Ю. И. Мигачев, А. Ю. Мигачев, М. Ю. Шамрин

Административно-правовой статус организаций, наделенных государственными полномочиями

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

М57

Авторы:
Мигачев Ю. И., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1, 3 (совм. с М. Ю. Шамриным);
Мигачев А. Ю., кандидат юридических наук, начальник отдела научной информации Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН) – гл. 2;
Шамрин М. Ю., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1, 3 (совм. с Ю. И. Мигачевым).

Рецензенты:
Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор;
Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор.

Учебное пособие – одна из немногих работ, которая ориентирует студентов и магистрантов в обширном материале, посвященном административно-правовому статусу организаций, наделенных государственными полномочиями. В первую очередь пособие призвано обеспечить потребности учащихся в изучении данной дисциплины в рамках самостоятельной формы организации учебного процесса, предусмотренной образовательным стандартом.

В книге рассмотрены такие основные категории, как понятие и особенности организаций, наделенных государственными полномочиями, их место в системе юридических лиц публичного права. Издание знакомит читателей с особенностями правового статуса организаций, наделенных государственными полномочиями, а также с основными видами таких организаций.

Отдельная часть учебного пособия ставит своей целью рассмотрение административно-правового регулирования исполнения организациями государственных функций и предоставления государственных услуг.

Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2021 г.

Данный курс рассчитан на комплексную подготовку студента-юриста, а также на всех тех, кто интересуется современными проблемами административного права и административного процесса.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Мигачев Ю. И., Мигачев А. Ю., Шамрин М. Ю., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Проблема правового статуса организаций, наделенных государственными полномочиями, до настоящего времени не нашла своего полного разрешения в юридической науке. Вместе с тем создание и деятельность государственных корпораций, фондов и других организаций с государственными полномочиями ярко говорит о современных тенденциях. Данные субъекты имеют большое значение в современной российской экономике и общественной жизни.

В пособии рассматриваются сущность данных организаций, их место в системе юридических лиц публичного права, особенности их правового статуса, виды данных организаций, а также исследуются вопросы административно-правового регулирования исполнения этими организациями государственных функций и предоставления ими государственных услуг.

Изучение правового статуса организаций, наделенных государственными полномочиями, предполагает анализ и исследование административно-правовых норм, которые определяют представление данными организациями публичных интересов, регулируют их деятельность как субъектов, обладающих государственными полномочиями, определяют взаимоотношения этих организаций и других субъектов административного права.

Материал, изложенный в пособии, позволяет усвоить нормы административного законодательства, понять сущность административно-правового положения и деятельности организаций, наделенных государственными полномочиями, применительно к вопросам функционирования государственного управления в различных сферах.

Пособие написано на основе современного российского законодательства, определяющего организацию и деятельность организаций, наделенных государственными полномочиями.

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

1. Понятие организаций, наделенных государственными полномочиями, их место в системе юридических лиц публичного права

Участниками (сторонами) административно-правовых отношений являются различные по своему правовому положению организации. Вопросы деятельности, полномочий организации являются в разных аспектах предметом изучения ряда отраслей российского права: административного, гражданского, финансового, трудового и др. Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в Гражданском кодексе РФ, Федеральных законах «Об акционерных обществах», «О производственных кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью» и ряде других.

Участие организаций в административно-правовых отношениях обусловлено тем, что в ряде случаев в их деятельности в соответствии с законодательством предусматривается участие государственных органов и принятие в отношении них административно-правовых мер¹.

В теории выделяется несколько групп административно-правовых отношений с участием организаций:

а) отношения, связанные с созданием организаций;

б) отношения, связанные с лицензированием деятельности организаций;

в) отношения, связанные с осуществлением в отношении организаций государственно-управленческих функций;

г) отношения, связанные с осуществлением в отношении организаций контрольно-надзорной деятельности;

д) отношения, связанные с прекращением деятельности организаций².

По цели деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие.

Согласно ч. 1 ст. 50 ГК РФ коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие — не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах: потребительских кооперативов, к которым относятся в том числе жилищные, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы; общественных организаций, к которым относятся в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления; общественных движений; ассоциаций (союзов), к которым относятся в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные палаты; товариществ собственников недвижимости, к которым относятся в том числе товарищества собственников жилья; казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации; общин коренных малочисленных народов Российской Федерации; фондов, к которым относятся в том числе общественные и благотворительные фонды; учреждений, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения; автономных некоммерческих организаций; религиозных организаций; публично-правовых компаний; адвокатских палат; адвокатских образований (являющихся юридическими лицами); государственных корпораций; нотариальных палат.

Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.

По роду деятельности (предназначению) различаются такие разновидности организаций, как предприятия, учреждения, общественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т. д.).

По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные).

В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с организациями всех видов собственности характерно то, что законодательством установлены: государственная регистрация организаций как юридических лиц и аккредитация соответствующих учреждений; получение организациями разрешений (лицензий) на определенные виды деятельности; запрет на незаконное вмешательство государства и его органов в деятельность организаций; обязательность ведения организациями бухгалтерской и статистической отчетности; представление государственным органам соответствующей информации; обязанность соблюдать законодательство и др³.

Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов организаций и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем государственные органы осуществляют контроль за соблюдением организациями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, установленные законодательством за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, по вопросам рекламы и др⁴.

Все коммерческие и некоммерческие организации обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, правовой режим природопользования, правила безопасности, санитарно-гигиенические правила, земельное, антимонопольное и налоговое законодательство и т. д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением ими соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, в частности привлекать эти организации к административной ответственности в случаях, предусмотренных законом.

При этом следует отметить, что в Российской Федерации функционируют организации, которые наряду с государственными органами в тех или иных сферах наделяются государственными полномочиями. Рассматривая правовое положение данных организаций необходимо отметить, что они не входят в систему государственных органов и не относятся к органам местного самоуправления. Говоря о видах таких организаций, следует отметить, что к ним в Российской Федерации относятся Центральный банк Российской Федерации, государственные корпорации, унитарные предприятия, внебюджетные фонды и другие организации. Ряд авторов относят к ним, пытаясь систематизировать сложную конструкцию данного института, фонды⁵, некоммерческие организации общественного характера, а также ряд организации, осуществляющих управление в сфере промышленности и транспорта. Механизм передачи организациям государственно-властных полномочий представляет собой наделение частью своих функций эти организации в сфере государственного управления. При этом передача данных полномочий влечет сочетание государственно-правовых и частных интересов⁶.

