Финансовая экономика

Учебник

Том 2

Под научной редакцией
доктора экономических наук,
профессора В. В. Иванова,
доктора экономических наук,
доцента Н. А. Львовой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336(075)

ББК 65.26я73

Ф59

Рецензенты:

Лебедева М. Е., доктор экономических наук, профессор Международного банковского института имени Анатолия Собчака;

Яковлева Е. А., доктор экономических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Под научной редакцией доктора экономических наук, профессора, заслуженного работника высшей школы РФ, заведующего кафедрой теории кредита и финансового менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета В. В. Иванова, доктора экономических наук, доцента, профессора кафедры теории кредита и финансового менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета Н. А. Львовой.

В учебнике раскрыта специфика функционирования финансовой экономики на микро-, мезо-, макро- и мировом уровнях. Особое внимание уделено финансовым институтам и финансовым рынкам, инструментам и механизмам национального и наднационального финансового регулирования. Рассматриваются особенности взаимодействия финансового и реального секторов экономики. Обсуждаются финансовые инновации, включая институциональные, инструментальные, информационные, технологические. Поднимаются актуальные проблемы управления финансовыми рисками, становления «зеленых» финансов, развития цифровых финансовых технологий и рынков цифровых активов, введения новых форм денег и платежей и др.

Учебник будет интересен студентам и преподавателям экономических специальностей вузов, специалистам финансового сектора и авторам финансовых исследований.

УДК 336(075)

ББК 65.26я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

Стремительное развитие финансовых рынков привело к возрастанию роли финансовых институтов, всего финансового сектора и изменило архитектуру как национальных экономик, так и мировой экономики в целом. Если до 90-х гг. ХХ столетия основной функцией финансового капитала являлось создание условий роста для реального сектора экономики, то в последующем финансовый капитал стал доминировать, что было вызвано повышением его доходности. Финансовая экспансия получила отражение в развитии различного рода финансовых холдингов, создаваемых на макро-, мезо- и микроуровнях, включая создание разнообразных фондов, появлении новых финансовых инструментов, быстром развитии финансовой инженерии, виртуальных валют, интеграции национальных рынков капитала, возрастающей конкуренции за финансовые ресурсы.

В начале 1990-х гг. как отдельная сфера экономических отношений и регулирования оформилась и финансовая экономика, предметом которой как научного направления являются, прежде всего, экономика финансовых институтов, всего финансового сектора, а также институтов финансового сегмента реального сектора экономики. Следует отметить, что в литературе содержание финансовой экономики понимается неоднозначно. На наш взгляд, термин «финансовая» применительно к понятию «экономика» приобретает собственное значение, которое, с одной стороны, исключает фискальную составляющую понятия «финансы», с другой стороны – объединяет широкий круг понятий, связанных с денежным обращением и кредитом. Кроме того, в структуре финансовой экономике можно выделить микро-, мезо-, макро- и мировой уровни, что обеспечивает систематизированное представление о ее элементах и особенностях.

Учебник представлен в двух томах. Первый том включает три раздела.

В первом разделе «Финансовая экономика и финансовые системы» дается общее представление о предмете финансовой экономики, ее институтах и инструментах; направлениях развития; об особенностях функционирования финансовых систем, их видах, о понятии, значении и оценке финансового развития.

Второй раздел «Финансовая экономика: микроуровень» содержит изложение специфики экономики финансовых посредников (кредитных организаций, инвестиционных фондов, страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов, лизинговых компаний), вспомогательных и прочих финансовых корпораций (на примере институтов финансовой информации и институтов специального назначения). При этом рассматриваются вопросы специфики их деятельности, источников формирования финансовых ресурсов, финансовой отчетности, определения финансовых результатов, а также организации систем риск-менеджмента. Значительное внимание в этом разделе уделено институтам финансовой информации, учитывая их исключительную роль в процессах глобализации мировой экономики; исследованию продукции этих институтов – информации, которая выступает и как товар, и как услуга, и как капитал в процессе формирования информационного хозяйства.

Третий раздел «Финансовая экономика: мезоуровень» посвящен финансовым рынкам, институтам его инфраструктуры, организации торговли и инновациям в торговых процессах, управлению финансовыми рисками. Наиболее подробно рассматриваются вопросы ценообразования, инструментария и торговли на срочном рынке, учитывая его возрастающие объемы, значимость и риски для финансовой экономики.

Во второй том учебника вошло четыре раздела.

В четвертом разделе «Финансовая экономика: макроуровень» рассмотрены национальные модели регулирования и надзора на финансовых рынках; применяемые центральными банками инструменты регулирования; подходы к осуществлению макропруденциальной политики в целях обеспечения финансовой стабильности; национальные платежные системы, а также вопросы налогообложения финансовых корпораций и операций на финансовых рынках.

Пятый раздел «Мировая финансовая экономика» посвящен характеристике мировых финансовых центров, мировых валютных рынков, рынков еврооблигаций и вопросам наднационального финансового регулирования, значимость которого резко возросла после мирового финансового кризиса 2008 г. Обсуждается система международных финансовых стандартов.

В шестом разделе «Взаимодействие финансового и реального секторов экономики» рассмотрены вопросы слияний и поглощений; финансиализации экономики; инвестиционной оценки финансовых активов и стоимости компаний на развивающихся финансовых рынках, а также вопросы «зеленых» финансов. Материалы учебника, посвященные финансиализации экономики и «зеленым» финансам, являются довольно новыми для российской учебной литературы и поэтому могут представлять несомненный интерес для читателя.

В седьмом разделе «Технологические инновации в финансовой экономике» достаточно подробно раскрыты цифровые финансовые технологии, показана эволюция технологий блокчейн и ее использование в кредитно-финансовых операциях. Отдельно рассматриваются особенности современного рынка цифровых финансовых активов, механизмы и инструменты привлечения финансирования с их использованием; обсуждаются такие инновации, как электронные деньги, быстрые платежи, криптовалюты, стейблкоины.

В учебнике приведено достаточно большое число библиографических источников, которые формально разделены на три группы. В первую группу включены источники, имеющие вспомогательный характер при изложении материала в том смысле, что на них даются ссылки в основном тексте учебника. Ко второй группе отнесены источники, рекомендуемые авторами для самостоятельного изучения. Они приведены в виде отдельного списка в конце каждой главы. Приведенные списки источников отражают субъективное мнение авторского коллектива. Третья группа (библиография) содержит исключительно литературу без учета информационных источников.

Материалы учебника по основным разделам использовались авторами в течение ряда лет при чтении курсов по направлениям «Экономика» и «Финансы и кредит» (в том числе «Финансовая экономика», «Национальные финансовые системы», «Финансовые рынки и институты», «Финансы и финансовый менеджмент», «Банковское дело», «Страхование», «Инвестиции» и др.) в Санкт-Петербургском государственном университете и в ряде других университетов России, Белоруссии и Украины.

В содержательном плане учебник полностью соответствует требованиям действующих Федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования. Он не содержит истин «в последней инстанции»; в нем излагаются направления решения теоретических и практических проблем, оставляя право на окончательный выбор при принятии решений за читателем. Данный учебник по своему содержанию и разнообразию затронутых проблем достаточно объемен. Авторы надеются, что знакомство с учебником будет не только приятным занятием, но и полезным в профессиональном плане.

Авторы отдают себе отчет в том, что данный учебник не свободен от недостатков. Любая конструктивная критика будет воспринята с вниманием и благодарностью. Замечания и предложения можно направлять в издательство «Проспект».

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Научный редактор – Иванов Виктор Владимирович, д-р экон. наук, проф., заслуженный работник высшей школы РФ, Санкт-Петербургский государственный университет:

Предисловие;

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграф 19.1 (совместно с Казанским А. В.).

Научный редактор – Львова Надежда Алексеевна, д-р экон. наук, доц., Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 5 (Мировая финансовая экономика), параграфы 25.1, 25.2 (совместно с Шавшуковым В. М.);

Раздел 6 (Взаимодействие финансового и реального секторов экономики), глава 28 (совместно с Лялиным В. А.).

Абрамишвили Нели Руслановна, канд. экон. наук, Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 6 (Взаимодействие финансового и реального секторов экономики), параграфы 29.1, 29.2, 29.3, 29.4 (совместно с Зельдиным М. А.).

Горбушина Светлана Геннадьевна, канд. экон. наук, доц., Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 5 (Мировая финансовая экономика), параграф 25.2.

Зельдин Михаил Александрович, управляющий партнер Консалтинговой группы «Аверс».

Раздел 6 (Взаимодействие финансового и реального секторов экономики), параграф 29.4 (совместно с Абрамишвили Н. Р.).

Золотарева Ольга Александровна, д-р экон. наук, проф., Полесский государственный университет (Белоруссия):

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграф 18.1.

Казанский Александр Вячеславович, канд. экон. наук, доц., Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграф 19.1 (совместно с Ивановым В. В.).

Кащеева Елена Аркадьевна, канд. экон. наук, доц., Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграфы 19.2, 19.5.

Ключников Игорь Константинович, д-р экон. наук, проф., Международный банковский институт имени Анатолия Собчака:

Раздел 5 (Мировая финансовая экономика), глава 22;

Раздел 6 (Взаимодействие финансового и реального секторов экономики), глава 27 (совместно с Ключниковым О. И.).

Ключников Олег Игоревич, канд. экон. наук, Международный банковский институт имени Анатолия Собчака:

Раздел 6 (Взаимодействие финансового и реального секторов экономики), глава 27 (совместно с Ключниковым И. К.), глава 30.

Кочергин Дмитрий Анатольевич, д-р экон. наук, доц., Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), глава 20;

Раздел 7 (Технологические инновации в финансовой экономике), глава 33, глава 34.

Лукасевич Игорь Ярославович, д-р экон. наук, проф., Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации:

Раздел 7 (Технологические инновации в финансовой экономике), параграфы 31.1 (совместно с Нурмухаметовым Р. К.), 31.2, глава 32.

Львова Юлия Николаевна, канд. экон. наук, доц., Санкт-Петербургский государственный экономический университет:

Раздел 5 (Мировая финансовая экономика), глава 24.

Люкевич Игорь Николаевич, д-р экон. наук, доц., Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого:

Раздел 5 (Мировая финансовая экономика), глава 23.

Лякин Александр Николаевич, д-р экон. наук, проф., Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 6 (Взаимодействие финансового и реального секторов экономики), глава 26.

Лялин Владимир Алексеевич, д-р экон. наук, проф., Санкт-Петербург:

Раздел 6 (Взаимодействие финансового и реального секторов экономики), глава 28 (совместно с Львовой Н. А.).

Мищенко Владимир Иванович, д-р экон. наук, проф., ГВУЗ «Университет банковского дела» (Украина):

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграф 19.4 (совместно с Мищенко С. В.).

Мищенко Светлана Владимировна, д-р экон. наук, проф., ГВУЗ «Университет банковского дела» (Украина):

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграф 19.4 (совместно с Мищенко В. И.).

Науменкова Светлана Валентиновна, д-р экон. наук, проф., Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко (Украина):

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), 19.3.

Нурмухаметов Рим Канифович, канд. экон. наук, доц., Тульский филиал Финансового университета при Правительстве Российской Федерации:

Раздел 7 (Технологические инновации в финансовой экономике), параграфы 31.1 (совместно с Лукасевичем И. Я.), 31.3, 31.4, 31.5, 31.6.

Покровская Наталья Владимировна, канд. экон. наук, доц., Санкт-Петербургский государственный университет:

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграфы 21.1, 21.2, 21.3 (совместно с Теляк О. А.), 21.4.

Теляк Оксана Александровна, канд. экон. наук, доц., Полесский государственный университет (Белоруссия):

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграф 21.3 (совместно с Покровской Н. В.).

Цытович Наталия Николаевна, канд. экон. наук, доц., Санкт-Петербург:

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграф 18.5.

Шавшуков Вячеслав Михайлович, д-р экон. наук, проф., Санкт-Петербург:

Раздел 4 (Национальная финансовая экономика: макроуровень), параграфы 18.2, 18.3, 18.4;

Раздел 5 (Мировая финансовая экономика), параграфы 25.1, 25.2 (совместно с Львовой Н. А.).

Раздел IV. НАЦИОНАЛЬНАЯ ФИНАНСОВАЯ ЭКОНОМИКА: МАКРОУРОВЕНЬ

Глава 18. РЕГУЛИРОВАНИЕ И НАДЗОР НА ФИНАНСОВЫХ РЫНКАХ

В результате изучения данной главы студент должен:

Знать

• закономерности возникновения и развития систем регулирования финансовых рынков;

• национальные модели финансового регулирования;

• основные теории, принципы и практики макроэкономического и микроэкономического регулирования финансовых рынков;

• основные методы и формы надзора за участниками финансовых рынков.

Уметь

• самостоятельно систематизировать и анализировать информацию по национальным и региональным регуляторам финансовых рынков;

• формировать прогнозы изменений (новаций) в надзорных действиях национальных и международных регуляторов под воздействием новых явлений на финансовых рынках в области FinTech, цифровых продуктов, финансовых инструментов, рисков;

• классифицировать общее и особенное между системами финансового регулирования в разных странах;

• систематизировать цели, функции и методы регуляторно-надзорных действий национальных регуляторов;

• систематизировать инструменты макроэкономического регулирования ЦБ.

Владеть

• методикой и инструментами проведения научных исследований деятельности национальных и международных регуляторов финансовых рынков;

• навыками самостоятельной работы с базами данных регуляторов;

• процедурами регистрации и отчета в различных экономиках на различных финансовых рынках.

Ключевые понятия: рынки денег, долговых обязательств и капитала; регулирование; надзор; центральные банки; мегарегуляторы; участники финансового рынка; принципы и методы надзора; национальные модели регулирования; международные институты и стандарты надзора.

В каждой стране исторически формируется своя система финансового регулирования и надзора. Регулирование – установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления (рынки денег, капитала, валюты, страхования, золота) и различных субъектов права (банков, финансовых компаний, инфраструктурных институтов) в целях обеспечения устойчивого развития национальной, региональной и мировой экономики, равенства участников экономических отношений, основ справедливой конкуренции.

Регулирование подразделяется на макроэкономическое и микроэкономическое. Оно предполагает наличие цели, принципов, конкретных норм, стандартов. Институты регулирования используют правовые методы (законы, нормативы, стандарты) и экономические (индикативные) инструменты воздействия. Регулирование исходит из генеральных макроэкономических целей и формирует конкретные ориентиры для финансовых рынков: устойчивость финансовой системы и национальной валюты; стабильность банковской системы; таргетирование инфляции; транспарентность сделок и финансовой отчетности; защита, хеджирование от системных рисков; протекция прав потребителей и инвесторов; создание эффективного и надежного рынка ценных бумаг. Микроэкономическое регулирование охватывает регистрацию участников рынка, надзор и контроль за их деятельностью.

Система финансового регулирования возникла вследствие несостоятельности рынка (диспропорции, дисбалансы, кризисы, несовершенства свободной конкуренции) и развивалась вместе с ним. Первоначально государство регулировало банковскую отрасль, потом страховой рынок, валютный и фондовый.

18.1. Методы, виды, инструменты регулирования и надзора на финансовых рынках

Модели регулирования финансовых рынков отличаются по надзору и контролю регулирующих органов. В соответствии с этим принципом в мире выделяют три обобщенные модели организации финансового регулирования и надзора:

1) трехуровневая, или секторальная, на основе институционального подхода к регулированию, когда надзор и регулирование осуществляются отдельно по отношению к каждому сегменту финансового рынка (банковской системе, страховому рынку, рынку ценных бумаг);

2) функциональная, которая предполагает, что поднадзорность организации предопределяется теми видами деятельности, которые она осуществляет, и теми операциями, которые она совершает, безотносительно к ее юридическому статусу, следовательно, у каждого вида деятельности может быть свой функциональный регулятор. К этой группе можно отнести и модель «двойного пика» (Twin Peaks Model), в которой существует два уровня надзора (два пика) по траекториям задач, стоящих перед ними, – пруденциальный надзор и надзор за предпринимательской деятельностью (регулирование правил ведения бизнеса, защита прав инвесторов и потребителей финансовых услуг);

3) интегрированная модель, или модель мегарегулятора, – это организация регулирования и надзора за всеми участниками финансового сектора, а также инфраструктурными организациями финансового рынка в рамках одного ведомства.

В рамках секторальной модели один регулятор, как правило, центральный банк, контролирует банковскую отрасль, второй – страховые компании и пенсионные фонды, третий – деятельность участников рынка ценных бумаг. Регулирование и надзор осуществляются в соответствии с юрисдикционными линиями, то есть от правового статуса организации (банк, брокер, страховая организация и др.) зависит, какой надзорный орган будет заниматься всеми аспектами надзора и контроля в отношении этой организации.

Макропруденциальная функция в рамках этой модели обычно реализуется центральным банком, поскольку банковский сектор представляет собой основной источник системного риска. Создаются также коллегиальные структуры для координации действий всех регуляторов. Микропруденциальное регулирование осуществляется секторальными регуляторами – отдельно по отношению к банкам, страховым компаниям, участникам рынка ценных бумаг. При этом центральный банк делает основной акцент на микропруденциальном надзоре, а страховые и фондовые регуляторы – не на поддержке устойчивости отраслевых институтов, а на защите интересов инвесторов¹.

До финансового кризиса 2007 г. секторальная модель была наиболее распространенной моделью финансового регулирования и надзора в мире. Тенденцией последних десятилетий является общий тренд от секторальной модели к интегрированной модели (мегарегулятора) с пруденциальным надзором в центральном банке или вне его.

В исследовании Всемирного банка говорится, что страны с регулированием финансовых рынков на основе модели «Twin Peaks» (например, Австралия и Канада) были затронуты финансовым кризисом значительно меньше, нежели страны с секторальной моделью регулирования финансовых рынков (США)². Секторальная модель оказалась неэффективной из-за появления все большего числа крупных финансовых конгломератов, в рамках которых инвестиционные банки и фирмы аффилировались с коммерческими банками и страховыми компаниями. При этом разные структуры конгломератов контролировались разными регулирующими учреждениями, и ни один из регуляторов не нес ответственности за деятельность конгломерата в целом. В результате часть институтов, операций и продуктов оказалась фактически вне всякого регулирования, что несло в себе системную угрозу. К тому же финансовый рынок стал более сложным, появилось большое число финансовых инноваций, созданных на основе комбинации различных финансовых продуктов и услуг.

Модель «Twin Peaks» предполагает разделение финансового регулирования и надзора между двумя регуляторами. Один отвечает за микропруденциальный надзор (в некоторых странах на него возлагаются и функции макропруденциального надзора). Второй отвечает за контроль рыночной дисциплины и защиту потребителей финансовых услуг и инвесторов. Эта модель совмещает в себе достоинства функциональной и интегрированной моделей финансового регулирования. При объяснении этой модели часто выделяют опыт Австралии, где эта модель была внедрена после азиатского кризиса 1998 года, доказавшего неэффективность существующей в стране институциональной (секторальной) модели финансового регулирования.

Модель «Twin Peaks» применяется также в Нидерландах, Канаде, Финляндии, Новой Зеландии, Великобритании и других странах. Иногда макро- и микропруденциальный надзор в рамках этой модели осуществляет центральный банк страны. Так, в Нидерландах за пруденциальный надзор в целом ответственен центральный банк Нидерландов, а регулирование поведения участников рынка осуществляется Управлением по финансовым рынкам Нидерландов.

При условии сбалансированности целей двух мегарегуляторов эта модель финансового регулирования может быть достаточно эффективной.

Основной принцип интегрированной модели заключается в объединении пруденциального надзора и контроля за корпоративной культурой в рамках единого регулятора. Такая интеграция регуляторов снижает риски межведомственных согласования, устраняет дублирование функций, упрощает процесс коммуникации между структурными подразделениями мегарегулятора. Если в 80–90-х годах прошлого века мегарегулирование в мире ограничивалось несколькими уникальными случаями, то к настоящему времени доля стран, применяющих различные модели мегарегулирования из общего числа стран-полных членов IOSCO (International Organization of Securities Commissions) составляет более 40%³. Преимущества и недостатки различных моделей финансового регулирования приведены в табл. 18.1.

Таблица 18.1

Преимущества и недостатки различных моделей финансового регулирования

Преимущества
Недостатки

Секторальная (институциональная) модель

Возможность глубокой оценки рисков каждого сектора финансового рынка со стороны специализированных регуляторов.
Как показывают некоторые исследования, в условиях открытой экономики разнообразие режимов регулирования может быть оптимально с точки зрения максимизации общественного благосостояния, несмотря на создаваемые возможности для регулятивного арбитража.
Появление неконтролируемых сфер финансового рынка, где проводятся операции, функционально не соответствующие профилю основного регулятора.
Вероятная непоследовательность применения правил со стороны несвязанных друг с другом регуляторов, межведомственное сообщение которых может быть нарушено.
Потенциально возможное расхождение целей регуляторов − обеспечение стабильности (пруденциальный надзор) и защиты инвесторов (контроль дисциплины рынка)
Концентрация регуляторов в основном на надзорных функциях.
Вероятность возникновения регуляторного арбитража в форме неунифицированного правоприменения к одним и тем же операциям с капиталом, что способно негативно отражаться на соблюдении прав инвесторов, с одной стороны, а с другой, способствовать появлению возможности неправомерного извлечения прибыли поднадзорными компаниями.
Отсутствие полноценных возможностей обзора бизнес-процессов в поднадзорной компании и предупреждения системного риска в случае разнородности услуг, предоставляемых финансовыми посредниками.

Функциональная модель, в том числе модель «Twin Peaks»

Способность регуляторов осуществлять последовательный контроль разных видов деятельности вне зависимости от юридического статуса поднадзорного института. Проще избежать опасности регуляторного арбитража.
Обеспечивает устранение информационной асимметрии между различными надзорными органами, повышает степень координации их действий
Сложность «идентификации» регулируемых сделок. Регуляторы могут столкнуться с проблемой идентификации полномочий по контролю новых видов деятельности.
В определенных условиях руководители разных регулирующих органов могут занимать разные позиции относительно поднадзорных компаний, что способно угрожать бизнесу дополнительными рисками.
Отсутствие доступа к комплексной информации обо всей деятельности регулируемого объекта, что создает сложности идентификации системных рисков.
Сложность согласования задач по обеспечению устойчивости финансово-кредитных институтов и защищенности инвесторов (для модели «Twin Peaks»)

Интегрированная модель

Экономически выгодно – экономия на масштабе.
Отсутствие межведомственных противоречий регуляторов, концентрация и координация целей и задач
Возможность получения мегарегулятором полной и всесторонней информации о регулируемом объекте, оценки потенциального воздействия рисков на совокупные позиции финансового конгломерата.
Способность одновременно контролировать выполнение поднадзорными организациями пруденциальных требований и поддерживать эффективную конкуренцию и защиту прав участников финансовых отношений.
Совмещение полноценного микро- и макропруденциального надзора.
Возможность более полного учета системного риска.
Формирование мегарегулятора может приводить к потере фокуса и компетентности регулирования, заметно снижая его эффективность.
Снижения расходов после перехода на интегрированную модель регулирования, как правило, не происходит, в частности, не наблюдается снижения численности кадрового аппарата в органах регулирования финансовых рынков.
Громоздкость управления, особенно на развитом финансовом рынке. Интегрированный орган, как правило, разделяет свою структуру на функциональные единицы, осуществляющие контроль поднадзорных организации по типу института, то есть по отраслевому принципу.
Внутри мегарегулятора могут возникать внутренние противоречия, когда выполнение одних функций противоречит другим.
Если мегарегулятор находится вне центрального банка, центральный банк, как правило, продолжает осуществлять надзорные функции. Центральный банк и мегарегулятор могут дублировать функции друг друга

Сост. по: Буклемишев О. В., Данилов Ю. А. Эффективное финансовое регулирование и создание мегарегулятора в России // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3 (19). С. 86.

При выборе модели финансового регулирования, органы государственного регулирования, как правило, учитывают такие факторы как⁴:

• размер финансового рынка;

• степень развития процессов конгломерации и интеграции различных секторов финансового рынка;

• роль финансовых конгломератов, степень их межсекторной активности и уровень потенциальной трансляции рисков;

• степень открытости национального финансового рынка.

Надзорные власти по странам, в том числе странам постсоветского пространства, отвечающие за различные сегменты финансового рынка, представлены в табл. 18.2.

Таблица 18.2

Органы регулирования и надзора финансовых рынков в отдельных странах

Страна
Банковский сектор
Страховой сектор
Рынок ценных бумаг

Азербайджан
U
U
U

Армения
CB
CB
CB

Беларусь
CB
G
G

Грузия
CB
I
CB

Казахстан
CB
CB
CB

Латвия
U
U
U

Литва
CB
CB
CB

Молдова
CB
IS
IS

Россия
CB
CB
CB

Украина
CB
CB
S

Эстония
U
U
U

Австралия
BI
BI
S

Великобритания
CB
CB
CB

Германия
CB, U
U
U

Канада
BI
BI
S

Китай
B
I
S

Нидерланды
CB
CB
CB

США
CB, B
CB, I
S

Франция
CB
CB
S

Япония
U
U
U

Примечания:
CB – центральный банк; G – правительство; I – ведомство, специализирующееся на надзоре над страховым сектором; S – ведомство, специализирующееся на надзоре над рынком ценных бумаг; B – ведомство, специализирующееся на надзоре над банковским сектором (но не центральный банк); U – единый регулятор всего финансового рынка вне центрального банка; BI – ведомство, специализирующееся на надзоре над банковским и страховым секторами; BS – ведомство, специализирующееся на надзоре над банковским рынком и рынком ценных бумаг; IS – ведомство, специализирующееся на надзоре над страховым сектором и рынком ценных бумаг.

Cост. по: данным сайтов центральных банков и Masciandaro D., Romelli D. Central bankers as supervisors: do crises matter? // European Journal of Political Economy. 2018. March (Vol. 52). P. 120–140.

Эволюцию российской модели регулирования финансовых рынков можно представить следующей хронологией. До 2004 г. в России функционировала классическая институциональная (секторальная) модель регулирования финансового рынка. В 2004 г. была образована Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). Ей были переданы функции по контролю и надзору упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздненного Министерства труда и социального развития и функции по контролю деятельности бирж упраздненного Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а также функции по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов. Одновременно была создана Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор, ФССН) — федеральный орган исполнительной власти в ведении Министерства финансов. За ФССН закреплялись функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела). Таким образом, был сделан определенный шаг в сторону интеграции надзорных функций. Процесс создания мегарегулятора начался с объединения в 2011 г. ФСФР и Федеральной службы страхового надзора. Федеральная служба страхового надзора была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам. Федеральной службе по финансовым рынкам были переданы функции по контролю и надзору за субъектами страхового дела. С 1 сентября 2013 г. ФСФР была упразднена, ее полномочия по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков были переданы Банку России. Центральный банк РФ стал мегарегулятором финансовых рынков страны.

Инструментами финансового регулирования следует считать комплексные меры воздействия на финансовые институты, реализуемые регулятором для достижения поставленных целей и задач.

Ключевым признаком классификации инструментов регулирования финансовых рынков является тип регулирующего института. Это могут быть саморегулируемые организации (СРО) и государство.

Инструменты государственного регулирования финансового рынка, исходя из целей и задач, можно разделить на инструменты микро- и макропруденциальной политики, с одной стороны, и инструменты денежно-кредитной политики, с другой стороны.

Впервые термин «макропруденциальное регулирование» был применен после Азиатского кризиса 90-х годов прошлого века, но только после финансового кризиса, начало которого датируется 2007 г., регуляторы большинства государств осознали настоятельную потребность в инструментах борьбы с системными рисками на финансовом рынке. Если основной задачей микропруденциальной политики является стабильное функционирование отдельных финансовых посредников для защиты интересов кредиторов, инвесторов, вкладчиков, то макропруденциальное регулирование обычно определяется как комплекс превентивных мер, направленных на минимизацию системного риска, снижение вероятности возникновения системного финансового кризиса, то есть такой экономической ситуации, когда значительная часть субъектов финансового рынка становится неплатежеспособной, в результате чего они не могут функционировать без поддержки со стороны органа пруденциального надзора.

Макропруденциальное регулирование основано на микропруденциальном надзоре и тесно связано с денежно-кредитной политикой центрального банка. Необходимость в макропруденциальном регулировании была усилена тем, что в период кризиса традиционная денежно-кредитная политика посредством управления процентными ставками оказалось неэффективной. К числу недостатков микропруденциального надзора можно отнести низкий уровень капитала и буферов ликвидности, устанавливаемых для финансовых посредников, и недооценка системного риска. Основным отличием макропруденциального регулирования является установка более жестких стандартов для системно значимых организаций и динамический характер применяемых мер, в то время как микропруденциальное регулирование направлено на минимизацию рисков отдельных финансовых посредников.

Инструменты регулирования финансовых рынков, применяемые в практике в различных странах, приведены в табл. 18.3.

Важным элементом процесса регулирования финансового рынка является саморегулирование со стороны участников этого рынка, которое является некоторой альтернативой государственному регулированию финансового рынка. Из всех рынков именно финансовый рынок наиболее подвержен саморегулированию, особенно небанковская его часть.

Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка стандартов деятельности таких субъектов и контроль за соблюдением требований этих стандартов⁵.

Исторически саморегулирование на финансовом рынке сложилось раньше, чем государственное регулирование. До второй половины XX века в ряде стран деятельность участников финансового рынка регулировались созданными ими добровольными ассоциациями, а также биржами. То есть биржи, депозитарии и клиринговые агентства являлись саморегулируемыми организациями (далее — СРО), действующими на некоммерческой основе. Во второй половине XX века многие СРО были преобразованы из некоммерческих ассоциаций участников рынка в публичные акционерные общества, преследующие цель максимизации прибыли, и поэтому многие функции саморегулирования у них были изъяты и переданы независимым СРО.

Таблица 18.3

Инструменты регулирования финансовых рынков, применяемые на практике в различных странах

Виды и цели регулирования
Инструменты
Описание инструментов

Макропруден-
циальное регулирование
Цель — ограничение системного риска, предотвращение образования «пузырей»
Показатель обеспеченности кредита
Процентное соотношение суммы кредита к стоимости объекта недвижимости, принимаемого в залог в качестве обеспечения, и (или) сумме иного обеспечения в соответствии с договором.

Показатель долговой нагрузки физических лиц
Процентное соотношение размера ежемесячного платежа по операциям кредитного характера (платежи по кредитным договорам, договорам займа с микрофинансовыми организациями, договорам факторинга, лизинга и др.) к размеру среднемесячного дохода кредитополучателя.

Секторальные требования к капиталу (направленные на отдельные сегменты кредитования)
Могут быть двух видов: секторальный контрциклический буфер капитала (на данный момент применяется только в Швейцарии для ограничения рисков ипотеки) и повышенные коэффициенты риска по рисковым сегментам. Секторальные требования к капиталу способствуют созданию буферов и повышению устойчивости кредитных организаций, смягчая падение кредитования в случае стресса.

Количественные ограничения розничного кредитования
Ограничения на выдачу кредитов с определенными характеристиками. Например, ограничения на валютное кредитование призвано контролировать системный риск валютного долга.
Ограничения доли или прироста кредитов с определенными характеристиками.

Дифференциация мер по регионам, видам кредитов и типам банков
Дифференциация макропруденциальных ограничений в зависимости от региона или города нахождения, стоимости приобретаемой недвижимости, количества уже имеющихся у заемщика объектов недвижимости, что связано с сопутствующими рисками.

Прямой запрет на выдачу кредитов с определенными характеристиками
Например, запрет необеспеченных потребительских кредитов сроком свыше 5 лет.

Ограничения по открытым валютным позициям
Указанное ограничение призвано контролировать системный риск при работе с валютными активами.

Расчетные величины стандартного риска
Для банков, которые реализуют бизнес-модели с повышенным риск-аппетитом, устанавливаются повышенные отчисления в фонд обязательных резервов, повышенные требования к капиталу и к формированию специальных резервов.

Контрциклический буфер капитала
Обязывает все действующие банки создавать дополнительный запас капитала в периоды наибольшей уязвимости к кредитному риску.

Буфер системной значимости
Надбавка к значению норматива достаточности основного капитала I уровня банка, небанковской кредитно-финансовой организации, устанавливаемая для ограничения негативного воздействия на устойчивость банковской системы, вызванного ухудшением финансового состояния банка, небанковской кредитно-финансовой организации, отнесенного(ой) к числу системно значимых.

Показатель финансового рычага (левереджа)
Соотношение капитала первого уровня и активов (сумма активов на балансе, вложений в производные финансовые инструменты, операций финансирования ценными бумагами и забалансовых счетов).

Дифференци-
рованные резервные требования по валюте обязательств
Установление различных нормативов обязательных резервов для банков по видам валют для ограничения чрезмерного притока внешнего капитала по каналу иностранных заимствований банков.

Ограничения на распределение прибыли
Инструмент необходим для стимулирования акционеров использовать прибыль на докапитализацию финансовой организации.

Пруденциальное регулирование, включая надзор за предпринима-
тельской деятельностью (регулирование правил ведения бизнеса, защита прав инвесторов и потребителей финансовых услуг).
Цель — стабильное функционирование отдельных финансовых посредников для защиты интересов кредиторов, инвесторов, вкладчиков
Пруденциальные нормативы
Установление для поднадзорных организаций нормативов достаточности капитала банка; ликвидности; максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; максимального размера крупных кредитных рисков; использования собственных средств (капитала) банков для приобретения акций (долей) других юридических лиц; соотношения размера ипотечного покрытия и объема эмиссии облигаций с ипотечным покрытием.

Регулирование доступа на рынок
Лицензирование всех видов профессиональной деятельности на финансовых рынках. Органы лицензирования должны иметь право устанавливать критерии и отклонять заявки учреждений, не отвечающих установленным стандартам.

Установление обязательных требований к деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов.
Регистрация эмиссии ценных бумаг и контроля за соблюдением эмитентами порядка регистрации эмиссии и условий их размещения, предусмотренных проспектами эмиссии, а также контроль за достоверностью предоставляемой эмитентами информации.
Защита прав инвесторов

Ограничения, касающиеся структуры собственности и управления организации
Органы надзора должны обладать полномочиями, рассматривать и отклонять любые предложения по передаче значительной доли собственности (уставного капитала) или контрольного пакета акций существующих кредитных организаций другим сторонам.

Политика в сфере слияний и поглощений
Органы надзора должны обладать полномочиями, устанавливать критерии для проверки крупных приобретений или инвестиций банка и добиваться того, чтобы корпоративные связи (аффилированные лица) банка не подвергали банк чрезмерным рискам или не мешали эффективному надзору. Орган пруденциального надзора должен иметь ясную и недвусмысленную информацию о настоящих владельцах банка.

Страхование депозитов
Защита потребителей

Поведенческий надзор
Позволяет предотвращать нарушение прав физических лиц на финансовом рынке, анализируя практики продажи финансовых услуг, корректности доносимой информации, составления договоров, исполнения установленных законом обязательств. Когда регулятор выявляет негативные практики на рынке, которые возникли из-за лазеек в регулировании или обхода запретов финансовыми организациями, он выпускает специальные акты, которые запрещают конкретные нечестные приемы работы с клиентами.

Традиционное денежно-кредитное регулирование
Цель — ценовая стабильность и стабильность в реальном секторе
Инструменты процентной политики центрального банка
Рыночные процентные ставки эластичны по отношению к базовой ставке центрального банка. Базовая ставка влияет на соответствующие ставки денежного рынка, в том числе на ставки по банковским кредитам и депозитам, а, следовательно, на уровень потребления, сбережения и инвестиционные решения.

Изменение норм обязательных резервов в центральном банке с целью управления ликвидностью
Существуют следующие виды нормирования обязательных резервов: 1) единые резервные требования; 2) дифференцированные в зависимости от срока погашения и субъекта обязательств банка, подлежащих резервированию; 3) дифференцированные в зависимости от размера и типа депозитного института; 4) дифферен цированные по виду валюты; 5) дифференцированные по срокам, субъектам обязательств и виду валюты.

Операции на открытом рынке с ценными бумагами в сочетании с постоянно доступными инструментами поддержания и изъятия ликвидности, а также механизмом обязательного резервирования
Осуществляются в целях поддержания краткосрочной рыночной процентной ставки на определенном уровне.

Нетрадиционные меры денежно-кредитной политики, которые были применены в период мирового экономического кризиса, начало которого датируется 2007 г.
Цель — восстановление доверия на рынках капитала
Изменение состава баланса центрального банка посредством кредитного смягчения (Credit Easing)
Либерализации условий кредитования, массированная кредитная поддержка не только банков, но и небанковских финансовых организаций, в частности первичных дилеров, фондов денежного рынка, участников вексельного рынка и рынка ценных бумаг. Увеличение сроков операций рефинансирования центрального банка.

Расширение баланса посредством покупки на открытом рынке активов в той или иной форме — количественное смягчение (Quantitative Easing, QE)
Непосредственное воздействие на денежное предложение. Увеличение денежной базы посредством прямых покупок активов центральными банками.

Расширение сроков погашения ценных бумаг в портфеле центрального банка
Покупки центральным банком долгосрочных активов и неправительственных ценных бумаг.

Открытия своп-линий между центральными банками разных стран
Сотрудничество центральных банков в процентной политике и поставке иностранной валюты для своих финансовых систем.

Форвардное руководство (forward guidance), или «предваряющее управление»
Четкое и ясное указание для общественности сроков и условий изменения ключевых процентных ставок, а также полное описание регулятором запланированных мероприятий — управление ожиданиями посредством коммуникативной деятельности центрального банка.

Сост. автором.

В мире сложились две модели функционирования СРО. Первая модель предусматривает делегирование СРО функции государственного регулирования финансового рынка. В рамках этой модели есть следующие разновидности СРО: СРО-ассоциации (Япония, Китай, Турция) и независимые СРО (в США – FINRA, в Канаде – IIROC).

Участие в СРО-ассоциациях со стороны участников рынка может быть как добровольным, так и обязательным. В одном сегменте финансового рынка может быть несколько СРО-ассоциаций. Обычно участники таких СРО обладают большим влиянием на их деятельность и, как правило, строго следуют правилам, установленным СРО. Это можно отнести к преимуществам этой модели. К достоинствам этой модели можно также отнести и высокую конкуренцию между участниками рынка за членство в той или иной организации, поскольку их несколько в отрасли. Это исключает монополизацию регулирования. К недостаткам можно отнести возможный конфликт интересов между интересами СРО-ассоциации и интересами потребителей финансовых услуг. К тому же стремление СРО вовлечь новых членов в ассоциацию может приводить к снижению требований к ним, что также может негативно сказаться на интересах потребителей.

