Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью

Учебное пособие для магистров

Ответственный редактор  
кандидат юридических наук, доцент  
О. А. Романова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

З-51

Авторы:
Романова О. А., к. ю. н., доцент — введение, гл. 1; Осетрова А. Ю., к. ю. н., доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления (филиала) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации — гл. 2 (§ 1), гл. 3; Выпханова Г. В., д. ю. н., профессор — гл. 4; Воронина Н. П., д. ю. н., доцент — гл. 5; Болтанова Е. С., д. ю. н., доцент, заведующая кафедрой гражданского права Национального исследовательского Томского государственного университета, профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники — гл. 6; Ведышева Н. О., к. ю. н., доцент — гл. 7; Рыбаков М. А., к. ю. н., доцент — гл. 2 (§ 2).

Рецензенты:
Устюкова В. В., д. ю. н., профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук;
Краснова И. О., д. ю. н., профессор, заведующая кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия (РГУП) при Верховном Суде Российской Федерации;
Солдатова В. И., к. ю. н., доцент кафедры гражданского права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), государственный советник Российской Федерации 1-го класса.

В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются земельно-правовые проблемы в сфере управления недвижимостью.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2022 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам магистратуры и специалитета, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, практикующих юристов, а также для всех интересующихся вопросами правового регулирования отношений в сфере недвижимости.

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Учебное пособие «Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью» предназначено прежде всего для студентов, обучающихся по программам магистратуры по направлению подготовки «юриспруденция», предусматривающих углубленное изучение правового регулирования отношений в сфере недвижимости в рамках одноименной дисциплины. Пособие может быть использовано при подготовке бакалавров и специалистов в процессе преподавания дисциплин «Земельное право», «Экологическое право», «Гражданское право», «Предпринимательское право» и др.

Актуальность предлагаемого учебного материала обусловлена активным развитием правового регулирования отношений в сфере недвижимого имущества, высокой социальной и экономической значимостью данных отношений, проблемами правоприменения, отраженными в обширной судебной практике.

Учебное пособие «Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью» направлено на формирование у обучающихся следующих компетенций:

— знание понятия, видов объектов недвижимости, особенностей земельного участка как объекта недвижимости; системы источников правового регулирования в сфере недвижимости; понятия и содержания оборотоспособности земель и земельных участков; целей, задач и функций государственного и муниципального управления в сфере отношений недвижимости, системы и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; правовых форм и способов воздействия на поведение участников правоотношений в сфере недвижимости;

— умение квалифицированно толковать и применять нормы законодательства в сфере недвижимости; находить юридически значимую информацию об объектах недвижимости в официальных справочных и информационных системах; грамотно квалифицировать действия субъектов правоотношений в сфере недвижимости; принимать оптимальные управленческие решения в конкретных ситуациях с недвижимостью;

— владение навыками выявления правонарушений в сфере недвижимости в конкретных ситуациях; навыками проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере недвижимости в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции; навыками подготовки юридических заключений по вопросам в сфере недвижимости.

Освоение представленного в настоящем учебнике материала позволит обучающимся подготовиться к осуществлению различных видов профессиональной юридической деятельности в сфере гражданских, земельных, градостроительных и других правоотношений в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой, научно-исследовательской, педагогической деятельности.

Учитывая актуальность предлагаемого для изучения материала, настоящее пособие может быть интересно широкому кругу читателей, в том числе студентам, аспирантам, соискателям, преподавателям, практикующим юристам, государственным и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов власти, сотрудникам риэлторских и девелоперских и строительных компаний.

Глава 1.
ХАРАКТЕРИСТИКА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ. ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК КАК ОБЪЕКТ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА

1.1. Понятие, виды и общая характеристика объектов недвижимости

Юридическое подразделение вещей на движимые и недвижимые обуславливает их правовой режим и особенности совершения сделок с ними. Отнесение имущества к недвижимому осуществляется законом (в России — Гражданским кодексом РФ), который в совокупности с земельным и другим смежным законодательством устанавливает определенные правила обращения с недвижимым имуществом в части его создания (образования), перехода прав на него и использования. Выделение недвижимых вещей в отдельный вид объектов гражданских прав обусловлено их особой значимостью как для частноправовых отношений, так и публичных, поскольку с ними связано как непосредственное осуществление фискальной функции государства, так и в целом его социально-экономическое и пространственное развитие. Недвижимое имущество облагается налогом, для чего осуществляется его государственная кадастровая оценка, налогом также облагается совершение определенных сделок с недвижимостью. Объекты недвижимости подлежат обязательному государственному кадастровому учету, в процессе которого определяются и закрепляются в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) индивидуальные характеристики объектов как недвижимых вещей; возникновение, ограничение и прекращение прав на недвижимое имущество подлежит государственной регистрации. Законодательное закрепление необходимости государственной регистрации права на недвижимое имущество, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, «свидетельствует о признании со стороны государства публично-правового интереса в установлении принадлежности недвижимого имущества конкретному лицу, чем обеспечивается защита прав других лиц, стабильность гражданского оборота и предсказуемость его развития»¹.

Таким образом, отнесение объектов к недвижимым вещам имеет существенное юридическое и экономическое значение как для частных лиц, так и публичных образований. Однако следует признать, что установленное ГК РФ понятие недвижимой вещи создает проблемы при квалификации конкретного объекта в качестве недвижимости, о чем свидетельствует судебная практика.

В настоящее время согласно п. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также объекты, непосредственно указанные в ГК РФ².

Как указывают суды, вещь признается недвижимой либо в силу своих природных и физических свойств (абз. 1 п. 1 ст. 130 ГК РФ), либо в силу прямого указания закона (абз. 2 и 3 п. 1 ст. 130 ГК РФ)³. Сразу отметим, что в рамках настоящего пособия и соответствующей учебной дисциплины нас интересуют только объекты недвижимости, соответствующие первому абзацу пункта первого ст. 130 ГК РФ, поскольку их правовой режим непосредственно связан с правовым режимом земель и земельных участков.

Таким образом, Гражданский кодекс в качестве основного общего признака недвижимого имущества устанавливает прочную физическую связь с землей, когда использование такого имущества невозможно без использования части земной поверхности, на которой находится данный объект и которая необходима для его использования. Собственно, сам термин «недвижимая вещь» отражает эту физическую неразрывную связь с землей. Именно эта материальная «неразрывность» и обуславливает юридическую связь земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости, выраженную в установленном в Земельном кодексе РФ принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому такие объекты следуют судьбе земельных участков.

В научных исследованиях, посвященных правовому режиму недвижимого имущества, справедливо отмечается, что земельный участок, являясь самостоятельным объектом гражданских прав, выступает центральным, доминирующим компонентом системы недвижимого имущества, предопределяя своим правовым режимом статус иных недвижимых вещей, непременно зависимых от него⁴.

Возможность создания объекта недвижимости на земельном участке полностью обусловлена правовым режимом земельного участка, что, например, отражено в понятии самовольной постройки в ст. 222 ГК РФ. Квалификация объекта, находящегося на земельном участке, в качестве объекта недвижимости, подтвержденная государственной регистрацией права собственности, дает собственнику данного объекта исключительные права на приобретение и использование соответствующего земельного участка. При этом наличие зарегистрированного права собственности на объект безусловно не свидетельствует о том, что данный объект соответствует критериям недвижимости. Как указывает Верховный Суд Российской Федерации, «при разрешении вопроса о признании вещи недвижимостью, независимо от осуществления государственной регистрации права собственности на нее, следует устанавливать наличие у нее признаков, способных относить ее в силу природных свойств или на основании закона к недвижимым объектам»⁵.

Понятие, виды и признаки недвижимого имущества достаточно подробно исследованы и отражены в научной, специальной и учебной литературе⁶. Большинством авторов отмечается правовая неопределенность признаков «прочной связи» объектов с землей, поскольку ст. 130 ГК РФ, хотя и перечисляя отдельные объекты недвижимого имущества непосредственно, тем не менее оставляет возможность расширительного толкования данного перечня, указывая на критерий прочной связи с землей в качестве основного. Как показывает судебная практика, это позволяет правообладателям земельных участков, как правило, с целью приобретения исключительных прав на земельный участок (или по другим причинам), регистрировать (или пытаться регистрировать) право собственности на такие объекты, как ограждения, замощения земельного участка, бетонные площадки, отдельные части зданий и сооружений и другие различные строения и конструкции, которые, несмотря на наличие «прочной» связи с землей, по мнению судов, не обладают необходимыми признаками недвижимой вещи исходя из смысла положений Гражданского кодекса о недвижимых вещах и сущности вещных правоотношений.