Механизм передачи государственных полномочий или наделения полномочий организаций имеет двойную направленность. С одной стороны, правовыми нормами закрепляется процедура данного механизма, а с другой стороны в нормативных актах предусмотрены конкретные меры ответственности в случае нарушений законодательства со стороны этих организаций. Решение о передаче этим организациям государственных полномочий определяется на основе федеральных законов или административного договора. В настоящее время механизм передачи полномочий закрепляется в федеральных законах о государственных корпорациях, федеральным законом о земельном кадастре и нормативно-правовых актах ряда министерств.

Говоря о правовом положении организаций, наделенных государственными полномочиями, можно отметить, что они относятся к юридическим лицам публичного права, вопрос об исследовании которых приобрел в современной административно-правовой науке в настоящее время особую актуальность. Вместе с тем для ответа на вопрос о месте данных организаций в системе юридических лиц публичного права, во-первых, нужно определиться с тем, что такое юридическое лицо публичного права и в чем состоят его специфические признаки. Во-вторых, следует провести разграничение между данными организациями и другими юридическими лицами публичного права.

Понятие юридического лица закреплено в Гражданском кодексе РФ. Оно же применяется и в публичных отношениях, например в налоговых (п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ), в бюджетных (ст. 80 Бюджетного кодекса РФ), при привлечении к административной ответственности (ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Согласно п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Из этого определения следует, что смыслом образования юридического лица является имущественное обособление, то есть разделение имущества создавших его лиц и имущества, которое эти лица передали юридическому лицу⁷.

Имущественная обособленность — основной признак понятия юридического лица, который, в свою очередь, предопределяет такие производные признаки как: организационное единство; возможность нести самостоятельную ответственность; выступление от своего имени в имущественном обороте; право быть истцом и ответчиком в суде. Перечисленные признаки понятия юридического лица универсальны и не зависят от состава и статуса его учредителей (участников, членов). В большинстве случаев обособление означает переход права собственности на имущество, переданное юридическим лицам в качестве вкладов (взносов) их учредителями (акционерами, участниками, членами), к этим юридическим лицам. Исключение составляют государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения, у которых возникают иные вещные права (п. 3 ст. 213 ГК РФ).

Имущество юридического лица на праве общей долевой собственности учредителям (акционерам, участникам, членам) принадлежать не может. Наличие этого вида общей собственности как раз свидетельствует об отсутствии юридического лица. Примером служит договор простого товарищества (о совместной деятельности) (п. 1 ст. 1041, п. 1 ст. 1043 ГК РФ).

Можно согласиться с О. А. Ястребовым, который отмечает, что одно из таких изменений проявляется в тенденции разграничения права на публичное и частное, которая обнаруживает себя в широком использовании такого разграничения как в научной и учебной литературе, так и в актах правоприменительной практики, в том числе в актах Конституционного Суда РФ. Это служит одним из свидетельств реинтеграции России после длительного исторического (советского) периода в романо-германскую правовую семью, в рамках которой не только признается деление права на публичное и частное, но и в качестве основного разграничения юридических лиц — их деление на юридические лица публичного права и юридические лица частного права⁸. То есть в противовес юридическим лицам частного права, не обладающим публичными функциями, говорится о важной роли в процессе осуществления государственного управления деятельности юридических лиц публичного права, то есть неких образований, которые наряду с обладанием публичными правовыми полномочиями совмещают возможность реализации их статуса в качестве хозяйствующего субъекта. К ним относятся государственные корпорации, государственные компании, различные фонды. В теории административного права наступил новый этап анализа природы таких субъектов, который продолжается и в наши дни. Кроме того, внимание к юридическим лицам публичного права привлекает дискуссия о необходимости введения уголовной ответственности юридических лиц⁹, как это сделано относительно корпорация в странах англо-саксонской системы права¹⁰.

Классификация юридических лиц по наличию у них публичного элемента в российском праве будет следующей:

– юридические лица частного права (действуют в своих собственных интересах);

– смешанные юридические лица (действуют в определенных целях публичного характера и могут наделяться для этого отдельными властными полномочиями)¹¹;

– юридические лица, осуществляющие функции органов государственной власти¹².

Таким образом, в теории в качестве юридического лица публичного права признается организация, которая: 1) обладает статусом юридического лица; 2) создается путем принятия публично-правового акта; 3) наделена властными полномочиями; 4) имеет специализированное предназначение, ограниченное сформулированными в публично-правовом акте предметами ее ведения¹³.

Что касается анализа сущности административно-правового статуса юридических лиц публичного права, то его невозможно проанализировать без обращения к истории вопроса развития института юридического лица публичного права¹⁴.

Известно, что истоки института юридических лиц публичного права берут свое начало фактически с образования государственности. Еще в древнеримском праве было уделено внимание особым юридическим образованиям, созданным государством, например, «corpus», «universitas», а также «collegium» и др¹⁵. «Universitas» приобрели особую известность, что было отражено в Дигестах. Так, относительно сущности имущества «universitas» было провозглашено, что это не имущество отдельных его членов, соразмерно находящееся во власти его владельцев, а обособленное имущество другого лица. В качестве примера организации, наделенной особым публичным правовым статусом, можно привести государственную казну, городские общины и т.д¹⁶. Представляется важным заметить, что в Средние века наступает расцвет деятельности товариществ и разнообразных торговых гильдий, развитие которых было связано с развитием торговых отношений, в частности морской торговли, требующей значительных финансовых ресурсов. Результатом стало появление нового понятия корпорации как союза. В этот период происходит классификация лиц на физические и юридические, выдвигаются различные о сущности юридического лица¹⁷.

Что касается дальнейшего развития юридических лиц публичного права, то представляется важным обратить внимание на период становления акционерных обществ, который берет свое начало в XVII веке. Появляются такие компании, как Ост-Индская компания, французское общество Восточной Индии «Compagnie des Indes Occidentales» и др. Наиболее известной является Ост-Индская компания, поскольку она была учреждена по королевской «Хартии, выданной Губернатору и Компании купцов Лондона, торгующих в Восточной Индии»¹⁸. Привилегией данной компании была реализация монопольной торговля в Индии. Государство достаточно часто вмешивалось в деятельность Ост-Индской компании, осуществляло контрольные мероприятия в области торговли. Были приняты нормативные правовые акты, на основе которых осуществлялась реализация административно-правового статуса Ост-Индской компании. Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что данные компании формировались в качестве публичных, поскольку механизм управления ими находился в руках государства.