В модели независимых СРО основную роль в их функционировании играют не представительские функции, а функция саморегулирования, а фактически – функция государственного регулирования соответствующего сегмента финансового рынка. Большинство в коллегиальных органах управления таких СРО занимают независимые директора, которые не ставят своей целью лоббирование интересов участников. Как правило, такая СРО – одна в своем сегменте финансового рынка. Эта модель СРО больше отвечает нуждам потребителей финансовых услуг, но необходимость в них снижается, если регулятор не имеет законодательных ограничений для проведения дискреционного регулирования.

Модели, не предусматривающие делегирования СРО функций государственного регулирования финансового рынка, бывают двух видов:

1) ассоциации, не имеющие официального мандата на регулирование от государства, но добровольно осуществляющие отдельные функции СРО (например, ассоциации банков в Австралии, Швейцарии, Германии);

2) ассоциации, не являющиеся по своей сути СРО и не осуществляющие саморегулирование, тем не менее, оказывают существенное влияние на финансовые рынки посредством участия в разработке стандартной документации по финансовым сделкам, публикации разъяснений к законодательным актам и рекомендации об их исполнении (во Франции и Швейцарии регулятор может обязать участников рынка применять стандарты, установленные ассоциациями участников финансовых рынков).

Сферы, регулирование которых государство делегирует СРО:

• защита инвесторов;

• обеспечение надлежащего функционирования финансового рынка;

• противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации, манипулированию рынком;

• надзор за соблюдением правил торгов;

• пруденциальное регулирование и надзор.

Федеральный закон РФ от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» регулирует порядок получения статуса саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, требования к органам управления, базовым и внутренним стандартам деятельности СРО, а также отношения, возникающие между финансовыми организациями и СРО. Банк России ведет единый реестр в сфере финансового рынка, который содержит наименование СРО, дату принятия решения о включении в реестр, виды деятельности, в отношении которых СРО осуществляет саморегулирование, ИНН, ОГРН, адрес, а также список членов СРО. Законом предусмотрена обязанность для финансовых организаций стать членом одной из саморегулируемых организаций в течение ста восьмидесяти дней со дня получения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой организации в сфере финансового рынка в отношении соответствующего вида деятельности. Статус саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация, созданная в соответствии с законодательством в форме ассоциации (союза) и объединяющая юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих следующие виды деятельности:

• брокеров и дилеров;

• управляющих;

• депозитариев и регистраторов;

• акционерных инвестиционных фондов;

• управляющих компаний акционерных инвестиционных и паевых инвестиционных фондов;

• негосударственных пенсионных фондов;

• специализированных депозитариев;

• негосударственных пенсионных фондов;

• страховых организаций;

• страховых брокеров;

• обществ взаимного страхования;

• микрофинансовых организаций;

• кредитных потребительских кооперативов;

• жилищных накопительных кооперативов;

• сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов;

• форекс-дилеров;

• инвестиционных советников.

Целями деятельности СРО в РФ являются:

1) развитие финансового рынка, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы и обеспечения ее стабильности;

2) реализация экономической инициативы членов СРО;

3) защита и представление интересов своих членов в Банке России, органах государственной власти, судах, международных организациях.

За СРО, действующими в РФ, закон устанавливает требование об избрании независимых директоров, но не требует, чтобы они составляли большинство в органе управления СРО. Закон допускает создание нескольких СРО одного вида деятельности, но устанавливает требование о минимальном проценте (26%) участия финансовых организаций в таком СРО.

СРО разрабатывают базовые стандарты (по управлению рисками, корпоративному управлению, внутреннему контролю, защиты прав и интересов потребителей финансовых услуг, совершению операций на финансовом рынке), которые после их утверждения Банком России становятся обязательными для исполнения всеми финансовыми организациями, осуществляющими соответствующий вид деятельности, вне зависимости от их членства в саморегулируемой организации. СРО разрабатывает также внутренние стандарты (порядок проведения проверок, соблюдения ее членами законодательства, условия членства в СРО, система мер воздействия и порядок их применения, требования к деловой репутации должностных лиц СРО, правила профессиональной этики работников СРО), которые обязательны для исполнения ее членами.

В целом российские СРО выполняют такие же функции, как и зарубежные. В мировой и российской практике регулирования финансового рынка государство делегирует СРО часть регуляторных функций, связанных с защитой прав потребителей и обеспечением надлежащей работы рынка.

Одним из важнейших инструментов регулирования и надзора на финансовых рынках является лицензирование. Лицензия – специальное разрешение на осуществление вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом соискателю лицензии. Лицензирование отдельных видов предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется в целях обеспечения защиты государственных и общественных интересов, жизни, здоровья, прав и законных интересов граждан, окружающей среды при условии, что данные цели не могут быть достигнуты иным образом, кроме лицензирования. Лицензирование в системе надзора за финансовым рынком представляет собой превентивную меру с целью недопущения на этот рынок лиц, которые не отвечают требованиям законодательства. Таким образом, лицензирование регулирует доступ к рынку.

Во всем мире банковская дело является лицензируемым видом деятельности. Лицензирование представляет собой одно из важнейших средств пруденциального регулирования банковской деятельности, цель которого состоит в обеспечении стабильности и устойчивости финансово-кредитной системы государства, мировой финансово-кредитной системы в целом, а также в защите прав вкладчиков, иных клиентов и кредиторов банка. Путем установления ряда обязательных требований к кредитным организациями обеспечивается первичный уровень защищенности граждан и общества в целом, регулируется допуск иностранных кредитно-финансовых организаций к осуществлению банковской деятельности на территории принимающего государства.

Банки в Российской Федерации делятся на банки с базовой лицензией и банки с универсальной лицензией. Банк с базовой лицензией может привлекать денежные средства физический и юридических лиц во вклады, открывать и вести банковские счета, осуществлять переводы денежных средств, осуществлять куплю и продажу иностранной валюты, выдавать банковские гарантии, а также предоставлять привлеченные средства физическим лицам, субъектам малого и среднего предпринимательства и кредитовать российские компании при условии, что максимальный размер риска на одного или группу связанных заемщиков не превышает 20% капитала банка.

Банки с базовой лицензией не могут осуществлять отдельные операции с иностранными юридическими и физическими лицами, такие как операции по размещению привлеченных средств, выдача банковских гарантий и привлечение во вклады драгоценных металлов. Банк не вправе также открывать счета в иностранном банке, за исключением счетов, открытых для участия в иностранной платежной системе, приобретать права требования к иностранным организациям, осуществлять с ними лизинговые операции и выдавать поручительства.

Для банков с базовой лицензией предусмотрено упрощенное регулирование. Они не обязаны раскрывать информацию о принимаемых рисках, процедурах их оценки, управления рисками и капиталом. При проведении операций на рынке ценных бумаг банки с базовой лицензией могут осуществлять сделки только с ценными бумагами, включенными в котировальный список первого уровня, либо с ценными бумагами, соответствующими требованиям Банка России.

Только банки с универсальной лицензией могут с разрешения Банка России открывать филиалы, представительства и иметь дочерние организации за рубежом. Помимо этого, Банк России сможет устанавливать разные нормативы обязательных резервов и коэффициенты усреднения обязательных резервов для банков с универсальной и базовой лицензией.

Банк России лицензирует и деятельность небанковских кредитных организаций (расчетных НКО, платежных, депозитно-кредитных НКО и НКО — центрального контрагента). Все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг — брокерская деятельность, дилерская деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами, депозитарная деятельность, деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг – в Российской Федерации также осуществляются на основании специального разрешения – лицензии, выдаваемой Банком России. При этом регистратор (деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг) осуществляет исключительный вид деятельности – только регистрацию прав на ценные бумаги). Таким образом Банк России может выдавать профучастникам рынка ценных бумаг два вида лицензий: лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг и лицензии на осуществление деятельности по ведению реестра.

Лицензия выдается отдельно на каждый вид профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг без ограничения срока действия. Для этого соискатель лицензии (юридическое лицо) должен подготовить необходимый пакет документов и выполнить лицензионные требования (общего характера, по раскрытию информации, по достаточности собственных средств, по наличию аттестованных специалистов, к структуре органов управления, к учредителям (участникам), к внутреннему контролю, к системе управления рисками). После получения лицензии профучастник рынка ценных бумаг может осуществлять лицензионные виды деятельности и обязан соблюдать лицензионные требования. Профучастники рынка ценных бумаг должны быть членами СРО по соответствующему профилю — саморегулируемой организации «Национальная финансовая ассоциация» или Национальной ассоциации участников фондового рынка (НАУФОР). Таким образом, за деятельностью профучастников рынка ценных бумаг осуществляется надзор со стороны Банка России и контроль со стороны СРО. Профучастники обязаны выполнять правила и стандарты СРО.

Финансовая группа (холдинг), состоящая из нескольких юридических лиц, может иметь несколько лицензий – на осуществление банковской деятельности, брокерской, дилерской, депозитарной деятельности.

Страховая деятельность, как и другие виды деятельности на финансовом рынке, оказывает существенное влияние на состояние финансового рынка. Для защиты страхователей – непрофессиональных субъектов финансовых отношений, а также обеспечения устойчивости страховщика осуществляется надзор за страховой деятельностью со стороны государства (в Российской Федерации — со стороны Банка России), одним из инструментов которого является лицензирование. Лицензия выдается страховой организации, перестраховочной организации на осуществление перестрахования, обществу взаимного страхования, страховому брокеру и не подлежит передаче другим лицам. Одному профессиональному участнику страхового рынка может быть выдано несколько видов лицензий: на добровольное страхование, обязательные виды страхования, страхование жизни, перестрахование. Для получения лицензии соискатель лицензии должен представить в Банк России пакет документов и выполнить ряд требований (сведения о составе акционеров (участников); документы, подтверждающие оплату уставного капитала в полном размере; сведения об исполнительном органе, бизнес-план, утвержденный собранием учредителей (акционеров, участников) соискателя лицензии, сведения о руководителе филиала, главном бухгалтере и др.). Лицензия выдается на неограниченный срок, но может быть ограничена или приостановлена в случае невыполнения субъектом страхового дела предписаний об устранении нарушений, выданных Банком России.

Банк России выдает также лицензии следующим субъектам рынка коллективных инвестиций: негосударственным пенсионным фондам на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию без ограничения срока ее действия, на осуществление деятельности акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и на осуществление деятельности специализированным депозитариям инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

Банк России осуществляет также контроль и надзор за деятельностью микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, ломбардов и соответствующих СРО.

18.2. Национальные модели финансового регулирования и надзора

Мировые экономические кризисы 1929–1933 гг., 2008–2009 гг., Вторая Мировая война, глобальная финансово-экономическая среда и система, информационные технологии внесли серьезные изменения в модели, цели, принципы, институты регулирования и надзора за участниками финансового рынка. Современные системы (модели) финансового регулирования в различных частях мира представлены в табл. 18.4.

Таблица 18.4

Финансовые регуляторы в 2020 г.

Регион
Специализированные регуляторы
1 + ЦБ
ЦБ
Прочее

Мега-
регу-
лятор Mega Regu-
lator
2 регу-
лято-
ра «Два пика» (Twin Рeaks)
3 и более регу-
лято-
ра «Тре-
зубец» (Trident)
2 + ЦБ
Нет регу-
лято-
ра
Реги-
он. бан-
ки, ино-
стр. ЦБ

Азия
13
2
3
5
24
1

Африка
1

45

9

Европа
20
1

10
7

Океания
1
1
1

3

6

Северная Америка
1

1

Южная Америка
1

3
8

Всего
37
4
5
18
87
1
6
9

Сост. по: Финансовый регулятор. URL: https://www.masterforex-v.org/wiki/finansovyj-rjeguljator.html (дата обращения 11.12.2020).

В 24 странах Азии в качестве основного регулятора финансовых рынков выступают Центральные банки (ЦБ), что обусловлено различными уровнями развития финансовых рынков. В 14 странах действует по одному универсальному мега регулятору (Mega Regulator): в Индии – «Совет по ценным бумагам и биржам» (Securities and Exchange Board of India, SEBI),⁶ Китае – «Комиссия по регулированию ценных бумаг» (China Securities Regulatory Commission, CSRC),⁷ Турции – «Совет по финансовым рынкам Турции» (The Capital Markets Board of Turkey, CMB),⁸ в Республике Корея – «Комиссия по финансовым услугам Кореи» (Korea’s Financial Services Commission, FSC).⁹

В 5 странах регулируют рынки ЦБ и специализированный надзорный орган. В Израиле «Управление по ценным бумагам» (Israel Securities Authority, ISA)¹⁰ и Банк Израиля (Bank of Israel, BOI)¹¹ – эмитент шекеля, финансовый регулятор банковской сферы и управляющий золотовалютными резервами (ЗВР) страны.

В двух экономиках Японии и Гонконге действуют по 2 регулятора. В Японии «Агентство по финансовым услугам Японии» (The Financial Services Agency, FSA)¹² – государственный регулятор Японии и «Ассоциация дилеров по ценным бумагам Японии» (Japan Securities Dealers Association, JSDA)¹³ – не государственное объединение дилеров. В Гонконге «Комиссия по ценным бумагам и фьючерсам» (Securities and Futures Commission, SFC)¹⁴ и «Финансовая комиссия» (The Financial Commission, FinCom)¹⁵ – регулятор иностранных форекс брокеров и финансовых компаний.

В ОАЭ действуют три регулятора: «Управление по финансовому регулированию и надзору Дубая» – финансовый регулятор специальной экономической зоны DIFC в Дубае (The Dubai Financial Services Authority, Dubai FSA);¹⁶ «Управление ценных бумаг и сырьевых товаров ОАЭ» (Securities & Commodities Authority, SCA)¹⁷ – финансовый регулятор на остальной территории государства; Центральный банк Объединенных Арабских Эмиратов (The Central bank of the United Arab Emirates)¹⁸ – эмитент национальной валюты и финансовый регулятор банковской сферы.

В Африке только в ЮАР действует моно специализированный орган регулирования и надзора «Управления регулирования финансового сектора» (Financial Sector Conduct Authority, FSCA).¹⁹ В остальных 45 странах надзорные функции закреплены за ЦБ, в 6 зависимых территориях – Банк Франции, Банк Испании, Банк Португалии и Европейский центральный банк (ЕЦБ). В нескольких странах регуляторные функции выполняют региональные ЦБ – «Банк государств Центральной Африки» и «ЦБ государств Западной Африки».

В Европе действует 20 мегарегуляторов, в 9 странах ЦБ + регулятор, в 8 странах только ЦБ. Мегарегуляторы присутствуют в основном в странах-членах ЕС. Два регулятора в Англии. Модель «ЦБ + специальный регулятор» характерна для Венгрии, Италии, Словакии, Ирландии. Универсальные надзорные функции выполняют ЦБ в Ватикане, Сербии, Словакии, Чехии, Черногории.

Страны Океании представляют разнообразную картину. В регионе действует 1 мегарегулятор (Вануату), «Два пика» в Австралии: «Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям» Правительства (The Australian Securities and Investments Commission, ASIC)²⁰ – финансовый регулятор банков, страховых компаний, строительных союзов, пенсионных фондов; «Австралийское управление пруденциального регулирования» (The Australian Prudential Regulation Authority, APRA)²¹ – государственный финансовый регулятор банков, страховых компаний, строительных союзов, пенсионных фондов.

ЦБ надзирают в Соломоновых островах, Тонга и Фиджи, в 6 странах вообще нет регулятора и ЦБ (Маршалловы острова, Микронезия), зато в Новой Зеландии 3 регулятора (модель «Трезубец»): «Управление финансовых рынков Новой Зеландии» (Financial Markets Authority, FMA NZ)²² – Агентство Правительства, предоставляющее лицензии брокерам; «Финансовая служба регистрации участников финансовых рынков» (Financial Service Providers Register, FSPR)²³ – осуществляет регистрацию и лицензирование финансовых услуг. В качестве государственного агентства ведет реестр компаний. Брокерские услуги регистрируются при наличии лицензии FMA NZ; «Служба по урегулированию споров» (Financial Services Complaints Ltd, FSCL)²⁴ – не коммерческая организация для разрешения споров между брокерами и инвесторами.

Северная Америка. В Канаде функционирует 1 мегарегулятор «Организация по регулированию инвестиционной отрасли Канады» (Investment Industry Regulatory Organization of Canada, IIROC)²⁵ – некоммерческая саморегулируемая организация (SRO).

В США исторически создана самая разветвленная двухуровневая система регулирования финансовых рынков и состоит из 7 федеральных регуляторов: «Комиссия США по ценным бумагам и биржам» (The United States Securities and Exchange Commission, SEC);²⁶«Комиссия по торговле товарными фьючерсами» (Commodity Futures Trading Commission, CFTC);²⁷ «Федеральная резервная система» (Federal Reserve System, Федеральный резерв, FED)²⁸ – ЦБ США; «Федеральная корпорация по страхованию вкладов» (The Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC)²⁹ – федеральное агентство по страхованию; Казначейство США (U. S. Department of the Treasury)³⁰ – Казначейство США (Министерство финансов США); «Бюро финансовой защиты потребителей» (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB),³¹ 2010; «Совет по надзору за финансовой стабильностью» (Financial Stability Oversight Council, FSOC)³².

Кроме этого, действуют 3 СРО (Self-Regulation Organization, SRO): «Национальная фьючерсная организация» (National Futures Association, NFA)³³ — саморегулирующая организация фьючерсного рынка; «Национальная администрация кредитных союзов» (National Credit Union Administration, NCUA)³⁴ – федеральное агентство по регулированию, надзору кредитных союзов; «Регулятор финансовой отрасли» (Financial Industry regulatory authority, FINRA).³⁵

Финансовая система регулирования страны распространена на уровень штатов и представлена четырьмя институтами: «Регулятор банковской деятельности штата» (The State Banking Regulator); «Регулятор рынка ценных бумаг штата» (State Security Regulator – аналог SEC в пределах рынка штата); «Страховой регулятор штата» (State Insurance Regulators) с мандатом надзора и регулирования всего страхового бизнеса в штате; Генпрокурор штата (State Attorney General).

Южная Америка представлена 1 государственным мегарегулятором в Бразилии «Комиссия по ценным бумагам и биржам Бразилии» (The Securities and Exchange Commission of Brazil, CVM);³⁶ модель ЦБ + 1 регулятор действуют в Аргентине, Колумбии и Чили; ЦБ с универсальными регуляторными функциями в 8 странах. Таким образом, система финансового регулирования в мировой экономике выглядит следующим образом: около 50% стран предпочитают сохранять надзорные функции исключительно за ЦБ, более 22% стран (развитые экономики) после глобального кризиса 2008–2009 перешли к системе одного многофункционального мегарегулятора. Более 10% стран мира используют модель ЦБ+1 регулятор, по 1% государств используют модели 2-х регуляторов и более чем 3 специализированных регулятора.

Рассмотрим основные национальные модели систем регулирования финансовых рынка.

Модель «секторальная, двухуровневая»

Модель в наиболее ярком виде представлена в США (см. табл. 18.5) и восходит к фундаментальным принципам развития капиталистической экономики XVIII века, опирается на концепцию осторожного вмешательства государства в рынок, консерватизм законодательных актов XIX века и 30-х гг. XX века.

Отцы основатели американской конституции и финансовой системы А. Гамильтон (Alexander Hamilton) – первый Министр финансов США (Secretary of the Treasury) и Т. Джефферсон (Thomas Jefferson) в 1790–1791 гг. воплотили идею сильного федерального правительства при наличии инфраструктуры публичных финансов, национального банка и промышленных предприятий. Концепция была конкретизирована в пяти ключевых областях национальной экономики: налогообложение, публичный кредит, финансовые рынки и организации, финансовая стабильность и торговая политика.

В XIX в. создаются «Регулятор банковской деятельности штатов» (1851), «Офис валютного контролера» (1863), «Национальная ассоциация страховых комиссаров» (1871). В начале XX века – ФРС (1913), после Великой Депрессии 1929–1933: «Федеральная корпорация страхования вкладов» (1933), «Комиссия по ценным бумагам и биржам» (1934), «Страховые регуляторы штатов» (1945). В связи с возникновением рынка деривативов создается «Комиссия по торговле товарными фьючерсами» (1974). После глобального кризиса 2007–2009 гг. были учреждены: «Совет по надзору за финансовой стабильностью», «Бюро финансовой защиты потребителей», «Регулятор финансовой отрасли».

Логика создания и эволюции американской системы финансового регулирования была обусловлена развитием финансовых рынков, их масштабами, появлением новых финансовых продуктов, монополий, финансовых холдингов, кризисами (уничтожавшими бизнес, рабочие места, доходы, инвестиции, сбережения). В результате была создана сложная инфраструктура регуляторов, сфокусированная на каждый сегмент финансового рынка (кредитный рынок, рынок капитала, страховой и их сегменты), охватывающая федеральный центр и отдельный штат. Система включает в себя государственные институты и СРО. Такая сложная, многоуровневая модель финансового регулирования сформировалась в экономике с очень развитым финансовым рынком (см. табл. 18.5).

Таблица 18.5

Финансовые рынки и регуляторы в США, 2020 г.

Финансовые рынки
Регуляторы

Кредитный рынок (банковская деятельность, банковские услуги) Banking
Федеральная резервная система (Federal Reserve System, FED) – Центральный банк, созданный 23 декабря 1913 с мандатом централизованного контроля за банковской системой США, обеспечения стабильности цен и экономического роста. Website: https://www.federalreserve.gov/

Офис валютного контролера (The Office of the Controller of the Currency, OCC), 1863 – бюро Министерства финансов, Казначейства (U. S. Department of Treasury, 1789) c задачей по Уставу регулирования и надзора за всеми банками страны, федеральными национальными ассоциациями, 50 филиалами и агентствами иностранных банков. Website: https://www.occ.gov/

Федеральная корпорация страхования вкладов (The Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC). Website: https://www.fdic.gov/ создана в 1933 г. на волне дефолтов банков для защиты индивидуальных сбережений после закрытия/банкротства банков. C 2011 Корпорация обеспечивает страхование депозитов до $250 тыс. по всем счетам в одном банке.

Национальная администрация кредитных союзов (National Credit Union Administration, NCUA), создана в 1970, осуществляет государственный надзор за федеральными кредитными союзами и кредитными союзами штатов. Одновременно страхует сбережения физических лиц. https://www.ncua.gov/

Регулятор банковской деятельности штатов (The State Banking Regulator), создан в 1851 г. в каждом штате, занимается лицензированием и утверждением уставов национальных банков, иностранных агентств, сберегательных институтов, трастовых компаний. Старейший в стране New York State Banking Department.

Фондовый рынок и инвести-
ционные банки
Stock market and Investment banks
Комиссия по ценным бумагам и биржам (Stock Exchange Commission, SEC), создана в 1934 г. Агентство Правительства по регулированию и надзору рынка ценных бумаг. Website: https://www.sec.gov/.

Генеральный прокурором каждого штата (State Attorney General)

Регулятор рынка ценных бумаг штата (State Security Regulator — аналог SEC в пределах рынка штата).

Регулятор финансовой отрасли (Financial Industry regulatory authority, FINRA), создан в 2007 для защиты инвесторов. Авторизированная Конгрессом SRO осуществляет контроль за фирмами, ведущими бизнес в США с ценными бумагами, соблюдением правил торговли на внебиржевом рынке (OTC market) включая 624000 брокеров, 175000 филиалов, более 650000 представительств. https://www.finra.org/#/

Рынок товарных фьючерсов
Commodity/
Futures
Комиссия по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Commission, CFTC), независимое агентство учреждено Конгрессом в 1974 г. для регулирования рынка товарных и финансовых фьючерсов и опционов. Website: https://www.cftc.gov/

Страховой рынок
Insurance
Страховые регуляторы штатов (State Insurance Regulators) с мандатом надзора и регулирования всего страхового бизнеса в штате. Принципы страхового регулирования были закреплены в 1945 г. Актом Маккарэна-Фергюсона (McCarran-Ferguson Act), который определил, что регулирование страхования в США относится не к компетенции федеральных органов, а к компетенции каждого штата в отдельности. Например, Insurance Department
Consumer Services of Arkansas. Website: https://insurance.arkansas.gov/

Национальная ассоциация страховых комиссаров (National Association of Insurance Commissioners, NAIC), 1871, SRO – разрабатывает правила и регуляторные требования, многие из которых утверждаются штатами. https://content.naic.org/

Все финансовые рынки
Бюро финансовой защиты потребителей (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB), 2010. https://www.consumerfinance.gov/; https://www.consumerfinance.gov/language/ru//. Правительственное Бюро осуществляет контроль за банками, кредитными союзами и других финансовых компаниями за обеспечиваем соблюдения финансовых законов, защищающих от нечестного обращения, обмана и злоупотреблений.

«Совет по надзору за финансовой стабильностью» (Financial Stability Oversight Council, FSOC) – дивизион U. S.T (2010). Website: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-markets-financial-institutions-and-fiscal-service/fsoc/. Совет отвечает за выявление рисков для финансовой стабильности США, поощрение рыночной дисциплины и реагирование на возникающие риски для стабильности финансовой системы.

Сост. по: по вебсайтам регуляторов.

Регулирование и надзор в рамках представленной модели на примере США исходят из специализации финансовых институтов (банки, страховые компании, компании рынка ценных бумаг), водораздела между рынками финансовых активов (рынки денег, капитала, страхования, валюты, золота и их финансовых инструментов: кредитно/депозитные договоры, акции, облигации, деривативы), включают федеральные надзорные институты и органы штатов. Законодательно система сфокусирована на защиту инвесторов и потребителей финансовых услуг. Система регулирования и надзора самая сложная, многоуровневая, многоагентная, что снижает ее эффективность от масштабов и большого количества центров ответственности. В периоды сбоев финансовой системы и кризисов возникает необходимость ее реформирования (после Великой депрессии — Закон Гласса-Стиголла (Glass-Steagall Banking Act, 1933), создание «Федеральной корпорации страхования вкладов), 1934). Реформа Дотта-Франка (The Dodd-Frank Act, 2010) и случай с OTS стали реакцией на глобальный кризис 2008–2009³⁷. Рассмотрим систему финансового регулирования более предметно.

Казначейство (U. S. Department of the Treasury) — старейший институт регулирования финансовой системы, с 1789 г. выполняет функции Министерства финансов: управление государственной финансовой системой США; сбор налогов и государственных сборов и финансирование деятельности государственных органов; выпуск почтовых марок, денежных знаков и чеканка монет; управление финансовой деятельностью правительства и государственным долгом США; надзор за национальными банками и сберегательными учреждениями; консультирование по вопросам внутренней и международной валютно-финансовой, экономической, торговой и налоговой политики; обеспечение соблюдения федерального финансового и налогового законодательства; расследование и уголовное преследование уклоняющихся от уплаты налогов; издание государственной финансовой отчетности.

После глобального кризиса 2008–2009 гг. в рамках 4-х программ количественного смягчения (QEs) в течение 2008–2015 гг. Федеральный резерв и Казначейство действовали солидарно: ФРС на открытом рынке покупал ценные бумаги корпораций (включая «токсичные обязательства» Freddie Mac и Fannie Mae, запустившие ипотечный кризис в США) и долгосрочные (U.S. T-bills), последовательно снижал учетные ставки с 3,0–3,5% (22.01.2008) до 0,25–0.50 (16.12.2015). Со своей стороны, Казначейство с 2012 г. увеличило выпуск денег с $165 млрд (в 2011 г.) до $387 (2012), $322 (2013) и $217 млрд (2016 г.).³⁸

Казначейство активно влияет на национальный и мировой финансовый рынок размером госдолга, его обслуживанием и бюджетным дефицитом. Размер долга и дефицит рассматриваются рынками как высокие риски. С другой стороны, отсутствие случаев дефолта и наличие в федеральном бюджете обязательной статьи и средств на обслуживание долговых обязательств Правительства делают рынки США инвестиционно привлекательными.

«Комиссия по ценным бумагам и биржам» (SEC) – главный институт Правительства по регулированию рынка ценных бумаг. Его появление в 1934 г. было обусловлено большими масштабами рынка, его негативной роли в Великой депрессии. Крах фондовых бирж запустил маховик кризиса, привел к банкротству миллионов инвесторов, акционеров, банки (которые в свою очередь внесли свой вклад в кризис, принимая в депозит короткие деньги и выдавая в кредит длинные, нарушая, тем самым, в балансе требование о соответствии счетов активов и пассивов по срокам погашения). В результате Правительство было вынуждено создать государственное агентство, как федеральный надзорный институт. «Миссия SEC заключается в защите инвесторов, поддержании справедливых, упорядоченных и эффективных рынков и содействии накоплению капитала. SEC стремится содействовать созданию рыночной среды, достойной доверия общественности»³⁹. Комиссия опирается на пять основополагающих законов: «Закон о ценных бумагах» (1933 г.), «Закон о трастовом соглашении» (1939 г.), «Закон об инвестиционных компаниях» (1940 г.), «Закон об инвестиционных консультантах» (1940 г.) и «Закон Сарбейнза-Оксли» (2002 г.).

Базовые функции SEC:

1. Разработка и обновление правил регистрации и отчетности.

2. Контроль за соблюдением эмитентами, брокерами, рейтинговыми агентствами, консультантами федеральных законов и правил SEC. Контроль за корпоративными слияниями и поглощениями (М&A).

3. Информирование и защита держателей ценных бумаг от манипуляций и действий мошенников (SEC ежемесячно публикует бюллетени, данные об эмитентах и брокерах).

4. Надзор за СРО в области ценных бумаг, бухучета и аудита.

5. Повышение финансовой грамотности населения и бизнеса.

SEC регулирует и контролирует: все фондовые биржи страны, всех эмитентов ценных бумаг, выпускающих акции, облигации, производные финансовые инструменты: контракты-форвард, фьючерсы, варранты, депозитарные расписки, опцион-договоры, свопы, казначейские векселя (T-bills), чеки, коносаменты, инвестиционные паи, трастовые, депозитные и сберегательные сертификаты на биржевом/внебиржевом рынках; все финансовые холдинги по управлению активами, биржевые индексные инвестиционные фонды, инвестиционные банки ,брокеров, маркетмейкеров, джоберов, дилинговые центры.

SEC, что важно для миллионов инвесторов, в обязательном порядке отслеживает порядок начисления и регулярность выплат дивидендов и процентных доходов по облигациям подотчетных компаний. При проведении IPO на американских биржах Комиссия оценивает стоимость компании.

Публичные компании предоставляют SEC следующие документы: регистрационные выписки по вновь размещаемым бумагам; годовые и квартальные заявки; доверенности, отправленные акционерам до годового собрания; годовые отчеты; тендерные предложения (покупка большого количества акций компании по цене выше рыночной); информацию о слияниях и поглощениях; объяснение решений при осуществлении крупных инвестиций.

Федеральная резервная система (ФРС)⁴⁰ – Центральный банк США, созданный в 2013 г., в современном виде структурно сложился после Banking Act 1935 г. Задачи ФРС лежат в трех областях: монетарная политика и обеспечение финансовой стабильности; надзор за банковской системой; оказание финансовых услуг банкам, правительству и иностранным правительственным учреждениям, управление платежной системой Fedwire.

Структура ФРС состоит из Совета Управляющих, 12 региональных Федеральных резервных банков (ФРБ). Все Члены Совета управляющих назначаются Президентом и утверждаются Сенатом Конгресса. Существенным элементом финансовой системы является «Федеральная комиссия по открытому рынку» (FOMC). В нее входят все управляющие, президент ФРБ Нью-Йорка и 4 президента других ФРБ по принципу ротации. FOMC осуществляет операции на открытом рынке, которые являются главным инструментом монетарной политики ФРС.

ФРС самоокупаемая организация. Источники доходов – процентный доход по государственным ценным бумагам, купленным на открытом рынке, проценты по зарубежным инвестициям, проценты по кредитам, выданным коммерческим банкам, а также комиссионные, получаемые за услуги (клиринг чеков, крупные переводы). Суммы, превышающие бюджет ФРС, передаются в государственную казну.

Резервные банки. Федеральная резервная банковская система включает двенадцать региональных банков с двадцатью пятью филиалами. Эти банки являются региональными подразделениями ЦБ США, которые выступают в качестве посредников между местными банками и резервной банковской системой США. Они хранят и распределяют резервы, обрабатывают чеки и другие формы межбанковских платежей, а также в целом контролируют деятельность коммерческих банков в своем регионе. Резервные банки имеют дополнительные регулирующие полномочия над 38 процентами коммерческих банков США (в основном крупные банки, включая все национальные банки), являющиеся членами ФРС. Эти банки считаются акционерами своего местного резервного банка и, таким образом, обязаны держать 3 процента своего общего капитала в этом банке.

Модель «двух пиков»

Модель «двух пиков» в ярком виде представлена в Австралии, Англии, Японии – экономиках с развитыми большими финансовыми рынками. Данная система регулирования финансовой экономики возникла после глобального кризиса. Прежние институты надзора не смогли предотвратить «волны финансового цунами», пришедшие с рынков США. Потребовалась реформация институтов регулирования. ЦБ сохранили главные макроэкономические функции по эмиссии денег, таргетированию инфляции, монетарной и валютной политике, передав специальным институтам (комитетам, комиссиям, агентствам) регуляторно-разрешительные и надзорные функции за участниками финансового рынка.

В Австралии были разграничены полномочия между двумя мегарегуляторами — Ведомством пруденциального надзора (APRA, не входящим в систему Резервного банка Австралии, и Австралийской комиссией по ценным бумагам и инвестициям (ASIC), регулирующей правила ведения бизнеса и защиту прав потребителей финансовых услуг. Координировать деятельность двух регуляторов призваны Казначейство и Совет федеральных регуляторов. Мегарегулятор APRA, финансируемый за счет взносов поднадзорных компаний, обладает полномочиями по утверждению пруденциальных нормативов и контролю их исполнения практически всеми посредниками и по применению санкций к ним, осуществляет первоначальное лицензирование финансовых институтов, оказывает финансовую помощь учреждениям, столкнувшимся с ухудшением своего финансового состояния, то есть осуществляет микропруденциальное регулирование финансового рынка. При этом Резервный банк Австралии осуществляет классические функции центрального банка и осуществляет макропруденциальное регулирование. Мегарегулятор ASIC, подотчетный Казначейству и финансируемый из бюджета, ориентирован на обеспечение целостности рынка и защиту прав потребителей финансовых услуг, контролирует кредитно-депозитные операции банков, страховые и инвестиционные операции, размещение средств в пенсионные, инвестиционные, венчурные фонды, и обладает нормотворческими полномочиями. Он осуществляет контроль за соблюдением правил по раскрытию информации о финансовых продуктах, регулирует потребительское кредитование и выдает лицензии финансовым институтам, предоставляющим потребительские кредиты, регулирует операции на фондовом рынке, осуществляет работу по повышению финансовой грамотности населения. ASIC сотрудничает с ведомствами, ответственными за развитие конкурентных отношений на рынках и осуществление контроля по сделкам слияний и поглощений в финансовом секторе.

В консервативной Англии, ориентированной на либеральные принципы функционирования и регулирования экономики, с 80-х гг. XX века проведено две реформы: в 1986 г. правительство М. Тэтчер ликвидировало монополию старинных брокерских домов, открыло финансовый рынок для инвесторов, инвестиционных банков со всего мира. В 2012 г. была создана новая структура регулирования, сфокусированная на стабильность финансовой системы в целом, сформулирована иерархия целей: контроль за поведением банков, защита потребителей, уменьшение рисков от вероятности бегства банков, минимизация системных рисков (см. табл. 18.6).

Банк Англии сохранил банковский контроль и надзор за новыми требованиями по достаточности капитала, ликвидности активов и управлению рисками по Базелю III, а также страхованию вкладов. Расширены его надзорные полномочия за инфраструктурными институтами финансовой системы: платежными системами по клиринговым расчетам на рынках денег, капитала и валюты, центральным депозитарием по ценным бумагам.

Место и роль Англии в глобальной экономике, как мирового центра евровалют и сделок, определяет повышенные требования к надежности национальной финансовой системы, формулирует целевые функции органов регулирования и надзора за участниками финансовых рынков. Новый регулятор (2012 г.) — Комитет финансовой политики (FPC) был нацелен на ограничение системного риска и противодействие отмыванию денег. Для Англии надежность банков и финансовой системы в целом являются стратегическими факторами привлекательности иностранного капитала. Контроль за правом применения законов и защитой прав инвесторов осуществляет независимое агентство СРО Управление по финансовому поведению (FCA). На мировых финансовых рынках арбитраж, судебные разбирательства совершаются главным образом по английскому праву, поэтому Комитет по поглощениям и слияниям с 1968 г. контролирует соблюдение «Кодекса Сити» по поглощениям и слияниям и гарантиям защиты акционеров.

Таблица 18.6

Модель финансового регулирования в Англии

Цели регули-
рования
Формы регули-
рования
Институты регули-
рования
Объекты регули-
рования

Стабильность финансовой системы:
• Контроль за поведением банков
• защита потребителей
• уменьшение рисков от вероятности бегства банков
• минимизация системных рисков
Банковское регулиро-
вание.
Ужесточение требований по достаточности капитала и надежности
Банк Англии
Пруден-
циальный надзор над институтами
системной инфраст-
руктуры: признанные платежные системы, центральный депозитарий ценных бумаг, центральные контрагенты.

Страхование депозитов
в случае дефолта, потери ликвидности и бегства банка
Агентство пруден-
циального регули-
рования (PRA), дочерняя компания Банка Англии
Пруден-
циальный надзор над
институтами, принима-
ющими вклады:
банки, кредитные союзы,
строительные общества (кооперативы), страховые и
некоторые инвести-
ционные фирмы

Противо-
действие отмыванию денег и попыткам скрыть сделку под видом финансового фонда и подставных компаний
Комитет финансовой политики (FPC), независимый орган.
Функции: рекомендации PRA и финансовым институтам для ограничения системного риска.
Рекомен-
дации по резервному капиталу в целях проведения антицик-
лической политики.
Требования о размере капитала в определенных секторах (SCR).
Контроль финансового рычага.

Управление по финансовому поведению (FCA), независимое агентство.
Траст компании, хедж фонды, брокеры, независимые финансовые консультанты, финансовыми компаниями, которые не попали под регулирование PRA.

Функции:
Защита инвесторов и поддержание здоровой конкуренции, противо-
действует сделкам лицам с инсайдерской информацией, расследования и контроль за право применением законов, направленных на защиту и регулирование финансовой системы.

