Т. И. Отческая, С. В. Перов, Т. Г. Воеводина

Теория и практика участия прокуратуры и прокуроров в правотворческой деятельности

Учебное пособие

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
Т. И. Отческая

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:
Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор – введение, главы I, III;
Перов С. В., кандидат юридических наук, доцент – глава II;
Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент – главы IV, V.

Рецензенты:
Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета;
Исаенко В. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации.

Предлагаемое читателям учебное пособие направлено на освещение важного направления прокурорской деятельности – участия прокуратуры в правотворческой деятельности. В нем изложены вопросы становления и развития правовой регламентации участия прокуратуры в правотворческой деятельности; понятия, участников и основных организационных форм участия прокуратуры в правотворческой деятельности; целей, задач и принципов участия прокуратуры в правотворческой деятельности. Обращено особое внимание на теорию и практику участия прокуратуры и прокуроров в правотворческой деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2019 г.

Для бакалавров, магистрантов, специалистов и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Перов С. В., Воеводина Т. Г., 2019

© ООО «Проспект», 2019

ВВЕДЕНИЕ

Правотворческая деятельность органов прокуратуры — одно из специальных, организационных направлений деятельности органов прокуратуры. Сложность данного направления прокурорского надзора обусловлена интенсивным характером развития и совершенствования законодательства РФ, активной ролью субъектов РФ и органов местного самоуправления в нормотворческой деятельности.

Преподаваемая в высших учебных заведениях учебная дисциплина имеет целью получение обучающимися глубоких теоретических знаний о месте органов прокуратуры в правотворческой (законодательной) деятельности в условиях правового государства, принципах ее построения, роли и формах участия прокурора.

Результатами обучения данной учебной дисциплины на уровне знания являются:

– усвоение обучающимися правовых и теоретических основ деятельности прокуратуры по участию в правотворческой деятельности;

– формирование представлений о статусе участников правотворческой деятельности, системного подхода органов прокуратуры к организации правотворческой деятельности;

– развитие навыков анализа форм участия прокуратуры в правотворческой деятельности;

– развитие навыков профессиональной деятельности и работы с правовыми актами.

Результатом обучения с точки зрения воспитания обучающихся является формирование у них уважительного отношения к закону, к деятельности органов прокуратуры, настоятельно требующей ответственного подхода к систематизации законодательства, выявлению противоречий, коллизий или дублирования в правовом регулировании.

Изучение данной дисциплины предполагает наличие у обучающихся исходных знаний о государстве, праве и законности, о классификации правовых актов, о процедуре и стадиях законодательного процесса.

Условием успешного освоения дисциплины будет являться уровень подготовки обучающегося, включающий в себя:

– знание норм и положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных конституционных законов, конституций (уставов) субъектов РФ, профильных приказов Генерального прокурора РФ, других нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации правотворческой деятельности прокуратуры (в области знания);

– получение представления о практике организации и деятельности органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности, о координации правотворческой деятельности структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, об особенностях проведения прокуратурой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (в области понимания);

– приобретение умения работать с законодательством РФ, различными источниками правовой информации с использованием средств компьютерной техники; навыков решения познавательных задач, аргументированного отстаивания своей позиции; умения отличать акты прокурорского реагирования в правотворческой деятельности от иных актов прокурорского реагирования (в области умений и навыков).

Высокому уровню подготовки обучающихся будет способствовать изучение ими таких вопросов, как становление и развитие правовой регламентации участия прокуратуры в правотворческой деятельности; понятие и основные организационные формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности; теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры по участию в правотворчестве; понятие и участники правотворческой деятельности; цели, задачи и принципы участия прокуратуры в правотворческой деятельности.

Концепцию прокурорской деятельности в Российской Федерации, направленную на обеспечение исполнения законов, участия прокуратуры в правотворческой деятельности, авторы провели по всему материалу учебного пособия.

При подготовке учебного пособия учтены последние изменения и дополнения в действующее законодательство РФ по состоянию на 30.06.2019.

Авторы выражают надежду на то, что учебное пособие «Теория и практика участия прокуратуры и прокуроров в правотворческой деятельности» будет способствовать получению обучающимися глубоких теоретических знаний о месте органов прокуратуры в правотворческой деятельности», сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих прокуроров.

Авторы признательны рецензентам: доктору юридических наук, профессору, заслуженному юристу РФ В. Н. Исаенко, доктору юридических наук, профессору Е. Р. Ергашеву за поддержку нашей инициативы по его изданию.

От имени коллектива авторов –
ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
Почетный работник судебной системы РФ
Т. И. Отческая

Глава I.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО УЧАСТИЮ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Правотворчество — это процесс осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер.

Специфика правотворчества заключается в его субъекте. Субъектами правотворчества являются государство, его органы, компетентные принимать нормативно-правовые акты, и уполномоченные на то должностные лица. Если акт правотворчества является результатом непосредственного волеизъявления народа, его субъектом признается народ. Юридическая возможность «создавать право» признается также за некоторыми другими субъектами.

Критериями выделения видов правотворчества служат:

1) субъекты правотворчества, т. е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт, их правомочность обусловлена нормативными актами;

2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс, индивидуальное или коллективное решение);

3) формы нормативных правовых актов (законы, подзаконные акты).

