Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права

Учебное пособие

Ответственные редакторы 
кандидат юридических наук, доцент 
О. А. Зиновьева,
кандидат юридических наук, доцент 
Н. О. Ведышева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

А43

Авторы:
Жаворонкова Н. Г., д. ю. н., проф., заслуженный юрист РФ – гл. 1 (§ 2, в соавт. с В. Б. Агафоновым); Выпханова Г. В., д. ю. н., проф. – гл. 1 (§ 1, в соавт. с О. А. Зиновьевой, О. А. Романовой, М. С. Пашовой), гл. 2 (§ 2, 6); Зиновьева О. А., к. ю. н., доц. — гл. 1 (§ 1, в соавт. с Г. В. Выпхановой, О. А. Романовой, М. С. Пашовой), гл. 4 (§ 3, в соавт. с В. К. Быковским); Агафонов В. Б., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 2, в соавт. с Н. Г. Жаворонковой); Романова О. А., к. ю. н., доц. — гл. 1 (§ 1, в соавт. с О. А. Зиновьевой, Г. В. Выпхановой, М. С. Пашовой), гл. 3; Пашова М. С., к. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 1, в соавт. с О. А. Зиновьевой, Г. В. Выпхановой, О. А. Романовой); Ведышева Н. О., к. ю. н., доц. — гл. 1 (§ 3, в соавт. с Е. Л. Максимовым, Ю. Г. Шпаковским); Шпаковский Ю. Г., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 3, в соавт. с Н. О. Ведышевой, Е. Л. Максимовым); Максимов Е. Л., к. ю. н., доц. — гл. 1 (§ 3, в соавт. с Н. О. Ведышевой, Ю. Г. Шпаковским); Галиновская Е. А., к. ю. н., ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ – гл. 2 (§ 1); Воронина Н. П., к. ю. н., доц. – гл. 2 (§ 3); Елисеев В. С., д. ю. н., проф. – гл. 2 (§ 4, в соавт. с П. И. Дойниковым), Дойников П. И., к. ю. н., доц. – гл. 2 (§ 4, в соавт. с В. С. Елисеевым); Грачкова Ю. Л., к. ю. н., ст. пр. – гл. 2 (§ 5); Спиридонов Д. В., к. ю. н., ст. пр. – гл. 4 (§ 1); Краснова И. О., д. ю. н., проф. — гл. 4 (§ 2); Быковский В. К., к. ю. н., доц. – гл. 4 (§ 3, в соавт. с О. А. Зиновьевой); Мищенко В. Л., к. ю. н., доц. — гл. 4 (§ 4); Хлуденева Н. И., к. ю. н., ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ – гл. 4 (§ 5).

В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются теоретико-правовые проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2019 г.

Для обучающихся в высших учебных заведениях по программе магистратуры, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами земельного, градостроительного и природоресурсного права.

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Список сокращений

БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

ВАС РФ – Высший арбитражный суд Российской Федерации.

ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации.

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации».

ВК РФ – Водный кодекс Российской Федерации.

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации.

ГрК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации.

ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации.

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

ЛК РФ – Лесной кодекс Российской Федерации.

Минприроды РФ – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации.

РГ – «Российская газета».

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации.

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.

Введение

Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права обусловлены необходимостью эффективного и рационального использования природных ресурсов, являющихся основой гарантированного обеспечения экономической и экологической безопасности страны, и их охраны; в сфере земельного права – рационального использования и охраны земель и земельных участков, вовлечения их в гражданско-правовой оборот в качестве недвижимого имущества; в сфере градостроительного права – правовой регламентации застройки территорий населенных пунктов и их устойчивого развития, предусматривающего обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Учебная дисциплина «Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права» является основой для изучения таких дисциплин, как «Договоры и обязательства в земельном и природоресурсном праве», «Защита прав на землю и иные природные ресурсы», «Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков», «Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью», «Правовое регулирование рынка земель» и др.

В этой связи особую актуальность приобретает подготовка высококвалифицированных специалистов, имеющих знания в сфере правового регулирования земельных, градостроительных и природоресурсных отношений.

Структурой учебного пособия предусматривается последовательное изучение обучающимися современных тенденций нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права, правового обеспечения рынка земель в Российской Федерации, проблем правового обеспечения изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, актуальных вопросов оценки земельных участков и платы за их использование, принципов градостроительного законодательства и проблем их реализации в законодательстве и на практике, земельно-правовых проблем строительства и реконструкции объектов капитального строительства, правового регулирования использования и охраны недр, лесов, животного мира и атмосферного воздуха.

В результате обучающийся должен:

1) знать: особенности и основные проблемы правового регулирования земельных, градостроительных и природоресурсных отношений;

2) уметь: выявить проблемы правового регулирования конкретного земельного, градостроительного и природоресурсного правоотношения на основе изучения норм действующего законодательства и практики его применения;

3) владеть: навыками анализа норм земельного, градостроительного, природоресурсного и смежного законодательства для оценки его эффективности и выявления проблем правового регулирования земельных, градостроительных и природоресурсных отношений и выработки рекомендаций по совершенствованию.

Глава 1.
Земельное, градостроительное и природоресурсное право в системе российского права

§ 1. Общая характеристика земельного, градостроительного и природоресурсного права

Земельное право является динамично развивающейся отраслью системы российского права. В правовой доктрине до настоящего времени продолжаются дискуссии по вопросу о признании земельного права как самостоятельной отрасли права¹.

В числе основных научных позиций, оформившихся в результате таких научных споров, которые наиболее активно велись еще в 90-х годах XX в., следует выделить рассмотрение земельного права как подотрасли экологического права², а также признание представителями цивилистической науки земельного права в качестве составной части гражданского права³.

Однако в земельно-правовой доктрине остается большинство ученых, являющихся сторонниками признания земельного права в системе правовых отраслей как самостоятельной отрасли⁴, что не исключает ее вхождение в систему природоресурсного и экологического права⁵. Такой подход к пониманию земельного права обусловлен сложным характером взаимосвязей земли как природного ресурса и природного объекта с другими природными ресурсами, а также компонентами окружающей среды, составной частью которой является земля.

Научная позиция о самостоятельности земельного права, сложившаяся еще в советский период, традиционно объясняла существование земельного права как самостоятельной отрасли права наличием двух предпосылок: социально-экономической и нормативно-правовой. В советское время в условиях монополии государства на землю и другие природные ресурсы земельное право регулировало все волевые общественные отношения по поводу использования земли, которая являлась исключительной государственной собственностью, а также ее охраны. В условиях политических и социально-экономических преобразований в период 80–90-х годов, приведших к признанию многообразия форм собственности на землю, включению земельных участков в гражданский оборот, произошло расширение предметной области земельного права. Эти и последующие процессы свидетельствуют о том, что общественные отношения, в том числе земельные, как предмет правового регулирования весьма динамичны и между ними нет застывших граней, что обусловливает необходимость определения (уточнения) содержания земельного права.

Выделение земельного права в самостоятельную отрасль может быть обосновано в настоящее время не особенностями права собственности на землю, как это делалось ранее⁶, а определением предмета регулирования⁷ и необходимостью разработки особого механизма государственно-правового воздействия на общественные земельные отношения⁸.

Предмет земельного права образуют в первую очередь исторически сложившиеся общественные отношения по использованию и охране земель, которые в п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ закреплены в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Такое объективированное выражение земли вытекает из ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, нормы которой являются основополагающими юридическими принципами, пронизывающими всю совокупность правовых отношений, возникающих при использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения⁹. Тем самым обеспечивается приоритет публичных интересов в регулировании земельных отношений, что обусловливает специфику земельного права как самостоятельной отрасли права, нашедшую отражение в основных началах земельного законодательства. Указанная конституционная норма послужила базой для определения и законодательного закрепления принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК).

Ключевое значение для регулирования земельных отношений имеет также принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК).

Указанные нормы отражают особенности земельных отношений, возникающих по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природного ресурса. В состав данной группы земельных отношений входят: во-первых, отношения по поводу использования и охраны земель как средства производства, во-вторых, отношения по поводу использования и охраны земель как пространственного (территориального) базиса и, в-третьих, отношения по поводу охраны земель как элемента экологической системы, неотъемлемой части окружающей природной среды.

В состав второй группы предмета земельного права входят отношения по поводу земельных участков и их частей, являющихся недвижимостью и объектами права собственности и иных земельных (вещных) прав. Основой закрепления, осуществления и защиты прав на землю, оборота земельных участков является правовая конструкция признания земельного участка недвижимым имуществом. При этом, как подчеркивал О.С. Крассов, земля как объект природы и природный ресурс – это объективная реальность, существующая миллионы лет. Что же касается недвижимости, недвижимого имущества, то эти юридические понятия – результат творческой деятельности юристов. Регулирование отношений, возникающих по поводу земельного участка, признанного недвижимым имуществом, включается и будет включаться в сферу действия земельного права¹⁰. По мнению О.С. Крассова, который в названную группу включал также отношения по поводу использования и охраны земельных участков, являющихся недвижимостью и объектами права, и представляющие собой комплекс отношений, доминирующую роль в котором играют земельные отношения, поскольку главной целью присвоения участка земли и главной конечной целью оборота земельных участков является их последующее использование. Поэтому разорвать этот комплекс отношений на отношения, которые регулируются нормами гражданского права или только нормами земельного права, не представляется возможным с позиций юридической логики¹¹.