Комитет по поглощениям и слияниям, независимый орган, 1968 г. Функции: контроли-
рование соблюдения «Кодекса Сити» по поглощениям и слияниям, гарантия защиты акционеров при сделках связанных с поглощением компаний.
Все компании, участвующие в сделках M&A.

Составлено по: Bank of England. Prudential regulation/. — https://www.bankofengland.co.uk/prudential-regulation (дата обращения 11.12.2020); Financial Conduct Authority (FCA)/. URL: https://www.fca.org.uk/ (дата обращения 11.12.2020); the Panel on Takeovers and Mergers/. URL: https://www.thetakeoverpanel.org.uk/ (дата обращения 11.12.2020); The Financial Policy Committee (FPC)/. URL: https://www.bankofengland.co.uk/about/people/monetary-policy-committee (дата обращения 11.12.2020); Prudential Regulation Authority, (PRA). URL: https://www.bankofengland.co.uk/prudential-regulation (дата обращения 11.12.2020).

Модель мегарегулятора

Модель представлена в таких странах, как Россия, Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Польша, Испания, Канада, Латвия, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Монако, Нидерланды, Португалия, Индия, Словения, Финляндия, Франция, Эстония, Сингапур, Норвегия, Швеция, Швейцария. Финансовое регулирование всех финансовых рынков осуществляется одним регулятором.

Обращение стран к системе мегарегулятора обусловлена рядом обстоятельств:

• Превращение банков в «финансовые универмаги», универсальные институты, холдинги, работающие на рынке денег, долговых обязательств, капитала, форекса, ипотечного кредитования, страхования.

• Появление транснациональных банков (ТНБ), имеющих активы и структуры на различных финансовых рынках и в десятках странах мира.

• Стремительное расширение линейки финансовых инструментов в рамках одного финансового института – от классических депозит/кредит до деривативов, электронных денег, цифровых продуктов.

• Развития финансовых технологий – удаленного управление счетами, сделками с ценными бумагами, контрактами.

Вышеперечисленные новые явления стали факторами структурно сложных сделок, в которые вовлечены институты с различных рынков (в том числе зарубежных), использованы разные финансовые инструменты и финансовые технологии. В результате риски дифференцировались по большому количеству участников сделок, разным финансовым рынкам и инструментам. Устойчивость национальных финансовых систем стала зависеть не только от надежности отдельного национального банка и банковской системы, а от всех участников финансового рынка, их взаимодействия с зарубежными, присутствия иностранных инвесторов.

Система финансового регулирования с одним мегарегулятором представлена на примере Швеции (табл. 18.7).

Таблица 18.7

Система финансового регулирования в Швеции

Министерство финансов Швеции

Управление финансового и страхового надзора, 1991

Цели
Защита потре-
бителей
Финансовая грамотность населения.
Образование. Различные образовательные программы с Пенсионными и потребительскими агентствами. Программы для молодежи

Увеличение доли частных инвесторов

Проверка фирм-контрагентов через Регистр компаний

Сигнал тревоги (предупреждение) от ESMA (Европейской ассоциации ценных бумаг и рынков)

Финан-
совая стаби-
льность
Трансфер сбережений в финансирование (инвестиции) S – I

Риск менеджмент

Надежность платежей

Банков-
ский надзор
Требования по буферу капитала

Страхо-
вание
Институт управления рисками, обеспечения стабильности фирм и защиты активов.
Цели: предотвращение проблем, поиск разумного баланса между рисками и платежами, защита потребителей.

Рынки
FI – администратор Benchmark regulation (BMR) в реестре ESMA.
Рынки ценных бумаг и инфраструктура (торговые площадки и транзакционные системы) – ключевой элемент финансовой системы регулируется через лицензирование, анализ отчетов и BMR.

Функции
Отчет о финан-
совой стаби-
льности финан-
совой системы, фирм и рынков с точки зрения рисков
Отчет готовится 2 раза в год с анализом системы рисков и рекомендаций по их снижению.

Объекты регули-
рования, зоны ответст-
венности
Банки

Страхо-
вые компа-
нии
Объекты надзора FI: компании по страхованию жизни, Общества взаимного страхования, пенсионные фонды, страховые посредники.

Рынки ценных бумаг, дерива-
тивов, форекс
Брокеры, маркет-мейкеры, маклеры, дилеры крупных трейдеров, клиринговые и платежные компании.
Представляют интересы инвесторов, фондов, эмитентов акций, облигаций, векселей, деривативов и иных финансовых инструментов, прошедших листинг эмиссии ценных бумаг на крупной международной фондовой биржи со штаб-квартирой в Стокгольме.

Формы регули-
рования и надзора
Надзор
Оценка финансового состояния отдельных компаний и всего рынка. Оценка рисков и системы управления.

Регули-
рование
Определение контрцик-
лического буфера капитала для банков.

Выдача разре-
шений
Разрешение банкам, страховым компаниям, фирмам на платежные услуги с оборотом от 3 млн евро/год, брокерам, трейдерам, фондовым биржам, поставщикам услуг.
Разрешения на финансовые услуги по «Закону о разрешениях».

Сост. по: Finansinspektionen – Sweden’s financial supervisory authority. URL: https://www.fi.se/en/financial-stability/ (дата обращения 03.09.2020).

18.3. Регулирование и надзор на финансовом рынке США

Регулирование финансовых рынков охватывает макроэкономическое и микроэкономическое регулирование. Его фундаментальные принципы, методы и инструменты формировались после Великой депрессии 1929–1933 гг. Они реализовались основными государственными монетарными институтами США: ФРС и Казначейством.

Макроэкономическое регулирование

Макроэкономическое регулирование в США сводится в основном к монетарному регулированию. Задачи ФРС в области монетарной политики двуедины: обеспечение максимально возможной занятости (не тормозящей экономическому росту) и поддержание ценовой стабильности (включая блокирование инфляционных ожиданий).

Для проведения монетарной политики ФРС использует три главных тактических инструмента.

1. Операции на открытом рынке. ФРС постоянно покупает и продает правительственные ценные бумаги (обычно U. S. T-bills) на финансовых рынках, что приводит к изменению уровня резервов в банковской системе (покупка увеличивает банковскую ликвидность для фондирования бизнеса и населения. Продажа выше рынка, напротив, уменьшает кредиторские возможности банков). Эти решения также влияют на объем и цену кредита (процентные ставки). Дефиниция «открытый рынок» означает, что ФРС не решает, с какими дилерами и когда он будет торговать. Сделки происходит на открытом рынке, где конкурируют многочисленные первичные дилеры. Операции на открытом рынке – постоянно используемый и наиболее важный инструмент монетарной политики.

Все банки должны выполнять требования по обязательному резервированию, но часто резервы банков в ходе текущих ежедневных операций опускаются ниже установленных требований. Чтобы избежать санкций, они вынуждены занимать резервы у других банков, у которых, наоборот, образовался кратковременный излишек. Это создает предпосылки для рынка резервных фондов, где банки занимают и дают взаймы свои временно свободные резервы на счетах ФРС. Ставка по федеральным фондам (FFR) — это и есть та ставка, по которой банки кредитуют друг друга из своих (временно свободных) резервов, размещенных на счетах ФРС США («федеральных фондов»). Обычно такие кредиты выдаются на один день (overnight).

Ставки по федеральным фондам и операции ФРС на открытом рынке являются главным инструментом регулирования предложения денег в экономике США. FFR — важный инструмент монетарной политики. Ее регулирование позволяет ФРС с некоторым лагом воздействовать практически на все другие процентные ставки, которые взимаются банками со своих клиентов, и тем самым регулировать экономическую активность в стране.

Наличие активного, открытого, ликвидного денежного рынка краткосрочных ресурсов обусловило появление фьючерсного рынка на ставку по федеральным фондам. Фьючерсы, торгуясь на много месяцев вперед, дают возможность прогнозировать движение ставок и зарабатывать на этом, или хеджировать возможные потери.

2. Регулирование учетной (дисконтной) ставки. В данном случае ФРС, будучи по функциям ЦБ, устанавливает жесткую ставку, и сам предоставляет краткосрочные займы коммерческим банкам по этой ставке. Учетная ставка тесно коррелирует со ставкой на федеральные фонды, но в разные периоды может быть и выше, и ниже FFR. Кредиты банкам по учетной ставке ФРС предоставляются через так называемое «дисконтное окно» («учетное окно»). Банки, как правило, неохотно кредитуются напрямую у ФРС, как явное свидетельство о проблемах с ликвидностью. Кроме прочего, такие кредиты должны быть полностью обеспечены залогом — обычно U. S. T-bills, но также и ипотечными закладными. Поэтому банки предпочитают занимать друг у друга по рыночной ставке FFR, даже если она иногда выше дисконтной ставки ФРС.

3. Управление резервными требованиями. Резервы — это определенное физическое количество денежных средств, которое банки (другие депозитарные учреждения) должны хранить как гарантию по депозитам на своих счетах. Величина резервов определяет, сколько денег банк может создать через инвестиции, кредиты, резервы и воздействует таким образом на объем денежной массы в стране. Резервные требования устанавливаются Советом Управляющих ФРС и в среднем составляют 10% (в случае, например, $10 млрд на депозитных счетах всех клиентов, банк обязан $1 млрд разместить в региональном ФРБ). Часто банки держат в ЦБ больше официальной нормы резервирования. Это дает такому банку возможность зарабатывать на кредитовании других банков через операции с федеральными фондами.

Кроме классических трех инструментов монетарной политики ФРС появились новации, вызванные платой ЦБ на процентный доход по обязательным резервам и излишки, хранящиеся на счетах банков сверх нормативных требований. ФРС поставлен в условия конкуренции. Среди нововведений выделим:

• Срочные кредитные аукционы (Term Auction Facility (TAF)), на которых банки имеют возможность занимать у ФРС деньги на условиях полного обеспечения (в качестве обеспечения ФРС берет и ипотечные низкорейтинговые бумаги).

• Кредиты первичным дилерам (Primary Dealer Credit Facility (PDCF)) — кредиты «овернайт» с квалифицированным обеспечением.

• Срочные кредитные аукционы ценных бумаг (Term Securities Lending Facility (TSLF)). Согласно этой процедуре, банки-первичные дилеры могут получать на срок кредиты в форме ценных бумаг Казначейства под залог других ценных бумаг.

• Программа выкупа обеспеченных коммерческих бумаг паевых фондов денежного рынка (Asset-Backed Commercial Paper Money Market Mutual Fund Liquidity Facility (ABCP)) предусматривает займы банкам для выкупа качественных обеспеченных активами коммерческих ценных бумаг у паевых фондов. Программа задумана для помощи паевым фондам, которые сталкиваются с нехваткой денежных средств ввиду желания инвесторов отозвать свои вклады.

• Программа финансирования выкупа коммерческих бумаг (Commercial Paper Funding Facility (CPFF)) у эмитентов таких бумаг (как обеспеченных, так и необеспеченных) через уполномоченных первичных дилеров. Задумана для улучшения ситуации с ликвидностью коммерческих предприятий.

• Программа финансирования инвесторов денежного рынка (Money Market Investor Funding Facility (MMIFF)) задумана для выкупа определенного рода активов у квалифицированных инвесторов, имеющих трудности с ликвидными средствами.

• Программа срочного кредитования под обеспечение ценными бумагами, обеспеченными активами заемщиков (Term Asset-Backed Securities Lending Facility (TALF)). Согласно программе, ФРС предоставляет, без права оборота, до 1 триллиона долларов держателям ценных бумаг, созданных в порядке секьюритизации займов студентам, домохозяйствам, малому бизнесу и т.п. Оценка таких бумаг при выдаче займов проводится по рыночной стоимости.

Федеральный комитет открытого рынка (FOMC), проводя денежно-кредитную политику, прежде всего, отслеживает ликвидность банковской отрасли, потребность в деньгах и предложение денег экономике, фазу экономического цикла, ее прогнозирование, активно использует индикативный метод ключевой ставки. Алгоритм действий FOMC обусловлен закономерностью действий: перепроизводство в основных секторах экономики и затоваривание требуют затормозить рост путем повышения процентной ставки фондирования банков и роста доходности по госдолгу. Оферта цены предложения бумаг – уже функция Казначейства для переключения банков с реального сектора на государственные долговые обязательства (U.S. T-bills).

Ставка ФРС по федеральным фондам продолжает работать как ценовой ориентир для рынка кредитных ставок по избыточным резервам коммерческих банков для компаний (см. рис.18.1).

Таргетирование инфляции⁴¹ и активное использование «ставки по федеральным фондам» являются тактическим и стратегическим инструментами монетарной политики ФРС.

Микроэкономическое регулирование

Данный уровень регулирования предусматривает, прежде всего, регистрацию участников рынка. Ее осуществляют Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) и Федеральная резервная система (ФРС).

Рис. 18.1. Проценты по избыточным резервам и эффективные ставки по федеральным фондам, 2008–2019 гг.⁴²

Комиссия по ценным бумагам и биржам регулирует публичное и частное размещение ценных бумаг при сделках от $5 млн, сроком более 1 года и участии только аккредитованных в Комиссии инвесторов. Компании регистрируют операции с ценными бумагами при IPO с определением их класса, эмиссии, транзакции (крупные размещения и продажи). Иностранные эмитенты обязаны пройти процедуры регистрации перед листингом фондовых инструментов на биржах, если активы превышают $10 млн.

C 2017 г. SEC и CFTC регулируют цифровые активы, относя их выпуск к ценным бумагам и, соответственно, подпадающим под регулирование «Закона о ценных бумагах» и «Закона о биржах». Привлечение инвестиций в форме ICO рассматривается как коллективное финансирование, требующее регулирования и защиты инвесторов.

В 70-е гг. к рынку товарных контрактов на будущее исполнение добавился стремительно растущий рынок финансовых фьючерсных контрактов и опционов. Фьючерсная торговля распространилась на иностранную валюту и финансовые инструменты, американские и иностранные ценные бумаги, и фондовые индексы. В 1974 г. для регулирования этого рынка Сенатом Конгресса США создана государственная Комиссия по торговле товарными фьючерсами (CFTC).

Фьючерсные биржи считаются главными финансовыми центрами, они помогают Казначейству США и ФРС выполнять свои финансовые обязательства. Основную долю фьючерсов занимают фьючерсные контракты на казначейские облигации, иностранную валюту, фондовые индексы. Фьючерсные контракты на товары играют незначительную роль. Поскольку основным местом торговли фьючерсами стали специализированные фьючерсные биржи, то они и участники торгов стали объектом регулирования и надзора комиссии. CFTC надзирает за Чикагской товарной биржей. Чикагской биржей опционов Чикагской торговой палатой, Американской биржей фьючерсов, Нью-Йоркской товарной биржей, Нью-Йоркской торговой палатой, Межконтинентальной биржей, Мемфисской биржей хлопка, Миннеаполисской биржей зерна и др.

В целях защиты рынка от мошенничества CFTC требует, чтобы все его участники раскрывали рыночный риск и предоставляли клиентам информацию о результатах своей предыдущей деятельности. Участники сделок обязаны держать средства на разных счетах. На закрытие каждого торгового дня счета клиентов должны корректироваться так, чтобы они показывали текущую стоимость инвестиций.

ФРС осуществляет регистрацию банковских учреждений, холдингов, филиалов, иностранных банков, а также участников рынка ценных бумаг. Заявление на вступление в ФРС регулируется специальными формами. Информация, представленная в заявке, позволяет ФРС оценить установленные законом критерии для принятия нового или существующего банка в члены.

Заявки, как правило, должны подаваться банковскими организациями на следующие виды деятельности: создание/расширение; участие в небанковской деятельности; изменение контроля; добавление или изменение в позициях директоров или старших исполнительных должностных лиц; погашение акций, в т.ч. чрезвычайных ситуациях, когда банку угрожает банкротство. Кроме того, учреждения, заинтересованные в членстве в Федеральной резервной системе, должны подать заявку на членство. ФРС обычно следует шестиступенчатому процессу при работе с заявками, представленными банковскими организациями. Этими шагами являются: получение, подтверждение, запросы на дополнительную информацию, окончательное действие, события до завершения и завершение (возврат), вывод средств. Сроки обработки варьируются в зависимости от типа подаваемой заявки и объема требуемой дополнительной информации.

ФРС параллельно с SEC требует уведомления от участников рынка государственных ценных бумаг. Уведомление должно быть подано всеми финансовыми учреждениями, которые являются брокерами или дилерами государственных ценных бумаг. Как правило, финансовое учреждение не обязано выступать в качестве брокера или дилера государственных ценных бумаг, если его единственной деятельностью по государственным ценным бумагам является:

1) Покупка или продажа государственных ценных бумаг исключительно для инвестирования за свой собственный счет.

2) Покупка или продажа государственных ценных бумаг для фидуциарных счетов.

3) Операции со сберегательными облигациями.

4) Заявки на покупку за счет клиентов по первоначальному выпуску казначейских ценных бумаг США.

5) Соглашения о выкупе или обратном выкупе.

6) Менее 500 брокерских операций с государственными ценными бумагами в год.

7) Брокерские операции только через другого брокера или дилера государственных ценных бумаг на полностью раскрытой основе.

8) Брокерские операции, не связанные с активным привлечением средств.

Специальными формами регулируются заявки на приобретение акций Федерального резервного банка и выпуск акций. Для подачи заявки требуется разрешение совета директоров Банка-заявителя, указание капитала и профицита банка, а также указание количества акций и долларовой суммы акций Федерального резервного банка, подлежащих покупке.

Применение закона «О межведомственном слиянии банков» регламентируется заявлением, в котором представляется информация до слияния или консолидации по правовым и финансовым аспектам сделки.

Регистрация холдинговой компании по ценным бумагам проводится в соответствии с законом Додда-Франка о реформе Уолл-Стрит и защите прав потребителей, который разрешает небанковским компаниям, владеющим, по крайней мере, одним зарегистрированным брокером или дилером ценных бумаг регистрироваться в Совете директоров и подвергаться надзору со стороны Совета директоров.

Финансовое учреждение, которое намерено заниматься муниципальной дилерской деятельностью по ценным бумагам, должно зарегистрироваться в Комиссии по ценным бумагам и биржам. В ФРС подается Заявление о регистрации в качестве муниципального дилера ценных бумаг или внесение изменений в такое заявление.

США является членом Базельский комитет по банковскому надзору. В июле 2013 г. Совет ФРС адаптировал правила Базель III в отношении банковского капитала в США, увеличив как количество, так и качество капитала американских банковских организаций. В октябре 2013 г. Совет ФРС предложил правила внедрения коэффициента покрытия ликвидности в США, что впервые создало стандартизированные минимальные требования к ликвидности для крупных и активно действующих на международном уровне банковских организаций и системно важных небанковских финансовых компаний. Эти учреждения должны иметь минимальные объемы высококачественных ликвидных активов, таких как резервы Центрального банка и государственный и корпоративный долг, которые могут быть быстро и легко конвертированы в наличные деньги.

Надзорные полномочия ФРС. ФРС вместе с властями штатов осуществляет надзор за банками – членами ФРС. Кроме этого, ФРС контролирует операции иностранных банков в США, и, в некоторых случаях – операции банков США за рубежом. ФРС осуществляет также «зонтичный» надзор за всеми банковскими холдингами и финансовыми холдингами, что накладывает на ФРС широкую ответственность по отношению к таким организациям. Однако банковские и небанковские дочерние организации таких холдингов часто контролируются другими учреждениями, а не ФРС.

Надзорная ответственность определяется типом устава, который имеется у такой дочерней организации, и принципом функционального регулирования, согласно которому надзорный орган определяется в зависимости от характера финансовой деятельности поднадзорной организации. Например, коммерческая банковская деятельность дочерних организаций банковского холдинга, которые имеют устав общенационального банка, подпадает под надзор Агентства контролера денежного обращения (ОСС), тогда как сделки с ценными бумагами небанковских «дочек» подпадают под надзор SEC. ФРС обобщает данные OCC, SEC, и других надзорных органов при определении консолидированного финансового состояния всего холдинга.

Надзорные полномочия ФРС требуют ее активного участия как в формулировании, так и проведении политики в области формулирования банковской политики. ФРС оказывает техническую помощь Конгрессу США в сфере законодательства по банковскому делу и финансовым рынкам. Наряду с другими органами, ФРС представляет США на международных форумах по разработке и обсуждению различного рода стандартов (например, стандарты банковского капитала); ФРС сотрудничает с другими органами (а в некоторых случаях имеет единоличные полномочия) по разработке инструкций и надзорных мер для осуществления законов в области банковского дела и защиты потребителей; а также, работая по мере необходимости с другими органами, ФРС готовит нормативы и практические руководства для специалистов по банковскому надзору и контролю.

Надзорная деятельность ФРС дает ей доступ к большому объему ценной информации о банковской системе. Например, штат специалистов по проверке собирает и анализирует информацию по управленческой структуре, направлениям бизнеса, финансовому состоянию, системе внутреннего контроля, практики риск-менеджмента, уязвимым местам в операционной практике и многим другим вопросам по каждой проверяемой организации. Более того, надзорная деятельность позволяет ФРС иметь доступ к информации и по таким компаниям, которые не регулируются ей, а также получать представление о том, в какую сторону движется ситуация на финансовом рынке в широком смысле слова.

ФРС как «зонтичного» надзорный орган владеет информацией обо всех дочерних фирмах поднадзорных холдингов, причем как банков, таки небанковских структур. Она имеет возможность получать информацию о финансовых компаниях, работающих с поднадзорными банками. Например, некоторые крупные банки активно сотрудничают с хедж-фондами, другими фондами и пулами, аккумулирующими средства частных лиц. В ходе работы с банками ФРС, в сотрудничестве с другими организациями, получает массу полезной информации о практике работы, инвестиционных стратегиях, нарождающихся тенденциях в этой отрасли. Наконец, многие банковские организации являются опытными и активными участниками финансовых рынков, включая рынки производных инструментов и секьюритизированных активов. Наблюдая и анализируя деятельность таких банков, ФРС получает ценную информацию о тенденциях и текущей ситуации на этих рынках. Вместе с теми знаниями, которые ФРС добывает в процессе осуществления денежно-кредитной политики и регулирования национальной платежной системы, такая информация позволяет ей лучше понимать тенденции развития финансовых рынков и финансовых институтов.

Надзорную деятельность в ФРС осуществляет Дивизион надзора и регулирования на основе «Закона о банковской тайне», требований должной осмотрительности к клиентам, которые могут считаться политически значимыми лицами. Требования распространяются на Совет управляющих ФРС, все финансовые учреждениям, контролируемые ФРС: федеральные резервные банки, Федеральную корпорацию страхования депозитов, сеть по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN), Администрацию (агентство) национального кредитного союза и Управление (агентство) контролера валюты.

Объектами надзора выступают локальные (уровень штата с активами до $10 млрд) и региональные финансовые учреждения ($10–100 млрд); крупные финансовые институты (от $100 млрд); иностранные банковские организации (филиалы и агентства); инфраструктурные институты финансового рынка по передаче, клирингу и расчетам по платежам, ценным бумагам и другим финансовым операциям другим финансовым учреждениям. Цель надзора — контроль за рисками платежа.

Области надзора: достаточность и планирование капитала; достаточность ликвидности и устойчивости; корпоративное управление (оценка эффективности высшего руководства и советов директоров); планирование восстановления и разрешения проблем; соблюдение требований потребителей.

Надзор опирается на отчетность поднадзорных институтов. ФРС использует большое количество утвержденных специальных форм с инструкциями (информирует об их обновлениях). Главное среди них финансовая отчетность, изменение структур капитала, операции с муниципальными и государственными ценными бумагами.

ФРС использует формы отчетности для сбора данных от банковских холдинговых компаний, депозитарных учреждений, других финансовых и нефинансовых организаций и потребителей. Использование бланков в одних случаях является обязательным, в других – добровольным. Некоторые данные собираются периодически, другие — лишь изредка.

Информация, собранная с помощью форм отчетности, помогает ФРС для проведения денежно-кредитной политики, надзору и регулированию банковской отрасли, а также защите прав потребителей. К информации, собираемой преимущественно для целей монетарной политики, относятся данные о депозитах и резервах в депозитарных учреждениях, которые используются при построении денежных агрегатов и при расчете резервных требований. Другие данные используются при построении агрегатов банковского и потребительского кредита, и при анализе общих банковских и экономических условий.

Информация, собираемая для целей надзора и регулирования, включает балансовые отчеты и отчеты о доходах как американских, так и иностранных организаций – американских коммерческих банков и банковских холдингов, американских филиалов и агентств иностранных банков; информация о банковских организациях США охватывает как внутренние, так и зарубежные операции. ФРС также собирает данные об инвестициях и деятельности банковских холдинговых компаний, их банковских и небанковских дочерних компаний, внутрифирменных операциях. В соответствии с Законом о раскрытии информации по ипотечным кредитам крупные ипотечные кредиторы отчитываются о распоряжении каждой полученной ими заявкой на получение ипотечного кредита.

На основе отчетов поднадзорных институтов ФРС готовит годовые аналитические отчеты.

Надзор со стороны казначейства. Важной формой надзора являются расследования. Типичные нарушения: инсайдерская торговля; кража ценных бумаг или средств клиентов; мошенничество с бухгалтерской и финансовой отчетностью; неполные или недостоверные данные о компании и эмиссионных инструментах; реализация незарегистрированных ценных бумаг; манипуляции с рыночной ценой биржевых инструментов. За вышеперечисленные нарушения Комиссии прибегает к штрафам за вред государству и инвесторам. Размер штрафа может исчисляться сотнями млн долл.

18.4. Регулирование и надзор на финансовых рынках Европейского союза

Правила Европейского союза (ЕС) являются важным аспектом адаптации регулятивных требований каждым национальным органом Европейской экономической зоны (ЕЭЗ). Регуляторами различных сегментов рынка капитала выступают такие специализированные органы, как Совет по внебиржевым деривативам, центральным контрагентам и торговым репозитариям (EMIR), Европейское управление по ценным бумагам и рынкам (ESMA).

Регламент Европейского парламента и Совета по внебиржевым деривативам, центральным контрагентам и торговым репозитариям направлен на повышение прозрачности и снижение рисков на европейском рынке деривативов. EMIR регулирует деятельность центральных контрагентов и торговых репозитариев, которые заключают производные контракты —финансовый контрагент (ФК) или нефинансовый контрагент (НФК). Если организация (ФК или НФК) не рассчитывает свои позиции или рассчитывает, но превышает в каком-либо классе активов клиринговое пороговое значение, оно должно уведомить об этом Европейское управление по ценным бумагам и рынкам. EMIR формулирует требования к двум видам обязательств: внебиржевой производный контракт и клиринговый контракт центрального контрагента (ЦКП).

Основными нормативными актами, регулирующими торговлю финансовыми инструментами, инвестиционными услугами в ЕЭЗ, являются:

• Директива ЕС о рынках финансовых инструментов (MIFID), с 2007 г. регламентирует отчетность по акциям и деривативам;

• Директива ЕС (MIFID II) регламентирует стандарты отчетности для брокерских компаний на рынке Форекс;

• Директива ЕС по альтернативным инвестиционным фондам (AIFMD) устанавливает регламенты отчетности хедж-фондов, фондов прямых инвестиций, инвестиционных фондов недвижимости.

Предметом особого надзора регулятивных органов ЕС и стран-членов ЕЭЗ является предотвращение отмывания денег и финансирования терроризма.

Поднадзорные организации обязаны знать бизнес своих клиентов, выявлять и проверять подозрительные операции, а также сообщать о любых таких подозрениях в Отделы финансовой разведки. Предотвращение отмывания денег и финансирования терроризма основано на международных стандартах. Регулирование направлено на обеспечение соблюдения единообразных процедур должной осмотрительности клиентов на мировых финансовых рынках. В этой связи важную роль играет Целевая группа по финансовым мероприятиям по борьбе с отмыванием денег (FATF) — межправительственная рабочая группа по предупреждению отмывания денег и финансирования терроризма, действующая при ОЭСР. Директивы ЕС по борьбе с отмыванием денег основаны на рекомендациях FATF.

Страны Европейской экономической зоны на основе Директив ЕС устанавливают национальные системы регулирования и надзора на финансовых рынках. Так, например, в Финляндии регулирование и надзор за финансовым сектором экономики с 2009 г. осуществляет мега институт — Орган финансового надзора Финляндии (FIN-FSA).

Под надзором находятся банки, страховые и пенсионные компании, инвестиционные фирмы, управляющие фондами и Хельсинкская фондовая биржа. В административном отношении FIN-FSA работает совместно с Парламентом Финляндии («Комиссией по финансовому регулированию»), Банком Финляндии, а также институтами Европейской системы финансового надзора (ESFS).

Цели и функции FIN-FSA определяет Закон «Об органе финансового надзора»⁴³, среди которых четыре основополагающие:

• обеспечение сбалансированной деятельности кредитных организаций, страховых и пенсионных компаний, других контролируемых субъектов на финансовых рынках;

• защита прав застрахованных лиц и укрепление доверия общественности к операциям на финансовом рынке;

• содействие соблюдению надлежащей практики на финансовых рынках и распространение общих знаний о рынках.

Регулирование включает выпуск нормативных актов и руководящих принципов, участие в подготовке законодательных актов о финансовом рынке, заключений на законодательные инициативы в Парламенте Финляндии и Европарламенте.

Свод юридически обязательных правил и руководящих принципов FIN-FSA для бизнеса является регулятивным инструментом. Он опирается на Законодательство Финляндии и ЕС, рекомендации надзорных институтов ЕС: Европейского банковского управления (EBA), Европейского управления по страхованию и профессиональным пенсиям (EIOPA) и Европейского управления по ценным бумагам и рынкам (ESMA), а также на рекомендации Банка международных расчетов, Международного валютного фонда и Мирового банка.

Основной формой регулирования финансовых рынков в Финляндии является выдача разрешений на деятельность, регистрация, уведомления, утверждение правил деятельности участников рынка и их мониторинг.

Система регистрации участников финансового рынка FIN-FSA включает реестр проспектов ценных бумаг; списки контролируемых субъектов; списки уведомлений/ предупреждений; поставщики услуг сберегательных счетов собственного капитала; предупреждающие списки и несанкционированные поставщики услуг; реестр страховых посредников.

Главным инструментом надзора является отчет компании в соответствии с требованиями FIN-FSA. Подконтрольные субъекты на всех финансовых рынках регулярно сообщают FIN-FSA различную финансовую и рыночную информацию, которая используется для мониторинга экономического положения компаний, а также анализа их прибыльности, достаточности капитала, системных рисков и объемов бизнеса. Надзор на финансовых рынках специализирован для конкретного сектора: для банковской отрасли — банковский надзор, рынка страховых услуг — страховой надзор, рынка капиталов — надзор за эмитентами, посредниками, инфраструктурными институтами, инвесторами рынка. При этом используются и общие требования надзора для всех участников финансового рынка на соответствие лицензии (разрешения), отчетности, этики, защиты прав потребителей.

Банковский надзор является сердцевиной финансового надзора. FIN-FSA отвечает в сотрудничестве с Европейским Центральным банком за пруденциальный надзор за кредитными организациями. FIN-FSA контролирует доверие рынка к банку, практику управления рисками и принятие рисков кредитными организациями, обрабатывает заявки на получение разрешений и регистрацию, участвует в разработке законодательства по банковской отрасли, контролирует соблюдение банками и поставщиками платежных услуг согласованных практик и правил защиты прав потребителей.

Страховой надзор. FIN-FSA несет общую ответственность за пруденциальный надзор за страховым сектором. Цель надзора заключается в обеспечении того, чтобы субъекты имели финансовые средства для выполнения своих обязательств, таких как выплата страховых взносов и пенсий. FIN-FSA нацелен на контроль за соблюдением страховыми компаниями согласованных практик и правил защиты прав потребителей.

FIN-FSA контролирует компании по страхованию жизни, имущества, ответственности, финансовых и специфических рисков и пенсионные учреждения; платежеспособность и финансовое положение страховых компаний; процедуры внутреннего управления и управления рисками; риски андеррайтинга, в частности, расчет и адекватность технических резервов; риски инвестирования: фонды по безработице; финансы и платежеспособность; управление; кодексы поведения в отношениях с клиентами и практика их применения.

Рынок капитала. Целью надзора FIN-FSA за рынками и ведением бизнеса является укрепление доверия к рынкам и деятельности поставщиков услуг, работающих на них. FIN-FSA контролирует информацию инвесторов, связанную с размещением ценных бумаг и другими инвестиционными продуктами, а также обязательства листинговых компаний по раскрытию информации и финансовую отчетность по МСФО. Мегарегулятор контролирует торговлю на рынках ценных бумаг и соответствующую отчетность, а также расследует случаи злоупотребления рынком ценных бумаг.

Кроме того, FIN-FSA контролирует кодексы поведения финансового сектора, а также деятельность поставщиков инвестиционных услуг, управляющих компаний и управляющих альтернативными инвестиционными фондами.

Отчетность о деятельности поднадзорных организаций, с одной стороны, обусловлена сегментом финансового рынка, с другой — жестко структурирована. Все формы согласованы с институтами ЕС. Требования к отчетности для кредитных институтов банковского рынка (депозитных банков, финансовых холдингов, конгломератов) составлены по Директивам и формам как Европейского банковского управления, так и FIN-FSA.

Требования к отчетности участников рынка капитала включают общие для всех формы отчета и специальные. К универсальным формам отнесены: развернутый баланс, отчеты о капитале, прибылях/убытках, забалансовых обязательствах, финансовых гарантиях, размерах комиссии к доходу и активов под управлением.

Нормативная база требует, чтобы Управляющие альтернативными инвестиционными фондами регулярно предоставляли информацию в надзорных целях как о самих себе, так и об альтернативных инвестиционных фондах, которыми они управляют. Целью их отчетности является эффективный мониторинг и предотвращение системных рисков и сбоев на рынке.

Особой надзорной областью для FIN-FSA являются финансовые технологии (FinTech), поскольку они широко используются для предоставления банковских, страховых, финансовых, инвестиционных или платежных услуг. Этот термин также используется для обозначения растущих компаний, которые разрабатывают новые финансовые технологии или новые услуги, основанные на финансовых технологиях. Речь идет о таких инновациях, как: роботизированное управление активами; мобильные кошельки; чат-боты для обслуживания клиентов; криптоактивы; смарт-контракты и т.п.

Растущая конкуренция, цифровизация, изменение потребностей и ожиданий клиентов, наконец, COVID-кризис побуждают финансовые компании разрабатывать услуги и продукты, основанные на новых технологиях. FIN-FSA отслеживает технологические достижения и тенденции в финансовом секторе, приспосабливая свою надзорную деятельность к отражению развития сектора. FIN-FSA также является уполномоченным органом для финансовых компаний. Новые поставщики услуг, такие как начинающие компании FinTech, подают заявки на авторизацию или регистрацию в FIN-FSA. FIN-FSA должна выявлять риски, присущие инновациям. Это находит отражение в надзорных документах.

18.5. Надзор на финансовом рынке России

Институт финансового надзора в Российской Федерации формировался постепенно, по мере появления и развития новых видов посредничества, что подтверждает последовательное выделение банковского надзора, надзора за участниками рынка ценных бумаг, страхового надзора, надзора за субъектами рынка коллективных инвестиций и надзора за институтами микрофинансирования. В силу того, что коммерческие банки являются доминирующим видом финансового посредничества на всех этапах развития посредников, банковский надзор продолжает находиться в основе формирования института финансового надзора.

В Федеральном законе № 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также в Федеральном законе № 395-1-ФЗ «О банках и банковской деятельности» не приводится точной формулировки банковского надзора. В научной литературе присутствует множество вариантов определения банковского надзора.

Наиболее полное определение банковского надзора предложено С. Е. Дубовой и А. С. Кутузовой: «банковский надзор представляет собой вытекающую из специфики банковского дела, осуществляемую уполномоченным органом в установленном порядке деятельность по проверке и оценке соблюдения кредитными организациями заданных регулятором норм, стандартов и принципов, направленная на создание необходимой информационной основы для реализации целей банковского регулирования».⁴⁴

Основные направления достижения цели банковского надзора раскрываются в его принципах. Они подразделяются на организационно-правовые и правовые, которые, в свою очередь, делятся на общие (основополагающие, универсальные) и специальные. Организационно-правовые принципы сформулированы Базельским комитетом и заключаются в следующем⁴⁵:

1. Для каждого надзорного органа должны быть однозначно определены обязанности, функции и цели;

2. Банковская деятельность должна быть лицензирована. Органы надзора должны обладать полномочиями рассмотрения и отклонения существенных изменений структуры собственности банка;

3. Органы банковского надзора должны быть убеждены в соблюдении банками установленных норм объема собственных средств, резервов, а также в наличии у банков систем, позволяющих идентифицировать и контролировать риски;

4. Эффективная система надзора должна включать форму выездных проверок, проверок на основе отчетностей, а также располагать средствами независимой оценки;

5. Органы надзора должны быть убеждены в наличии адекватной отчетности, публикуемой банками, на основе которой определяется их реальное финансовое положение;

6. В случае несоблюдения банками пруденциальных норм, органы надзора должны иметь надзорные средства для выполнения корректировочных акций;

7. Обеспечение консолидированного надзора с целью определения влияния на финансовое состояние банков их инвестиций в дочерние банки (компании), операций и сделок с дочерними банками (компаниями), возможностей управлять их деятельностью, а также для оценки платежеспособности группы и выявления неконтролируемых групповых рисков.

Надзор за банковской деятельностью основывается на оценке выполнения поднадзорными субъектами пруденциальных норм, в то время как надзор за деятельностью прочих финансовых посредников направлен на взаимодействие поднадзорных субъектов с потребителями их услуг, что обусловлено спецификой деятельности данных субъектов. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской федерации (Банке России)» устанавливает следующие цели надзора за некредитными финансовыми организациями (НФО):

• обеспечение устойчивого развития финансового рынка;

• эффективное управление рисками;

• оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям;

• защита прав и интересов инвесторов, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, участников обязательного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного фонда и иных потребителей финансовых услуг (за исключением банковских).

Для реализации данных целей было необходимо переориентировать надзор за некредитными финансовыми организациями с оценки соблюдения пруденциальных требований на оценку поведенческого аспекта с помощью института саморегулирования.

Экономическая сущность пруденциального надзора на финансовом рынке раскрывается в его основных функциях: превентивной, сигнальной, контрольной, защитной, оперативной.