В качестве примера еще одного известнейшего акционерного общества необходимо привести Датскую Вест-Индскую и Гвинейскую компанию (дат. Vestindisk kompagni, Det Vestindisk-Guineiske kompagni), занимавшуюся торговлей с датскими колониями в Вест-Индии. Существовала данная компания в период с 1625 по 1754 г. Она была фактически основана в 1625 году, когда голландец Ян де Виллем получил у датского короля в Копенгагене лицензию на торговлю с Вест-Индией, Бразилией, Виргинией и Гвинеей. 11 марта 1671 г. компания получила королевское письмо о привилегиях и стала называться Датская Вест-Индская компания (с 30 августа 1680 г. — Вест-Индская и Гвинейская компания).

В сферу деятельности компании входила Датская Вест-Индия — острова Сент-Томас, Сент-Джон и Сент-Круа в Карибском море. Острова были впоследствии колонизированы датчанами, Сент-Томас в 1672 году, Сент-Джон в 1718 году, Сент-Круа в 1733 году. Компания была организована как акционерное общество, ее штаб-квартира находилась в Копенгагене.

Известно, что в XVII — начале XVIII веков компания процветала, поставляя рабов из Африки и получая мелассу и ром в Вест-Индии. Компания занималась всеми делами датских вест-индских колоний до 1754 года, когда правительство выкупило все акции компании и формально упразднило ее, а острова перешли в ведение Доходной Палаты.

В России аналогичные организации начали функционировать при Петре Великом. Развитие происходило тяжело, потому что общественный строй не был готов к революционным торгово-денежным отношениям в период господства системы крепостного права. К середине XVIII века появились Среднеазиатская, Персидская компании, в статусе которых присутствовали признаки не только частноправовых, но и публичных образований. А с 1799 года функционирует Русско-американская компания, которую принято считать классическим образцом юридического лица публичного права. Ее устав провозглашал, что соблюдая свои выгоды, компания должна учитывать и государственный интерес, не забывать о выгодах государства¹⁹.

XIX век ознаменовался развитием частноправовых коммерческих объединений — различных товариществ, поскольку данный период считается расцветом капитализма.

На каждом историческом этапе делается вклад в развитие теории права, в том числе разрабатываются подходы к сущности понимания юридического лица. Так, например, можно увидеть первые теоретические конструкции понимания юридического в Гражданском кодексе Чили 1855 г. и Аргентины 1869 г.²⁰

В ГК Чили установлено, что «юридическое лицо является искусственно образованным лицом (persona ficticia), которое способно осуществлять гражданско-правовые права и обязанности и выступать в судебных и внесудебных процедурах (representada judicial y extrajudicialmente)». Эта модель понимания юридического лица была заимствована гражданскими кодексами Эквадора, Колумбии и других государств Латинской Америки. Что касается Гражданского кодекса Аргентины, то там некий иной подход к сущности юридического лица. Под юридическим лицом понимались те лица, которые, «не являясь видимыми, существуют в воображаемой форме». Данный кодекс классифицирует все лица на видимые и идеальные. ГК Аргентины провозглашает, что все существа, способные приобретать права и нести обязанности, не являющиеся видимыми лицами, представляют собой идеальные лица или юридические лица.

В Европе сущность института юридического лица публичного права нашла свое отражение в Гражданском уложении Саксонии 1863 г., где говорится, что право личности принадлежит государству, поскольку оно вступает в гражданско-правовые отношения, и объединениям лиц, заведениями и имущественным массам, поскольку они признаны государством в качестве юридических лиц. Юридическая личность включает в себя способность иметь имущественные права²¹.

Представляется важным заметить, что практически все нормативные правовые акты, дающие толкование юридическим лицам, выделяют среди них юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права, но, к сожалению, единого понимания субъектов публичного права в настоящее время в доктрине и нормативных правовых актах нет.

Германское гражданское уложение 1900 года закрепило понятие «юридическое лицо», и раскрывало сущность союзов и учреждений. Данная конструкция особо внимательно исследовалась цивилистами, поскольку первоначально указанная дефиниция (юридические лица) была разработана с целью обеспечения участия хозяйствующих субъектов в гражданском обороте. В этой связи первоначальное право исследования сущности юридических лиц закрепили за собой цивилисты, однако законодательство Германии к юридическим лица относило и союзы, и учреждения (государственные), а потом и другие образования. Таким образом, данные субъекты создавали немало проблем ученым в области гражданского права, поскольку их статус сочетал в себе аспекты как частого характера, так и публичного. Соответственно использовать исключительно гражданско-правовые методы их регулирования не представляется возможным. Однако необходимо заметить, что цивилисты разработали удачную концепцию, которую стали использовать в отношении не только организаций частно-правового характера, но и к объединениям, целью деятельности которых, например, является решение социальных вопросов и даже осуществление государственного управления. Так, например, даже публичные учреждения являются юридическими лицами.

В России к формулированию такой дефиниции, как «юридическое лицо публичного права» приступили в еще дореволюционной период расцвета правовой науки. Определению содержания данного понятия и комплексному исследованию его сущностных характеристик было уделено немалое внимание в работах известнейших правоведов — Г. Ф. Шершеневича, Н. М. Коркунова, О. Майера, М. Ориу, Х. Бартелеми, К. Д. Кавелина. К. Н. Анненкова и др.

Так, например, Г. Ф. Шершеневич на рубеже XIX–XX вв. обратил серьезное внимание на классификацию юридических лиц и выделение юридических лиц публичного права в особою группу. Он провозглашал, что юридические лица публичного права возникают помимо воли частных лиц, учреждаются исторически или в законодательном порядке²². Ученым, при осуществлении анализа признаков публичных организаций, было провозглашено, что таковыми являются юридические лица, на образование которых воля частных не имеет существенного влияния. Им были исследованы административно-правовые статусы выделяемых в науке на стыке двух веков юридических лиц, и что важно, в к публичным он относил казну; обладающие обособленным имуществом ведомства и учреждения (казенные учебные заведения, епархиальные начальства, монастыри и церкви); органы местного самоуправления (губернское и уездное земства, городское общество, дворянское общество, биржевое общество, мещанское общество и сельское общество)²³.