В предмете земельного права следует выделять также отдельную группу земельных отношений организационного характера. Государство организует процессы рационального использования и охраны земельных ресурсов посредством деятельности соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных компетенцией по осуществлению управленческих функций в этой области. Общественные отношения, возникающие в этой сфере, также являются земельными отношениями, поскольку их непосредственным объектом является земля.

Особенности перечисленных видов земельных отношений, составляющих предмет земельного права, обусловленные спецификой объекта регулирования, позволяют дать следующее определение данной отрасли права. Земельное право как самостоятельная отрасль российского права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земли, организации и осуществлению управления в данной сфере, приобретению и реализации прав на земельные участки, их предоставлению, совершению сделок с ними, охране прав и законных интересов субъектов земельных отношений.

Земельные правоотношения как предмет земельного права имеют сложный характер. Современный этап их развития характеризуется комплексностью, что выражается в регулировании земельных отношений не только нормами земельного, но также гражданского, административного, экологического, градостроительного и иных отраслей законодательства. При этом возникают вопросы согласованности (разграничения) правового регулирования, а также отраслевого приоритета. ЗК устанавливает приоритет специального регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Эти отношения, согласно п. 3 ст. 3 Кодекса, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Наряду с гражданским законодательством возникают вопросы и при разграничении земельного и градостроительного законодательства. Так, сфера правового регулирования земельных отношений, связанных с использованием земель как природного ресурса и объекта, непосредственно зависит от соответствующей категории земель и регулируется нормами Земельного кодекса РФ; в свою очередь, установление вида разрешенного использования земель определяется в соответствии с нормами градостроительного зонирования, территориального планирования и планировки территории, содержащимися в Градостроительном кодексе РФ.

Для правового регулирования земельных отношений, в том числе решения вопросов межотраслевого разграничения, ключевое значение имеют основные начала, легализованные в земельном законодательстве. В ст. 1 Земельного кодекса закреплены базовые принципы, на которых основывается земельное законодательство. Наряду с вышеназванными принципами, устанавливающими соотношение регулирования отношений по использованию и охране земель, а также по поводу земельных участков как объектов недвижимости, Земельным кодексом закреплены приоритеты охраны жизни и здоровья человека, сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Эти принципы вместе с положением о делении земель по целевому назначению на категории, закреплением дифференцированного подхода к установлению правового режима земель составляют основу правового регулирования земельных отношений, отражающего их специфику.

Закрепленные земельным законодательством правовые меры и механизмы основываются также на принципах единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, платности использования земли, разграничения государственной собственности на землю, участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, сочетания интересов общества и законных интересов граждан. Эти и другие принципы, имеющие значение для совершенствования земельного законодательства и его правоприменения, неоднократно исследовались в доктрине земельного права¹².

Развитие земельных отношений приводит к совершенствованию методов их регулирования, затрагивая совокупность юридических приемов, средств, способов правового воздействия на поведение субъектов земельного права. В последнее время происходит изменение соотношения применяемого в регулировании земельных отношений императивного метода (административно-правового), базирующегося на отношениях власти, подчинения субъектов и диспозитивного (гражданско-правового), основанного на равенстве субъектов, допускающего возможность выбора вариантов поведения в пределах нормы права¹³. В земельном праве расширяется применение диспозитивного регулирования, например, при предоставлении земельных участков из состава земель, находящихся в публичной собственности, регулировании других земельных правоотношений.

Институты земельного права отражают динамизм развития данной отрасли права, развитие которой происходит по мере совершенствования правового регулирования земельных отношений. В последнее время наиболее активное развитие получили институты Общей части земельного права, к которой отнесены такие правовые институты, как право собственности и иных прав на землю; сделки с земельными участками; государственное управление земельными ресурсами; правовое регулирование платы за землю; правовая охрана земель; юридическая ответственность за земельные правонарушения. В составе этих институтов существенное изменение претерпели нормы, регулирующие установление публичного сервитута, появились новые нормы, предусматривающие такие основания возникновения прав на землю, как обмен, перераспределение земельных участков, находящихся в публичной и частной собственности, безвозмездная передача земельных участков из публичной собственности; новеллой земельного законодательства является регулирование установления зон с особыми условиями использования территорий и т.д. Институты Особенной части земельного права, определяющие правовой режим отдельных категорий земель, также претерпели некоторые изменения, в том числе существенные, например, в отношении земель особо охраняемых природных территорий и др.

Определяющим фактором отраслевой самостоятельности земельного права является наличие большого числа правовых норм, составляющих единую систему со своей внутренней структурой, собственными источниками, принципами и правовым режимом. В качестве основополагающих источников земельного права следует назвать Конституцию Российской Федерации, Земельный кодекс РФ и принятые в соответствии с ними федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты РФ, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Земельное законодательство находится в постоянном развитии и совершенствовании, отражая процессы, происходящие в объективно существующих и развивающихся земельных отношениях¹⁴.

Источниками земельного права называются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере использования и охраны земель.

Конституция РФ является особым нормативным правовым актом, который по отношению к законодательству обладает высшей юридической силой и применяется на всей территории страны. Согласно ст. 72 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Центральное место в системе федерального земельного законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране земель, занимают Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ и Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»¹⁵. В соответствии со ст. 4 ЗК РФ, если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

В развитие положений п. 5 ст. 79 ЗК РФ принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹⁶, который регулирует особенности совершения сделок с землями сельскохозяйственного назначения, устанавливает принципы, правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков данной категории земель. Законом определены особые условия совершения сделок с земельными участками и долями в праве общей собственности на земельный участок из состава сельскохозяйственных угодий, дано понятие и определен режим невостребованных земельных долей, введены ограничения прав на такие земельные участки иностранных граждан и организаций.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется, наряду с ЗК РФ и другими нормативными правовыми актами, Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»¹⁷.

Регулированию деятельности в области повышения продуктивности и устойчивости земледелия посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»¹⁸ и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»¹⁹.

Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»²⁰ устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов, также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Государственный кадастровый учет и государственная регистрация недвижимости осуществляются в порядке, установленном Федеральными законами от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»²¹ и от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»²².

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Поэтому многие нормы ГК РФ сформулированы в виде общих принципиальных правил и содержат отсылочные нормы на земельное законодательство, которому отдается приоритет в их детализации.

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены дополнительно к ЗК РФ в ряде федеральных законов²³.

Значительную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные правовые акты, представленные постановлениями Правительства Российской Федерации в пределах полномочий. Например, постановление Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»²⁴; постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 г. № 903 «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2020 годы)»²⁵ и др.²⁶

В системе подзаконных нормативных правовых актов определенная роль принадлежит нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, которая определяется федеральными законами, Указом Президента РФ, Положениями о них²⁷. К таким нормативным правовым актам можно отнести приказы, например, Минэкономразвития России: от 16 марта 2016 г. № 137 «Об утверждении порядка и способов уведомления заявителей о ходе оказания услуги по осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав»²⁸; от 20 июня 2016 г. № 378 «Об утверждении отдельных форм выписок из Единого государственного реестра недвижимости, состава содержащихся в них сведений и порядка их заполнения, а также требований к формату документов, содержащих сведения Единого государственного реестра недвижимости и предоставляемых в электронном виде, определении видов предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и о внесении изменений в Порядок предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 23 декабря 2015 г. № 968»; от 14 января 2016 г. № 10 «Об утверждении методических рекомендаций по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»²⁹; Минсельхоза России: от 27 декабря 2016 г. № 591 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»³⁰; от 24 декабря 2015 г. № 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения»³¹ и др.

Земельное законодательство субъектов РФ регулирует вопросы, правотворческие полномочия по которым закреплены за ними федеральными законами. Так, к московскому законодательству можно отнести Законы г. Москвы: от 5 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы»³²; от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве»³³; от 25 июня 2008 г. № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы»³⁴.

В Московской области действуют Законы Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»³⁵; от 21 сентября 2004 г. № 120/2004-ОЗ «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, для осуществления предпринимательской деятельности на территории Московской области»³⁶, Закон Московской области от 12 июня 2004 г. № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области»³⁷.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, например, в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, изменения границ территории муниципального образования и др.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по вопросам резервирования земель, изъятия земельных участков для муниципальных нужд, установления с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработки и реализации местных программ использования и охраны земель, а также иных полномочий на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель³⁸.

Важное влияние на развитие земельного права оказывает также правоприменительная практика судов³⁹.