Превентивная функция предполагает, что надзорный орган обеспечен регулятивными нормами и требованиями к финансовым институтам, способными поддерживать стабильность финансовой системы. Сигнализирующая функция позволяет надзорным органам своевременно диагностировать и выявлять возможные риски, принимать меры по их устранению. Контрольная функция выражается в способности выявлять отклонения в соблюдении регулятивных норм и требований, а также оценивать эффективность мер надзорного органа по устранению данных отклонений. Защитная функция (функция нейтрализации) способствует защите финансовой системы от неблагоприятных внешних воздействий. Оперативная функция (поддержка и восстановление) предоставляет возможность поддержки финансовых посредников в критических ситуациях, вызванных объективными причинами (политические, макроэкономические и другие внешние факторы).⁴⁶

Главной задачей финансового надзора является своевременное реагирование на нарушения и негативные тенденции в деятельности финансовых посредников с целью укрепления их финансового положения, а также поддержания стабильности и надежности финансовой системы в целом.

Развитие национального законодательства в сфере осуществления надзора на финансовом рынке ориентируется на международные стандарты, содержание которых раскрывается в таких документах как «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» (BCBS), «Основные принципы страхования, стандарты, руководства и методология оценок» (IAIS), «Цели и принципы регулирования рынка ценных бумаг» (IOSCO) и прочие документы.

В российской практике надзор за деятельностью финансовых посредников проходит в три этапа, каждый из которых предполагает реализацию определенных целей. Данными этапами являются:

1) Предварительный надзор. На этапе осуществляется создание и лицензирование финансовых организаций, оценка готовности потенциального финансового посредника к обеспечению устойчивости своего развития, а также происходит отбор финансовых посредников, соответствующих нормативным требованиям;

2) Текущий надзор и инспекционная деятельность в отношении финансовых организаций. Для этапа характерно проведение дистанционного и надзора за соблюдением пруденциальных норм и правил с помощью контроля отчетности и анализа соблюдения обязательных экономических нормативов. Реализация контактного надзора на данном этапе проходит в виде инспекционных проверок с целью установления достоверности передаваемой финансовыми посредниками информации в рамках дистанционного надзора. Такие инспекционные проверки проводятся как инспекторами, кураторами Банка России и аудиторскими организациями (в отношении кредитных и некредитных финансовых организаций), так и представителями саморегулируемых организаций (в отношении некредитных финансовых организаций).

3) Выявление проблемных финансовых институтов, лишение лицензий, ликвидация и банкротство финансовых организаций.

На заключительном этапе осуществляется работа с проблемными финансовыми посредниками путtм определения проблем, формирования способа их решения и применения мер воздействия. Федеральным законом «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» определены ситуации, в которых Банк России может применять меры надзорного реагирования:

• нарушение финансовыми посредниками нормативно-правовой базы Банка России;

• непредставление информации либо представление не в полном объеме или заведомо ложной информации;

• возникновение ситуаций, подрывающих стабильность других участников финансовых отношений;

• неисполнение указаний регулятора и прочее.

В своей надзорной практике Банк России уделяет особое внимание развитию превентивного надзора, направленного на выявление системных рисков с помощью постоянного анализа состояния банковского сектора. Банком России была разработана концепция пропорционального регулирования банковского сектора, в соответствии с которой банки могут функционировать на основании либо универсальной, либо базовой лицензии. Для банков установлен минимальный размер собственного капитала: с универсальной лицензией — 1 млрд руб., с базовой — 300 млн руб. При этом банки с универсальной лицензией вправе осуществлять более широкий спектр банковских операций, в отличии от банков с базовой лицензией, но деятельность вторых регулируется более упрощенными требованиями.

В пресс-релизе от 14 октября 2019 г. Центральный Банк РФ утвердил перечень одиннадцати системно значимых кредитных организаций, на долю которых приходилось более 60% совокупных активов банковского сектора. Надзор за их деятельностью осуществляет «Департамент надзора за системно значимыми кредитными организациями». В отношении остальных банковских групп надзор осуществляет «Служба текущего банковского надзора». Для системно значимых кредитных организаций применяются повышенные пруденциальные требования, для прочих — правила и стандарты деятельности остались едиными.

Финансовый надзор в России находится на стадии внедрения стандартов Базеля III, доработанных в 2017 г. Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН).⁴⁷ Опыт европейских стран на примере внедрения Базеля II свидетельствует о том, что сроки последовательной адаптации прежних моделей надзора к новым стандартам превышает 10 лет.⁴⁸ Не совсем подготовленное применение новых инструментов надзора в неадаптированной для этого банковской системе может повлечь за собой ограничения возможностей банков по наращиванию кредитования.

Соглашение Базель III изменило структуру подхода к риску и регулированию финансового сектора после глобального экономического кризиса 2008–2009 гг. с целями улучшения способности банковской системы справляться с последствиями кризиса, а также создания более устойчивого состояния банковской системы путем укрепления международных нормативов по управлению капиталом и ликвидностью. Банк России смягчил ряд требования к банкам, так как изначально они были выше тех, что содержатся в Базельском соглашении. Это решение способствовало высвобождению средств, зарезервированных банками для защиты от рисков, и направлению их на повышение активности своей деятельности.

Основным инструментом текущего дистанционного надзора на финансовом рынке России является система обязательных экономических нормативов, построенная с учетом Базельского соглашения. Инструкции Банка России определяют перечень нормативов для групп финансовых посредников, порядок их расчета, а также критериальные значения. Эти нормативы нацелены на ограничение рыночного, кредитного рисков и риска ликвидности.

Помимо обязательных нормативов для финансовых посредников установлены иные:

• предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации;

• перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;

• минимальный размер резервов, создаваемых для страхования рисков;

• размер валютного и процентного рисков;

• обязательные нормативы для банковских групп и небанковских кредитных организаций.

Для некредитных финансовых организаций действуют Указания Банка России, устанавливающие требования к расчету и размеру собственных средств.

Среди основных нормативных документов, регулирующих порядок расчета обязательных показателей и устанавливающих их критериальные значения, выделяют Инструкцию Банка России №199-И «Об обязательных нормативах и надбавках к нормативам достаточности капитала банков с универсальной лицензией»⁴⁹ и Положение Банка России № 590-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности»⁵⁰.

Регулятор постоянно развивает надзорное реагирование, направленное на выявление ранних стадий образования негативных тенденций в развитии банковского сектора и их устранение. Так, в процессе мониторинга устойчивости кредитных организаций были отозваны лицензии на осуществление банковских операций у 44 кредитных организации в 2018 г., в 2019 г. – 22 лицензии, в 2020 г. – 16 лицензий⁵¹. Основаниями для отзыва лицензий являлись:

• неисполнение и нарушение федеральных законов о банковской деятельности;

• представление отчетных данных с существенной недостоверностью;

• снижение достаточности капитала до уровня ниже 2%;

• снижение собственных средств кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала.

Порядок банковского надзора определен в главе 10 «Банковское регулирование и банковский надзор» Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Порядок и нормы надзора за иными финансовыми посредниками закреплены в отдельных законодательно-нормативных актах, регулирующих деятельность конкретного вида организации. Контроль, регулирование и надзор в сфере финансовых рынков возложены на Комитет финансового надзора Банка России, а надзор за банковским сектором осуществляет Комитет банковского надзора.

Разграничение между надзором за банковскими и небанковскими посредниками проведено в Федеральном законе «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)». В нем отдельно выделены «банковский надзор» и «надзор за некредитными финансовыми организациями», причем цели указанных видов надзора различны (главными целями банковского надзора являются «поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов»⁵²; цели надзора за некредитными финансовыми организациями – устойчивое развитие финансового рынка, эффективное управление рисками, защита прав и законных интересов потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг)⁵³.

Банком России установлены особые требования к страховым компаниям и негосударственным пенсионным фондам в части необходимой организации внутреннего контроля и аудита, управления рисками.

Основным институтом, осуществляющим надзор за некредитными финансовыми организациями в Российской Федерации, являются саморегулируемые организации (СРО). Их деятельность регулируется Федеральным законом от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка», которым установлены цели их деятельности:

• развитие финансового рынка РФ;

• создание условий эффективного функционирования финансовой системы;

• реализация экономической инициативы членов СРО;

• защита интересов членов организации в Банке России и государственных органах.⁵⁴

Согласно Федеральному закону № 223-ФЗ СРО разрабатывают стандарты деятельности своих членов, осуществляют проверки их соблюдения, применяют меры воздействия и сообщают регулятору выявленные нарушения. СРО разрабатывают базовые стандарты по управлению рисками, корпоративному управлению, внутреннему контролю, совершению операций на финансовом рынке, а также по защите прав и интересов получателей финансовых услуг, оказываемых его членами. В качестве мер воздействия на своих членов СРО вправе требовать устранения выявленных нарушений, выносить предупреждения, штрафовать, исключать из членов СРО. Проверки НФО стандартизированы, и их могут проводить аудиторские и саморегулируемые организации. К саморегулируемым организациям в сфере финансового рынка относятся некоммерческие организации, основанные на членстве лиц по следующим видам деятельности:

• брокеров;

• дилеров;

• управляющих;

• депозитариев;

• регистраторов;

• акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

• специализированных депозитариев;

• негосударственных пенсионных фондов;

• страховых организаций;

• страховых брокеров;

• обществ взаимного страхования;

• микрофинансовых организаций;

• кредитных потребительских кооперативов;

• жилищных накопительных кооперативов;

• сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов;

• форекс-дилеров;

• инвестиционных советников.

Банк России как мегарегулятор устанавливает обязательный перечень принципов для разработки стандартов СРО в зависимости от сферы их деятельности, а также обязывает все некредитные финансовые организации состоять в определенной саморегулируемой организации в соответствии с осуществляемым видом деятельности посредника, за исключением ломбардов и посредников, для которых не существует такой СРО. Он ведет единый реестр в сфере финансового рынка, который содержит наименование СРО, дату принятия решения о включении в реестр, виды деятельности, а также список членов СРО. На декабрь 2020 г. в России действовало 16 саморегулируемых организаций в форме ассоциаций и союзов.⁵⁵

Выводы по главе

По мере развития финансовых рынков, возникновения новых инструментов в ХХ веке появились новые регуляторы национального масштаба, специальные институты, сфокусированные на отдельных рынках. В итоге, в каждой стране сложились национальные системы регулирования и надзора финансовых рынков. С одной стороны, они консервативны к новациям, с другой – подвержены изменениям под давлениями мировых экономических кризисов (1929–1933, 2008–2009, COVID-кризис 2020–2021), новых явлений и финансовых инструментов в мировой экономике (глобализация, деривативы, финансовые технологии, электронные деньги, цифровые продукты).

Великая депрессия 1929–1933 гг. подвигла к созданию системы регулирования и надзора за участниками рынка ценных бумаг, защиты (страхования) кладчиков. Создание глобальной финансов-экономической среды и системы в 80-е гг. ХХ века, в которой национальная экономика и ее рынки стали сегментом глобальной, мировой, сформировали новую повестку для регулятивных институтов. В рамках открытой экономики вход иностранного капитала на национальные рынки, вывод процентных и непроцентных доходов стали достаточно свободными, либеральными. Движение капитала в мировом масштабе определяется доходностью и ликвидностью активов, конъюнктурой рынков. Центральные банки остались последними бастионами защиты курса стабильности национальной валюты перед волнами приливов и отливов прямых и портфельных иностранных инвестиций. Именно центральные банки ведущих экономик стали инициаторами Базельских стандартов, которые унифицировали методологию оценки капитала, его достаточности и рисков.

После глобального кризиса 2008–2009 гг. произошла очередная эволюция систем финансового регулирования. Центральные банки большинства стран мира, как традиционные монорегуляторы финансовых рынков, не предотвратили рецессию – она приходила с рынков других стран. Не смогла демпфировать финансовый крах и специализированная по рынкам система регулирования в США. В результате посткризисных реформ систем регулирования и надзора сложилась новая ее архитектура. Все центральные банки продолжают выполнять макроэкономические функции регулирования, проводя денежно-кредитную и валютную политику. Многие страны сохранили надзорные микроэкономические функции за центральными банками. Это, главным образом, развивающиеся экономики с небольшими оборотами финансовых рынков, достаточно простыми финансовыми инструментами. США остались привержены секторальной системе финансового регулирования с двумя уровнями и большим количеством институтов надзора. В остальном мире сформировались системы с одним мегарегулятором (развитые экономики), двумя/тремя регуляторами.

Логика реформации обусловлена новым качеством и масштабами рынков финансовых активов (денег, долговых обязательств и капитала, валюты, страхования, золота). Они научились генерировать доходы в отрыве от рынков реальных активов, в национальных и зарубежных сегментах глобальных финансов. Появление производных финансовых инструментов, многоаспектная диверсификация активов банков, возникновение финансовых холдингов и специализированных финансовых компаний привели к сложным по структуре сделкам с использованием инструментов разных финансовых рынков. В кредитных и вексельных обеспечениях используются ценные бумаги, гарантии. Сделки с базовыми активами оформляются с помощью деривативов. Участники финансовых операций, инфраструктурные институты, инвесторы, вкладчики, клиенты подвержены рискам разных рынков, процентным падениям (ростам) рынка денег или капитала, девальвации национальной или резервной валюты, операционным рискам любого участника рынка.

Современная экономика глобальных и национальных финансов сделали рынки сложными по инструментам и структурам сделок. Поэтому эволюция национальных и международных регулятивных институтов идет по следующим направлениям:

• Требования к минимуму капитала банков и кредитным рискам (80-е гг. ХХ в.) дополняются в ХХI в. нормативами буферных резервов, ликвидности и левериджа. Главное – прогнозирование, оценка, и защита балансовых и забалансовых обязательств от системных рисков;

• Фокус регулирования – обеспечение устойчивости национальной и мировой финансовой системы, как фактор устойчивого экономического роста;

• Расширение списка поднадзорных институтов;

• Распределение функций между центральными банками (макроэкономическое регулирование) и одним/двумя мегарегуляторами (микроэкономическое регулирование и надзор);

• Разделение труда между международными финансовыми институтами и национальными регулятивными органами в области надзора за участники финансовых рынков. Включение в задачи большинства региональных объединений (EU, USMCA, MERCOSUR, ASEAN, APEC, BRICS) унификации требований к регулированию и надзору за финансовыми рынками;

• Защита как потребителей, так и инвесторов, противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма;

• Унификация общего подхода ЦБ мира к новым финансовым технологиям и обеспечению кибербезопасности.

Национальные системы макропруденциального регулирования и микропруденциального надзора за финансовыми рынками отражают особенности каждой страны и мировую практику, взаимодействуют с международными и региональными институтами. Это находит отражение в системе регистрации участников рынков, формах и процедурах надзора. Унифицированных систем регулирования и надзора не существует. Они, отражая историческую практику стран по регулированию экономики, меняются и будут меняться под воздействиями новых явлений и рисков глобального финансового рынка, в котором национальный является его частью, органическим сегментом.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Причины возникновения и эволюции систем регулирования и надзора финансовых рынков.

2. Какие факторы определяют применение конкретной модели финансового регулирования и контроля в стране?

3. Каковы субъекты и функции саморегулирования на финансовом рынке?

4. Сущность многосекторной, двухуровневой модели (системы) финансового регулирования и надзора США: история формирования, принципы, организация, эффекты.

5. Классифицируйте цели, функции ФРС и институтов Казначейства США в области микроэкономического регулирования и надзора участников финансового рынка.

6. Макроэкономическое (монетарное) регулирование в США: инструменты, программы.

7. Почему после глобального кризиса 2008–2009 гг. развитые страны создали системы регулирования из одного/двух мегарегуляторов, а развивающиеся оставили за ЦБ функции монорегулятора?

8. Какова историческая логика создания институтов регулирования и надзора: сначала банковский надзор, потом регулирование рынка ценных бумаг?

9. Когда и почему возникли международные институты регулирования и надзора? Их функции, разделение труда и роль. Стали ли международные организации, стандарты и кодексы факторами укрепления финансовых систем?

10. Разделение труда между региональными институтами надзора и национальными в странах ЕС.

11. Взаимодействие Европейской системы финансового надзора и регулятивными органами стран-членов ЕС на примере FIN-FSA Финляндии.

Рекомендуемые источники

1. Абрамов А., Радыгин А., Чернова М. Регулирование финансовых рынков: модели, эволюция, эффективность // Вопросы экономики». 2014. №2. С.33–49.

2. Буклемишев О. В., Данилов Ю. А., Кокорев Р. А. Мегарегулятор как результат эволюции финансового регулирования // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2015. № 4. С. 52–74.

3. Дубова С. Е., Кутузова А. С. Развитие рискориентированных подходов в банковском регулировании и надзоре: монография. М.: Флинта, 2019. 180 с.

4. Зверев А. В., Мандрон В. В., Мишина М. Ю. Формирование российской модели регулирования финансового рынка через построение мегарегулятора // Вестник НГИЭИ. 2018. № 7 (86). С. 117–131.

5. Красавина Л. Н., Перская В. В. Глобализация банковского регулирования и надзора: участие стран БРИКС и национальные интересы // Горизонты экономики. 2018. № 3 (43). С. 85–90.

6. Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М.: Волтерс Клувер, 2007. 1152 c.

7. Протопопова О. В. Принципы правового регулирования финансовой системы США // Социально-политические науки. 2018. №3. С. 119–123.

8. Banerjee R. N., Hitoshi M. The impact of liquidity regulation on banks // Journal of Financial Intermediation, Volume 35, Part B, July 2018. P. 30–44.

9. Boyer P. C., Kempf H. Regulatory arbitrage and the efficiency of banking regulation. CESifo Working Paper Series, April 14, 2016, №. 5878. 39 p.

10. Chen D., Huang Y. Banking regulation: China. Global Legal Insights, 2020. https://www.globallegalinsights.com/practice-areas/banking-and-finance-laws-and-regulations/china

11. Chen D., Huang Y. Banking regulation: China. Global Legal Insights, 2020. URL: https://www.globallegalinsights.com/practice-areas/banking-and-finance-laws-and-regulations/china

12. Global Financial Development Report 2019/2020: Bank regulation and supervision a decade after the global financial crisis. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2020. 155 p.

13. Godwin A., Howse T., Ramsay I. A jurisdictional comparison of the Twin Peaks Model of financial regulation // Journal of Banking Regulation. 2017. Vol. 18. № 2. P. 103–131.

14. Khan A. A behavioral approach to financial supervision, regulation, and central banking. IMF Working Paper 2018. 56 p.

15. Proportionality in bank regulation and supervision – a survey on current practices. Basel Committee on Banking Supervision, March 2019. 16 p.

16. Range of practice in the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion. Basel Committee on Banking Supervision. Bank for International Settlements, 2015. 57 p.

17. Schenk C., Mourlon-Druol E. Bank regulation and supervision // Oxford handbook of banking and financial history. Oxford University Press, May 2016. P. 395–419.

18. Sharpe S., Zhou A. The corporate bond market crises and the government response. FEDS Notes. October 07. 2020. URL: https://www.federalreserve.gov/econres/notes/feds-notes/the-corporate-bond-market-crises-and-the-government-response-20201007.htm

19. Sheel A. Evaluating global financial architecture and regulatory practices – Progress and the Way Forward // ICRIER’s 12th Annual International G20 Conference October 5–8, 2020. URL: https://www.academia.edu/44237301/Evaluating_Global_Financial_Architecture_and_Regulatory_Practices_Progress_and_the_Way_Forward

20. Song I., Oosthuizen C. Islamic banking regulation and supervision: survey results and challenges. IMF Working Paper №14/220. December 12, 2014. 42 p.

21. The political economy of financial regulation / Ed. E. Avgolios, D. Donald. Cambridge: Cambridge University Press, 2019. P. 419–509.

22. Wilson C., Gaidosch T., Morozova A. Cybersecurity risk supervision. Washington, DC: IMF/ Monetary and Capital Markets Department, 2019. № 19/15. 55 p.

23. Yellen J. L. Supervision and regulation. BIS central bankers’ speeches. 28 Sept. 2016. 7 p.

Глава 19. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ БАНКИ

В результате изучения данной главы студент должен:

Знать

• приоритетные цели и основные функции центральных банков;

• принципы Базельского соглашения;

• различия в микро- и макропруденциальном регулировании;

• воздействие ключевой ставки центрального банка на ставки кредитного рынка и доходность финансовых инструментов;

• цели и методы политики финансовой репрессии;

• состав активов и обязательств центрального банка.

Уметь

• рассчитывать нормативы ликвидности банка;

• оценивать влияние финансовой репрессии на состояние и функционирование финансового сектора и финансовых рынков;

• анализировать воздействие денежной политики и баланса центрального банка состояние банковского сектора и экономики.

Владеть

• способами анализа основных и побочных эффектов регуляторных действий;

• навыками анализа краткосрочных и долгосрочных последствий финансовой репрессии;

• основными инструментами для понимания процентной политики центральных банков.

Ключевые понятия: центральный банк, монетарное регулирование, системный риск, пруденциальное регулирование, макропруденциальное регулирование, достаточность капитала, баланс центрального банка, банковские резервы, количественное и кредитной смягчение, инструменты монетарной политики, финансовые репрессии.

19.1. Центральные банки: цели, задачи, функции

Центральные банки являются главными регулирующими институтами денежно-кредитной системы страны или группы стран. Они выступают в роли «банка для банков», размещая на своих счетах обязательные резервы коммерческих банков, предоставляют им ссуды, организуют национальные системы безналичных платежей. Центральные банки называются по-разному, в частности, в названиях можно встретить такие прилагательные как: народный, государственный, национальный, эмиссионный, резервный и т.п. Например, Федеральная резервная система США, Национальный банк Германии, Народный банк Китайской Народной Республики, Королевское валютное управление Бутана. В Российской Федерации центральный банк носит название Банк России.

По характеру собственности банки центральные банки подразделяются на следующие группы⁵⁶:

Государственные. Капитал этих ЦБ принадлежит государству. Так, 100% капитала ЦБ принадлежит государству в Великобритании, ФРГ, Франции, Российской Федерации, Дании, Нидерландах;

Акционерные. В США 100% капитала федеральных резервных банков находится в собственности банков-членов ФРС; в Италии 100% капитала ЦБ принадлежит банкам и страховым компаниям;

Смешанные. В Японии (55% — в собственности государства и 45% частных лиц), в Швейцарии (57% — в собственности кантонов и 43% частных лиц).

Доля собственности государства в капитале ЦБ не является характеристикой его независимости от государственных институтов власти. Например, центральный банк Италии, хотя и находится в собственности банков и страховых компаний, является весьма зависимым от Правительства страны. Важным фактором, определяющим независимость центрального банка от государства, является процедура назначения или выбора руководства банка. По этому признаку все страны условно можно разделить на три группы. К первой группе относятся страны, в которых руководящие органы центрального банка (президент и члены Директората) назначаются правительством или избираются из предложенных правительством кандидатур. К этой группе относятся такие страны как Австрия, Великобритания, Дания, Франция, ФРГ, Швейцария, Япония. Ко второй группе относятся страны, в которых президент (руководитель) центрального банка назначается Советом управляющих банка, а затем должен быть одобрен правительством и утвержден президентом страны. К таким странам относится, например, Италия. К третьей группе относятся страны, где решение о назначении президента ЦБ принимает Совет министров (Правительство) на основе кандидатур, предложенных центральным банком. Такой порядок назначения применяется, например, в Нидерландах.

Фактором, отражающим независимость центрального банка, является и степень подробности определения в законодательстве целей, задач и его законодательных полномочий. Так, во Франции, ФРГ, Швейцарии, Японии основные цели, сфера деятельности отражены в конституции или подробно изложены в законах о центральном банке и банковской деятельности. В таких странах, как США, Швеция, Италия, в законодательстве задачи и функции центрального банка сформулированы в общих чертах.

Значимым фактором независимости центрального банка является законодательно установленное право государственных органов власти на их вмешательство в денежно-кредитную политику. Низкой степенью независимости в этом плане обладают центральные банки таких стран как Франция, Италия. Определение направлений денежно-кредитной политики в этих странах на законодательном уровне передано правительствам. Центральный банк должен выполнять решения правительства. В ряде стран, как, например. Великобритания, Швеция Япония, установлена возможность государственных органов вмешиваться в монетарную политику центрального банка. Центральные банки ФРГ, Швейцарии, России по этому признаку являются наиболее независимыми, так как в законодательстве этих стран отсутствует право государства на вмешательство в денежно-кредитную политику⁵⁷.

Независимость центрального банка является важным условием эффективности его деятельности, которая нередко вступает в противоречие с краткосрочными целями правительства по использованию ресурсов центрального банка, например, для покрытия бюджетного дефицита. В тоже время полная независимость центрального банка от правительства может отрицательно отразиться на развитии национальной экономики, учитывая необходимость четкого согласования и тесной увязки, монетарной, промышленной и финансовой политики. В долгосрочном плане политика центрального банка должна определяться приоритетами макроэкономического курса правительства.

На центральные банки, как правило, возлагаются следующие функции:

• эмиссия банкнот и монет;

• проведение денежно-кредитной политики;

• рефинансирование кредитно-финансовых институтов;

• управление золотовалютными резервами страны;

• осуществление валютной политики государства;

• регулирование деятельности кредитных институтов.

Денежно-кредитная политика может носить либо стимулирующий, либо сдерживающий характер. При проведении стимулирующей политики денежная власть увеличивает совокупный спрос, что способствует росту валового внутреннего продукта (ВВП).

Политика сдерживания замедляет темпы роста денежной массы или даже сокращает ее. ЦБ «жертвует» экономическим ростом для потенциального снижения инфляции. Такая политика может привести к росту безработицы, экономическому спаду.

ЦБ влияют на экономический рост, контролируя ликвидность в финансовой системе посредством использования таких методов денежно-кредитной политики как:

• регулирование объемов кредита и валюты.

• операций на открытом рынке с ценными бумагами, влияя тем самым на объем денежной массы в стране.

• установление целевых показателей по процентным ставкам.

Повышение процентных ставок замедляет рост экономики, способствует снижению уровня инфляции. Снижение ставок стимулирует рост экономики, уменьшая риски экономического спада.

Управление официальными золотовалютными резервами является важнейшей составляющей монетарной политики. Золотовалютные резервы (международные резервы или официальные резервы) — внешние высоколиквидные активы, представленные в виде иностранной валюты и золота, могут быть использованы для финансирования дефицита платежного баланса, для интервенций на валютных рынках Forex, оказывают влияние на курс национальной валюты.

К средствам в иностранной валюте относится: наличная иностранная валюта; остатки средств на корреспондентских счетах, включая обезличенные металлические счета в золоте; депозиты с первоначальным сроком погашения до 1 года включительно, в том числе — депозиты в золоте, займы, предоставленные в рамках сделок обратного РЕПО, в центральных банках за рубежом, в банке международных расчетов и других кредитных организациях-нерезидентах, имеющих рейтинги долгосрочной кредитоспособности не ниже «А» по классификации международных рейтинговых агентств «Fitch Ratings» и «Standard & Poor’s» (либо «А2» по классификации международного рейтингового агентства «Moody’s»); долговые ценные бумаги, выпущенные нерезидентами с рейтингом денежных эмиссий долговых ценных бумаг (или эмитентов долговых ценных бумаг) не ниже «АА-» по классификации международных рейтинговых агентств «Fitch Ratings» и «Standard & Poor’s» (либо «Аа3» по классификации международного рейтингового агентства «Moody’s»), и прочие финансовые требования к нерезидентам с первоначальным сроком погашения до 1 года включительно.

Центральные банки в большинстве стран являются проводником государственной валютной политики, представляющей комплекс мероприятий, направленных на стимулирование внешнеэкономических позиций государства, прежде всего уравновешивание платежного баланса и устойчивость курса национальной валюты. Валютная политика теснейшим образом связана с денежно-кредитной политикой. Во многих развитых странах не делается различий между валютной и денежно-кредитной политикой и для их обозначения используется один и тот же термин «монетарная политика». Направления валютной политики определяются экономической и политической ситуацией в стране, состоянием ее платежного баланса, денежного обращения, внешними обязательствами, связанными с участием данной страны в международных кредитно-финансовых организациях.

Ряд центральных банков оказывают сильное влияние на функционирование мировых финансовых рынков. К ним, как правило, относят ФРС, ЕЦБ, Банк Англии, Народный Банк Китая, Банк Японии, Национальный банк Швейцарии⁵⁸.

В ФРС входят 12 федеральных резервных банков, расположенных в крупнейших городах. Каждый из них печатает доллары. На банкнотах каждого резервного банка проставляется одна из 12 букв (с A по L., например, на всех банкнотах, выпущенных в Нью-Йорке, указана буква «B».

Главными целями деятельности ФРС являются⁵⁹:

• создание благоприятных условий для максимальной занятости,

• сохранение низкой и стабильной инфляции,

• создание безопасной и эффективной финансовой системы.

Формально, ФРС является независимым органом, так как все решения принимаются без одобрения со стороны Конгресса США или Президента США. В реальности же мнение властей всегда учитывается перед очередным пересмотром ключевой ставки или перед важными заявлениями о денежно-кредитной политике.

ФРС занимается: кредитованием коммерческих банков, предоставлением финансовых услуг американскому правительству, выпуском в обращение и приемом наличных денег и ценных бумаг. Она являются контролирующим органом для финансовых учреждений, находящихся на закрепленных за ними территориях. Контроль за деятельностью ФРС осуществляет палата представителей Конгресса и Банковский комитет Конгресса.

Европейский центральный банк (ЕЦБ) является официальным регулятором кредитно-финансовой политики, выполняющий полномочия Центрального банка на территории стран ЕС и распоряжающийся валютными резервами стран содружества. Приоритетной целью деятельности ЕЦБ является поддержание ценовой стабильности в еврозоне. Штаб-квартира европейского регулятора расположена во Франкфурт-на-Майне. Главными органами управления в ЕЦБ являются: Совет управляющих – высший орган управления, Исполнительный совет, Генеральный совет, осуществляющий консультационные функции для всех органов управления⁶⁰.

Приоритетные функции ЕЦБ: эмиссия евро; выработка и осуществление денежно-кредитной политики зоны евро; определение ключевых ставок в зоне евро; управление золотовалютными резервами ЕС; банковский надзор (на правах рекомендательного характера). Основные задачи регулятора: поддержание единой валютной политики, обеспечение ценовой стабильности в экономиках еврозоны, сдерживание инфляции.

ЕЦБ – это акционерное общество, акции которого распределены между Национальными банками государств ЕС. Прибыль ЕЦБ распределяется следующим образом: 20% направляется в резервный фонд ЕЦБ, оставшаяся часть прибыли распределяются между акционерами в качестве дивидендов, согласно размерам их долевого вклада. Структура долевого вклада в ЕЦБ: Германия — 18,8%, Франция — 14,3%, Италия — 12,4%, Испания — 8,2%. Размер долей остальных банков колеблется в пределах 0,2–3,8%⁶¹.

Исходя из того, что Европейский центральный банк — это единый орган, созданный для обеспечения единой стабильной системы денежно-кредитных отношений всех государств ЕС, свои функции регулятор осуществляет исходя из следующих принципов:

• Равноправие для всех членов еврозоны

• Стремление к установлению оптимального равновесия между стоимостью и эффективностью

• Соответствие нормативов ЕЦБ решениям национальных ЦБ стран зоны евро

• Децентрализация

Банк Англии был организован в 1694 г. Это старейший в мире банк, который до середины ХХ века был частным. В 1946-м банк был национализирован, а в 1997 г. — получил статус независимой публичной организации, выполняющей функции национального Центрального Банка Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Приоритетной целью Банка Англии является поддержание стабильности экономики государств и курса национальной валюты — фунта стерлингов. Для обеспечения финансовой стабильности он сотрудничает с рядом других финансовых институтов, в том числе: с Казначейством Великобритании, с Британским финансовым регулятором⁶².

На Банк Англии возложены следующие функции:

• контроль над уровнем инфляции, обеспечение покупательной способности национальной валюты и стабильности ее обменного курса;

• поддержание надежности финансовой системы страны;

• обеспечение эффективности работы банковского сектора.

Вопросы проведения кредитно-денежной политики переданы Комитету по кредитно-денежной политике, в компетенцию которого входит определение официальных процентных ставок. Возглавляет этот государственный орган, состоящий из известных экономистов, Председатель Банка Англии.

С 1998 г. Банк Англии более не выполняет одну из своих традиционных функций — управление государственным долгом. Эти обязанности были переданы отдельной структуре – департаменту по управлению государственным долгом Великобритании, который является подразделением Казначейства.

Банк Англии управляется Советом Директоров, состоящим из Управляющего, двух его заместителей и 16 членов Совета. Все они назначаются королевским указом после утверждения Парламентом Великобритании. Управляющий и его заместители назначаются на пять лет, а члены Совета Директоров на четыре года и могут переназначаться и на следующие сроки. Ключевая ставка устанавливается не Советом директоров Центрального Банка, а Комитетом по кредитно-денежной политике Банка Англии, в который входит 5 представителей от ЦБ и четыре независимых эксперта.

Официально право эмитировать фунт стерлингов имеет 8 банков⁶³:

1. Governor and Company of the Bank of England — собственно, Банк Англии.

2. The Royal Bank of Scotland — Королевский Банк Шотландии.

3. The Bank of Scotland — Банк Шотландии.

4. The Clydesdale Bank — Клайсдейл банк (Шотландия).

5. Bank of Ireland — Банк Ирландии.

6. First Trust Bank Allied Irish Banks — Первый трастовый банк (Ирландия).

7. Northern Bank — Северный банк (Ирландия).

8. Ulster Bank — Банк Ольстера (Ирландия).

Контролем финансовой сферы в Великобритании занимается не только Банк Англии, но и Казначейство с Управлением по финансовому регулированию Великобритании. Управление по финансовому регулированию действует независимо от Правительства и полностью финансируется компаниями, которые регулирует, посредством денежных сборов, взносов и обязательных налогов. Финансовая система Великобритании управляется в рамках «джентльменского соглашения» между государством и финансовыми корпорациями, в чем заинтересованы обе стороны.

Центральным банком Китая является Народный банк Китая (НБК) — главный банк Китайской Народной Республики. Он был основан 1 декабря 1948 г. после консолидации трех банков: Huabey Bank, Beihai Bank и Xibei Farmer Bank. С 1949 по 1978 г. он выполнял функции как центрального, так и коммерческого банка. После экономической реформы 1980 г. коммерческие функции банка были переданы четырем независимым государственным банкам. В 1983 г. Государственный совет принял решение о том, что НБК будет функционировать только как центральный как страны. Правовое же положение НБК было окончательно установлено 18 марта 1995 г. В 2003 г. Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей были приняты поправки к Закону о НБК, в соответствии с которыми банку были предоставлены дополнительные полномочия по обеспечению общей финансовой стабильности в стране и проведению денежно-кредитной политики. НБК обладает самыми большими золотовалютными резервами в мире. На конец 2019 г. по данным Всемирного банка они превышали 3,22 трлн долларов США⁶⁴. НБК должен формировать и проводить в жизнь монетарную политику. Под руководством Госсовета он осуществляет контроль над финансовой отраслью. Целью монетарной политики НБК является поддержание стабильности денежного обращения и, таким образом, содействие экономическому росту страны. В августе 2019 г. НБК объявил о скором запуске национальной цифровой валюты⁶⁵. В декабре 2019 г. НБК заключил партнерство с семью государственными компаниями и банками для начала масштабного тестирования цифрового юаня. В апреле 2020 г. НБК подтвердил старт испытаний цифрового юаня в четырех городах, а Сельскохозяйственный банк Китая представил мобильное приложение для цифровой валюты⁶⁶.

Основными функциями НБК являются:

• формулирование и реализация денежной политики правительства,

• осуществление денежной эмиссии юаня,

• управление государственными валютными резервами и золотым фондом,

• распоряжение государственной казной,

• поддерживать нормальный режим платежей и системы клиринговых расчетов,

• действовать в качестве финансового агента государства.

Несмотря на то, что надзорные функции в отношении банков в КНР переданы Комитету по надзору за банковской деятельностью, НБК сохраняет за собой право издавать все законы, касающиеся банковской сферы КНР.

Руководство Банка Китая осуществляет Управляющий и его заместитель. Их назначение на должность и отстранение от должности находится в компетенции Председателя КНР с утверждением Всекитайским собранием народных представителей.

Банк Японии является Центральным банком Японии. Он был создан в 1882 г. В 1942 г. был принят новый Банковский акт, в соответствии с которым банк был реорганизован. В его компетенцию входило регулирование курса национальной валюты, контроль кредитно-финансовой сферы. После Второй мировой войны в закон были внесены поправки, предусматривающие создание коллегиального органа, отвечающего за кредитно-денежную политику. Банк Японии подчинялся Министерству финансов. В 1998 г. в Японии было принято новое законодательство, регулирующее деятельность Банка Японии. Согласно «Закону о Банке Японии»⁶⁷, его деятельность направлена на «исключительно выполнение задач, преследующих государственные цели», а служащие банка приравнены к государственным служащим. В соответствии с этим же законом, глава Минфина обладает правом контроля деятельности Банка Японии. Министр финансов назначает администратора, который выполняет функции надзора за деятельностью Банка Японии. Без разрешения Министерства финансов Банк Японии не имеет права учреждать дополнительные филиалы, совершать сделки с финансово-кредитными организациями других государств, утверждать статьи годового бюджета и ряд других вопросов. Приоритетной целью деятельности Банка Японии является поддержание стабильности в финансовом секторе страны. На Банк Японии возложены следующие функции:

• эмиссия денег — японских иен;

• проведение денежно-кредитной политики;

• контроль за объемом денежной массы в обращении, процентными ставками;

• контроль национальной банковской системы, в том числе менеджмента в финансовых учреждениях;

• проведение операций с государственными ценными бумагами;

• контроль и стабилизация (при необходимости) курса национальной валюты.

Капитал Банка Японии на 55% принадлежит государству, а 45% его акций свободно обращаются на бирже и находятся в частных руках. При этом акционеры не имеют возможности влиять на политику банка. Акционерам гарантирована выплата дивидендов в размере 4%. В случае получения Банком Японии высокой прибыли дивиденды могут быть увеличены до 5%. Оставшаяся часть прибыли направляется в государственный бюджет. Уставной капитал банка составляет 100 млн иен. Высший орган управления Банка Японии – политический совет, состоящий из 9 человек во главе с председателем и двумя его заместителями. Основными задачами Банка Японии являются: формирование курса японской иены; обеспечение стабильности стоимости иены как внутри, так и за пределами страны; управление денежным обращением; поддержка кредитной системы.

Национальный банк Швейцарии (нем. Schweizerische Nationalbank SNB), выполняет функции центрального банка. Он был основан 16 января 1906 г. и начал свою работу 20 июня 1907 г. На логотипе SNB название «Швейцарский национальный банк» нанесено на пяти языках: немецком, французском, итальянском, ретороманском и английском⁶⁸.