В науке выделяются следующие виды правотворчества:

– законотворчество;

– правотворчество органов исполнительной власти;

– правотворчество органов местного самоуправления;

– непосредственное правотворчество граждан;

– договорное правотворчество;

– локальное правотворчество.

Под законотворчеством понимается процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, принимаемых в результате этой деятельности: а) принятие закона РФ; б) принятие федерального конституционного закона; в) принятие федерального закона; г) принятие закона субъекта РФ.

Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется:

– Президентом РФ;

– Правительством РФ;

– органами исполнительной власти.

На уровне субъектов Федерации также осуществляется подзаконное правотворчество. При этом каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент РФ на основе Конституции РФ и законов издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного (индивидуального, оперативного) характера.

Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, и по вопросам своей компетенции оно издает постановления.

Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерства как органы единоличного руководства издают приказы и инструкции, а государственные комитеты как коллегиальные органы — постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Основы правотворчества органов местного самоуправления заложены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹.

Издавая нормативные акты, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Непосредственное правотворчество граждан осуществляется посредством референдума. Этот процесс регулируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»², законами субъектов Федерации о референдуме.

Непосредственным правотворчество граждан (народным правотворчеством) на уровне местного самоуправления является:

– принятие решений сходов или собраний граждан;

– местные референдумы.

Прямое правотворчество граждан характеризуется рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником решений;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели — обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.

Текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение, может быть поставлен на всенародное голосование.

Под договорным правотворчеством понимается деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Особенность этого вида правотворчества заключается в согласовании интересов сторон и добровольности.

В качестве примера нормативного договора можно назвать Федеративный договор, явившийся правовой базой для создания Российской Федерации на новой основе, а также коллективный договор. Коллективный договор является правовым актом, регулирующим трудовые, социально-экономические, профессиональные отношения между работодателем и работниками. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных подразделениях, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, вневедомственной принадлежности и численности работников.

Под локальным правотворчеством понимается создание актов различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности членов этих сообществ. Примерами могут быть положение о премировании, правила внутреннего трудового распорядка и др. акты.

Освещая данный вопрос, нельзя не остановиться на признаках правотворчества, в качестве которых можно выделить то, что: 1) оно является преимущественно деятельностью государства; 2) имеет организационную направленность; 3) отображается в нормативных правовых актах; 4) строго регламентируется правовыми нормами.

Прокуроры Российской Федерации, как показывает практика, принимают активное участие в правотворческой деятельности, чем способствуют совершенствованию федерального законодательства субъектов РФ и муниципального законодательства.

Так, прокурорами Красноярского края только в первом полугодии 2016 г. опротестовано около 500 нормативных правовых актов, противоречащих бюджетному и налоговому законодательству. На постоянной основе прокуроры принимают меры по пресечению хищений и неправомерному использованию денежных средств, выделенных на обеспечение устойчивого развития экономики.

В частности, в Нижегородской области за 2016 г. по материалам прокурорских проверок возбуждено 13 уголовных дел по факту хищения получателями грантов, предоставленных из федерального и областного бюджетов в виде субсидий на развитие сельхозтоваропроизводства.

Одним из приоритетных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры является надзор за исполнением законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В 2016 г. прокурорами выявлено около 150 тыс. нарушений законодательства в этой сфере³.

Обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности закреплена в ст. 1, 9 Закона о прокуратуре. Это подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании законодательства, которое является фундаментом правового государства.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивая верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией РФ и законами, на что направлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти. Все это в целом положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.

Постоянно работая с законодательными и иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в судах уголовных, гражданских и иных дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая другие предусмотренные законом действия, прокуроры нередко встречаются с фактами несовершенства отдельных законодательных и иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний, содержащихся в различных нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании, разного рода грамматическими погрешностями, искажающими достаточно часто смысл правовых предписаний.

С подобными фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного самоуправления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров систематически проводить проверки законности актов.

Реализуя возложенные на них обязанности, прокуроры, в одном случае, принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с законом, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды; в другом случае, вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов⁴.

Органами прокуратуры РФ в 2016 г. проведены масштабные проверки исполнения законодательства об оказании поддержки субъектам малого и среднего бизнеса.

По результатам прокурорского реагирования в 79 субъектах РФ приняты или приведены в соответствие с федеральным законодательством 19 программ развития малого и среднего предпринимательства. Во многих регионах удалось добиться их бюджетного обеспечения, финансирования и фактической реализации предусмотренных ими мероприятий. В результате принятых мер прокурорами в 2016 г. выявлено около 170 тыс. нарушений законов о защите прав хозяйствующих субъектов, в целях устранения которых опротестовано почти 25 тыс. незаконных правовых актов, внесена 31 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых более 23 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной ответственности. По постановлениям прокуроров 3,2 тыс. лиц понесли административную ответственность. По инициативе прокуроров возбуждено около 100 уголовных дел⁵.

На сегодняшний день многообразными являются формы участия прокуроров в правотворческой деятельности.

Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации и муниципальных образований (районов, городов) достаточно часто привлекаются по решениям или поручениям представительных (законодательных) органов к подготовке проектов законов и других нормативных актов. В частности, работники Генеральной прокуратуры РФ принимали наряду с другими органами участие в разработке Закона о прокуратуре. Они же подготовили ряд других проектов. Аналогичная работа проводится прокуратурами субъектов Федерации и муниципальных образований по просьбе представительных (законодательных) органов⁶.

Достаточно широко привлекаются к разработке документов и экспертизе правовых актов прокурорские работники, когда готовятся региональные и федеральные программы или важные нормативные документы, направленные на борьбу с преступностью и укрепление законности.

Генеральной прокуратурой в лице соответствующих ее подразделений организована работа с палатами Федерального Собрания по вопросу подготовки проектов нормативных актов, а в регионах поддерживаются связи с представительными и исполнительными органами. Для этого создаются группы по законотворческой работе, поскольку в субъектах мало опытных работников, связанных с законотворческой деятельностью.

По словам А. Э. Буксмана, Генеральная прокуратура РФ участвует в разработке проекта нового федерального закона о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации. Реализуемый в нем подход к определению интенсивности контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда (ущерба) позволит снизить нагрузку на бизнес, сделать контрольно-надзорную деятельность более эффективной и рационализировать расходование ресурсов на функционирование государственного аппарата⁷.

Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов и других нормативных актов и по собственной инициативе. Сказанное касается и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с правонарушениями.

Так, Правительством России поддержаны предложения Генеральной прокуратуры РФ и принято решение о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекта об ужесточении уголовной и административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, выделенных для исполнения государственного оборонного заказа⁸.

Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов. Государственная Дума Федерального Собрания РФ, представительные (законодательные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления в силу сложившейся практики и по взаимной договоренности с прокурорами направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других актов для изучения и дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодательству. Органы исполнительной власти всех уровней нередко направляют проекты нормативных решений и постановлений в органы прокуратуры⁹.

В прокурорской практике нередкими являются случаи внесения предложений в отдельные статьи актов либо дополнений в виде новых статей в обсуждаемый законодательный акт. Прокуроры имеют также реальную возможность высказаться в комитетах, где готовятся проекты соответствующих нормативных правовых актов, о негативных последствиях принимаемого акта, если в него не будут внесены соответствующие изменения. Если прокурор видит несовершенство принимаемого акта действующим законам, он наделен правом выражения соответствующего мнения о невозможности его принятия.

Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе законотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по правовым вопросам. Дача консультаций также является одной из форм участия прокурора в правотворческой деятельности. Она способствует подготовке и принятию основанных на законодательстве актов. Прокуроры также знакомятся с проектами актов непосредственно в органах представительной и исполнительной власти и высказывают свое мнение относительно их законности, полноты регулирования общественных отношений¹⁰.

Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов.

Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре РФ¹¹, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии. При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или на многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.

При выявлении противоречия действующему законодательству и иных дефектов проекта акта на это обращается внимание представительного органа, Президента РФ, главы администрации, губернатора, Председателя Правительства РФ, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и указывается на то, что, в случае принятия акта в таком виде, на него будет принесен протест.

Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет прокурорам быть в курсе законотворческой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь депутатам. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров активно использовать предоставленное им право участия в заседаниях представительных органов, администрации, правительства в целях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих законам¹².

Оценивая проекты актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на их совершенствование, прокурор предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам, и способствует принятию более совершенных актов.

Принятие прокурором мер к отмене незаконных правовых актов проводится путем их опротестования либо посредством обращения с заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о признании их недействующими.

Участие прокурора в рассмотрении представительными и исполнительными органами внесенных им протестов на незаконные правовые акты.

Статья 7 Закона о прокуратуре наделила прокуроров, их заместителей и по их поручению других прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами представительной и исполнительной власти, а также представительными и исполнительными органами муниципальных образований. Это право используется прокурорами всех уровней широко.

Участвуя в этой работе, прокуроры имеют возможность выступить в обоснование внесения акта прокурорского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы, убедить депутатов и других лиц в незаконности, в частности, принятого ими акта или части его, напомнить о вредных последствиях, которые наступили или могут наступить при исполнении незаконных предписаний. Депутаты и руководители исполнительных органов, как правило, прислушиваются к мнению прокуроров и принимают решения, направленные на устранение дефектов в рассматриваемых актах.

Эта деятельность прокуроров также способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, укреплению законности и правопорядка.

Конституция РФ не наделила Генерального прокурора РФ и других прокуроров-руководителей прокуратур правом законодательной инициативы. Вместе с тем ст. 9 Закона о прокуратуре предоставляет право прокурорам вносить предложения в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, об изменении, отмене или принятии новых законов и иных нормативных актов. В ст. 104 Конституции РФ, в соответствующих статьях конституций и уставов субъектов РФ перечислены органы, наделенные правом законодательной инициативы. В зависимости от того, в ведении какого представительного органа находится принятие законов и иных нормативных актов, регулирующих те или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно выходят с соответствующими законодательными предложениями в представительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, направляя ему проекты актов или их статей (поправок) и др. материалы.

Прокуроры могли бы более весомо влиять на законотворческий процесс, если бы обладали правом законодательной инициативы. Вместе с тем внесение прокурорами предложений в органы представительной (законодательной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок) — важная форма участия прокуроров в правотворческой деятельности.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления прокуроры постоянно выявляют многочисленные нарушения законодательства, которые носят систематический и типичный характер. Они допускаются региональными органами власти и органами местного самоуправления.