С земельными общественными отношениями объективно связаны отношения, складывающиеся в сфере градостроительной деятельности, которую Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – ГрК РФ)⁴⁰ понимает как деятельность по развитию территорий. Понятие «развитие территорий» ГрК РФ не определяет, а ограничивается раскрытием содержания деятельности по развитию территорий путем перечисления конкретных видов деятельности, составляющих предмет правового регулирования градостроительных отношений.

Потребность в правовом регулировании градостроительной деятельности возникает в связи с необходимостью обеспечения баланса публичных и частных интересов при осуществлении застройки территорий. По существу, градостроительное регулирование направлено на обеспечение строительства различных объектов, необходимых для развития общества и государства, прежде всего объектов капитального строительства и их последующей эксплуатации. При этом деятельность непосредственно в сфере строительства является предпринимательской деятельностью и осуществляется, как правило, частными лицами, которые в градостроительном законодательстве называются застройщиками. В процессе строительства создаются объекты капитального строительства – здания и сооружения, местоположение, назначение, технические параметры и архитектурные решения которых могут оказывать существенное влияние на права и интересы других лиц и развитие публичных образований.

Поэтому отношения, складывающиеся в сфере строительства, необходимо регулировать не только в целях обеспечения безопасности самого процесса строительства и создаваемых зданий, сооружений, но, прежде всего, в целях создания при этом благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества, выбора обоснованного и наиболее эффективного размещения объектов различного назначения, комплексного развития социальной, производственной и инженерной инфраструктуры государства и муниципальных образований, сохранения объектов исторического и культурного наследия.

Поскольку в процессе регулирования градостроительной деятельности определяются возможные места размещения и параметры объектов капитального строительства, которые являются объектами недвижимости, а также их дальнейшая возможная юридическая судьба, то, по мнению специалистов, регулирование градостроительной деятельности является еще и «способом стратегического управления недвижимостью в условиях рыночных отношений»⁴¹. Это обусловливает прямую корреляцию градостроительных отношений с земельно-имущественными отношениями, и, в целом, с отношениями в сфере оборота недвижимости, что, соответственно, определяет взаимосвязь градостроительного, земельного и гражданского законодательства.

Для достижения указанных целей на протяжении исторического развития в России и других странах постепенно сформировались специфические правовые средства воздействия на общественные отношения, складывающиеся в процессе застройки различных территорий, прежде всего поселений, которые с определенного периода стали закрепляться в специальных нормативных актах, формирующих градостроительное законодательство.

В Российской Федерации градостроительное законодательство как отдельная отрасль начала формироваться с 1992 г., когда был принят Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3295-I «Об основах градостроительства в Российской Федерации»⁴², впервые заложивший правовые подходы к регулированию градостроительной деятельности в России на уровне федерального закона. Примечательно, что в Конституции РФ отсутствует упоминание градостроительного законодательства и градостроительных отношений. Это объясняется тем, что на момент подготовки текста Конституции РФ, несмотря на принятие указанного закона, представление о месте градостроительных отношений в системе общественных правоотношений еще не получило должного развития. В советский период регулирование застройки территорий осуществлялась непосредственно посредством разработки градостроительной документации городского, районного и областного уровня в виде схем и проектов районной планировки, проектов планировки и застройки городов. Высшей в иерархии градостроительной документации являлась Генеральная схема расселения и размещения производительных сил на территории всего советского государства. Регулирование непосредственно деятельности по строительству осуществлялось нормами технического регулирования – государственными строительными нормами и правилами (СНиП). Таким образом, в советский период специальное градостроительное законодательство отсутствовало, регулирование в сфере градостроительства осуществлялось в рамках государственного и муниципального управления на соответствующих территориях в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также техническими нормами.

Современное развитие общества и государства, формирование рынка недвижимости, создание безопасной и благоприятной среды обитания человека обусловливают необходимость совершенствования правовых механизмов воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере застройки и развития территорий. Соответствующие нормы получают юридическое закрепление в специальных правовых актах, формирующих градостроительное законодательство.

Эволюция развития правового градостроительного регулирования в России после принятия Закона РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» отражена в первом Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г., а впоследствии – в действующем ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. с момента его вступления в силу по сегодняшний день. Действующий ГрК РФ по сравнению с предыдущими актами существенно изменил подходы к регулированию градостроительных отношений в Российской Федерации и заложил предпосылки формирования, возможно, новой отрасли российского права – градостроительного права. Однако вопрос о выделении совокупности норм, регулирующих градостроительные отношения, в отдельную самостоятельную отрасль права остается до настоящего времени весьма дискуссионным, поскольку еще недостаточно изучена правовая природа градостроительных отношений, их место и роль в системе общественных отношений. Несмотря на мнения ряда специалистов⁴³, однозначно говорить о существовании градостроительного права как отрасли права представляется преждевременным. Пока можно определенно говорить о существовании градостроительного законодательства в системе российского законодательства, или, как это прямо указано в ГрК РФ, законодательства о градостроительной деятельности. Тем не менее, для удобства изучения особенностей правового регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности, изложения учебного материала в рамках учебного процесса мы будем употреблять термин «градостроительное право» в качестве обозначения совокупности норм, регулирующих градостроительные отношения, и в качестве учебной дисциплины.

Предмет градостроительного права составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере градостроительной деятельности, которые в соответствии с ГрК РФ (ст. 1 и 4) включают в себя отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений. Совсем недавно Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ⁴⁴ в содержание градостроительной деятельности была включена деятельность по благоустройству территории.

Таким образом, ГрК РФ определяет содержание градостроительной деятельности в виде исчерпывающего перечня взаимосвязанных видов деятельности субъектов градостроительных отношений, каждая из которых, по существу, представляет собой определенный этап процесса осуществления градостроительной деятельности, направленной в конечном итоге на обеспечение обоснованной, комплексной, учитывающей различные факторы и интересы, застройки территорий, позволяющей обеспечивать устойчивое развитие общества и государства, а также благоприятные условия жизнедеятельности человека.

При этом каждый из перечисленных видов градостроительной деятельности имеет свою существенную специфику, которая выражается как в различном объектном и субъектном составе соответствующих правоотношений, так и в юридическом значении каждого вида деятельности, что отражается в особенностях их правового регулирования.

Одной из значимых современных тенденций развития правового регулирования градостроительных отношений является формирование и совершенствование специальных правовых механизмов, направленных на обеспечение комплексного и устойчивого развития и освоения территорий и их частей в форме договорных отношений между публичными образованиями и частными лицами (застройщиками и инвесторами).

Сущность и особенности правового регулирования градостроительных отношений отражены в принципах градостроительного законодательства, изложенных в ст. 2 ГрК РФ, среди которых следует выделить принцип обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории как отражающий основную цель и логику правового регулирования градостроительных отношений, а также внутреннюю структурную взаимосвязь градостроительных средств правового воздействия. Принципами, отражающими внешние связи градостроительных отношений, их социальную значимость, являются принцип обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; принципы, декларирующие обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности; сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Важнейшими принципами градостроительного законодательства являются принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия, а также принцип ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Специфика градостроительной деятельности, ее внутренние и внешние связи с другими сферами общественных отношений обусловливают особенности системы источников градостроительного права.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ является базовым федеральным законом, устанавливающим правовые основы и механизмы правового воздействия на всех субъектов градостроительных отношений. Не утратил своего юридического значения Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»⁴⁵, регулирующий отношения, возникшие до вступления в силу ГрК РФ.

Другие федеральные законы могут регулировать отдельные виды градостроительных отношений, например: Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»⁴⁶, Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»⁴⁷; а также устанавливать особенности осуществления тех или иных градостроительных отношений в отдельных случаях по отношению к конкретным территориям и/или объектам. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 221-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством, с реконструкцией объектов транспортной инфраструктуры федерального и регионального значения, предназначенных для обеспечения транспортного сообщения между Таманским и Керченским полуостровами, и объектов инженерной инфраструктуры федерального и регионального значения на Таманском и Керченском полуостровах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴⁸.

Значительное количество норм, устанавливающих те или иные особенности осуществления градостроительной деятельности, находится в смежном законодательстве, например: Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», Федеральный закон № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Важную роль в градостроительном законодательстве играют акты технического регулирования, обеспечивающие безопасность при строительстве, а также законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательство о безопасности гидротехнических сооружений, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, об использовании атомной энергии.

Специфика градостроительных отношений обусловливает непосредственно связь градостроительного законодательства с земельным, гражданским, административным, муниципальным и другими отраслями законодательства.

Система источников градостроительного законодательства определяется также уровнями или объектами осуществления градостроительной деятельности – федеральным, региональным и муниципальным или территориями соответствующих публичных образований. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования регулируют градостроительные отношения в пределах своих территорий по вопросам, отнесенным ГрК РФ к ведению органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Принимаемые ими законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить нормам ГрК РФ, что прямо установлено в ст. 3 ГрК РФ. На сегодняшний день во всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях принято большое количество различных нормативных правовых актов как общего характера, устанавливающих особенности градостроительной деятельности на своих территориях, так и по отдельным вопросам градостроительной деятельности.