Главной целью деятельности Швейцарского национального банка является проведение кредитно-денежной политики, служащей интересам всей страны в целом.

SNB является акционерным обществом со специальным статусом. Акционерный капитал SNB составляет 25 млн швейцарских франков. 55% акций банка принадлежат швейцарским кантонам или кантональным банкам, 45% акций находятся в частной собственности. Швейцарская конфедерация не является при этом акционером Национального банка. Среди кантонов крупнейшими держателями акции являются кантон Берн (6,63%), кантон Цюрих (5,2%), кантон Во (3,4%) и кантон Ст. Галлен (3,0%). Наиболее значимый частный акционер SNB — немецкий экономист и менеджер из Дюссельдорфа, которому принадлежат 6,72% акций. В соответствии с параграфом 31 швейцарского «Закона о национальном банке» для дивидендов, выплачиваемых акционерам, существует верхняя граница в 6%. Доход по акциям свыше 6% распределяется между Швейцарской конфедерацией и кантонами Швейцарии: одна треть в пользу конфедерации и две трети в пользу кантонов⁶⁹.

Штаб-квартиры SNB находятся в Цюрихе и в Берне; филиалы и представительства банка находятся также в Женеве, Базеле, Санкт-Галлене, Люцерне, Лозанне и Лугано. Кроме того, в Швейцарии есть еще 14 агентств SNB, которые управляются кантональными банками. Их задачей является обеспечение швейцарских банков наличными деньгами. Структура управления банка состоит из так называемых «Банковского совета» и «Совета управляющих». Банковский совет осуществляет контроль за деятельностью Национального банка Швейцарии. При этом срок полномочий членов совета составляет четыре года (допустимо не более трех сроков). Банковский совет состоит из 11 членов, 6 из которых, включая президента и вице-президента, назначаются Федеральным советом Швейцарии⁷⁰.

Основными задачами Национального банка Швейцарии являются:

• сохранение стабильности цен;

• обеспечение безналичного платежного оборота;

• обеспечение ликвидности швейцарского франка на международном денежном рынке;

• вложение капитала в золотовалютные резервы и управление ими;

• контроль за стабильностью финансовой системы страны;

• консультации правительства Швейцарии по вопросам валютной политики.

Процесс становления Банка России ведет свой отсчет с 1990 г. Верховный Совет РСФСР 13.07.1990 принял постановление о преобразовании Российского республиканского банка Госбанка СССР в Государственный банк РСФСР с подчинением Верховному Совету РСФСР. 2 декабря 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял закон № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». Устав Банка России был утвержден Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР только 24 июня 1991 г.

Закон о Банке России определял его как самостоятельное учреждение, осуществляющее свои расходы за счет собственных средств. При этом Банк России объявлялся независимым от распорядительных и исполнительных органов власти и не отвечающим по обязательствам Правительства РСФСР, кроме случаев, когда он самостоятельно брал на себя подобные обязательства.

Федеральный закон от 26.04.1995 № 65-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»» существенно изменил содержание ряда статей действовавшего Закона и дополнил его новыми статьями (вместо 39 стало 95-й статей). Изменения коснулись и функций Банка России, и структуры, и функций органов управления, их полномочий и инструментов осуществления денежно-кредитной политики. Закон устанавливал особый статус Банка России. Статья 5 гласила — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций. Согласно ст. 6 — по всем вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, он получил право издавать нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

Закон по-новому определял действия Банка России в вопросах кредитования Правительства РФ. В ст. 22 было указано, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом о федеральном бюджете.

Принятый 10.07.2002 Закон о Банке России представляет собой новую версию закона. Новации, происходящие в финансовой сфере экономики России, находят свое отражение в периодическом внесении изменений в вышеуказанный Закон.⁷¹

Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются самим Банком России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются.

Основными целями деятельности Банка России являются:

• защита и обеспечение устойчивости рубля;

• развитие и укрепление банковской системы РФ;

• обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;

• развитие финансового рынка РФ;

• обеспечение стабильности финансового рынка РФ.

Специально оговорено, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

В ст. 4 Закона о Банке России приведен развернутый перечень его функций (полномочий и действий), которые укрупненно сводятся к следующим⁷²:

• проведение единой государственной денежно-кредитной политики;

• монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организация их обращения;

• организация платежной системы;

• организация системы рефинансирования;

• банковское регулирование и надзор;

• выполнение функций финансового агента правительства;

• осуществление макроэкономического анализа и прогнозирования.

Осуществление единой государственной денежно-кредитной политики является одной из важнейших функций Банка России. Основными инструментами проведения денежно-кредитной политики являются:

• процентные ставки по операциям Банка России;

• нормативы обязательных резервов (резервные требования), депонируемых Банком России;

• операции на открытом рынке;

• рефинансирование кредитных организаций;

• валютные интервенции;

• прямые количественные ограничения, представляющие собой лимиты на рефинансирование кредитных организаций;

• эмиссия облигаций в целях реализации денежно-кредитной политики.

Функции эмиссии наличных денег и организации их обращения Банк России реализует посредством выпуска и изъятия наличных денег из обращения, а также посредством определения порядка ведения кассовых операций. Банк России устанавливает правила, стандарты, формы проведения расчетов на территории страны и осуществляет надзор в национальной платежной системе.

Функции банковского регулирования и надзора, прежде всего, связаны:

• с регистрацией и лицензированием кредитных организаций;

• проведением инспекционных проверок, в том числе с оценкой финансовой состоятельности кредитных организаций;

• контролем за ликвидацией кредитных организаций;

• контролем за эмиссионной деятельностью кредитных организацией.

Функции финансового агента Правительства связаны с обслуживанием Банком России государственного внутреннего долга, счетов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней бюджетной системы страны, а также кредитованием Правительства РФ в случае принятия соответствующего закона о бюджете.

Функции макроэкономического анализа и прогнозирования в основном состоят в составлении платежного баланса России, в прогнозировании состояния экономики страны и ее отдельных секторов.

В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума), которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента Российской Федерации) и членов Совета директоров Банка России (по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации); направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты.

Национальный финансовый совет (НФС) является коллегиальным органом Банка России. Численность НФС составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации, трое — Государственной Думой, трое — Президентом РФ, трое — Правительством РФ. В состав НФС входит также Председатель Банка России. Члены НФС, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность. Общее руководство деятельностью совета осуществляет Председатель НФС, который избирается большинством голосов от общего числа членов совета. В компетенцию НФС, в частности, входит рассмотрение Годового отчета Банка России, проекта Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, Стратегии развития национальной системы платежных карт, вопросов развития и совершенствования банковской системы и финансового рынка в целом.

Совет директоров Банка России — коллегиальный орган управления Банка России, в который входят Председатель Банка России и 14 членов Совета директоров, работающих на постоянной основе в Банке России. Члены Совета директоров назначаются Государственной Думой сроком на пять лет по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.

В сфере денежно-кредитной политики и развития финансового рынка Российской Федерации Совет директоров во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики и основные направления развития финансового рынка, принимает решения об изменении процентных ставок Банка России, а также осуществляет другие функции.

В сфере регулирования банковской системы и финансового рынка Совет директоров устанавливает правила проведения банковских операций для банковской системы Российской Федерации, принимает решения об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций, банковских групп и некредитных финансовых организаций, о размере обязательных резервных требований, а также принимает иные решения.

В сфере финансово-хозяйственной и организационно-кадровой деятельности Банка России Совет директоров утверждает структуру Банка России, годовую финансовую отчетность и отчет о деятельности Банка России, а также осуществляет иные функции. Председатель Банка России – официальный руководитель Центрального банка Российской Федерации. Он несет полную ответственность за деятельность Банка России.

19.2. Инструменты банковского регулирования

Денежно-кредитное регулирование составляет одно из направлений финансового регулирования. Его объектом является деятельность банков. Как было показано в главе 18, в широком смысле под финансовым регулированием обычно понимают регулирование или надзор, который накладывает определенные ограничения, вводит требования и указания для деятельности финансовых институтов с целью обеспечить стабильность и целостность финансовой системы. Регулирование может быть поручено как правительственным, так и неправительственным организациям. В более узком смысле финансовое регулирование относят к одной из трех правовых категорий, которые составляют содержание финансового права, обычаев делового оборота и, в некоторых западных странах, прецедентного права. При этом соотношение регуляторных норм в разных странах складывается по-разному. Так, в континентальной Европе приоритетным является законодательное регулирование. Огромное число деталей включается в законодательство, поскольку это, видимо, единственно практически применимый способ заставить страны действовать согласно общим нормам. В Великобритании, как и во многих других странах, в России в том числе, не связанных такой необходимостью, предпочтение отдается «английскому стилю» — правилам, которые вводит регулятор, что позволяет боле гибко реагировать на изменения на финансовых рынках, адаптировать регулирование к этим изменениям в рамках действующего законодательства.

В современном мире ни одно государство не допускает свободы банковского дела.⁷³ Альтернативные взгляды высказывались в последней трети XX века. Ссылаясь на периоды свободного банковского дела в Шотландии (1716–1844), в Швеции (1831–1903), Швейцарии (1826–1907) и в Канаде (1867–1914) исследователи доказывали, что свободные от регулирования банки ускорили экономический рост, поскольку сильная конкуренция заставляла банки создавать инновации – открывать отделения, выплачивать проценты по депозитам, предоставлять овердрафты по счетам.

В современном понимании термин «свободное банковское дело» относится к высоко конкурентной системе, в которой нет центрального банка и нет регулирования. При отсутствии регулирования банки заинтересованы в создании рамок надежности на частной основе, например, частной системы страхования вкладов и частных клиринговых центров, как «кредиторов последней инстанции». Тем не менее, одни и те же аргументы можно привести как в защиту, так и против свободы банков. В отсутствие регулирования возникают точно такие же проблемы, как и при его наличии – возможность сговора и монополизации, высокие платежные тарифы, необходимость мониторинга «фрирайдеров» и т.п.

Макроэкономический аспект свободного банковского дела также дает основания для критики. Выпуск банкнот частными банками, как правило, заканчивался избыточной эмиссией с неблагоприятными последствиями как для самих банков, так и для экономики в целом. Например, в Швейцарии в период становления банкнотного обращения число эмиссионных банков в отдельные годы превышало 50 банков. Избыточная эмиссия привела к девальвации франка. В результате банки отказались от права эмиссии и поддержали создание центрального банка под контролем федерального правительства – Швейцарского национального банка.

Несмотря на то, что идея свободного банковского дела представляет некоторый интерес с теоретической точки зрения, на практике маловероятно, что регуляторные системы будут демонтированы ради эксперимента.⁷⁴ По этой причине, проблема больше не является предметом теоретических исследований.

Хотя структура банковских систем различных стран, глубина финансовых рынков, обычаи делового оборота и т.п. сильно различаются, у регуляторов сферы есть общие проблемы и цели. Необходимость финансового и денежно-кредитного регулирования вызвана как фундаментальными, так и специфическими причинами, обусловленными особенностями банковского дела.

К фундаментальным причинам, которые объясняют, почему рынки стали объектом регулирования, относят так называемые провалы рынка – перекладывание ответственности на потребителей при покупке товаров и услуг непрозрачного качества, рыночная власть монополий и олигополий, социальные издержки экстерналий. Банковский рынок, нуждается в регулировании по тем же причинам. Тем не менее, существуют еще два важных аргумента в обоснование необходимости более досконального внимания регуляторов. Банкам, как финансовым посредникам, внутренне присуща уязвимость к финансовым потрясениям. Банки работают с очень высоким уровнем левериджа. Даже небольшие затруднения отдельных участников могут привести к серьезным проблемам всего сектора, к финансовому и экономическому кризису. Многие исследователи считают «хрупкость» системы достаточным оправданием регулирования, направленного на обеспечение стабильности.⁷⁵ Второе, не менее важное обстоятельство связано с тем, что банки снабжают кредиторов и заемщиков финансовыми ресурсами, их обязательства представляют собой социальное благо – деньги.

Основания для финансового регулирования хорошо сформулированы в высказывании Адара Тернера, одного из политических деятелей Великобритании: «Современные финансовые системы, будучи предоставленными самим себе, неизбежно создают долги в избыточном количестве. Причем такие, которые идут не на финансирование новых инвестиций в капитал, а в большей степени на покупку уже существующих активов, особенно недвижимого имущества. Банки не только принимают депозиты от домашних хозяйств и предоставляют кредиты бизнесу, они также создают кредит, деньги и покупательную силу. Долг по кредиту может быть опасен, даже если банкиры честны, ответственны и высокопрофессиональны, и даже если каждая ссуда в отдельности может казаться социально полезной и экономически оправданной».⁷⁶

Рассмотрим более детально необходимость и цели денежно-кредитного регулирования. К ним относятся:

1) Защита частных заемщиков, кредиторов, инвесторов. Качество многих финансовых продуктов не всегда очевидно. Асимметрия информации приводит к тому, что на покупателя перекладывается часть ответственности, и они несут слишком большое бремя рисков. Чтобы исключить действие принципа caveat emptor, необходимо заставить банки предоставлять адекватную информацию.⁷⁷ Регулирующие органы требуют от банков раскрывать о своих продуктах как можно больше информации. Как правило, продавец финансового продукта должен предоставить соответствующую информацию о продукте в стандартизированной форме.

2) Ограничения «рыночной власти». Банковский сектор высоко концентрирован. И хотя существуют сомнения относительно структуры отрасли, в частности по числу банков банковский сектор выглядит конкурентным, такие признаки как концентрация активов и депозитов, спреды между ставками по кредитам и депозитам, контроль над платежными системами характеризуют банковский сектор скорее, как монополизированную, нежели конкурентную структуру. Поэтому регуляторы ставят целью или, во всяком случае, заявляют о необходимости обеспечения конкуренции, контролируют слияния и поглощения банков, вводят контроль над ценами на банковские продукты. Например, известна длительная история законодательных запретов на создание банками филиалов сразу в нескольких штатах и многофилиальных банков в отдельно взятом штате в США. В 1933 г. местные власти получили право регулирования банков на уровне штатов и вводили ограничения и запреты на открытие депозитов банками из других штатов, на использование частными лицами счетов в нескольких отделениях многофилиальных банков, требования по самостоятельной капитализации филиалов,⁷⁸ открытых многофилиальными банками и т.п. Такого рода ограничения были сняты только в середине 90-х прошлого века.

3) Предотвращения нелегальной деятельности — мошенничества, «отмывания денег», сокрытия доходов от налогов.

4) Минимизация социальных издержек⁷⁹ финансового посредничества и системного риска.

Остановимся на рассмотрении четвертого, последнего по перечислению, но не по значению пункта. Банки, как и другие частные бизнес-компании, могут стать жертвами свободной игры рыночных сил, проще говоря, «прогореть». В случае банкротства отдельно взятого банка издержки несут акционеры, инвесторы, депозиторы, работники и в какой-то степени клиенты данного банка. В то же время это событие может привести к потере уверенности вкладчиков в надежности остальных банков хотя бы потому, что банки поставляют на рынок одни и те же продукты, и вкладчики не владеют информацией, чтобы отличить надежный банк от ненадежного. В случае потери доверия банки становятся объектом «набегов» – массового изъятия депозитов, что не раз приводило к банковским паникам и коллапсам системы. Более того, участие банков в рыночном финансировании создает дополнительные угрозы. Проблемы хеджевых фондов, рынков секьюритизированных активов и деривативов оказывают непосредственное воздействие на стоимость активов и величину капитала банков. Снижение стоимости чистых активов отдельного банка также приводит к потере доверия вкладчиков ко всем остальным.

Уязвимость банков к потере доверия со стороны клиентов создает системный риск – риск того, что потрясения отдельно взятого банка или сегмента рынка перекинутся на всю систему, что приведет к широкому оттоку депозитов крупных и мелких вкладчиков и, возможно, к коллапсу системы. Эта особенность банковского сектора ставит регулятора перед выбором между конкурентно-ориентированной моделью и риск-ориентированной моделью регулирования. В приоритете первой модели – поддерживать конкуренцию. Как правило, усилия регуляторов в таких отраслях, как телекоммуникации и коммунальные услуги, направлены на поддержку конкуренции, соответственно качества и стоимости услуг для потребителей. Вопросы безопасности в этих отраслях вторичны. В приоритете второй модели – ограничить риск, обеспечить безопасность потребителей, поэтому центральные банки и прочие регуляторные органы, как правило, выбирают риск-ориентированную модель. Статусная ответственность финансового регулятора состоит в обеспечении стабильности сектора, включая минимизацию неблагоприятных эффектов конкуренции.

Системный риск усиливается межбанковским кредитованием. Несмотря на то, что рынок межбанковских кредитов действует как механизм поглощения и распределения банковских рисков, он в то же время делает банки более уязвимыми к экзогенным шокам. В РФ первый системный кризис банков — кризис ликвидности 1995-го — был обусловлен тем, что банки, управляя ликвидностью, излишне полагались на межбанковский рынок как источник ликвидности для предоставления валютных кредитов. Введение Банком России в 1995 г. валютного коридора⁸⁰ и ужесточение денежной политики (экзогенные факторы)⁸¹ привело к тому, что большое число мелких и средних банков не смогли погасить ранее полученные кредиты от крупных банков. Пострадали и те, и другие. В результате кризиса 225 банков прекратили свое существование, в том числе банк Национальный кредит, входивший в первую двадцатку.⁸² В современных условиях фактором усиления системного риска стал процесс глобализации межбанковского рынка. По данным Банка международных расчетов (BIS), общий мировой объем межбанковских требований по состоянию на первое полугодие 2020 г. составил более 16 трлн долл. США, включая платежные и кредитные требования. Существенная часть этого объема есть результат заключения сделок между банками-нерезидентами.⁸³

Развитие финансовых рынков и процессы дерегулирования банков в 80–90-е годы ХХ столетия привели к тому, что банки стали в большой степени полагаться на финансовые рынки как источник ликвидности – покупали активы, которые можно было в случае необходимости реализовать на рынке, и выпускали обязательства для получения рыночного фондирования. Например, в 80-е годы ХХ века доля ликвидных активов на балансах банков Великобритании составляла 30%. К 2007 г. она снизилась до менее 1%.⁸⁴ Такая стратегия привела к увеличению степени взаимозависимости банковского сектора и финансовых рынков, повысила значение риска ликвидности и сложность управления этим риском по сравнению с традиционной стратегией накопления ликвидности на балансе банка. Во время ранней, так называемой ликвидной фазы финансового кризиса 2007 многие банки, несмотря на соответствие требованиям по капиталу, столкнулись с трудностями именно потому, что неразумно управляли ликвидностью. Контагиозный эффект проблем отдельных банков, который затронул не только сам банковский сектор, но и финансовую систему в целом, возник во многом благодаря упущениям в оценке и управлении риском ликвидности.

Комплексность денежно-кредитного регулирования и его направленность на стабилизацию банковского сектора обусловлена макроэкономической ролью банковского сектора как проводника монетарной политики. Устанавливая, например, резервные требования или базовую ставку, монетарные власти используют банки для достижения целей по инфляции и другим макроэкономическим параметрам. В случае коллапса банковской системы возможно сокращение денежного предложения с негативными экономическими последствиями.

Системные риски создают социальные издержки, и по этой причине банки становятся объектом особого, так называемого пруденциального регулирования, более жесткого, чем в других секторах экономики и даже других сегментов финансового сектора. При этом важно, чтобы пруденциальное регулирование не только минимизировало социальные издержки и негативные экстерналии банкротств, но в то же время не давало бы банкам извлекать преимущества и выгоду, перекладывая ответственность за свои действия на регуляторов.

Пруденциальное регулирование осуществляется в виде требований и надзора за их выполнением с целью обеспечения устойчивости баланса каждого отдельно взятого банка или иной финансовой организации к шокам. Основное внимание уделяется достаточности капитала. Собственный капитал является подушкой безопасности при возможных убытках. Банк, который не располагает достаточной величиной капитала, чтобы покрыть убытки, может оказаться несостоятельным. Такая ситуация возникает, когда активы банка уменьшаются настолько, что становятся меньше обязательств, например, в случае невозврата ссуд, дефолта заемщика. Норматив достаточности капитала заставляет банки поддерживать определенную минимальную величину капитала в процентном отношении к стоимости рисковых активов.

На основе рекомендаций Базельского комитета центральные банки разрабатывают собственные методики расчета норматива достаточности капитала с учетом особенностей финансовой отчетности. В целях норматива капитал банка делится на части (в терминах Базельского комитета — ярусы): основной и дополнительный. Основной капитал служит наиболее жестким буффером от убытков вкладчиков и кредиторов банка. Он в свою очередь состоит из базового и добавочного капитала. К базовому капиталу относятся такие источники собственных средств банка, как обыкновенные акции и накопленная прибыль, к добавочному – гибридные долевые инструменты. Резервы на возможные потери по ссудам, результаты переоценки активов и прочие источники относятся к дополнительному капиталу. С учетом каждой из этих частей регулятор вводит три норматива достаточности — норматив базового капитала, норматив основного капитала и норматив собственного каптала.

Банки поддерживают величину капитала либо за счет капитализации прибыли, либо дополнительным выпуском акций, либо сокращением рискованных активов. Таким образом, регулятор ограничивает риски. Неэффективный, плохо управляемый банк не получает достаточную для увеличения капитала прибыль. Более того, низкая рентабельность активов приведет к снижению рыночной стоимости акций, что, в свою очередь, ограничит возможности банка по их размещению и привлечению капитала. Инвесторы не будут заинтересованы в приобретении акций такого банка. Увеличение капитала за счет сокращения выплачиваемых дивидендов также связано с издержками. Акционеры и инвесторы воспримут такое сокращение как признак, сигнал о проблемах банка. Это приведет к дальнейшему падению акций и еще более уменьшит возможность в будущем привлечь средства за счет дополнительной эмиссии.

Требования к капиталу устанавливаются на основе и с учетом рекомендаций международных соглашений, известных как Базельские соглашения.

Базель I — первое соглашение 1988 г. между 12 центральными банками, которые договорились о единых требованиях к капиталу. Традиционно существовавший коэффициент левериджа, как соотношение капитала и активов банка, был заменен на более сложный коэффициент, в котором разные категории активов взвешивались с учетом риска с коэффициентами от 0 до 100%. Это позволило дифференцировать требования к капиталу для банков с разной структурой активов.

Регуляторная величина капитала определялась степенью кредитного риска, принимаемого банками. К концу 1992 г. капитал банка должен был составлять 8% к величине рисковых активов при минимальном значении капитала первого порядка 4%. Капитал первого порядка включает акционерный капитал, накопленную прибыль и привилегированные акции. Капитал второго порядка – резервы на возможные потери по ссудам и субординированный долг. Было установлено, что доля капитала второго порядка в совокупном капитале не может превышать 50%.

При расчете коэффициента достаточности капитала активы взвешиваются по риску. Наименее рисковым активам, например, такие как остатки на корреспондентских счетах в центральном банке, присваивается вес равный 0%, наиболее рисковым активам — ссудам — присваивается вес 100%. В силу того, что величина капитала устанавливается в процентном отношении к активам, взвешенным с учетом риска, более склонные к риску банки должны выполнять более высокие требования по величине капитала.

Концепция Базеля I в области надзора состояла, по сути, в том, что главное – следить за достаточностью капитала. Если банк не выполняет требования к капиталу, например, коэффициент достаточности опустился до уровня ниже 2%, его надо банкротить, а если банк выполняет норматив, но испытывает трудности с погашением обязательств, ему надо просто предоставить ликвидность. Фактически регулятор мог обойтись без надзора за ликвидностью банков, контролируя минимальный размер и достаточность капитала. Многие развитые страны действительно стали уделять ликвидности гораздо меньше внимания. Другие, в том числе РФ, в большей степени были озабочены проблемой ликвидности. С 2019 г. Банк России применяет 9 нормативов: норматив достаточности капитала (в трех вариантах: Н1, Н1.1 и Н1.2); три норматива ликвидности (мгновенной, текущей и долгосрочной – Н2, Н3 и Н4 соответственно); норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; норматив максимального размера крупных кредитных рисков; норматив использования собственных средств (капитала) банков для приобретения акций (долей) других юридических лиц; норматив максимального размера риска на связанное с банком лицо (группу связанных с банком лиц); норматив минимального соотношения размера ипотечного покрытия и объема эмиссии облигаций с ипотечным покрытием.⁸⁵

Новая редакция Базельского соглашения, принятая в 2004 г. — Базель II, стала результатом пересмотра стандартов управления достаточностью капитала для крупных банков, осуществляющих операции на международных рынках. Замысел Базеля II состоял в том, чтобы точнее учитывать риски и адекватность капитала. Банки с одинаковой структурой кредитного портфеля, включающего торгово-промышленные ссуды, ипотечные ссуды, потребительские кредиты и т.п., принимают различную степень риска. Различия возникают из того, что банки могут, например, требовать более надежного обеспечения ссуд. Некоторые банки имеют позиции хеджирования деривативами, которые снижают риск, другие, наоборот, открывают позиции, которые приводят к увеличению риска. Базель II рекомендует учитывать различия между банками. Его положения включают три новации: (1) пересмотр измерения кредитного риска, (2) учет операционного риска, (3) раскрытие информации о рисках.

Соглашение предлагало оценивать риски двумя способами: в стандартном подходе использовались рейтинги активов международных агентств, в продвинутом подходе — внутренние рейтинги самого банка, так называемый IRB-подход (англ. Internal Ratings-Based Approach) — подход к оценке кредитного, операционного и рыночного риска банков для оценки достаточности регулятивного капитала, основанный на использовании внутренних рейтингов заемщиков, устанавливаемых самими банками. IRB-подход основан на внутренних оценках вероятностей дефолта (PD), ожидаемых (EL) и неожиданных потерь (UL), причем последние зависят от вероятности дефолта исходя из однофакторной модели. Согласно Базелю II регулятивный капитал не должен быть меньше 8% от взвешенных по риску активов (RWA).

В базовом IRB-подходе банки самостоятельно определяют вероятность дефолта PD, остальные параметры определяются надзорным органом. В продвинутом IRB-подходе (Advanced IRB, A-IRB) банки самостоятельно определяют и другие параметры оценки рисков.

Положения Базеля II оказались трудноосуществимыми. Некоторые страны, в частности США, Канада и Европейский Союз, внедрили часть рекомендаций. Другие, например, азиатские страны – отложили внедрение до лучших времен. Кризис 2008 вскрыл серьезные дефекты новых подходов. Банки развитых стран аккумулировали огромные объемы секьюритизированных ипотечных кредитов, поскольку эти ценные бумаги с рейтингом ААА учитывались с нулевым коэффициентом риска. Кроме того, оказалось, невозможно получить точные статистические оценки основных входных параметров базельских моделей и оценить риск дефолта целых классов ипотечных заемщиков, например, по субстандартным ипотечным кредитам. Поэтому Базель II не способствовал ограничению рисков, принимаемых банками, как раз в тот период, когда это было особенно необходимо. Кроме того, особую озабоченность регуляторных органов вызывают внебалансовые операции банков с деривативами, поскольку банки могут оказаться гораздо менее надежными, чем показывают их балансовые отчеты. Чтобы ограничить проведение внебалансовых операций, регуляторы повысили требования к величине собственного капитала тех банков, которые особенно активны в такого рода деятельности. Ряд шагов в этом направлении был сделан принятием закона Додда-Франка Конгрессом США (Wall Street Reform and Consumer Protection Act).⁸⁶ Уже после принятия этого закона JP Morgan объявил о 2 млрд долл. убытков, полученных от проведения операций с деривативами.

Последняя версия соглашения — Базель III появилась в 2008 г. В новом соглашении введены многие изменения: (1) повышены требования к качеству капитала, т. е. увеличена доля уставного капитала и нераспределенной прибыли в капитале первого порядка (Т1) и увеличена доля самого Т1 в совокупном капитале; (2) повышены требования к достаточности капитала — с 4 до 6%по капиталу первого порядка; (3) дополнительно введен буфер консервации капитала в размере 2,5%, а также контрциклический буфер в размере от 0 до 2,5%; (4) существенно расширилось покрытие рисков в формуле достаточности капитала преимущественно за счет рыночного риска, повышения требований по внебиржевым сделкам, а также пересчета уровня кредитного риска с учетом стресса и т. п. Всего требования к акционерному капиталу с учетом роста коэффициентов и расширения покрытия рисков, по оценке самого Базельского комитета, выросли в 7 раз.

Банк России выделил 11 системообразующих банков. Эти кредитные организации должны соблюдать показатель краткосрочной ликвидности, а также дополнительные требования к достаточности капитала в соответствии с «Базелем III». Показатель краткосрочной ликвидности (ПКЛ) в качестве пруденциального норматива, установленного для системно значимых банков в соответствии со статьей 57 федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», применяется с 1 января 2016 г. Важной предпосылкой эффективного использования коэффициента достаточности капитала является создание резервов на возможные потери по ссудам. Такие резервы уменьшают капитал и активы на величину уже выявленных рисков. Таким образом, капитал должен защитить банк от реализации непредвиденных рисков.

Действовавшая до финансового кризиса 2007 г. система банковского регулирования не смогла заставить крупные финансовые организации в должной мере укрепить свои внутренние системы риск-менеджмента или ограничить рискованные методы работы. Финансовый кризис 2007 г. показал слабости системы финансового регулирования, к числу которых относится отсутствие таких структурных элементов регуляторной системы, как (1) регулирование и надзор за «теневыми» банками⁸⁷, (2) контроль системных рисков, (3) особый режим пруденциального регулирования и надзора, а также урегулирование несостоятельности банков.

Общими задачами на перспективу для регуляторов всех стран являются:

• отход от фрагментарной системы контроля над финансовыми институтами;

• усиление контроля над рисками финансовой системы с целью оперативного выявления и противодействия кризисным ситуациям;

• решение проблемы финансовых институтов, имеющих системное значение;

• распространение регулирования на сектора, которые традиционно не были охвачены регулированием;

• создание эффективных механизмов координации действий между регуляторами разных стран.

Макропруденциальное регулирование в отличие от микро направлено на снижение риска и повышение устойчивости банковской системы как единого целого. Термин «макропруденциальный» впервые был использован в конце 1970-х Комитетом Кука (предшественником Базельского комитета банковского надзора) и Банком Англии. Но только в начале 2000-х, после двух десятилетий периодически повторявшихся финансовых кризисов данный подход начал активно продвигаться, прежде всего Банком международных расчетов и Базельским комитетом. Особенно широкое признание и актуальность макропруденциальный подход получил в результате финансового кризиса 2007–2009 гг. разработкой нормативных актов по внедрению национальными центральными банками подобного надзора занимается «консультативная группа тридцати» (G30). В РФ процесс перехода к данному типу надзора начался в связи с началом деятельности Банка России в качестве мегарегулятора финансового рынка. Им выделены системно значимые кредитные организации и системно значимые страховые компании, а также заложены основы динамического регулирования с введением дополнительных требований по расчету буферного капитала.

В посткризисный период политики исследователи пришли к согласию о необходимости переориентировать регуляторный режим с микропруденциального на макропруденциальный подход, в расчете на то, что макропруденциальное регулирование повысит способность банковского сектора «абсорбировать» шоки какого бы то ни было происхождения и снизит риск распространения банковских кризисов на экономику.

В табл. 19.1 представлены основные различия между двумя подходами. Целью макропруденциального подхода является ограничение риска финансового кризиса со значительными потерями с точки зрения реального объема производства для экономики в целом. Микропруденциальный подход заключается в ограничении риска финансового кризиса в отдельных банках, независимо от их воздействия на экономику в целом. В макропруденциальном регулировании регуляторные меры принимаются для банков исходя из общего состояния системы. В микропруденциальном надзоре регуляторы полагаются на требования к банкам, чтобы стабилизировать систему.

Таблица 19.1

Сопоставление макро- и микропруденциального регулирования

Критерий сопоставления
Макропру-
денциальное
Микропру-
денциальное

Непосред-
ственная цель
Ограничить сбой всей системы
Ограничить сбои в работе отдельных банков

Конечная цель
Избежать потерь выпуска (ВВП)
Защита потребителей (инвесторов и депозиторов)

Характер риска
Зависит от коллективного поведения (эндогенный)
Зависит от индивидуального поведения банков (экзогенный)

Взаимосвязь и общая рисковая позиция по всем банкам
Важна
Не имеет значения

Калибровка пруденциа-
льного контроля
Относительно системного риска (сверху/вниз)
Относительно индивидуальных участников (снизу/вверх)

Сост. по: Claudio Borio. Towards a macroprudential framework for financial supervision and regulation? – BIS Working Papers, 2003, No 128 URL: https://www.bis.org/publ/work128.pdf (дата обращения 12.12.2020).

Теоретической основой реформирования пруденциального регулирования стали три различные парадигмы: парадигма агентских отношений, парадигма внешних эффектов и парадигма колебаний настроения. Последние две особо подчеркивают роль макропруденциального регулирования.

Агентская парадигма подчеркивает важность проблемы принципал-агент. Риск в этом случае возникает из-за разделения собственности и контроля, что может приводить к поведению контролирующих банк агентов не в интересах принципалов (владельцев). Главный аргумент состоит в том, что, выполняя роль кредитора последней инстанции и предоставляя страхование вкладов, центральный банк меняет стимулы для банков в принятии риска. Эта проблема известна как моральный риск. Страхование вкладов и недостаточно регулирование банковских портфелей побуждает банки брать на себя чрезмерные риски. Эта парадигма, однако, предполагает, что риск возникает в результате поведения топ-менеджеров, и, следовательно, мало что дает для макропруденциального подхода.

В парадигме экстерналий ключевым является денежный внешний эффект. В этом случае вмешательство регулятора может улучшить положение и даже решить определенные задачи монетарной политики. Действительно, ряд авторов показали, что, когда банки-агенты сталкиваются с кредитными ограничениями, ограничениями в привлечении ресурсов или другими видами финансовых «трений», возникают финансовые внешние эффекты и появляются различные искажения, такие как чрезмерное заимствование, чрезмерное принятие рисков и чрезмерные уровни краткосрочного долга. В этих условиях макропруденциальное вмешательство может повысить социальную эффективность.

Согласно парадигме перепадов настроения, «животные инстинкты» критически влияют на поведение менеджеров, вызывая чрезмерный оптимизм в хорошие времена и внезапное неприятие рисков во время спадов. В результате сигналы ценообразования на финансовых рынках могут быть неэффективными, что увеличивает вероятность системных проблем. В таком случае роль перспективного макропруденциального надзорного органа, регулирующего неопределенность и предупреждающего о рисках финансовых инноваций, является оправданной. Для определения и измерения системного риска регулятор использует широкий набор переменных, например, отношение кредита к ВВП, реальные цены на активы, отношение непрофильных обязательств к основным обязательствам банковского сектора и денежные агрегаты. Некоторые индикаторы раннего предупреждения были разработаны на основе этих и других финансовых данных. Кроме того, для выявления уязвимостей системы регулятор использует макро-стресс-тесты путем моделирования неблагоприятного исхода.

В ключевые задачи макропруденциального регулирования входит:

• поддержание устойчивости финансовой системы к внешним шокам и рецессии;

• ограничение избыточных финансовых рисков, принимаемых на себя финансовой системой;

• сглаживание финансового цикла посредством предотвращения формирования «мыльных пузырей» на рынках финансовых активов.

В рамках разработки макропруденциального подхода было предложено большое количество инструментов, но пока нет единого мнения о том, какой из них должен играть основную роль в реализации макропруденциальной политики. Большинство этих инструментов нацелены на предотвращение процикличности финансовой системы в отношении активов и пассивов. Среди них можно выделить: максимальный коэффициент долга к обеспечению (LTV) и резервы на возможные потери по ссудам; верхний предел коэффициента долг к доходу (DTI). Той же цели, но с дополнительными функциями служат такие инструменты как:

• контрциклические требования к капиталу — позволяют избежать чрезмерного сжатия баланса в случае внешних шоков;

• ограничение левериджа (кредитного плеча) — регулирует рост активов пропорционально собственному капиталу:

• плата за непрофильные обязательства — для смягчения ценовых искажений, вызывающих чрезмерный рост активов.

• динамичные требования к резервам — как средство контроля потоков капитала в пруденциальных целях, особенно для стран с развивающейся экономикой.

Ряд инструментов предназначен для ограничения чрезмерного увеличения краткосрочной задолженности: коэффициент покрытия ликвидности; плата за риск ликвидности, которая штрафует краткосрочное финансирование; надбавки к капиталу, пропорциональные разрыву в сроках погашения; минимальные требования к «стрижке» ценных бумаг, обеспеченных активами. Кроме того, были предложены различные типы инструментов условного капитала (например, «условные конвертируемые облигации» и «страхование капитала»), чтобы облегчить рекапитализацию банка в случае кризиса.

В 70–80-х гг. ХХ века – период высоких и нестабильных процентных ставок – регуляторы были озабочены возможным «сжатием кредита». С конца 90-х гг. ситуация коренным образом изменилась по многим причинам, в том числе и благодаря действиям самих регуляторов, направленным на стимулирование кредитной активности банков и дерегулированию банковского сектора. Мировой финансовый кризис 2007 г. показал опасность высокой «закредитованности» домашних хозяйств и бизнеса. После финансового кризиса перед регуляторами встала противоположная задача — сдерживания кредитной экспансии банков.

Преследуя цель по сохранению стабильности цен, центральные банки по-прежнему внимательно следят за развитием реальных и финансовых рынков. Таким образом, устанавливается связь между макропруденциальной и монетарной политикой, даже в том случае, если полномочия макропруденциального надзора не переданы самому центральному банку. Это хорошо отражается в организационной структуре таких институтов, как Совет по надзору за финансовой стабильностью и Европейский совет по системным рискам, в которых руководители центральных банков принимают решающее участие. Вопрос о том, должна ли монетарная политика напрямую противодействовать финансовому дисбалансу, остается более спорным, хотя он действительно был предложен в качестве предварительного дополнительного инструмента для устранения «пузырей» цен на активы.

Одним из актуальных вопросов в связи с реформированием денежно-кредитного регулирования стал вопрос о взаимозаменяемости и комплементарности монетарной политики и макропруденциального регулирования. Можно ли полагаться только на монетарную политику или только на макропруденциальное регулирование для уменьшения циклических колебаний цен на активы или эффектов от таких колебаний? Если оба пути эффективны, тогда монетарную политику и макропруденциальное регулирование можно рассматривать как «субституты», в том смысле, что использование каждого из этих инструментов ведет к сокращению колебаний и их эффектов. Тем не менее, экономисты находят все больше аргументов в пользу комплементарности нежели «заменяемости» денежной и макропруденциальной политик: согласованность обоих направлений, скорее всего, будет более эффективной, чем раздельное применение каждого из этих направлений в отдельности.⁸⁸

Современная концепция регулирования банков основана на идеи обеспечения стабильной среды банковской деятельности. Регуляторные органы предпринимают попытки усилить надежность и безопасность банковской системы с помощью надзора. Это не означает, что регуляторы намерены управлять отдельными банками. Их цель – навязать банкам определенную дисциплину для того, чтобы банки, принимая риски, предпринимали собственные, самостоятельные меры защиты. Таким образом, регуляторы перекладывают бремя рисков на банки как таковые.

