Акты прокурорского реагирования

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

А43

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива) – введение, гл. I, II (в соавт. с Т. И. Афанасьевой), заключение, приложение, список использованной литературы;

Джиоев С. Х., доктор юридических наук, профессор – гл. VI, VII;

Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент – гл. IV, V;

Афанасьева Т. И., кандидат юридических наук, доцент – гл. I, II (в соавт. с Т. И. Отческой);

Мишакова Н. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель – гл. III.

Рецензенты:

Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета;

Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации.

Настоящее издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного изучению актов прокурорского реагирования.

В нем изложены следующие вопросы: понятие правовых средств прокурора, их правовая характеристика и виды; прокурорская проверка как средство выявления правонарушений; характеристика средств прокурорского реагирования на правомерные действия; характеристика средств прокурорского реагирования на неправомерные действия; классификация средств прокурорского реагирования по целевому назначению; соотношение понятий «средство прокурорского реагирования», «акт прокурорского реагирования», «акт прокурорского надзора», «акт прокурорского реагирования – понятие, требование к форме и содержанию, классификация, характеристика», «структура актов прокурорского реагирования», «требование прокурора».

Особое внимание уделено практике организации деятельности органов прокуратуры по подготовке актов прокурорского реагирования, их качественному содержанию, юридической обоснованности.

Законодательство приведено по состоянию на 15 ноября 2020 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Президент Российской Федерации В. В. Путин на ежегодном расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры, обращаясь к прокурорскому корпусу Российской Федерации, сказал: «органы прокуратуры являются одним из самых значимых, повторяю общие вещи, тем не менее, повторить это никогда не является лишним, самым значимым, самым внимательным из звеньев государственной системы. Поле вашей ответственности очень широкое и полномочия очень большие»¹.

Высокий статус прокуроров отражен и закреплен в новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Эффективность работы прокуроров по обеспечению прав и свобод граждан, обеспечению порядка в обществе зависит от полномочий, которыми прокуроры наделены, их своевременным использованием.

Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры, прокуроры Российской Федерации, реализуя правозащитный потенциал, помогли миллиону граждан в связи с нарушением их прав².

На сегодняшний день в стране актуальными остаются вопросы охраны здоровья граждан, соблюдения законодательства об оплате труда, выявления и устранения нарушений при использовании пенсионных накоплений граждан.

Для обеспечения задач демографической политики России крайне необходимой для страны является охрана семейных ценностей. В этой связи уполномоченными органами должны обеспечиваться меры социальной поддержки многодетным семьям; жизни и здоровья детей, получение ими достаточного для будущей жизни образования.

В стране продолжает оставаться актуальным вопрос совершенствования прокурорами надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду, на защиту жилищных прав граждан.

Для обеспечения социального благополучия населения прокуроры призваны решить много задач, связанных с соблюдением законности в экономике страны, в частности, должен осуществляться постоянный надзор за целевым и эффективным расходованием средств, выделенных для реализации приоритетных национальных проектов: их своевременное финансирование, соблюдение бюджетной дисциплины.

Эти и другие задачи могут быть решены при проведении прокурорами эффективных проверок; выявлении нарушений законодательства и оперативном принятии мер прокурорского реагирования для их устранения.

В этой связи авторы настоящего учебного пособия поставили перед собой задачу подготовки данного научного труда для облегчения студентам, обучающимся по направлению подготовки магистратуры, усвоения одноименной учебной дисциплины.

Настоящее учебное пособие рассчитано на формирование и развитие у обучающихся профессиональных компетенций в вопросах, связанных с актами прокурорского реагирования. Условием успешного освоения дисциплины является следующий уровень подготовки обучающегося:

в области знаний: знать нормы и положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных конституционных законов, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, международных договоров, других нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры (прокуроров) в рассматриваемой сфере правовых отношений;

в области понимания: учебная дисциплина, рассматривающая теоретические, правовые основы, практику организации и деятельности прокуратуры по участию в надзорной деятельности, способствует восприятию современной отечественной прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющей свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Позволяет понять необходимость навыков составления документов по подготовке и результатам проведения прокурорской проверки; подготовке актов прокурорского надзора и прокурорского реагирования; отличие «требований прокурора» от других актов прокурорского реагирования;

в области умений и навыков: работать с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации, городских и районных прокуратур, регулирующих осуществление деятельности в рассматриваемой сфере правовых отношений; готовить материалы по результатам проведенной прокурорской проверки; определять наиболее эффективные средства прокурорского реагирования по результатам проверок; составлять акты прокурорского надзора и прокурорского реагирования.

Изучение курса «Акты прокурорского реагирования» направлено на формирование следующих компетенций:

общекультурные компетенции:

— осознание социальной значимости своей будущей профессии, проявление нетерпимости к коррупционному поведению, уважительное отношение к праву и закону, обладание достаточного уровня профессиональным правосознанием;

— способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста;

профессиональные компетенции:

— способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности;

— готовность к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства;

— способность осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению;

— способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты³.

Представленное учебное пособие основано на современных научных концепциях, последних изменениях в законодательстве о прокурорском надзоре, уголовном, гражданском, административном и арбитражном процессуальном законодательстве, Кодексе административного судопроизводства РФ.

Выражаем надежду, что учебное пособие «Акты прокурорского реагирования» поможет в подготовке по соответствующей дисциплине обучающихся в магистратуре; будет интересно с познавательной точки зрения аспирантам, преподавателям и практикующим юристам и сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры по вопросам защиты нарушенных прав граждан и государства.

Авторы выражают признательность рецензентам: заведующему кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета, почетному работнику прокуратуры РФ, доктору юридических наук, профессору Е. Р. Ергашеву; заведующему кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, почетному работнику прокуратуры, заслуженному юристу Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору О. Н. Коршуновой за поддержку нашей инициативы по его изданию.

От имени авторского коллектива —
ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник судебной системы РФ
Т. И. Отческая

Глава I. ПОНЯТИЕ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРОКУРОРА, ИХ ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ВИДЫ

На органы прокуратуры возложены сложные, ответственные задачи по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов, а также обязанность защищать права и свободы человека и гражданина. Возложенные на органы прокуратуры функции указаны в ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).

По современному законодательству о прокуратуре РФ, прокурор обязан не только выявлять нарушения закона, устанавливать причины и условия, способствующие их совершению, и виновных лиц, но и предпринимать все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений, их недопущению в будущем и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.

Своевременное выявление и пресечение нарушений законности, установление причин и условий их совершения, привлечение к ответственности виновных лиц положительно влияют на состояние законности в целом, способствуют формированию в обществе правосознания, основанного на уважении к закону.

Чтобы выполнять столь сложные задачи, законодатель предоставил органам прокуратуры соответствующие полномочия, предложив целый ряд инструментов, многообразие которых позволяет выбрать наиболее эффективный из них с учетом особенностей конкретной ситуации. Предоставленные прокуратуре специфические полномочия обеспечивают выполнение прокурорами названных функций, которые в теории и практике прокурорского надзора именуют правовыми средствами.

Легального понятия правовых средств прокурора в России нет, в связи с чем задача наполнения данного термина содержанием излагается в доктрине прокурорской деятельности.

Конечно, проблема определения правовых средств не лежит исключительно в плоскости прокурорской деятельности, эта проблема общая для теории права. Как отмечает А. В. Мильков, несмотря на усилившееся внимание теоретиков к этой категории, неопределенность в понимании правовых средств сохраняется, порой этот термин используется произвольно и не дает четкого представления о его смысловых границах, что свидетельствует о том, что проблема стоит достаточно остро⁴.

Анализ существующих на сегодняшний день научных работ по теории права подтверждает многообразие подходов к пониманию правовых средств, вплоть до отнесения к таковым самого права⁵.

С. С. Алексеев обосновывал функциональный подход к пониманию правовых средств. Ученый писал, что правовые средства — это весь арсенал, весь спектр правовых феноменов различных уровней с той лишь особенностью, что они вычленяются и рассматриваются не с позиций одних лишь нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения, тех черт, которые характеризуют их как инструменты правового регулирования и в этом отношении — решения экономических и иных социальных задач⁶.