Особое место среди источников правового регулирования градостроительных отношений занимают нормативные акты, утверждающие документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также правила землепользования и застройки поселений и городских округов. Например: Закон г. Москвы от 25 июня 2008 г. № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы», Закон г. Москвы от 5 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы», Закон Московской области от 7 марта 2007 г. № 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области», Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», решение Совета депутатов г. Новосибирска от 24 июня 2009 г. № 1288 «О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска»; решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 г. № 36/2 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области» и т.д. К настоящему времени в большинстве муниципальных образований и во всех субъектах Российской Федерации приняты документы территориального планирования и градостроительного зонирования, которые оказывают регулирующее воздействие на осуществление градостроительных и земельно-имущественных отношений.

Правовое регулирование градостроительных отношений в России в настоящее время находится в стадии интенсивного развития, о чем свидетельствует количество принятых федеральных законов, изменяющих ГрК РФ с момента его вступления в силу, – 116! Только в 2018 г. уже было принято 7 федеральных законов, посвященных разным аспектам градостроительных отношений. Такая ситуация свидетельствует об актуальности градостроительной деятельности на современном этапе развития российского общества и государства и необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования градостроительных отношений в Российской Федерации.

Природоресурсное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области использования и охраны природных ресурсов. Понятие природных ресурсов закреплено в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» – это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В указанном законе даны понятия природных и природно-антропогенных объектов, а также компонентов природной среды, к которым относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле, но к природным ресурсам законодатель относит только те из вышеперечисленных, которые, во-первых, используются или могут быть использованы в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления; во-вторых, обладают потребительской ценностью.

Природные ресурсы подразделяются на возобновляемые, подлежащие восстановлению (биологические), и те, которые восстановлению не подлежат, не возобновляемые (минеральные). В научной и учебной литературе, посвященной охране и использованию природных ресурсов, существует достаточное количество их классификаций по различным основаниям⁴⁹.

Природоресурсное право можно рассматривать как отрасль законодательства и как учебную дисциплину. Как самостоятельная учебная дисциплина природоресурсное право изучается по магистерской программе «Юрист в сфере градостроительных, земельно-имущественных и природоресурсных отношений». Использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха по программе бакалавриата изучается в рамках учебной дисциплины «Экологическое право». Первоначально экологическое право развивалось в рамках дифференцированного (поресурсного) подхода к проблемам охраны окружающей среды и природопользования. На первом этапе правовому регулированию подвергались отношения, складывающиеся по поводу использования отдельных природных ресурсов и, в первую очередь, земельных, лесных и горных отношений; и только в середине ХХ в. государство осознало необходимость комплексного интегрированного подхода к данной проблеме⁵⁰.

Дискуссионным является вопрос о месте природоресурсного права в целом и составных частей его в системе отраслей российского права. Существует точка зрения, что земельное, водное, лесное, горное, воздушное и фаунистическое право можно рассматривать как самостоятельные отрасли права, и другая – как подотрасли экологического. Нельзя не согласиться с мнением, что определение экологического права как отдельной отрасли права можно считать вполне устоявшимся, что же касается «права природопользования как отрасли права», то процесс консолидации законодательства идет довольно интенсивно, но еще рано говорить о формировании отдельной отрасли права⁵¹.

Законодательство об использовании и охране недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха является достаточно развитым, но не имеет единой системы, так называемой общей части. В связи с этим высказывается предложение о необходимости «…принять рамочный Закон о природных ресурсах и природопользовании, содержащий унифицированные основы рационального использования природных ресурсов в сочетании с обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности»⁵².

К принципам, присущим природоресурсному праву, можно отнести следующие принципы: законности, гласности, демократизма, равноправия, платности природопользования, целевого использования природных ресурсов, обеспечения рационального и комплексного природопользования, приоритета охраны природного объекта перед его использованием. Принципы природоресурсного права получили закрепление в законодательстве, регулирующем использование и охрану отдельных видов природных ресурсов: в ст. 3 Водного кодекса РФ, в ст. 1 Лесного кодекса РФ, в ст. 3 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Конституционные основы природоресурсного права определены в ст. 9 Конституции РФ – земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. То есть природные богатства являются неотъемлемой и важной составляющей социальной политики Российской Федерации, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В той же статье определены возможности нахождения природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В соответствии со ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовое регулирование в области природопользования входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

На федеральном уровне основными законами, регулирующими природопользование, являются: Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵³, «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране озера Байкал», «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об охране окружающей среды» и другие.

Одной из особенностей природоресурсного законодательства является большое количество подзаконных актов как общего характера, касательно всех природных ресурсов (постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 322 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Воспроизводство и использование природных ресурсов”»), так и по каждому природному ресурсу⁵⁴.

Правовое регулирование в области природопользования осуществляется согласно ст. 72 Конституции РФ и нормативными правовыми актами субъектов: например, в городе Москве действуют законы «О защите зеленых насаждений», «О комплексном природопользовании в городе Москве» и другие.

Источниками природоресурсного права являются нормативные правовые акты, привлекаемые из других отраслей права, например: Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за совершение экологических преступлений; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования; Гражданский кодекс РФ регулирует договорные отношения, право собственности, возмещение вреда; Налоговый кодекс РФ устанавливает земельный налог, сборы за пользование объектами животного мира и др.

Закрепленная в Конституции РФ возможность нахождения природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности в полной мере (за исключением «иных форм», которые на практике не сложились) воплощена на примере земельных участков. По поводу других природных ресурсов, например лесных, можно процитировать решение Конституционного Суда РФ: «Допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности»⁵⁵.

Лесной кодекс РФ 2006 г. в ст. 8 устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Федеральная собственность установлена также и на водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, в ст. 8 Водного кодекса РФ 2006 г. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Закон «О недрах» 1992 г. в ст. 1.2 предусматривает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. А в ст. 2.1 этого закона отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Перечень таких участков недр официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации.

Закон «О животном мире» 1995 г. в ст. 4 провозглашает право государственной собственности на объекты животного мира. А согласно ст. 10 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г. водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением водных биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, которые могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель склоняется к федерализации права собственности на природные ресурсы, определяя в законах более позднего срока принятия не только форму собственности – государственная, но и ее вид – федеральная, снимая этим проблему разграничения права государственной собственности на природные ресурсы на собственность РФ и собственность субъектов РФ.

Под использованием природных ресурсов, согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Использование и охрану земель, вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, животного и растительного мира регулируют земельное, водное, лесное, горное, атмосферное и фаунистическое право, являющиеся составными частями природоресурсного права.

Право природопользования можно рассматривать как в объективном, так и в субъективном смысле. В объективном смысле оно означает самостоятельный правовой институт, объединяющий систему однородных правовых норм, устанавливающих общий порядок и условия природопользования, их общие принципы, основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования, а также наиболее общие права и обязанности всех субъектов права природопользования. В субъективном смысле – это перечень конкретных прав и обязанностей природопользователей по отношению к природным объектам. Особое внимание необходимо обратить на юридические факты, которые служат основанием возникновения, изменения и прекращения права природопользования и зависят от объекта, субъекта и вида права природопользования.

Право природопользования подразделяется по видам используемых ресурсов на землепользование, недропользование, водопользование, лесопользование, пользование животным миром, а также на право общего и специального природопользования. Право общего природопользования закреплено, например, в ст. 11 Лесного кодекса РФ, предусматривающей, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Также, в соответствии со ст. 6 Водного кодекса РФ, каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.

Характерными отличительными признаками специального природопользования являются: разрешительная система предоставления природных ресурсов в пользование; субъектный состав; платность природопользования; использование с целью извлечения экономической выгоды; обособление природного объекта; более ощутимый вред, наносимый природной среде.

§ 2. Современные тенденции нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права

В теории права нормотворчество является видом правотворчества, представляющего собой общий процесс создания правовых норм и принятия правовых актов независимо от их вида, и включает в себя «деятельность уполномоченных субъектов по разработке, рассмотрению, принятию и официальному обнародованию нормативных правовых актов, которая осуществляется в соответствии с определенной процедурой».

Целью нормотворчества является совершенствование правовой регламентации существующих общественных отношений, направленное на их эффективное развитие, поиск правовой гармонии и обеспечение согласованности социальных интересов посредством создания, изменения или прекращения действия общеобязательных правил поведения.

Непосредственно нормотворческий процесс с учетом его особенностей включает следующие стадии⁵⁶:

• разработка законопроекта (выявление общественных интересов, выработка концепции законопроекта, написание текста законопроекта и т.д.);

• официальное внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации;

• рассмотрение и принятие законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации;

• рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

• подписание закона Президентом Российской Федерации и его обнародование;

• реализация закона.

На стадии подготовки законопроекта большое значение для обеспечения прав заинтересованных субъектов имеет проведение оценки регулирующего воздействия (ОРВ).