Одним из наиболее важных направлений регулирования стало страхование депозитов. Система страхования депозитов впервые появилась в США в результате банковской паники конца 20-х – начала 30-х гг. ХХ века. В период Великой Депрессии 1929–1933 гг. обанкротилось около 5100 банков или 20% их общей численности. Начальная волна банкротств вызвала отток депозитов из опасения вкладчиков дальнейшего распространения банкротств. Результатом стали новые банкротства.

Страхование депозитов поддерживает уверенность вкладчиков в надежности банковской системы. В течение последних 30 лет системы страхования вкладов были введены в большинстве развитых стран, в том числе в качестве реакции на банковские кризисы 80-х и 90-х годов, а также на глобальный финансовый кризис 2007 г. В Европейском Союзе с 1994 г. действует Директива Европейского парламента и Совета «О системах гарантирования депозитов»⁸⁹. В соответствии с указанным документом каждое государство – член ЕС осуществляет контроль над созданием и официальным признанием на своей территории одной или нескольких систем гарантирования депозитов. При этом ни одна организация, получившая разрешение на банковскую деятельность, не может принимать вклады, не будучи членом одной из таких систем. Почти все страны ЕС повысили предельный уровень возмещения, выплачиваемого по банковским депозитам, до 100 тыс. евро.

В РФ страхование вкладов частных лиц было введено в конце 2003 г. федеральным законом «О страховании вкладов в банках Российской Федерации».⁹⁰ С 2014 г. страхуются также депозиты индивидуальных предпринимателей. С начала 2019 г. страховая защита распространяется на депозиты малого бизнеса. В целях обеспечения функционирования системы на основании принятого федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» было создано Агентство по страхованию вкладов (АСВ). Агентство осуществляет выплату вкладчикам возмещений по вкладам при наступлении страхового случая; ведет реестр банков-участников системы страхования вкладов; контролирует и управляет средствами фонда страхования вкладов. Кроме того, Агентство выполняет функцию корпоративного конкурсного управляющего несостоятельными банками, а с 2008 г. еще и функции по финансовому оздоровлению банков с целью предотвращения банкротств. К 2020 г. за шестнадцать лет существования системы страховые выплаты увеличились в 14 раз – до 1,4 млн руб. В 2019 г. Банк России заявил о намерении повысить общий уровень страхового покрытия депозитов до стандартов, соответствующих наиболее развитым системам страхования депозитов в мире.⁹¹

Закон о страховании вкладов предусматривает возможность получения бюджетных средств в случае недостаточности средств фонда для покрытия страховых выплат. АСВ выплачивает страховое возмещение депозитов в случае банкротства банка. АСВ может также участвовать в финансовом оздоровлении, санации несостоятельного банка. В большинстве случаев для оздоровления банка АСВ привлекает инвестора (им может быть другой банк или лицо, не являющееся кредитной организацией), который выкупает акции в объеме, достаточном для получения контроля над санируемым банком. Если при этом возникнет необходимость, АСВ может оказать банку финансовую поддержку в виде займа по ставке, ниже рыночной с тем, чтобы банк получил от размещения полученных средств доход, достаточный для решения проблем, которые могли привести к его банкротству.

В нестабильный период 2014–2017 гг. стало понятно, что расходы на санацию банковского сектора и докапитализацию банков слишком велики, плохо контролируются, и сами процедуры лишены прозрачности. Более того, наряду с положительными эффектами, в частности, роста акций санируемых банков, проявились отрицательные эффекты — снижение цен на акции банков-инвесторов, ухудшение их финансового состояния, потеря аллокационной эффективности банковского сектора в целом.

В 2017 г. Государственная дума РФ внесла изменения в федеральный законы «О банках и банковской деятельности» и федеральный закон «О несостоятельности», которые предусматривают новый механизм финансового оздоровления банков.⁹² На рис. 19.1 в виде схемы показана суть этих изменений. Банк России из собственных средств выделяет так называемый фонд консолидации банковского сектора (ФКБС). Величину фонда, т.е. расходов на санацию, определяет Совет директоров Банка России при принятии решения о санации банков.⁹³ Далее Банк России осуществляет «прямую докапитализацию» санируемого банка через покупку акций, покупку активов и размещение средств на депозитах в санируемом банке. Приобретенные активы Банк России может передать управляющей компании УК ФКБС, созданной им для выполнения функций временной администрации по управлению процессом санации. В итоге приобретенные активы и акции Банк России продает на аукционе новому владельцу.

Рис. 19.1. Схема участия Банка России в финансовом оздоровлении банков⁹⁴

Табл. 19.2 дает представление о масштабах участия Банка России в оздоровлении банковского сектора России. Эффективность использования средств фонда Банк России оценивает по разности между предоставленными средствами и потенциальными потерями в случае банкротства банка.

Таблица 19.2

Участие Банка России в оздоровлении банковского сектора, 2017–2020 гг., млрд руб.

Меры по предупреждению банкротства | 2017 г. | 2018 г. | 2019 г. | 2020 г.
Покупка ценных бумаг, покупка активов санируемых банков | 456,2 | 565,8 | 701,1 | 701,1
Размещение депозитов | 1000,5 | 1791,7 | 1706,5 | н/д

Сост. по: материалам годовых отчетов Банка России.

Страхование позволяет вкладчикам открывать депозиты, не заботясь об оценке финансового состояния банка, поскольку гарантии выплат дает государство. Если банк становится банкротом, страховые суммы выплачиваются в течение нескольких дней. Банки – участники системы страхования депозитов выплачивают ежегодную страховую премию. В США до 1991 г. ставки премий были одинаковыми для всех банков. Как следствие более рискованные банки фактически субсидировались более надежными. Система стимулировала банки к принятию большего риска. Этот эффект принятия более высокого риска по причине того, что вкладчики защищены и не контролируют банки, относится к проблеме «морального риска». Эффект проявился, в частности, в 80–90-е гг. ХХ столетия, когда в США возросло число банкротств банков вследствие проведения более рискованных операций.

Проблема морального риска заставила регуляторов искать пути ограничения банковских рисков и одновременно увеличения страхового фонда. В результате в ряде стран была введена дифференциация ставок страховых премий в зависимости от рисков.

В заключение остановимся еще на одном важном для РФ и других стран с развивающимися рынками направлении денежно-кредитного регулирования — дедолларизации экономики. Одним из направлений денежной политики Банка России была политика дедолларизации экономики. Дедолларизацию экономики можно рассматривать с разных точек зрения. В обычном понимании дедолларизация означает, во-первых, уменьшение или полный отказ от использования иностранной валюты – долларов или евро – в качестве измерителя цен на товары и услуги, меры стоимости, и постоянного пересчета цен, например, на жилье или автомобили, из долларов в рубли. Второй признак дедолларизации состоит в уменьшении значения иностранной валюты как средства сбережения. Явной стала тенденция сокращения банковских вкладов в иностранной валюте. Эта тенденция особенно важна в аспекте банковских рисков и стабильности финансовых рынков, финансовой стабильности в целом. Валютные риски банков возникают не только в связи с предоставлением кредитов в иностранной валюте. В случае падения курса рубля погашение валютных кредитов становится проблематичным. Угрозу банкам представляют и короткие позиции в иностранной валюте – ситуация, при которой обязательства банков перед вкладчиками в иностранной валюте превышают валютные активы. Это создает дополнительное давление на курс в случае шоков и таким образом несет риски для финансовой стабильности.

С целью финансовой стабилизации и снижения подверженности банков такого рода рискам Банк России предпринял регуляторные меры, направленные на уменьшение доли валютных активов и обязательств в балансах банков. Банк России стал использовать новые термины: «валютизация активов», «девалютизация балансов», повысил коэффициенты рисков по валютным кредитам для сокращения объемов кредитования в иностранной валюте. Для уменьшения «валютизации» обязательств с 1 августа 2018 г. Банк России повысил резервные требования по валютным депозитам на один процентный пункт, оставив неизменной норму резервов по обязательствам в рублях. Повышение резервных требований увеличивает альтернативные издержки банков, стимулирует снижение ставок и интереса клиентов к депозитам в иностранной валюте. Таким образом, банки не только должны меньше предоставлять кредитов в валюте, но и меньше привлекать валютные средства, сокращая долю валюты на балансе. Корпоративный сектор может найти альтернативу валютному депозиту, например, покупать евробонды.

Эффективность мер Банка России по девалютизации балансов банков будет в большой степени зависеть от изменений доходности инвестиций в зарубежные активы. Полностью переломить тенденцию роста депозитных ставок в случае, если ФРС США продолжит повышать ключевую ставку, не удастся. Рост доходности долларовых активов повысит заинтересованность российских банков в увеличении финансовых ресурсов путем привлечения иностранной валюты в депозиты. Тем не менее, предпринятые Банком России меры могут сдержать рост доходности валютных депозитов. Кроме того, проблема связана еще и с тем, что Банк России в течение многих лет проводил курсовую политику, целью которой было сдерживание укрепления рубля. Результатом стало существенное увеличение баланса Банка России с последствиями, которые будут рассмотрены в одном из следующих разделов.

19.3. Макропруденциальная политика как основа обеспечения финансовой стабильности

Важная роль в механизме поддержания финансовой стабильности принадлежит макропруденциальной политике, которая представляет собой комплекс мер для снижения системного риска на финансовом рынке или в отдельных его секторах. Основное предназначение макропруденциальной политики – содействие финансовой стабильности.

Финансовая стабильность – «состояние финансовой системы, в котором не происходит формирования системных рисков, способных при реализации оказать негативное воздействие на процесс трансформации сбережений в инвестиции и реальный сектор экономики. В ситуации финансовой стабильности экономика более устойчива к внешним шокам»⁹⁵. В документах МВФ, Банка международных расчетов и Совета по финансовой стабильности системный риск рассматривается как сбои в предоставлении финансовых услуг, которые связаны с ухудшением всех составляющих финансовой системы и могут вызвать существенные негативные последствия для реальной экономики⁹⁶.

В 2010 г. Комитет 30 (G30) (Консультативная «Группа тридцати») определил четыре главные особенности макропруденциальной политики, которые отличают ее от денежно-кредитной, налогово-бюджетной и других видов государственной экономической политики.

1. Уровень охвата: ориентирована на охват всей финансовой системы страны.

2. Цель: направлена на повышение устойчивости финансовой системы и ослабление воздействия системных рисков на экономику.

3. Виды инструментов: используется большое количество пруденциальных инструментов для мониторинга системного риска и повышение устойчивости финансовой системы к абсорбированию системных шоков.

4. Рекомендации для учреждений: учреждения, отвечающие за реализацию макропруденциальной политики, должны информировать и получать информацию относительно монетарной, фискальной и других видов государственной политики, а также предоставлять рекомендации другим органам в соответствии со своими полномочиями⁹⁷.

В настоящее время многие центральные банки, в т.ч. и Банк России придерживаются принципа разделения целеполагания денежно-кредитной политики и политики по поддержанию финансовой стабильности. Так, денежно-кредитная политика Банка России нацелена на поддержание ценовой стабильности, а макропруденциальная политика — на поддержание финансовой стабильности.

В документах МВФ и G30 указывается, что макропруденциальная политика дополняет, а не подменяет собой содержание макроэкономической и структурной политики, а также пруденциального надзора⁹⁸. Поэтому в большинстве стран ее рассматривают как самостоятельный вид государственной политики, наряду с денежно-кредитной и налогово-бюджетной.

В большинстве стран мира функции по разработке и реализации макропруденциальной политики возложены на центральные банки. В США ответственность за реализацию такой политики возложена на федеральную правительственную организацию Financial Stability Oversight Council.

В России с 2013 г. эти функции выполняет Банк России. Для обеспечения их реализации в 2011 г. в Банке России был создан Департамент финансовой стабильности. В 2013 г. в Федеральный закон № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» были внесены изменения, в соответствии с которыми в официальный мандат Банка России было включено обеспечение стабильности финансового рынка.

В 2013 г. также был создан Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности, в состав которого входят руководители Банка России, Министерства финансов, Министерства экономического развития и АСВ. На заседаниях этого совета обсуждаются главные вопросы, касающиеся финансовой устойчивости, и разрабатываются рекомендации для соответствующих органов власти. В 2014 г. в Банке России был создан Комитет финансовой стабильности, который на регулярной основе оценивает системные риски и устойчивость финансовой системы, а также обсуждает потенциальные макропруденциальные и антикризисные меры.

После мирового финансового кризиса 2008–2009 гг. возникла необходимость в пересмотре подходов к надзору за системными взаимосвязями и их регулированием, что определило необходимость использования более совершенных инструментов идентификации и ограничения распространения системных рисков на основе:

1. Предоставления органам регулирования и надзора мандата на специальный мониторинг системных рисков.

2. Установления дополнительных требований к финансовым организациям с учетом их потенциального вклада в «создание» системного риска.

Так, в марте 2018 г. Банк России был наделен полномочиями принимать решения по макропруденциальной политике без внесения изменений в нормативны акты.

Инструментарий обеспечения финансовой стабильности представлен широким перечнем инструментов, использование которых направлено на снижение потенциальных потерь от нарушений в функционировании всех составляющих финансовой системы.

Это могут быть инструменты не только макропруденциальной, но и налогово-бюджетной политики (для преодоления фискальных шоков), денежно-кредитной политики (для ослабления суверенных рисков), политики в сфере конкуренции и микропруденциальной политики (для предупреждения банкротства участников финансового рынка).

Обобщенная характеристика основных инструментов мониторинга системных рисков приведена в табл. 19.3. В зависимости от цели применения одни и те же инструменты могут характеризоваться как макропруденциальные, если они используются для усиления устойчивости финансовых институтов и абсорбирования системных шоков на уровне финансовой системы в целом, так и как микропруденциальные, если их используют для ограничения рисков, которым подвержены отдельные финансовые институты.

Пруденциальные инструменты классифицируют по основным видам риска: кредитным, рыночным, несбалансированной ликвидности, а также по направленности использования: для абсорбирования шоков и усиления устойчивости финансовых учреждений и ограничения системной уязвимости.

По направлениям влияния пруденциальные инструменты подразделяют на инструменты, основанные на требованиях к капиталу, количественные ограничения и инструменты поддержки ликвидности.

Использование макропруденциальных инструментов осуществляется на основе применения переменного и постоянного подходов.

Переменный подход базируется на использовании инструментов с переменными параметрами, корректировка которых осуществляется в зависимости от изменения значений макропруденциальных индикаторов, которые могут меняться на протяжении экономического цикла. Такой подход реализуется, например, при использовании контрциклического буфера капитала или динамического формирования резервов. Макропруденциальные инструменты с переменными параметрами применяют для ограничения проциклических тенденций и цепных рисков, которые возрастают в течение экономического цикла.

Постоянный подход основан на использовании инструментов, параметры которых фиксированы и не меняются в зависимости стадий экономического цикла (например, коэффициент левериджа, весовые коэффициенты риска, стандарты лицензирования или корпоративного управления).

Макропруденциальные инструменты можно классифицировать в зависимости от:

• информационной базы и направленности использования:

— индикаторы устойчивости (Soundness Indicators): индикаторы финансовой устойчивости (FSIs), базирующиеся на данных балансовой отчетности финансовых учреждений;

— модели, базирующиеся на фундаментальных подходах (Fundamentals-Based Models): модели, которые используют макроэкономические или балансовые данные для установления макрофинансовых связей (макро стресс-тесты и сетевые модели). Эти модели могут быть использованы с целью разработки реальных сценариев, но требуют аккумулирования данных на долгосрочных интервалах с учетом того, что характеристики и взаимосвязи остаются устойчивыми в условиях стресса;

Таблица 19.3

Основные характеристики инструментов идентификации и измерения системного риска

№
№
Инс-
тру-
мен-
ты
Уро-
вень охва-
та
Тре-
бова-
ния к инфо-
рма-
ции
Уро-
вень эконо-
мичес-
кого разви-
тия стран
Пригодность использова-
ния в соответствии
с запросами*
Дополни-
тельные характе-
ристики
Ф
о
р
м
а

п
у
б
л
и
ч
н
о
г
о

д
о
с
т
у
п
а
**

И
н
с
т
и
т
у
т
ы
Р
ы
н
к
и
С
е
к
т
о
р
ы
П
е
р
и
о
д
и
ч
н
о
с
т
ь
Вид дан-
ных
с

н
и
з
к
и
м
и

д
о
х
о
д
а
м
и
р
а
з
в
и
в
а
ю
щ
и
е
с
я
р
а
з
в
и
т
ы
е
A
B
C
D
E
F
Г
р
а
н
и
ч
н
о
е

з
н
а
ч
е
н
и
е
Р
а
н
н
я
я

у
г
р
о
з
а
В
л
и
я
н
и
е

к
р
и
з
и
с
а
Р
а
с
п
р
о
с
т
р
а
н
е
н
и
е/
э
к
с
т
р
а
п
о
л
я
ц
и
я
В
з
а
и
м
о
с
в
я
з
а
н
н
о
с
т
ь/
в
н
е
ш
н
и
е

э
ф
ф
е
к
т
ы

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22

1
Ав-
то-
рег-
рес-
си-
он-
ные мо-
де-
ли Со-
VaR (Con-
di-
tio-
nal Val-
ue at Ri-
sk)
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Бан-
ков-
ские ба-
лан-
сы, це-
ны ак-
ти-
вов
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+

+
+
+

+
W

2
Ин-
ди-
ка-
то-
ры об-
щих уг-
роз (Jo-
int Di-
st-
ress In-
di-
ca-
tors)
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Це-
ны ак-
ти-
вов

О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+

+
+

+
+

+
W

3
Мо-
де-
ли пе-
ре-
те-
ка-
ния во-
ла-
ти-
ль-
нос-
ти (Re-
tur-
ns Spi-
llo-
ve-
rs)
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Це-
ны ак-
ти-
вов
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+

+
+
+

+
P

4
Мо-
де-
ли пе-
ре-
те-
ка-
ния ст-
рес-
са (Dis-
tre-
ss Spi-
llo-
ve-
rs)
+
+
Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Це-
ны ак-
ти-
вов
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+

+

+
+

+
P

5
Мо-
де-
ли ве-
ро-
ят-
но-
сти де-
фол-
та рын-
ков (Mar-
ket-Bas-
ed Pro-
ba-
bi-
li-
ty of De-
fa-
ult)
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й,

к
о
р
п
о
р
а
т
и
в
н
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Це-
ны ак-
ти-
вов, бан-
ков-
ские ба-
лан-
сы
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+

O

6
Ана-
лиз дол-
го-
вой ус-
той-
чи-
вос-
ти (De-
bt Sus-
tai-
na-
bi-
li-
ty Ana-
ly-
sis)

В
н
е
ш
н
и
й,

г
о
с
у
д
а
р
с
т
в
е
н
н
ы
й
Н
и
з
к
а
я
Пла-
теж-
ный ба-
ла-
нс, на-
ло-
го-
вая ин-
фор-
ма-
ция
+
+
+

+
+

+

+

F

7
Ин-
ди-
ка-
то-
ры фис-
ка-
ль-
но-
го ст-
рес-
са (In-
di-
cat-
ors of Fis-
cal Str-
ess)

Ф
и
с
к
а
л
ь
н
ы
й
Н
и
з
к
а
я
На-
ло-
го-
вая
ин-
фор-
ма-
ция
+
+
+

+

+
+

8
Сце-
на-
рии шо-
ка го-
су-
дар-
ст-
вен-
но-
го фи-
нан-
си-
ро-
ва-
ния
(So-
ve-
re-
ign Fun-
di-
ng Sho-
ck Sce-
na-
ri-
os)

+
Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й,

г
о
с
у
д
а
р
с
т
в
е
н
н
ы
й
С
р
е
д
н
я
я
Ин-
вес-
ти-
ци-
он-
ная ба-
за, дан-
ные об ак-
ти-
вах

+
+
+

+

+

+

W

9
Мо-
де-
ли оце-
нки
ак-
ти-
вов (As-
set Pri-
ce Mo-
de-
ls)

+
Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
С
р
е
д
н
я
я
Це-
ны ак-
ти-
вов, дан-
ные о дви-
же-
нии де-
неж-
ных сре-
дс-
тв
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+

+
+

+

F

10
Ба-
лан-
со-
вый под-
ход (Ba-
lan-
ce She-
et Ap-
pro-
ach)

О
с
н
о
в
н
ы
е

с
е
к
т
о
р
ы
Н
и
з
к
а
я
Дан-
ные меж-
от-
ра-
сле-
вого ба-
ла-
нса
+
+
+

+
+

+

+
+
W

11
Ана-
лиз сис-
тем-
ных не-
пре-
дви-
ден-
ных тре-
бо-
ва-
ний (Sys-
te-
mic Con-
tin-
gent Cla-
ims Ana-
ly-
sis)
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Дан-
ные ба-
нко-
вс-
ких ба-
лан-
сов, це-
ны ак-
ти-
вов
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+
+
+

+
+

+
P

12
Мо-
дель тра-
нсг-
ра-
нич-
ной
Вза-
имо-
свя-
зан-
нос-
ти (Cro-
ss-Bor-
der In-
ter-
con-
nec-
ted-
ne-
ss)
+

Б
а
н
к
о
в
с
к
и
й
Н
и
з
к
а
я
Тра-
нсг-
ра-
нич-
ные де-
неж-
ные пе-
ре-
во-
ды, дан-
ные ба-
лан-
сов
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+

+
+
+

+
W

13
Мо-
дель тра-
нсг-
ра-
нич-
но-
го се-
те-
во-
го за-
ра-
же-
ния (Cro-
ss-Bor-
der Net-
work Con-
ta-
gi-
on)
+

Б
а
н
к
о
в
с
к
и
й
Н
и
з
к
а
я
Тра-
нсг-
ра-
нич-
ные де-
неж-
ные пе-
ре-
во-
ды, дан-
ные ба-
лан-
сов
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+

+

+
W

14
Ин-
ди-
ка-
то-
ры рис-
ка не-
сба-
лан-
си-
ро-
ван-
ной сис-
тем-
ной лик-
вид-
нос-
ти (Sy-
ste-
mic Li-
qui-
di-
ty Ri-
sk In-
di-
ca-
tor)
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Дан-
ные ба-
лан-
сов, це-
ны ак-
ти-
вов

О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+

+

+

+

W

15
Мо-
де-
ли с пе-
ре-
клю-
че-
ни-
ем ре-
жи-
мов (Re-
gi-
me Swi-
tc-
hi-
ng)

+
Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
В
ы
с
о
к
а
я
Це-
ны ак-
ти-
вов
+
+
+
+

+
+
+
+

W

16
Ин-
ди-
ка-
то-
ры фи-
нан-
со-
вой ус-
той-
чи-
вос-
ти (Fi-
nan-
ci-
al Sou-
nd-
ne-
ss In-
di-
ca-
to-
rs)
+
+
Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й,

к
о
р
п
о
р
а
т
и
в
н
ы
й,

д
о
м
о
х
о
з
я
й
с
т
в
а
Н
и
з
к
а
я
Бан-
ков-
ские ба-
лан-
сы, дан-
ные о дви-
же-
нии де-
неж-
ных сре-
дс-
тв
+
+
+
+

+
+

+

F

17
Инс-
тру-
мент оце-
нки об-
ще-
го сос-
тоя-
ния ба-
нка (Ba-
nk Hea-
lth As-
ses-
sme-
nt To-
ol (HE-
AT))
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
Н
и
з
к
а
я
Дан-
ные ба-
лан-
сов
+
+
+
+

+

W

18
По-
ро-
го-
вая мо-
дель (Th-
re-
sho-
lds Mo-
del)

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
Н
и
з
к
а
я
Мак-
ро-
эко-
но-
ми-
чес-
кие дан-
ные
+
+
+
+
+

+
+
+
+

+

F

19
Мак-
ро стр-
есс-тес-
ты (Mac-
ro St-
ress Tes-
ts)
+

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й

Дан-
ные ба-
лан-
сов, це-
ны ак-
ти-
вов
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+

+
+
+

+
+

F

20
ВВП под рис-
ком (GDP at Ri-
sk (GaR)

Р
е
а
л
ь
н
ы
й,

ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
Н
и
з
к
а
я
Це-
ны ак-
ти-
вов, Мак-
ро-
эко-
но-
ми-
чес-
кие дан-
ные
+
+
+
+

+

+
+
+
+

P

21
Мо-
дель про-
гно-
зи-
ро-
ва-
ния кри-
зи-
са на ос-
нове кре-
дит-
ной на-
гру-
зки (Cre-
dit to GDP Ba-
sed Cri-
sis Pre-
dic-
ti-
on Mo-
del)

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й
Н
и
з
к
а
я
Мак-
ро-
эко-
но-
ми-
чес-
кие дан-
ные
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+
+
+

+
+
+

W

22
Мо-
дель про-
гно-
зи-
ро-
ва-
ния кри-
зиса (Cri-
sis Pre-
dic-
tion Mo-
del)

Ф
и
н
а
н
с
о
в
ы
й,

г
о
с
у
д
а
р
с
т
в
е
н
н
ы
й
Н
и
з
к
а
я
Мак-
ро-
эко-
но-
ми-
чес-
кие дан-
ные
О
г
р
а
н
и
ч
е
н
а
+
+
+
+
+

+
+
+
+
+

F

23
Ди-
на-
ми-
чес-
кая сто-
хас-
ти-
чес-
кая мо-
дель об-
ще-
го рав-
но-
ве-
сия (DS-
GE Mo-
del)

К
о
р
п
о
р
а
т
и
в
н
ы
й,

д
о
м
о
х
о
з
я
й
с
т
в
а
Н
и
з
к
а
я
Мак-
ро-
эко-
но-
ми-
чес-
кие дан-
ные
+
+
+

+

+

+

F

________________
Примечания:
*Пригодность использования в соответствии с запросами:
А. Финансовые институты: создаются ли чрезмерные риски для финансовых институтов?
В. Цены на активы: не повышаются ли цены на активы слишком быстро?
С. Суверенный риск: является ли риск страны непосредственным источником системного риска?
D. Открытость экономики: существуют ли каналы повышенного влияния отдельных секторов на внутреннюю экономику?
E. Международные связи: существуют ли каналы повышенного влияния внешних эффектов?
F. Риски системного кризиса: Какова вероятность возникновения системного кризиса?
**Форма публичного доступа
Р: Публикации (Опубликована после рецензирования в журнале/книге);
W: Рабочие бумаги;
F: Документы МВФ для многостороннего обследования;
O: Прочие публикации он-лайн доступа.

Сост. по: Key Aspects of Macroprudential Policy. IMF/ 2013. Р. 47–48. URL: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013B.pdf; Blancher N., Mitra S., Morsy H., Otani A., Severo T., Valderrama L. Systemic Risk Monitoring (SysMo) Toolkit A User Guide. IMF. 2013. Р. 27–28. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp13168.pdf

— модели, базирующиеся на рыночных подходах (Market-Based Models): модели, которые позволяют выявить информацию о рисках, используя быстро меняющиеся рыночные данные, и применяются для отслеживания финансового состояния фирм или секторов;

— гибридные, структурные модели (Hybrid, Structural Models): модели, которые используют для оценки влияния шоков на ключевые переменные финансового и реального секторов (вероятность дефолта, рост кредитования) на основе данных агрегированных балансовых отчетов и рыночных цен.

• объектов мониторинга:

— агрегированные индикаторы дисбалансов (Aggregate Indicators of Imbalances): используются с целью мониторинга накопления рисков в финансовой системе и экономике в целом и базируются на использовании как макроэкономических данных, так и балансовых показателей;

— индикаторы рыночных условий (Indicators of Market Conditions), используемые для мониторинга состояния финансовых рынков с целью выявления «аппетита к риску» инвесторов. Эти индикаторы базируются на данных, которые характеризуются высокой частотой обновления (доходность ценных бумаг, спреды, риск-премии), и на информации о ликвидности рынка;

— параметры концентрации риска внутри системы (Metrics of Concentration of Risk Within the System), которые характеризуют концентрацию, каналы распространения риска и используются для исследования межсекторального распространения риска;

— комплексные системы мониторинга (Integrated Monitoring Systems): системы мониторинга рисков на уровне всей финансовой системы, которые более полно учитывают условия ее функционирования, систему связей и специально сформированы для внутренних условий конкретной страны.

При использовании тех или иных инструментов для мониторинга системного риска в условиях конкретной страны необходимо учитывать такие ограничения (табл. 19.3).

1. Уровень экономического развития страны (колонки 8–10). Так, в развитых странах могут применяться все из указанных 23 инструментов, в развивающихся странах – 20; в странах с низкими доходами – только 9.

2. Форма публичного доступа (колонки 8–10): предпочтения относительно очередности применения имеют инструменты группы F, широко используемые в регуляторной практике (документы МВФ для многостороннего обследования) и, в отдельных случаях, W (рабочие бумаги МВФ). Из 23 инструментов мониторинга лишь 7 получили отражение в официальных документах МВФ, еще 10 – в рабочих документах. К официально признанным инструментам относятся индикаторы финансовой устойчивости (Financial Soundness Indicators) и макро стресс-тесты (Macro Stress Tests).

3. Уровень охвата (колонки 3–5): определение зон агрегирования системного риска: отдельные финансовые институты, рынки, секторы. Для того, чтобы более точно определиться с уровнем агрегирования системного риска, следует воспользоваться информацией о пригодности использования инструментов для разных условий (строки 11–16). Важное значение могу иметь дополнительные требования к макропруденциальным инструментам, когда источником системного риска является риск страны (колонка 13).

4. Требования к информации (колонки 6, 7): периодичность и вид данных. Существующая в стране система регулирования и надзора за финансовым сектором влияет на уровень агрегирования информации и возможность ее использования для построения соответствующих моделей. Примером может быть использование модели перетекания стресса (Distress Spillovers) для оценки «перетекания» риска системного стресса и определения взаимосвязанности финансовых институтов США и стран Еврозоны.

Использование отдельных моделей и индикаторов в условиях стран с низким уровнем развития фондового рынка может иметь ограниченный характер применения. К таким инструментам могут быть отнесены те, которые базируются на данных фондового рынка с высокой периодичностью обновления: модели оценки активов (Asset Price Models), модели перетекания (Returns Spillovers), вероятности рыночного дефолта (Market-Based Probability of Default), а также индикаторов общих угроз (Joint Distress Indicators).

5. Дополнительные характеристики (колонки 17–21) используются для уточнения некоторых спецификаций инструментов. Многие макропруденциальные инструменты предназначены для раннего предупреждения системных угроз, а некоторые из них предусматривают граничные значения. При наличии каналов усиленного влияния секторов на внутреннюю экономику или влияния внешних эффектов следует обращать внимание на модели, которые используются для оценки распространения системного риска с учетом внутрисистемных связей. Для мониторинга системного риска на уровне банковского сектора такими моделями могут быть модель трансграничного сетевого заражения (Cross-Border Network Contagion) и модель трансграничной взаимосвязанности (Cross-Border Interconectedness).

Банк России рассматривает использование макропруденциальных инструментов для двух основных целей:

1. Снижение уязвимости финансовой системы (например, вызванной ростом долговой нагрузки населения, ослаблением стандартов кредитования). Так, с октября 2019 г. Банк России ввел показатель долговой нагрузки заемщика. Банки и МФО должны учитывать уровень общей долговой нагрузки заемщика, для предупреждения возникновения «пузырей» на рынке потребительского кредитования.

2. Накопление буферов капитала финансовыми институтами для покрытия возможных будущих шоков.

В связи с большим количеством используемых инструментов возникает необходимость в формировании единой системы мониторинга системного риска и координации макропруденциальной политики с денежно-кредитной и налогово-бюджетной. Для минимизации потерь от системной уязвимости мониторинг системного риска осуществляется на уровне финансовых институтов, рынков, секторов и распространяется на экономику в целом.

Большое значение для организации мониторинга имеет идентификация системных рисков, прогнозирование финансовых стрессов и оценка влияния шоков на ключевые переменные финансового и реального секторов. Несмотря на большое количество инструментов, преимущество отдается тем, которые признаны международной регуляторной практикой.

С сентября 2013 г. Банк России в рамках мониторинга рисков финансовой стабильности осуществляет:

• оценку влияния внешних факторов на российскую финансовую систему;

• исследование взаимосвязей между различными институтами финансовой системы, нефинансовыми компаниями, инфраструктурой финансового рынка;

• оценку внутренних взаимосвязей на отдельных сегментах финансового рынка⁹⁹.

Оценка устойчивости субъектов финансовой системы осуществляется с помощью стресс-тестирования.

В общем виде стресс-тестирование определяется как исследование изменений свойств системы или объекта в нестандартных (стрессовых) условиях. На рис. 19.2 представлена схема макро стресс-тестов, направленных на оценку устойчивости банков.

Основными элементами стресс-теста являются:

1) выборка тестируемых рисков (включаются ключевые риски финансового сектора: кредитный, рыночный, ликвидности);

2) макроэкономический сценарий, при котором происходит реализация рисков (экономический спад, рост безработицы, падение цен на недвижимость и т.д. на горизонте стресс-теста – как правило, 2 – 5 лет).

3) модели, описывающие влияние рисков на тестируемые параметры (модели, описывающие связи между макроэкономическими показателями и рыночными индикаторами, такими как процентные ставки, доходность облигаций, цены акций и т.д., а также финансовыми параметрами, такими как рейтинги корпоративных заемщиков);

4) измерение результатов (финансовый результат оценивается на горизонте стресс-теста).

Рис. 19.2. Схема макро стресс-тестов, направленных на оценку устойчивости банков¹⁰⁰

Для оценки влияния ужесточения финансовых условий на динамику российской экономики используется модель GDP-at-Risk (GaR). В рамках указанной модели оценивается сценарное распределение темпов роста экономической активности с учетом динамики показателей финансовых рынков.

Обеспечение финансовой стабильности предполагает дальнейшее развитие надзорных и координирующих институтов финансового сектора на основе согласования макропруденциальной, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, формирования сквозной системы мониторинга за источниками возникновения и каналами распространения системных рисков.

19.4. Финансовые репрессии как инструмент государственной политики в финансовой сфере

Финансовые репрессии во многих странах стали важной составляющей государственной политики в финансовой сфере. Это обусловлено увеличением дефицитов государственных бюджетов и государственного долга на фоне рецессии или экономического спада, что негативно отражается на условиях финансирования деятельности как правительств, так и кредитных учреждений, снижает эффективность монетарной политики, ведет к замедлению темпов накопления сбережений населения, а также к существенной деформации механизмов функционирования финансового посредничества и финансовых рынков.

По мнению специалистов, использование гарвардской/кейнсианской экономической модели не позволяет в полной мере обеспечить возрастающие потребности государственных бюджетов, а поэтому происходит замещение рыночных механизмов финансового посредничества нерыночными методами, одним из которых являются финансовые репрессии. Изучение механизма финансовых репрессий нашло отражение в исследовании особенностей реализации макроэкономических подходов к регулированию финансовой системы государства, финансовых рынков и финансового сектора.

Использование финансовых репрессий обусловлено, прежде всего, необходимостью поиска дополнительных ресурсов для снижения дефицита государственного бюджета, улучшения состояния государственных финансов и стимулирования экономического роста. Это связано с тем, что в большинстве стран с развитой экономикой государственный долг превышает ВВП, что создает проблемы с его погашением и обслуживанием, а также замедляет темпы экономического роста. Так, в 2019 г. отношение государственного долга к ВВП для стран с развитой экономикой составило 105,2%, стран с формирующейся рыночной экономикой и стран со средними доходами — 53,2%; развивающихся странах с низкими доходами – 43,0% (рис. 19.3).

Государственный долг во многих странах мира продолжает расти, а для того, чтобы снизить его объемы, уже недостаточно традиционных инструментов, связанных с усилением налогообложения и сокращением государственных расходов. Правительства многих сран активно ищут новые решения, большинство из которых основаны на применении финансовых репрессий.Главной предпосылкой реализации политики финансовых репрессий является несовершенство налогово-бюджетной политики.

Основная цель финансовых репрессий состоит в обеспечении абсолютного или относительного снижения дефицита государственного бюджета и государственного долга на основе административного перераспределения финансовых ресурсов или доходов отдельных субъектов хозяйствования в интересах государства. Финансовые репрессии осуществляются путем изменения традиционных подходов к ценообразованию на финансовые активы, замедления темпов прироста сбережений граждан, осуществления квазифискальных операций и т. п.

Рис. 19.3. Суммарный государственный долг в разрезе групп стран, % ВВП¹⁰¹

В широком понимании финансовые репрессии рассматривают как совокупность регуляторных мер, предпринимаемых правительствами и центральными банками, направленных на замещение рыночных механизмов регулирования финансовых рынков государственным вмешательством путем администрирования финансовых ресурсов в интересах государства с целью увеличения доходов бюджета, снижения долговой нагрузки и расходов на обслуживание государственного долга.

Главный объект, на который направлена финансовая репрессия, – это финансовая система, а субъектами репрессий являются правительство или центральный банк. Различают явные и скрытые формы финансовых репрессий. Явные формы репрессий базируются на использовании официально признанных и законодательно (нормативно) закрепленных инструментов регулирования, а скрытые формы – на манипулировании рыночной конъюнктурой.

Одним из главных индикаторов реализации политики финансовых репрессий принято считать наличие отрицательной реальной доходности в экономике¹⁰². Поэтому одной из форм проявления финансовой репрессии является наличие в течение длительного времени отрицательной реальной процентной ставки, что содействует относительному снижению государственного долга и позволяет сократить расходы государства на выплату процентов по нему. Например, по состоянию на начало 2020 г. более 40% государственных облигаций стран Еврозоны на сумму около 4 трлн евро имели отрицательную или нулевую процентную ставку. Во Франции этот показатель составил около 50%, а в Германии и Швейцарии – 70%.