Однако выявленные нарушения не всегда свидетельствуют о несовершенстве законов.

Авторы считают необходимым исследовать некоторые из них.

Например, нередкими являются следующие нарушения законодательства, допускаемые региональными органами власти и органами местного самоуправления, в частности:

– неверное указание в региональных и муниципальных уставных правовых актах названий и видов муниципальных поселений. Такое нарушение прокуроры выявляют, проводя сверки положений упомянутых актов с реестром административно-территориальных единиц субъекта РФ¹³;

– несвоевременное приведение конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований в соответствие с изменениями и дополнениями, внесенными в федеральное законодательство;

– нарушение требований Указа Президента РФ от 30.05.2005 № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» (ред. от 01.07.2014), касающихся порядка ведения личных дел муниципальных служащих¹⁴.

Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства свидетельствует о том, что прокуроры нередко правомерно выходят за предмет плана проводимой проверки и проверяют также соблюдение муниципальными служащими установленных законом ограничений и запретов¹⁵.

В рассматриваемой сфере отношений достаточно часто встречаются нарушения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:

– нарушение установленных сроков рассмотрения обращений граждан и иных лиц¹⁶;

– нарушение установленного 7-дневного срока направления региональным или муниципальным органом обращения по подведомственности, если его разрешение входит в компетенцию других органов¹⁷;

– издание указанными органами правового акта, продлевающего предусмотренный Законом № 59-ФЗ 30-дневный срок рассмотрения обращения¹⁸.

В качестве причин изложенных выше фактов можно назвать низкий уровень правовой культуры и правовой нигилизм должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие серьезной юридической ответственности этих лиц за принятие незаконных нормативных правовых актов или не приведение их в соответствии с законами¹⁹.

Это проявляется в следующих негативных действиях:

– копирование органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления друг у друга правовых актов по структуре и содержанию, что приводит к шаблонности этих актов, в которых к тому же региональными и муниципальными органами не отслеживаются и не учитываются вносимые в дальнейшем в вышестоящие по юридической силе законы дополнения и изменения;

– направление проектов указанных правовых актов в органы прокуратуры с нарушением установленного срока (либо не направление), что не позволяет их подробно изучить и дать на них мотивированное заключение;

– неизвещение своевременно прокуроров о дне и времени заседания коллегиального органа (законодательного, представительного или исполнительного), на котором обсуждаются проекты нормативных правовых актов и акты прокурорского реагирования;

– нарушение органом исполнительной (представительной) власти субъекта РФ и администрацией муниципального образования сроков проведения антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов и их проектов, если порядок проведения такой экспертизы был утвержден указанными органами²⁰;

– не направление органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными органами прокурорам копий уже принятых нормативных правовых актов на предмет проверки их соответствия федеральному законодательству²¹.

Изложенные выше факты свидетельствуют также о недостатках в организации прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов региональных и муниципальных органов. Не каждый прокурор, имеющий право законодательной инициативы, в соответствии с конституциями и уставами субъектов РФ, использует его и инициирует решение вопросов формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства²².

К сожалению, на местах отсутствуют, на несмотря предписания Генерального прокурора РФ, налаженное взаимодействие и сотрудничество прокуроров с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Так, в Вологодской области за 2017 г. подготовлено 14 отрицательных заключений на 223 поступивших в региональную прокуратуру проектов законов области по причине их противоречия федеральному и региональному законодательству, а также в связи с наличием коррупциогенных факторов, 19 отрицательных заключений на проекты нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти области. Замечания законодателем учтены при доработке проектов. Продолжена практика направления в органы власти области предложений по совершенствованию регионального законодательства в порядке ст. 9 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»²³.

Нагрузка, возложенная на прокуратуры городов и районов, осуществляющих надзор в рассматриваемой сфере, остается в стране достаточно высокой, поскольку значительным является количество органов местного самоуправления, находящихся на территории одного субъекта РФ, издающих значительное число нормативных и ненормативных правовых актов, которые следует изучать прокурорам, как на стадии их проектов, так и после вступления их в законную силу²⁴.

В научной юридической литературе нет единства мнений о том, как поднять эффективность прокурорского надзора за исполнением законов и обеспечить высокое участие прокуроров в правотворческой деятельности. Решение этих вопросов тесно связано с принципиальностью надзирающих прокуроров, их профессионализмом и качеством законодательного регулирования.

Автор разделяет позицию А. И. Британова и М. М. Черепанова о том, что для восполнения пробела в правовом регулировании ответственности региональных и муниципальных органов и их должностных лиц за принятие незаконного правового акта или не приведение его в соответствие с законами Российской Федерации целесообразно установить их административную и уголовную ответственность в зависимости от наличия умысла, коррупционной составляющей, причиненного ущерба и других аспектов, в том числе действий или бездействия указанных субъектов²⁵.

Глава II.
ПОНЯТИЕ И УЧАСТНИКИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Одной из сфер жизни общества, где принимают участие органы прокуратуры, является правотворчество. Указанная сфера характеризуется особыми закономерностями, участниками, системой управления, правовым регулированием. В связи с этим для того, чтобы прокурорским работникам эффективно решать в указанной сфере поставленные перед органами прокуратуры задачи, требуется понимание указанных особенностей правотворчества.