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) проводится на основании подпункта «д» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»⁵⁷ и в соответствии с «Порядком проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318⁵⁸.

Процедура ОРВ проектов актов (проектов поправок, проектов решений) осуществляется в целях обоснованного выбора способа правового регулирования общественных отношений на основе анализа альтернативных вариантов и возможных положительных и (или) отрицательных последствий (экономических, социальных, экологических) введения такого регулирования, а также обеспечения возможности учета мнений лиц, интересы которых затрагиваются предлагаемым правовым регулированием.

Таким образом, основным смыслом нормотворчества является формирование источников права, а результатом – изданные нормативные акты, т.е. в процессе нормотворчества государственная воля получает свое социально-формальное закрепление⁵⁹, при этом учитываются интересы всех заинтересованных социальных групп.

В свою очередь, нормативные правовые акты представляют собой особую форму государственного волеизъявления, выраженную в виде официального правового юридического акта государственной власти, посредством которого государство выражает всеобщий нормативный интерес.

Нормативные правовые акты имеют ряд признаков⁶⁰:

1) нормативность, т.е. содержание определенных правил поведения, конкретных норм права;

2) относительная постоянность действия зафиксированных в них правовых предписаний, рассчитанных не на какую-то отдельную тематическую ситуацию, а на тот или иной тематический ряд случаев, вид и род обстоятельств, повторяющихся в природе вследствие типичных общественных отношений;

3) общеобязательность, т.е. нормы ориентированы не на конкретных персоналий, а на относительно неопределенный, абстрактный круг лиц;

4) формальная определенность – акты, принятые в установленном законом порядке и изложенные в официально утвержденной, определенной форме;

5) государственно-властный характер, что означает принятие нормативного правового акта органами государственной власти, должностными лицами, уполномоченными на нормотворческую деятельность.

Применительно к сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права система нормативных правовых актов включает в себя:

1) конституционные акты (Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации);

2) законы (Федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁶¹), Федеральные законы по предметам исключительного ведения Российской Федерации (например, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»⁶²), Федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»⁶³), в том числе кодифицированные акты (своды законодательных актов) (например, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ⁶⁴; Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ; Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ; Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»; Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и др.), регулирующие общественные отношения в определенных сферах);

3) законы субъектов Российской Федерации (например, Закон г. Москвы от 5 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы»⁶⁵);

4) подзаконные акты (Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009⁶⁶, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений), органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и др.).

Цели нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права во многом взаимосвязаны, однако имеют свою специфику, определяемую особенностями регулирования соответствующих общественных отношений.

Так, целью нормотворчества в сфере природоресурсного права является максимально эффективное рациональное использование природных ресурсов и их охрана, в сфере земельного права – рациональное использование и охрана земель и земельных участков, вовлечение их в гражданско-правовой оборот в качестве недвижимого имущества; в свою очередь, целью нормотворчества в сфере градостроительного права является правовая регламентация застройки территорий населенных пунктов и их устойчивое развитие, предусматривающее обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Нормотворчество в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права имеет специфические особенности.

1. Специфика природных объектов в процессе правового регулирования их рационального использования и охраны.

Так, согласно ст. 6 Земельного кодекса РФ, объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Объектом лесных отношений, согласно ст. 7 Лесного кодекса РФ, является лесной участок, который определяется как земельный участок, расположенный в границах лесничеств, лесопарков и образованный в соответствии с требованиями земельного законодательства и Лесного кодекса РФ. В водном законодательстве объектом водных отношений выступает водный объект или его часть, определяемые, согласно ст. 13 Водного кодекса РФ, посредством описания местоположения береговой линии (границы водного объекта), его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование.

В свою очередь, объектами градостроительных отношений, по смыслу ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, в зависимости от вида градостроительной деятельности являются территории публичных образований – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также их части, объекты капитального строительства в виде зданий и сооружений, в том числе линейных объектов, некапитальные строения.

2. Специфика соотношения частноправовых и публично-правовых интересов при использовании природных объектов. Согласно п. 1 ст. 9 Конституции РФ, «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В связи с этим необходимость обеспечения публичного интереса обусловливает юридическое закрепление преимущественно федеральной или государственной собственности на большую часть природных объектов.

3. Специфика субъектов нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права. Помимо Правительства Российской Федерации, основные нормативные правовые акты в данной сфере принимаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Существенное значение для определения современных тенденций нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права имеют такие специфические источники, как документы государственного стратегического планирования.

Согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁶⁷, к данным документам следует отнести документы целеполагания, доктрины, стратегии и иные документы, определяющие основные направления, цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

К числу таких документов применительно к сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права следует отнести:

• Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р⁶⁸;

• Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.;

• Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р⁶⁹;

• Государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326⁷⁰;

• Государственную программу Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 322⁷¹.

Кроме того, в сфере природоресурсного права принят ряд документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому принципу, в том числе:

• Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р⁷²;

• Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р⁷³;

• Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2018 г. № 1989-р⁷⁴;

• Государственная программа Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса»⁷⁵ и др.

Реализация указанных стратегических документов во многом определяет современное состояние и перспективы развития нормотворческой деятельности в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права.

Так, в сфере земельного права, согласно Основам государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р, государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

В связи с этим основными направлениями государственной политики по управлению земельным фондом являются:

• совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

• совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

• обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

• совершенствование порядка образования земельных участков;

• совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

• совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

• совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;

• уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющими государственное или муниципальное значение;

• развитие государственного мониторинга земель;

• совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений;

• установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;

• совершенствование оборота сельскохозяйственных земель;

• совершенствование землеустройства.

Применительно к сфере природоресурсного права основные направления государственной политики, и, как следствие, нормотворчества, содержатся в отраслевых стратегиях, планах и программах.

Так, согласно Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р, стратегической целью развития геологической отрасли до 2030 года является формирование высокоэффективной, инновационно ориентированной системы геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечивающей решение поставленных задач на современном этапе и в долгосрочном периоде.

Основными задачами геологической отрасли на долгосрочную перспективу являются:

• воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, создания минерально-сырьевых основ социально-экономического развития регионов Российской Федерации и обеспечения энергетической и минерально-сырьевой безопасности;

• изучение территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики для геологического обеспечения различных отраслей экономики страны и ее геополитических интересов;

• охрана недр и рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей базовых отраслей экономики;

• оценка и прогноз состояния недр на территориях, подверженных опасным геологическим процессам и явлениям.

В свою очередь, основными направлениями нормотворческой деятельности в сфере градостроительного права будет являться дальнейшее нормативное правовое обеспечение градостроительной деятельности (деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий), в том числе:

• развитие существующих и установление новых правовых способов и механизмов, представляющих различные формы государственно и муниципально-частного партнерства, направленных на обеспечение комплексной застройки и развития территорий, включающей обоснованное размещение объектов коммунальной, инженерной и социальной инфраструктуры;

• развитие правовых форм обеспечения жилищного строительства, включая строительство стандартного жилья;

• развитие и совершенствование понятийного аппарата градостроительного законодательства;

• совершенствование правового обеспечения участия граждан и других заинтересованных лиц в принятии градостроительных решений;

• совершенствование правового регулирования информационного обеспечения градостроительной деятельности;

• совершенствование административных процедур в сфере строительства и др.

Задачи данной государственной политики содержатся в большом количестве действующих документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровня (например, в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегиях социально-экономического развития отдельных макрорегионов, схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемах территориального планирования субъекта Российской Федерации и других документах, направленных на реализацию градостроительной деятельности и обеспечение устойчивого развития территорий).

Так, согласно Порядку подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 23 марта 2008 г. № 198⁷⁶, подготовка проекта схемы осуществляется:

а) на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ (при их наличии) и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования;

б) с учетом программ, в том числе государственных программ, федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, предусматривающих создание объектов федерального значения, реализуемых за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования;

в) с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования субъекта Российской Федерации и документах территориального планирования муниципальных образований;

г) с учетом обоснованных предложений государственных органов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также заинтересованных физических и юридических лиц;

д) с учетом материалов, содержащихся в фондах инженерных изысканий, в объеме, необходимом для обоснования планируемого размещения объектов федерального значения;

е) с учетом ограничений использования территорий, факторов техногенного воздействия и прогнозов их изменений;

ж) с учетом сведений, содержащихся в информационных системах, доступ к которым обеспечен посредством информационной системы территориального планирования;

з) на цифровой картографической основе схем.

Непосредственно Схема территориального планирования Российской Федерации, согласно постановлению Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации»⁷⁷, является документом территориального планирования, представляющим собой совокупность материалов в текстовой и графической форме, содержащих сведения:

• о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

• сведения о планируемых для размещения объектах федерального значения в соответствующих областях.

К схемам территориального планирования Российской Федерации прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Указанные карты составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования Российской Федерации.

Схемы территориального планирования являются основанием для принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений при планировании мероприятий по социально-экономическому развитию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных нужд и о переводе земель из одной категории в другую.