Отличительной чертой финансовых репрессий является то, что они реализуются на основе использования административных методов с целью непосредственного влияния на функционирование финансовых рынков и институтов, в то время как рыночные инструменты позволяют осуществлять это влияние опосредованно, путем изменения рыночной конъюнктуры.Например, равновесие денежного рынка и рынка капиталов может быть достигнуто благодаря механизму рыночных колебаний процентных ставок, обеспечивая трансформацию сбережений в инвестиции. Такая модель известна как традиционная, или стимулирующая, с точки зрения обеспечения эффективного размещения монетарных активов, роста продуктивных инвестиций, что ведет к увеличению сбережений и увеличения конечных потребительских расходов населения. В отличие от нее механизм финансовых репрессий создает предпосылки для трансформации и скрытого перемещения долга и сопровождается ограничением сферы доходного размещения средств, что ведет к снижению объемов сбережений населения.

Сравнение традиционной модели развития, предусматривающей трансформацию сбережений в инвестиции на основе рыночных колебаний процентных ставок, и сдерживающей модели развития, базирующейся на трансформации и скрытом перемещении государственного долга путем администрирования процентной ставки, в обобщенном виде представлено на рис. 19.4.

В мировой практике накоплен значительный опыт использования регуляторных мер прямого и опосредованного действия, которые могут быть охарактеризованы как финансовые репрессии. Основными формами осуществления финансовых репрессий являются: администрирование процентных ставок, рационирование источников кредитованная правительства, селективная кредитная политика, контроль за движением капитала (табл. 19.4). Выбор инструментов осуществления финансовых репрессий зависит от полномочий субъекта применения (центральный банк, правительство, регуляторы соответствующих рынков) и специфики их использования в конкретных исторических и политических условиях.

На практике центральные банки и правительства наиболее часто используют такие инструменты финансовых репрессий, как:

Рис. 19.4. Использование процентной ставки в стимулирующей и сдерживающей моделях экономического развития

• директивные ограничения на уровень процентных ставок (снижение официальных процентных ставок до уровня, ниже уровня инфляции (например, ставка по депозитам постоянного действия ЕЦБ по состоянию на 01.09.2020 составляла -0,5%)¹⁰³;

• нормирование структуры финансовых портфелей (стимулирование инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов к приобретению государственных облигаций – Франция, Ирландия, Великобритания, Португалия);

• регулирование режима размещения государственных ценных бумаг (приобретение кредитными учреждениями государственных ценных бумаг с нулевой или отрицательной доходностью);

• рационирование кредитов, директивные кредиты (Вьетнам, Индия, Киргизия, Непал, Пакистан, Филиппины);

• увеличение объемов кредитования правительства коммерческими банками (Греция, Испания, Италия, Португалия);

• усиление администрирования финансовых ресурсов через систему государственных банков (страны с развивающимися рынками) и др.

В условиях возрастания финансовых рисков инвесторы отдают предпочтение инвестициям в более надежные и менее рискованные финансовые активы. По данным экспертов, снижение уровня риска инвестирования является главным мотивом для 61% миноритарных инвесторов. Так, в Германии монетарные активы граждан оцениваются почти в 5 трлн евро, из которых около половины размещены в низкорисковые активы (сберегательные сертификаты, государственные ценные бумаги, срочные депозиты). Ежегодные потери граждан этой страны из-за отрицательной реальной доходности финансовых активов оценивается примерно в 40 млрд евро.

В период 1945–1980 гг., который известен как «эра финансовых репрессий», средневзвешенные реальные процентные ставки, а именно: ключевая, по краткосрочным государственным заимствованиям (казначейским векселям) и по депозитам были отрицательными как в развитых странах, так и странах с развивающимися экономиками (рис. 19.5), что свидетельствует об активном использовании финансовых репрессий в период восстановления экономики после Второй мировой войны в условиях усиления государственного регулирования экономики.

Таблица 19.4

Основные формы и инструменты финансовых репрессий

Фор-
мы
Инстру-
менты
Субъект применения
Особенности применения соответствующего инструмента

Адми-
нист-
риро-
вание про-
цент-
ных ста-
вок
Дире-
ктив-
ные огра-
ниче-
ния на уро-
вень проце-
нтных ста-
вок
Центральный банк
Административная поддержка отрицательных значений реальных процентных ставок:
• определение ключевых ставок центрального банка на уровне, ниже уровня инфляции;
• регулирование верхней (нижней) границы или амплитуды колебания процентных ставок:
• установление нижней границы процентных ставок по депозитам и беспроцентной ставки по текущим счетам (по депозитам до востребования);
• установление верхней границы процентных ставок по банковским кредитам, выдаваемым с целью субсидирования правительства.

Рацио-
ниро-
вание источ-
ников креди-
това-
ния прави-
тельс-
тва
Норми-
рова-
ние стру-
ктуры финан-
совых порт-
фелей
Правительство, центральный банк
Установление нормативных требований к доле государственных ценных бумаг в структуре инвестиционных портфелей финансовых посредников, в т. ч. пенсионных и инвестиционных фондов.

Регу-
лиро-
вание режи-
ма разме-
щения госу-
дарс-
твен-
ных цен-
ных бу-
маг
Правительство, центральный банк
Введение обязательных требований по выкупу государственных ценных бумаг при их первичном размещении.
Размещение государственных ценных бумаг путем проведения аукционов с применением особых методов формирования цены или других условий.

Селе-
ктив-
ная креди-
тная поли-
тика
Пря-
мое кре-
дито-
вание отде-
льных отра-
слей
Правительство, центральный банк
Целевая финансовая поддержка отдельных отраслей и предприятий (преимущественно государственных) с использованием инструментов льготного кредитования:
• снижение процентных ставок за счет субсидий;
• дифференцированные дисконтные ставки;
• предоставление государственных гарантий.

Рацио-
ниро-
вание креди-
тов
Центральный банк
Ограничение кредитования путем использования неценовых методов:
• ограничение объемов выдаваемых кредитов;
• установление лимитов или квот по кредитным операциям банков;
• ограничение объемов и структуры кредитного портфеля.

Конт-
роль за движе-
нием капи-
тала
Валю-
тный конт-
роль
Центральный банк
Установление альтернативного валютного курса, регулирование операций резидентов и нерезидентов с валютой и валютными ценностями, ограничения на валютные операции.

Регу-
лиро-
вание дви-
жения капи-
тала
Правительство, центральный банк
Изменение условий вывоза и налогообложения капитала.
Суверенизация капитала.

Нало-
гообло-
жение
Допол-
нитель-
ные нало-
ги и комис-
сии на финан-
совые тран-
сакции
Правительство
Введение разнообразных видов дополнительных налогов и комиссий на финансовые трансакции, налогов на доходы, имущество (богатство) и сбережения граждан.

Огра-
ниче-
ния неце-
ново-
го ха-
ракте-
ра
Прямой запрет, уста-
новле-
ние лими-
тов, проце-
дуры офи-
циаль-
ного согла-
сова-
ния
Правительство, центральный банк
Ограничения неценового характера, которые существенно влияют на изменение спроса и предложения на финансовые услуги и финансовые операции. Искусственное снижение доходности финансовых активов.

Сост. авторами.

Рис. 19.5. Значение средневзвешенных реальных ставок по краткосрочным государственным заимствованиям в зарубежных странах в отдельные периоды¹⁰⁴

По оценкам зарубежных исследователей, ежегодная «ликвидация государственного долга» путем поддержания отрицательных реальных процентных ставок оценивается в США на уровне 3,2% от ВВП; в Великобритании – 3,6%, в Австралии и Италии ежегодный «ликвидационный» эффект составлял, соответственно, 5,1 и 5,3% ВВП¹⁰⁵.

После «эры финансовых репрессий» начался период финансовой либерализации (1981–2009 гг.), в результате которой средневзвешенные процентные ставки в большинстве стран мира стали положительными. До мирового финансового кризиса 2008–2009 гг. считалось, что финансовые репрессии используют только развивающиеся страны, а также страны со слабым финансовым сектором и несовершенным институциональным механизмом финансового посредничества с целью решения проблем государственного долга, обосновывая свою позицию необходимостью поддержки стабильности финансовой системы или потребностью в стимулировании экономики путем поддержки отдельных отраслей или сфер экономики.

После мирового финансового кризиса 2008–2009 гг. механизмы финансовых репрессий активно начали использовать развитые страны сначала с целью преодоления последствий финансового кризиса, а позже – с целью преодоления последствий бюджетного кризиса Еврозоны, спровоцированного кризисом финансовой системы Греции. Политику количественного и кредитного смягчения, которую проводили США, Великобритания, Япония, ЕЦБ, также можно считать одной из форм финансовых репрессий.

Если в 1980–1990-х годах либеральная экономическая доктрина характеризовала финансовые репрессии, преимущественно, как негативную практику, то в дальнейшем отношение к ним существенно изменилось. Финансовые репрессии стали использоваться в механизмах реализации макропруденциального регулирования и надзора с целью обеспечения финансовой стабильности.

Использование финансовых репрессий в промышленно развитых странах обусловлено тем, что в условиях финансово-экономических кризисов правительства и центральные банки вынуждены сдерживать процессы либерализации финансовых рынков путем усиления государственного регулирования. Это объясняется недостаточной эффективностью финансовых институтов, что обуславливает «легализацию» прямого государственного вмешательства в финансовую систему и в механизмы функционирования финансовых рынков.

Финансовые репрессии являются привлекательными и практически значимыми механизмами для правительств и центральных банков многих стран, благодаря которым они активно осуществляют трансформацию или скрытое перемещение государственного долга. В определенных условиях (глобальный экономический кризис, ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры, снижение цен на важные экспортные товары, стагфляция, дефолт, санкции, торговые войны, дезинтеграционные процессы) финансовые репрессии являются безальтернативным методом стабилизации и обеспечения устойчивого функционирования национальных финансовых систем. Механизмы финансовых репрессий в той или иной форме или с разной степенью интенсивности сегодня используют практически все государства. При этом, чем сложнее экономическая ситуация, тем активнее используются финансовые репрессии.

Перечень инструментов финансовых репрессий существенно расширился. К новым инструментам можно отнести разнообразные виды дополнительных налогов и комиссий на финансовые трансакции, налоги на доходы, имущество и сбережения граждан, ограничения на валютные операции (в частности, центральных банков) и международные потоки капитала, ограничения неценового характера (прямые запреты, лимитирование, процедуры официального согласования), искусственное снижение доходности финансовых активов и пр. Во многих странах увеличились объемы выкупа центральными банками на вторичном рынке государственных облигаций, что можно охарактеризовать как квазифискальные операции в пользу правительств, т.е., по сути, монетарное финансирование бюджетных дефицитов.

С целью увеличения доходов государственных бюджетов МВФ рекомендовал правительствам устанавливать налоги на все виды накоплений, ценные бумаги и недвижимость. В 2014 г. Италия ввела налог на перемещение капитала в объеме более 20%. Бундесбанк начал обсуждение вопроса о введении разового налогообложения богатства граждан Германии и др. Кроме того, появились глобальные формы финансовых репрессий, к которым можно отнести специфические формы банковского регулирования, базирующиеся на усилении регуляторных требований к обеспечению достаточности капитала и поддержки ликвидности кредитных учреждений, в первую очередь, системно важных банков.

Механизм финансовых репрессий можно рассматривать достаточно широко в контексте реализации разнообразных направлений макропруденцмальной, денежно-кредитной и фискальной политики, обеспечения сбалансированности финансового рынка и макроэкономического роста. В научной литературе нет однозначной позитивной или негативной оценки результатов финансовых репрессий. Сторонники концепции активного вмешательства государства в экономику и усиления регулирования финансового сектора убеждены, что финансовые репрессии благодаря их роли в снижении дефицита бюджета и государственного долга являются методом повышения общего благосостояния страны, поскольку государство может обеспечить более эффективное перераспределение финансовых ресурсов, исходя из общенациональных интересов.

Однако к использованию финансовых репрессий необходимо подходить крайне взвешенно, учитывая, как позитивные, так и негативные социально-экономические последствия их применения. В отдельных случаях финансовые репрессии могут деформировать рыночные механизмы финансового посредничества, искажая финансовые цены (процентные ставки, валютный курс) и сужая сферу эффективного размещения средств для сбережений и инвестиций, что может замедлить темпы экономического роста.

Использование таких инструментов финансовых репрессий, как администрирование процентных ставок и регулирование режима размещения государственных ценных бумаг с целью получения так называемого «эффекта ликвидации государственного долга», может усиливать диспропорции в финансовой сфере, особенно когда финансовая система ослаблена вследствие мощных геополитических вызовов, девальвационных процессов, спада производства, обострения структурных дисбалансов и усиления иных неблагоприятных факторов. Селективная кредитная политика и директивное регулирование процентных ставок могут также привести к снижению уровня устойчивости и конкурентособности банков.

Использование правительствами и центральными банками инструментов финансовых репрессий и поддержка отрицательной доходности по государственным ценным бумагам могут привести к снижению эффективности размещения средств и замедлению темпов прироста сбережений населения, а также может спровоцировать формирование кептивного рынка государственного долга, снизить уровень стабильности функционирования финансовой системы в целом.

К потенциальным отрицательным последствиями длительного использования финансовых репрессий можно также отнести формирование теневых рынков финансовых активов, усиление диспропорций в ценообразовании на финансовые активы, активизацию «теневого банкинга», обесценение сбережений и ограничение источников фондирования банков, а в случае чрезмерного финансового давления – усиление неконтролируемого вывода активов за пределы страны.

Длительное время считалось, что финансовые репрессии могут позитивно влиять на экономику лишь в условиях проведения жесткой денежно-кредитной политики, когда использование монетарных инструментов снижает спрос на деньги, и в течение непродолжительного времени, а в долгосрочной перспективе они ведут к разбалансированию финансового сектора и нарушают принципы финансового посредничества. Однако практика не подтвердила это предположение.

В условиях усиления государственного регулирования деятельности финансовых рынков будет происходить дальнейшая трансформация механизмов их функционирования на основе использования правительствами и центральными банками методов и инструментов финансовых репрессий, которые сопряжены с существенными институциональными изменениями во всей финансовой системе.

С целью усиления положительного влияния финансовых репрессий на стабильность финансовой системы и поддержку экономического роста необходимы: обеспечение комплиментарности инструментов и методов управления процентной ставкой, инфляцией, дефицитом государственного бюджета и государственным долгом; развитие внутреннего финансового рынка; взвешенное использование механизмов фискального доминирования; повышение уровня операционной независимости центрального банка; повышение уровня монетизации экономики и др.

19.5. Баланс и финансовые результаты центрального банка

Значение баланса центрального банка определяется прежде всего тем, что большая часть его обязательств – наличные деньги в обращении и банковские резервы – составляют денежную базу, обеспечивают платежи и расчеты в экономике. По законодательству большинства стран центральные банки являются монополистами в выпуске банкнот. В отдельных странах существуют и другие банки-эмитенты, но и в этих случаях эмиссия привязана к банкнотам центрального банка.¹⁰⁶ Тем не менее, практически во всех странах доля банкнот в общей денежной массе существенно меньше доли банковских депозитов, и они обслуживают меньшую часть платежей. Основная часть денежного оборота приходится на переводы депозитов, которые осуществляются посредством банковских резервов – остатков на корреспондентских счетах банков в центральном банке. По сути, центральный банк обеспечивает функционирование банковских депозитов как средств платежа. В период стабильности уверенность в обеспечении транзакций центральным банком делает возможным посредничество банков в платежах.

Центральные банки публикуют финансовую отчетность, в том числе баланс во многих периодических изданиях и на регулярной основе. Стандартов по формату и периодичности публикации не существует. Как правило, центральные банки публикуют балансы в годовых отчетах. В дополнение к годовым отчетам многие центральные банки показывают балансы или их фрагменты на официальных вебсайтах и в статистических бюллетенях для предоставления более оперативной информации. Так, ФРС, ЕЦБ и Банк Англии публикуют свои балансы еженедельно,¹⁰⁷ Банк России – ежемесячно.

Статьи и содержание отдельных статей балансов также различаются в силу особенностей политических решений и принципов учета. Например, разбивка статей по валютным резервам может быть более краткой при проведении политики свободного плавания курса валюты по сравнению с режимом фиксированного курса. При плавающем курсе величина международных резервов существенно меньше. Отметим в этой связи, что баланс отражает и статус резервной валюты. ФРС фактически не использует свои международные резервы. Их величина относительно стабильна и, как правило, составляет не более 2% от общей величины активов. Даже в разгар кризиса в 2008 г. для фондирования банков, имевших обязательства в иностранной валюте, ФРС не продавала свои валютные резервы, а использовала так называемые ликвидные свопы центральных банков, по сути, заимствуя иностранную валюту у центральных банков других стран по своп соглашениям, условия которых не оказывали влияния на курс доллара.

Кроме того, в силу исторических традиций встречаются довольно экзотические названия статей. Например, Банк Англии, где консервативные традиции особенно сильны, сохраняет историческое название статьи «Способы и средства авансирования» (Ways and Means Advance), на которой отражались кредиты правительству, несмотря на то что такие кредиты отменены законодательством ЕС, и кассовое исполнение бюджета правительства еще в 2000 г. было передано Банком Англии отделу по управлению долгом Казначейства Соединенного Королевства (Debt management office).¹⁰⁸

Баланс отражает активы и обязательства центрального банка, которые формируются в результате проводимых им операций и публикуется в агрегированном виде, достаточном, по видению центрального банка, чтобы составить представление о проводимой монетарной политике, банковских резервах, денежной базе и источниках ее формирования. Так, публикуемый годовой баланс Банка Англии включает 4 позиции в активах и 5 позиций в обязательствах, годовой баланс Банка России – 6 и 8 позиций соответственно. В табл. 19.5 показан общий вид баланса любого центрального банка.

Таблица 19.5

Общее представление баланса центрального банка

Активы
Обязательства и капитал

Иностранные активы (FA)
Банкноты (С)

Кредиты банкам (L)
Банковские резервы (R)

Ценные бумаги (S)
Средства правительства (GB)

Прочие активы (OI)
Капитал и резервы (К)

Прочие обязательства (OI’)

Равенство обеих частей, по сути, является тождеством – любое изменение статьи в активах или в обязательствах вызывает тождественное изменение в каких-либо других статьях. В балансе центрального банка соблюдается общий принцип. Тем не менее, есть существенные различия. Рассмотрим, например, влияние распределения прибыли на баланс частной корпорации и центрального банка. Уменьшение прибыли на балансе корпорации в результате выплаты дивидендов приведет в итоге к уменьшению валюты баланса: активы уменьшатся по статье «денежные средства» и на ту же величину уменьшатся обязательства перед акционерами. Уменьшение прибыли центрального банка в результате выплаты дивидендов банкам-акционерам приведет к увеличению банковских резервов, без изменения валюты баланса.

Большинство центральных банков, в том числе Банк России, в отличие от ФРС или Банка Швейцарии не являются акционерными и не выплачивают дивиденды. При этом, независимо от правового статуса, законодательство обязывает центральные банки значительную часть прибыли перечислять в государственный бюджет. В таком случае уменьшение прибыли, остающейся в распоряжении центрального банка, приведет к увеличению остатков денежных средств на счетах правительства¹⁰⁹ (статья GB табл. 19.5) и в итоге по каналу бюджетных расходов – к увеличению банковских резервов (статья R таблицы 19.5).¹¹⁰

Чтобы показать особое значение баланса центрального банка, перегруппируем статьи относительно банковских резервов:

R=(FA+L+S+OI)–(C+GB+K+OI’) (1)

В полученном «уравнении» левая часть R представляет величину банковских резервов, правая – факторы их формирования. Любое увеличение значений FA, L, S и OI приведет к увеличению резервов, уменьшение – к уменьшению. Увеличение факторов C, GB, K, OI’, наоборот, приведет к уменьшению резервов, уменьшение – к увеличению. В таком представлении баланс центрального банка можно рассматривать с точки зрения спроса и предложения банковских резервов. Левая часть (R) представляет спрос на резервы со стороны банковского сектора. Правая показывает факторы предложения. Данный подход используется центральными банками во-первых для управления ликвидностью банковского сектора на ежедневной и еженедельной основе¹¹¹ и во-вторых для контроля над ставками МБК.

Для монетарной политики наиболее значимы первые три: иностранные активы, кредиты банкам и вложения центрального банка в ценные бумаги, поскольку именно эти факторы непосредственно контролируются центральным банком. Увеличение активов, например, в результате покупки валюты центральным банком на внутреннем валютном рынке, наращивания объемов кредитования или покупки бумаг открытого рынка увеличит банковские резервы. Операции с обратным знаком – продажа валюты, продажа или погашение ценных бумаг в портфеле центрального банка – уменьшают активы и банковские резервы.¹¹²

Факторы C и GB относятся к автономным — не зависящим от действий центрального банка. Изменение величины наличных денег в обращении приведет к изменению банковских резервов в обратном направлении. Этот фактор может быть весьма изменчивым. Его колебания зависят от доступа домашних хозяйств к банковским услугам, способов выплаты заработной платы, доверия к банкам, временем года и т.д. Например, если работники получают заработную плату банкнотами, ежемесячные колебания C будут существенными, достигая пиковых значений в момент выплат и снижаясь по мере расходования полученных средств. Центральные банки обычно компенсируют краткосрочную потерю ликвидности банковским сектором инструментами «тонкой настройки», преимущественно операциями однодневного репо.

Известно довольно много определений банковских резервов. Мы будем исходить из того, что банковские резервы – это остатки на счетах и депозитах банков, открытых в центральном банке, или денежные обязательства центрального банка перед банками. В финансовой отчетности банков они фигурируют в активах как «средства банков в центральном банке». Это наиболее ликвидные и безрисковые активы. Основную их часть составляют остатки средств на корреспондентских счетах в центральном банке, которую банки используют для урегулирования платежей. Банковские транзакции клиентов прямо или косвенно проводятся по корреспондентским счетам в центральном банке.

Многие центральные банки, в том числе Банк России, как один из инструментов денежной политики традиционно используют резервные требования, в соответствии с которыми банки обязаны поддерживать определенную величину остатков на счетах в центральном банке (RR). Со временем основания для нормирования резервов менялись, и центральные банки трактуют резервные требования не только как инструмент денежной политики, но и как инструмент управления ликвидностью банковского сектора и «структурной» ликвидностью, как источник формирования дохода самого центрального банка, а также для управления поведением банковского сектора.

С точки зрения монетарной политики резервные требования рассматриваются как «чистые потери» для банков, поскольку по остаткам на резервных счетах вознаграждение либо не выплачивается, либо выплачивается по ставкам ниже рыночных. Варьирование величиной этих потерь оказывает воздействие как на ставки по банковским кредитам, так и на ставки по депозитам. Так, повышение нормы обязательных резервов увеличивает чистые потери банков. Для их компенсации банки либо повысят ставки по кредитам, либо понизят ставки по депозитам. Понижение ставок по депозитам приведет к их оттоку и тем самым увеличит стоимость фондирования для банков, что в свою очередь может привести к сокращению объемов кредитования. Изменение резервных требований, таким образом, оказывает воздействие на экономику эквивалентное повышению процентных ставок. В течение многих лет центральные банки отказывались от слишком частого пересмотра нормы резервов, чтобы избежать конфликта в применении различных инструментов.

Тем не менее, центральные банки вновь стали использовать этот инструмент, особенно в тех странах, где высокое инфляционное давление было вызвано притоком капитала. В такой ситуации процентная политика чревата усилением потоков краткосрочного спекулятивного капитала. Использование резервных требований для ужесточения политики позволяет уменьшить инфляционное давление без повышения спекулятивного риска, как в случае повышения процентных ставок.

Рассматривая факторы формирования банковских резервов, следует иметь в виду, что капитал центрального банка не оказывает существенного воздействия на банковские резервы. Несмотря на особый статус юридического лица, центральные банки, как правило, имеют аналогичные корпоративным структуры и принципы учета. Поэтому, как и в других корпоративных структурах, капитал центрального банка служит защитой от рисков и каналом поглощения убытков. При этом есть отличия. Капитал центрального банка не является объектом регуляторных требований. Еще важнее то, что в нормальной ситуации и в силу политико-экономических причин центральный банк почти не имеет возможности изменить величину капитала за счет накопления прибыли или дополнительного фондирования на финансовых рынках. Следовательно, не вполне корректно ставить вопрос об оптимальной величине его капитала. Тем не менее, при недостаточной капитализации центральный банк будет вынужден смягчать денежную политику, чтобы не потерять репутацию, а также по фискальным соображениям.

Учитывая характер баланса центрального банка, величина резервов, доступная банковскому сектору в целом определяется изменениями остальных элементов, представленных в правой части формулы (1). При этом теория не дает ответа на вопрос, должна ли существовать некая оптимальная величина резервов, которая соответствует операционной цели монетарной политики, с одной стороны, и обеспечивает проведение межбанковских платежей, с другой. Те центральные банки, которые вводят резервные требования, в том числе Банк России, используют симметричные коридоры процентных ставок, чтобы сгладить колебания однодневных ставок МБК и удерживать их на уровне, согласующемся с операционной целью. Механизмом предложения достаточной величины резервов в ответ на изменение экзогенных факторов баланса, прежде всего изменений наличных денег и остатков на счетах правительства, являются операции центрального банка.

Операции центрального банка можно разделить на две группы: операции открытого рынка и операции постоянного действия. Несмотря на схожесть структуры и тех, и других, к операциям открытого рынка относят операции, доступные для большого круга контрагентов, инициируемые самим центральным банком и проводимые на аукционной основе, т.е. на рыночных условиях. Операции постоянного действия проводятся на двусторонней основе, по инициативе коммерческих банков и на заранее фиксированных условиях. Выбор диапазона операций по срокам весьма широк: от покупок активов аутрайт на длительные сроки до операций репо овернайт. В принципе центральный банк способен проводить все операции на ежедневной основе. В этом случае будут высоки его операционные издержки и операционный риск. К тому же банки будут подвержены более высокому риску рефинансирования, что приведет к снижению стимулов для долгосрочного кредитования экономики. По этой причине центральным банкам приходится искать оптимальное соотношение между гибкостью реагирования на изменения в резервах и нежелательностью излишнего «взбивания» рынка.

По направленности действия операции классифицируются на операции по предоставлению и операции по абсорбированию ликвидности. Первые увеличивают активы баланса и банковские резервы, вторые могут не оказывать воздействие на активы. Уменьшение остатков на резервных счетах банков в центральном банке может происходить в форме преобразования их в другие обязательства центрального банка, например, через размещение срочных депозитов банков в центральном банке или покупку ценных бумаг, эмитируемых центральным банком. Поглощение резервов за счет сокращения активов баланса происходит только тогда, когда действия центрального банка приводят к существенному изъятию ликвидности. Например, участники рынка ожидают существенного изъятия долларовой ликвидности вследствие сокращения портфеля ценных бумаг ФРС, сформированного политикой количественного и кредитного смягчения, несмотря на заявления ФРС о постепенности такого сокращения.

Операции по абсорбированию резервов сопровождаются дополнительными трудностями. Центральные банки стоят перед выбором принять избыток ликвидности за данность или двигаться в направлении дефицита ликвидности банковского сектора. Если центральный банк намерен поддерживать структурный профицит ликвидности, тогда, он использует инструменты различной срочности, чтобы абсорбировать ликвидность и привести рынок к равновесию, т.е. к такому состоянию, при котором планируемые банками резервы (VER) совпадают с предложением и процентные ставки соответствуют целевому значению. В такой ситуации даже краткосрочные операции центрального банка направлены на абсорбирование ликвидности. Если же центральный банк намерен двигаться в направлении структурного дефицита ликвидности, он будет проводить долгосрочные операции по абсорбированию ликвидности в объеме, превышающем избыточные резервы (RER), и поддерживать дефицит ликвидности на таком уровне, который можно компенсировать краткосрочными операциями. В этом случае краткосрочные операции будут операциями по предоставлению ликвидности.

Рассматривая особенности баланса центрального банка, необходимо подчеркнуть, что увеличение банковских резервов, например, предоставлением банкам кредитов, создает видимость неограниченных возможностей центрального банка. Если бы центральные банки предоставляли кредиты без обеспечения, это действительно было бы так. Тогда активы центрального банка были бы просто требованиями к банкам. На самом деле центральные банки так не поступают. Они предоставляют банкам кредиты только под залоговое обеспечение.¹¹³ Более того, все активные операции центрального банка по предоставлению резервов всегда обеспечены, будь то сделки по покупке ценных бумаг на условиях аутрайт, сделки репо или ломбардные кредиты. Таким образом, активы центрального банка можно рассматривать как залоги, принимаемые центральным банком в обмен на поставку резервов. Как и во всяком балансе, ценность обязательств основывается на ценности активов. Но дело не только в том, что центральные банки защищают себя от кредитного и рыночного риска. Как институт монетарной власти, осуществляющий контроль над денежным предложением, центральный банк несет ответственность за снабжение экономики деньгами. На начальных этапах, когда центральные банки проводили так называемую дисконтную политику, выпуск денег действительно был привязан к товарообороту через учет и переучет векселей, возникающих из торговых сделок. Со временем центральные банки привязали выпуск денег (банковские резервы и соответственно денежную базу) к величине государственного долга через покупку государственных облигаций, что увеличило разрыв между предложением денег и потребностями экономики. В период финансового кризиса 2007–2008 гг. центральные банки развитых стран пошли еще дальше, фактически привязав выпуск денег к активам финансового сектора, через покупку широкого спектра активов финансовых организаций в рамках программы количественного и кредитного смягчения.

Итак, выбор залогового обеспечения, как и форм операций, центральный банк осуществляет исходя из понимания того, какое воздействие он окажет на экономику. С точки зрения интересов самого центрального банка залоговое обеспечение влияет на его доходы и подверженность риску. Воздействие на экономику в целом осуществляется чрез портфельный и ликвидный каналы.

Не все операции центрального банка отражаются на его балансе. Например, в 2007-м в качестве антикризисной меры Банк Англии использовал инструмент, который получил название «специальная схема ликвидности» (SLS), в рамках которой обменивал неликвидные бумаги, обеспеченные ипотекой (MBS), из активов банков на ликвидные казначейские облигации на условиях трехлетних залоговых своп-соглашений. Основная конструкция таких внебалансовых свопов применялась и в дальнейшем в рамках «схемы фондирования кредитования» (FLS) и «средств дисконтного окна» (DWF) с целью увеличения ликвидности банковского сектора и снижения стоимости фондирования банков.¹¹⁴

Состояние и изменение баланса центрального банка содержит значительный объем информации для понимания монетарной политики. Один из ключевых вопросов, чем вызваны изменения в балансе, увеличением активов или обязательств. Рост баланса, движимый ростом обязательств, происходит в результате увеличения спроса на резервы. Спрос на резервы возрастает вместе с увеличением номинального ВВП, количества и стоимости транзакций, объемов банковского кредитования экономики. Чтобы обеспечить платежи и достичь операционных целей политики, центральный банк должен увеличить предложение резервов. Центральный банк будет проводить активные операции по предоставлению резервов, увеличивая активы баланса. С другой стороны, баланс может увеличиться как результат политических решений относительно активов. Центральный банк либо наращивает иностранные (валютные) активы, либо монетизирует государственный долг, компенсируя проблемы бюджета правительства. В этом случае рост активов опережает спрос на банковские резервы. Обязательства центрального банка характеризуются наличием избыточных резервов и операциями по абсорбированию резервов. Такая ситуация получила название — структурный профицит ликвидности.

Если исходить из принципиальных основ функционирования центрального банка как института монетарной политики и не принимать во внимание многообразие субъективных, организационных и других факторов, которые могут объяснять его поведение, тогда можно утверждать, что структура, изменчивость и эволюция его баланса определяется в конечном счете целями монетарной политики и ее эффективностью в достижении этих целей. При инфляционном таргетировании или схожих режимах структура баланса центрального банка выстраивается таким образом, чтобы поддерживать заданное значение процентной ставки. Режим инфляционного таргетирования предполагает свободное плавание курса национальной валюты и отказ от монетизации государственного долга. В этих условиях формирование баланса приведет к дефициту ликвидности в банковском секторе. Критерием эффективности денежной политики будет темп роста баланса. В случае успешного достижения цели рост баланса будет равномерным и в соответствии с темпами роста номинального ВВП.

При выборе валютного курса в качестве политической цели в структуре баланса будут преобладать валютные резервы. В экстремальном режиме валютного управления остальные статьи активов будут совсем незначительными. В этом случае величина активов, как правило, превышает спрос на резервы, и ситуация характеризуется как избыток ликвидности. Величина баланса будет вариативной в зависимости от повышательного или понижательного давления на валютный курс.

Многие центральные банки стремятся влиять и на процентные ставки, и на валютный курс. Их балансы, особенно в странах Юго-Восточной Азии, характеризуются значительной величиной накопленных иностранных активов для интервенций на валютных рынках, резервными требованиями и операциями по абсорбированию ликвидности, например, эмиссией собственных облигаций. Такая политика во многих случаях приводила к убыткам, уменьшению или даже отрицательной величине капитала центрального банка.

Подобно тому, как делеверидж какого-либо крупного финансового института, например, Lehman Brothers, может привести к расстройству всей финансовой системы, структура баланса центрального банка обладает достаточным потенциалом для воздействия на финансовые рынки. В финансовый кризис 2008 г. центральные банки вышли за рамки традиционных процедур и использовали свои балансы в качестве инструмента политики, известной как «количественное смягчение». По существу, политика включала три направления: количественное, качественное и кредитное смягчение. Количественное смягчение означает увеличение баланса центрального банка, многократный рост его обязательств. Качественное смягчение состоит в несвойственном природе центрального банка изменении структуры баланса — включение менее ликвидных и более рискованных активов в состав портфеля. Смысл кредитного смягчения состоит в том, что состав активов определяется с целью стимулирующего воздействия на процесс банковского кредитования экономики. Предпринятые меры включали: существенное увеличение резервов для удовлетворения возросшего спроса на ликвидность со стороны банков, в том числе за счет предоставления долгосрочных кредитов и кредитов, обеспеченных нерыночными активами; запуск программ прямого кредитования небанковских финансовых институтов и покупки активов частного сектора; широкомасштабные покупки средне- и долгосрочных государственных или гарантированных государством бумаг; выступления руководства с разъяснениями перспектив и возможных действий. Их применение было направлено на (1) финансовую стабилизацию, (2) налаживание трансмиссии в условиях ухудшения рынка, (3) смягчение денежного предложения для воздействия на срочную структуру процентных ставок. Все три цели тесно связаны и имеют аналогичные последствия для денежной политики. Важно подчеркнуть, что предоставление ликвидности на сроки, превышающие традиционный горизонт, обеспечило фондирование банков в соответствии со сроками их активов и сдержало слишком быстрый делеверидж банков. Кроме того, уверенность банков в доступности фондирования была подкреплена изменением условий предоставления ликвидности, в частности расширением списка залогового обеспечения.

Выводы по главе

Центральные банки представляют собой финансовые институты страны или группы стран, на которые, как правило, возлагаются такие функции, как: эмиссия банкнот и монет, осуществление денежно-кредитной политики, рефинансирование кредитно-финансовых институтов, регулирование деятельности кредитно-финансовых институтов. Конкретный набор функций центрального банка зависит от целей и задач, поставленных перед ним, характера независимости от исполнительных органов власти, прежде всего, правительства (Совета министров) страны. Цели и задачи центральных банков весьма разнообразны. В табл. 19.6 приведены приоритетные цели ряда центральных банков мира.

Таблица 19.6

Приоритетные цели ряда центральных банков мира

Наименование центрального банка | Приоритетные цели
Федеральная резервная система США | Создание благоприятных условий для максимальной занятости; сохранение низкой и стабильной инфляции.
Банк Англии | Поддержание стабильности экономики государства и курса национальной валюты.
Народный банк Китая | Содействие экономическому росту посредством поддержания стабильности денежного обращения.
Швейцарский национальный банк | Проведение денежно-кредитной политики, служащей интересам всей страны в целом.
Банк Японии | Поддержание стабильности в финансовом секторе страны.
Европейский центральный банк | Поддержание ценовой стабильности в еврозоне.
Банк России | Защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ.

Банкам как финансовым посредникам внутренне присущи риски, которые могут привести к серьезным проблемам всего финансового сектора экономики. Поэтому к банкам применяются жесткие меры денежно-кредитного и пруденциального регулирования. К основным целям денежно-кредитного регулирования относят:

• защиту частных заемщиков, кредиторов, инвесторов;

• ограничение «рыночной власти» банковского сектора;

• предотвращение мошенничества, «отмывания денег», сокрытие доходов от налогообложения;

• минимизацию социальных издержек финансового посредничества и системных рисков.

Системные риски являются объектом пруденциального регулирования, которое осуществляется в виде требований и надзора за их выполнением с целью обеспечения устойчивости отдельно взятого банка, финансовой организации (микропруденциальное регулирование), всей финансовой системы (макропруденциальное регулирование).

Банк России рассматривает использование макропруденциальных инструментов регулирования для снижения уязвимости финансовой системы, а также накопления запасов капитала финансовыми институтами для покрытия возможных будущих шоков.

Финансовые репрессии являются важной составляющей государственной политики в финансовой сфере большинства стран мира. Они включают в себя совокупность регуляторных мер, предпринимаемых правительствами и центральными банками, направляемых на замещение рыночных механизмов регулирования финансовых рынков государственным вмешательством путем администрирования финансовых ресурсов в интересах государства с целью увеличения доходов бюджетов, снижения долговой нагрузки и расходов на обслуживание государственного долга.

Баланс центрального банка важен для функционирования экономики, поскольку его основные статьи – банкноты и банковские резервы являются конечными средствами расчетов. Центральные банки используют балансы для достижения целей монетарной политики, приспосабливая условия доступа к своим обязательствам и формирование активов для достижения планируемых целей политики.

Несмотря на различия форм и учетной практики, балансы центральных банков можно представить в агрегированном виде, который показывает функции и задачи центрального банка. В структуре и эволюции баланса содержится информация о денежной политике, ее целях и эффективности. Для понимания целей и задач политики важно различать увеличение баланса вследствие изменения активов и вследствие увеличения обязательств.

Опыт последнего десятилетия показал, что не только структура, но и масштаб баланса, интенсивность его использования можно рассматривать как инструмент воздействия не только на процентные ставки, но и на более широкие финансовые условия.

Существенное увеличение масштабов балансов центральных банков развитых и развивающихся экономик в последнее десятилетие вызвано разными причинами и особенностями монетарной политики. В развитых странах баланс центрального банка использовался как инструмент политики количественного и кредитного смягчения. В развивающихся — как инструмент курсовой политики. Но и в том и другом случае анализ баланса центрального банка позволяет получить более полное представление о настройке трансмиссионного механизма денежной политики в условиях финансовой нестабильности.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Сформулируйте различия между целями ФРС США и Банка России.

2. Приведите аргументы о необходимости денежно-кредитного регулирования.