По мнению А. В. Малько, правовые средства — это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. Понятие «правовые средства» позволяет обобщить все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей. Эта категория связывает идеальное (цель) с реальным (результат), включая одновременно как фрагменты идеального — инструменты (средства-установления), так и фрагменты реального — технологию (средства-деяния). Именно в этой плоскости названные разнородные юридические феномены можно рассматривать в качестве средств, именно в этом срезе юридической жизни они приобретают особые свойства — свойства явлений, действующих в связке «цель — средство — результат»⁷.

Основываясь на инструментальной трактовке правовых явлений, В. А. Сапун называет правовое средство первичным, субстанциональным элементом правовой действительности, отмечая, что правовые явления, рассматриваемые в качестве правовых средств, обладают регулятивным потенциалом, отличаются реальной применимостью, их использование приводит к достижению социально значимых результатов⁸.

Точку зрения В. А. Сапуна всецело разделяет Г. С. Беляева, отталкиваясь в своей позиции от предназначения правовых средств — устранения обстоятельств, снижающих эффективность действия права. По ее мнению, именно инструментальный научный подход раскрывает явления правовой действительности в качестве средств (инструментов) решения различных задач — экономических, организационных, политических, социальных⁹.

С. Ю. Баранов определяет правовое средство как один из возможных вариантов поведения, направленный на достижение социально-экономической цели, содержание которой в каждом конкретном случае определяется усмотрением управомоченного субъекта. При этом реализуется правовое средство волевыми юридически значимыми действиями субъекта, совершаемыми в рамках общественных отношений. Юридически значимые действия совершаются в его интересах им самим или иными субъектами права в его интересах¹⁰.

Отсутствие единообразия в содержательном наполнении правовых средств в теории права неминуемо сказывается на отраслевых исследованиях, где этот термин широко используется. В ряде работ рассматриваемый термин употребляется как нормы и акты применения норм права¹¹, индивидуальные предписания, договоры, ответственность, действия, правовой институт¹², локальные нормативные акты, запреты, дозволения, обязывания, наказания, гарантии и льготы¹³, правоотношения¹⁴.

Приходится констатировать, что при столь широком подходе к пониманию правовых средств не найдется, пожалуй, правового явления, к правовым средствам не относящегося.

Смысловая неопределенность понятия правовых средств как родового для правовых средств прокурора, сказалась на определении последних.

В теории прокурорской деятельности сформировалось множество позиций относительно определения правовых средств прокурора.

Так, В. З. Гущин под средствами (актами) прокурорского реагирования предложил понимать полномочия прокуроров по предупреждению и пресечению нарушений, восстановлению нарушенных прав и свобод, принятию мер по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон¹⁵.

В. Г. Бессарабов также определяет правовые средства прокурора через категорию «полномочия», указывая, что они представляют собой установленные законодательством полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений законов, их причин и способствующих им условий, привлечению к ответственности виновных и предупреждению нарушений закона¹⁶.

С точки зрения Е. Р. Ергашева, правовые средства прокурора не следует отождествлять с его полномочиями, поскольку последними охватывается более широкий сектор прокурорской деятельности. В этой связи ученый правовые средства органов прокуратуры представляет в виде регламентированной законодательством РФ строго определенной системы правовых действий, применяемых данными органами в целях обеспечения законности¹⁷. Аналогичной позиции в вопросе понимания правовых средств прокурора придерживаются О. Н. Коршунова, Н. Р. Корешникова¹⁸ и Е. А. Габышева¹⁹.

В коллективной монографии, посвященной проблематике средств прокурорской деятельности, О. Н. Коршунова отмечает, что их «следует определять как основанные на законе и опосредованные полномочиями действия прокурора, посредством которых обеспечивается достижение стоящих перед органами прокуратуры целей и задач»²⁰.

Заслуживает быть отмеченной позиция О. А. Кожевникова, по мнению которого, правовыми средствами следует считать меры борьбы с правонарушениями, т. е. установленные законом способы, применяя их, органы прокуратуры выявляют, устраняют и предупреждают нарушения законности, причины и условия, их порождающие²¹.

Соотношение средств прокурора и полномочий прокурора как формы и содержания отмечает В. Н. Калинин, который под правовыми средствами понимает предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона²². Такое понимание правовых средств прокурора разделяет М. В. Бызова²³.

Представляется, что нельзя подвергнуть сомнению ту часть всех указанных определений, где правовые средства рассматриваются как совокупность действий по обеспечению исполнения закона, поскольку осуществление разрозненных, одиночных действий не приведет к достижению поставленных перед органами прокуратуры целей и решению установленных федеральным законодательством задач.

По изложенному можно сделать вывод, что правовые средства прокурора являются формой реализации его законодательно закрепленных полномочий, выражающихся в системе взаимосвязанных и взаимообусловленных действий и актов, имеющих своей целью выявление нарушений закона, их причин и способствующих им условий, их устранение, профилактику и привлечение к ответственности виновных лиц.

Значимость правовых средств прокурора в поддержании законности в стране сложно переоценить. Они являются основными инструментами в реализации предназначения прокуратуры РФ — обеспечение верховенства закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Своевременное выявление и пресечение нарушений законов, установление причин и условий их совершения, привлечение к ответственности виновных лиц положительно влияет на состояние законности в стране в целом.

Одной из значимых гарантий защиты прав и интересов граждан, общества и государства в России является прокурорский надзор за исполнением законов, который во взаимодействии с реализацией иных функций прокуратуры в конечном счете способствует консолидации общества и росту благополучия во всех сферах жизни.

В современный период некоторые проблемы в сфере обеспечения прав физических лиц, организаций и публично-правовых образований стоят очень остро. В этой связи возрастает роль прокуратуры как независимого органа публичной власти, осуществляющего, в отличие от всех иных структур, курирующих ту или иную сферу общественной жизни, не только реагирование на поступающие обращения о нарушениях, но и постоянный мониторинг за состоянием законности.

Правовая характеристика средств прокурора

Исходя из определения правовых средств прокурора можно выделить их характерные признаки.

Во-первых, правовые средства прокурора представляют собой комплекс совершаемых прокурором действий, направленных на восстановление законности.

Во-вторых, правовые средства прокурора устанавливаются законом. Закон о прокуратуре регламентирует основания совершения этих действий, их последовательность и содержание.

В-третьих, правовые средства прокурора образуют систему, которой (как и любой системе) присуща целостность, единство, внутренняя взаимосвязь составляющих ее элементов.

В-четвертых, правовые средства прокурора в их внешнем выражении являются результатом его волевой деятельности по решению стоящих перед прокуратурой задач. В этом плане использование правовых средств предполагает инициативность прокурора и определенную свободу усмотрения в выборе правового средства, наиболее оптимального применительно к конкретной ситуации.

В-пятых, правовые средства прокурора можно назвать в какой-то степени универсальными, поскольку с их помощью реализуется контрольная функция государства и, как следствие, решаются задачи по обеспечению законности.

Существует мнение, что все правовые средства прокурора направлены на выявление нарушений и реагирование на выявленные нарушения закона²⁴. Нам сложно согласиться с этой позицией, поскольку в арсенале прокурора есть средства, которые с решением указанной задачи не связаны, но через них осуществляется обеспечение законности. К примеру, таковыми являются средства реагирования на правомерные действия.

В этой связи особо следует остановиться на разграничении понятий «средство прокурорского реагирования», «акт прокурорского реагирования» и «акт прокурорского надзора».

Законом не определены понятие «акта прокурорского реагирования», как и формы его выражения (письменным оно должно быть или устным).

Как уже отмечалось, Закон о прокуратуре не оперирует термином «правовые средства прокурора», не встречается он и в иных федеральных законах. При этом в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры РФ используется термин «правовые средства реагирования». В частности, его упоминает указание Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона». Исходя из анализа указанных актов Генеральной прокуратуры РФ, различие между средствами прокурорского реагирования и актами прокурорского реагирования не проводится. Между тем, эти понятия сложно признать синонимами.