Несмотря на то, что до настоящего времени ряд документов стратегического планирования в сфере градостроительной деятельности на федеральном уровне не утвержден (например, Стратегия пространственного развития Российской Федерации), следует отметить положительный опыт отдельных субъектов Российской Федерации по разработке документов стратегического планирования в области реализации градостроительной политики регионального уровня.

Так, в городе Москве действует государственная программа «Градостроительная политика», утвержденная постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2018 г. № 236-ПП⁷⁸, определяющая основные приоритеты градостроительного развития города как столицы Российской Федерации, центра Московского региона, международного, финансового, научного, образовательного, культурного и спортивного центра, сохранения историко-архитектурного облика центра города, комплексного обустройства и развития территории города Москвы, формирования благоприятных условий для инвестиционной деятельности в городе Москве, а также совершенствования системы градостроительной деятельности в городе Москве (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства и т.д.).

Также следует отметить Закон г. Москвы от 5 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы»⁷⁹, определяющий особенности территориального планирования города Москвы в границах с учетом присоединенных территорий в целях формирования городской среды, благоприятной для жизнедеятельности человека, устойчивого пространственного развития города Москвы в системе расселения Российской Федерации, Центрального федерального округа, а также осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации.

В Московской области указанные отношения регулируются Законом Московской области от 7 марта 2007 г. № 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области»⁸⁰, а также постановлением Правительства Московской области от 13 октября 2005 г. № 739/41 «Об одобрении Схемы территориального планирования Московской области – основных положений градостроительного развития»⁸¹. В г. Санкт-Петербурге действует Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга»⁸², а в Ленинградской области – постановление Правительства Ленинградской области от 29 декабря 2012 г. № 460 «Об утверждении схемы территориального планирования Ленинградской области»⁸³.

§ 3. Особенности государственного и муниципального управления в сфере регулирования земельных, градостроительных и природоресурсных отношений

Под управлением в сфере земельных отношений, связанных с охраной и использованием земель, понимается совокупность осуществляемых органами государственной власти и иными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за соблюдением и исполнением требований земельного законодательства всеми субъектами земельных отношений⁸⁴. Управленческая деятельность в области земельных отношений осуществляется исполнительными органами государственной власти РФ и ее субъектов и органами местного самоуправления.

Современная государственная земельная политика направлена прежде всего на совершенствование государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений⁸⁵. Это связано с реализацией стратегических национальных приоритетов, с социально-экономическим развитием России в целом и ее субъектов и приграничных территорий в частности. Изменения в гражданском, земельном, градостроительном, экологическом законодательстве диктуют конкретизацию полномочий государственных и муниципальных органов в сфере земельных отношений с учетом исторических и национальных традиций, климатических различий, неравномерности заселения и обустройства, наличия или отсутствия водных объектов, почв, лесов.

Доступ к информации о деятельности Правительства РФ, государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления обеспечен соответствующим законодательством⁸⁶.

Полномочия Правительства РФ в области охраны и использования земель в общем устанавливаются в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и конкретизируются в Земельном кодексе РФ, соответствующих федеральных законах и указах Президента РФ. Так, Правительство РФ реализует внутреннюю политику в пределах своих полномочий; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; формирует ФЦП и обеспечивает их реализацию; кроме того, осуществляет перевод земельных участков, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую; может передавать полномочия федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные ЗК РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ; устанавливает порядок выдачи разрешений на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности; устанавливает порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд; устанавливает порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений и порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль; устанавливает особый порядок землепользования в ЗАТО и др.

В целях реализации положений федеральных законов, регулирующих охрану и использование земель, охрану окружающей среды, конкретизации их организационного механизма, за последнее время приняты такие важные постановления Правительства РФ, как постановления Правительства РФ от 10 июля 2018 г. № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» (реализация положений ЗК РФ), от 12 июля 2016 г. № 662 «Об уведомлении правообладателей земельных участков, включенных в границы зоны с особыми условиями использования территории, об ограничениях использования земельных участков в границах такой зоны» (реализация положений ЗК РФ) или постановление Правительства РФ от 3 марта 2018 г. № 222 (ред. от 31.05.2018) «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (реализация положений закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), от 27 января 2015 г. № 51 «Об утверждении Правил отнесения территорий к неблагоприятным для производства сельскохозяйственной продукции территориям» (реализация закона о развитии сельского хозяйства) и др.

Действующая в настоящее время структура исполнительных органов государственной власти установлена Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Центральное место, как и ранее, занимает Министерство экономического развития России, действующее на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 (ред. 08.08.2018) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации». За десять лет его деятельности полномочия органа существенно уточнены и изменены. Только за последние два года изменения в Положение вносились более 20 раз (за 2016 г. – 12 раз, за 2017 г. – 11 раз, за 2018 г. – 6 раз).

Данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель ООПТ) в земли другой категории), ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, кадастровой деятельности, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного земельного надзора (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). За последнее время Минэкономразвития России утвердило приказ № 166 от 4 апреля 2017 г. по предоставлению Росимуществом государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов; приказом № 283 от 1 июня 2018 г. утвердило порядок оформления и содержания заданий на проведение административного обследования объектов земельных отношений при проведении Росреестром мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и оформления результатов таких обследований.

Данное министерство координирует и контролирует деятельность подведомственных ему Росреестра и Росимущества, полномочия которых урегулированы постановлениями Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 (ред. от 15.02.2017) «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» и от 5 июня 2008 г. № 432 (ред. от 15.11.2017) «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» соответственно.

В рамках перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития Российской Федерации, гармонизации земельно-имущественных отношений была утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2020 годы)»⁸⁷. По состоянию на 1 октября 2018 г. Росреестром заключено 78 соглашений о сотрудничестве по реализации данной Программы на общую сумму 5 451 410,8 тыс. рублей, из них объем финансирования на 2018 год составляет 658 574,3 тыс. рублей. В рамках заключенных субъектами Российской Федерации контрактов (договоров) осуществляется выполнение кадастровых работ для постановки земельных участков и объектов недвижимости на государственный кадастровый учет, выполнение землеустроительных работ по описанию местоположения и установлению на местности границ муниципальных образований, городских и сельских поселений и населенных пунктов, выполнение работ по исправлению кадастровых ошибок в связи с пересечением границ смежных муниципальных образований, актуализация схем территориального планирования, работы по подготовке генеральных планов муниципальных образований, внесению изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки сельских поселений. Если на момент утверждения данной Программы в ГКН были внесены сведения о границах только 6 субъектов Российской Федерации; достоверные сведения о границах земельных участков, относящихся к федеральной собственности, отсутствовали, доля объектов недвижимости, права на которые зарегистрированы в ЕГРП и документы по которым переведены в электронный вид, составлял 7,2% от общего числа объектов недвижимости, права на которые зарегистрированы и т. д., то в настоящее время количество границ между субъектами Российской Федерации, сведения о которых внесены в ЕГРН, составляет 74 единицы (19,6% от общего количества границ между субъектами Российской Федерации (378 единиц)), количество муниципальных образований, сведения о границах которых внесены в ЕГРН, также увеличилось и составляет 11 765 единиц (53,6% от общего количества муниципальных образований (21 945 единиц)); количество населенных пунктов, сведения о границах которых внесены в ЕГРН, увеличилось и составляет 32 184 единицы (20,7% от общего количества населенных пунктов (155 751 единица)). Доля государственных услуг Росреестра по государственной регистрации прав и кадастровому учету, предоставлению сведений из ЕГРН, оказываемых через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», составила 92,3%, что на 22,3% больше утвержденного значения данного показателя на 2018 год (70,0%)⁸⁸.

В соответствии с законодательством функции по установлению границ населенных пунктов возложены на органы местного самоуправления. Росреестр вносит в ЕГРН сведения о таких границах в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Всего в Российской Федерации 21 945 муниципальных образований. Наличие в ЕГРН актуальных сведений о границах населенных пунктов способствует сокращению числа земельных споров между правообладателями, а также вовлечению в оборот земель. Актуальная информация о границах также позволяет эффективно управлять территориями и земельными ресурсами регионов.

Однако часть ожидаемых конечных результатов реализации Программы на 2018 г. не достигнуты. На исполнительском уровне слабо ведется работа по установлению границ особо охраняемых природных территорий, в рамках бюджета 2018 г. не были установлены конкретные суммы на проведение работ по определению границ лесничеств и лесопарков (в ЕГРН внесено только 25% лесов, а 75% – не учтены), не в полной мере работает закон «о лесной амнистии» (граждане не могут поставить на кадастровый учет свои участки; суды не могут вынести решения, отказывают в регистрации по той причине, что границы земель лесного фонда, с которым идет пересечение, четко не определены)⁸⁹.