С идеями Г. Ф. Шершеневича относительно публичных организаций был согласен и Н. М. Коркунов, сказавший о важности признания наукой административного права государства юридической личностью²⁴, однако подходы к исследованию и пониманию признаков публичных организаций у них были различны.

Взглядам Г. Ф. Шершеневича не противопоставлялись идеи другого ученого — К. Д. Кавелина. В своих трудах он посчитал необходимым указать на публичность организаций и выделил юридических лиц, имеющих публичный характер, значение государственных и общественных учреждений. Кроме того, профессором К. Д. Кавелиным было заявлено, что в качестве владельца государство не отличается от других частных владельцев, есть само не что иное, как частный владелец. Оттого имущества государства, — публичные по своему значению, — считаются в то же время частными и подчиняются вполне всем условиям, обязательным для частных имуществ. К. Д. Кавелин составил перечень публичных образований, среди которых государство, удельное и дворцовое ведомство, государственные благотворительные и учебные заведения, церкви и монастыри, городские и сельские учреждения, сословные общества²⁵.

Проведенное исследование идей Г. Ф. Шершеневича и К. Д. Кавелина показало, что юридические лица публичного права — это некая группа образований в системе субъектов права, которая реализует свой правовой статус наряду с частными юридическими лицами. Критерием ее существования явилось само дореволюционное законодательство Российской Империи, которое гласило о возможности возникновения определенных организаций, которая была присуща только им и классическим юридическим лицам частного права была не доступна, — по воле публичного субъекта²⁶.

Одной из первых среди ученых, использовавших это понятие в современной юридической литературе на примере Немецкого федерального банка, была О. Олейник, которая отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками: «открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно; подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти; контролируемое в форме предварительного, а не последующего судебного контроля финансирование деятельности этого субъекта; наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества»²⁷.

Таким образом, понятие юридического лица публичного права в России в настоящее время является сугубо доктринальным и может употребляться в трех значениях для обозначения:

1) всех юридических лиц, выполняющих публичные функции;

2) государственных органов и организаций, наделенных статусом юридического лица;

3) негосударственных организаций, обладающих государственными функциями.

1. В качестве юридических лиц, выполняющих публичные функции, понимаются как государственные органы, так и организации, наделенные государственными полномочиями²⁸.

2. Так, статусом юридического лица наделяется ряд государственных органов (см., например, ст. 50 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). Однако этот статус необходим не для выполнения публичных функций (по осуществлению правосудия, управленческих, контрольно-надзорных и т. д.), а для участия в имущественном обороте, что предполагает самостоятельное совершение разрешенных сделок (в основном связанных с обеспечением деятельности этих органов) и разделение ответственности с государством в рамках этих отношений²⁹.

Правами юридического лица обладают воинские части Вооруженных Сил РФ, которые могут выступать юридическими лицами в форме федеральных бюджетных учреждений (п. 1 ст. 111 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»), а также иные государственные организации.

Путем наделения государственных органов и организаций правами юридического лица оформляется их гражданско-правовой статус, поскольку лишь в этом случае они могут быть признаны стороной в правоотношении и соответственно выступать истцом и ответчиком в суде.

3. Говоря о негосударственных организациях, обладающих государственными функциями как юридических лицах публичного права, можно привести правовую позицию КС РФ, согласно которой «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти» (абз. 2 п. 3 мотивировочной части постановления от 19 мая 1998 г. № 15-П).

В п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений, с одной стороны, предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций всех органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а с другой — в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Таким образом, наделение негосударственной организации публичными функциями существенно изменяет ее правовое положение и делает ее субъектов не только гражданского права (имущественное обособление), но и субъектом административного права с точки зрения осуществления государственных полномочий.

2. Особенности правового статуса организаций, наделенных государственными полномочиями

Об особенностях возникновения публичных организаций говорил и профессор К. Н. Анненков, в частности он заявлял, что по различиям в способах возникновения разделение юридических лиц на публичные и частные имеет твердое основание в законе, вследствие того, что первые из них возникают и существуют в силу самого закона, которым регулируется и их имущественная правоспособность, между тем, как вторые возникают по воле лиц частных в силу их договора или устава³⁰. Таким образом, К. Н. Анненковым был сформулирован в полном объеме перечень критериев, позволивших выделить сущностные особенности юридических лиц публичного права по отношению к частным юридическим лицам, указав, помимо упоминавшегося профессорами Шершеневичем и Кавелиным особого способа возникновения публичных юридических лиц, на особый инструмент определения их гражданской правоспособности — акт публичного, а не частного, права³¹.

Можно сделать вывод, что в дореволюционной России к публичным юридическим лицам было приковано внимание со стороны большинства ученых, разница в их взглядах только была в том, что одни из них главенствующее значение уделяли критерию относительно природы норм, регулирующих возникновение публичных юридических лиц, другие пытались найти ответ на ряд вопросов: 1) входит или юридическое лицо организационно и функционально в государственную организацию; 2) является ли его правовое положение публично-правовым? Была и группа ученых, которые предполагали, что публичными организациями следует считать образования, осуществляющие государственные функции, но государственными органами, в свою очередь, не являются³².

Другой концепцией среди правоведов на рубеже XIX–XX веков явилась концепция, основным смыслом которой было представление о ненужности осуществления классификации юридических лиц на публичные и частные, поскольку это не имело, на их взгляд, никакой ценности — ни практической, ни научной. Один из таких ученых был А. А. Евецкий, считавший, что в действительной реальности реализация административно-правового статуса частных юридических лиц часто приобретала публичный характер, что позволяло говорить об исчезновении демаркационной линия между ними и публичными юридическими лицами³³. Но К. Н. Анненкову удалось поставить точку в этом вопросе. Действительно следует согласиться с К. Н. Анненковым, что в основе позиции А. А. Евецкого лежало не вполне обоснованное понимание критерия разграничения юридических лиц на публичные и частные. Таким критерием в действительности явилось не различие в характере осуществляемой деятельности, а различия в способах возникновения (частных и публичных юридических лиц) и в механизмах определения содержания и пределов их административной правосубъектности.