Исходя из словаря русского языка С. И. Ожегова, понятия «средство» и «акт» взаимосвязаны, но не тождественны. В русском языке под актом понимается как единичное действие, поступок, так и документ. Средство же трактуется как прием или способ действия для достижения чего-либо²⁵.

Поскольку правовые средства представляют собой регламентированные законом действия прокурора, изложенные как в устной, так и в письменной форме, то акты прокурорского реагирования — это действия прокурора, отраженные в письменной форме.

Заслуживает внимания позиция Ю. Е. Винокурова о том, что акты прокурорского реагирования — это предусмотренные законом письменные документы, посредством которых реализуются средства прокурорского реагирования²⁶.

Средства прокурорского реагирования отражают все полномочия прокурора, все правовые действия, которые прокурор вправе совершать, в том числе посредством правовых актов, которые установлены законом.

Нельзя смешивать понятия «акт прокурорского реагирования» и «акт прокурорского надзора». Первое шире и включает второе как составляющее. Акт прокурорского реагирования — это индивидуальный акт, обращенный к тем или иным органам или должностным лицам, в связи с определенными фактами — фактами нарушения закона.

Акты прокурорского надзора — это акты прокурорского реагирования, используемые органами прокуратуры РФ при осуществлении ими надзорной функции.

Учитывая, что органы прокуратуры осуществляют не только надзорную, но и ненадзорные функции, акт прокурорского надзора или надзорный акт прокурора это один из видов актов прокурорского реагирования.

По мнению С. А. Емельянова, акт прокурорского надзора обязывает орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, его внесшему, о результатах²⁷.

По изложенному можно сделать вывод о том, что один и тот же документ может быть одновременно и актом прокурорского надзора, и актом прокурорского реагирования, и средством прокурорского реагирования, и правовым средством, поскольку каждое последующее понятие включает предыдущее как составную часть.

Классификация правовых средств прокурора

В доктрине прокурорской деятельности выработано несколько классификаций правовых средств прокурора, отражающих наиболее существенные сходства и различия между ними.

Следует также остановиться на выделении надзорных и ненадзорных правовых средств прокурора как наиболее значимой классификации с точки зрения практической деятельности прокуратуры (см. рисунок). Как отмечает Н. Р. Корешникова, именно это деление лежит в основе построения системы правовых средств прокурора²⁸.

Рассматриваемая классификация правовых средств прокурора исходит из необходимости различать действия прокурора в зависимости от функций прокуратуры, поскольку каждая из реализуемых функций прокуратуры допускает лишь определенный набор правовых средств.

К надзорным относятся средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении надзорной функции.

К ненадзорным — средства, применяемые при осуществлении ненадзорных функций. Например, к таковым функциям относится участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел.

В свою очередь, надзорные средства подразделяются на процессуальные, которые регламентированы процессуальным законодательством РФ, и непроцессуальные, которые установлены иными нормативными актами, в том числе Законом о прокуратуре.

Рисунок. Классификация правовых средств прокурора²⁹

К процессуальным надзорным средствам прокурорского реагирования традиционно относят письменное указание прокурора, утверждение прокурора, согласие прокурора, различного рода постановления прокурора. Процессуальные надзорные средства используются прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В числе непроцессуальных надзорных средств выделяют протесты; представления, вносимые в порядке надзора; предостережения; постановления о возбуждении административного производства; предупреждения и решения, предусмотренные Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее — Закон о противодействии экстремизму).

Например, предостережение не является новеллой для российского законодательства, регулирующего осуществление контрольно-надзорной деятельности. Примечательно, что практика объявления предостережения о недопустимости нарушения требований существовала как в советский период, так и в первые годы после распада СССР. К примеру, подобные акты реагирования на информацию о возможном правонарушении ранее предусматривались Указом Президиума ВС СССР «О применении органами государственной безопасности предостережения в качестве меры профилактического воздействия»³⁰ и Законом СССР «О прокуратуре СССР»³¹.

В законодательстве Российской Федерации правила о предостережении впервые появились в 1995 г. в Законе РФ «О федеральных органах налоговой полиции»³².

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) положения о предостережении появились в 1999 г.³³

Позднее предостережение как административное средство стало появляться в деятельности иных контрольно-надзорных и правоохранительных органов³⁴.

Преследуя цель снижения административного давления на предпринимателей и упрощения проведения некоторых проверочных процедур, законодатель в 2017 г. ввел Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»³⁵ (далее — Закон о защите прав предпринимателей) положения об организации и проведении мероприятий, направленных на профилактику нарушений. В соответствии с ч. 5 ст. 8.2 названного закона, компетентный орган власти при наличии определенных условий объявляет предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения требований. Вместе с тем, анализируя практическую реализацию этих правил, приходится признать их проблемность, ввиду отсутствия необходимой четкости и недвусмысленности предписаний.

К примеру, арбитражный суд Северо-Западного округа считает, что предостережение не обладает признаками ненормативного правового акта, следовательно, не является таковым и не может быть обжаловано в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ³⁶ (далее — АПК РФ). Предостережение не содержит властно-распорядительных предписаний, не устанавливает факта нарушения и не порождает препятствий для осуществления заявителем экономической деятельности. Такая трактовка правовой природы предостережения привела суд к выводу о том, что оно не порождает экономического спора, поскольку содержит лишь предложение по устранению выявленных нарушений в целях предотвращения возможных нарушений³⁷.

Такой же позиции придерживается Арбитражный суд Центрального округа, указывая на то, что предостережение «носит предупредительный характер и не нарушает прав»³⁸.

К другому выводу относительно правовой оценки предостережения пришли арбитражные суды Восточно-Сибирского и Поволжского округов, указавшие в своих постановлениях о том, что предостережение не относится к категории ненормативных правовых актов, но является решением органа власти, которое может быть признано незаконным и отменено по этому основанию при доказанности факта нарушения прав и законных интересов заявителя³⁹.

Свою позицию арбитражный суд Восточно-Сибирского округа мотивировал тем, что предостережение возлагает обязанность на хозяйствующего субъекта, в том числе влияющую на возможность дальнейшего осуществления деятельности. В этой связи спор о нем подсуден арбитражному суду и рассматривается по правилам главы 24 АПК РФ.

В одном из дел арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признал правомерным вывод апелляционной инстанции о том, что «издание предостережения уполномоченным органом в отношении хозяйствующего субъекта может являться предметом судебного контроля, поскольку иной вывод не обеспечит восстановление нарушенных прав лица, обратившегося за судебной защитой»⁴⁰.

Не дают комментариев относительно правовой природы предостережения, но признают компетенцию арбитражных судов по делам об оспаривании предостережений арбитражные суды Дальневосточного и Уральского округов⁴¹.

Исходя из анализа практики Верховного Суда РФ, можно сделать вывод о том, что он не занимает определенной позиции относительно предостережения. Так, по одному из дел Верховный Суд РФ согласился с нижестоящими судами в отрицании наличия у предостережения признаков ненормативного правового акта и невозможности его оспаривания в арбитражном суде⁴².

В другом случае не указал на необходимость прекращения производства по делу ввиду того, что предостережение не относится к числу актов, споры о которых компетентны разрешать арбитражные суды⁴³.

Безусловно, подобные подходы высшей судебной инстанции поддерживают неблагоприятную ситуацию, сложившуюся с оспариванием предостережений о недопустимости нарушения.

Следует отметить, что относительно правовой природы предостережения прокурора также нет единства взглядов в научном мире, несмотря на то, что, согласно ст. 25.1 Закона о прокуратуре, прокурорское предостережение о недопустимости нарушения закона является обязательным для адресата. В случае неисполнения должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Например, В. А. Бобренев хотя и признает предостережение прокурора ненормативным правовым актом, но считает, что оно не затрагивает права, свободы и законные интересы лиц, его применение связано с отсутствием нарушений закона и имеет своей целью только предупредить их совершение в будущем, поддерживая тем самым подход об отсутствии правовых последствий применения предостережения о недопустимости нарушения закона для предостерегаемого лица⁴⁴.