Уяснение сущности правотворчества предполагает понимание места указанной правовой категории в системе других, связанных с ней категорий, к которым относятся «правообразование», «правовое регулирование», «правореализация», «правоприменение». Сопоставление смысла указанных категорий даст возможность ориентироваться в категориальном аппарате, понимать границы сферы правотворчества. А это, в свою очередь, позволит избежать ошибок, связанных с выходом за указанные границы.

На понятие правотворчества в юридической науке существуют различные взгляды.

С. С. Алексеев правотворчество рассматривает как специальную деятельность компетентных органов, завершающую процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон²⁶.

Исходя из этого определения, можно отметить роль, которую играет правотворчество в правовой системе. Правотворчество предваряет вступление в силу нормативных правовых актов, оно предшествует правовому регулированию. При этом правотворчество завершает процесс правообразования, оно является его заключительной и решающей стадией²⁷. Правообразование, кроме правотворчества, включает в себя возникновение потребности в правовых нововведениях, правовом регулировании соответствующих общественных отношений, преломление указанной потребности в общественном сознании, отражение ее в политических и государственных интересах. С момента выражения указанных интересов в государственных решениях начинается правотворчество.

Понимание указанной взаимосвязи правотворчества и правового регулирования важно понимать прокурорским работникам, поскольку это дает возможность определить особенности процесса разработки закона, за исполнением которого осуществляют надзор органы прокуратуры. В отдельных случаях особенности протекания процесса правотворчества могут объяснять существующие проблемы в толковании и применении закона. Понимание всей цепочки причинно-следственных связей, предшествующих введению правовой нормы в силу, позволяет лучше осознавать ее смысл, дает возможность глубже понять не только букву, но и дух закона, смысл и предназначение, которые в него вкладывал законодатель.

Правотворчество как элемент правовой системы необходимо разграничивать с правоприменением, под которым понимается деятельность компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний²⁸. Преобладающая часть полномочий прокуратуры касается именно правоприменения. Вместе с тем и правотворчество, и правовое регулирование, и правоприменение тесно взаимосвязаны друг с другом. Проблемы правоприменения могут являться причиной внесения изменений в нормативные правовые акты. Недостатки правотворчества служат источником проблем правоприменения.

Еще одним важным признаком правотворчества является то, что оно представляет собой деятельность компетентных органов. Понятие «правотворчество» образовано от двух слов «право» и «творчество». Отсюда вытекает его смысл, который можно обозначить как творить, или создавать, право. Категория «творчество» также указывает на особый творческий характер рассматриваемой деятельности. Как отмечает Д. А. Керимов, «привнесение» в регулируемые общественные отношения субъективных моментов законодателя свидетельствует о творческом характере деятельности, создающей новые правовые нормы²⁹.

Поскольку правотворчество представляет собой разновидность человеческой деятельности, указанная деятельность не лишена ошибок (есть крылатое латинское выражение «humanum errare est» — «человеку свойственно ошибаться»). Особо важным для правотворчества представляется контроль и оценка эффективности его как вида деятельности. Этот аспект правотворчества для прокурорской деятельности представляет особое значение. Как известно, прокуратура призвана осуществлять надзор за исполнением законов государственными органами. При этом к указанным органам не относятся федеральные органы законодательной власти. Однако другие государственные органы, осуществляющие правотворческую деятельность, могут являться объектами прокурорского надзора.

В связи с тем, что в России до настоящего времени не принят федеральный закон, который бы регулировал правотворческую деятельность государственных органов (так называемый закон о законах, или федеральный закон о нормативных правовых актах), надзор прокуратуры за исполнением законности государственными органами, осуществляющими правотворческую деятельность, затруднен. Однако прокуратура, кроме надзора за исполнением законов, в соответствии с Законом о прокуратуре, может участвовать в правотворческой деятельности в других формах, таких, например, как участие в разработке законопроектов, в рассмотрении их законодательными органами, экспертизе законопроектов.

Следующим важным признаком правотворчества является то, что его субъектами являются компетентные органы, наделенные полномочиями по принятию правовых актов (правотворческими полномочиями). При этом необходимо разграничивать субъектов и участников правотворчества. Субъектами правотворчества являются государственные органы и должностные лица, наделенные правом принимать нормативные правовые акты или выступать с официальной инициативой их принятия (правотворческой инициативой). Участники правотворчества таким правом могут не быть наделены, вместе с тем они активно участвуют в процессе разработки проектов нормативных правовых актов в различных формах (согласуют, проводят экспертизы и др.)³⁰.

В науке нет однозначности в отнесении к субъектам правотворчества только государственных органов. Несмотря на то, что большое число ученых в области права придерживается взглядов на преобладающую роль государства в правотворчестве, все больше исследователей аргументированно предлагают не ограничивать правотворчество государственной деятельностью, а включать в него деятельность иных, негосударственных организаций.