Завершая анализ позиций, изложенных в дореволюционной литературы, представляется важным заметить, что немалый вклад помимо большинства российских ученых переходного периода в теорию обоснованности выделения категории публичных юридических лиц как особых субъектов права внесли Флейнер и Гувер, осуществившие разграничение между, с одной стороны, «самостоятельными» публичными учреждениями, и «несамостоятельными» учреждениями, не имеющими такой правосубъектности, с другой стороны, публичными и частными союзами, а среди публичных союзов — между «простыми» административными органами, лишенными правоспособности и учреждениями, наделенными ею³⁴.

Советская правовая наука естественно придерживалась монизма природы юридических лиц. Деление юридических лиц на публичные и частные было отвергнуто как происки империалистической науки. Это было связано с тем, что советское право категорически не признает деление последнего на публичное и частное. Таким образом проведение исследований и дальнейшее развитие классификации юридических лиц на публичные и частные потеряли как практическую, так и теоретическую значимость, таким образом, в настоящее время сложилось немало проблем на теоретическом уровне касательно природы публичных организаций. Это следствие советской идеологии и нежелание советского государства развивать сложившуюся в дореволюционной России концепцию реализации юридическим лицом публичного права его правового статуса. Советское государство придерживалось единственной точки зрения, в соответствии с которой природа учреждения юридических лиц едина. Это означало, что все организации создавались государством, или тотально им курировались.

Концепция монизма имела своих идеологов, наиболее видным ее проповедником явился А. В. Венедиктов. Автор приводит его позицию, которая была воспринята положительно, например, на сторону А. В. Венедиктова встал С. Н. Братусь. Но были ученые, которые не противоречили идеологии, но высказывали позиции не в пользу монизма природы организаций. Наиболее известным среди них принято считать О. С. Иоффе.

А. В. Венедиктов говорил, что «мы намеренно пользовались в нашем изложении исключительно термином “субъект административного права”, ибо считаем совершенно нецелесообразным применение к госорганам как субъектам административного права (равно как и к другим коллективным субъектам административного права в СССР) термина “юридическое лицо административного права”, не говоря уже о неприемлемом для нас по общим соображениям термине “юридическое лицо публичного права”». В связи с этим термин «юридическое лицо административного права» в советском праве был устранен, прежде всего для того, чтобы избежать смешения этого понятия с категорией юридического лица гражданского права.

Как отмечал А. В. Венедиктов, советское социалистическое право в целом, так и отдельные его отрасли право гражданское и право административное признавали лишь два вида субъектов права: 1) индивидуальных — отдельных граждан (физические лица) и 2) коллективных — разнообразные организации (в гражданском праве эти коллективные субъекты права именуются юридическими лицами). Если административное или гражданское право отказывало какому-либо коллективу в признании за ним административной или гражданской правоспособности, это означало, что оно трактовало его не как организационно обособленный коллектив, способный быть самостоятельным (особым) носителем административных или гражданских прав и обязанностей, а либо как группу отдельных граждан, хотя бы и связанную какими-то имущественными и личными отношениями в известное единство, либо как подчиненную, несамостоятельную часть того госоргана или кооперативно-колхозной организации, в состав которых данный коллектив входит. Поэтому не было никакой необходимости разбивать коллективы, пользующиеся административной или гражданской правоспособностью, на две группы и именовать одну из них «юридическими лицами» административного или гражданского права, а другую — просто «субъектами» административного или гражданского права.

По мнению А. В. Венедиктова, применение термина «юридическое лицо» в административном праве было нецелесообразным еще и потому, что это создавало опасность «затемнения» самого понятия как административной, так и гражданской правоспособности³⁵.

С. Н. Братусь поддержал идею А. В. Венедиктова об отрицании доктрины юридических лиц публичного права, в свою очередь, заявив, что государство — это не обычный субъект гражданского права, это — не юридическое лицо… Социалистическое государство само творит нормы, применение которых вызывает к жизни юридические лица, их деятельность и их прекращение³⁶. Однако С. Н. Братусь признавал некую уникальность отдельных юридических лиц, например Академию наук СССР, на что указывает В. И. Лафитский³⁷.

Советская наука долгие годы отрицала такой институт как статус организаций публичного права. Вообще большинство советских ученых достаточно сухо относилось к исследованиям статуса юридических лиц. Например, С. Н. Ландкоф с целью описания природы государственных юридических лиц предполагал вполне достаточным выявить их материальную основу. Это, естественно, не могло не обусловить фетишизации общественных отношений с участием государственных юридических лиц, становящейся предельно очевидной при установлении правоотношений между госорганами, социально-правовые контакты которых пришлось бы объявить отношением друг к другу вещей в смысле обособленных комплексов имущества³⁸.

Лишь О. С. Иоффе не разделял при проведении исследований теории монизма природы юридических лиц, считавшим, что «содержание гражданской правосубъектности государственных организаций, особенно государственных хозяйственных органов (хозорганов), не получило до сих пор единообразного освещения в науке советского гражданского права, а самый вопрос о юридической личности хозорганов продолжает оставаться одним из наиболее спорных в нашей литературе»³⁹.

Представляется важным заметить, что изучение теоретических основ сущности публичных образований не является безразличным для науки административного права. На сегодняшний день известно множество концепций о сущности юридических лиц публичного права, выдвинутых различными учеными, однако все равно единство в понимании особенностей в реализации их административно-правового статуса отсутствует, в связи с чем в настоящем пособии достаточно детально изложены исторические особенности становления юридических лиц публичного права, а также вопросы, связанные с функционирование таких юридических лиц в российском правовом поле.

Представляется важным заметить, что даже после распада советского государства ситуация на теоретическом уровне практически не изменилась. Действующее российское законодательство, в отличие от европейского, не знает категории «юридическое лицо публичного права». Российский законодатель пытался избежать чуждых конструкций и масштабных внедрений, связанных с европейскими конструкциями, в том числе и концепции юридических лиц публичного права.

При этом следует иметь в виду, что данное понятие исторически сформировалось в европейском праве. В разных европейских государствах законодательство в сфере юридических лиц публичного права имеет отличия (например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти).