Е. Р. Ергашев, напротив, отмечает, что «любому акту прокурорского реагирования, применяемому в порядке осуществления надзорной функции прокуратуры, свойственна императивность, это властно-распорядительные требования, направленные на устранение выявленных нарушений закона»⁴⁵.

Его позицию разделяет О. Р. Безсалий, которая считает, что предостережение прокурора в полном объеме является актом прокурорского реагирования⁴⁶; по своей правовой природе является ненормативным актом, обжалование которого предусмотрено арбитражным процессуальным законодательством⁴⁷.

В указании от 06.07.1999 № 39/7 Генерального прокурора подчеркивается необходимость обеспечения строгого контроля за исполнением требований, изложенных в предостережении. Без такого контроля прокурор не будет иметь информации о фактическом устранении деяний, по поводу которых выносилось предостережение⁴⁸. Это снизит его профилактическое воздействие, что, в свою очередь, приведет к недостижению целей и задач по предупреждению нарушений закона.

Контроль прокурора может распространяться на случаи намеренного действия должностного лица на совершение нарушений закона после получения им предостережения, а также на случаи, когда это лицо, несмотря на полученное предостережение, совершает нарушение закона.

Формы контроля, применяемые прокурором, в данном случае будут различаться. В числе этих форм можно назвать письменные и устные запросы прокурора поднадзорным субъектам о принятых мерах по недопущению нарушений закона; повторные проверки, ревизии⁴⁹.

Между контрольно-надзорными органами власти также нет единства. В этом плане показателен пример, где территориальные управления одного федерального органа власти отстаивают противоположные взгляды на правовую природу предостережения.

Например, Управление Роспотребнадзора по Иркутской области, выступая стороной арбитражного спора, не признавало предостережение ненормативным правовым актом, поскольку его неисполнение не влечет для предпринимателя никаких санкций⁵⁰.

При этом Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области, напротив, считает предостережение актом органа власти, подлежащим обязательному исполнению. В случае же непринятия мер к исполнению объявленного предостережения орган государственного контроля (надзора) обязан принять меры для привлечения к административной ответственности хозяйствующего субъекта за непредставление соответствующих сведений⁵¹.

Контроль за исполнением предостережения прокурора должен распространяться на случаи, когда должностное или иное лицо, несмотря на направленное ему или объявленное предостережение, совершает нарушение закона, а также когда прокурору стало известно о том, что, несмотря на внесенное предостережение, должностное лицо или иное лицо намерено совершить нарушение закона. Прокуроры должны добиваться того, чтобы внесенные ими акты исполнялись вовремя и в полном объеме, проводя контрольные проверки фактического устранения нарушений закона⁵².

При обжаловании предостережений прокурора и органов налоговой полиции были те же проблемы, что возникают и сейчас с оспариванием предостережений контролирующих органов.

Одни суды признавали возможность оспаривания предостережений⁵³, другие считали это недопустимым и противоречащим существу предостережения⁵⁴.

Верховный Суд РФ указал, что предостережение прокурора — это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения — предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности⁵⁵.

Изложенное свидетельствует о том, что за двадцатилетнюю историю существования предостережения в российском праве не было выработано единого адекватного механизма его применения.

По вопросу правовой природы предостережения и его оспаривания не существует единства взглядов не только в правоприменительной практике, но и в правовой доктрине.

По мнению А. Вязовика и Д. Моторина, предостережение по своей правовой природе не обладает признаками ненормативного акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний для заявителя, а по сути является актом, преследующим цель предупредить о необходимости соблюдения закона, и носит информационный характер. Его неисполнение не повлечет применения санкций в отношении предпринимателя. Указанные обстоятельства, полагают авторы, исключают возможность оспаривания предостережения в суде⁵⁶.

Схожую позицию занимает Д. М. Ашфа: «Учитывая отсутствие юридических последствий неисполнения предостережения, вряд ли оно является актом органа государственной власти, который может быть обжалован хозяйствующим субъектом»⁵⁷.

Исследуя правовую природу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, А. Н. Артамонов пришел к выводу о том, что предостережение не содержит властно-распорядительных предписаний, не является ненормативным правовым актом, преследует цель предупредить о необходимости соблюдения закона и по своей правовой природе носит сугубо информационно-справочный характер⁵⁸.

Интересный взгляд по этому вопросу у В. Ю. Панченко и И. Ю. Макарчука. Отрицая юридически обязывающее, властное содержание предостережения, они предлагают рассматривать его в качестве «средства юридического содействия деятельности субъекта права, которому оно адресовано и призвано изменить или подкорректировать готовность лица действовать в правовой сфере путем “негативного информирования” — указанием на воздержание от совершения деяния»⁵⁹.

Из приведенных рассуждений авторов видно, что они определяют предостережение как ни к чему не обязывающий акт органа власти, имеющий исключительно информационный (разъясняющий) характер.

Другие авторы не разделяют такую характеристику предостережения. По мнению Т. В. Жулич, в существующей правовой конструкции предостережение носит фактически рекомендательный характер, но автор критикует данный подход законодателя⁶⁰.

Е. Г. Антипов считает, что, несмотря на превентивный характер воздействия на подвластных субъектов, предостережение является обязательным для них и в случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, адресат может быть привлечен к различным видам юридической ответственности в соответствии с действующим законодательством⁶¹.

Представляется по вышеизложенному, что вопрос о правовой природе предостережения заслуживает особого внимания, поскольку из буквального толкования соответствующих положений закона она неясна, правоприменительная практика по обжалованию таких решений органов власти и научная литература свидетельствуют о неоднозначном ее понимании.

Так, ст. 7 указанного закона устанавливает основания и порядок вынесения предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. Общественному или религиозному объединению либо иной организации в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма, выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.

Предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации выносится Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором. Предупреждение общественному или религиозному объединению может быть вынесено также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, общественных объединений и религиозных организаций (далее — федеральный орган государственной регистрации) или его соответствующим территориальным органом.

Предупреждение может быть обжаловано в суде в установленном порядке.

В случае, если предупреждение не было обжаловано в суде в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном Законом о противодействии экстремизму порядке соответствующее общественное или религиозное объединение либо иная организация подлежит ликвидации, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.

В силу ст. 8 Закона о противодействии экстремизму в случае распространения через средство массовой информации экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) данного средства массовой информации уполномоченным государственным органом, осуществившим регистрацию данного средства массовой информации, либо федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, либо Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости таких действий либо такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее десяти дней со дня вынесения предупреждения.

Предупреждение может быть обжаловано в суде в установленном порядке.

В случае, если предупреждение не было обжаловано в суде в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок не приняты меры по устранению допущенных нарушений, послуживших основанием для вынесения предупреждения, либо если повторно в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности средства массовой информации, деятельность соответствующего средства массовой информации подлежит прекращению в установленном Законом о противодействии экстремизму порядке.

Согласно ст. 10 Закона о противодействии экстремизму, в случае осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие должностное лицо или орган с момента их обращения в суд по основаниям, предусмотренным ст. 9 Закона о противодействии экстремизму, с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления.

Решение о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете его деятельности может быть обжаловано в суде в установленном порядке.

В случае приостановления деятельности общественного или религиозного объединения приостанавливаются права общественного или религиозного объединения, его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации, им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах, использовать банковские вклады, за исключением их использования для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов и расчетов по трудовым договорам.

Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности, данное объединение возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

Приостановление деятельности политических партий осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях».

Перечень общественных и религиозных объединений, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности, подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на сайте федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере регистрации общественных и религиозных объединений. Указанный перечень также подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях, определенных Правительством Российской Федерации.

Ненадзорные средства прокурорского реагирования также можно разделить на процессуальные и непроцессуальные.

К процессуальным ненадзорным средствам относятся представления и жалобы прокуроров на незаконные судебные акты, а также исковые и иные заявления, направляемые прокурорами в целях защиты законных прав и свобод социально незащищенных лиц, иски, предъявляемые прокурорами в интересах неопределенного круга лиц и государства в целом.