Так, например, Т. В. Кашанина и А. Б. Козырева и ряд других авторов обосновывают эффективность регулирования отношений, складывающихся в деятельности корпораций, посредством норм корпоративного права³¹. При этом отмечается тенденция последних лет, заключающаяся в существенном увеличении удельного веса бизнес-структур в экономической системе России, и соответственно возрастание роли корпоративных норм³². Отмечается также появление правил международной предпринимательской деятельности, выработанных крупными корпорациями разных стран и применяемых в экономических отношениях с согласия государств³³.

Вместе с тем в том смысле, в котором понятие правотворческой деятельности использовано в ст. 9 Закона о прокуратуре, а также нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ³⁴, к субъектам указанной деятельности отнесены законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы.

Наряду с понятием правотворчества также используется понятие «нормотворчество». При этом указанные понятия рассматриваются в научных работах как общее и частное. Так, Т. Н. Москалькова и В. В. Черников в качестве разновидностей правотворчества выделяют нормотворчество (принятие нормативных правовых актов), правотворчество органов местного самоуправления, договорное правотворчество (заключение договоров), судебное правотворчество (принятие судебных актов) и индивидуальное правотворчество (принятие индивидуальных правовых актов)³⁵.

Кроме того, в юриспруденции устоявшимся является применение термина «законотворчество», смысл которого состоит в правотворческой деятельности законодательных органов, связанной с разработкой и принятием законов как особого вида нормативных правовых актов.

В связи с изложенным важным является понимание того, что ключевыми элементами и правотворчества, и нормотворчества, и законотворчества являются норма права и нормативный правовой акт как источник права. Индивидуальные правовые акты не являются источниками права и целью правотворчества, его целью является нормативный правовой акт, содержащий правовые нормы.

Безусловно, необходимо оговориться, что такой взгляд на правотворчество и источники права характерен для позитивного права, а в юридической науке существуют также иные подходы к пониманию права и его источников³⁶. Вместе с тем в контексте рассмотрения в настоящем пособии функции прокуратуры, заключающейся в ее участии в правотворческой деятельности, подход к рассмотрению источников права, с точки зрения юридического позитивизма, является вполне обоснованным.

Нормативный правовой акт и норма права как ключевые элементы правотворчества

Принятие и вступление в законную силу нормативного правового акта — это конечная цель правотворческой деятельности. Решение о начале разработки проекта нормативного правового акта является отправной точкой правотворчества, оно инициирует правотворческую деятельность. Принятие нормативного правового акта представляет собой результат указанной деятельности, или акт правотворчества. Для уяснения взаимосвязи правотворчества и нормативного правового акта необходимо обратиться к понятию последнего.

В настоящее время понятие «нормативный правовой акт» законодательно не закреплено. Вместе с тем в правотворческой и правоприменительной практике³⁷ используется определение данного понятия, содержащееся в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Согласно указанному постановлению, «нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм»³⁸.

Приведенное выше определение нормативного правового акта позволяет выделить следующие его признаки.

Во-первых, нормативный правовой акт направлен на установление, изменение или отмену правовых норм. В связи с этим те правовые акты, которые имеют иную направленность, к нормативным относить нельзя. По сути, данный признак отражает правотворческое назначение нормативного правового акта, что позволяет отграничивать акты правотворческого назначения от актов, не связанных с правотворчеством³⁹.

Во-вторых, нормативный правовой акт издается правотворческим органом в пределах его компетенции. По своему значению для указанного органа нормативный правовой акт представляет собой средство реализации его функций. Правотворческая функция является основной для органов законодательной власти. В то же время для органов исполнительной власти указанная функция не может рассматриваться как основная, она может быть возложена на указанные органы лишь постольку, поскольку призвана способствовать им в реализации основных функций, которые имеют исполнительно-распорядительный характер. Посредством принятия органами исполнительной власти нормативных правовых актов они осуществляют правовое регулирование общественных отношений, которые относятся к их компетенции.

В-третьих, нормативный правовой акт является разновидностью письменных официальных документов. Особенностью нормативного правового акта как письменного официального документа является то, что он закрепляет правотворческое решение соответствующего правотворческого органа. Данный признак нормативного правового акта отражает формальную определенность права. Содержание нормативного правового акта представляет собой текст, который изложен в языковой и логической форме. В связи с этим в правотворческой деятельности принципиальную роль играет владение лицами, ее осуществляющими, приемами юридической техники, юридической терминологией.

Среди отмеченных признаков нормативного правового акта основное место занимает первый признак, в котором отражена неразрывная взаимосвязь нормативного правового акта с правовой нормой. Таким образом, уяснение сущности нормативных правовых актов невозможно без понимания сущности правовых норм. Содержание понятия «правовая норма» во многом определяет содержание понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем рационально разграничивать признаки нормативного правового акта и признаки правовой нормы.

В приведенном выше постановлении Государственной Думы содержится определение понятия «правовая норма»: «под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Исходя из указанного определения, сущность правовой нормы составляет общеобязательное государственное предписание, рассчитанное на многократное применение.

Определение понятия правовой нормы через категорию «предписание» основано на взаимосвязи формы и содержания нормативных правовых актов. Их содержание составляют правовые нормы, а форма представлена в виде конкретных предписаний, облеченных в текст и выраженных в конкретных статьях, частях и пунктах акта. По своему объему предписание не совпадает с правовой нормой, поскольку, как правило, трехзвенная структура последней, включающая гипотезу, диспозицию и санкцию, зачастую реализуется путем закрепления отдельных элементов указанной структуры в различных предписаниях. Так, гипотеза и диспозиция правовой нормы могут содержаться в одном предписании, а санкция — в другом, которое в большом числе случаев содержится в другом нормативном правовом акте.