Как указывал еще Высший арбитражный суд Российской Федерации в 2013 г. по делу о признании незаконным отказа Управления Росреестра в государственной регистрации права на сооружение — ограждение и обязании управления Росреестра провести государственную регистрацию права собственности Российской Федерации на данный объект по иску Центробанка РФ, «право собственности (право хозяйственного ведения и оперативного управления) может быть зарегистрировано в ЕГРП лишь в отношении тех вещей, которые, обладая признаками недвижимости, способны выступать в гражданском обороте в качестве отдельных объектов гражданских прав»⁷. К таким объектам могут относиться только объекты, обладающие самостоятельным функциональным назначением. Ограждение, по мнению суда, «не имеет самостоятельного хозяйственного назначения, не является отдельным объектом гражданского оборота, выполняя лишь обслуживающую функцию по отношению к соответствующему земельному участку и находящимся на нем зданиям, поэтому выводы судов нижестоящих инстанций о необходимости государственной регистрации права собственности на него не могут быть признаны обоснованными. В связи с отсутствием у ограждения качеств самостоятельного объекта недвижимости право собственности на него не подлежит регистрации независимо от его физических характеристик и наличия отдельных элементов, обеспечивающих прочную связь этого сооружения с соответствующим земельным участком». Данная правовая позиция представляется обоснованной и отражающей правовую природу недвижимых вещей. Объекты, у которых отсутствует самостоятельное функциональное назначение, в судебной практике часто квалифицируются в качестве различных «улучшений земельного участка». К ним в том числе суды относят объекты благоустройства, объекты вспомогательного назначения, временного характера, некапитальные объекты и т. п. Однако следует заметить, квалификация конкретного объекта в качестве недвижимости при разрешении спора осуществляется индивидуально и может зависеть от фактических обстоятельств и характера спорного правоотношения.

Помимо общего критерия прочной связи с землей, Гражданский кодекс непосредственно указывает несколько объектов, которые относятся к объектам недвижимости, исходя из этого критерия — здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. С точки зрения градостроительного законодательства данные объекты являются объектами капитального строительства (объект незавершенного строительства — не введенный в эксплуатацию и / или незавершенный объект капитального строительства), к которым предъявляются особые требования к их строительству и эксплуатации, в том числе необходимость получения разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию после завершения строительства, кроме случаев, установленных ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.

Определение здания и сооружения содержатся в Федеральном законе от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» в ст. 2, согласно которой оба объекта являются результатами строительства, но здания предназначены для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных; а сооружения предназначены для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Классификация объектов строительства исходя из их назначения и технических характеристик имеет существенное юридическое значение не только для осуществления градостроительных отношений, поскольку градостроительное законодательство устанавливает различные требования к их размещению, строительству, эксплуатации, возможности изменения и сноса, но и для гражданско- и земельно-правовых отношений, устанавливая юридическую связь данных объектов с земельными участками и определяя правомочия субъектов данных отношений в части самих объектов и соответствующих земельных участков⁸.

Подробную характеристику и виды зданий, сооружений можно найти в справочно-аналитических материалах правовых систем, а также в литературе⁹.

Как видно, из создаваемых человеком объектов критериям недвижимого имущества удовлетворяют объекты капитального строительства. «Объект капитального строительства» — это термин градостроительного законодательства, отражающий технические особенности создания и эксплуатации данных объектов. Помимо капитальных объектов есть некапитальные объекты, для возведения которых не требуется разрешение на строительство и которые, как правило, в силу их технических и функциональных особенностей не удовлетворяют критериям недвижимых вещей.

Понятия объекта капитального строительства и некапитальных объектов содержатся в ГрК РФ в ст. 1, согласно которой под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и др.). К некапитальным объектам относятся строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

Исходя из данных формулировок понятно, что именно объекты капитального строительства и могут быть объектами недвижимости со всеми вытекающими юридическими последствиями, а некапитальные объекты не являются таковыми. Однако в российском законодательстве отсутствует юридическая связь понятия объекта недвижимости с указанными понятиями градостроительного законодательства, что порождает множество спорных ситуаций на практике, связанных с квалификацией конкретного объекта строительства как объекта недвижимости. Безусловно, тождественными данные понятия не являются, относясь к различным отраслям законодательства и отражая особенности соответствующих правоотношений. По данному вопросу ВАС РФ в упомянутом выше постановлении указал, что «термин “объект капитального строительства” является специальным понятием градостроительного законодательства, поэтому им нельзя подменять правовую категорию “объект недвижимого имущества”, имеющую иные отраслевую принадлежность, объем и содержание»¹⁰. То есть не всякий объект капитального строительства в конкретной ситуации может являться объектом недвижимости. Например, это касается отдельных объектов капитального строительства, входящих в состав единого недвижимого комплекса (ст. 133.1 ГК РФ) или предприятия (ст. 132 ГК РФ), которые в соответствии с указанными статьями могут выступать в качестве одной недвижимой вещи.

Что касается объекта незавершенного строительства, введенного в качестве объекта недвижимости в ст. 130 ГК РФ в 2004 г., то отнесение данного объекта к недвижимым вещам вызывает много вопросов при правоприменении. Гражданское законодательство не устанавливает критериев и параметров «незавершенности», которые позволяли бы с определенностью квалифицировать такой объект в качестве недвижимой вещи. Судебная практика выработала свою позицию при разрешении соответствующих споров, которая в том числе выражена в упомянутом выше п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25, согласно которой «при разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы». Следует отметить оценочный характер данного подхода.

Необходимо также обратить внимание, что право собственности на объект незавершенного строительства не дает его собственнику исключительных прав на соответствующий земельный участок, как у собственников зданий, сооружений, поскольку данный объект еще нельзя использовать. Данная позиция также была сформирована в судебной практике и юридически была закреплена в земельном и гражданском законодательстве Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ¹¹, установившим в том числе основание прекращения права собственности на объект незавершенного строительства в связи с прекращением договора аренды земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

В целях разрешения отдельных проблем, связанных с идентификацией объектов недвижимости, 21 декабря 2021 г. был принят Федеральный закон № 430-ФЗ, в соответствии с которым с 1 марта 2023 г. в ГК РФ будет введена гл. 6.1 «Недвижимые вещи», где даны понятия отдельных недвижимых вещей, в том числе земельного участка, здания и сооружения, а также урегулированы отдельные действия с ними¹².

1.2. Земельный участок как объект недвижимого имущества

Развитие понятия «земельный участок»
в российском законодательстве

Земельный участок как вещь принципиально отличается от других вещей в силу особенностей его образования и выполняемых функций. В отличие от объектов недвижимости, создаваемых человеком, земельный участок не создается, а образуется путем выделения части земной поверхности от остальной территории с помощью установления границ. Основным вопросом при этом является понимание, какие критерии являются институциональными для образования земельных участков, определения их границ и юридического закрепления.

С момента возвращения в российское законодательство понятия недвижимости и включения земельных участков в гражданский оборот требования российского земельного и гражданского законодательства к образованию и идентификации земельных участков как объектов правоотношений и гражданских прав регулярно претерпевали изменения, обусловленные как развитием и унификацией правового регулирования отношений в сфере недвижимости, так и совершенствованием технологии определения и описания местоположения границ земельных участков. Существенное влияние на формирование земельно-имущественных отношений в России также оказали и социально-экономические факторы развития российского государства в постсоветский период.

Само понятие «земельный участок» до настоящего времени вызывает оживленную дискуссию среди ученых-правоведов и специалистов-практиков. Понятие земельного участка исследовалось различными авторами, но единого представления о земельном участке как объекте правоотношений до настоящего времени не сложилось в связи с принципиально разными подходами к раскрытию этого понятия представителями земельно-правовой и цивилистической науки. Чем является земельный участок — недвижимой вещью, природным объектом, природным ресурсом? Если вещью, то какой — простой, сложной, составной, делимой-неделимой и т. д.? Как и с какого момента возникает земельный участок как объект правоотношений, как объект прав конкретных субъектов; имеет ли земельный участок особую природу или как вещь должен соответствовать всем обычным правилам обращения с недвижимыми вещами? От ответов на эти и другие вопросы зависит и дальнейшее развитие науки и законодательства, и во многом практика применения действующих норм, регулирующих отношения, возникающих по поводу земельных участков. Как верно указывал О. И. Крассов, «юридическое понятие, которое отображает материальный объект, должно до определенных пределов адекватно выражать сущность и его характерные черты, имеющие правовое значение. Это необходимо для того, чтобы четко определить сферу общественных отношений, к которой относится данное понятие, и правильно применять его на практике»¹³. Однако определение понятия «земельный участок» представляет как теоретическую, так и практическую проблему в связи с его существенной спецификой и дуалистической правовой природой. От понимания земельного участка как объекта правоотношений во многом зависит содержание и правовое регулирование земельных и смежных отношений, правовая природа и правовая судьба всех объектов, созданных на нем и расположенных в его границах.

Для правоприменительной практики, в том числе судебной, непосредственное значение имеет легальное понятие земельного участка, закрепленное в законодательстве, поскольку его толкование напрямую влияет на осуществление многих земельно-имущественных отношений, а также на разрешение споров, объектами которых выступают земельные участки.

В российском законодательстве первое легальное (на уровне федерального закона) понятие земельного участка¹⁴ появилось в Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Оно же было воспроизведено в первой редакции действующего Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), где земельный участок определялся как «часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке» уполномоченным государственным органом. Земельные участки в тот период были объектами землеустройства, в процессе которого и определялось местоположение их границ в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве».

Порядок межевания и описания границ земельных участков при их образовании и предоставлении до 1 марта 2008 г. (дата вступления в силу Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости») был установлен не законодательно, а инструктивно-методическими документами, утвержденными уполномоченными в сфере земельных отношений органами власти в соответствующие периоды¹⁵.

Следует заметить, что данные документы не потеряли полностью своей актуальности и активно используются в судебной практике при рассмотрении споров, связанных с определением границ и постановкой на государственный кадастровый учет земельных участков, образованных в период их действия, в целях выяснения правомерности осуществления указанных действий и установления спорных границ земельных участков в судебном порядке¹⁶.

Дальнейшее развитие правового регулирования общественных отношений в сфере недвижимости привело к унификации требований к идентификации объектов недвижимости и порядка осуществления их государственного кадастрового учета. Результатом явилось принятие уже упомянутого выше Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре) и соответствующее реформирование земельного законодательства в части определения понятия земельного участка и установлению требований к его образованию, определению границ и возможной трансформации. Земельный участок перестал быть объектом землеустройства и стал объектом государственного кадастрового учета как объект недвижимости.

В целях приведения земельного законодательства в соответствии с Законом о кадастре был принят изменяющий Федеральный закон № 141-ФЗ¹⁷, который ввел в ЗК РФ отдельную гл. 1.1 «Земельные участки» и изменил понятие земельного участка, определив его как «часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». При этом впервые на уровне закона порядок определения границ земельных участков был установлен Законом о кадастре, а в настоящее время — Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

Таким образом, первые легальные дефиниции земельного участка определяли земельный участок, можно сказать, геометрически — как часть земной поверхности с установленными и юридически зафиксированными границами, не отражая функциональную сущность земельного участка как объекта правоотношений и недвижимой вещи.

Безусловно, местоположение границ земельного участка является основной идентифицирующей его характеристикой, позволяющей точно определить пределы действия правомочий собственника земельного участка или других законных его правообладателей. При этом принципиальное значение для надлежащей идентификации земельного участка имеет степень достоверности и сопоставимости соответствующих сведений, которая напрямую зависит от порядка и требований к определению и описанию границ земельных участков, а также во многом от практики реализации требований законодательства.

Однако до настоящего времени сохраняется большое количество земельных участков, образованных как до вступления в силу Закона о кадастре, так и после — при оформлении права собственности граждан на земельные участки, предоставленные им до вступления в силу ЗК РФ для личных целей, в упрощенном порядке, позволяющем гражданам осуществлять государственный кадастровый учет таких земельных участков без межевания на основании правоустанавливающего документа. У таких участков сведения о местоположении границ либо вообще отсутствуют, либо сведения о координатах характерных поворотных точек границ земельного участка недостоверны в силу указанных выше причин правового и технического характера. Несмотря на то что юридически они считаются равноправными объектами гражданского оборота, признать их полноценными «вещами» нельзя, поскольку они не имеют надлежаще определенных идентифицирующих характеристик.

Для исправления сложившейся ситуации и повышения достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН, а ранее — государственного кадастра недвижимости — ГКН), Законом о кадастре была установлена процедура уточнения основных характеристик у так называемых ранее учтенных объектов недвижимости, для чего все объекты недвижимости по своему учетному статусу были подразделены на учтенные и ранее учтенные объекты недвижимости в зависимости от даты постановки их на государственный кадастровый учет или даты возникновения прав на эти объекты. Такая классификация земельных участков не только определяет юридический статус сведений об их основных характеристиках и дает право на их уточнение, но и имеет принципиальное значение для квалификации спорного земельного правоотношения и выбора надлежащего способа защиты нарушенного права.

Понятие ранее учтенных объектов недвижимости изначально было установлено в ст. 45 Закона о кадастре, а сейчас содержится в п. 4 ст. 69 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закона о регистрации), где к ранее учтенным объектам недвижимости отнесены объекты, государственный учет которых осуществлен в установленном законодательством Российской Федерации порядке до дня вступления в силу Закона о кадастре — т. е. до 1 марта 2008 г., а также права на которые зарегистрированы в ЕГРН и не прекращены и которым присвоены органом регистрации прав условные номера в порядке, установленном в соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Юридическое значение такой классификации земельных участков состоит в том, что в отношении ранее учтенных земельных участков априори считается, что их границы не определены в соответствии с действующим законодательством, а существующие сведения о местоположении границ ранее учтенного земельного участка и его площади, возможно, носят недостоверный характер. Поэтому в целях получения достоверных сведений о местоположении границ таких земельных участков и их площади собственникам ранее учтенных земельных участков дано право однократно в заявительном порядке уточнить основные характеристики своих земельных участков путем проведения межевания фактических границ на местности. С точки зрения Закона о регистрации данная процедура является осуществлением государственного кадастрового учета изменений основных характеристик ранее учтенного земельного участка в связи с уточнением границ. После уточнения границ земельный участок приобретает статус учтенного и его границы и площадь считаются определенными.

Уточнение границ направлено на юридическое закрепление местоположения фактических границ на местности ранее учтенных земельных участков по сложившемуся землепользованию при отсутствии споров по местоположению смежных границ. При этом, безусловно, подразумевается, что данное землепользование сложилось не в результате самовольного занятия государственных и иных земель и земельных участков, а по объективным причинам, не связанным с самовольными действиями правообладателя земельного участка. В целях упорядочивания данной процедуры в Законе о кадастре, а сейчас в Законе о регистрации установлены формальные пределы уточнения границ, изложенные в п. 32 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации, при соблюдении которых государственный регистратор не вправе принять решение о приостановлении государственного кадастрового учета изменений основных характеристик земельного участка. Согласно указанной норме, фактическое увеличение площади относительно содержащихся в ЕГРН сведений не должно превышать установленный минимальный размер земельного участка для его вида разрешенного использования, а если размер не установлен, то не более 10% от указанной в правоустанавливающих, правоудостоверяющих или иных документах, на основании которых право собственности граждан было зарегистрировано.

Вопросы установления и применения в судебной практике минимальных размеров земельных участков при их образовании и уточнении границ достаточно подробно рассмотрены в литературе¹⁸. Правовая позиция Верховного Суда РФ по поводу применения минимальных размеров при уточнении границ выражена в Обзоре судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утвержденным Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г. (пункт 16 Обзора).

Важно, что установленный порядок уточнения границ не содержит обязанности правообладателя земельного участка обосновывать увеличение площади земельного участка по сравнению с указанной в правоустанавливающем документе. На это непосредственно обращает внимание Верховный Суд РФ в упомянутом выше Обзоре (пункт 16).

Основные проблемы уточнения границ ранее учтенных земельных участков связаны во многих случаях с выявлением превышения фактической площади уточняемого земельного участка относительно площади, которая указана в правоустанавливающем или правоудостоверяющем документе. Несмотря на существовавшее с советских времен нормирование предоставления земельных участков для различных целей, конфигурация границ земельных участков и их площадь по объективным и субъективным причинам может отличаться от указанных в правоустанавливающих и иных документах, что, собственно, и презюмируется процедурой уточнения границ.

Превышение фактической площади ранее учтенных земельных участков относительно указанной в правоустанавливающих документах может быть вызвано различными обстоятельствами. Помимо технических и ситуационных, такое превышение также может быть связано и с особенностями предоставления земельных участков гражданам в советский период, особенно в сельской местности. Например, часто рядом с земельными участками, предоставленными гражданам в бессрочное пользование для строительства жилых домов (приусадебных земельных участков), отводили участок для огородных целей, который мог не учитываться документально в силу разных причин. Такие огородные земельные участки постепенно «срастались» с приусадебными, и граждане (их наследники) продолжали их использовать как один земельный участок, который и превратился в ранее учтенный, границы которого могут быть уточнены уже по фактическому землепользованию. В качестве интересного аналогичного примера судебной практики можно привести Апелляционное определение Московского областного суда от 1 июля 2013 г. по делу № 33-14209/2013, оставившего без изменения решение Истринского городского суда Московской области от 1 марта 2013 г. по апелляционной жалобе ФФГБУ «ФКП Росреестра» по Московской области.

Следует понимать, что несмотря на юридически одинаковый статус сведений ранее учтенных земельных участков, степень их наличия и недостоверности различается в зависимости от времени их образования и добросовестности лиц, участвовавших в образовании и предоставлении земельных участков. По этому критерию можно выделить три вида ранее учтенных земельных участков: первый вид составляют земельные участки, образованные в советский период и до начала применения Инструкции по межеванию земель 1996 г. Такие земельные участки, как правило, вообще не имеют сведений о координатах их поворотных точек, а их границы описаны ориентировочным последовательным способом или отражены на чертеже БТИ, если на земельном участке находится здание и сооружение, поскольку в советские времена землеотвод (как тогда называлось) на местности предоставляемых земельных участков осуществлялся в большинстве случаев без геодезических работ. У таких земельных участков сведения о местоположении границ при их образовании считаются отсутствующими, поэтому при уточнении их границ применимо положение п. 10 ст. 22 Закона о регистрации, согласно которой границами таких земельных участков считаются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка. К таким земельным участкам можно отнести и описанный выше случай.

Нельзя не заметить из указанного положения, что при определении границ таких ранее учтенных земельных участков, по существу, заложена презумпция приобретательной давности на длительно существующее фактическое землепользование в закрепленных на местности границах. При этом данная норма может применяться самостоятельно без учета требования п. 32 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации. Если границы земельного участка сложились изначально по каким-либо объективным причинам с отступлением от предоставленной площади, но использование земельного участка осуществляется в фактических границах длительное время (не менее указанной), при этом никакие лица не предъявляли и не предъявляют претензий к их местоположению, т. е. существующими границами не нарушаются законные права и интересы иных лиц, то у собственника или иного правообладателя такого земельного участка есть возможность юридически зафиксировать свое фактическое землепользование в порядке уточнения границ. Однако следует отметить, что в таких случаях кадастровому инженеру в заключении к межевому плану для Росреестра необходимо доказывать существование границ на местности 15 и более лет приложением архивных фотопланов местности соответствующей давности, где расположен земельный участок, что указано в приказе Минэкономразвития России от 8 декабря 2015 г. № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке».

Конечно, применение указанной нормы при определении границ уточняемых земельных участков возможно только при отсутствии споров со стороны смежных землепользователей и уполномоченных органов власти. При наличии возражений вопрос о местоположении спорных границ земельного участка решается в суде (если правообладатель уточняемого земельного участка не согласен с возражениями), где можно предоставлять иные доказательства (помимо фотопланов местности) существования на местности границ 15 и более лет.

Помимо ранее учтенных земельных участков с отсутствующим описанием границ среди ранее учтенных земельных участков можно выделить также участки, у которых есть описание границ в виде каталога координат поворотных точек, но эти координаты были определены с существенными ошибками (картографическим способом, в местных системах координат и т. п.). Как правило, к таким участкам относятся участки, поставленные на кадастровый учет в 90-е гг., хотя встречаются и позднее. Следует иметь в виду, что среди ранее учтенных земельных участков, особенно поставленных на кадастровый учет после 2000 г., встречаются и земельные участки с достоверными сведениями о местоположении их границ, которые были отмежеваны в соответствии с установленными требованиями. Оценить степень достоверности «на глаз» можно на публичной кадастровой карте, открыв космический снимок данной местности и сравнив изображение границ с видом из космоса. Хотя это очень приблизительный прием, учитывая кривизну земной поверхности.

Понимание степени достоверности сведений о местоположении границ ранее учтенных земельных участков необходимо для оценки и квалификации спорной ситуации и определении оптимального алгоритма действий по защите нарушенного права, если оно было нарушено.

Важно также понимать, что если объектами спора являются ранее учтенные земельные участки, границы которых не определены в установленном порядке, невозможно точно установить факт или степень нарушения права смежного правообладателя, поэтому суды часто отказывают в удовлетворении как виндикационных, так и негаторных исков без заявленного требования об установлении смежной спорной границы, даже если предмет спора непосредственно не связан с ее местоположением, например иски о сносе построек, нарушающих права соседа.

В отношении учтенных земельных участков, наоборот, установлена презумпция достоверности сведений об основных характеристиках объекта недвижимости, поскольку их границы должны быть определены в порядке, установленном Законом о кадастре (с 1 января 2017 г. — Законом о регистрации), т. е. путем межевания, поэтому уточнению они не подлежат. В случае недобросовестных или неквалифицированных действий кадастрового инженера, осуществлявшего межевание, которые привели к ошибочным сведениям о координатах характерных поворотных точек границ земельного участка, такие координаты можно исправить только путем исправления реестровой ошибки в порядке, установленном ст. 61 Закона о регистрации.

Признание недостоверных координат поворотных точек границы учтенного земельного участка реестровой ошибкой и исправление их в соответствующем порядке возможно только в случае отсутствия спора по местоположению границы, что должно подтверждаться подписью смежного правообладателя в акте согласования границ. При этом исправление реестровой ошибки в административном порядке по решению государственного регистратора не может повлечь за собой прекращение, возникновение или переход зарегистрированного права на данный земельный участок, а также причинить вред или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в ЕГРН. В противном случае исправление реестровой ошибки осуществляется только в судебном порядке с привлечением всех заинтересованных лиц и тех, чьи интересы могут быть затронуты соответствующим решением.

Наличие большого количества ранее учтенных земельных участков, у которых отсутствуют достоверные сведения о местоположении их границ и площади в ЕГРН, имеет существенные негативные последствия как при осуществлении государственного и муниципального управления в сфере земельных, градостроительных и смежных общественных отношений, так и для развития гражданского оборота недвижимости, приводя к многочисленным нарушениям публичных и частных законных прав и интересов. На решение данной проблемы направлено в том числе и расширение полномочий Росреестра по уточнению границ ранее учтенных земельных участков.

Федеральным законом от 17 июня 2019 г. № 150-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О кадастровой деятельности” и Федеральный закон “О государственной регистрации недвижимости”» в 61 статью Закона о регистрации были внесены изменения, существенно расширившие полномочия Росреестра по самостоятельному исправлению реестровых ошибок в случаях выявления Росреестром недостоверных сведений в описании местоположения границ земельных участков, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, лесничеств, что послужило причиной пересечения их границ. Росреестру было дано право при соблюдении установленных условий и порядка вносить изменения в сведения ЕГРН о местоположении границ и площади «исправляемого» земельного участка без согласия его правообладателя при наличии в органе регистрации прав необходимых для этого документов и материалов. Нельзя при этом не заметить, что порядок выявления и исправления реестровых ошибок Росреестром по своей направленности и содержанию очень сходен с уточнением границ ранее учтенных земельных участков, но при этом может осуществляться без участия правообладателей.

В контексте произошедших изменений, внесенных указанным выше законом, сведения о местоположении границ ранее учтенных земельных участков квалифицируются Законом о регистрации как реестровая ошибка, поэтому уточнение границ ранее учтенных земельных участков теперь является устранением реестровых ошибок.

Понятие и характеристики земельного участка
как объекта недвижимости

Унификация гражданского и земельного законодательства в части правового регулирования отношений в сфере недвижимости привела к очередному изменению легального понятия земельного участка. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 6 ЗК РФ был введен п. 3, в котором земельный участок был определен как объект прав на землю и недвижимая вещь, «которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи». Статья 11.1, содержавшая прежнее понятие земельного участка, была признана утратившей силу.

Таким образом, понятие земельного участка стало формально-юридическим без прямого указания на границы земельного участка как основного его признака. Новое понятие земельного участка вызвало бурную критику среди представителей земельно-правовой науки. Однако следует заметить, что местоположение границ земельного участка не является его единственным необходимым признаком, позволяющим идентифицировать земельный участок как объект недвижимости.

Спецификой земельного участка как объекта земельных правоотношений является то, что земельный участок образуется не просто так, а исключительно для конкретных целей использования. Это вытекает из сущности земельных отношений, которые возникают в связи с появлением необходимости или интереса использовать конкретную часть земной поверхности. Как правильно указывает Е. А. Галиновская, «социальное взаимодействие возникает не просто по поводу конкретной территории, а в связи с реализацией одной из функций, которые выполняет земля в общественных отношениях, благодаря предоставляемым землей благам. Именно содержание этой функции, а не площадь или границы земельного участка, как объекта недвижимости, оказываются в основе особенностей конкретных общественных отношений по поводу земли и, соответственно, в основе специального правового регулирования отношений по поводу земельного участка»¹⁹. То есть земельный участок как объект общественных отношений не может возникать просто так, без установления цели его образования.

Можно привести и мнение представителя цивилистической науки. Например, С. А. Степанов утверждает, что конструкция земельного участка как особого рода вещи достаточно сложна, отлична от конструкции вещи вообще и подчинена необходимости присутствия в ней значительной доли публичного интереса, участием в отношениях регулируемых иными отраслями права (земельного, лесного, градостроительного и т. д.), а также местом и ролью недвижимости в вещных и обязательственных правоотношениях, ярко выраженным целевым назначением, особенностями включения и участия в обороте²⁰.

Таким образом, чтобы часть земной поверхности с определенными границами стала земельным участком как объектом недвижимости и могла участвовать в обороте, необходимо знать не только ее местоположение на местности и площадь, но прежде всего для каких целей был образован земельный участок и как он может быть использован любым его правообладателем. Именно назначение земельного участка и определяет его специфику как вещи, востребованность на рынке, рыночную и кадастровую стоимость. Поэтому земельный участок как объект недвижимости не может быть идентифицирован только путем установления его границ и определения площади. У земельного участка, как и у другого объекта недвижимости, обязательно должны быть определены и его функциональные характеристики, позволяющие оценить его возможное использование. С земельно-правовой точки зрения данные характеристики отражают правовой режим земельного участка как объекта земельных отношений.

Перечень индивидуальных характеристик земельного участка как объекта недвижимости, как и других объектов, подлежащих определению и внесению сведений о них в ЕГРН, установлены в настоящее время Законом о регистрации в ст. 8.

Все индивидуальные характеристики (сведения) объектов недвижимости Закон о регистрации подразделяет на основные и дополнительные. К основным характеристикам (сведениям) согласно п. 2 ст. 8 данного Закона относятся характеристики, позволяющие определить объект недвижимости в качестве индивидуально-определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков и уточнения местоположения границ земельных участков, строительства и реконструкции зданий, сооружений, помещений и машиномест, перепланировки помещений.

Основные характеристики земельного участка могут быть изменены только при его преобразовании в новые земельные участки, при уточнении границ ранее учтенных земельных участков и при исправлении реестровых ошибок в основных сведениях Росреестром в рамках соответствующих полномочий или на основании судебного решения.

К основным характеристикам земельного участка относятся:

— кадастровый номер объекта недвижимости и дата его присвоения;

— описание местоположения границ земельного участка;

— площадь;

— кадастровый номер (номера) земельного участка (земельных участков), из которого (которых) образован земельный участок (далее — исходный земельный участок);

— кадастровые номера расположенных в границах земельного участка объектов недвижимости.

То есть к основным характеристикам земельного участка, подлежащим определению в целях постановки земельного участка на государственный кадастровый учет, относятся описание местоположение границ земельного участка и занимаемая им площадь. Требования к определению и описанию основных характеристик земельного участка установлены Законом о регистрации и Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности».

К дополнительным характеристикам объектов недвижимости относятся сведения, которые могут устанавливаться и изменяться у существующего объекта недвижимости на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления; сведения, которые могут содержаться в других государственных и муниципальных информационных ресурсах (за исключением основных сведений); сведения, которые в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 38 Закона о регистрации вносятся Росреестром в уведомительном порядке, а также иные сведения, предусмотренные данным законом.

То есть в отличие от основных характеристик дополнительные сведения об объекте недвижимости могут изменяться в порядке государственного кадастрового учета в случаях, предусмотренных Законом о регистрации.

Перечень дополнительных характеристик (сведений) установлен ч. 5 ст. 8 Закона о регистрации. В отношении земельных участков следует выделить следующие:

— сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости;

— сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка;

— категория земель, к которой отнесен земельный участок;

— вид или виды разрешенного использования земельного участка;

— сведения о нахождении земельного участка полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территории или территории объекта культурного наследия, границах публичного сервитута, включая ограничения по использованию земельного участка, установленные для такой зоны, территории или в связи с установлением публичного сервитута;

— сведения о нахождении земельного участка в границах особо охраняемой природной территории, охотничьих угодий, лесничеств;

— сведения о нахождении земельного участка в границах особой экономической зоны, территории опережающего социально-экономического развития, зоны территориального развития в Российской Федерации, игорной зоны;

— сведения о расположении земельного участка в границах территории, в отношении которой утвержден проект межевания территории;

— сведения о результатах проведения федерального государственного земельного контроля (надзора);

— сведения о наличии земельного спора о местоположении границ земельных участков в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 43 Закона о регистрации;

— адрес земельного участка (при наличии).

Почти все дополнительные сведения непосредственно касаются возможности использования земельного участка и его участия в гражданском обороте. Часть из перечисленных дополнительных сведений может у земельного участка отсутствовать в конкретный момент, но часть из них являются обязательными для установления, поскольку без них земельный участок не может быть идентифицирован как вещь, имеющая свое функциональное назначение. К таким обязательным для установления дополнительным характеристикам земельного участка как объекта недвижимости относятся прежде всего сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и сведения о виде (видах) разрешенного использования земельного участка. Обязательность установления данных характеристик вытекает из положений ЗК РФ, устанавливающего обязанность всех правообладателей земельных участков использовать их в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, конкретизирующим целевое назначение категории земель. Именно разрешенное использование земельного участка и определяет вид или виды деятельности, которые любой правообладатель может осуществлять на своем земельном участке. Категория земель и разрешенное использование земельного участка в совокупности определяют правовой режим земельного участка, т. е. особенности его использования и оборота.

Следует отметить, что в настоящее время порядок установления и изменения разрешенного использования земельных участков урегулирован только Градостроительным кодексом РФ в отношении земель, подлежащих застройке (правовой режим которых устанавливается правилами землепользования и застройки), а в отношении других земель остается не урегулированным, что порождает множество правоприменительных проблем, достаточно широко рассмотренных в различных научных исследованиях. Однако отсутствие порядка установления и изменения разрешенного использования земельных участков для других земель, на которые не распространяется действие градостроительного законодательства, не является препятствием для установления разрешенного использования таких земельных участков. Для них сведения о разрешенном использовании вносятся в сведения ЕГРН из правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов на земельный участок исходя из указанной в данных документах цели предоставлении земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, понятие земельного участка можно сформулировать как часть земной поверхности с определенными в установленном порядке местоположением границ и разрешенным использованием.

Однако упомянутым выше Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 430-ФЗ²¹ с 1 марта 2023 г. вместе с новой гл. 6.1 будет внесена ст. 141.2 с понятием земельного участка как недвижимой вещи, где земельным участком будет признаваться «часть поверхности земли, границы которой определены в порядке, установленном законом». То есть в ГК РФ вводится понятие земельного участка, которое содержалось в ЗК РФ с 2008 г. до 1 марта 2015 г. и было признано утратившим силу.

1.3. Образование земельных участков

Как уже указывалось выше, земельные участки как объекты недвижимости возникают путем их образования в отличие от других объектов недвижимости, которые создаются. Только искусственные земельные участки на водных объектах создаются как объекты капитального строительства в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Способы, условия и правила образования новых земельных участков установлены гл. 1.1. ЗК РФ. Новые земельные участки могут создаваться первично из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и из уже существующих земельных участков способами, исчерпывающий перечень которых установлен в данной главе ЗК. Образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется также в соответствии с указанной главой ЗК.

Образование земельных участков может осуществляться как по инициативе уполномоченных органов власти в случаях и в порядке, установленных земельным и градостроительным законодательством, так и по инициативе правообладателей земельных участков.

Образование земельных участков по общему правилу допускается при наличии в письменной форме согласия правообладателей и залогодержателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется в случаях:

— образования земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;

— образования земельных участков на основании решения суда;

— образования земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд;

— образования земельных участков, на которых расположены самовольные постройки, в целях их сноса;

— образования земельных участков в связи с установлением границ вахтовых и иных временных поселков, созданных до 1 января 2007 г. в границах земель лесного фонда для заготовки древесины, а также военных городков, созданных в границах лесничеств на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности;

— образования земельных участков в связи с разделом земельного участка для целей, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», если иное не предусмотрено договором залога.

Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка. Исключение составляет образование земельных участков путем выдела в счет земельной доли (долей) в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Особенности образования земельных участков из земель
или земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности

Образование земельных участков из государственных и муниципальных земель и земельных участков осуществляется в соответствии с документами, в которых проектируются границы образуемых земельных участков. К таким документам относятся:

— проект межевания территории, утвержденный в соответствии с ГрК РФ;

— проектная документация лесных участков;

— утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, порядок подготовки и утверждения которой установлен ст. 11.10 ЗК.

При этом образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории допускается только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.

Важно, что ЗК РФ устанавливает случаи образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. К ним относятся:

— образование земельных участков из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории;

— образование земельных участков из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу;

— образование земельных участков для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

— образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами. Исключения составляют случаи образования земельного участка для целей, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; образования земельного участка для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, не являющихся линейными объектами; а также образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нем зданий, сооружений.

Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлены особенности образования земельных участков в целях их предоставления гражданам в соответствии с данным законом.

Способы образования земельных участков
из существующих (исходных)

Земельный кодекс устанавливает четыре возможных способа образования новых земельных участков из существующих (исходных) земельных участков. К ним относятся:

— раздел;

— выдел;

— объединение;

— перераспределение.

Порядок и особенности образования земельных участков каждым способом, а также особенности возникновения прав на них установлены ст. 11.4–11.7 ЗК РФ соответственно.

При образовании земельных участков указанными способами, за исключением выдела, исходные земельные участки по общему правилу прекращают свое существование. ЗК предусмотрены случаи, когда исходные земельные участки остаются в измененных границах с прежним кадастровым номером (измененные земельные участки).

Особенности перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой, а также таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, установлены гл. V.4 ЗК РФ.

Образование земельных участков не влечет изменения или отмены установленных ограничений (обременений) исходных земельных участков. Все установленные ограничения и обременения исходных земельных участков сохраняются в прежних границах.

Условия образования земельных участков

Образование земельных участков любым способом возможно только при условии соблюдения установленных ЗК РФ требований к образуемым или изменяемым земельным участкам. Данные требования направлены прежде всего на обеспечение возможности беспрепятственного использования образуемого или изменяемого земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, предотвращения пересечения границ и нарушения прав частных лиц и публичных образований, а также на обеспечение рационального использования земель.

Сама возможность установления определенных правил при образовании и изменении земельных участков в нормативных правовых актах различного уровня направлена в целом на упорядочивание осуществления земельных отношений всеми субъектами в целях обеспечения рационального использования земель в Российской Федерации и в полной мере отражает специфику земельного участка как объекта земельных отношений.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации еще в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П, конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей²². Особенности и условия использования земель и земельных участков регулируются земельным законодательством посредством установления правового режима земель и земельных участков, которые, в свою очередь, определяются категорией земель и разрешенным использованием земельных участков.

Основным фактором, обуславливающим требования к образованию и изменению земельных участков, является правило сохранения целевого назначения (категории земель) и разрешенного использования исходных земельных участков при образовании новых.

Часть 3 ст. 11.2 ЗК устанавливает, что целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Исключения из данного правила составляют случаи, связанные с образованием земельных участков при осуществлении градостроительной деятельности на основании утвержденной документации по планировке территории в порядке, установленном градостроительным и земельным законодательством, в том числе при комплексном развитии территории, при строительстве объектов федерального, регионального или местного значения, при реализации документов территориального планирования, в границах особых правовых режимов определенных территорий и зон.

Исходя из сохранения целевого назначения и разрешенного использования образуемого земельного участка и необходимости обеспечения его надлежащего использования в ст. 11.9 ЗК установлен ряд требований, соблюдение которых необходимо для образования и изменения земельных участков.

Первым формальным требованием является соответствие образуемых или изменяемых земельных участков установленным предельным (минимальным и максимальным) размерам для соответствующего вида разрешенного использования исходного земельного участка.

Установление уполномоченными органами власти предельных — минимальных и максимальных — размеров земельных участков для определенных видов разрешенного использования или нормирование размеров образуемых земельных участков — является одним из традиционных способов правового регулирования земельных отношений, отражающих их специфику. Нормативное установление предельных размеров земельных участков обусловлено, во-первых, ограниченностью земельных ресурсов, что приводит к необходимости устанавливать максимальные размеры земельных участков, а во-вторых, — необходимостью обеспечения возможности использовать земельные участки для конкретных целей, что определяет их минимальные размеры. То есть предельные размеры устанавливаются для конкретных видов разрешенного использования земельных участков.

Для земельных участков, находящихся и образуемых в границах территорий, в отношении которых разрабатываются правила землепользования и застройки, предельные размеры определяются градостроительными регламентами. Для земельных участков, расположенных на других землях, предельные размеры могут устанавливаться различными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Например, предельные размеры для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов РФ.

Существует мнение, что нормирование земельных участков создает необоснованные ограничения в реализации права собственности на землю, о чем свидетельствует практика Конституционного Суда Российской Федерации в части обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлениями о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации положений земельного и градостроительного законодательства, устанавливающих требования к образованию земельных участков и предусматривающих в том числе необходимость соблюдения при образовании и изменении земельных участков установленных предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров²³.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации во всех таких случаях однозначно высказывается, что законодательные требования, касающиеся установления предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, направлены на обеспечение рационального использования земель и не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан²⁴. Тем не менее следует признать, что установление и применение предельных размеров земельных участков на практике вызывает много споров и проблем, что отражено и в научной литературе, и судебной практике.

Также обязательным требованием к образованию и изменению земельных участков является отсутствие пересечения границ образуемых земельных участков с границами муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, лесничеств. Это требование обусловлено также сохранением единства правового режима образуемых земельных участков. Исключение составляют земельные участки, образуемые в целях проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

Если на исходном земельном участке находятся другие объекты недвижимости, а также установлены какие-либо ограничения (обременения) исходного земельного участка, то образование новых земельных участков должно осуществляться с учетом месторасположения данных объектов и обеспечения их использования и функционирования и границ ограничений.

Важное значение для образования и определения границ новых земельных участков, а также уточнения границ ранее учтенных земельных участков, имеет требование о недопущении вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости и других препятствующих рациональному использованию и охране земель недостатков. Это требование направлено на предотвращение образования земель, непригодных для какого-либо использования, из которых невозможно образовать земельные участки, предназначенные для конкретных целей.

Несоблюдение установленных требований ст. 11.9 ЗК влечет отказ Росреестра в постановке образуемых земельных участков на кадастровый учет и, соответственно, невозможности их образования.

Таким образом, образование земельных участков как объектов недвижимости в максимальной степени отражает специфику земельных участков и как объектов земельных отношений, и как объектов недвижимости.

Контрольные вопросы

1. Раскройте понятие недвижимой вещи.

2. Сделайте классификацию объектов недвижимости в российском законодательстве.

3. Раскройте понятие земельного участка как объекта недвижимости, перечислите его индивидуальные характеристики.

4. Раскройте порядок определения и уточнения границ земельного участка.

5. Раскройте способы и условия образования земельных участков.

Рекомендуемая литература

1. Алексеев В. А. Право недвижимости Российской Федерации. Понятие и виды недвижимых вещей: практ. пособие. М.: Юрайт, 2018. 411 с.

2. Крассов О. И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. М.: Норма, ИНФРА-М, 2014. 400 с.

3. Крассов О. И. Земельный участок как объект природы и природный ресурс // Экологическое право. 2013. № 6. С. 8–16.

4. Лужина А. Н. Недвижимое имущество: понятие и отдельные виды: учебное пособие. М.: РГУП, 2020. 152 с.

5. Романова О. А. Субъекты и объекты градостроительных отношений // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 12 (109). С. 53–61.

6. Романова О. А. Некоторые актуальные вопросы защиты прав граждан на земельные участки // Вестник Ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 2 (30). С. 134–139.

7. Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве: монография. М., 2004. С. 65, 66.

Глава 2.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ НЕДВИЖИМОСТИ

2.1. Цели, задачи и функции государственного и муниципального управления в сфере отношений с недвижимостью

На сегодняшний день одним из самых актуальных направлений государственного и муниципального управления является сфера управления недвижимостью. Эффективное управление недвижимостью направлено на ее создание и эксплуатацию с целью получения экономической прибыли, при успешной реализации данного процесса имеет весомый социальный эффект. Как отмечают экономисты, «управление — это сознательная целенаправленная деятельность, а потому основой для создания эффективной системы управления любым объектом управления является понимание управляющим внутренних закономерностей функционирования объекта, его потенциала и особенностей. Подходя с этой точки зрения к управлению недвижимостью, очевидно, что первое необходимое условие эффективности такого управления — понимание природы недвижимости как объекта управления и закономерностей функционирования сферы недвижимости»²⁵. Грамотная организация процесса управления недвижимостью способствует созданию условий для развития территорий, реализации инвестиционных проектов и возрождению крупных городов, расширению жилищного фонда, восстановлению коммунальных систем. В связи с этим отношения, возникающие в сфере управления недвижимостью, имеют публичный характер. Традиционно выделяют существование двух видов публичного управления — государственного и муниципального. Управленческая деятельность в области оборота недвижимости осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления. Государственные органы и органы местного самоуправления в них играют двойную роль: с одной стороны, они представляют интересы публично-правовых образований — собственников объектов недвижимости, а с другой стороны, как властные структуры призваны обеспечить реализацию прав и интересов иных собственников в сфере оборота недвижимости.

Государственное управление является исследованной категорией в юридической науке. Ю. А. Тихомировым под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть²⁶. Д. П. Зеркиным и В. Г. Игнатовым государственное управление определяется как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах²⁷. Управление в сфере оборота недвижимости охватывает обширные группы отношений, в том числе и в сфере управления собственностью. С. Е. Прокофьев и А. И. Галкин управление государственной и муниципальной собственностью рассматривают как систему организационно-экономических отношений между различными субъектами для организации воспроизводства и использования объектов государственной и муниципальной собственности путем применения организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации социальных и экономических интересов общества и государства²⁸.

Цель и задачи государственного и муниципального управления в сфере оборота недвижимости. В рамках настоящего издания под управлением в сфере отношений с недвижимостью предлагается понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование общественных отношений в сфере создания объектов недвижимости, внедрения их в гражданский оборот и исключения из него, учета и оценки недвижимого имущества, планирования его использования, выявления и решения вопросов организации оборота недвижимого имущества и осуществление контроля (надзора) за его использованием.

Ввиду данного подхода цель государственного управления в данной сфере заключается в создании на федеральном и региональном уровне Российской Федерации организационно-правового механизма регулирования общественных отношений в сфере оборота недвижимости. Целью муниципального управления в сфере отношений с недвижимостью является организационно-правовое обеспечение на муниципальном уровне регулирования общественных отношений в сфере оборота недвижимости. Основными задачами управления в сфере отношений с недвижимостью является реализация комплекса мер, направленных на оптимизацию процессов эффективного использования объектов недвижимости, осуществления контроля (надзора) в сфере оборота недвижимых вещей, комплексной оценки эффективности внедрения программного подхода в сфере оборота недвижимого имущества. При управлении недвижимостью на любом уровне в число основных задач включают: рост доходов бюджетов, изменение структуры доходов путем увеличения доли платежей от недвижимости; повышение инвестиционной привлекательности территорий; обеспечение сохранности, рационального использования и развития недвижимости, ее простого и расширенного воспроизводства; оптимизация издержек на содержание объектов недвижимости; решение социальных задач, связанных с использованием недвижимого имущества.

Функции государственного и муниципального управления в сфере отношений с недвижимостью. Н. И. Глазунова отмечает, что «функции государственного управления — это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения»²⁹. Данный автор выделяет по объему управляющего воздействия четыре уровня функций: функции воздействия на общество в целом; функции той или иной ветви государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) как административное управление государственными делами; функции конкретного государственного органа, публичной службы; функции индивидуального должностного лица. По уровню управляющих органов — функции федеральных органов власти и управления, функции регионального государственного управления; функции органов местного управления и органов местного самоуправления³⁰. Известный ученый Д. Н. Бахрах разделил функции государственного управления в зависимости от целей (задач) внутриорганизационного характера на следующие группы:

1) ориентирование управляемой системы — прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и т. д.;

2) обеспечение системы — кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

3) оперативное управление системой — непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др³¹.

Данную классификацию мы считаем наиболее важной при описании функций государственного и муниципального управления в сфере отношений с недвижимостью.

Планово-прогностическая функция управления недвижимостью обеспечивает деятельность органов управления, направленную на согласование прогнозов и планов по созданию и использованию недвижимого имущества (включая внедрение новых объектов в гражданский оборот и обеспечение утилизации утративших ценность иных объектов), разработку концепции, алгоритмов, программ и механизмов реализации таких прогнозов и планов. В России первым документом, в котором содержались концептуальные положения такого рода, было Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 (ред. от 29 ноября 2000 г.) «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». Как отмечает О. М. Грибанова, это была «первая Концепция по управлению государственным имуществом и приватизации, в которой утверждался новый подход к управлению государственной собственностью и предусматривались условия приватизации государственных предприятий. В Концепции ставилась задача повысить эффективность деятельности государственного сектора российской экономики, функционирующего на базе государственной собственности. Поэтому в Концепции были зафиксированы цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные на увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью, а также на оптимизацию структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, на вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления и использования государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики»³². Позднее была утверждена государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» (Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327), которая стала документом, в рамках которого создавались условия для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте, как мера, направленная на укрепление экономической независимости и национальной безопасности российского государства. В результате реализации данной программы произошла оптимизация состава и структуры федерального имущества на макроуровне и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, а также продолжено формирование экономической основы деятельности публично-правовых образований. Действие данной программы было продлено до 2021 г., утвержден детальный план-график ее реализации³³.

Большую роль в управлении недвижимостью играют прогнозные планы. В качестве примера приведем прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2017–2019 гг. (далее — программа приватизации)³⁴. В 2019 г. в процессе выполнения программы приватизации Росимуществом последовательно решались задачи, направленные на поэтапное сокращение государственного сектора экономики, улучшение корпоративного управления и формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики. По итогам 2019 г. ежегодное сокращение количества акционерных обществ с государственным участием и федеральных государственных унитарных предприятий по отношению к 2018 г. составило 11%. В рамках использования механизмов перераспределения объектов государственного или муниципального имущества между публичными собственниками Росимуществом осуществлены мероприятия в отношении передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, а также принятия в федеральную собственность муниципального имущества и имущества субъектов Российской Федерации за исключением акций (долей) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и земельных участков, а именно: 2454 объекта недвижимого имущества передано из федеральной собственности в муниципальную собственность и собственность субъектов Российской Федерации; 2601 объект недвижимого муниципального имущества и имущества субъектов Российской Федерации принят в федеральную собственность. В 2019 г. в муниципальную собственность передано 1567 земельных участков общей площадью 73 656 га, а сумма фактических поступлений от сдачи в аренду и продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, составила 12 313,87 млн руб., что на 20% больше, чем в 2018 г. (10 254,10 млн руб.)³⁵.

Нормативно-методическая функция государственного и муниципального управления недвижимостью играет фундаментальную роль. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают полномочиями, направленными на разработку и согласование проектов законов, издание обязательных для исполнения правил, методических требований, регламентов и стандартов в сфере управления недвижимости. Эту функцию трудно недооценить. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления в сфере отношений с недвижимостью осуществляется на основе Конституции России, Гражданского кодекса России, Жилищного кодекса России, Земельного кодекса России, Федерального закона РФ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряда других федеральных законов, подзаконных актах и др.

Учетно-оценочная функция управления недвижимостью. Учитывая значение недвижимости для экономики страны и ее социальную ценность, государством осуществляется учет и оценка объектов недвижимости. Совершенно справедливо в юридической науке отмечено, что «государственный учет недвижимости, своевременный и постоянный контроль за ее использованием и состоянием — основа для принятия эффективных управленческих решений в сфере земельных отношений, в том числе в области распоряжения государственным недвижимым имуществом на всей территории страны»³⁶. Кадастровая оценка объектов недвижимости осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственной кадастровой оценке» от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ. Результатом выполнения этой функции являются учетные механизмы, которые обеспечивают прозрачность оборота недвижимости. Наряду с учетом осуществляется и оценка таких объектов. Кадастровая оценка объектов недвижимости представляет собой комплекс мероприятий, выполняемых с учетом определения характеристик самого объекта оценки, так и связанных с обоснованием выбора информационной базы при проведении расчетов при определении кадастровой стоимости³⁷. Как отмечает Ричард Гровер, «по оценкам западных специалистов, оценочная стоимость недвижимости составляет до 50–60% национального богатства стран. В балансах предприятий и организаций доля стоимости объектов недвижимости достигает 30–40% основных фондов, а в некоторых отраслях и видах деятельности — до 70–80%»³⁸.

Организационно-контрольная функция в сфере управления недвижимостью связана с принятием управленческих решений и осуществление контроля за оборотом недвижимости. Эффективность использования недвижимости в значительной степени зависит от организации управления ею. Органы управления выполняют важную функцию — выстраивая взаимосвязи (в большей степени правовые связи) между субъектами, создающими объекты недвижимости, эксплуатирующими их и потребителями полезных свойств объектов недвижимости, представляющих социальное значение. В связи с этим важно уделить внимание такому термину, как «управленческие решения», ибо он является ключевым при описании данной функции. Г. А. Демин описывает следующие требования, которым должны соответствовать принимаемые управленческие решения: научная обоснованность, целенаправленность, количественная и качественная определенность, правомерность, оптимальность, своевременность решений, комплексность, юридическое оформление решения. Принимаемые управленческие решения в сфере оборота недвижимости должны иметь реальные возможности для выполнимости и полезности. Для юридического закрепления гарантий выполнимости в тексте решений необходимо сделать указание ответственных за их исполнение лиц. Необходима также реализация контроля за исполняемым решением. Это позволяет достичь наибольшего полезного эффекта от принимаемых управленческих решений³⁹.

Информационно-мониторинговая функция в сфере управления недвижимостью означает комплексное наблюдение за состоянием объектов недвижимости с целью их оценки, контроля или прогноза. М. Н. Петрухина относит следующие направления мониторинга в сфере оборота недвижимости: определение набора параметров и критериев, достаточных для принятия мер, обеспечивающих стабильное функционирование объектов недвижимости; разработка нормативных материалов, формулирующих функции мониторинга в управлении недвижимым имуществом и содержащих стандартные значения указанных параметров; создание системы слежения и регистрации технических, социальных, экономических и экологических параметров объекта недвижимости⁴⁰.

2.2. Система и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере земельно-имущественных отношений

Современная система и структура исполнительных органов государственной власти установлена Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Центральное место среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере земельно-имущественных отношений, занимает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), которая осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), федерального государственного земельного контроля (надзора).

Вышеназванная Служба действует на основании Постановления Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».

К числу важных организационных полномочий Росреестра необходимо отнести создание (формирование) апелляционных комиссий по рассмотрению заявлений об обжаловании решений о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета и по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, составление протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административного наказания.

В области учетной функции — это ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства и проведение экспертизы землеустроительной документации. Еще одним проявлением данного направления деятельности является подготовка ежегодного государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации при осуществлении государственного мониторинга земель.

Также Служба наделена правом на обращение в суд с заявлением об исправлении технической ошибки, допущенной органом регистрации прав, а также ошибки, воспроизведенной в Едином государственном реестре недвижимости и содержащейся в межевом плане, техническом плане или акте обследования, возникшей вследствие ошибки, допущенной лицом, выполнившим кадастровые работы, или ошибки, содержащейся в документах, направленных или представленных в орган регистрации прав иными лицами и органами.

Росреестр принимает нормативные правовые акты в следующих областях: перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов; перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов; форма схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, порядок и способы подачи заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и организации аукциона, порядок принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей и другие.

Если обращаться к функциям по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства (включая вопросы применения в строительстве материалов, изделий и конструкций), архитектуры, градостроительства (за исключением территориального планирования), то эти вопросы относятся согласно Постановлению Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1038 «О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой).

Минстрой России принимает нормативные правовые акты в сфере своей деятельности: определяющие состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации; форму градостроительного плана земельного участка, порядок ее заполнения и порядок присвоения номеров градостроительным планам земельных участков; форму разрешения на строительство; формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; а также перечень видов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и др.

К числу полномочий Минстроя также можно отнести принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовку и утверждение такой документации, предусматривающую размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации. Также Минстрой является органом ответственным за выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию вышеупомянутых объектов капитального строительства.

Еще одним важным направлением деятельности является государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства о градостроительной деятельности, а также за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Если обращаться к отдельным специфическим объектам недвижимости, которые будут задействованы в различных отраслях экономики, то в первую очередь надо упомянуть Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), действующее на основании Постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации».

Минсельхоз России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере мелиорации земель, плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель, устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами.

Также к сфере его деятельности относится принятие нормативных актов, затрагивающих описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов, а также порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения и порядок ведения похозяйственных книг в целях учета личных подсобных хозяйств.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Положение о Россельхознадзоре утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору», согласно которому она осуществляет федеральный государственный земельный контроль (надзор) в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и виноградопригодных земель.

Другой важной частью объектов недвижимости является их взаимосвязь с объектами окружающей среды. Поэтому одну ключевых ролей играет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, деятельность которого регламентирована Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (Минприроды России).

Минприроды России принимает нормативные правовые акты в сфере: порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ; формы заявки о постановке объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, содержащей сведения для внесения в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду.

Создание правового регулирования в области положений о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, государственных природных биосферных заповедниках, дендрологических парках и ботанических садах федерального значения, памятниках природы федерального значения также является обязанностью вышеназванного Министерства.

Минприроды России устанавливает требования к земельному участку и лесному участку, предназначенным для осуществления любительской и спортивной охоты, в отношении охотничьих ресурсов, находящихся в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания.

Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), действуя на основании Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370», осуществляет полномочия по федеральному государственному земельному контролю (надзору), федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях федерального значения и в границах их охранных зон, которые не находятся под управлением федеральных государственных бюджетных учреждений.

Также Росприроднадзор осуществляет выдачу разрешения на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» предусмотрено, что Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую; согласование документации по планировке территории, подготовленной применительно к землям лесного фонда; рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов; принятие решений об образовании земельных (лесных) участков из земельных (лесных) участков, находящихся в государственной собственности, в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Компетенция Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) природопользования утверждена Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию».

В соответствии с данным документом к его компетенции относится выдача заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки, разрешений на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений.

Роснедра также принимают решение об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в связи с осуществлением недропользования.

Одной и важнейших сфер является транспорт, главным органом является Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России), положение о котором предусмотрено в Постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации».

К числу его полномочий относят принятие нормативных правовых актов в сфере: правил категорирования автомобильных тоннелей по видам ограничения движения в них автотранспортных средств, осуществляющих перевозку опасных грузов; требований к оборудованию автовокзалов и автостанций; критерии неразрывной связи находящегося в государственной собственности и относящегося к недвижимому имуществу объекта порта со смежным объектом порта, относящимся к недвижимому имуществу и принадлежащим лицу на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления; порядка проектирования и строительства железнодорожных путей общего и необщего пользования и др.

Если обратиться к числу подведомственных органов Минтрансу России, то среди них необходимо выделить Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация), деятельность которого регламентирована Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта».

Росавиация осуществляет согласование размещения линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, и размещения радиоизлучающих объектов. Не менее важным является полномочие по выдаче разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию аэропортов или иных объектов инфраструктуры воздушного транспорта, являющихся объектами капитального строительства. Еще одним направлением деятельности является принятие решений о подготовке документации по планировке территории в целях размещения объектов воздушного транспорта, в том числе аэродромов, аэропортов, объектов единой системы организации воздушного движения, объектов систем связи, иных зданий и сооружений, обеспечивающих использование объектов воздушного транспорта.

Еще одно подведомственное учреждение — это Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), его деятельность основана на Постановлении Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве».

Росавтодор осуществляет работу по изъятию земельных участков, а также резервированию земель для государственных нужд в целях размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения; приемку в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения.

Данное Агентство согласовывает проект планировки территории, принимает меры по обустройству автомобильных дорог и ведет учет автомобильных дорог в целях государственного реестра автомобильных дорог.

Не менее важным органом является Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта».

К его полномочиям можно отнести принятие решений о примыкании к железнодорожным путям общего пользования строящихся, новых или восстановленных железнодорожных путей общего назначения. Также Росжелдор определяет использование земельных участков в границах полосы отвода железных дорог, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Полномочия, связанные с документацией по планировке, аналогичны предыдущему Агентству за исключением сферы — для размещения железнодорожных путей общего пользования, железнодорожных станций и вокзалов.

Росжелдор принимает решения о предварительном согласовании