Все виды процессуальных ненадзорных средств органов прокуратуры четко регламентированы процессуальным законодательством.

К непроцессуальным ненадзорным средствам прокурорского реагирования относятся сообщения, письма, информации и доклады прокурора о нарушениях законности.

Особенности средств прокурорского реагирования состоят в том, что они вносятся прокурорами как на правомерные, так и неправомерные действия и по этому признаку подразделяются на два вида.

К средствам реагирования на правомерные действия относят согласие, утверждение и санкцию прокурора.

Согласие представляет собой выражение солидарности прокурора со следователем, дознавателем.

Утверждение означает придание юридической значимости основному следственному документу — обвинительному заключению.

Санкцией является разрешение прокурора на совершение определенных следственных действий.

К средствам реагирования прокурора на неправомерные действия относятся письменные указания, постановления и решения о приостановлении деятельности.

Письменные указания — это властные предписания прокурора, обязательные для исполнения следователями, дознавателями при глубоком знании прокурором материалов уголовного дела и содержать конкретные предложения о совершении следственных действий.

Постановления представляют собой властно-волевые распорядительные акты прокурора, с помощью которых он может устранять выявленные правонарушения собственной властью либо направлять материалы компетентным органам или должностным лицам для решения вопроса об их устранении.

Решения о приостановлении деятельности общественной, религиозной либо иной организации — властные предписания прокурора, обязательные для исполнения поднадзорными субъектами (вплоть до принятия судом решения по данному вопросу).

Представляет интерес позиция О. Н. Корешниковой, которая, в целом разделяя мнение о правовых средствах прокурора как его действиях, выделяет два уровня таких средств.

Первый уровень, по мнению автора, составляют первичные правовые средства — предоставленные прокурору государством полномочия, используемые им с целью выполнения поставленных перед прокуратурой задач. Они обусловливают формирование правового инструментария всей системы правовых средств прокурора, т. е. фактически являются абстрактными правами и обязанностями прокурора.

Второй уровень правовых средств прокурора автор назвала операционным. Сюда отнесены регламентированные законом действия прокурора в процессе реализации его функций⁶².

Приведенные классификации правовых средств прокурора — еще одно свидетельство их внутренней согласованности и взаимообусловленности.

Глава II. ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА КАК СРЕДСТВО ВЫЯВЛЕНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

Понятие прокурорской проверки

Особое место среди правомочий прокурора, связанных с выявлением правонарушений, занимает проведение проверки. Конечно, прокуратура не единственный орган власти, использующий в своей деятельности проверки соблюдения действующих правил. Проверка — это объективная необходимость в любой организации людей, поскольку без установления контроля над деятельностью членов общества невозможно его существование и прогрессивное развитие.

В этой связи имеет смысл остановиться на понимании существа прокурорских проверок, их отличительных признаках.

Прокурорская проверка в зависимости от ее аспекта, на котором в конкретном случае делается акцент, может пониматься в нескольких значениях: как метод исследования; как правовое средство; как форма реализации полномочий; как полномочие. Каждый из этих аспектов можно встретить в трудах ученых, посвященных проблематике прокурорских проверок, и в учебной литературе.

В учебниках по прокурорскому надзору прокурорские проверки традиционно определяются в качестве основного правового средства выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, способствующих их совершению⁶³.

О. Н. Коршунова определяет прокурорскую проверку как средство получения информации о нарушениях законов⁶⁴.

Основным способом и одновременно формой прокурорского надзора считает прокурорскую проверку А. Ф. Смирнов⁶⁵.

По дефиниции Е. Р. Ергашева, «прокурорская проверка является правовым средством прокурора, представляющим собой обследование поднадзорных или не поднадзорных органам прокуратуры субъектов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства»⁶⁶.

Близкая к мнению Е. Р. Ергашева точка зрения на рассматриваемый вопрос была высказана А. А. Фирсовой: «это правовое средство прокурора, представляющее собой совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий, проводимых в установленный законом срок при наличии сведений о фактах нарушения закона и направленных на выявление нарушений закона, виновных лиц и привлечение их к установленной законом ответственности, а также на выяснение соответствия действий проверяемого субъекта закону»⁶⁷.

Согласно трактовке Н. Р. Корешниковой, прокурорская проверка представляет собой совокупность специальных действий уполномоченных должностных лиц прокуратуры по выявлению нарушений закона, опосредованных законными полномочиями по выявлению нарушений⁶⁸.

Е. А. Анаева характеризует прокурорскую проверку как форму прокурорско-надзорного процесса, направленную на выявление нарушений исполнения, соблюдения действующего законодательства⁶⁹.

Как видим, в теории прокурорского надзора преобладающим можно считать мнение о выявлении нарушений как единственно возможной целевой направленности прокурорской проверки.

Такой подход нам представляется не совсем корректным, поскольку приводит к выводу о недостижении цели проверки в случае отсутствия выявленных нарушений. Более того, он обязывает органы прокуратуры при каждой проверке выявлять нарушения, что, представь мы это в реальности существующим вариантом, привело бы неминуемо к искажению фактов и результатов проверки в сторону ухудшения положения проверяемого субъекта.

Полагаем, что указанная позиция не совпадает с предназначением прокуратуры, выражающемся в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности. Не стыкуется она и с нормативно-правовым регулированием прокурорских проверок.

Если обратимся к такому направлению русского языка, как этимология, то можно предположить, что слово «проверка» стало результатом соединения приставки «про» и корня «вера», образовав таким образом смысл этой деятельности — «прежде, чем верить».

Содержательное наполнение этого понятия в толковых словарях русского языка связывается со сверкой в точности⁷⁰; с методом оценки чего-либо; с контролем⁷¹; с исследованием, проводимым с целью удостовериться в правильности чего-либо, выяснить или определить что-либо; подвергнуть испытанию для выяснения чего-либо⁷².

Таким образом, семантика слова «проверка» необоснованно сужается учеными в области права, что создает препятствия, в частности, для раскрытия содержательного потенциала прокурорских проверок, поскольку на момент начала проведения проверки достоверно неизвестно о наличии нарушения. Именно поэтому в силу ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре и назначается проверка сведений о нарушениях, подтвердить или опровергнуть которые иным образом невозможно.

Результаты прокурорской проверки могут как подтвердить факт правонарушения, так и «реабилитировать» лицо, законность актов, действий и решений которого подвергалась сомнению.

Необходимо отметить и ч. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре, говорящую о не выявлении нарушений как вероятном исходе прокурорской проверки. Во исполнение содержащегося там же предписания приказом Генерального прокурора РФ от 17.03.2017 № 172⁷³ утверждена форма акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.

Изложенное выше позволяет утверждать, что цель проверки не может истолковываться исключительно в негативном (изобличающем) смысле. В ходе прокурорской проверки разрешается вопрос о соответствии действительности имеющейся у прокуратуры информации о нарушении закона.

На наш взгляд, цель проверки следует определять шире, не ограничивая ее только выявлением нарушений законности. В таком ракурсе цель проверки предстает в установлении факта наличия или отсутствия нарушений действующего законодательства на проверяемом участке деятельности субъекта.

В этом смысле прокурорская проверка является по сути инспекционным исследованием, поскольку эффективность реализации проверочных мероприятий зависит прежде всего от избранной методики и тактики проверки.

Резюмируя изложенное, прокурорскую проверку можно определить как инспекционно-исследовательскую деятельность органов прокуратуры по установлению степени соответствия действующему законодательству РФ принимаемых органами власти, организациями и должностными лицами правовых актов, а также их действий (бездействий).

Таким образом, прокурорская проверка применительно к конкретной ситуации может быть как средством выявления правонарушений, так и средством подтверждения надлежащего поведения. И тот, и другой результат проверки, оформленный соответствующим образом, имеет доказательственную силу.

У правового явления, претендующего на известную самостоятельность, должны быть признаки, отличающие его, подчеркивающие его специфику.