В рамках проведения работ по актуализации границ кадастрового деления и подготовке описания местоположения границ единиц кадастрового деления различных уровней в виде координат характерных точек границ выявляются и устраняются ошибки, допущенные ранее в процессе формирования кадастрового деления, в том числе случаи дублирования кадастрового учета объектов недвижимости в кадастровых районах городов и в кадастровых районах сельских поселений, а также наложение или дублирование кадастровых кварталов. Однако работы по актуализации единиц кадастрового деления затрудняются в связи с наличием различных систем координат, включая условные, с пересчетом координат характерных точек границ кадастрового деления и сведений государственного кадастра недвижимости, а также наличием спорных территорий между субъектами РФ.

Росимущество ведет реестр федерального имущества, 19% которого составляют сведения о земельных участках (информация о продаже и аренде земельных участков, находящихся в федеральной собственности, о передаче земельных участков в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, информация о спорных земельных участках и др.); участвует в судебных делах, связанных с отчуждением земельных участков из федеральной собственности⁹⁰.

Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений устанавливаются Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, федеральными законами. К ним относятся установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений⁹¹; ограничений оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства; осуществление государственного земельного надзора; установление порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд и иные. Полномочия могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления ⁹².

Одним из видов управления в сфере земельных отношений является муниципальное управление, которое можно определить как деятельность органов местного самоуправления по осуществлению различных управленческих действий (распределение, предоставление, изъятие, контроль) по отношению к земельным участкам, расположенным в границах соответствующих муниципальных образований, причем находящимся как в муниципальной собственности, так и в других формах собственности, в том числе и частной форме собственности.

Муниципальные образования являются полноценными участниками земельных отношений, что вытекает из содержания ст. 5 ЗК РФ. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местному самоуправлению в Российской Федерации уделено внимание в гл. 8 Конституции РФ. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения; они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К вопросам местного значения, в соответствии с данным ФЗ, среди прочих относятся такие вопросы, возникающие в сфере земельных отношений, как утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории; резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд; осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения; принятие решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации, и другие, связанные с этими вопросы местного значения.

В соответствии с Земельным кодексом РФ органы местного самоуправления наделены следующими полномочиями в области земельных отношений: резервирование земель; изъятие земельных участков для муниципальных нужд; установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Кроме этого, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Важной функцией муниципального управления в сфере земельных отношений является осуществление муниципального земельного контроля. Безусловно, все указанные полномочия в той или иной степени затрагивают права граждан, в том числе на землю. При осуществлении функций в рамках муниципального управления в сфере земельных отношений возникают различные споры, которые разрешаются в судебном порядке. Многочисленные примеры судебной практики подтверждает этот вывод.

В области градостроительной деятельности к полномочиям органов исполнительной власти Российской Федерации относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации; техническое регулирование в области градостроительной деятельности; организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, согласование проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов, проектов правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Кроме того, органы исполнительной власти РФ устанавливают порядок осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов; утверждают классификатор объектов капитального строительства по их назначению и функционально-технологическим особенностям, а также осуществляют иные полномочия, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ и федеральными законами.

Значительное число из указанных полномочий на федеральном уровне в области градостроительной деятельности осуществляет Правительство РФ, которое принимает многочисленные нормативно-правовые и исполнительно-распорядительные документы, касающиеся управления и решения конкретных вопросов в сфере градостроительства. Например, постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54 (ред. от 28.02.2018) «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1159 (ред. от 05.02.2018) «О критериях экономической эффективности проектной документации», постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1050 «Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов» и др.

Основным органом в сфере регулирования градостроительных отношений является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением территориального планирования), жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства, в сфере долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве, градостроительного зонирования и др.

Посредством проведения проверок Минстрой РФ в пределах своих полномочий выявляет соблюдение органами государственной власти субъектов РФ законодательства о градостроительной деятельности⁹³. Отдельные полномочия могут осуществлять Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и некоторые другие.

В отдельных случаях Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий; в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности⁹⁴. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности подготавливают и утверждают документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации⁹⁵; утверждают региональные нормативы градостроительного проектирования⁹⁶; осуществляют региональный государственный строительный надзор⁹⁷; осуществляют согласование проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов, проектов правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом⁹⁸. С 1 января 2019г. созданы государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, в том числе вести такие информационные системы в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов. В свою очередь, органы местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности подготавливают и утверждают документы территориального планирования поселений⁹⁹; утверждают местные нормативы градостроительного проектирования поселений¹⁰⁰; утверждают правила землепользования и застройки поселений¹⁰¹; выдают разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений¹⁰²; в предусмотренных ГрК РФ случаях направляют уведомления при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях поселений; заключают договоры о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества; принимают решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства. Ряд указанных полномочий, только применительно к муниципальным районам и городским округам, закреплены соответственно за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области градостроительной деятельности¹⁰³.

Особенность управления в сфере природоресурсных отношений сложилась в соответствии с общими тенденциями изменения в системе государственного управления, произошедшими в ходе осуществления административной реформы, а также реформ в бюджетно-финансовой сфере, разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Центральное место в системе государственного управления в сфере природоресурсных отношений занимает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии России¹⁰⁴, оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты. Минприроды России координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального агентства водных ресурсов.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования¹⁰⁵ осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор (федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов; федеральный государственный лесной надзор на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения; федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения; федеральный государственный охотничий надзор на особо охраняемых природных территориях федерального значения).

Федеральное агентство лесного хозяйства¹⁰⁶ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Действующая в настоящее время модель управления лесным хозяйством определена характером развития рыночных отношений в России. Традиционная вертикаль управления лесами как государственной собственностью была заменена более сложной системой, в которой сочетаются принципы делегирования полномочий и вопросы двойного ведения в сфере лесных отношений, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Среди несовершенства системы управления лесами можно выделить недостатки системы федерального лесного контроля (надзора), снижение численности лесной охраны, разобщенность лесопожарных сил и средств, разрыв системы лесозащиты, низкое качество информации о лесах, снижение уровня квалификации кадров, недостаточный уровень материально-технического оснащения лесного хозяйства. Принятая в сентябре 2018 г. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года¹⁰⁷ одной из целей поставила достижение устойчивого лесоуправления, инновационного и эффективного развития использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечивающих опережающий рост лесного сектора экономики, социальную и экологическую безопасность страны. В целях повышения эффективности лесоуправления дальнейшее развитие должны получить такие инструменты, как лесоустройство, государственная инвентаризация лесов и система мониторинга лесов (федеральная государственная информационная система «Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства», лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг радиационной обстановки в лесах, мониторинг воспроизводства лесов).

Федеральное агентство по недропользованию¹⁰⁸ в соответствии с Положением об агентстве осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Агентство организует: государственное геологическое изучение недр; экспертизу проектов геологического изучения недр; проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами; проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года на втором этапе (2013–2020 годы) предусматривает завершение институциональных преобразований, в том числе связанных с совершенствованием системы государственного управления геологической отраслью, совершенствованием системы сбора, обработки, анализа, хранения и предоставления в пользование геологической информации, усилением научно-технического и кадрового обеспечения геолого-разведочных работ. При этом предполагается обеспечить геологическое изучение территории страны и воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, достаточных для функционирования экономики страны в условиях инновационного развития.

Федеральное агентство водных ресурсов¹⁰⁹ осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Оно организует: территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов; осуществление мероприятий по охране водохранилищ и морей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации таких последствий. Концепция федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах» выделяет необходимость совершенствования системы государственного управления на основе реализации бассейнового принципа управления в сфере водных отношений (бассейновых советов) и закрепления за органами местного самоуправления полномочий по охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности (преимущественно малые реки) и расположенных на территориях муниципальных образований.

Кроме того, МПР РФ согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства). Согласно Стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года, отсутствие единой системы государственного управления ресурсами животного мира и средой его обитания на федеральном и региональном уровнях, соответствующих федеральных планов управления мигрирующими видами охотничьих животных, а также отсутствие международного сотрудничества и международного квотирования приводят к их истощительному и неэффективному использованию. Поэтому ставятся задачи развития системы подготовки кадров, повышения квалификации специалистов и руководителей органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, осуществляющих полномочия в области охоты и сохранения охотничьих животных; ведения государственного охотхозяйственного реестра на единой технологической основе, предусматривающей возможность оперативного сбора и анализа сведений о состоянии ведения охотничьего хозяйства в субъектах Российской Федерации; осуществление мониторинга численности охотничьих животных, состояния среды их обитания с использованием данных дистанционного зондирования поверхности Земли из космоса, а также данных авиаучетов др.

Министерство сельского хозяйства РФ¹¹⁰ среди прочих осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации. Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является¹¹¹ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральное агентство по рыболовству¹¹² является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов и среды их обитания; по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах России, за исключением внутренних морских вод России, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса.

В свою очередь, на уровне субъектов Российской Федерации общее управление в сфере природоресурсных отношений осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия которых установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Контрольные вопросы

1. Какие элементы характеризуют земельное право как отрасль права и в чем их особенности?

2. Каковы характерные признаки предмета и объекта земельного права?

3. Какие формы и виды собственности на природные ресурсы и объекты установлены законодательством?