3. Что представляет собой систематический риск банковского сектора? Почему он возникает?

4. Приведите примеры внебалансовых операций. Почему регуляторные органы озабочены такого рода операциями банков?

5. Перечислите пруденциальные нормативы Банка России. Какие риски они регулируют?

6. В чем причина перехода к маропруденциальному регулированию? Чем этот режим отличается от пруденциального регулирования?

7. С какой целью создана система страхование вкладов? Какими способами проводится санирование несостоятельных банков?

8. Почему оказались несостоятельными рекомендации Базеля II?

9. Дайте определение режима финансовой репрессии.

10. Что является причиной использования финансовой репрессии в странах с развивающимися рынками, в странах с развитыми рынками?

11. Какие инструменты применяют правительства для финансовой репрессии?

12. Приведите примеры применения финансовой репрессии в западных странах, в РФ.

13. В чем состоят особенности баланса центрального банка, чем он отличается от балансов банков?

14. Как изменения в структуре активов центрального банка воздействуют на банковские резервы и ликвидность банковского сектора?

15. Как изменения в структуре обязательств центрального банка воздействуют на банковские резервы?

16. Какие изменения в балансе центрального банка приведут к структурному профициту ликвидности банковского сектора?

17. Как центральные банки воздействуют на процентные ставки и как это отразится на балансе центрального банка?

18. Какие изменения в балансах центральных банков произошли в результате политики финансовой стабилизации?

Рекомендуемые источники

1. Моисеев С. Р. Макропруденциальная политика: цели, инструменты и применение в России // Деньги и кредит. 2011. №3. С. 28–29.

2. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2020 год и период 2021 и 2022 годов // Вестник Банка России. №77-78 (2129–2130). URL: http://www.cbr.ru/queries/xsltblock/file/86302?fileid=-1&scope=2129–2130

3. Рамазанов С. А., Одиноков В. А. Маковецкая Т. В. Анализ балансов центральных банков стран БРИКС на современном этапе // Финансы и кредит. 2015. № 12 (636). С. 2–12.

4. Иванов В. В., Воронов В. С., Воронова Н. С. и др. Современные финансовые рынки: монография для магистрантов, обучающихся по программам направления «Финансы и кредит» / под ред. В. В. Иванова. М.: Проспект, 2018. 576 с.

5. Хотулев И., Стырин К. Оптимальная денежно-кредитная и макропруденциальная политика в экономике, экспортирующей сырьевые товары // Деньги и кредит. 2020. № 2. С. 3–40.

6. Юдаева К. В. Обеспечение финансовой стабильности. Банк России, 2019. URL: http://www.cbr.ru/content/document/file/98275/yudaeva.pdf

7. Macroprudential Policy Tools and Frameworks. Progress Report to G20. 2011. 20 р. URL: https://www.imf.org/external/np/g20/pdf/102711.pdf

8. Mishchenko S., Naumenkova S., Mishchenko V., Ivanov V., Lysenko R. Growing discoordination between monetary and fiscal policies in Ukraine // Banks and Bank Systems. 2019. №14(2). Р. 40–49.

9. Mishchenko V., Naumenkova S., Mishchenko S., Ivanov V. Inflation and economic growth: The search for a compromise for the Central Bank’s monetary policy // Banks and Bank Systems. 2018. №13(2). Р.153–163.

10. Rule G. Understanding the central bank balance sheet // Bank of England CCBS Handbook. 2015. №32. URL: http://www.bankofengland.co.uk/

Глава 20. ПЛАТЕЖНЫЕ СИСТЕМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ БЕЗНАЛИЧНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ

В результате изучения данной главы студент должен:

Знать

• структуру национальной платежной системы и характеристику ее элементов;

• виды платежных систем, их функциональные и институциональные особенности;

• схемы организации расчетов безналичными платежными инструментами;

• основные характеристики безналичных форм расчетов, используемых в Российской Федерации;

Уметь

• определять особенности различных видов платежных систем;

• анализировать различия между платежными системами для крупных сумм и розничными платежными системами;

• идентифицировать системно и социально значимые платежные системы;

• обосновывать выбор в использовании форм безналичных расчетов и безналичных платежных инструментов;

Владеть

• терминологией, описывающей сущность платежных систем и инструментов безналичных платежей;

• навыками самостоятельного изучения платежных систем и расчетных механизмов;

• методикой представления изученного материала на семинарском занятии.

Ключевые понятия: платеж, клиринг, окончательный расчет, платежная система, платежная система с расчетами на валовой основе, платежная система с расчетами на неттинговой основе, платежные системы для крупных сумм, розничные платежные системы, системно значимая платежная система, социально значимая платежная система, национально значимая платежная система, национальная платежная система (НПС), платежные инструменты, чеки, кредитные переводы, прямые дебетовые списания, платежные карты, кредитные карты, дебетовые карты, электронные деньги, платежные поручения, платежные требования, аккредитивы, расчеты по инкассо.

20.1. Платежи и их формы

Важнейшая роль денег заключается в обеспечении посредничества при обмене товаров и услуг. Посредничество денег наглядно проявляется не только в их функции как средства обращения, но и в функции денег как средства платежа.

Платеж — это перевод плательщиком денежного требования в приемлемой для получателя платежа форме¹¹⁵. Как правило, денежные требования принимают форму наличных денег (банкнот или монет) или денежных средств на депозитах (записей по счетам) в финансовым учреждениях или центральном банке.

В случае с наличными платежами платеж осуществляется непосредственно в момент приобретения товара или услуги посредством передачи наличных денег от плательщика к получателю. Это объясняется тем, что наличные деньги являются физическими знаками стоимости, которые одновременно выступают платежным инструментом и средством платежа. В случае с безналичными платежами, платеж распадается на ряд этапов, поэтому момент окончательного расчета, как правило, не совпадает с моментом фактического приобретения товаров или услуг. Это связано с тем, что безналичные деньги не имеют физической формы. В безналичных платежах происходит разделение между формой и содержанием, между платежным инструментом, инициирующим проведение платежа, и средством платежа — денежными средствами, размещенными в кредитном учреждении в форме записи по счетам, или электронными денежными средствами.

Платежный инструмент — это такой инструмент, с помощью которого плательщик дает разрешение своему банку на перевод денежных средств, или инструмент, с помощью которого получатель платежа дает своему банку инструкцию по взысканию денежных средств с плательщика. Причем «перевод» означает перевод денежного требования, которое принимает форму банкнот или остатков на счетах, открытых в финансовом учреждении или в центральном банке. На рис. 20.1 представлены основные этапы жизненного цикла безналичного платежа.

Рис. 20.1. Жизненный цикл платежа, инициированного безналичным платежным инструментом¹¹⁶

Жизненный цикл платежа с использованием безналичного платежного инструмента в наиболее общем случае состоит из шести этапов.

На первом этапе (выбор платежного инструмента и представление в банк платежной инструкции) в зависимости от выбранного платежного инструмента плательщик или получатель платежа представляет платежную инструкцию банку, которая обрабатывается в электронной форме с использованием стандартизированных форматов представления информации (таких как: банковский счет получателя, банковский идентификационный код и др.).

На втором этапе (обработка платежа банком-плательщиком) банк-получатель проверяет и подтверждает подлинность платежного инструмента, устанавливает его техническую подлинность и юридическую законность, проверяет наличие денежных средств на счете (или возможность овердрафта по счету), делает необходимые записи в учетной системе банка (например, дебетование счета плательщика в случае кредитного перевода) и готовит платежную инструкцию для клиринга и окончательного расчета.

На третьем этапе (клиринг платежа) осуществляется межбанковская обработка платежа и клиринг. Клиринг — это процесс передачи, проверки и в ряде случаев подтверждения платежных распоряжений или инструкций о переводе ценных бумаг до осуществления расчета, возможно, включая неттинг инструкций и установление окончательных позиций для расчета. Межбанковская обработка платежей может осуществляться посредством корреспондентских отношений между банками на двусторонней основе или с помощью специализированных клиринговых палат. Клиринговая палата — это механизм централизованной обработки, через который финансовые учреждения договариваются обмениваться платежными инструкциями или другими финансовыми обязательствам. Учреждения производят расчет по обмениваемым позициям в назначенное время в соответствии с правилами и процедурами клиринговой палаты.

На четвертом этапе (межбанковский расчет) расчетный актив переводится из банка плательщика банку получателя и межбанковский перевод обусловливает проведение окончательного расчета. Окончательный расчет — это действие, прекращающее обязательства в отношении переводов денежных средств или ценных бумаг между двумя или более сторонами, являющееся безвозвратным и безоговорочным. Окончательный расчет символизирует исполнение платежного обязательства и поступление денежных средств.

На пятом этапе (обработка платежа банком-получателем) полученные банком средства зачисляются на счет получателя.

На шестом этапе (этапе информирования) банк получателя информирует получателя посредством выписки по счету о зачислении на его счет денежных средств.

Безналичные платежи могут быть классифицированы по ряду критериев.

По типам участников расчетов платежи можно подразделить на:

• оптовые платежи (платежи между финансовыми институтами);

• розничные платежи (платежи между нефинансовыми институтами: домашними хозяйствами, нефинансовыми компаниями, институциональными единицами сектора государственного управления);

• коммерческие платежи (платежи между корпорациями).

Оптовые платежи характеризуются:

• высокими суммами;

• предельно высокой скоростью расчетов (клиринг и окончательный расчет по таким платежам должен быть осуществлен в пределах одного дня или даже более короткого часового цикла).

Количество оптовых платежей в совокупном объеме платежей сравнительно небольшое (общее число транзакций в 2018 г. составляло 176,2 млрд в оптовых платежных системах стран, входящих в Комитет по платежам и рыночной инфраструктуре Банка международных расчетов, далее – страны КПРИ БМР), но вследствие высоких сумм трансакций (средняя сумма оптовых платежей в 2018 г. была около 1,96 млн долл. США в платежных системах стран КПРИ БМР)¹¹⁷ организация окончательного расчета по оптовым платежам является крайне важной задачей для поддержания стабильного функционирования финансовой экономики.

Розничные платежи характеризуются:

• низкими суммами трансакций;

• высокой скоростью расчетов (клиринг и окончательный расчет по таким платежам осуществляется в пределах 1–2 дней, за исключением современных систем быстрых платежей, в которых окончательный расчет может осуществляться в режиме реального времени или быть приближенным к реальному времени)¹¹⁸.

Как правило, клиринг и окончательный расчет по розничным платежам осуществляться самостоятельно. Тем не менее, в некоторых странах расчет по розничным платежам проводится в тех же системах, что и по оптовым платежам. Количество розничных платежей в совокупном объеме платежей является большим (общее число транзакций в 2018 г. – 657,4 млрд по странам КПРИ БМР). Средняя сумма розничных платежей в странах КПРИ БМР (по чекам до 20 долл. по предоплаченным картам) колебалась в 2018 г. в диапазоне от 11,8 тыс. долл. США¹¹⁹. В настоящее время в большинстве развитых европейских стран от 40 до 90% всех платежей осуществляется в безналичной форме¹²⁰. Лидерами среди европейских стран по доле безналичных платежей являются Исландия, Швеция и Норвегия.

Коммерческие платежи характеризуются наличием смешанных элементов, присущих как для оптовых, так и для розничных платежей. Конкретные характеристики коммерческих платежей зависят от размера и типа корпорации, а также от основного рода ее деятельности. Например, крупные транснациональные корпорации, генерируют платежи, которые по своим характеристикам можно отнести к оптовым.

По количеству участников платежи можно подразделить на три вида:

• платежи «от одного участника одному участнику»;

• платежи «от одного участника многим участникам»;

• платежи «от многих участников одному участнику».

В платежах «от одного участника одному участнику» один плательщик переводит денежные средства одному получателю платежа. Основная часть межпользовательских платежей, потребительских платежей и корпоративных платежей относятся к платежам данного типа. В платежах «от одного участника многим участникам» один плательщик переводит денежные средства нескольким однородным получателям платежа. Такие переводы денежных средств производятся, как правило, частными компаниями или государственными органами власти домашним хозяйствам, например, при перечислении зарплаты или социальных пособий.

В платежах «от многих участников одному участнику» несколько плательщиков переводят денежные средства единственному получателю платежа, обычно по инициативе получателя. Такие переводы денежных средств производятся, как правило, домашними хозяйствами частным компаниям или институциональным единицам сектора государственного управления, например, при перечислении коммунальных платежей или налогов.

В зависимости от обусловленности платежа (в международной торговле) платежи можно подразделить на «чистые» и «документарные». В «чистых» платежах транспортными и прочими документами, относящимися к торговой сделке, партнеры обмениваются напрямую. Поэтому банки могут использовать стандартные платежные инструменты для того, чтобы осуществлять перевод денежных средств по счетам участников сделки, например, платежные поручения или платежные требования. В «документарных» платежах торговые партнеры поручают обработку документов, обуславливающих торговую сделку, банкам (экспортер инструктирует банк об условиях выдачи документов импортеру, а импортер приказывает своему банку произвести оплата экспортеру). «Документарные» платежи гарантируют, что в намеченный срок экспортер получит платеж за проданный товар, а импортер – купленный товар. В таких случаях оплата производится с помощью документальных инструментов, таких как аккредитивы.

20.2. Национальная платежная система: понятие, структура, элементы

Проведение безналичных платежей, в отличие от платежей наличными деньгами, невозможно в отсутствии платежной системы. Платежная система (ПС) представляет собой организованную определенным образом систему взаимоотношений субъектов экономики, обеспечивающую в соответствии с установленными правилами и процедурами инфраструктуру перевода денежных средств от одного экономического субъекта к другому¹²¹. При этом платежную систему можно определить как с функциональной, так и с институциональной точек зрения.

С функциональной точки зрения, платежная система — это набор инструментов, процедур и межбанковских систем платежей, используемых для организации денежного обращения (передачи денежных средств по поручению физических и юридических лиц с целью выполнения возникающих у них платежных обязательств). С институциональной точки зрения, платежная система – это институциональная структура, обеспечивающая посредством установленных процедур и юридических норм взаимодействие между своими участниками и предоставляющая возможность осуществлять расчеты с использованием различных средств платежа.

В Федеральном законе РФ от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» дается более прикладное определение, в соответствии с которым платежная система рассматривается как «совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включающая оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной системы, из которых как минимум три организации являются операторами по переводу денежных средств».

Особое значение в современных условиях, характеризующихся большим многообразием платежных систем, приобретают национальные платежные системы. Термин «национальная платежная система» (НПС) был введен в экономический оборот в середине 2000-х гг. Базельским Банком международных расчетов. Национальные платежные системы являются важным компонентом финансовой экономики страны.

Национальная платежная система представляет собой набор институциональных и инфраструктурных механизмов, которые используются при инициировании и переводе денежных требований в форме обязательств центрального банка, коммерческих банков и эмитентов электронных денежных средств. В то же самое время национальная платежная система может быть определена как институциональный компонент в структуре финансовой экономики страны, обеспечивающий платежный оборот субъектов экономической системы с использованием законодательно определенных денежных форм, в соответствии с установленными правилами и нормами.

В Федеральном законе от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» используется более утилитарный подход к определению данного термина, через перечисление участников инфраструктуры НПС, а именно: национальная платежная система понимается как «совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, операторов услуг информационного обмена, иностранных поставщиков платежных услуг, операторов иностранных платежных систем, поставщиков платежных приложений (субъекты национальной платежной системы)».

Как мы отмечали ранее, НПС является подсистемой финансовой экономики, обеспечивающей экономических субъектов платежными услугами. При этом НПС не является платежной системой национального масштаба, а представляет собой совокупность всех национальных платежных элементов, включая все государственные и коммерческие платежные и расчетные системы¹²². Национальная платежная система играет важную роль в финансовой экономике, выполняя следующие функции:

• создает на территории страны условия для хозяйственного оборота имущества и имущественных прав, предоставляя возможность осуществления платежей по сделкам в рамках функционирования хозяйственной системы (в том числе при производстве и продаже товаров, выполнении работ, предоставлении услуг и т. п.);

• обеспечивает реализацию национальной экономической и финансовой политики, в том числе: денежно-кредитной (платежи в рамках управления денежной массой и процентными ставками); бюджетно-налоговой (платежи в рамках сбора налогов и распределения бюджета); валютной (платежи на валютном рынке в рамках управления курсом национальной валюты); инвестиционной (платежи в рамках реализации государственных и частно-государственных инвестиционных проектов) и др.;

• дает возможность осуществлять платежи, находящиеся за рамками хозяйственного оборота, например, предоставление безвозмездной помощи, оплата штрафов и т. д.

На рис. 20.2 представлена структура национальной платежной системы.

Как видно из рис. 20.2, национальная платежная система включает в себя множество субъектов, осуществляющих платежи, а также субъектов, предоставляющих инфраструктурное обеспечение функционирования национальной платежной системы. Структура НПС включает в себя три фундаментальных блока.

Первый блок представляют элементы НПС, участвующие в переводе денежных требований в виде обязательств центрального банка, коммерческих банков и специализированных эмитентов, в форме наличных, депозитных и электронных денег: плательщик и получатель средств (верхний пунктирный прямоугольник).

Второй блок представляют элементы НПС, обеспечивающие перевод денежных требований (нижний пунктирный прямоугольник): платежные инструменты; платежная инфраструктура; институциональная инфраструктура.

Третий блок НПС представляют собой системы расчетов по сделкам с ценными бумагами (нижний прямоугольник cо сплошной линией). При этом далеко не все элементы систем по ценным бумагам относятся к механизмам, используемым при переводе денежных требований.

Рассмотрим основные элементы национальной платежной системы более детально.

Платежные инструменты, как было отмечено ранее, являются инструментами, используемыми для инициирования и перевода денежных средств по счетам плательщика и получателя в финансовых институтах. В общем случае все платежные инструменты можно подразделить на наличные деньги и безналичные платежные инструменты.

Рис. 20.2. Структура национальной платежной системы¹²³

Наличные деньги в форме банкнот и монет широко используются при непосредственных платежах на сравнительно небольшие суммы между потребителями, а также между потребителями и торговыми или сервисными предприятиями. Плата наличными при их передаче является непосредственной и окончательной, то есть получатель наличных денег немедленно может использовать их для дальнейших платежей. В большинстве стран мира законодательно закреплена обязанность всех экономических субъектов принимать банкноты и монеты к оплате при всех типах платежей. Таким образом, банкноты и монеты обладают статусом законного средства платежа и безрискового актива. Важнейшими характеристиками платежей наличными деньгами являются простота и анонимность расчетов, достигаемая с их использованием, поскольку не требуется использовать техническое оборудование и идентифицировать участников расчетов. Платежи наличными деньгами характеризуется низкими транзакционными издержками, но высокими издержками обращения.

Безналичные платежные инструменты, в отличие от платежей наличными деньгами, в момент их предъявления к оплате не обуславливают окончательность расчета. С помощью безналичных платежных инструментов передается платежная инструкция по переводу денежных средств между счетами. Окончательный расчет производится позднее, после проведения процедур процессинга, клиринга и окончательного расчета по инициированному платежу. В большинстве стран мира прием безналичных платежных инструментов к оплате является добровольным, обуславливаясь экономическими предпочтениями и управленческими мотивами. Для осуществления платежей с использованием безналичных платежных инструментов требуется наличие специализированных платежных систем. В этой связи безналичные платежи в большинстве случаев не являются анонимными, так как требуют проведения обязательной идентификации участников расчетов¹²⁴. Платежи с использованием безналичных платежных инструментов характеризуются более высокими транзакционными издержками, но более низкими издержками обращения, в сравнении с расчетами наличными деньгами.

Платежная инфраструктура — это инфраструктура для осуществления трансакций и клиринга платежных инструментов, процессинга и передачи платежной информации, перевода средств между финансовыми институтами плательщика и получателя денег¹²⁵. В платежную инфраструктуру включаются: операционная, клиринговая и расчетная.

К операционной инфраструктуре относится та часть платежной инфраструктуры, которая задействована в предоставлении услуг по созданию, подтверждению и передаче платежных инструкций. Такие услуги, в частности, включают следующие процедуры:

1) идентификацию и аутентификацию сторон, участвующих в платежной операции;

2) проверку и подтверждение соответствия используемого платежного инструмента стандартам и требованиям;

3) проверку и подтверждение платежеспособности плательщика;

4) авторизацию перевода денежных средств между финансовыми учреждениями получателя и плательщика;

5) учет, хранение и предоставление платежной информации, обрабатываемой в рамках операционной инфраструктуры;

6) распространение информации между учреждениями в соответствии с правилами платежных систем.

Клиринговая инфраструктура обеспечивает предоставление услуг по передаче, согласованию и подтверждению платежных инструкций между финансовыми учреждениями, а также по вычислению межбанковских расчетных позиций. В рамках клиринговой инфраструктуры осуществляются:

1) сортировка и проверка платежных инструкций, относящихся к финансовым учреждениям, участвующим в осуществлении платежей;

2) сбор и обработка данных, связанных с осуществлением платежей, по каждому финансовому учреждению;

3) подготовка отчетности по платежам и передача ее каждому финансовому учреждению;

4) вычисления позиций по валовому или нетто-расчету.

Расчетная инфраструктура используется для предоставления услуг по межбанковскому переводу денежных средств. В рамках расчетной инфраструктуры проводятся:

1) сбор и проверка денежных требований, в соответствии с которыми должны осуществляться расчеты;

2) проверка наличия денежных средств на счетах финансовых учреждений в расчетном банке, необходимых для проведения расчета;

3) окончательный расчет, в соответствии с требованиями, путем перевода денежных средств по счетам финансовых учреждений в расчетном банке;

4) выполнение учетных записей по расчету и доведение информации об этих записях до сведения заинтересованных финансовых учреждений.

Институциональная структура НПС включает в себя законы, деловую практику и организационные механизмы, способствующие осуществлению переводов денежных требований. В частности, в рамках институциональной структуры можно выделить следующие элементы: рыночные механизмы; нормативная база; финансовые институты, предоставляющие платежные услуги; механизмы консультаций и координации действий между участниками расчетов; мероприятия по наблюдению за платежной системой и меры государственного и общественного контроля.

Рыночные механизмы включают рыночные соглашения о создании платежных инструментов, стандарты форматов платежных инструментов, стандарты и процедуры ведения бизнеса, соглашения и процедуры формирования цен за использование платежных инструментов, порядок разработки типовых договоров по оказанию платежных услуг, регламенты предоставления и приобретения платежных инструментов и т. д.

Нормативная база включает общую и специальную правовую базу, регулирующие деятельность субъектов НПС. В правовую базу общего применения, как правило, входят законы и нормативные акты, регулирующие правоотношения в области вещного, договорного и корпоративного права, законодательство о конкуренции, а также другие регулятивы, оказывающие влияние на платежную систему. Специальные законы и нормативные акты обычно включают законодательство и принятые, в соответствии с ним, регламенты о национальной платежной системе, платежах и платежных услугах, взаимозачете, операционной, клиринговой и расчетной деятельности, трансграничных платежах и т. д.

Финансовые институты – это институциональные единицы, которые открывают трансакционные счета, а выступают поставщиками финансовых инструментов и услуг для физических и юридических лиц с тем, чтобы проводить платежные трансакции, клиринг и взаиморасчеты. Финансовые институты обеспечивают реализацию стандартных управленческих функций (мониторинг, прогнозирование, планирование, организация, руководство, регулирование, контроль и т. д.) в процессе функционирования и совершенствования других элементов институциональной структуры, а также элементов платежной инфраструктуры.

Механизмы консультаций и координации действий между заинтересованными сторонами включают механизмы: консультаций по вопросам развития НПС и рынка платежных услуг; координации действий при достижении общих и индивидуальных целей участников рынка; координации наблюдения и регулирования НПС и т. д. Такие механизмы оказывают существенную помощь при выстраивании баланса индивидуальных и общих целей участников рынка. С одной стороны, они способствуют сохранению высокого уровня конкуренции, обеспечивающей появление и развитие новых платежных инструментов и услуг; с другой стороны, – обеспечивают стабильность, безопасность и эффективность платежных операций за счет выработки совместных решений по внедрению лучших практик, типовых договоров и кодексов поведения.

Мероприятия по наблюдению за платежной системой проводятся денежно-кредитными регуляторами в отношении операторов по переводу денежных средств, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, других субъектов национальной платежной системы. Данные мероприятия включают анализ документов и форм отчетности, которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, проведение инспекционных проверок поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также осуществление мер по принудительному исполнению требований денежно-кредитного регулятора при нарушении поднадзорными организациями норм федерального законодательства.

Следует выделить основных участников (субъектов) национальной платежной системы в Российской Федерации. В их число входят: участники инфраструктуры НПС (операторы по переводу денежных средств, в составе которых выделяют операторов электронных денежных средств; банковских платежных агентов; платежных агентов; операторов платежных систем; организации федеральной почты при оказании ими платежных услуг) и участники платежной структуры НПС (операционные центры; платежные клиринговые центры; расчетные центры). В табл. 20.1 представлены основные требования, предъявляемые к основным субъектам НПС в России.

Таблица 20.1

Нормативные требования в отношении субъектов НПС в Российской Федерации

Наименование субъекта
Тип организации

Банк Рос-
сии
ВЭБ.РФ
Кре-
дит-
ная ор-
гани-
зация
Не-
кре-
дит-
ная ор-
гани-
за-
ция

Оператор по переводу денежных средств
+
+
+
–

Оператор электронных денежных средств
–
–
+
–

Банковский платежный агент (субагент)
–
–
–
+

Оператор платежной системы
+
+
+
+

Оператор услуг платежной инфраструктуры:
• операционный центр
• платежный клиринговый центр
• расчетный центр

+
+
+

+
+
+

+
+
+

+
+
–

Сост. по: Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе».

Как видно из табл. 20.1, организациями, имеющими право осуществлять деятельность в качестве субъектов НПС в Российской Федерации, являются: Банк России, ВЭБ.РФ, кредитные и некредитные организации. В качестве оператора электронных денежных средств (определяемого, в соответствии с Федеральным законом «О национальной платежной системе», в составе оператора по переводу денежных средств) могут выступать исключительно кредитные организации, в качестве банковского платежного агента (субагента) – исключительно организации, не являющиеся кредитными. В качестве операторов услуг платежной инфраструктуры (в составе которых выделяются операционные, платежные клиринговые и расчетные центры) могут выступать все указанные выше организации за исключением некредитных, которые не имеют права осуществлять деятельность в качестве расчетных центров.

Правовые аспекты организации функционирования НПС в Российской Федерации, помимо Федерального закона «О национальной платежной системе», включают в себя значительное число федеральных законов РФ и нормативных актов Банка России (положений, приказов, указаний и разъяснительных писем). К числу основных нормативных документов, формирующих правовую структуру обеспечения функционирования российской НПС, также относятся: Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России); Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» и Положение Банка России от 19.06.2012 № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств».

В табл. 20.2 представлены количественные показатели, характеризующие состав различных субъектов НПС в России.

Таблица 20.2

Количественные показатели учреждений в составе субъектов НПС в Российской Федерации

Наимено-
вание субъекта
Количество учреждений в НПС России, ед. (на конец периода)

2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020*

Оператор по переводу денежных средств**
954
922
833
735
625
563
485
443
428

Оператор электронных денежных средств
38
82
96
104
99
93
93
86
82

Оператор платежной системы***
20
30
33
35
35
32
36
32
28

Оператор услуг платежной инфраст-
руктуры:

• операцион
ный центр
23
34
35
35
31
29
32
28
24

• платежный клиринговый центр
21
31
36
35
31
29
31
28
24

• расчетный центр
22
27
32
30
29
27
28
27
24

Организации федеральной почтовой связи****
1
1
1
2
2
2
2
2
2

Примечания:
* — данные на 01.07.2020;
** — включает Банк России, ВЭБ.РФ и кредитные организации;
*** — включает Банк России, кредитные и некредитные организации;
**** — АО «Почта России» и ВГУП «Почта Крыма» (с 2015 г.)

Сост. по: Основные показатели развития национальной платежной системы. Институциональная инфраструктура НПС. Банк России. URL: https://cbr.ru/statistics/nps/psrf/ (дата обращения: 10.09.2020).

Как можно видеть из табл. 20.2, количество практически всех участников НПС росло до 2014–2015 гг. в результате экономического роста и увеличения объема платежных транзакций. Исключением было число операторов по переводу денежных средств, которое снижалось вслед за сокращением число кредитных учреждений в стране. После 2015 г., в результате стагнации российской экономики и снижения числа платежных систем, незначительно снизилось число операторов платежных систем, и уменьшилось количество операторов электронных денежных средств. В целом динамика числа учреждений в национальной платежной системе зависит от многих факторов, в том числе и неэкономических, но имеет высокую корреляцию с показателями деловой активности и развитием конкуренции в финансовой экономике.

Важным аспектом развития национальных платежных систем является вопрос их эффективности. Эффективность осуществления платежей в рамках НПС определяется ее способностью:

• быстро и с наименьшими издержками обрабатывать платежи разных номиналов;

• сохранять устойчивость к флуктуациям ликвидности и дефолтам экономических субъектов;

• обеспечивать безопасность, надежность и конфиденциальность процессов осуществления платежей;

• поддерживать непрерывное функционирование платежной инфраструктуры и ее быстрого восстановления в случае сбоев и т. д.

Многолетний опыт показывает, что нет никакого уникального или универсального пути развития для национальных платежных систем. Каждая из них обладает своей спецификой. Уровень развития национальных платежных систем в значительной степени определяется развитием финансовой экономики страны в целом, и банковской системы в частности, а также развитием коммуникационных и информационных технологий. Кроме того, можно выделить ряд других факторов, прямо или косвенно влияющих на развитие национальных платежных систем. К их числу относятся:

• факторы развития;

• факторы спроса на платежные системы;

• факторы предложения платежных услуг.

Факторы развития национальных платежных систем включают: параметры окружающей среды, экономические параметры, финансовые параметры, параметры государственной политики.

Параметры окружающей среды в свою очередь объединяют:

• демографические, такие как численность населения, степень урбанизации и др.;

• географические, включая уровень и распределение полезных ресурсов;

• социальные и культурные — предпочтения и нормы, которые могут влиять на принятие и масштаб использования платежных инноваций;

• образование и уровень квалификации рабочей силы.

Основные экономические параметры включают:

1) уровень и стабильность экономического роста;

2) распределение национального богатства;

3) развитие промышленной инфраструктуры, такой как телекоммуникационная и транспортная системы;

4) темп внедрения инноваций и технического прогресса.

Экономические параметры и их влияние на развитие финансового и нефинансового секторов определяют потребности страны в развитии национальной платежной системы и возможности ее совершенствования.

Ключевые финансовые параметры подразумевают финансовые расходы, риски и выгоды от платежного обслуживания, институционального и инфраструктурного развития платежных инициатив для пользователей и поставщиков услуг. Улучшения в платежной инфраструктуре, которые снижают издержки потребительских платежей по коммерческим и финансовым операциям могут мотивировать спрос на внедрение новых платежных инструментов и услуг (например, предоплаченных карт).

Но любой платежный процесс обусловливается наличием кредитного риска и риска ликвидности, которые в той или иной степени должны быть разделены между поставщиками платежных услуг и их пользователями. Для успеха инициатив в области развития платежной системы необходимо четко определить издержки, риски и выгоды, стремясь уравновесить их между поставщиками и пользователями платежных услуг.

Параметры государственной политики включают законы и регламентации, затрагивающие деятельность финансовых институтов, предприятий промышленности, торговли и др. Участие государственных органов является фундаментальным фактором в системном развитии национальной платежной системы, поскольку непосредственно затрагивает ее институциональные механизмы.

Факторы спроса на платежные услуги предусматривают следующие требования:

1) высокую доступность и широкий выбор платежных инструментов и услуг;

2) удобство и простоту использования платежного инструмента или услуги;

3) безопасность и надежность проведения платежных трансакций, а также низкий юридический риск, связанный с использованием платежного инструмента или услуги;

4) низкие пользовательские затраты (цена использования платежного инструмента или услуги);

5) широкую принимаемость, а также совместимость для того же типа платежного инструмента среди конкурирующих операционных сетей и др.

В условиях непрерывного развития платежных систем потребители требуют все более быстрого и надежного выполнения трансакций от финансовых организаций, которые обеспечивают их платежными инструментами и услугами.

В этой связи финансовые организации предъявляют ряд требований к поставщикам инфраструктурных услуг: равноправный доступ к услугам; низкие издержки сетевого участия; быстрая и предсказуемая доставка услуг; надежность сетевых операций; низкие расчетные риски; обеспечение окончательного расчета, особенно для платежей большой стоимости.

Данные параметры, требующие большей прозрачности, более высокой эффективности и более низких рисков для пользователей и поставщиков платежных инструментов и услуг, способствуют эволюции национальной платежной системы и предложению новых платежных инструментов, таких как электронные кредитные трансферты и гибридные карточные платежные инструменты.

Факторы предложения. Поставщики платежных инструментов и услуг стремятся увеличивать свои доходы, снижать издержки и минимизировать риски с помощью следующих мероприятий:

1) внедрение новых информационных и телекоммуникационных технологий обработки и передачи платежной информации или транспортировки платежных инструментов и инструкций;

2) достижение операционной совместимости в банкоматных сетях, сетях электронных терминалов, интернет-платежных системах и системах мобильных платежей;

3) расширение предложения финансовых и нефинансовых услуг на новых платежных рынках.

Следует отметить, что центральные банки играют ряд важных ролей, выполняя множество функций, направленных на поддержании стабильного функционирования и поступательного развития национальной платежной системы. В табл. 20.3 представлены основные роли и функции, которые выполняют центральные банки в НПС.

Таблица 20.3

Роль и функции центральных банков в Национальной платежной системе

Роль цент-
ральных банков
Функции центральных банков

1. Конт-
ролер
1. Мониторинг существующих и создаваемых систем перевода денежных средств.
2. Оценка систем перевода денежных средств, исходя из принципов надежности и эффективности.
3. Пруденциальный надзор за субъектами НПС в рамках своей компетенции

2. Регу-
лятор
1. Подготовка и согласование законопроектов в целях регулирования правоотношений в НПС.
2. Издание нормативных актов в рамках своей компетенции в целях регулирования правоотношений в НПС

3. Катали-
затор разви-
тия
1. Инициирование, координация, проведение исследований и консультаций по вопросам функционирования и совершенствования НПС.
2. Разработка рекомендаций по изменению нормативных актов и других регламентов в области НПС.

4. Опе-
ратор
(постав-
щик плате-
жных услуг)
1. Создание и управление собственными ПС, предоставление операционных, клиринговых и расчетных услуг участникам таких ПС.
2. Управление расчетными счетами и предоставление внутридневных кредитов и кредитов овернайт участникам ПС для завершения расчетов.

5. Пользо-
ватель
1. Использование платежных услуг, предоставляемых внешними ПС, для осуществления перевода денежных средств от своего имени либо от имени своих клиентов.
2. Использование платежных услуг, предоставляемых системами корреспондентского банкинга и другими системами перевода денежных средств.

Сост. по: General Guidance for National Payment System Development // Committee on Payment and Settlement Systems. BIS, 2006. January. № 70. 79 p.

Как видно из табл. 20.3, центральные банки играют пять основных ролей в НПС, выступая: 1) контролером, 2) регулятором, 3) катализаторами развития, 4) оператором и 5) пользователем платежных систем. При этом следует отметить, что общими задачами центральных банков в отношении платежных систем являются:

1) поддержание финансовой стабильности функционирования платежных систем благодаря контролю за возникающими рисками, в первую очередь системным риском;

2) поддержание эффективного и бесперебойного функционирования платежных систем;

3) обеспечение безопасности и публичного доверия к национальной валюте как инструменту внутристрановых расчетов;

4) защита трансмиссионного канала проведения государственной денежно-кредитной политики.

20.3. Классификация платежных систем и их функциональные особенности

Разнообразие выполняемых функций, множественность участников платежей, специфика обслуживаемых сегментов денежного оборота являются основными причинами существования разных видов платежных систем. Можно выделить как минимум пятнадцать признаков классификации платежных систем. При этом первые девять можно условно назвать основными, а оставшиеся шесть – дополнительными. Основные признаки классификации платежных систем обычно рассматриваются в научной и учебной литературе довольно подробно, в то время как дополнительным (инновационным) признакам не уделяется достаточного исследовательского внимания. В то же время стремительный прогресс платежных инноваций (от появления систем расчетов электронными деньгами и систем мобильных платежей до расчетов с использованием виртуальных валют и др.) требует дальнейшего развития традиционных критериев классификации видов платежных систем.

Основные признаки классификации платежных систем

1) По значению для финансовой экономики страны (масштаба и значимости оказываемых услуг) платежные системы можно подразделить на два вида:

• национальная платежная система;

• прочие платежные системы.

Национальная платежная система (НПС), ее основные элементы были рассмотрены нами ранее. Прочие платежные системы являются частью национальной платежной системы как институционально-функционального механизма.

2) В зависимости от институциональной принадлежности следует различать:

• платежную систему центрального банка;

• частные платежные системы.

Платежная система центрального банка (государственная система) представляет собой подсистему национальной платежной системы, основанную на использовании учреждений центрального банка (либо иных денежно-кредитных регуляторов) для перевода денежных средств между контрагентами. Она является наиболее значимой в платежной системе страны и определяет правила и стандарты работы внутри национальной платежной системы в целом. В Российской Федерации платежная система Банка России представляет собой универсальную, единую и централизованную на федеральном уровне многосервисную систему расчетов, платежи в которой осуществляются с использованием сервиса срочных переводов, несрочных переводов и быстрых платежей. Все платежи при этом проводятся в рублях, с использованием определенных Банком России форм безналичных расчетов¹²⁶.

Участники платежной системы, являющиеся участниками обмена и заключившие с Банком России договор об обмене электронными сообщениями при переводе денежных средств в рамках платежной системы Банка России, представляют распоряжения, заявления, запросы (получают ответы, уведомления, извещения) в электронном виде по каналам связи¹²⁷. Исполнение Банком России поступающих распоряжений с использованием сервиса срочного перевода осуществляется в реальном времени на валовой основе. Исполнение распоряжений в сервисе несрочного перевода происходит в режиме рейсов каждые 30 минут операционного дня, 4 раза в день осуществляется взаимозачет требований в специализированных консолидированных рейсах. Исполнение распоряжений в сервисе быстрых платежей (СБП) происходит в режиме реального времени или близко к реальному времени, в целях осуществления переводов розничных платежей физических лиц 24/7/365 с использованием мобильных средств связи (см. гл. 33).

Частные (негосударственные) платежные системы включают в себя все виды платежных систем, организуемых без непосредственного участия государственных органов денежно-кредитного регулирования.