Относительно таковых признаков у прокурорской проверки в научной литературе существует мнение, что ее отличают: 1) законность; 2) императивность надзорной проверки и разрешительный характер ненадзорной; 3) объективность и независимость проверки; 4) осуществление в установленные законом сроки; 5) открытость как требование гласности⁷⁴.

Представляется, что указанные признаки характерны не только для прокурорской проверки, но и для аналогичных мероприятий контрольно-надзорных органов власти. Сложно представить себе как соответствующие нормам права, к примеру, проверки Роспотребнадзора, проводимые на основании закона, не обусловленные его властно-распорядительными полномочиями, в отсутствие объективности и независимости контролеров, с нарушением установленных сроков и без раскрытия информации.

Статус правового государства обязывает все его властные структуры осуществлять контрольно-надзорную деятельность, подчиняясь требованиям законности, обоснованности, недопустимости произвольного вмешательства в хозяйственную деятельность лиц, непредвзятости и оперативности.

В этом случае можно ли говорить о некоей специфике, присущей прокурорской проверке?

Ответ, безусловно, положительный. Думается, специфика прокурорской проверки предопределена той ролью, которую призвана сыграть российская прокуратура в укреплении законности, являясь элементом механизма конституционного контроля.

Во-первых, следует отметить основание проведения проверки прокуратурой, каковым по сути является обнаружившаяся угроза или свершившееся посягательство на режим законности — фундамент организации и функционирования общества и государства.

Во-вторых, законность как важнейший признак правового государства проявляется, в частности, в неукоснительном исполнении самими органами власти и их должностными лицами действующих в России нормативных правовых актов. Следовательно, в стране должен быть адекватный механизм контроля соответствия их деятельности требованиям законности. Прокуратура с ее правом подвергать проверке акты, действия и решения органов власти служит одним из элементов этого механизма. По этой причине и спектр проверок прокуратуры намного шире по сравнению с проверками иных контролирующих структур.

В-третьих, как было сказано выше, цель проведения прокурорской проверки не опускается до уровня преследования субъекта, а предполагает сообразно цели деятельности прокуратуры установление объективных обстоятельств. Прокуратура в своем предназначении становится своего рода хранителем равновесия, поэтому, проводя аналогию с теорией доказательств, никакие сведения для нее не могут иметь заранее установленной силы без должного подтверждения факта.

При этом нужно отметить, что применительно к конкретной правовой ситуации цель прокурорской проверки тоже конкретизируется в решении о проведении проверки сообразно отрасли прокурорского надзора (надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов судебными приставами и т. д.).

Классификация прокурорских проверок

Традиционно прокурорские проверки классифицируются по различным основаниям с учетом того, на каком аспекте прокурорской проверки делается акцент, к какой отрасли надзора она тяготеет. Здесь приводятся лишь некоторые из них.

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П⁷⁵ в зависимости от основания прокурорские проверки бывают:

— инцидентные — проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий;

— инициативные, поводы для которых должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов, притом неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена иным образом.

По объектному составу поднадзорных органов и организаций выделяют:

— индивидуальные проверки производятся в одном органе, организации или подразделении;

— сквозные проверки исполнения закона либо группы законов во всех или во многих органах и структурных подразделениях определенного министерства, ведомства⁷⁶.

По субъектному составу можно выделить:

— проверки без взаимодействия с другими контролирующими органами власти, при проведении которых органы прокуратуры обходятся своими силами без привлечения иных специалистов;

— скоординированные проверки, которые проводятся во взаимодействии с другими контролирующими органами;

— совмещенные проверки прокуратуры совпадают по времени с проверочными мероприятиями других органов власти, при этом и прокуратура, и каждый из этих органов работают без взаимодействия;

— проверки по требованию прокурора проводятся соответствующим контролирующим органом «по заданию» прокуратуры.

В зависимости от содержания проверки могут быть поделены на три группы:

— узко направленные, которые проводятся в случае возникновения необходимости проверки исполнения отдельных положений закона;

— тематические, при проведении которых оценивается соответствие деятельности положениям нескольких законов, регламентирующих однородные общественные отношения;

— интегративные (комплексные) проверки осуществляются по нескольким нормативным актам разных сфер законодательства, но при этом регулируемые их предписаниями общественные отношения сопоставимы и взаимосвязаны.

В зависимости от последовательности и направленности проверки они могут быть разделены:

— на основные, проводимые впервые с целью установления объективных обстоятельств;

— контрольные, проводимые с целью проверки исполнения требований прокуратуры.

Часть 12 ст. 21 Закона о прокуратуре позволяет выделить по критерию хронологии:

— первоначальные проверки, проводимые по существу поступившей в прокуратуру информации о возможном нарушении;

— повторные проверки проводятся в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка.

Такие проверки являются экстраординарными и допускаются в исключительных случаях:

а) по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

б) по истечении установленного ст. 24 Закона о прокуратуре срока устранения нарушений, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

Некоторые классификации прокурорских проверок, предлагаемые в научной литературе, представляются дискуссионными.

Например, Е. Р. Ергашев по функциональному признаку выделяет:

— надзорные проверки, проводимые в отношении поднадзорных органам прокуратуры субъектов;

— ненадзорные проверки, представляющие собой «обследование не поднадзорных органам прокуратуры судебных органов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства… выяснение соответствия закону судебных актов, применения действующего законодательства со стороны прокуроров, участвующих в рассмотрении судами конкретных гражданских дел, а также обобщение судебной практики»⁷⁷.

Правовая регламентация организации и проведения прокурорских проверок

Общие правила организации и проведения прокурорской проверки установлены Законом о прокуратуре. Однако надо сказать, что процедурные правила долгое время оставались довольно неопределенными.

Огромный вклад в обеспечение правовой определенности по отдельным аспектам прокурорских проверок внес Конституционный Суд РФ в период, когда в Законе о прокуратуре соответствующие положения отсутствовали. Речь идет прежде всего о постановлении Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П⁷⁸ и уже упоминавшемся постановлении от 17.02.2015 № 2-П. В связи с вынесением последнего некоторое время справляться с пробельностью законодательства в части прокурорских проверок удавалось лишь благодаря разъяснениям и указаниям Генеральной Прокуратуры РФ, содержавшихся, в частности, в приказе Генпрокуратуры России от 28.05.2015 № 265⁷⁹.

Сформулированные в указанных постановлениях позиции Конституционного Суда РФ по сей день сохраняют свою актуальность для правоприменительной практики, суды всех инстанций опираются на них при рассмотрении дел, связанных с оспариванием проведения прокурорских проверок или их результатов.

Необходимость особого правового регулирования производства прокурорских проверок ввиду особого места прокуратуры в системе федеральных органов государственной власти предопределила их исключение из-под «юрисдикции» Федерального закона РФ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁸⁰. Лишь в случаях проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора указанный закон сохраняет силу, согласно его п. 3 ч. 3 ст. 1.

Прокурорская проверка проводится лишь при наличии к тому законного основания. Основания прокурорской проверки обусловливают ее предмет и пределы, поэтому реализация прокурором предоставленных полномочий вне оснований конкретной проверки, по общему правилу, недопустима.

Часть 2 ст. 21 Закона о прокуратуре таковым называет:

1) поступившую в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором;

2) если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Таким образом, закон предусматривает в качестве основания прокурорской проверки юридический состав.

Вместе с тем говорить о фактах на стадии рассмотрения информации представляется преждевременным, поскольку присутствуют обоснованные сомнения в ее достоверности. Поэтому следует все-таки толковать это положение закона в контексте вероятности.

Кроме того, как уже упоминалось выше, Конституционный Суд РФ в постановлении от 17.02.2015 № 2-П детально разъяснил вопрос об источниках получения информации прокуратурой и основаниях проверки. По смыслу ч. 2 ст. 21 во взаимосвязи со ст. 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С опорой на приказ Генерального прокурора РФ от 07.09.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», Конституционный Суд РФ пояснил, что с учетом характера возложенных на прокуратуру РФ публичных функций предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок в инициативном порядке, основания и поводы для которых, тем не менее, не могут определяться произвольно — они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов, при том, что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим государственный контроль (надзор).