Можно признать известную полезность категории «юридическое лицо публичного права с точки зрения упорядочения регламентации участия в гражданских правоотношений публично-правовых образований и их органов. С этой точки зрения выделение юридических лиц публичного права не предполагает конструирования новой разновидности юридических лиц — особой организационно-правовой формы. Следует исходить из того, что юридические лица публичного права — суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции.

Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах (поскольку они не являются юридическими лицами частного права, например, госбюджетными учреждениями), но государство и другие публично-правовые образования при необходимости непосредственного участия в названных правоотношениях могут использовать данные организации»⁴⁰.

Так, например, Е. А. Суханов пишет: «Что касается юридических лиц публичного права, предложения о признании которых особой разновидностью юридических лиц время от времени стали появляться главным образом в некоторых научных работах (отнюдь не только и не столько цивилистических), то необходимо иметь в виду следующие обстоятельства. Прежде всего, категория юридического лица публичного права, появившаяся и существующая прежде всего в правопорядках германского типа, является порождением их особого национально-исторического развития. Не случайно поэтому она по-разному выглядит, например, в Германии (где к таким субъектам относятся не только органы публичной власти, но и торговые палаты, университеты и т. п.) и Австрии (где речь идет прежде всего о гражданско-правовом статусе земель, муниципалитетов и тому подобных публично-правовых образований). Иначе говоря, какие-либо единые “стандарты” для этой категории отсутствуют.

Относительно возможности ее признания в отечественном праве появляется ряд сложных и трудноразрешимых практических вопросов: кто собственник имущества такого юридического лица? Если это государство (публично-правовое образование), то какое право на это имущество у самого юридического лица, каковы его пределы и чем оно будет отвечать перед своими контрагентами? Если же собственником этого имущества считать само юридическое лицо, то это означает необоснованную приватизацию публичного имущества (подобную той, которая фактически уже имеет место при создании госкорпораций и госкомпаний).

Далее, необходимо ли такое юридическое лицо в качестве самостоятельного участника гражданских правоотношений наряду с создавшим его государством (публично-правовым образованием) и не следует ли лишить государство гражданской правосубъектности? Авторы, отстаивающие необходимость этой конструкции, обычно пренебрегают тем обстоятельством, что в отечественном гражданском праве, в отличие от германского гражданского права, отсутствие юридических лиц публичного права традиционно восполняется признанием самостоятельной гражданской правосубъектности за публично-правовым образованием в целом. В конечном итоге все это приводит к выводу об отсутствии практической потребности в признании российским гражданским правом категории юридического лица публичного права»⁴¹.

В интернет-интервью с Е. А. Сухановым ученый вновь призывает разобраться, «что это такое — юридическое лицо публичного права вообще и для чего оно нужно». С этой целью, по его мнению, необходимо прояснить, «что представляет собой юридическое лицо. Смысл конструкции юридического лица — уменьшение риска участия в обороте. Создается новый субъект, собственник, которым можно руководить, но в случае если этот субъект будет приносить не прибыль, а убытки, то можно будет расплатиться с его кредиторами его имуществом, а к его учредителю лично претензий не будет. Ведь главное в юридическом лице не то, что есть печать и директор, а то, что есть имущество, которым оно будет отвечать перед кредиторами. Возьмем акционерное общество со стопроцентным участием государства. В начале 90-х годов в Конституционном Суде обсуждалось, кто собственник имущества АО со стопроцентным участием государства — само это общество или государство. Смотрите, что получается. Если общество обанкротится, кто хоть одну копейку даст кредиторам — его акционеры, государство? Нет, не дадут — значит, они не собственники. Собственник — именно юридическое лицо. Получается, что если у этого лица не хватит имущества, то можно будет обратить взыскание на имущество его участников? Нет. Смысл создания юридического лица заключается и не в уплате им налогов, его создание — это прежде всего способ уменьшения риска убытков.

У нас любят говорить о том, что надо разрешить создавать юридические лица без бюрократических препон, по почте, «в одном окне». Но если это нормальный предприниматель, у которого уже есть стартовый капитал, то зачем ему юридическое лицо? Он может работать как индивидуальный предприниматель, но он прекрасно понимает, что отвечает как индивидуальный предприниматель всем своим имуществом. Он этого не хочет, а хочет создать юридическое лицо, положить туда десять тысяч рублей — минимальный уставный капитал — и рисковать только этим. Это хорошо для него, но не для кредиторов. Когда регистрация идет «в одном окне», часто по подложным паспортам, появляется полтора миллиона юридических лиц, которые никогда никаких операций не проводили. Понятно, что создавались они для отмывания денег, для обналичивания. Юридическое лицо — конструкция, опасная для гражданского оборота. Как только встает вопрос, чем отвечать перед кредиторами — все сразу становится на свои места. Когда-то Остап Бендер создал фирму «Рога и копыта» с небольшим капиталом. А сейчас то же самое делают некоторые фирмы, в том числе крупные иностранные компании создают дочерние фирмы, регистрируя их как российские юридические лица с уставным капиталом в десять тысяч рублей. При убытках в сотни миллионов долларов с этой фирмы получить ничего нельзя, кроме старого компьютера ценой в десять тысяч рублей. Представляете, если юридическими лицами публичного права станут министерства и ведомства — появится очень много вопросов о том, как и чем они будут расплачиваться за свои ошибки.

Что касается автономных учреждений, то закон о них был вызван прежде всего желанием государства ни за что не платить, но всем командовать. Придумали такую конструкцию экономисты. Например, по долгам Московского университета, если денежных средств нет, государство несет субсидиарную ответственность. А по долгам автономного учреждения никакой субсидиарной ответственности государства нет. Но по его долгам кредиторы не могут обратить взыскание ни на недвижимость, ни на наиболее ценное движимое имущество. То есть реально с таких организаций можно получить столы, стулья, старые компьютеры и телефонные аппараты. Но вместе с тем государство является собственником этого имущества, оно назначает этой организации директора, попечительский совет, утверждает устав, но ни за что не отвечает»⁴².

Выявить особой ясности в пояснениях сущности юридического лица публичного права у Е. А. Суханова является трудной задачей, потому что детального толкования признаков юридических лиц публичного права, в том числе предлагаемых другими учеными, он не осуществил, в результате чего является необходимым обратиться к позиции В. Е. Чиркина относительно понимания критериев публичных организаций, анализ которых позволит определить их правовую природу.