Указание на общеобязательный характер предписания и на многократность применения отражает нормативность как главный признак правовой нормы⁴⁰.

Раскрывая сущность нормативности права, С. С. Алексеев отмечает, что «право под известным углом зрения может быть охарактеризовано как “система норм”, т. е. общих правил, образцов, моделей поведения, которые распространяются на все случаи данного рода и в соответствии с которыми должно строиться поведение всех лиц, попавших в нормативно регламентированную ситуацию». При этом нормативность, присущая праву, характеризуется особенностями. В частности, «феномен нормы, характерной для права, в том и состоит, что при ее помощи в общественную жизнь вносятся существенные элементы единства, равенства, принципиальной одинаковости: вводимый и поддерживаемый юридическими нормами порядок распространяется в принципе “на равных” на всех участников общественных отношений»⁴¹.

Таким образом, в нормативности государственных предписаний, составляющих сущность правовых норм, проявляется нормативность как свойство права. При этом о нормативности предписаний, содержащихся в нормативных правовых актах, т. е. его отдельных статей, частей и пунктов, можно судить по ряду внешних признаков. К таким признакам относятся неконкретность адресата (в приведенном определении правовой нормы она отражена в понятии «общеобязательность») и многократности применения.

Неконкретность адресата предписания означает, что оно распространяется на неограниченный круг лиц, т. е. отсутствует конкретный адресат предписания. В тех случаях, когда предписание адресовано конкретному физическому лицу, нормативность отсутствует, а, следовательно, правовой акт, который содержит указанное предписание, в случае отсутствия в нем других предписаний, нельзя назвать нормативным. Такие акты относятся к индивидуальным правовым актам. Примером таких актов являются приказы о назначении конкретных прокурорских работников на должности.

Вместе с тем более сложным является вопрос, обладают ли нормативностью предписания, адресованные конкретным органам или организациям. В отдельных случаях такие акты являются нормативными. В частности, к нормативным правовым актам относят правовые акты, в соответствии с которыми создаются, преобразуются или упраздняются конкретные государственные органы или учреждения. Так, например, к такого рода актам относится приказ Генпрокуратуры России от 16.12.2006 № 117 «Об образовании Московской межрегиональной транспортной прокуратуры»⁴².

Кроме того, к особым нормативным правовым актам, где адресат конкретизирован, относят акты, закрепляющие компетенцию органов, их структуру.

По мнению А. В. Мицкевича, нормативность таких актов выражена не напрямую в содержащихся в них нетипичных предписаниях, а в том, что указанные предписания связаны с действием правовых норм, содержащихся в других предписаниях⁴³. Так, например, акты о структуре применяются при утверждении штатных расписаний и внесении в дальнейшем в них изменений.

О нормативности указанных актов следует судить по другим признакам, в частности, по тому, что их исполнение не прекращает применения содержащихся в них предписаний.

Таким образом, неконкретность адресата нельзя назвать признаком, который однозначно свидетельствует о нормативности предписания, в правотворческой практике имеют место нормативные правовые акты, адресованные конкретным органам или организациям.

К отмеченному следует также добавить, что в науке особо выделяются нормативные акты, которые включают в себя определение номенклатуры и структуры подведомственных организаций, учреждений, перечни (например, инфекционных заболеваний, должностей фармацевтических работников), паспорта организаций и территорий (например, радиационно-гигиенические), формы документов, квоты (например, на закупку и поставку спирта этилового с определенной целью), тарифы (например, на работы и услуги морского транспорта) и т. д. В данных актах нормы права не регулируют непосредственно определенные варианты поведения. Они являются нормами права, поскольку устанавливают определенные организационные устои регулирования контроля и надзора в отраслях и сферах государственной жизни. В конечном счете и эти нормы направлены на регулирование поведения людей⁴⁴.

Неограниченность случаев применения (или возможность неоднократного применения) является следующим внешним признаком предписаний, позволяющим судить об их нормативности. Указанный признак заключается в том, что предписание не прекращает свое действие после единичного случая применения, оно также не прекращает действие в связи с расторжением договора и другими обстоятельствами.

Предписание, рассчитанное на многократное применение, подлежит указанному применению в неограниченном числе случаев в период действия предписания.

Окончание периода времени, в течение которого подлежит применению предписание, чаще всего фиксируется в других предписаниях. Например, предписания, содержащиеся в одном нормативном правовом акте, утрачивают силу в связи с принятием другого нормативного правового акта, в содержании которого есть соответствующее предписание об этом. Так, приказ Генпрокуратуры России от 09.08.1996 № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации»⁴⁵ утратил силу в связи с изданием приказа Генпрокуратуры России от 10.01.2012 № 1 «О внесении изменений в Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 19.04.2004 № 9 “О систематизации законодательства в органах прокуратуры” и в Инструкцию, утвержденную этим Приказом»⁴⁶, в пункте 3 которого содержится соответствующее предписание.

Период действия предписаний, имеющих временный характер, устанавливается чаще всего в самих нормативных правовых актах, содержащих указанные предписания.