Вторым непременным условием принятия решения о проведении проверки является неустранимость сомнений в достоверности поступившей информации о нарушениях иными средствами.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что, исходя из буквального смысла рассматриваемого положения Закона о прокуратуре, следует признать, что, прежде чем будет принято решение о проведении проверки прокурором или его заместителем, должны быть предприняты попытки получения необходимой информации из иных источников, в частности в порядке межведомственного взаимодействия.

Предметом проверки являются обстоятельства, факт существования которых и должны подтвердить или опровергнуть результаты проверочных мероприятий.

В Законе о прокуратуре прямо указано, что при осуществлении надзорных полномочий органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Таким образом, Закон о прокуратуре относит к надзорной «подведомственности» прокуратуры все вопросы, не вошедшие в компетенцию специальных контролирующих органов. В этой связи вопрос о предмете прокурорской проверки сталкивается с проблемой подмены органами прокуратуры иных государственных органов.

В этой части положения Закона о прокуратуре становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В постановлении от 17.02.2015 № 2-П, определении от 29.09.2020 № 2363-О он указал, что принципиальное требование законодательства о прокуратуре о том, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). Во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура РФ занимает координирующее положение.

Однако данное толкование Конституционного Суда РФ не сняло напряженности вопроса о подмене иных государственных органов. Субъекты, в отношении которых были проведены прокурорские проверки, оспаривающие их проведение, зачастую апеллируют к суду именно с заявлением о подмене.

С переменным успехом выигрывают то органы прокуратуры, то проверяемые лица.

В этом плане показательна позиция арбитражного суда Дальневосточного округа, который по одному из дел сослался на то, что осуществляемая прокуратурой РФ функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора)⁸¹.

Прокуратура РФ, выступая федеральной централизованной системой органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности проводит прокурорские проверки исполнения требований закона о противодействии экстремизму и осуществляет устранение выявленных правонарушений.

При реализации надзорных полномочий органы прокуратуры, с одной стороны, осуществляют надзор за деятельностью органов государственной власти, наделенных полномочиями контроля (надзора) в сфере противодействия экстремистской деятельности. С другой стороны, прокурорский надзор в рассматриваемой сфере должен способствовать активизации и повышению эффективности деятельности поднадзорных органов по осуществлению контрольных (надзорных) полномочий за исполнением законов о противодействии экстремизму, поскольку именно на эти органы возлагается весь объем работы по выявлению нарушений закона в деятельности подконтрольных (поднадзорных) объектов.

Таким образом, можно сказать о дисциплинирующем воздействии органов прокуратуры на деятельность контролирующих органов государственной власти, способствующем главным образом совершенствованию их работы, а также достижению целей и задач в сфере противодействия экстремистской деятельности.

Прокурорами при осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в сфере противодействия экстремизму наиболее часто используется форма координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также создания постоянно действующих рабочих групп.

Так, в ряде регионов РФ созданы межведомственные рабочие группы по противодействию экстремизму и терроризму (в Брянской, Волгоградской, Калужской, Тверской областях), а также межведомственные рабочие группы по вопросам координации противодействия экстремизму и терроризму (Орловской области).

В таких постоянно действующих межведомственных рабочих группах под председательством прокуроров субъектов или их заместителей обеспечено участие правоохранительных органов, а также органов государственного контроля (надзора) в сфере противодействия экстремистской деятельности.

Например, в ходе проведения очередного заседания межведомственной рабочей группы по противодействию экстремизму и терроризму в прокуратуре Калужской области была выявлена необходимость разработки и осуществления органами прокуратуры совместно с иными государственными органами мероприятий по противодействию деструктивной деятельности иностранных и международных неправительственных организаций, действующих на территории Калужской области, а также организации и проведения проверок в сфере противодействия набирающему активность молодежному экстремизму⁸².

В связи с этим, прокуроры в своей деятельности должны обращать внимание не только на органы государственного контроля (надзора) в сфере противодействия религиозному экстремизму, но и на сами религиозные объединения, нарушающие законодательство о противодействии экстремизму.

Думается, что систематическое проведение проверок позволит повысить эффективность деятельности контрольных органов, а также достичь целей и задач противодействия экстремистской деятельности.

Органы прокуратуры РФ на систематической основе осуществляют надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму в деятельности религиозных объединений.

Так, по результатам совместной проверки прокуратуры Тульской области и региональных органов министерства внутренних дел были выявлены нарушения законодательства о противодействии экстремизму в деятельности местной незарегистрированной религиозной организации «В честь иконы Божьей Матери “Державная”», призывающей к совершению различных противоправных деяний, а также распространяющей на систематической основе материалы экстремистского характера «по возбуждению ненависти либо вражды, а также унижению достоинства человека либо группы лиц по признакам национальности, отношения к религии»⁸³.

Прокуратурой Тульской области на основании материалов проверок было направлено административное исковое заявление в суд о признании данной религиозной организации экстремистской. Судом Тульской области требования органов прокуратуры были полностью удовлетворены.

Например, в ходе реализации надзорных полномочий в сфере противодействия экстремизму прокуратурой Омской области была проведена проверка, в результате которой установлено, что в рамках расследования уголовного дела по ч. 1 ст. 282.2 УК РФ в жилище А. Ю. Хиневича были обнаружены книги экстремистской направленности, в которых содержалась запрещенная символика («изображение свастики, сходной до степени смешения с символикой нацистской Германии 1933–1945 гг.»), высказывались идеи расового превосходства, использовались приемы «переходной агрессии» в отношении других религий⁸⁴.

На основании результатов проверок прокурором Омской области было направлено административное исковое заявление в суд о признании указанных книг материалами экстремистского характера.

Судом было принято решение об удовлетворении требований прокурора о признании данных книг экстремистским материалом.

Многочисленные результаты прокурорских проверок легли в основу принятия 20.04.2017 Верховным Судом РФ решения о признании религиозной организации «Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России» экстремистской, запрете ее деятельности и последующей ликвидации⁸⁵.

По результатам прокурорской проверки Генеральной прокуратурой РФ 06.03.2016 было вынесено предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности религиозной организацией «Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России». Превентивные меры в виде вынесения аналогичных предупреждений о недопустимости осуществления экстремистской деятельности и распространения экстремистских материалов в адрес ее структурных подразделений были приняты органами прокуратуры субъектов РФ.

Многочисленные нарушения со стороны религиозной организации стали основанием направления Генеральной прокуратурой РФ требования в Министерство юстиции РФ о проведении в отношении религиозной организации «Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России» внеплановой комплексной проверки, в процессе которой были выявлены нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

На основании материалов проверок Министерством юстиции РФ было подготовлено и направлено в Верховный Суд РФ административное исковое заявление о ликвидации религиозной организации «Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России», а также ее структурных подразделений. Судом были поддержаны требования Министерства юстиции РФ о ликвидации религиозных организаций, а также обращении их имущества в доход государства.

В целях формирования единообразной практики применения органами прокуратуры полномочий по направлению в суд административных исковых заявлений о признании информационных материалов экстремистскими, Генеральной прокуратурой РФ был разработан приказ от 16.03.2016 № 159 «О порядке реализации прокурорами полномочий по направлению в суд заявлений о признании информационных материалов экстремистскими», в котором указано, что «при решении вопроса о принятии мер прокурорского реагирования не допускать действий, которые могут спровоцировать неблагоприятные социальные последствия»⁸⁶.

С учетом указанных обстоятельств приобретает особое значение информационное противодействие прокуратуры экстремистской деятельности.

Так, прокуратурой Калачевского района Волгоградской области в ходе реализации надзорных полномочий в сфере противодействия экстремизму была проведена проверка, в результате были выявлены факты распространения в открытом доступе в сети «Интернет» запрещенных материалов о продаже печатных изданий (книг) Main Kampf («Моя борьба»), их распространение запрещено в РФ на основании решения Кировского районного суда г. Уфы 24.03.2010⁸⁷.