Термин «юридическое лицо» во многих странах распространен на религиозные организации, некоммерческие объединения, некоторые территориальные формирования и образования (в определении юридического лица в Гражданском кодексе РФ говорится только об организациях, в других странах используется более широкая терминология).

Уже давно юридическими лицами признаны профсоюзы, национально-культурные (не территориальные) автономии, иные общественные объединения, в том числе политические партии.

Юридическими лицами стали не только частные, но и публичные учреждения, которые содержатся за счет бюджетов государства, субъектов федераций, автономных образований, муниципальных образований (в России юридическими лицами (или «имеющими права юридического лица») названы отделения пенсионных фондов, все академии наук, научно-исследовательские институты, вузы, кадетские школы-интернаты и т. д.)⁴³.

Юридическое лицо публичного права, которое может быть создано в различной организационно-правовой форме, в первую очередь функционирует для реализации государственных задач в важнейшей сфере — социальной. А. Б. Агапов отмечает, что в основе деятельности юридических лиц публичного права находится реализация их административно-правового статуса в интересах обеспечения общегосударственных и муниципальных потребностей⁴⁴.

Поскольку общепринятой, одобряемой научным сообществом дефиниции публичного юридического лица в настоящее время не имеется, соответственно и в законодательстве также отсутствует единый подход к пониманию сущности юридических лиц публичного права. Представляется важным заметить, что для формулировки определения понятия юридического лица публичного права необходимо выявить и обобщить признаки данного образования, что является сложной задачей, так как даже относительно этого вопроса единство в науке отсутствует.

Привести признаки юридических лиц к единому знаменателю необходимо с целью реализации попытки сформулировать доктринальное определение, на основе которого уже законодателем должно быть дано легальное определение, которое будет закреплено в нормативных правовых актах.

Анализируя сущность юридического лица публичного права, можно с уверенностью утверждать, что на первом этапе необходимо сформулировать его определение хотя бы посредством перечисления признаков, вычленение которых важно для законодателя. Это связано с тем, что когда понятие является сложным, объемным и многоаспектным, к каким относятся юридические лица публичного права, перечисление признаков в определении является приоритетным способом для законодателя при подготовке легальной дефиниции. Но конечно следует заметить, что такая дефиниция, содержащая лишь перечисление признаков, в полном объеме не дает представление о правовой природе и сущности такого образования, как юридическое лицо публичного права. Немало лет наука пытается предложить различные трактовки понимания юридических лиц публичного, но до сих пор единство не достигнуто.

В научной работе О. А. Ястребова, посвященной юридическим лицам публичного права, сделан большой вклад в исследования, связанные с анализом иностранного законодательства (Грузии, Бразилии, Колумбии и др.) о сущности данного образования, приводятся примеры легальных дефиниций юридических лиц публичного права⁴⁵.

Безусловно, не следует слепо копировать зарубежный опыт, но лучшие положения, представленные в нормативных правовых актах разных стран, применить которые будет признано научной общественностью возможным в России, есть смысл имплементировать в российское законодательство. Интересен опыт Грузии. Так, в статье 2 закона Грузии от 28 мая 1999 г. № 2052 «O юридическом лице публичного права» установлено, что «юридическое лицо публичного права представляет собой созданную соответствующим законом, постановлением правительства Грузии или административным актом органа государственного управления⁴⁶ на основе закона обособленная от законодательных органов и органов государственного управления организация, самостоятельно под контролем государства осуществляющая политическую, государственную, социальную, образовательную, культурную и иную публичную деятельность, а также созданная нормативным актом высшего исполнительного органа автономной республики, обособленная от органов государственного управления организация, под контролем государства самостоятельно осуществляющая социальную, образовательную, культурную и иную публичную деятельность»⁴⁷. Особая правовая природа данного лица по законодательству Грузии не позволяет включать в систему юридических лиц публичного права органы государственного управления, статус юридического лица публичного права закрепляется за корпорациями и учреждениями.

Анализ закона Грузии от 28 мая 1999 г. «О юридических лицах публичного права» позволяет выделить такие признаки юридического лица публичного права по законодательству Грузии, как:

– специальный порядок образования — на основе принятия специального нормативного правового акта (закона, постановления правительства, административным актом органа государственного управления);

– реализация административно-правового статуса на основе самостоятельности, однако контроль со стороны государства никуда не исчезает (наличие возможности самостоятельно принимать определенные решения, позволяет говорить о некой относительной независимости юридического лица публичного права в вопросах принятия решений;

– направленность деятельности на осуществления публичных целей и функций, несмотря на различность содержания видов публичной деятельности (политическую, государственную, социальную, образовательную, культурную и др.);

– возможность создания несколькими государственными органами управления;

– право осуществлять коммерческую деятельность в качестве дополнительной деятельности.

Таким образом, проведенный анализ правового положения организаций, наделенных государственными полномочиями, позволяет выделить общие особенности их правового статуса:

1) данные организации создаются для решения важных экономических и социальных задач в государственной сфере;

2) административно-правовой статус организаций закрепляет в определенных законах или специально-принимаемых нормативно-правовых актах;

3) организации, наделенные государственными полномочиями государственно-властных и частно-правовых институтов;

4) на них как правило распространяются нормы административного права, а гражданско-правовые нормы действуют в ограниченном объеме;

5) имущество, закрепленное за этими организациями, как правило, имеет целевые назначения по характеру выполняемых задач;

6) несмотря на определение порядок независимости в сфере управления устанавливается особый порядок контроля и ответственности за организациями, наделенным государственными полномочиями.

Глава 2.
ВИДЫ ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

1. Административно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

Организацией, наделенной государственными полномочиями, является Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Статьей 75 Конституции Российской Федерации установлен особый конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются также Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Согласно этому закону Банк России обладает особым правовым статусом, для которого характерно сочетание признаков юридического лица и органа государственной власти. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью⁴⁸.

Существуют различные подходы к определению правовой природы Центрального банка РФ. Так, Центральный банк РФ определяют как учреждение⁴⁹, унитарное предприятие, орган государственной власти, не входящий в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти⁵⁰. Л. Г. Ефимова, критикуя позицию Г. А. Тосуняна и А. Ю. Викулина, считает, что Банк России является органом исполнительной власти, но при этом он не включен в систему органов исполнительной власти, а осуществляет функции самостоятельно⁵¹. По мнению автора, Центральный банк РФ не является федеральным органом исполнительной власти, а является государственным органом управления банковской системой Российской Федерации, функции которого определены Федеральным законом «О банках и банковской деятельности»⁵².

Основной целью регулирования банковской деятельности и банковского надзора выступает поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Стоит отметить, что Банк России не имеет права вмешиваться в операционную деятельность банков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами⁵³. Надзор за кредитными организациями реализуется Комитетом банковского надзора. Данный комитет действует на постоянной основе⁵⁴.

Банк России как центральный банк государства играет важнейшую роль в защите и обеспечении устойчивости национальной денежной единицы, проведении денежно-кредитной политики. Эффективность проведения государственной политики в банковской сфере напрямую зависит от правового регулирования деятельности центрального банка, его организационно-правового статуса, определения целей и функций, а также законодательного закрепления принципа независимости деятельности центрального банка и ее пределов⁵⁵.

Как уже отмечалось, согласно статье 75 Конституции Российской Федерации Банк России независимо от других органов государственной власти осуществляет денежную эмиссию и в качестве основной функции обеспечивает защиту и устойчивости рубля. Кроме того, целями деятельности Банка России являются развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы, развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Банк России также участвует в разработке и проведении государственной экономической политики, осуществляет контрольно-надзорные функции, регулятивные функции, а также функции по сбору статистической информации⁵⁶.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента Российской Федерации) и членов Совета директоров Банка России (по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации); направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты, а также рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и годовой отчет Банка России и принимает по ним решения. На основании предложения Национального финансового совета Государственная Дума вправе принять решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Кроме того, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, а также заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

В ряде стран центральные банки имеют особые публично-правовые формы, которые, как правило, не предусмотрены гражданским законодательством (в США — независимое агентство, в Канаде — «королевская корпорация», в Южной Корее — специальное юридическое лицо). При этом законодательство всех без исключения зарубежных стран признает за центральными банками статус юридических лиц: в одних странах законодательство ограничивается лишь общими указаниями о том, что центральный банк имеет статус юридического лица и обладает всеми его правами, предусмотренными гражданским законодательством, в других — содержит более подробное описание статуса центрального банка как юридического лица, включая особенности приобретения, владения и распоряжения имуществом, участия в судебных процессах и его ликвидации. Однако в зарубежном законодательстве о центральных банках, как правило, не определяется организационно-правовая форма центральных банков. Исключением являются немногие страны, где центральные банки учреждены в форме акционерных обществ, т. е. «лиц частного права» (Австрия, Бельгия, Турция, Швейцария, Южная Африка, Греция). Например, Национальный банк Швейцарии является «юридическим лицом частного права», но в Законе «О Национальном банке Швейцарии» содержится оговорка о том, что банк управляется с участием и под наблюдением Конфедерации. При этом в большинстве указанных государств законами о центральных банках установлен приоритет норм специального закона о центральном банке перед нормами гражданского законодательства, которое применяется в случае пробелов в законах о центральном банке. Так, в Законе «О Центральном банке Республики Турция» предусматривается, что «нормы гражданского права применяются в отсутствие соответствующих норм в настоящем Законе». В Бельгии применение гражданского законодательства допускается исключительно как дополнение к Закону «О Национальном банке Бельгии». Иными словами, в странах, где центральный банк имеет статус частного лица (акционерного общества), преимущество в правовом регулировании остается за нормами специальных законов о центральных банках, а не гражданским законодательством⁵⁷.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в статье 75 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 1 и 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁵⁸.

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительное право по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Банк России в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе, помимо издания собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться на заключение в Банк России.

Банк России является юридическим лицом. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, при этом Банк России наделен имущественной и финансовой самостоятельностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются самим Банком России в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Финансовая независимость Банка России выражается в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России вправе защищать интересы в судебном порядке, в том числе в международных судах, судах иностранных государств и третейских судах.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, так же, как и Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, за исключением случаев, когда Банк России принимает на себя такие обязательства, а кредитные организации и некредитные финансовые организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда кредитные организации и некредитные финансовые организации принимают на себя такие обязательства⁵⁹.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁶⁰, Банк России выполняет следующие полномочия (функции):

– во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

– во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации;

– монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

– утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

– является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

– устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

– осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе;

– устанавливает правила проведения банковских операций;

– осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

– осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

– принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

– принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;

– осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

– осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами;

– осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;

– осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;

– осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;

– осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

– организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

– утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения;

– утверждает план счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций и порядок его применения;

– устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

– принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации;

– принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации;

– организует составление платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж;

– для составления платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж самостоятельно формирует и утверждает статистическую методологию, перечень респондентов, формы федерального статистического наблюдения и порядок составления и предоставления респондентами первичных статистических данных по этим формам;

– проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

– осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;

– является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом;

– осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

– осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;

– организует оказание услуг по передаче электронных сообщений по финансовым операциям;

– осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

В 2018 г. важной мерой Центрального банка России стало введение детализации учета операций, проводимых физическими лицами (резидентами и нерезидентами), по переводу денежных средств без открытия расчетных счетов в банках на территории Российской Федерации. Данная мера позволила Центральному банку России получать от уполномоченных банков информацию об объемах таких переводов, а также возможность узнавать валюту, в которой они проводились. Центральный банк России на постоянной основе осуществляет передачу информации в Федеральную налоговую службу и Федеральную таможенную службу о нарушениях клиентами уполномоченных банков валютного законодательства Российской Федерации⁶¹.

Правовое положение Банка России как организации, наделенной государственными полномочиями, включает в себя несколько элементов, к которым можно отнести конституционно-правовой статус (осуществление в соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежной эмиссии, обеспечение защиты и устойчивости рубля, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации; взаимоотношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления)⁶², финансово-правовой статус (управление золотовалютными резервами; установление валютных курсов; кредитование банков; обслуживание счетов бюджетов бюджетной системы РФ и другие), административно-правовой статус и гражданско-правовой статус (управление имуществом)⁶³.

Анализ государственных полномочий (функций) Банка России позволяет объединить их в три основные группы:

1) разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики;

2) банковское регулирование и банковский надзор;

3) применение мер принуждения к кредитным организациям, которые прямо предусмотрены законодательством