О возможности применения предписания в неограниченном числе случаев можно судить по использованию в тексте таких слов, как «вправе», «обязан» и других, имеющих абстрактный характер. Примером ненормативных предписаний являются те, где обязанности возлагаются на конкретные органы и должностные лица применительно к конкретным мероприятиям. Так, приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» в подп. 2.2 содержит следующее предписание нормативного характера, адресованное заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ, прокурорам городов и районов, иным территориальным прокурорам и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур (кроме военных прокуроров): «Оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству».

В то же время в п. 8 указанного приказа содержится предписание ненормативного характера: «Приказ направить начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов».

В правовых актах Генпрокуратуры нередко устанавливается не одно задание для органов прокуратуры, а комплекс заданий по различным направлениям деятельности. Но вне зависимости от их количества они будут исчерпаны с выполнением определенных мероприятий, после завершения которых не потребуется последующей отмены предписаний, замены их новыми. К таким актам, в частности, относятся организационно-распорядительные документы, содержащие перечень поручений во исполнение решения коллегии Генеральной прокуратуры РФ⁴⁷. Таким образом, в подобного рода правовых актах содержатся оперативные предписания индивидуального характера, посредством которых в системе органов прокуратуры осуществляются организационно-управленческие функции (планирование, контроль и др.). Указанные предписания не имеют свойств нормативности и не имеют отношения к правовым нормам, точнее, они направлены на их применение, представляют собой форму реализации права.

Наряду с неконкретностью адресата и многократностью применения, в теории права к внешним признакам нормативности предписаний относят также сохранение действия предписания независимо от его исполнения. Хотя указанный признак тесно связан с предыдущим.

Так, например, предписание, сформулированное как «утвердить инструкцию», будет применяться и после утверждения соответствующей инструкции. К подобного рода случаям относятся также предписания, согласно которым утрачивает силу какой-либо нормативный правовой акт или его отдельные положения. Указанные предписания будут применяться всякий раз, когда необходимо определить круг действующих предписаний по тому или иному вопросу.

В качестве примера можно привести предписание, содержащееся в п. 4 приказа Генпрокуратуры № 144: «Правовому управлению Генеральной прокуратуры Российской Федерации установить контроль за деятельностью прокуратур субъектов Российской Федерации по реализации ими полномочий в сфере правотворчества». После издания указанного приказа предписанный в данном пункте контроль был установлен Правовым управлением Генпрокуратуры России. Однако это не прекратило действие данного пункта. Данный контроль стал нормой и осуществляется на постоянной основе.

Аналогичным примером является предписание «ввести в опытную эксплуатацию модернизированное специальное программное обеспечение государственной автоматизированной системы правовой статистики в пилотной зоне», содержащееся в п. 1 приказа Генпрокуратуры России от 18.01.2016 № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики»⁴⁸.

Таким образом, три рассмотренных нами признака: неконкретность адресата, неограниченность применения, сохранение действия предписания независимо от его исполнения, позволяют судить о том, являются ли содержащиеся в правовом акте предписания нормативными или нет. Ответ на этот вопрос определяет отнесение самого акта к нормативным правовым, а следовательно, указанный акт имеет прямое отношение к рассматриваемой в настоящем пособии функции органов прокуратуры.

Однако ни один из указанных признаков в отдельности, ни их различные комбинации не дают однозначное основание для того, чтобы относить правовой акт к нормативным. В каждом случае решающую роль может сыграть один из признаков. Это необходимо принимать во внимание при оценке нормативности того или иного правового акта.

Кроме того, существуют также правовые акты, содержащие предписание, для которых присущи все три признака. Вместе с тем по своему предназначению указанные акты не относятся к актам правотворчества, а имеют иной, чаще всего управленческий или правоприменительный характер. К таким актам, например, относятся организационно-распорядительные акты Генпрокуратуры России, посредством которых проводятся различные организационные мероприятия, в том числе не единичные, а составляющие целый комплекс. При этом указанные акты не содержат регулирующего потенциала, они не регулируют с точки зрения права общественные отношения, а их организуют с управленческой точки зрения. В них проявляются организационно-распорядительные полномочия субъектов управления в системе органов прокуратуры.

В связи с необходимостью отграничения указанных актов от нормативных заслуживают внимания размышления А. В. Мицкевича по поводу нормативности предписаний по осуществлению надзора и контроля за исполнением правовых норм или конкретных заданий, принятые в результате проверки исполнения законов, указов или постановлений и адресованные всем или определенному кругу государственных органов. Подобные предписания направлены на устранение нарушений установленных ранее норм и недостатков в их применении. Выполнение этой задачи контроля состоит не в принятии новых решений, а в том, чтобы обеспечить выполнение существующих. Указанные выводы позволяют судить об актах прокурорского реагирования и других актах, принимаемых в органах прокуратуры, с точки зрения содержания в их нормативных предписаний. Исходя из данного вывода, данные акты, принимаемые по результатам прокурорских проверок и ненаправленные на принятие новшеств в правовом регулировании прокурорской деятельности, не являются нормативными⁴⁹.

Глава III.
ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Правотворческая деятельность прокуратуры имеет свою историю.

Так, в ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» среди основных направлений прокурорской