4. Дайте характеристику системы источников градостроительного права.

5. Какие общественные отношения составляют предмет правового регулирования градостроительного права?

6. Можно ли говорить о формировании новой отрасли права – градостроительного права? Ответ обоснуйте.

7. Дайте понятие и перечислите стадии нормотворческого процесса.

8. Выделите особенности нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права.

9. Раскройте значение документов государственного стратегического планирования в развитии нормотворческой деятельности в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права.

10. Раскройте полномочия государственных органов в сфере земельных, градостроительных и природоресурсных отношений.

Список рекомендуемой литературы

1. Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015.

2. Выпханова Г.В. Реализация принципов земельного права при рассмотрении судами земельных споров // Российское правосудие. 2016. № 9 (125). С. 50–59.

3. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы совершенствования государственной лесной политики в современных условиях // Экологическое право. 2018. № 1. С. 25–30.

4. Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Тенденции и перспективы совершенствования государственной политики в области экологического развития // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 7. С. 62–173.

5. Жаворонкова Н.Г., Зиновьева О.А. История развития земельного, природоресурсного и экологического права // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 1 (17). Вып. «Экологическое и природоресурсное право». С. 133.

6. Жаворонкова Н.Г., Максимов Е.Л. Теоретические проблемы формирования природоресурсного права // Lex russica. 2011. Т. LXX. № 5. С. 898–908.

7. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В.Б. Агафонов, В.К. Быковский, Г.В. Выпханова и др.; под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. 160 с.

8. Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики // Lex russica. 2016. № 6.

9. Трутнев Э.К. Дискуссионные вопросы развития градостроительного законодательства // Имущественные отношения в РФ. 2003. № 8 (23).

10. Анисимов А.П., Юшкова Н.Г. Градостроительное право – новая отрасль в системе российского права // Право и политика. 2008. № 9. С. 2105–2113.

Глава 2.
Актуальные проблемы земельного права

§ 1. Особенности земельных правоотношений

Основная роль права как регулятора общественных отношений заключается в установлении признанных в обществе и непротиворечивых правил взаимодействия между людьми. Если речь идет о правовом регулировании земельных отношений, то взаимодействие, условия которого определяются правовой нормой, направлены на организацию использования и охраны земель. Такое взаимодействие и является земельным правоотношением. И в подавляющем большинстве случаев реализация в правоотношении субъективных прав граждан или юридических лиц на землю связана с исполнением другими лицами корреспондирующих обязанностей. Таким образом, в земельном правоотношении проявляются смысл и значение и земельно-правовых норм, и правового регулирования земельных отношений в целом.

Несмотря на очевидность роли правоотношения в правовых процессах, равно как и на отсутствие явных затруднений в отграничении правоотношения от иных правовых явлений, нельзя сказать, что в современной теории сформулировано его единое и признанное понятие¹¹³. Так, М.Н. Марченко, отталкиваясь от признаков правоотношения, и обобщая представления о правоотношении различных правовых школ, пришел к выводу, что из множества называемых в литературе признаков можно выделить лежащие в основе любого предлагаемого определения, а именно: волевой характер правоотношения, корреспондирующие отношения и правосубъектность сторон¹¹⁴. При этом волевой характер правоотношения проявляется, как известно, в том, что участники должны не только продемонстрировать готовность вступления в юридические отношения, но и совершить для этого ряд предусмотренных нормой права действий. Тем самым вступление в правоотношение само по себе является моментом начала реализации взаимных субъективных прав и обязанностей их участников.

Существенно также и указание на корреспондирующие отношения, для которых характерно, что субъективное право лица – стороны правоотношения может быть реализовано действиями (исполнением обязанности) другой стороной.

Правосубъектность сторон как признак правоотношения указывает на то, что участниками юридического взаимодействия могут быть только лица, обладающие в силу правовой нормы определенной право- и дееспособностью, а также нормативно наделенные правами и обязанностями для вступления в конкретное правоотношение.

Кроме рассмотренных признаков следует, по нашему мнению, привести и признак, очевидный для правовой теории, но отличающий правоотношение от иных видов общественных взаимодействий, в том числе и подчиненных определенным социальным правилам (нормативных социальных отношений) – это правовой характер взаимодействия. Это означает не только то, что правоотношение возникает на основании правовой номы, но и то, что само правоотношение протекает в формате правовых условий и требований.

Приведенные признаки лежат в основе разработанных правовой теорией определений правоотношения. Формулируя понятие юридического (правового) отношения одним из первых, Г.Ф. Шершеневич заметил, что «на почве осуществления своих жизненных интересов люди вступают в многочисленные и разнообразные отношения. Каждое отношение представляет собой сложное явление, открывающее различные стороны. Юридическое отношение есть та сторона бытового, жизненного отношения между людьми, которая определена нормами объективного права»¹¹⁵. Н.И. Матузов, А.В. Малько рассматривают правовое отношение как общественное отношение, облеченное в определенную правовую форму¹¹⁶. В.С. Нерсесянц понимает под правоотношением основанное на праве индивидуализированное взаимодействие субъектов¹¹⁷. Р.О. Халфина определяет правоотношение как на сформированную правом модель поведения¹¹⁸.

Для уяснения понятия земельного правового отношения исследования теории права имеют направляющее значение. Признаки и определение земельного правоотношения, обладая отраслевыми особенностями, безусловно, имеют общие черты и оказываются по своей сути сходными с признаками и понятием правоотношений, возникающих на основании норм иных отраслей права Российской Федерации. Так, земельное правовое отношение – это и в самом деле облеченное в правовую форму индивидуализированное взаимодействие между людьми по поводу использования и (или) охраны земель. При этом использование земель и возникающие по этому поводу общественные отношения присущи обществу на всех этапах развития. Они существовали, существуют и будут существовать независимо от того, имеются ли в обществе представления о праве или нет. Вместе с тем, на современном историческом этапе право является основным регулятором земельных отношений, поэтому земельные правоотношения фактически составляют совокупность всех взаимодействий по поводу земли в государстве.

Как правило, земельное правоотношение исследуется при обращении к теории земельного права в совокупности с исследованием таких тем, как предмет, метод, источники, субъект и объект земельного права.

При этом предлагаемые учеными понятия, имея некоторые отличия, в целом сходны. Так, Ю.Г. Жариков определяет земельное правоотношение как урегулированные нормами земельного права отношения в связи с приобретением (приватизацией, куплей-продажей), использованием и охраной земель, складывающиеся между органами власти, организациями и частными лицами¹¹⁹. Б.В. Ерофеев также считает земельные правоотношения фактическими земельными отношениями, результатом волевого поведения людей по поводу земли, урегулированных нормами земельного права¹²⁰. О.И. Крассов, в свою очередь, определил земельные правоотношения как урегулированные нормами земельного права общественные отношения, которые возникают, существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным земельным законодательством¹²¹. О.И. Краснова подразумевает под земельными правоотношениями урегулированные нормами земельного права общественные отношения, участники которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей¹²².

Земельные правоотношения обладают теми же сущностными признаками, что и правоотношения иных видов. Земельное правоотношение имеет волевой характер, который выражается в осуществлении лицами – участниками правоотношения активных действий при реализации ими субъективных прав на землю, а уполномоченными органами власти при осуществлении функций в области публичного управления земельными ресурсами.

Лица, вступающие в земельные правоотношения, должны обладать установленной для участников земельных отношений земельной правосубъектностью. Земельные правоотношения представляют собой корреспондирующие взаимодействия по реализации их участниками субъективных прав и обязанностей в связи с использованием и охраной земель. Правовые земельные отношения – это фактические отношения по поводу земли, облеченные в правовую форму.

Таким образом, можно сформулировать следующее понятие земельного правоотношения: земельное правоотношение – это основанное на нормах земельного права индивидуализированное взаимодействие лиц по поводу использования и охраны земель¹²³.

Помимо понятия и признаков для земельного правоотношения характерно наличие определенных элементов, формирующих его структуру, а также предпосылок, необходимых для возникновения и реализации земельного правоотношения.

Следует признать, что при обращении к категориям, характеризующим земельное правоотношение, происходит смешение тех, что составляют содержание, предпосылки и даже признаки правоотношения. В особенности же затруднительным оказывается разграничение элементов, входящих непосредственно в состав земельного правоотношения и того, что скорее можно назвать предпосылками его возникновения и реализации. Однако их разграничение представляется существенным не только для теоретического уяснения категории «земельное правоотношения», но и для исследования особенностей реализации земельно-правовых норм в целом.

Вместе с тем различные категории, характеризующие земельное правоотношение, изучаются достаточно активно¹²⁴. В свое время, обращаясь к общетеоретическим вопросам земельного правоотношения, Г.А. Аксененок выделял такие его элементы, как субъекты правоотношения, объекты (под которыми понималась земля или земли), содержание правоотношений (т.е. субъективные права и обязанности участников правоотношений)¹²⁵. О.И. Крассов также выделил субъекты, объекты, а также