По результатам прокурорской проверки прокуратура Калачевского района подготовила административное исковое заявление в суд о признании информации о продаже книг Адольфа Гитлера Main Kampf («Моя борьба»), размещенной в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено.

О недопустимости распространения и пропаганды нацистской символики было указано в административном исковом заявлении прокуратуры Фалёнского района Кировской области, в котором были отражены результаты прокурорских проверок о противодействии экстремизму в сети «Интернет», в результате были выявлены 5 интернет-страниц, содержащих экстремистские материалы «пропаганды и публичной демонстрации нацистской атрибутики или символики»⁸⁸.

Органы прокуратуры при осуществлении деятельности по надзору за исполнением законов о противодействии экстремизму используют весь арсенал предоставленных законодательством функций и полномочий⁸⁹.

Анализ данных Росфинмониторинга позволяет сделать вывод о том, что значительную долю в перечне организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, составляет молодежь, а именно лица в возрасте от 17 до 24 лет⁹⁰.

В связи с этим органами прокуратуры в процессе реализации надзорных полномочий уделяется особое внимание вопросам прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремизму в молодежной среде.

Так, в ходе осуществления проверок прокуратурой Кардымовского района Смоленской области были выявлены нарушения законодательства о противодействии молодежному экстремизму в деятельности 4 сельских поселений, связанных с отсутствием в соответствующих муниципальных образованиях принятых актов по профилактике экстремизма в молодежной среде. По результатам проверок органами прокуратуры в адрес глав муниципальных образований были внесены представления об устранении нарушений законодательства о противодействии экстремистской деятельности⁹¹.

17.08.2020 по административному исковому заявлению Генерального прокурора РФ И. Г. Краснова Верховным Судом РФ в закрытом судебном заседании было принято решение о признании экстремистской организацией движения «Арестантское уголовное единство» и запрете его деятельности.

Совместные усилия Генеральной прокуратуры РФ и других правоохранительных органов позволили пресечь деятельность самого масштабного международного молодежного движения протестно-экстремистской направленности, получившего широкое распространение не только в России, но и в странах СНГ.

Изложенное свидетельствует о том, что прокурорские проверки выступают важнейшей составляющей прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремизму. Проведение прокурорских проверок не только способствует обеспечению законности и правопорядка в рассматриваемой сфере, но и оказывает дисциплинирующее воздействие на все органы государственного контроля (надзора) за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности.

Согласно статистическим данным МВД РФ за январь-октябрь 2020 г., отмечена тенденция увеличения количества уголовно наказуемых экстремистских проявлений на 39,9% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года⁹².

Указанные данные свидетельствуют о возрастающих процессах активизации деструктивного потенциала в обществе, расширении протестной активности населения, а также об увеличении распространения идей экстремистского характера. Соответствующие обстоятельства диктуют необходимость усиления контрольных и надзорных полномочий уполномоченных органов в сфере противодействия экстремистской деятельности.

Так, в ходе организованных Генеральной прокуратурой РФ прокурорских проверок было установлено, что федеральными ведомствами не в полной мере использовались предоставленные полномочия по осуществлению контроля (надзора) в сфере противодействия экстремистской деятельности, не принимались меры к предотвращению нарушений законов со стороны подконтрольных (поднадзорных) объектов, а также несвоевременно и не в полном объеме осуществлялись меры по привлечению к установленной законом ответственности виновных в сфере противодействия экстремизму, в том числе, принимались меры реагирования на правонарушения в данном направлении, а также ненадлежащим образом была организована и проводилась работа с обращениями граждан о нарушении законов в соответствующей сфере.

По результатам проверки Генеральной прокуратурой РФ требований исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности были выявлены существенные нарушения в деятельности Федерального агентства по делам национальностей, выразившиеся в отсутствии надлежащего анализа и контроля в сфере противодействия экстремистской деятельности.

В частности, в докладе Ю. Я. Чайки указывалось, что «указанным органом не анализировалось содержание региональных программ профилактики экстремизма, не давалась оценка эффективности выполнения запланированных мероприятий, их финансирования, не реализовывались другие меры, позволяющие координировать и при необходимости корректировать национальную политику в регионах»⁹³.

Материалы прокурорских проверок, проведенных Генеральной прокуратурой РФ в федеральных ведомствах в сфере противодействия экстремистской деятельности, послужили основанием для направления Генеральной прокуратурой РФ представлений в соответствующие органы об устранении нарушений законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

Необходимо отметить недостатки в работе Роскомнадзора, на который возложены особые полномочия в сфере противодействия распространению экстремистских материалов. В ряде случаев соответствующим органом не принимаются меры к досудебному блокированию интернет-ресурсов, содержащих информацию экстремистской направленности.

В процессе реализации надзорных полномочий в сфере противодействия экстремистской деятельности прокуратурой РФ выявляются многочисленные нарушения со стороны органов МВД РФ.

За 2019 г. органами МВД РФ не были выявлены административные правонарушения в данной сфере, тогда как по информации, представленной отделом УФСБ России, прокуратурой установлены факты распространения экстремистских материалов.

Также было установлено, что за 2019 г. ОМВД не была произведена работа по мониторингу и выявлению экстремистских материалов в сети «Интернет».

По мнению авторов настоящего исследования, прокуроры при направлении заявлений в суд об ограничении доступа к интернет-ресурсам, на которых размещены экстремистские материалы, не должны злоупотреблять предоставленными им полномочиями посредством направления заявления в суд о блокировании всего интернет-ресурса. Прокурорам следует в каждом случае решать вопрос о возможности ограничения доступа к отдельной интернет-странице, на которой распространяется запрещенный материал.

Сравнительно недавно Европейский суд по правам человека вынес постановление «Булгаков против России» от 23.06.2020, в котором гражданином России Булгаковым оспаривалось решение российского суда об ограничении доступа ко всему веб-ресурсу в рамках противодействия экстремистской деятельности⁹⁴.

Как указал заявитель, его сайт был полностью заблокирован по решению суда на основании заявления прокурора. Однако прокурор обратился с заявлением об ограничении доступа не к конкретной странице интернет-ресурса, на которой были размещены материалы экстремистского характера, а всего веб-ресурса, что нарушило ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а именно право на свободное выражение своего мнения. При этом прокурор при обращении в суд с соответствующим заявлением не принял мер к предварительному уведомлению владельца веб-ресурса о нарушении законодательства о противодействии экстремистской деятельности, на основании чего владелец веб-ресурса не мог в полной мере защитить свои права, что нарушило ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в части соблюдения права на эффективное средство правовой защиты⁹⁵.

На основе анализа тысячи материалов судебных решений о блокировке веб-ресурсов, ЕСПЧ пришел к выводу о большинстве случаев ограничения доступа ко всему веб-ресурсу, а не к его отдельной странице, что подтверждает использование государством метода полного блокирования сайтов с запрещенной информацией.

Это обуславливает несовершенство антиэкстремистского законодательства в силу отсутствия процессуальных гарантий по защите прав владельцев веб-ресурсов на защиту своих прав от произвольного вмешательства под предлогом ст. 15.3 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 07.2006 № 149-ФЗ⁹⁶. По мнению ЕСПЧ, «такая мера является крайней и сравнима с запретом газеты или телеканала»⁹⁷.

Так, органами прокуратуры России массово пресекалась деятельность по распространению запрещенных материалов нацистской символики в СМИ и сети «Интернет» в ходе мероприятий, посвященных 75-летию окончания Великой Отечественной войны.

Прокуратурой Челябинской области в ходе проверки соблюдения требований об исполнении законов о противодействии экстремистской деятельности было установлено, что в рамках акции ТРК «Космос» в группе социальной сети «ВКонтакте» в разделе «Имена героев» один из подписчиков предложил опубликовать запись с фотографией и биографией родственника-героя Великой Отечественной войны⁹⁸.

После публикации соответствующей записи администрацией группы социальной сети «ВКонтакте» было выявлено, что на фотографии изображен не фронтовик, а сходный до степени смешения Адольф Гитлер. По истечении определенного времени соответствующая информация была удалена. Органами прокуратуры было объявлено предостережение о недопустимости нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности