С. А. Авакьян

Будни конституционалиста
(научные статьи 2016–2020 годов)

Сборник статей

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(081.2)

ББК 67.400.1я44

А18

Автор:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического института Дагестанского университета, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В настоящем сборнике объединены статьи и другие научные материалы, автором которых является Сурен Адибекович Авакьян – известный ученый, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова. В 2020 году С. А. Авакьян отметил свое 80-летие. В сборник вошли наиболее актуальные статьи автора, появившиеся за пять лет, завершившихся в юбилейном году.

Издание предназначено для преподавателей, аспирантов и соискателей, студентов бакалавриата и магистратуры юридических учебных заведений, для научных работников многих направлений гуманитарного профиля, депутатов и сотрудников аппаратов государственных и муниципальных органов.

УДК 342.4(081.2)

ББК 67.400.1я44

© Авакьян С. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРА

В последние годы появилось немало моих статей в периодических изданиях. Они посвящены разным проблемам конституционного и муниципального права России. Статьи могут быть интересны коллегам по науке, а также научной молодежи – аспирантам и соискателям ученых степеней. В немалой степени к публикациям могут обращаться и студенты юридических вузов – как бакалавриат, состоящий из пытливой молодежи, так и магистранты, они обязаны проявлять интерес к научным исследованиям, завершить учебу подготовкой и защитой выпускной работы, причем достаточно объемной и основанной как на законодательстве, так и научных трудах.

Констатируя, что публикации появляются в различных изданиях, причем не только в столичных, но и других городов страны, даже за границей, я осознавал, что они не всегда доступны читателю. Поэтому признал целесообразным формировать сборники своих изданий, но с обязательным указанием того журнала, материалов конференций и т. п., где появилась соответствующая статья. Ранее появилась книга «С.А. Авакьян. Конституционное право России: избранные статьи. 2010–2016» (Махачкала: Изд-во ДГУ; М.: Изд-во «Проспект», 2016. 501 с.).

Теперь читателю предлагается настоящее издание. Для удобства пользования материалы располагаются в ряде частей, тематически охватывающих соответствующие блоки проблем конституционного права, немного и муниципального права.

Как известно, прошедший год стал вехой в истории страны, конституционного права. Состоялась масштабная реформа Конституции РФ. Так уж получилось, что автор сначала опубликовал статью о возможном конституционном реформировании, далее был включен в состав Рабочей группы по рассмотрению поправок к Конституции, утвержденной Президентом РФ. Вторую половину года посвятил публикации статей о конституционных поправках в журнале «Конституционное и муниципальное право» – как главный редактор. Но все же год завершил своим обширным интервью журналу «Закон» с оценками многих аспектов конституционной реформы. Поэтому решил открыть настоящий сборник материалами, посвященными конституционной реформе. Но далее, сохраняя информационную наполненность издания, расположил иные публикации.

Конечно, время значительных перемен в конституционно-политическом развитии страны существенно влияет на развитие науки конституционного права России. Несмотря на то, что официальные поправки к Конституции не затронули ее глав 1 и 2, т. е. основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина (да такая задача и не ставилась, иначе надо было бы принимать новый Основной закон страны), в реальности гражданское общество проявило повышенный интерес к тому, чтобы поправки к другим главам и статьям были направлены на развитие ключевых положений указанных глав. Соответственно получили отражение в Конституции пути совершенствования государственной политики, более полной реализации статуса личности, корректировка баланса между ветвями публичной власти, более полный учет места России в современном мире.

Вместе с тем как автор я испытываю удовлетворение в том, что ранее изданные и теперь размещенные в данном сборнике статьи в немалой степени касаются проблем совершенствования Конституции России, ее конституционного строя, организации публичной власти, места в ее системе тех или иных структур и перспектив их развития. В этом плане, уважаемые читатели, хочется надеяться на то, что вы увидите нацеленность автора на будущее.

Хотел бы выразить свою признательность молодым коллегам, которые помогли подготовить сборник к изданию. Это мои ученики: Дамир Салихов, кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного и муниципального права; Карина Таюпова – аспирантка.

Авакьян Сурен Адибекович,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ

РЕФОРМА КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2020 ГОДУ

Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31–44.

В своем материале автор вновь обсуждает проблему возможных поправок к Конституции Российской Федерации. Обращается внимание на то, что в пользу изменений Основного закона высказались, хотя и с разных позиций, такие высшие лица государства, как Председатель Правительства РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Государственной Думы и, наконец, Президент РФ. Поскольку пока реальные шаги планируются, автор рассуждает о путях конституционного реформирования, а также предлагает свои – модифицированные – проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, поправки, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.

Необходимые начальные пояснения

Первое. 2018 г. для страны, общества, а тем более для конституционалистов был юбилейным – в декабре исполнилось 25 лет Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ). А 2019 г. стал в какой-то мере годом ожиданий. Почему – об этом чуть попозже.

В прошедшие годы от многих ученых и политиков поступали различные предложения по совершенствованию действующей Конституции: от радикальных – вплоть до принятия нового Основного закона до умеренных – внесения поправок в Конституцию при сохранении ее в целом как акта, продолжающего действовать в качестве Конституции 1993 г. Были и есть те, кто призывал и сейчас призывает не трогать текст Конституции.

Тем, кто профессионально занимается конституционным правом, известна позиция автора данных строк: я не раз высказывался за принятие нового Основного закона. Вижу такие причины:

во-первых, тем самым была бы завершена сложная, во многом противоречивая эпоха в политическом и государственном развитии России, сопровождавшаяся не просто трудностями роста, но и государственными, а также экономическими преступлениями, элементарным присвоением собственности народа;

во-вторых, остались бы в прошлом споры о легитимности данного Основного закона, принятие которого сопровождалось многочисленными отнюдь недемократическими действиями, в том числе разгоном тогдашнего парламента Президентом РФ;

в-третьих, в этой Конституции нет четкости в отражении гражданского общества, институтов демократии, тем более тенденций цифровизации страны, видны явный перекос в регулировании баланса властей в пользу президентской власти и преданной ей исполнительной власти, неувязки в закреплении федеративной организации страны и муниципальной власти.

Но реальность такова, что ожидать этого шага не приходилось и не приходится. Причины просты. Как известно, победителей не судят. Подумаешь, разогнали прежний парламент, эка невидаль! Сколько примеров было почище даже не в чужой, а в своей истории! Парламента до начала ХХ в., как известно, у нас не было, поэтому и разгонять было некого и нечего. Но одного царя задушили в собственной спальне, а его сын хотя, по версии ряда историков, и был к этому причастен, не только правил страной, но и примерял для нее зарубежные конституции с помощью фундаментального правоведа. Другого царя расстреляли (большевики) вместе с семьей, и ничего – победители, представлявшие новую общественно-политическую систему, именуемую социалистическим строем, многие десятилетия оставались у власти; при этом внутри клана грызли друг друга, над поверженными организовывали публичные процессы, отправляли в тюрьмы и расстреливали не только их, но и сотни тысяч ни в чем не повинных граждан, однако при этом оформляли свою власть очередными, неплохими по качеству текста, конституциями.

А здесь ведь почти без крови (если не считать некоторой части депутатов, не желавших смириться с разгоном Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и поплатившихся за это жизнью) сохранили свои бразды правления. При этом многие светлые умы страны, желая демократического будущего России, смирились с амбициозными властолюбцами и их приспешниками, помогли подготовить Конституцию, в которую включили все лучшее из мирового опыта, особенно в части конституционного строя, построенного на демократии, правах и свободах человека и гражданина. Этот текст вынесли на референдум. Народ хорошо припугнули: руководитель Администрации Президента публично призвал всех голосовать за эту Конституцию, поскольку при ее непринятии в стране начнется хаос. Прежнее требование законодательства – за принятие Конституции должны голосовать не менее половины граждан, не менее половины граждан, включенных в бюллетени, отбросили, теперь было достаточно получить не менее половины голосов тех, кто опустил бюллетени. И такое большинство получили – «за» Конституцию проголосовали (округленно) 32 миллиона, «против» – 23 миллиона. А более 40 миллионов вообще не пошли голосовать!

Вот из-за появления таким путем новой Конституции неоднократно и предлагал автор этих строк провести конституционную реформу! А отнюдь не для отказа от демократических институтов, ущемления прав и свобод граждан. Наоборот, призывал и сейчас призывает – давайте оставим в Конституции все по-настоящему демократическое содержание, но освободим ее от груза печальных событий, связанных с появлением данного Основного закона!

Реальность такова, что названные аргументы не пожелали брать в расчет. И тем более тогда, когда с годами историческая боль остается все далее в прошлом. Но тем не менее предложения о необходимости реформирования Конституции продолжали и продолжают появляться.

С чем же они в большей мере были и есть связаны?

– Надо учитывать тенденции развития общества как связанной с государством, но все же и самостоятельной среды обитания людей (социума). Говорим о гражданском обществе, это понятие включается в отдельные законы, но надо же ему дать и конституционную основу. Уже в первой статье Конституции называем государство демократическим, но все же не помешало бы далее раскрыть в ней, что это означает для страны, для общества. Упоминаем в ст. 13 о многопартийности, об общественных объединениях, но тогда хотя бы кратко стоит сказать в Конституции, для чего они – партии и иные общественные объединения.

– Давайте также учтем то новое, что пришло с Интернетом, этой необъятной материей, рождающей совсем новые пути общения людей, возможности их объединения, в конце концов, даже зарабатывания средств к существованию и угрозах утечки персональных данных.

– И конечно, следует взглянуть на федеральный баланс властей, на состояние федеративной организации страны и на состояние местного самоуправления как низовой ветви народовластия.

Как видим, те, кто предлагал и предлагает конституционные изменения, ни в коей мере не покушаются на демократические ценности, права и свободы человека и гражданина, отраженные в нашей Конституции, а наоборот, думают об их упрочении.

Удивительным образом сама власть если не стимулировала высказывание таких идей, то и не препятствовала этому. И констатируем прежде всего то, что по ее инициативе отошли на второй план слова «не надо трогать Конституцию!». Состоялись уже, образно говоря, три «раунда» реформирования Конституции Российской Федерации.

Первый «раунд» конституционных изменений пришелся на конец 2008 г. и выразился в двух законах от 30 декабря о поправках к Конституции РФ¹, которыми увеличен до 6 лет срок полномочий Президента РФ и до 5 лет – депутатов Государственной Думы, а также введена обязанность Правительства РФ представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе и по вопросам, поставленным Думой. На тот момент нас еще убеждали, что нет оснований говорить о начале «эпохи» конституционных реформ, что это лишь разовые изменения.

Второй «раунд» конституционных поправок пришелся на 5 февраля 2014 г.² Были существенно скорректированы нормы о судопроизводстве, упразднен Высший Арбитражный Суд РФ, упрочены позиции Верховного Суда РФ, исправлены нормы о прокуратуре (глава 7 Конституции стала именоваться «Судебная власть и прокуратура»), при этом усилена роль Президента РФ в назначении на должность и освобождении от должности руководящих лиц данной системы. О том, что это была конституционная реформа, говорили мало. Но ясно ведь, что и сами новеллы серьезные, и концепцию Конституции существенно поправили: а) сильно изменили судебную власть; б) конструкцию разделения властей явочным путем, без особого комментирования, сделали несколько иной, поскольку ст. 10 Конституции говорит о судебной власти, а в название главы 7 к ней добавилась «и прокуратура».

Третий «раунд» поправок пришелся на 21 июля 2014 г.³, когда включили в Основной закон нормы о членах Совета Федерации – представителях Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ. Идея понятна – учет влияния федералистских начал в деятельности данного органа, который в Совете Федерации все еще называют «палатой регионов», а также усиление позиций Президента РФ. Правда, неясно, почему этот закон не применяется, в Совете Федерации пока нет представителей от Российской Федерации.

Понадобилось еще несколько лет, чтобы разговор о необходимости конституционных изменений был продолжен. И теперь уже о них стали говорить, помимо ученых, и ведущие государственные лица. Как это ни удивительно, но подобные высказывания, довольно резонансные, были привязаны к 25-летнему юбилею Конституции РФ.

Первым, хронологически, выступил Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин. В своей статье в «Российской газете» от 9 октября 2018 г.⁴ он написал так: периодически слышны голоса, призывающие решительно изменить текст Конституции или даже принять новый Основной закон. Конечно, такие изменения могут быть обусловлены вызовами времени, сама Конституция предусматривает четкий порядок ее корректировки. Наши отцы-основатели предусмотрели такой механизм, но также нельзя забывать и об их замысле, словах о том, что фундаментальные права человека, упорядоченная власть, правосудие, т. е. все то, что раскрывает предназначение Конституции, – не политика и не идеология. Это неизменные устои свободного сообщества свободных людей. И поэтому Конституция в принципе должна быть вечной. Она призвана ввести в качестве незыблемых соответствующие нормы и принципы навсегда, на не ограниченную каким-либо сроком или событиями перспективу.

Приведенные слова Председателя КС читаешь озадаченно: «фундаментальные права человека, упорядоченная власть, правосудие» – разве на эти, как верно пишет В.Д., «неизменные устои свободного сообщества свободных людей», кто-то покушается?! И далее еще непонятнее: «Изменения в Конституцию, конечно, могут быть направлены на актуализацию статуса органов власти, развитие тех или иных прав, но никогда не должны снижать уровень защиты личности, подрывать основы демократического устройства страны». Дорогой Валерий Дмитриевич, ну никто же к этому и не призывает!

Сдается, что приведенные слова сказаны к тому, чтобы и в самом Председателе Конституционного Суда не увидели того, кто «подрывает» Конституцию. Почему так? Да потому, что далее сам он констатирует явные недостатки Конституции. В тексте статьи читаем следующее: разумеется, у нашей Конституции есть недостатки. В их числе отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между президентом и правительством, в определении статуса Администрации Президента и полномочий прокуратуры. Конструкция ст. 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации… Недостатки существуют и в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами⁵.

Честно говоря, о таких недостатках Основного закона мы уже не раз читали раньше. В чем же специфика подхода Председателя Конституционного Суда? В том, что, по его мнению, «подобные недостатки вполне исправимы путем точечных изменений, а заложенный в конституционном тексте глубокий правовой смысл позволяет адаптировать этот текст к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины «живой Конституции». Опора на эту доктрину дает возможность, не искажая сути правового смысла, заложенного в текст Конституции Российской Федерации, выявлять его актуальное значение в контексте современных социально-правовых реалий»⁶.

Хотелось бы сначала посетовать по поводу утверждения В.Д. Зорькина о том, что текст Конституции можно адаптировать к меняющимся реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины «живой Конституции». Боюсь, что здесь есть элемент преувеличения. Доктрина «живой Конституции» – это не мировая практика, а идеология США, где вера в Верховный Суд высока и считается, что при необходимости он и скорректирует Конституцию, сделает без того хорошие правила еще лучше. В России тем, кто ратует за незыблемость текста Конституции РФ, эта теория выгодна, и к тому же она не мешала внести в текст Конституции поправки, в которых власть заинтересована. Если уж упоминать о других странах, то почему бы не сказать о ФРГ, где более 60 раз вносились изменения в Основной закон за время после его принятия в 1949 г.

Но дело не только в сказанном. Смотрим на предложения Председателя Конституционного Суда и озадаченно думаем: что же это за «точечный» путь? Либо не трогаем Конституцию и учитываем требования жизни толкованием Конституции со стороны Конституционного Суда? Либо «точечность» все же в том, что всю Конституцию не трогаем, а отдельные ее положения изменяем, т. е. вносим поправки в Основной закон!

Определенную ясность в подходе к этому вопросу внесли высказывания еще одного крупного политика о Конституции РФ в связи с ее юбилеем. Это Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев. В своей статье в декабрьском номере журнала «Закон» за 2018 г. он отметил, что «изменения в Конституцию, конечно, могут быть направлены на актуализацию статуса органов власти, развитие тех или иных прав, но никогда не должны снижать уровень защиты личности, подрывать основы демократического устройства страны». И далее: «Мне самому довелось представить предложения, направленные на совершенствование системы органов власти (о продлении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, а также об отчетности Правительства России перед Государственной Думой). Но эти изменения были точечными и не затрагивали права личности»⁷.

Как видим, «точечность» здесь довольно ясная: изменения вносятся все-таки в текст Конституции. Иначе говоря, это поправки. Они могут быть направлены на совершенствование статуса органов власти, способствовать развитию государства и общества, тех или иных прав. Но никогда не должны препятствовать защите личности.

Наверно, читатель вновь согласится с тем, что все, кто выступал и выступает за изменения Конституции, никогда (!!!) не предлагали таким путем ущемить права человека и гражданина.

И высказывание еще одного крупного политика и государственного деятеля. Это В.В. Володин, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. На встрече парламентариев с Президентом РФ 25 декабря 2018 г. В.В. сказал, что считает возможным проанализировать Конституцию РФ на предмет соответствия требованиям времени, не затрагивая ее основополагающих положений. Он отметил: «В обществе практически каждый раз возникают вопросы, когда мы подходим к памятной дате и обсуждаем вопросы, связанные с нормами и положениями Конституции: насколько они эффективны и насколько сегодня они не утратили своей сущности. В этой связи 25 лет Конституции – то время, когда можно в принципе было бы ответить на эти вопросы. Ни в коем случае не замахиваясь на основополагающие положения, но вместе с этим, возможно, найти формат с участием судей Конституционного Суда, ведущих ученых в области конституционного права, экспертов и посмотреть, как Конституция и нормы в развитии Конституции работают сегодня, насколько они соответствуют тем положениям, которые были приняты». Информация широко разошлась по Сети. А в «Парламентской газете» от 17 июля 2019 г. предложения В.В. Володина изложены более развернуто⁸.

Итак, теперь уже не только ученые, но и ведущие политики страны не против конституционных изменений – при условии того, чтобы оставались прочными основы конституционного строя, прав и свобод, заложенные в Конституции РФ.

В немалой степени это вопрос методики регулирования. Как видим из сказанного выше, его «точечность» может состоять в толковании Конституции РФ Конституционным Судом РФ, что заложено в ст. 125 Основного закона, или же во внесении поправок в ее текст, что предусмотрено ст. 136.

Не отрицая позитивной роли толкования Конституционного Суда РФ, все же отметим, что формирование практики так называемой живой Конституции далеко не всегда способствует ее восприятию как прочной основы государственной и общественной жизни – что это за Основной закон, который легко подправить обычной трактовкой, причем в ней не участвуют ни Федеральное Собрание, ни Президент Российской Федерации. И наоборот, внесение поправок в сам текст Конституции – напомним, что в процессе обсуждения поправок обязаны участвовать Государственная Дума, Совет Федерации, все субъекты РФ, Президент РФ (а также Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Генеральный прокурор РФ, Общественная палата РФ и другие федеральные структуры, которым рассылаются поступившие в парламент проекты законов), – повышает ее политический резонанс, укрепляет веру в нее у населения страны, различных социальных групп.

И еще одно обстоятельство. В своей статье В.Д. Зорькин выразил обеспокоенность: «Представления же о том, что путем радикальной конституционной реформы можно развернуть ход событий в каком-то более правильном направлении, – не просто поверхностны и недальновидны, но и опасны, поскольку чреваты резкой социально-политической дестабилизацией. Разговоры о том, что можно изменить структуру жизни с помощью одних лишь юридических решений, – это наивный идеализм, если не что-то худшее». С печалью приходится констатировать, что это уже не первый случай, когда крупный деятель и при этом все же уважаемый профессор права в своих публикациях, мягко говоря, несколько «припугивает» оппонентов – мол, ваши идеи приведут к общественной дисгармонии. Вообще-то мы, кто думает не так, как Председатель КС, тоже патриоты своей Отчизны, ни о какой дестабилизации не помышляем. Мы просто исходим из того, что если пришла пора изменять Конституцию – пусть это делают парламент и глава государства. И даем для этого свои рекомендации. И если уж после пенсионной реформы у нас не началась дестабилизация, то почему она появится после упрочения гражданского общества, улучшения работы палат Федерального Собрания и других конструктивных предложений, которые можно оформить конституционными поправками?

Скорее всего, участники процесса ожидали высказываний на этот счет Президента РФ. И это произошло. На пресс-конференции 19 декабря 2019 г. глава государства определенно высказался за то, что поправки к тексту Конституции РФ возможны. Он полагает, что принимать новую Конституцию «не следует. Особенно в связи с тем, что у нас есть фундаментальные вещи, которые закреплены и которые нам нужно еще целиком и полностью реализовать. Это касается первой главы. Она, на мой взгляд, является неприкосновенной»⁹. Напомним, что не только в первую, но и вторую главу Конституции просто внести изменения (поправки) нельзя, в этом случае, согласно главе 9 Конституции (ст. 135), следует пересмотр, т. е. принятие новой Конституции.

Президент далее продолжил: «Все остальное, в принципе, так или иначе менять можно. Я знаю, конечно, о тех дискуссиях, которые на этот счет ведутся, я их вижу, слышу. Я понимаю логику тех, кто предлагает эти вещи. Связано это с возможным расширением прав парламента, с некоторым изменением прерогатив и президента, и правительства. Но все это можно делать только после хорошей подготовки и глубокой дискуссии в обществе, но очень аккуратно»¹⁰.

Второе. Итак, на сегодня призыв к дальнейшему конституционному реформированию услышан, нет возражений против внесения поправок в Конституцию. Напомним о некоторых требованиях Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»: «Под поправкой к Конституции Российской Федерации в настоящем Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста» (п. 2 ст. 2). Кроме того, согласно п. 3 ст. 2: «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки».

Ниже будет видно, что полноценность реформы предполагает целый блок законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. И хотелось бы, чтобы это не напугало ни законотворцев, ни население. Дело в том, что – с учетом приведенных положений – невозможно разработать один закон Российской Федерации о поправках к Конституции, если они касаются разных положений Конституции и не могут быть охарактеризованы как взаимосвязанные. Поэтому – чтобы охватить все поправки – приходится предложить несколько законопроектов, хотя все они направлены на решение двух обозначенных выше блоков вопросов – о гражданском обществе и демократии, о совершенствовании федеральной государственной власти.

Третье. Приходится констатировать, что все конструктивные поправки, касающиеся органов государственной власти, вполне могут быть сделаны на основе ст. 136 Конституции РФ и названного выше Федерального закона 1998 г. Однако для возможного включения в Конституцию главы 2.1 о гражданском обществе и демократии потребуется толкование Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Дело в том, что ст. 136 Конституции РФ говорит о поправках «к главам 3–8 Конституции Российской Федерации». Мы же предлагаем включение в Конституцию новой главы. И Конституционный Суд РФ должен (может) своим толкованием открыть дорогу к такому варианту поправок к Конституции, который следовало бы считать не противоречащим самой Конституции РФ.

Ниже мы предлагаем свои тексты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Частично ранее они публиковались в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2013 № 2. С. 20–25. Сейчас мы предлагаем ряд новых и обновленные редакции прежних законопроектов.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к Конституции Российской Федерации –
о дополнении Конституции главой 2.1

«Глава 2.1. Гражданское общество и демократия

Статья 64.1

На основе положений настоящей Конституции в Российской Федерации развивается гражданское общество, объединяющее граждан России, сплоченных целями совершенствования конституционного строя страны, демократии, создания стабильных экономических, социальных и политических отношений.

Статья 64.2

В соответствии с частью 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации и настоящей статьей развитие демократии в России охватывает государство и общество, строится на гласности и открытости государственных и общественных процессов, активном участии в них населения, вынесении на публичное обсуждение проектов важнейших общегосударственных, региональных и местных решений, в том числе разработанных на основе правотворческих инициатив граждан, на принятии таких решений непосредственно населением в случаях, предусмотренных законом, свободном создании гражданами своих политических и иных объединений. Российская Федерация обеспечивает совершенствование правовых основ демократии политического участия граждан в государственных и общественных делах.

Статья 64.3

В Российской Федерации принимаются меры по обеспечению использования гражданами достижений научно-технического прогресса, цифровых технологий в личных или политических целях, так же как и по недопущению злоупотребления ими».

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к главе 4 Конституции Российской Федерации «О конституционно-правовой ответственности
Президента Российской Федерации»

1. Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 82-1 следующего содержания:

«Статья 82-1

Президент Российской Федерации несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, данной им присяги и за иные правонарушения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации».

2. Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 93-1 следующего содержания:

«Статья 93-1

Порядок применения положений статей 82-1 и 93 Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом».

Пояснения:

С введением ст. 82-1 уйдет в историю ситуация неответственности Президента Российской Федерации. В целом ничего особенно нового здесь нет, сходное включили в Конституцию при учреждении поста Президента. Тогда в Основном законе было сказано о запретах для Президента на нарушение Конституции и законов РСФСР, а также данной им присяги, что могло вести к отрешению его от должности.

Следует вместе с тем подчеркнуть, что в предлагаемой поправке предусматривается именно конституционно-правовая ответственность Президента Российской Федерации. Иные меры («отраслевые») юридической ответственности (уголовная, гражданская, административная и др.) по отношению к Президенту не применяются, пока он остается на посту Президента. Если по совершенным деяниям является очевидным, что возможно наступление какой-то «отраслевой» ответственности, то сначала надлежит добиться, чтобы Президент оставил свой пост, далее применять соответствующие санкции «отраслевой» ответственности к нему уже как к частному лицу.

Включение в Конституцию ст. 93-1 обусловливается двумя обстоятельствами: во-первых, поскольку в Основной закон вводится конституционно-правовая ответственность Президента за нарушение Конституции и данной им присяги, далее надо в акте высшего уровня (каким является федеральный конституционный закон) определить порядок применения этой меры ответственности; во-вторых, сейчас порядок применения положений ст. 93 Конституции РФ, устанавливающей порядок применения конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации в виде отрешения от должности, определяется Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, что не оправдано с учетом чрезвычайности ситуации отрешения Президента от должности. К тому же возможно толкование Регламентов как хотя и нормативных, но все-таки внутренних актов палат (формально их трудно называть даже законами, поскольку для принятия закона требуется решение обеих палат Федерального Собрания РФ).

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 84 Конституции Российской Федерации
«О правах Президента Российской Федерации на заседаниях палат
Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Включить в статью 84 Конституции Российской Федерации пункт «ж» следующего содержания»:

«ж) имеет право присутствовать и выступать вне очереди на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации, Государственной Думы, совместном заседании палат».

Пояснения:

Статья 84 Конституции РФ закрепляет полномочия Президента РФ в области государственного строительства, в том числе в отношении палат Федерального Собрания РФ.

Поэтому предлагается отразить в данной статье также и права Президента на участие в любом заседании каждой из палат, а также их совместном заседании (если принимается поправка к ст. 100) и на внеочередное выступление на заседании.

В настоящее время названные возможности Президента отражены в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, что явно не соответствует статусу Президента Российской Федерации.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к главе 4 Конституции Российской Федерации
«Об Администрации Президента Российской Федерации»

Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 90-1 следующего содержания:

«Статья 90-1

Администрация Президента Российской Федерации обеспечивает осуществление задач и деятельности Президента Российской Федерации. Положение об Администрации Президента Российской Федерации, изменения, вносимые в Положение, утверждаются Президентом Российской Федерации после получения положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы».

Пояснения:

В тексте Конституции РФ есть упоминание об Администрации Президента в п. «и» ст. 83 – Президент «формирует Администрацию Президента Российской Федерации». Отсюда трудно понять, каково назначение Администрации, является ли она вспомогательным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ, или государственным органом. В «Положении» об Администрации, утвержденном Президентом РФ, она характеризуется как государственный орган. Если роль Администрации очень важна, если она рассматривается как самостоятельный государственный орган, то, во-первых, заслуживает отдельной статьи в Конституции РФ, во-вторых, проект Положения об Администрации, изменений Положения целесообразно направлять палатам Федерального Собрания и согласовывать с ними текст, получать от них положительное заключение. Следует также учитывать, что сейчас имеет место свободное изменение Положения об Администрации и видов подразделений Администрации решениями Президента РФ, хотя нередко это касается не просто структурных реорганизаций, а существенной корректировки направлений деятельности Президента РФ. Палаты Федерального Собрания в таких случаях ставились бы в известность о переменах, получая соответствующую информацию от Президента, касающуюся Администрации.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статье 94
Конституции Российской Федерации
«О Федеральном Собрании Российской Федерации»

Изложить статью 94 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим в соответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни».

Для справки: нынешняя редакция ст. 94: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Пояснения:

Действующая редакция ст. 94 сознательно формулировалась весьма узко, чтобы ограничить роль парламента Российской Федерации, свести его роль к функциям представительства и законодательной деятельности. Предлагаемая поправка отражает весь набор функций Федерального Собрания РФ; тем самым подчеркивается его важная роль в государственном механизме Российской Федерации.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статьям 95 и 96 Конституции Российской Федерации
«О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Заменить часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации частями 2 и 3 в следующей редакции:

«2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемых населением субъекта Российской Федерации.

3. В Совет Федерации также входят представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2. Часть 3 статьи 95 считать частью 4 и изложить ее в следующей редакции: «4. Срок полномочий члена Совета Федерации – представителя субъекта Российской Федерации составляет 5 лет. Вопросы начала и окончания срока полномочий члена Совета Федерации регулируются федеральным законом».

2. Считать часть 4 статьи 95 Конституции Российской Федерации частью 5.

3. Изложить часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«2. Порядок выборов членов Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами».

Для справки: ч. 2 ст. 95 в первоначальной редакции гласила:

«2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».

В действующей редакции от 21 июля 2014 г. ч. 2 ст. 95 выглядит так:

«2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Кроме того, 21 июля 2014 г. в ст. 95 были включены ч. 3 и 4, они гласят:

«3. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».

Как можно видеть, ключевое дополнение 2014 г. в ст. 95 состояло в том, что в Совет Федерации должны входить также представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ. Остальные дополнения не носили ключевого характера, скорее это модификации текста.

Часть 2 ст. 96 сейчас гласит: «2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами».

Пояснения:

С включением данной поправки в Конституцию Российской Федерации принципиально уточняется назначение Совета Федерации – это орган представительства субъектов Российской Федерации, а не органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как того хотят многие соответствующие органы субъектов.

Кстати, такое предназначение Совета Федерации и членов данной палаты уже неплохо отражено в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ч. 1 ст. 1 Закона гласит: «Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с Федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Революционный характер предлагаемой поправки состоит в том, что вводятся выборы населением субъектов РФ членов Совета Федерации в соответствии с федеральным законом. То, что и далее парламентарии, входящие в эту палату, будут именоваться членами Совета Федерации, а не депутатами Совета Федерации, не имеет решающего значения. В ряде стран, где есть выборы членов верхней палаты парламента, их не называют депутатами.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 100 Конституции Российской Федерации
«О порядке деятельности Совета Федерации
и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Изложить часть 1 статьи 100 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«1. Совет Федерации и Государственная Дума самостоятельно обсуждают и решают вопросы своего ведения».

2. Включить в статью 100 часть 2 следующего содержания:

«2. В случаях, предусмотренных настоящей Конституцией и законами Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума могут обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, включая парламентские расследования, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования».

3. Изложить часть 3 статьи 100 в следующей редакции:

«3. Палаты собираются совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

4. Считать действующую часть 2 статьи 100 частью 4.

Для справки: нынешняя редакция ст. 100:

«1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.

3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

Пояснения:

Включение поправок в ст. 100 Конституции Российской Федерации знаменовало бы новый этап в деятельности российского парламента. Нынешняя редакция ст. 100 больше посвящена процедурным правилам. Поправки в целом ориентируются на материальное содержание возможностей палат, на их взаимодействие, хотя и сохраняют основные процедурные моменты:

– сохраняется в основном раздельный порядок работы палат Федерального Собрания;

– наряду с этим предусматривается возможность совместной деятельности палат Федерального Собрания, в том числе и принятия совместных решений – предлагается их именовать постановлениями Федерального Собрания. Таким образом, открывается путь для более тесного сотрудничества палат. По ряду вопросов вполне возможно их обсуждение палатами на совместном заседании. Но если принимается решение, палаты проводят раздельное голосование либо на совместном заседании, либо расходятся для этого на самостоятельные заседания.

В действующей ч. 3 ст. 100 говорится, что палаты «могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств». Предлагается сделать это положение несколько императивнее – «собираются совместно», тем более что послания Президента РФ реально заслушиваются только на подобных заседаниях.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 101 Конституции Российской Федерации
«О правах Председателей Совета Федерации
и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Включить в статью 101 Конституции части 3 и 4 следующего содержания:

«3. Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы представляют соответствующую палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, другим органами государственной власти, с общественными объединениями, иными организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями.

4. По вопросам ведения палат Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы имеют право быть принятыми незамедлительно Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации».

2. Считать части 3, 4 и 5 статьи 101 соответственно частями 5, 6 и 7.

Пояснения:

В действующей редакции ст. 101 ч. 1 и 2 гласят:

«1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты».

Эти формулировки не отражают важной роли председателей палат – они не только занимаются процедурными делами, но и представляют палаты в отношениях с иными государственными органами, в том числе с Президентом РФ и Правительством РФ. Поскольку поправкой к ст. 84 предлагается отразить право Президента РФ на участие в заседаниях палат, то, соответственно, следует отразить в ст. 101 право Председателей Совета Федерации, Государственной Думы быть незамедлительно принятыми Президентом Российской Федерации по вопросам ведения палат. При отсутствии такой нормы в Конституции РФ все регулируется обычаями, что может превратить руководителей палат в обычных просителей. Это относится также и к взаимоотношениям указанных лиц с Председателем Правительства РФ.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статье 104
Конституции Российской Федерации «Об осуществлении
права законодательной инициативы в Федеральном
Собрании Российской Федерации»

1. Заменить часть 1 статьи 104 частями 1 и 2 следующего содержания:

«1. Право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации состоит в возможности субъектов данного права, перечисленных в части 2 настоящей статьи, проект закона (законопроект) по вопросам ведения Российской Федерации.

2. Правом законодательной инициативы обладают:

а) не менее 100 тысяч граждан Российской Федерации, достигших возраста активного избирательного права, поддержавших законопроект своей подписью, оформленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) Президент Российской Федерации;

в) Совет Федерации;

г) члены Совета Федерации индивидуально или коллективно;

д) депутаты Государственной Думы индивидуально или коллективно;

е) Правительство Российской Федерации;

ж) Конституционный Суд Российской Федерации;

з) Верховный Суд Российской Федерации;

и) Генеральный прокурор Российской Федерации;

к) Общественная палата Российской Федерации;

л) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;

м) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации».

2. Считать части 2 и 3 статьи 104 соответственно частями 3 и 4.

Пояснения:

В действующей редакции ч. 1 ст. 104 гласит:

«1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».

Как можно видеть, в данной редакции не раскрыто, что есть «право законодательной инициативы». Потребовалось немало времени для того, чтобы понять – это упущение, и отразить содержание данного права в ст. 104 Регламента Государственной Думы. И содержание ст. 104 Регламента свидетельствует о том, что любой вариант реализации права законодательной инициативы есть внесение на рассмотрение Государственной Думы (парламента в целом) проекта закона. Поэтому для ясности в данном вопросе и предлагается включить в ст. 104 Конституции ч. 1, которая кратко и четко говорит о том, что право законодательной инициативы есть право внесения проекта закона (законопроекта).

Но, конечно, более значимой является предлагаемая ч. 2 ст. 104 Конституции РФ. Речь идет о том, чтобы учесть многократно высказывавшиеся предложения о расширении круга субъектов права законодательной инициативы, о наделении данным правом некоторых субъектов, которые сейчас данным правом не наделены, но в реальности могут быть инициаторами законодательной деятельности парламента:

– идея народной правотворческой (законодательной) инициативы – она состоит в том, что текст «народного» законопроекта подлежит рассмотрению (обсуждению) парламентом, хотя здесь нет императива – может и не поддержать;

– предлагается отразить в ст. 104 Конституции возможности трех субъектов, которые давно претендуют на наделение их правом законодательной инициативы: это Генеральный прокурор Российской Федерации; Общественная палата Российской Федерации; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;

– предлагается также для двух субъектов права законодательной инициативы, обладающих этим правом от начала действия Конституции, – Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, отказаться от ограничения «по вопросам их ведения». Предметно эти суды вправе и касаются любых вопросов жизни страны при их рассмотрении, учитывая специфику своего места в государственной системе.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статье 110
Конституции Российской Федерации
«О Правительстве Российской Федерации»

Изложить статью 110 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«1. Правительство Российской Федерации является высшим коллегиальным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации и членов Правительства Российской Федерации, которыми являются заместители Председателя Правительства Российской Федерации, федеральные министры и приравненные к ним по статусу руководители иных федеральных органов исполнительной власти».

Для справки: нынешняя редакция ст. 110 Конституции РФ:

«1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».

Пояснения:

Предлагаемая новая редакция ч. 1 ст. 110 Конституции РФ по существу является компактным изложением ст. 1 Федерального конституционного закона 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», которая имеет следующую формулировку:

«Статья 1. Правительство Российской Федерации – высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

Достаточно очевидно, что приведенным положениям ст. 1 Федерального конституционного закона место прежде всего в Конституции РФ.

Новой редакцией ч. 2 ст. 110 в состав Правительства РФ включены, помимо заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, также и руководители федеральных органов исполнительной власти, приравненные к рангу федерального министра. По существу, это констатация реальности, поскольку многие руководители федеральных органов исполнительной власти имеют статус федерального министра (например, руководители ряда федеральных служб в сфере безопасности государства). Для обобщенной характеристики лиц, включаемых в состав Правительства, в новой редакции ч. 2 ст. 110 вводится также и понятие «члены Правительства Российской Федерации».

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 112 Конституции Российской Федерации
«О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти и о формировании
Правительства Российской Федерации»

Изложить статью 112 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации по предварительному согласованию с Советом Федерации и Государственной Думой.

3. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности членов Правительства Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о представленных кандидатурах на должности членов Правительства Российской Федерации. Совет Федерации и Государственная Дума вправе излагать Президенту Российской Федерации свое мнение о представленных кандидатурах, вносить Президенту Российской Федерации предложения об иных кандидатурах в состав Правительства Российской Федерации, а также на должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, не входящих в состав Правительства Российской Федерации. При несогласии с мнением соответствующей палаты и предложенными ею кандидатурами Президент Российской Федерации направляет палате мотивированный ответ. При необходимости создается согласительная комиссия, в состав которой входят Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы. Окончательное решение по каждой кандидатуре принимается Президентом Российской Федерации».

Для справки: действующая редакция ст. 112 предусматривает:

«1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».

Пояснения:

По существу, в действующей ст. 112 объединены два самостоятельных вопроса – о структуре федеральных органов исполнительной власти и о порядке формирования Правительства Российской Федерации. Наши предложения касаются обоих моментов, хотя не исключаем, что придется их разделить на два отдельных закона о поправках. Однако пока рассмотрим предложения вместе.

А) Относительно системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. До последнего времени установился порядок, согласно которому система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются самостоятельно Президентом РФ его указами. В восприятии понятий «система и структура» федеральных органов исполнительной власти надо исходить из толкования ч. 1 ст. 112 в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П. Конституционный Суд определил, что оба понятия имеют право на существование и использование в их сочетании. В «систему федеральных органов исполнительной власти», записал Суд в своем постановлении, «входят Правительство Российской Федерации... а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». А содержащееся в Конституции понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ – определил Конституционный Суд.

По существу, Конституционный Суд констатировал два момента: во-первых, возможность использования обоих понятий, во-вторых, право Президента на регулирование соответствующих моментов своими указами.

Естественно, Конституционный Суд РФ не мог касаться вопроса о том, насколько оправданно то, что одно понятие («структура») отражено в Конституции РФ, а другое понятие («система») – нет, хотя они взаимосвязаны (это вне компетенции Конституционного Суда).

Другой вопрос – что, утверждая систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, Президент РФ в интересах баланса властей мог бы предварительно согласовывать вопросы с палатами Федерального Собрания, Конституционный Суд не затрагивал. Однако это вовсе не значит, что нет необходимости в соответствующем регулировании на уровне Конституции РФ. Наоборот, оно будет весьма полезно, поскольку упорядочит действия Президента и возможности влияния на них со стороны палат Федерального Собрания, а в итоге обеспечит стабильность системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Б) Относительно формирования Правительства Российской Федерации. Поскольку поправкой к ч. 2 ст. 110 в состав Правительства Российской Федерации предлагается включить, помимо федеральных министров, приравненных к ним по рангу руководителей федеральных органов исполнительной власти и в связи с этим предлагается отразить там же обобщенное понятие «члены Правительства Российской Федерации», логично использование данного понятия и в ст. 112 (ч. 3 и 4) Конституции РФ.

Поправка, предлагаемая как ч. 4 ст. 112, способствует усилению роли палат Федерального Собрания в формировании Правительства РФ и тем самым укрепляет баланс ветвей власти в Конституции РФ.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статьям 103
и 117 Конституции Российской Федерации
«О праве Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации выразить недоверие или доверие Правительству
Российской Федерации, члену Правительства Российской
Федерации, руководителю федерального
органа исполнительной власти, не являющемуся членом
Правительства Российской Федерации»

1. Изложить пункт «б» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«б) решение вопроса о недоверии или доверии Правительству Российской Федерации, члену Правительства Российской Федерации, руководителю федерального органа исполнительной власти, не являющемуся членом Правительства Российской Федерации;».

Для справки: нынешняя редакция п. «б»: «б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации».

2. Дополнить статью 117 Конституции Российской Федерации частью 5 следующего содержания:

«5. Государственная Дума может выразить недоверие или доверие члену Правительства Российской Федерации, руководителю федерального органа исполнительной власти, не являющемуся членом Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации решает вопрос о возможности дальнейшего пребывания в должности лица, которому выражено недоверие».

3. Часть 5 статьи 117 считать частью 6.

Пояснения:

Предлагаемая поправка усиливает роль Государственной Думы в рамках ее парламентского контроля за деятельностью Правительства РФ, всей системы федеральных органов исполнительной власти и руководителей таких органов. Как известно, сейчас Государственная Дума не имеет права выражать недоверие или доверие отдельному члену Правительства РФ, руководителю какого-то федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, данная поправка согласовывает формулировку п. «б» ч. 1 ст. 103 со ст. 117 Конституции РФ. Ведь по действующей редакции п. «б» Государственная Дума имеет право на выражение «доверия», в то время как ст. 117 в ч. 3 говорит о «недоверии», в ч. 4 – о «доверии».

И снова размышления

После ознакомления с нашими суждениями и проектами может возникнуть вопрос: возможны ли другие пути реформирования Конституции РФ?

Хотим мы того или нет, но главным вопросом в 2022 г. станет сохранение на следующий срок своих полномочий действующим главой государства. Заниматься прогнозами – дело политологов. Но все же рискнем привести ряд соображений по поводу конституционных путей.

Первый конституционно возможный вариант – поправка к ст. 81, исключение из Основного закона ограничения президентских полномочий двумя сроками подряд. Об этой возможности говорил журналистам Президент РФ 19 декабря 2019 г. При желании нетрудно найти обоснования данного предложения. Время идет очень быстро. Выборы в Государственную Думу в 2021 г. скорее всего будут непростыми. Сложно предположить, что «правящая партия» (так ее называют лидеры страны) наберет такой же высокий процент голосов, как на выборах 2016 г., она если и сохранит свои позиции в Государственной Думе, то все же ослабленные приходом некоторых новых партий. Скорее всего, потеряют часть прежней поддержки другие три партии, пока имеющие свои фракции в Государственной Думе. Если к выборам будут допущены общественные движения, это еще больше ослабит теперешние парламентские партии, много голосов могут получить Общероссийский народный фронт, поддерживаемый Президентом РФ, а также движения с общенациональной (но все же русской) окраской. Изменение политического ландшафта – серьезная предпосылка, по которой действующий Президент РФ по своей воле или по «обращению масс» будет думать о том, чтобы остаться во власти и не допустить неупорядоченности в ее осуществлении. Другое дело – не вызовет ли это волнений в обществе. К тому же внутри страны хватает тех, кого не устраивают ни сам действующий Президент РФ, ни длительность его нахождения во власти. Заинтересованы в его уходе и заграничные «партнеры», поскольку новый глава государства будет слабее, и это очевидно ослабит Россию как державу, чего им очень хочется.

Второй – и тоже конституционно возможный путь – преобразование Российской Федерации из президентской и даже суперпрезидентской модели в парламентарную республику с сильным Председателем Правительства РФ. Это как бы германский вариант на российской почве.

Но здесь возникают определенные сомнения.

Во-первых, это потребует гораздо ощутимой конституционной реформы, чем предлагаемое нами. При этом не следует оставлять без внимания: если такую реформу Конституции проводить после избрания новой Государственной Думы в 2021 г., нельзя исключить, как частично говорилось ранее, ослабления позиций правящей партии и уже ставших реально ее союзниками остальных парламентских партий, особенно при появлении депутатов от других партий и тем более от общественных движений. И пройдет ли тогда безболезненно подобная конституционная реформа – большой вопрос. А парадокс еще и в том, что провести такую конституционную реформу до истечения полномочий действующей Государственной Думы – однозначно для правящей партии потерять свое лицо и многие голоса избирателей на грядущих выборах, возможное изменение партийно-политического ландшафта. Как видим, оба варианта подобного конституционного реформирования с переходом к парламентарной республике с политических позиций проблематичны.

Во-вторых, введение парламентарной республики и превращение главы государства в фигуру главы исполнительной власти, может, и даст его сохранение во власти, но вряд ли обещает ему такие же уверенные позиции, как сейчас. Как известно, в парламентарной республике роль парламента сильнее, и особенно в том, что руководство кабинетом вручается политику, организационно связавшему себя с партией большинства либо с коалицией. И пойдет ли на это политик, готовый остаться во власти, со своим ослаблением – после того, как долгие годы ранее этого не было? Поэтому путь перехода к парламентарной республике мы не считаем эффективным.

В завершение анализа нельзя не сказать о конституционных аспектах пока у нас не представляемого и маловероятного пути завершения карьеры Президента РФ по казахстанскому варианту – с обозначением преемника, которого изберут новым Президентом. Однако Назарбаев находился в другом возрасте, более естественном для отставки, а еще – и это главное – были заранее проработаны и отражены в конституционном законодательстве пути «остаться – уходя». Как известно, Назарбаев не только политически провозглашен, но и конституционно закреплен в пожизненном статусе лидера нации. И еще: он также пожизненный Председатель Совета безопасности, остается Председателем Ассамблеи народа Казахстана и председателем правящей партии Nur Otan (Свет отечества). Таких позиций нет у главы Российского государства.

Итак, конституционное реформирование имеет в России на современном этапе серьезные основания…

Литература

1. Барциц И.Н. Конституционный дизайн: образ государства и образ эпохи. М.: Дело; РАНХиГС, 2018. 60 с.

2. Кравец И.А. Конституционная модернизация и консервативная охрана (российский конституционализм и теория учредительной власти) // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 8. С. 3–7.

3. Краснов М.А. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов: учеб. пособие. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2018. 454 с.

4. Мазаев В.Д. Конституция России – неоднозначность матрицы развития // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 3 (122). С. 47–53.

5. Скуратов Ю.И. Конституционная реформа в Российской Федерации (варианты развития конституционного процесса) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 3 (122). С. 53–59.

6. Умнова-Конюхова И.А. Конституция Российской Федерации 1993 года: оценка конституционного идеала и его реализация сквозь призму мирового опыта // Lex russica (Русский закон). 2018. № 11 (144). С. 23–39.

7. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. 308 с.

8. Чиркин В.Е. Верна ли терминология о принятии поправок к Конституции Российской Федерации? // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 2. С. 3–7.

9. Чиркин В.Е. Как поправить неточности в формулировках части 2 статьи 5, части 2 статьи 11 Конституции РФ, если созыв Конституционного Собрания пока невозможен? // Государство и право. 2018. № 2. С. 93–95.

10. Шустров Д.Г. Разноуровневая модель изменения Конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 5. С. 3–15.

11. Эбзеев Б.С. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект, 2019. 768 с.

Интервью С.А. Авакьяна: Самоуправление без «самостоянья» // Аргументы недели. 2020. № 4 (698). 5–11 февр.

Хотя у России нет и не было богатой демократической традиции применительно к верховной власти, у нас имелась многовековая традиция местного самоуправления, земского строя, отчасти прерванная Петром I и восстановленная на новый лад Александром II. А значит, никакой критики не выдерживают ссылки на особость нашей страны при попытках оправдать сегодняшнюю фактическую подчиненность местного самоуправления вышестоящим властям. Именно оно, местное самоуправление, является одним из неизвестных в задачке нынешней конституционной реформы. Большинство аналитиков сходятся в том, что президент, намерившись еще прочнее встроить муниципалитеты в «вертикаль», хочет ослабить их позиции. Иного мнения придерживается член комиссии по реформированию Конституции Сурен АВАКЬЯН – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юрфака МГУ имени М.В. Ломоносова.

– СОГЛАСНО языку действующей Конституции, федеральный и региональный уровни управления являются властью, а муниципальный уровень – самоуправлением. Понятие «власть» ассоциируется с принуждением, а «самоуправление» – с гражданским обществом. То есть, по крайней мере на словах, муниципалитеты обязаны не диктовать населению свою волю, а подчиняться ему.

– Эту терминологию в Конституции менять, по-видимому, не станут: она содержится в первой главе, которую запрещено корректировать (возможно лишь принять новую Конституцию). В советское время местные советы позиционировались как органы государственной власти и одновременно народного самоуправления. Принимая в 1993 году нынешнюю Конституцию, этот подход не взяли за основу, записав в первой главе: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Считалось, что этой отдельностью мы укрепим независимость местного самоуправления. Но получилось по Черномырдину – «хотели как лучше, а получилось как всегда». Многие федеральные и региональные органы решили, что раз местное управление не является государственной властью, значит, это власть общественная (как, например, власть политических партий над своими членами), а потому ее решения, мол, не обязательны для исполнения.

– Минуточку. Неужто вы ведете к тому, что Путин нацелен усилить местное самоуправление?

– Совершенно верно. Вопрос о муниципалитетах заострился именно из-за того, что местные отделения госструктур не подчинены местному самоуправлению. Они считают, что независимы от него и могут ставить его перед фактом. Это неправильно, нужно обязать их следовать местным правилам, касающимся размещения объектов, благоустройства, озеленения, а также инфраструктуры. Скажем, если федеральным решением на территории муниципального образования размещается военная часть, то на муниципалитет возлагаются заботы о том, где будут проживать офицеры с семьями, в каких поликлиниках наблюдаться, в какие образовательные учреждения водить детей, – соответственно, размещение военной части немыслимо без согласования деталей с муниципалитетом. Однако зачастую такие согласования не проводятся. В этом ключе задуманная попытка инкорпорировать местное самоуправление в систему единой власти – очень правильная попытка. И кстати, она не нова. Еще в середине 1990-х Конституционный суд постановил, что муниципалитет – часть публичной власти (понятие «публичная власть» используется для одновременного обозначения государственной власти и местного самоуправления; в политологии публичная власть противопоставляется сугубо общественной. – Прим. «АН»).

– Учет госструктурами мнения муниципалитета – это замечательно. Но в той же мере необходимо, чтобы государство – в лице федеральной и региональной властей – признавало за муниципалитетом самостоятельность. При этом федерация и регион постоянно влияют на его решения.

– Конечно, влияют.

– Нарушая тем самым Конституцию?

– Вовсе нет.

– Открываем восьмую главу под названием «Местное самоуправление». Читаем самое начало: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения…» Са-мо-сто-я-тель-ное. «Самостоянье» человека, по Пушкину, – залог величия его.

– А вы откройте Конституцию пораньше – на первой главе. Там сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Обратите внимание на эти слова: «в пределах своих полномочий». И далее в восьмой главе: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Соответственно, те задачи, на которые государство выделяет деньги, находятся у него на контроле. Отсюда и, как вы выразились, государственное влияние на решения муниципалитета.

– Говоря о деньгах, не будем забывать: огромная часть государственного бюджета обеспечивается налогами, собираемыми, что называется, на «земле». То есть «земля» передает деньги «наверх», а потом частично получает их обратно. И не просто получает, а вынужденно выпрашивает.

– Эта налоговая система позволяет государству дотировать менее благополучные регионы за счет более благополучных. Напомню: около 20 субъектов РФ – доноры. Слава богу, в России на этой почве нет той нервозности, которая существует в Германии, где восток дотируется западом. Хотя и у нас некоторые регионы, например Свердловская область, выражают недовольство тем, что «кормят» другие субъекты.

– Я бы сказал, муниципальные образования «кормят» государство.

– Нет, я вижу это иначе. Государство дает деньги муниципальному образованию, а не муниципальное образование государству. Кстати, даже в Швейцарии, которую часто рассматривают как страну с наиболее широкими возможностями самоуправления, – даже там налоги собирает федерация, впоследствии выделяя средства регионам-кантонам, а те выделяют средства муниципалитетам. Женева цветет, там идеальная чистота, но не потому, что налоги оседают в городе, как вам хочется, а потому, что федерация и кантон выделяют городу деньги в большом объеме. К этому и нужно стремиться нашему государству. И контролировать, как расходуются выделенные средства.

– Согласно восьмой главе нашей Конституции, органы местного самоуправления «осуществляют охрану общественного порядка». Это абсолютно «спящая» норма: у нас не только нет муниципальной полиции, но и не предполагается участие муниципалитета в формировании местного ОВД. Раз уж мы заговорили о зарубежном опыте, не пора ли вспомнить заокеанскую страну, где население избирает местных полицейских – шерифов? Это вроде бы логично: люди выберут самого честного. А не получат человека, де-факто обязанного прежде всего тому, кто его назначил «сверху».

– Я вам завидую: вы живете в состоянии идеализма. У меня такого нет. Выберут не самого честного (к 35–40 годам каждый успел нагрешить), а самого делового, эффективного. Какому количеству людей полицейский обязан своей должностью – не принципиально. Принципиально то, чтобы он действовал по закону и квалифицированно. Было бы вполне достаточно ввести норму, о которой вы сказали вскользь: чтобы муниципалитет участвовал в назначении главы местной полиции и его замов.

Вы спрашиваете о выборности полицейских, а ведь у нас пока не решен вопрос о выборности главы муниципального образования. Последняя тенденция такова, что муниципалитеты отказываются от прямых выборов главы, он все чаще избирается местными депутатами. Будучи конституционалистом, я должен сказать так же, как говорят мои студенты, – мол, все посты должны быть избираемыми. Но я вижу: выборы местного главы малоэффективны. Они рождают новый уровень нервозности, попыток ввести население в заблуждение. Когда же двадцать депутатов избирают кандидата, предложенного комиссией, состоящей из представителей этой территории и исполнительной власти субъекта РФ, – тогда кандидат рассматривается детально. Так делают во многих странах, и это не означает, что власть ушла в руки чиновничества.

– Еще одна норма восьмой главы: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью». При этом муниципальные советы Новой Москвы – против своей воли – передали местные жилищно-коммунальные службы в ведение региона, то есть столицы. В подобных конфликтных ситуациях муниципалитеты всей страны опасаются, что их регион, осерчав, выделит меньше средств на их нужды. Аналогично тому, как он «наказывает» недофинансированием свои города и веси за недостаточный местный процент «Единой России» на выборах.

– Знаете, когда молодой человек идет подавать заявление в ЗАГС, возможен вариант, что он это делает абсолютно добровольно. Но бывает и по-другому: иногда его убеждают родители, или девушка, или родители девушки. Однако, как бы то ни было, молодой человек должен собственной персоной очутиться в ЗАГСе, заполнить бланк и поставить свою подпись – без этого никакой брак невозможен. Значит, молодой человек в любом случае обладает самостоятельностью, ведь последнее слово – за ним. То же самое я бы сказал о муниципалитетах: в описанной вами ситуации последнее слово – за ними. Без согласия муниципалитета не обойтись – значит, его самостоятельность нельзя назвать условной.

– Что ж, о степени вертикального разделения властей (федерация – регион – муниципалитет) сказано достаточно, давайте коснемся и горизонтального разделения. Собственно, о доминировании исполнительной власти в РФ – на всех уровнях – не говорит только ленивый.

– У меня ощущение, что вы задаете вопрос как человек невзрослый, как человек, который…

– Который прочитал в первой главе Конституции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

– Вы думаете, как записано, так и должно быть, все должны быть самостоятельны. В действительности же разделение властей предполагает систему сдержек и противовесов. У каждой стороны есть свои права и свои возможности влияния. Что касается исполнительной власти, то это не собрание авантюристов. Она хочет хорошо управлять территорией.

– Кажется, теперь не я, а вы рассуждаете как идеалист.

– Нет, я не идеализирую исполнительную власть. Но точно так же я не идеализирую депутатов любого уровня. В том числе и независимых депутатов.

Интервью С.А. Авакьяна: Слово «власть» не должно пугать // Закон. 2020. № 12. С. 8–16.

На вопросы главного редактора Александра Верещагина и шеф-редактора Владимира Румака отвечает заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ имени М.В. Ломоносова Сурен Адибекович АВАКЬЯН.

– Сурен Адибекович, начнем с традиционного в этом году вопроса: как бы Вы оценили продолжающуюся конституционную реформу? Какие поправки в Конституцию, на Ваш взгляд, являются наиболее важными и почему?

– Прежде всего хотел бы сказать, что я как член рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию, состав которой утвердил Президент Российской Федерации, в полной мере готов не только получить положительные отзывы, но и ответить на всю критику, связанную с этими поправками, если что-то в конституционной реформе кому-то не нравится или не получилось.

Конечно, нужно понимать, что наша рабочая группа была, скорее, консультативно-совещательным органом и прямого влияния на текст не оказывала, т. е. не принимала каких-либо императивных решений. Из заседания в заседание проект поправок менялся, и непосредственной его разработкой занимались в первую очередь мозговой центр рабочей группы – ее три сопредседателя – и, надо полагать, Администрация Президента, которые в конце концов и сформировали документ, ушедший в Госдуму. Не все из итогового варианта мне нравится, но принципиальные вещи я готов поддержать. Кстати, я сам также позволяю себе критические оценки отдельных положений и прежнего, и обновленного текста Конституции.

Но саму реформу поддерживаю. Более того, я уже давно заявлял о необходимости такой реформы и даже о необходимости новой Конституции, поскольку первоначальный текст принимался в непростое время, в условиях острого конфликта между Президентом и законодательной властью с разгоном Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, что оставило свой отпечаток на нашем Основном законе. 20–25 лет – достаточный срок, чтобы понять: этот текст свою роль как исторически переходного документа выполнил, и теперь необходимо задуматься над принятием новой Конституции, которая бы никак не ассоциировалась с событиями осени 1993 г.

Свои предложения о реформировании Конституции я неоднократно публиковал, а в октябре 2013 г. смог изложить их Президенту Путину в ходе его встречи с нами – руководителями кафедр конституционно-правовых дисциплин ряда вузов в преддверии 20-летнего юбилея Конституции. Тогда Владимир Владимирович сказал, что надо подумать. Идея, появившаяся в конце 2019 – начале 2020 г., свидетельствует о том, что предложение об изменениях Конституции действительно обдумывалось. Так что, полагаю, нынешняя реформа не случайна.

Конечно, далеко не все разделяли эту идею. В науке было распространено и такое мнение: мол, незачем трогать конституционный текст, лучше рассматривать его на американский манер – как «живую конституцию», развивая ее положения, особенно толкованием Конституционного Суда. Я же считаю, что этот путь в чем-то полезен, но у него есть свои границы, за которые не может выходить ни Конституционный Суд, ни иные юрисдикционные органы.

При этом Президент избрал такую форму изменений, которая не предполагает запуск механизма пересмотра Конституции. На мой взгляд, идею реформирования во многом удалось реализовать и без внесения изменений в главы 1, 2 и 9. Этот подход стал плодом определенного компромисса, но мне, например, непонятно, как можно внести понятие единой публичной власти, не затронув ст. 3, в которой записано, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. На заседаниях рабочей группы мы обсуждали необходимость учесть в поправках к Конституции, что власть, исходящая от народа, и есть основа единой публичной власти, которую он осуществляет в определенных формах и обязательно при содействии гражданского общества. Власть ведь осуществляется не только в рамках государства и на уровне местного самоуправления, но и в обществе (и к этому есть прямые отсылки в главе 1), поэтому было важно подчеркнуть роль гражданского общества. Тем не менее, поскольку ст. 3 решили не менять и хотя мысль о гражданском обществе была закреплена, например, в статье, посвященной Правительству, это было сделано совсем не в том объеме, в котором следовало.

Понятие гражданского общества и его роли в демократическом устройстве нашего государства еще ждет своего раскрытия, с тем чтобы, наконец, отразить триаду «государственная власть – местное самоуправление – власть общества».

При этом слово «власть» не должно пугать. В первую очередь оно означает управление. Общественная власть – это управление общественными делами. И если мы, допустим, в ст. 14 Конституции говорим, что у нас светское государство и что религиозные организации отделены от него, мы тем самым предполагаем, что соответствующая сфера общественной жизни тоже управляется в определенной мере самостоятельно от государственной власти.

Были и другие аспекты, которые так и остались нереализованными. К примеру, в Конституции по-прежнему нет главы, посвященной избирательной системе и избирательным правам. Думаю, что такую дополнительную главу можно было предусмотреть, не внося изменения в основы конституционного строя.

И еще один момент, по поводу которого я хотел бы отдельно высказаться, – это наше федеративное устройство. В результате конституционной реформы отношения центра и субъектов Федерации, надеюсь, останутся прочными. И тем не менее у нас появилось такое новое понятие, как «федеральная территория» в рамках единого «территориального пространства». Понятие это пока не раскрыто. Конституция отсылает нас к законодательству. По идее, к таким территориям можно было бы отнести космодромы, о. Шпицберген, курортные территории на Северном Кавказе. Сейчас уже появился первый законопроект о федеральной территории «Сириус» в г. Сочи, созданной для обучения одаренных детей. Такие исключения были и до реформы – вспомните хотя бы статус закрытых административно-территориальных образований или «Сколково», которое вообще управляется некоей управляющей компанией. Но тогда получается, что мы выводим часть территории из состава субъекта РФ без его согласия, – а как это сочетать с правилом, что границы субъектов РФ могут быть изменены только при их согласии? Полагаю, что перед конкретными шагами стоило бы сначала принять нормативный акт общего характера, четко в нем определив цели создания федеральных территорий, гарантии внимания при этом к интересам и России в целом, и субъекта РФ, которого этот конкретный шаг коснется.

В нашем Основном законе появилось еще много новых понятий, о которых придется говорить, и говорить достаточно серьезно.

Возьмем, к примеру, понятия социальной, политической, экономической солидарности и т. п. Возникает вопрос: солидарность между кем? Между обычными людьми или между социальными группами? Предполагается, что у обычного рабочего на заводе и у владельца крупного холдинга должны быть какие-то общие цели, они должны дружить. Но я сильно сомневаюсь в такой «дружбе». Меня это волнует с той точки зрения, что мы рискуем прийти в итоге к признанию неких социальных слоев или претензий каких-то групп людей на то, что они являются определенными социальными слоями. Ведь тут же появятся политические партии, которые объявят себя «выразителями» интересов таких слоев населения. Я вас уверяю – это очень серьезная проблема, которую нужно будет обязательно решать в ходе конституционной реформы.

– Как быть с еще одним появившимся в Конституции понятием – «государствообразующий русский народ», как оно должно соотноситься с понятием многонационального народа России?

– Понятие русского народа как олицетворяющего государственное единство по моему настоянию должно было появиться еще в Конституции РСФСР 1978 г., однако тогда не сложилось.

Сегодняшнюю формулировку нельзя читать в отрыве от ее контекста, предполагающего, что прежде всего государствообразующая роль проявляется в языке. Сам же русский народ является частью многонационального народа России. Это точно не проявление приверженности к русскому великодержавию или чему-то подобному – основой нашего государства всегда было российское великодержавие как союз народов.

В ходе обсуждения соответствующих проблем затрагивался вопрос о замене многонациональности на многонародность с дальнейшим переходом к понятию единой российской нации, куда как бы влиты все национальности нашей страны. Предложение не прошло. Полагаю, и не должно пройти.

Да, есть страны, где понятия «нация» и «народ» практически идентичны. Но причины несколько иные. Так, в Америку «понаехали» люди из разных уголков света, со своими национальной принадлежностью, языками и т. д. Здесь они говорят на одном языке, живут по единым законам, перемешались в местах проживания, у них складывается единая психология. Действительно, образуется «единая нация», «единый народ», у них общая земля – кстати, ранее отобранная у индейцев, которых переселили в резервации. Несколько иная основа тождества или близости понятий «нации» и «народа» у Франции: здесь большинство населения французы, а приехавшие из бывших французских колоний «темноцветные» (арабы или негры) тоже считают себя французами, т. е. частью французской нации. Для всех существует если не тождество, то близость понятий «нация» и «народ».

Но как быть России, где многие живут в местах коренного пребывания своих именно национальных групп? Для них естественна принадлежность к определенной национальности, свои язык, литература, культура, обучение... Понятие нации стало исторически основой духовности. А в конституционном плане категория «народ» стала у нас основой государственности, суверенитета, власти. Как их объединить? Именно так, как это сделано в первых словах Преамбулы Конституции: «Мы – многонациональный народ Российской Федерации...»

– Зачем в Конституции понадобилось прописывать правопреемство СССР? Чем было плохо устоявшееся понятие континуитета, которое обеспечивало продолжение международных обязательств Советского Союза?

– На мой взгляд, Конституция обязательно должна отражать вопросы правопреемства, поскольку это напоминает нам, от кого мы происходим, с кем связаны и о чем не должны забывать.

Российская Империя, несмотря на унитарную форму госустройства, была очень сильным государством, и это предполагало внимание к разным национальным и религиозным группам. Я сейчас читаю книгу о М.М. Сперанском и вижу, как бережно отнеслись к вхождению в состав Российской Империи Финляндии, позволив ей иметь и конституцию, и валюту, и даже свою армию в порядке самообороны. Советский Союз также придерживался позиций, основанных на демократическом централизме. И этим принципом нельзя пренебрегать.

– Одним из значимых пунктов критики в адрес новой редакции Конституции является то, что система сдержек и противовесов, которая и без того была повернута в пользу президентской власти, теперь сместилась в эту сторону еще сильнее. Не видите ли Вы в этом опасность создания в России суперпрезидентской республики? Способны ли новые полномочия Федерального Собрания и судов реально ограничить власть Президента?

– Я не то что не вижу такой опасности – я вполне резонно считаю, что наше государство уже является суперпрезидентской республикой. Только если действующий Президент заговорил об этом в 2020 г., то я высказал такую мысль еще в 2005-м, когда вышло первое издание моего курса конституционного права.

Есть так называемые парламентарные республики, к которым относят, например, Германию. Есть полупрезидентская (безобразное слово, но его тоже используют) республика – например, США, где сильны и парламент, и президент. А есть хорошая, нормальная президентская республика, как у нас.

Я назвал ее суперпрезидентской, потому что позиции президента в России чрезвычайно сильны, и считаю эту форму правления оправданной, потому что без сильной президентской власти в нашем государстве очень сложно обходиться.

И я согласен с В.В. Путиным, заявившим не так давно, что если начать ослаблять власть, то тут же появится немало желающих растащить ее в разные стороны. А власть должна быть сильной и единой, при этом, естественно, служить своему народу. Конечно, находясь на высокой должности, сложно полностью абстрагироваться от своих интересов, и тем не менее то призвание, ради которого человек приходит во власть, имеет определяющее значение. В.В. Путин пришел во власть, чтобы руководить страной, и он руководит, обеспечивает централизованное решение жизненно важных вопросов. Я уже говорил о том, что при нашем федеративном устройстве совершенно необходимо обеспечивать территориальную целостность, и, по-моему, действующий Президент с этой задачей прекрасно справляется. Да, может быть, и стоит в чем-то расширить полномочия субъектов Федерации, но нужно делать это очень осторожно, ибо исторический опыт показывает, что любая децентрализация рано или поздно приводит к неустойчивости управления.

Но вернемся к балансу властей. Действительно, при таком перевесе полномочий в пользу президента возникает закономерный вопрос: не слишком ли много он на себя берет? Я считаю, что с учетом направленности конституционной реформы здесь действительно можно было бы кое от чего отказаться, тем более что отдельные вещи, которые записаны сегодня в Конституции, в реальности уже и так существовали. Как конституционалист я, например, не совсем понимаю, почему назначение Генерального прокурора было полномочием Совета Федерации, а стало полномочием Президента, и за Советом осталась лишь консультативная функция. То же и с досрочным прекращением полномочий судей высших судов: у нас ведь сложилась практика, что в прекращении полномочий судьи при предъявлении ему каких-либо обвинений задействованы и судебная система, и Совет Федерации, и Президент. Ну есть это в законе, так для чего еще и в Конституции писать?! Это только лишний повод для смущения умов – значит, у нас в судебной системе не все благополучно?

Что касается новых полномочий Госдумы и Совета Федерации, то здесь я никакого усиления законодательной власти не вижу.

Раньше Президент предлагал кандидата на пост Председателя Правительства, Дума согласовывала его, и Президент его назначал. Теперь Дума кандидатуру утверждает, а не согласовывает. Я пытался понять, в чем здесь смысл, но понял только то, что это игра слов, и не более. Чем отличается утверждение от согласования, если последнее слово все равно за Президентом, – неясно. Правда, небольшая радость для Госдумы все-таки появилась: если ранее было написано, что после отказа в утверждении трех кандидатур, представленных Президентом, тот распускает Думу, то теперь – «может распустить». Но сути это не меняет.

Совет Федерации, в свою очередь, это палата, которая, с моей точки зрения, абсолютно подпадает под термин «номенклатура»: там заседают люди, связанные с федеральной и региональной исполнительной властью, сплошь бывшие чиновники. И если в Госдуме еще встречается какая-никакая критика при обсуждении законопроектов, то в Совете Федерации ее нет от слова «совсем»: даже в законе, регламентирующем порядок формирования этой палаты, и в ее Регламенте записано, что никакой партийности в ней нет. Нет и никакой связи (обозначенной в законе) сенаторов с избирателями: они не избираются, а назначаются на свои должности, получают хорошие деньги и абсолютно не мотивированы отстаивать интересы населения. Поэтому я считаю, что Совет Федерации в системе сдержек и противовесов как не участвовал, так и не участвует, и конституционная реформа тут вряд ли что-то изменила.

– Может, тогда сенаторов должно выбирать население?

– Вы прямо в точку попали. Именно такое предложение я и внес на заседании рабочей группы. Сначала оно всем понравилось. Но потом представители субъектов Федерации, которые также входили в состав рабочей группы, сказали, что это решение нецелесообразно, потому что избирательный процесс в регионах будет очень болезненным. Им гораздо удобнее иметь две предсказуемые кандидатуры – одну из местных депутатов, другую из чиновников, которую рекомендуют из Москвы. Обратите внимание, что когда глава субъекта Федерации идет на выборы, то он должен назвать трех кандидатов, одного из которых он направит в дальнейшем в качестве сенатора в Совет Федерации.

– А что Вы думаете по поводу Государственного Совета – органа, который, возможно, и должен дополнительно ограничивать власть Президента? Какие полномочия планировалось закрепить за ним при обсуждении на рабочей группе?

– Ничего нового в статусе Госсовета нет, а в плане ограничения власти Президента – и подавно! Госсовет создавался в 2000 г., когда принципиально менялся порядок формирования Совета Федерации: если раньше главы и председатели представительных органов субъектов были членами палаты, периодически наезжали в Москву на заседания верхней палаты, то далее в ней появились уже постоянные представители от регионов. Госсовет же стал органом, позволяющим руководителям исполнительной власти субъектов держать связь с Президентом и тем самым участвовать в единой политике территориального развития. Постепенно его состав расширился, туда были включены и руководители федеральной власти, и полномочные представители Президента в федеральных округах. Но Госсовет был органом при Президенте. Да, ранее было положение о нем, теперь – федеральный закон. Государственный Совет уже назван государственным органом. Но, по сути, он продолжает помогать Президенту по многим направлениям государственной политики, включая территориальное развитие. Не думаю, что от него можно ожидать большего. А разговоры о том, что Госсовет готовился как некий запасной аэродром для В.В. Путина, – не более чем досужие домыслы. Он остается коллективным помощником Президента и будет обсуждать проекты общегосударственных программ по территориальному, социальному, экономическому развитию и т. д., проводя своеобразный мостик между центром и регионами. Здесь важно, с одной стороны, учитывать интересы субъектов на федеральном уровне, а с другой – не допустить партикуляризма, и этим как раз может заниматься Госсовет. По идее, эту функцию должен выполнять и Совет Федерации, который является отнюдь не «палатой регионов», а органом, обеспечивающим в первую очередь общегосударственные интересы.

– Не можем не спросить Вас и про главную нашумевшую поправку, допустившую возможность баллотироваться действующему Президенту на новый срок. Многие юристы воспринимают ее как угрозу для демократической сменяемости власти в нашем государстве, особенно в условиях концентрации значительных властных полномочий в руках Президента. Как Вы отнеслись к появлению такой нормы в законопроекте?

– Прежде всего скажу, что я подобное предвидел. В начале этого года¹¹ я четко написал: допускаю, что по «обращению масс» будет снято ограничение на президентские сроки. Пожелания «народа», как известно, выразила депутат Государственной Думы Валентина Владимировна Терешкова. В Конституции все записали. Да и народ на голосовании поддержал. И что же теперь?

По моему мнению, правление страной – ответственное дело, которое надо поручать тому, кто справится. И если человек получает такую возможность несколько раз – по большому счету это никакая не трагедия, ведь победу надо одержать на выборах и в честной борьбе.

К тому же все познается в сравнении. На последних выборах у российского Президента не было достойного соперника. И еще опыт соседей показал: печально, когда голосуют просто против, из антипатии. Тогда победить может и актер, и жена политика, и политический демагог. На депутатских выборах это как-то можно понять, но главу государства нельзя избирать по принципу «только не этот».

То, что выборы должны быть честными, прозрачными, – очевидно. В 2019 г. мы готовили проект нового Избирательного кодекса РФ, или, как мы предпочли его назвать, Кодекса России о выборах и референдумах. Пока он остается проектом: и время, и вирус задержали работу. Но одно из ключевых моих предложений – отказаться от льгот, которые для себя же записали в законодательстве ныне представленные в Государственной Думе партии. Они и подписи в поддержку своих списков и кандидатов не обязаны собирать на очередных выборах, и сугубо критические высказывания от соперников не должны слышать, и могут получить из госбюджета компенсацию за каждый поданный за них голос избирателя, если есть успех. Для сравнения: кандидата в Президенты РФ могла бы выдвинуть политическая партия, и не надо было бы собирать подписи в поддержку выдвижения; так нет же – действующий глава государства предпочел собрать подписи избирателей, что и было сделано. И обвинений в нарушении избирательных процедур не было.

– Вернемся к вопросу об учете региональных интересов. В новой редакции Конституции нет упоминания о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации. Означает ли это скорое исчезновение региональной конституционной юстиции?

– На рабочей группе мой коллега Евгений Батырович Султанов, заведующий кафедрой конституционного и административного права Казанского университета, напрямую спросил Президента о судьбе этих судов. И Президент после недолгих консультаций с руководителем государственно-правового управления Администрации Ларисой Игоревной Брычевой и, по-моему, руководителем рабочей группы Павлом Владимировичем Крашенинниковым ответил, что этот вопрос будет решаться в федеральном конституционном законе.

Давайте откроем новую редакцию Конституции: там в ч. 2 ст. 118 четко сказано, что судебная система РФ устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Это – Конституционный закон о судебной системе¹². Недавно в нашем парламенте стала предметом обсуждения новая редакция этого Закона. В ней определено, что конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации существуют до января 2023 г., далее подлежат упразднению. По усмотрению субъектов могут быть созданы конституционные, уставные советы при законодательных органах власти субъектов РФ. Какие у них будут функции – пока неясно.

Итак, сейчас данные суды вправе продолжать свою работу. По рабочей информации, некоторые имеют в производстве дела и, может, сохранятся даже весь отведенный срок. Есть и такие суды, у которых в производстве дел нет, тогда и существование сократится.

По моему мнению, основная проблема этих судов в том, что все прошедшее время у них было мало дел, т. е. отсутствовала база для работы. Некоторые суды были «не поняты» органами власти соответствующих субъектов РФ – дали отрицательную оценку их актам, за что и поплатились: их упразднили (например, в Челябинской области). Парадоксально, что ряд субъектов предусмотрел такие суды в своих конституциях, уставах, но так и не образовал их. Причину лично я вижу в том, что конституционный, уставный суд – «неудобный» орган, как, кстати, и Конституционный Суд Российской Федерации. На плоскости субъекта РФ, где все друг друга знают, такой суд своей критической оценкой взрывает местное общество, правящие элиты.

Отсюда высказывались разные предложения. Я, например, предлагал пойти по пути укрупнения – создавать конституционные (уставные) суды не в каждом субъекте РФ, а в федеральных округах. Но это не более чем идея. В регионах особого резонанса она не получила. Какой будет судьба конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, пока ясно лишь на пару лет, вернется ли правовой мир к этой проблеме – подождем, увидим.

– Конституционная реформа сократила также количество судей в самом главном органе конституционной юстиции в России. Каково оптимальное число судей Конституционного Суда РФ, на Ваш взгляд?

– Конституционный Суд всегда работал не в полном составе. Первый Конституционный Суд должен был состоять из 15 судей, а состоял из 13. Второй должен был состоять из 19 судей, и на последнем этапе в нем четырех судей не хватало. Думаю, он вполне может решать вопросы, имея в составе 11 судей. Другое дело, что большее число судей дает больше возможностей для специализации. Чистых конституционалистов много не требуется, в составе Суда должны быть и цивилисты, и специалисты по другим отраслям права. Обеспечить такое разнообразие при 11 судьях будет непросто. Тем не менее судьи КС – это универсалы. Для сравнения скажу: на многих периферийных кафедрах государственно-правовых дисциплин один человек может читать и конституционное, и муниципальное, и административное, и финансовое, и международное право.

– Но это, наверное, происходит не от хорошей жизни, а оттого, что в вузах не хватает специалистов. В зарубежных странах даже суд присяжных насчитывает 12 человек, а в нашем Конституционном Суде уже и кворум снизили до 5 судей.

– Когда суд делился на две палаты, заседания палаты иногда проводились в присутствии 7 судей, так что не думаю, что в части кворума произошли существенные изменения.

– Одной из самых резонансных поправок стал запрет публикации особых мнений судей КС. Многие юристы восприняли его как умерщвление института особых мнений. Что Вы думаете по поводу этой поправки?

– Я бы предложил подходить к этому просто: запрет на публикацию особых мнений введен для судей КС. Но нигде же не сказано, что сами по себе особые мнения являются чем-то секретным. Кто-то другой, кто получил доступ к особому мнению, может его опубликовать, и не думаю, что у нас возникнут какие-то проблемы с их обнародованием.

– Но систематических публикаций все равно не будет, и каждый раз придется надеяться на случай.

– Да – до тех пор, пока закон не будет изменен. Но я вас уверяю, что такие случаи будут, и они обесценят эту норму.

– Будем надеяться, потому что без особых мнений станет скучнее. Хотелось бы с ними и дальше знакомиться.

– С моей точки зрения, таких экстраординарных особых мнений, с которыми действительно стоит ознакомиться, было за всю историю КС от силы 8–9. Остальные довольно обычные.

– Нужно ли развивать такой институт конституционного судопроизводства, как amicus curiae?

– Я считаю, что он нам не подходит, поскольку понятие «друг суда» предполагает некую объективную позицию, чего я в российских условиях никак не могу представить. Сомневаюсь, что те, кто хочет войти в доверие к судьям, действительно желают, чтобы правосудие было беспристрастным. Я здесь вижу обыкновенный лоббизм, от него недалеко до подкупа.

– А институт экспертизы? Есть ли необходимость в его расширении в конституционном судопроизводстве?

– Этот институт был и остается, и думаю, что он будет востребован. Есть, правда, один вопрос, и я не знаю, может ли он быть решен законом. Кроме письменной экспертизы существуют и так называемые устные выступления экспертов.

К сожалению, с некоторого времени Конституционный Суд прекратил приглашать экспертов для выступления. Мне кажется, это неправильно, тем более что закон этого не запрещает.

– Как Вы относитесь к появившемуся в результате реформы предварительному конституционному нормоконтролю?

– Все зависит от того, как этот институт будет реализован. В одних юрисдикциях существует только последующий нормоконтроль, в других – только предварительный, есть и смешанные системы. Мы сейчас пытаемся ввести как раз смешанную модель, которая позволяет рассматривать и акты, уже вступившие в силу, и законопроекты. Я считаю, что это рационально. Единственное, что тут можно покритиковать, – это предоставление возможности инициировать процедуру предварительного нормоконтроля только Президенту. Мне кажется, было бы лучше, если бы инициатива исходила от большего числа акторов, пусть даже опосредованно через Президента. Возможность обращаться к Президенту за возбуждением этой процедуры должна быть и у Совета Федерации, и у Верховного Суда, и у Правительства, и у Генпрокуратуры. Можно говорить о таком праве и общественных объединений – другое дело, что их много, будут увлекаться.

Есть еще одно важное обстоятельство. Надо бы более четко разграничить: если был предварительный нормоконтроль, тогда уж следует как-то упорядочить последующий нормоконтроль. Иначе ведь что будет – не получилось затормозить акт посредством предварительной процедуры, так будем «давить» на последующую. В условиях, когда начнут складываться соответствующие правоотношения, это не очень желательно.

– В России конституционный нормоконтроль сконцентрирован исключительно в руках Конституционного Суда, в то время как обычные суды не склонны к прямому применению норм Конституции. Правильно ли это?

– Я не вижу в существующем регулировании серьезных изъянов для целей эффективного нормоконтроля. Изначально Закон о Конституционном Суде¹³ предоставил Суду право оценивать по запросу судов конституционность того или иного закона, подлежащего применению в конкретном деле. В 1995 г. Пленум Верховного Суда определил, что, если закон, подлежащий применению, противоречит Конституции, суд должен применить норму Конституции¹⁴. Спустя три года появилось Постановление КС, в котором было сказано, что если судья усматривает противоречие подлежащей применению нормы закона Конституции, то он должен приостановить дело и обратиться в Конституционный Суд¹⁵. Тогда конституционалисты поддержали этот подход, потому что понимали: наделение каждого районного суда правом оценивать конституционность закона стало бы серьезным коррупциогенным фактором.

Посредством внесения поправок в процессуальное законодательство право на оценку нормативных актов и действий должностных лиц было предоставлено судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Суды, в особенности общей юрисдикции, были вынуждены расширять свою практику в этом направлении. Это тоже форма нормоконтроля, только суды оценивают нормативные акты и действия на предмет их соответствия обычному законодательству, а не Конституции. Если же встает вопрос о соответствии законодательства Конституции, тут уже необходимо обращаться в Конституционный Суд. Кроме того, принятый не так давно Кодекс административного судопроизводства еще больше расширил возможности нормоконтроля со стороны обычных судов: в нем предусмотрено 13 различных оснований для оспаривания правовых актов и действий должностных лиц, и в ряде случаев российские ординарные суды имеют даже больше полномочий для нормоконтроля, чем зарубежные. К примеру, решение о запрете политической партии в Германии оспаривается только в Конституционном суде, у нас же – в Верховном Суде. Хорошо это или нет – можно обсуждать, поскольку в начальном регулировании такое полномочие у нас тоже было дано Конституционному Суду РФ. Но это уже другая тема.

Сейчас же надо особо отметить, что в новых нормах Конституции, а затем и в Законе о Конституционном Суде расширен круг нормативных актов, по которым можно просить Конституционный Суд высказать свою позицию, выразив эту просьбу и в конституционной жалобе гражданина, и в запросе суда.

– Должны ли (и могут ли) быть объектами конституционного нормоконтроля акты Пленума и Президиума Верховного Суда?

– На мой взгляд – да, могут и должны. В этом отношении есть практика других стран, на которую стоит обратить внимание. Например, в Азербайджане и Молдавии акты, систематизирующие практику судов наподобие наших постановлений Пленума и Президиума ВС, могут быть рассмотрены конституционным судом, потому что в них могут содержаться определенные нормативные правила. Кроме того, оспорить их больше нигде нельзя. Я бы к этому добавил еще и нормативные приказы Генерального прокурора.

Некоторые нормативные акты министерств и ведомств могут оспариваться в ВС РФ. Но ведь они могут не соответствовать нормам не только закона, но и Конституции. Думаю, в таком случае стоит допустить и их оспаривание в Конституционном Суде.

– Как, по-Вашему, обстоят дела с исполнением решений КС, например по реабилитации жертв политических репрессий?

– Здесь действительно существует много проблем. Несмотря на то, что законодательство все подробнее регулирует эти вопросы, воз и ныне там – результатов-то нет. Думаю, впору уже задуматься о наделении КС правом воздействовать на органы, ответственные за исполнение его решений.

Я не знаю, почему Вы взяли в качестве примера именно реабилитацию жертв политических репрессий, но для меня этот вопрос личный. Нашу семью в свое время сослали на Урал из Крыма, где мы жили, а основанием для этого был подписанный Берией приказ о применении санкций к гражданам – пособникам фашистов. В итоге мою мать, неграмотную армянку, и нас, пятерых ее детей, сослали просто за то, что мы находились во время войны на оккупированной территории. Думаю, дело было в том, что на этой же территории жили крымские татары, и мы все попали под репрессии заодно с ними.

Нас позднее признали жертвами политических репрессий, но для этого пришлось пройти судебную процедуру, что, конечно же, противоречит существующей практике Конституционного Суда. Почему эта практика с упорством игнорируется нашими госорганами – для меня загадка.

– В завершение давайте поговорим о соотношении международного права и Конституции. Этот вопрос конституционная реформа также не обошла стороной. Как Вы для себя определяете понятие конституционной идентичности и как Вы смотрите на происходящие изменения условий признания норм международного права в России?

– Я как участник рабочей группы поражаюсь, что это изменение ни у кого не вызвало критики и было поддержано единодушно. А все потому, что у нас был очень показательный пример, когда Россию понуждали отказаться от применения ст. 32 Конституции в части лишения права избирать и быть избранными тех, кто отбывает уголовное наказание, проще говоря – преступников. Этот яркий случай оставляет сильное впечатление.

Лица, которые находятся в местах лишения свободы как отбывающие уголовное наказание (естественно, по приговору суда), не лишены избирательных прав, эти права приостановлены по вполне понятным и объяснимым причинам. Во-первых, нельзя допускать людей из криминального сообщества к занятию высших должностей в государстве. Во-вторых, будет ли голосование в местах лишения свободы объективным? К сожалению, в нынешних реалиях там, скорее, будет обеспечено голосование за единого кандидата. А раз мы пока не можем побороть эту практику, думаю, ограничения, предусмотренные нашей Конституцией, оправданны.

Попытка навязать нам обратное повлекла ответную реакцию со стороны России: мы должны применять те обязательства, которые мы на себя взяли, в соответствии с тем, что характерно для нашей Конституции, для нашего образа жизни, если хотите – для нашей конституционной психологии. Вот с этим я полностью согласен, в этом для меня и состоит содержание понятия «конституционная идентичность».

Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «Юриспруденция». № 3. С. 7–33.

Аннотация

Цель. Масштабная конституционная реформа 2020 г. коснулась многих сторон государственного строительства, экономической и социальной жизни, политического бытия в России. В большей степени реформа затронула федеральный парламент – Федеральное Собрание Российской Федерации. В настоящей статье рассмотрены главные аспекты нового, конституционного уровня российского парламентаризма.

Процедура и методы. Проведен сопоставительный анализ нормативных актов, положений Конституции РФ и научной литературы, содержащей положения о российском парламентаризме.

Результаты. Констатация определенного прогресса в укреплении конституционного уровня регулирования участия Совета Федерации, Государственной Думы в государственном строительстве, во взаимоотношениях с Президентом РФ и федеральной исполнительной властью, в организации деятельности палат.

Теоретическая и/или практическая значимость. Данное исследование направлено на разрешение спорных и недостаточно регламентированных вопросов построения нового, конституционного уровня российского парламентаризма.

Ключевые слова: Конституция, конституционная реформа, Федеральное Собрание Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Президент, Правительство РФ, взаимоотношения.

Введение

Первая половина 2020 г. в России стала памятной и сложной, во-первых, эпидемиологической обстановкой, во-вторых, масштабной конституционной реформой.

Вирусная ситуация коснулась всего населения страны. Даже с учетом многих драматических событий в отечественной истории второй половины XX в. и двух десятилетий XXI в. такого ранее не было. В целом благополучный исход станет памятной вехой.

Влияние же конституционной реформы не исчерпается первым полугодием 2020 г. Новые конституционно-нормативные установки определили на многие годы вперед государственную, политическую и общественную жизнь страны.

Есть основания говорить о принятии новой Конституции Российской Федерации: во-первых, по характеру изменений, внесенных в Основной закон (не затронуты гл. гл. 1, 2, 9, поскольку для этого пришлось бы принимать формально новую Конституцию) поправками; был развит, пополнен ряд положений всех глав, кроме указанных, что сделало Конституцию более соответствующей современным реалиям; во-вторых, проведенное по настоянию Президента РФ общероссийское голосование по обновленным положениям Конституции приблизилось к общенародному референдуму, который требуется для принятия новой Конституции (в 1993 г. в голосовании приняли участие 54,8% зарегистрированных избирателей, из них за новую Конституцию отдали голоса 58,4% против 41,6%). В 2020 г. в голосовании приняли участие 67,97% граждан, включенных в списки для голосования, из них одобрили изменения в Конституцию РФ 77,92% граждан; против высказались 21,27%¹⁶.

Понятийный ряд

Приходится вспомнить о том, что сложные политические условия периода создания Конституции Российской Федерации 1993 г., неустойчивость экономики, сопровождавшаяся переделом собственности и криминальными разборками прежде всего среди тех, кто пробился к власти, противостояние тогдашних Президента РФ и парламента, представленного Съездом народных депутатов РСФСР и формируемым им Верховным Советом РСФСР, отразились на всей конфигурации регулирования конституционного строя страны, публичной власти в целом и особенно на федеральном уровне. Россия не только перешла к новой экономической системе – от исключительного господства государственной собственности к многообразию форм хозяйствования и приоритету частной собственности; на смену однопартийности пришла реальная многопартийность, которая была зафиксирована как одна из основ конституционного строя (ст. 13 Конституции 1993 г.). Не менее важно то, что при сохранении поста Президента РФ и конституционной юстиции (Конституционного Суда РФ) появился новый парламент страны – Федеральное Собрание Российской Федерации.

В закрепленном в ст. 10 Конституции 1993 г. разделении власти обозначено самостоятельное место законодательной власти, а согласно ст. 11 Конституции в системе осуществления государственной власти на федеральном уровне участвует Федеральное Собрание в виде обеих своих палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Парламент в немалой степени был смоделирован авторами Конституции 1993 г. как символ власти и в качестве Федерального Собрания нашел отражение в Основном законе (гл. 5 Конституции «Федеральное Собрание»), но реально вся его деятельность осуществляется в палатах – Государственной Думе и Совете Федерации. Какой-то совместной деятельности палат (как организационно оформленной) не существует. Ч. 1 ст. 100 Конституции РФ гласила (и гласит), что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Говорилось, что совместные заседания палат проводятся лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3). Однако новеллами 2020 г. это было поправлено: совместно заслушиваются лишь послания Президента РФ, остальное исключено из названной статьи Конституции.

Есть некоторые весьма слабые возможности общей деятельности палат. Но в целом при подготовке текста Конституции 1993 г. тогдашний Президент и его сторонники хорошо продумали все пути недопущения совместных шагов палат парламента, которые как раз и могли бы стать самостоятельными, действенно отражающими роль палат, в т.ч. и в сотрудничестве с Президентом и исполнительной властью, при необходимости в противостоянии им. Формально здесь будто бы есть соответствие принципу сдержек и противовесов как проявлению разделения властей, тем более во взаимоотношениях палат оно тоже должно присутствовать. Можно найти примеры, как Совет Федерации, Государственная Дума не соглашались с Президентом РФ в отдельных кадровых вопросах, как использовались разные подходы к новым законам у Государственной Думы, Совета Федерации и исполнительной власти. И все же палаты это делали самостоятельно.

Реальность в том, что главным и символическим олицетворением как бы единства палат Федерального Собрания является принятие законов. И хотя в этом процессе у каждой палаты свое предназначение, в целом получается результат, который выражает консолидацию парламента, Президента и исполнительной власти.

Иные детали двухпалатной системы были тогда отрегулированы конституционно и политически так, чтобы корреспондировать лидирующему положению Президента РФ. Расстановка ключевых позиций и в наши дни остается прежней.

Напомним, порядок формирования Совета Федерации, часто именуемого верхней палатой парламента, построен таким образом, что в него каждый субъект РФ делегирует по 2 представителя¹⁷:

1) от исполнительной власти субъекта РФ, а она полностью контролируется Президентом РФ, он предлагает кандидатуры на пост главы субъекта РФ, главы по должности входят в Государственный Совет, возглавляемый Президентом РФ, и тем самым имеют пути тесного с ним сотрудничества.

2) от законодательной власти субъекта РФ, а она в сильной мере зависима от главы исполнительной власти субъекта РФ, т. е. по вертикали и от президентского аппарата.

Государственная Дума формируется на основе парламентских выборов, здесь учитываются политические параметры общества, и, прежде всего, наличие так называемой правящей (так ее часто именуют политики, порой и ученые) партии – «Единой России», у нее большинство мест в палате, сама эта партия возглавлялась до недавнего времени Председателем Правительства РФ, подконтрольным Президенту РФ, да и сейчас председатель партии стал заместителем Президента РФ как Председателя Совета Безопасности РФ. Избрание половины депутатов по партийным спискам (а одно время все депутаты избирались от политических партий) обеспечивало временами более 2/3, а в настоящее время не менее половины депутатов в палате от данной партии. Разрешенные законодательством льготы для политических партий, допущенных в Государственную Думу (не надо собирать подписи избирателей на следующих выборах, компенсации из госбюджета за каждый голос избирателя, полученный такой партией на выборах, обязательное представительство во всех органах Государственной Думы и т. д.), делают иные партии, имеющие свои фракции, мягко говоря, не очень сильной оппозиции как правящей партии, так и исполнительной власти, Президенту РФ.

Когда Президента РФ в декабре 2019 г. на встрече с журналистами объявил о предстоящей конституционной реформе, когда о том же сказал в своем выступлении с посланием Федеральному Собранию в январе 2020 г.¹⁸, были ожидания, что поправки затронут саму организацию публичной власти, преимущественно на федеральном уровне. Да и само наименование внесенного Президентом 14 марта 2020 г. проекта закона о поправке позволяло думать, что об этом и пойдет речь: «О поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»¹⁹.

Однако реальность текста и хода его обсуждения выявили существенную особенность толкования самого понятия публичной власти. И с этим пониманием публичной власти нам придется далее работать как в теории конституционного права, так и в практике государственного и общественно-политического строительства. Президент РФ предложил широкую трактовку публичной власти, что позволило ему все многочисленные поправки к Конституции объединить в одну масштабную поправку.

Обратим внимание, что понятие «публичная власть», давно и весьма широко применяемое конституционалистами, а вслед за ними и учеными других правовых направлений, не было отражено в Конституции РФ 1993 г. А в науке оно использовалось в основном применительно к механизмам и органам публично-властной сферы²⁰. Теперь же предлагается такая объемная трактовка понятия публичной власти, которой объединены основы конституционного строя (как устоев государства и общества) и органов (организации) публичной власти.

Таким образом, при глубоком анализе конституционных новелл 2020 г. можно сделать вывод, что предлагается расширенно трактовать категорию публичной власти как охватывающую ряд составных элементов:

– Поскольку гл. 1 Конституции именуется «Основы конституционного строя», понятно, что в ней отражены ключевые категории этого строя, в которых заключаются характеристики государства (ст. ст. 1, 6, 14), его суверенитета (ст. 4), внутренней (федеративной) организации (ст. 5), основы статуса личности (ст. 2), природа народовластия, система органов государственной власти и местного самоуправления, принцип разделения властей (ст. ст. 3, 10, 11), природа и сила самой Конституции (ст. 15).

– Анализа иных глав и норм Конституции свидетельствует о том, что они в своем большинстве раскрывают отдельные стороны конституционного строя. Поэтому далее частью конституционного строя как системы публичной власти следует считать: основы федеративной организации Российского государства; основные направления внутренней политики государства; основные направления его внешнеполитической деятельности.

– Наконец, мы подходим к тому, что публичные органы и их деятельность так же есть элемент публичной власти, и они есть часть (и развитие) конституционного строя.

Следовательно, если не замыкать все на органах, а широко подходить к категории «публичная власть», можно рассматривать ее в качестве обобщенной характеристики конституционного строя как сущностной и публично-властной системы. Это и позволило вносить в Конституции поправки (поправку) одним Законом!

В итоге конституционные новеллы 2020 г. можно классифицировать следующим образом:

а) касающиеся основ государственной социальной политики;

б) касающиеся основ государственной экономической политики;

в) касающиеся основ внешней политики Российского государства;

г) касающиеся основ государственной и общественной политики в области межнациональных отношений, духовной жизни и языка;

д) касающиеся основ муниципальной власти.

Сделанные нами замечания позволяют рассматривать реформу Конституции как единое целое, охватывающее все выделенные составные части широкого толкования публичной власти. Однако это не исключает и рассмотрения по отдельности различных аспектов состояния и совершенствования публично-властной структуры государства и общества.

Парламентаризм как одна из ключевых проблем современной организации власти

Отсюда объяснимо наше внимание к сфере парламентаризма, тем более что в системе конституционных изменений 2020 г. ему отводится значительное место. И мы вынуждены говорить одновременно о нескольких вопросах:

а) каковы были толковательные подходы;

б) как это отразилось в прежних нормах Конституции;

в) что предлагалось в проекте новых поправок;

г) какие идеи вносили участники обсуждения проекта Закона 2020 г.;

д) что в конечном итоге вошло в обновленный текст Конституции;

е) куда будем двигаться далее.

Прежде всего, конечно, ключевым является отражение в Конституции общего предназначения парламента Российской Федерации. В действующей и оставшейся без изменений ст. 94 сказано: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Таким образом, здесь Федеральное Собрание было сориентировано на то, чтобы выполнять две функции – представительства и законодательствования (из ст. 11 Конституции, где названы федеральные органы, осуществляющие эту власть, ясно, что это орган государственной власти). Почему так? Чтобы не претендовать на более широкое участие в государственной жизни, чего как раз и хотел избежать Президент Б.Н. Ельцин.

Очевидно, что у любого парламента государства, а значит и у Федерального Собрания РФ, есть как минимум следующие функции:

1) представительство народа России;

2) законодательствование (т. е. разработка своих законопроектов, рассмотрение как внесенных субъектами права законодательной инициативы, так и своих законопроектов);

3) участие в руководстве государственными делами, рассмотрение вопросов и проблем их состояния;

4) назначение на высшие государственные должности либо дача согласия на назначение многих высших лиц государства;

5) функция парламентского контроля, т. е. контроля за выполнением и соблюдением законодательства иными государственными органами, включая и применение мер так называемой конституционно-правовой ответственности.

Порой ученые называют, помимо обозначенных, и такую функцию федерального парламента, как объединение всех нижестоящих представительных органов власти страны, обобщение их лучшего опыта и его распространение. Например, подобное предназначение следовало из ст. 89 Конституции СССР 1977 г., гласившей: «Советы народных депутатов – Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов – составляют единую систему органов государственной власти²¹». И, конечно, орган, стоявший во главе системы, выполнял объединительную функцию.

Но как раз это и не было отражено в Конституции РФ 1993 г. по отношению к представительным органам власти, хотя в Основном законе зафиксированы единство органов исполнительной власти Федерации и субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации (ст. 77), а также единство судебной системы (ст. 118 Конституции РФ).

Названные выше 5 функций парламента страны давно уже стали аксиомой, признаваемой в науке конституционного права. Эти функции очевидны независимо от того, в какой мере они отражены в Конституции государства. Однако для практики парламентской деятельности и возможностей парламента мнения науки недостаточно. Два примера из отечественной государственно-парламентской практики убеждают в правоте такого восприятия предназначения Федерального Собрания.

Во-первых, когда возникает вопрос о создании федерального закона, закрепляющего возможности парламентского расследования и его проведения палатам Федерального Собрания, в аппарате Государственной Думы фигурирует мнение, что нельзя принимать такой закон, поскольку функция парламентского контроля, из которой следует возможность введения парламентского расследования, не предусмотрена в Конституции РФ. Подготовка парламентского законопроекта тормозилась, и лишь поддержка идеи Президентом РФ и внесение им законопроекта о парламентском расследовании подвигли к принятию Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»²². Хотя логично, чтобы Закон о парламентском расследовании родился в самом парламенте.

Во-вторых, позже, при подготовке проекта федерального закона об основах парламентского контроля, вопрос о наличии такой функции парламента уже не возникал, однако выдвигался другой: если в проекте говорится о некоторых мерах конституционно-правовой ответственности, можно ли его применять, если такая ответственности – как понятийный ряд – не отражена в Конституции РФ. Причем не воспринимался даже довод, что данное понятие уже применял в ряде своих решений Конституционный Суд РФ. В конце концов данный проект был отвергнут, а далее появился Федеральный закон «О парламентском контроле»²³, в который «нанизали» нормы из текущего законодательства, но о названной ответственности речи нет.

С учетом подобных соображений накануне широкой кампании разработки закона Российской Федерации о поправках (поправке) к Конституции РФ автор данной работы опубликовал свои предложения о возможных поправках к Основному закону, которые в целом исправляли регулирование положение законодательной власти в системе разделения властей, т. е. как бы были направлены на своеобразный академизм восприятия парламента. В т. ч. была предложена новая редакция ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим в соответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни».

К сожалению, по крайней мере для автора, предложение не было принято, хотя его предварительно поддержала подгруппа по вопросам органов государственной власти Рабочей группы для рассмотрения предложений по поправкам к Конституции РФ, созданной Президентом РФ (в Рабочую группу был включен и автор этих строк).

Правда, в окончательный проект была включена ст. 103-1: «Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Порядок осуществления парламентского контроля определяется федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания». Таким образом, после текущего законодательного отражения функции парламентского контроля для Федерального Собрания в целом и его палат она нашла отражение и на конституционном уровне.

Несомненный прогресс здесь очевиден. Индивидуальные запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, в целом парламентские запросы как запросы, исходящие от всей палаты, – все эти средства давно были отражены в Регламентах обеих палат. Приходы руководителей органов власти в палаты Федерального Собрания для сообщений парламентариям и ответов на их вопросы стали достаточно регулярными, хотя порой и, как говорится, «протокольными». Многого ожидали от введения парламентских расследований, однако закреплением того, что ими вправе заниматься палаты лишь совместно, в значительной мере данный путь проявления силы парламента сведен к нулю, поскольку договориться палатам не так уж легко, и пока не было ни одного реального парламентского расследования.

И все же в появлении ст. 103-1 надо видеть ощутимый шаг именно в конституционном отражении единых функций Федерального Собрания в целом, хотя это и сделано в виде закрепления контрольных функции той и другой палат. На текущем законодательном уровне можно более четко сказать о других парламентских функциях.

Но мы все-таки внимание хотим обратить на то, что, хотя самостоятельная деятельность каждой палаты – совсем неплохо, следует идти по пути переплетения деятельности, более того – совместной деятельности палат. К сожалению, не только в России, в большинстве стран, где есть двухпалатные парламенты, их самостоятельность гипертрофирована почти до независимости друг от друга и увлечения принципом «сдержек и противовесов» до абсолютности.

В России это выражается в мелких деталях так называемого вынужденного сотрудничества. Совместная деятельность палат обозначена лишь для ситуаций экстраординарного характера: если они не сошлись в принятии федерального закона, согласно ч. 4 ст. 105 может быть создан общий орган палат – согласительная комиссия (однако они могут, но не обязаны это делать). Если появилась потребность парламентского расследования, как уже сказано, опять же, требуется общая комиссия палат.

Пожалуй, более постоянным, но малозначимым является так называемый Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании РФ, в него входят руководство обеих палат парламента, председатели их комитетов и комиссий, а также председатели законодательных собраний субъектов РФ. Согласно Положению об этом органе от 31 мая 2012 г. (с изменениями и дополнениями), утвержденному, кстати, самим Советом, он имеет важные задачи:

– определение приоритетов совершенствования и направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики;

– содействие палатам Федерального Собрания и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ в решении практических вопросов законодательного обеспечения реализации государственной политики;

– совершенствование взаимодействия палат Федерального Собрания с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по вопросам законодательного обеспечения реализации государственной политики;

– осуществление взаимодействия по основным направлениям своей деятельности с совещательными и консультативными органами при Президенте РФ, Правительстве РФ, палатах Федерального Собрания, а также с иными заинтересованными органами и организациями; и др.²⁴

Однако и по Положению, и на деле Совет, при таких важных задачах, является всего лишь совещательным органом и играет очень скромную роль.

Упомянутые ситуации вынужденного сотрудничества существуют для экстраординарных случаев: или нет понимания палатами друг друга – одна поддержала рассматриваемый закон, у другой же либо все, либо что-то конкретное вызывает возражение; или возникла идея парламентского расследования в связи с негативной деятельностью исполнительной власти. Однако в каждом случае законодательство не только ориентируется на возможность контактов палат, но и оберегает их «независимость» друг от друга. Каждая палата может «хлопнуть дверью» – не согласиться с вариантом нормы для включения ее вместо вызвавшей споры; не поддержать создание единой комиссии парламентского расследования либо в любой момент отозвать из нее своих представителей или же не проголосовать за окончательный текст.

И уже давно возникла необходимость усиления совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы. В период работы над поправками к Конституции автор данной работы говорил о возможности принятия поправки к ст. 100 Конституции РФ – оставить в ч. 1 то, что сейчас из нее следует: Совет Федерации и Государственная Дума самостоятельно обсуждают решают вопросы своего ведения. Но в ч. 2 статьи можно было бы сказать, что «в случаях, предусмотренной настоящей Конституцией и законами Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума могут обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования». Предложение не получило поддержки, но в будущем стоило бы вернуться к данному вопросу.

В реальности сотрудничество палат не просто желательно, оно постепенно выстраивается. В частности, на обсуждениях проекта федерального бюджета в профильных комитетах Государственной Думы часто присутствуют члены Совета Федерации. Порой проводятся общие собрания парламентариев обеих палат. Однако, думается, осталась боязнь советского периода – чтобы палаты не стали «единым целым». Может, и правильно, что из ст. 100 исключили норму о том, что на совместном заседании палат могут быть заслушаны послание Конституционного Суда РФ и выступления глав иностранных государств, тем более что и не было такой практики. Однако средства сотрудничества палат следовало бы расширить.

Совет Федерации

Двухпалатность на федеральном (союзном) уровне существует в нашей стране с 1922 г. Уже тогда в составе Центрального Исполнительного Комитета СССР были учреждены две равноправные палаты – Союзный Совет и Совет Национальностей. С нюансами наименования и порядка формирования такие палаты были в последующем Верховном Совете СССР (Совет Союза и Совет Национальностей). При учреждении Съезда народных депутатов РСФСР в 1989 г. в Конституции также предусматривалось избрание из числа народных депутатов двух палат – Совета Республики и Совета Национальностей. Палаты определялись как равноправные (ст. 107 Конституции). Сначала в той же статье по каждой палате говорилось, что она избирается Съездом, но в редакции от 1 ноября 1991 г. записано, что палата формируется з числа соответствующих депутатов.

При принятии Конституции 1993 г. было решено, что депутаты в Государственную Думу будут избираться населением. Для Совета Федерации, как уже упоминалось, предусматривалось вхождение в палату двух представителей от каждого субъекта РФ, поэтому в ст. 96 Конституции употребляется понятие «порядок формирования» Совета Федерации, который устанавливается федеральным законом.

Отношение к двухпалатности у российских политиков, парламентариев и ученых противоречивое. Высказываются предложения отказаться от двухпалатности, поскольку ключевым фактором для Совета Федерации считается своеобразный контроль за качеством законов, поступающих из Государственной Думы; если же качество «нормальное», Совету Федерации больше особенно и нечем заниматься. А 2 представителя от каждого субъекта РФ превращается в неких лоббистов региональных интересов. К тому же стало популярным выражение «палата регионов» в отношении Совета Федерации, хотя законодательство в целом исходит из того, что ключевым для Совета Федерации является участие в реализации общегосударственных интересов.

Если все же иметь палату представительства от регионов, ее надо компоновать так, чтобы она представляла население субъекта РФ и субъект в целом. Пока же наш Совет Федерации в большей мере является представительством органов субъекта РФ. Вспомним опыт других стран, где сначала представители от субъектов федерации направлялись в палату федерального парламента органами субъектов, но потом было решено избирать их населением (типичный пример – сенаторы в США).

Исходя из логики усиления представительства от субъектов РФ и их населения, автор данной работы в своей подгруппе Рабочей группы по изменению Конституции предложил перейти и в нашей стране к избранию членов Совета Федерации населением субъектов РФ. Предложение нашло поддержку только у некоторых членов подгруппы, отдельных партий. Причина, скорее всего, в том, что сегодня палата – это «надежная опора» Президента (в отличие от отношений с Президентом Б.Н. Ельциным). К предложенной в Рабочей группе инициативе весьма прохладно отнеслись федеральные парламентарии и представители субъектов РФ (руководители законодательных органов), которые в изменении порядка формирования Совета Федерации увидели новую «головную боль»: хлопотный вид выборов, большой поток выдвигаемых кандидатов как от политических партий, так и самовыдвиженцев.

При реформировании 2020 г. статус палаты был усилен в ряде направлений. В новой редакции Конституции члены Совета Федерации стали именоваться сенаторами Российской Федерации. Сохранилось их направление в палату соответственно законодательным органом власти и главой исполнительной власти субъекта РФ.

Как известно, Законом о поправке к Конституции от 21 июля 2014 г. введена такая группа членов Совета Федерации, как представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ. Они должны были составлять не более 10% от общего числа членов Совета Федерации, т. е. 17 человек. По новеллам 2020 г. та часть сенаторов увеличена до 30 человек, причем не более 7 могут быть назначены пожизненно (п. «в» ч. 2 ст. 95).

Возникают вопросы: каковы ожидания Президента от Совета Федерации? Почему Президент не пошел на введение избрания членов Совета Федерации? Почему увеличил число членов палаты от Российской Федерации до 30 сенаторов?

Изучая эволюцию формирования Совета Федерации за 25 лет, автор вынужден констатировать, что палата, несмотря на «формируемость», а, возможно, именно благодаря ей, стала местом средоточия разных крупных государственных чиновников, которым в данное время не нашлось более влиятельных должностей: эксруководители федеральных органов; крупные деятели военных, правоохранительных, дипломатических структур; вытесненные из субъектов РФ региональные деятели; желающие сохранить престижный статус федеральные парламентарии; известные (популярные) личности старшей возрастной группы и т. п. Вхождение в состав Совета Федерации давало и дает такую возможность. Для ряда лиц это еще и место ожидания с надеждой на то, что их направят на ответственные должности. А взамен требуется поддержка общей линии политики Президента и нужные законопроекты.

Нет особой причины в увеличении числа сенаторов до 30 единиц – якобы это желание Президента «обезопасить» себя на случай выдвижения обвинения и возможного отрешения от должности по ст. 93 Конституции. У нас достойный Президент, как бы не относились люди к его возможности остаться у власти на последующие годы. Скорее это желание создать группу наиболее выдающихся граждан, нравственный и гражданский «эталон». Но не стоит забывать о том, что такие лица официально считаются представителями Российской Федерации, а не Президента РФ. Все понимают, что это креатура Президента, однако нигде не сказано, что они обязаны действовать именно в его пользу.

Нынешний порядок формирования палаты дает более предсказуемый ее состав и следование общей линии государственной политики, формируемой Президентом РФ, а также реализации полномочий Президента. В этом ключе и возможно рассмотрение новелл 2020 г. в плане расширения роли Совета Федерации. Характерно, что эта роль отражена в новеллах дважды – при характеристике полномочий Президента РФ и непосредственно Совета Федерации, а то и трижды – в отношении также и Конституционного Суда РФ.

В новой редакции ст. 102 Конституции РФ полномочия Совета Федерации частично расширены по сути, но в остальном на конституционный уровень поднято то, что уже обозначено в текущем законодательства в виде возможности Президента РФ вносить Совету Федерации предложения по формированию ряда государственных органов и необходимости для Совета Федерации реагировать на эти предложения. В частности, согласно п. «е» ч. 1 ст. 102, к ведению Совета Федерации было отнесено «отрешение Президента Российской Федерации от должности». Новеллой 2020 г. сюда также добавлено «лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий». Скорее это «забота» о Президенте, чей срок пребывания в должности истек, либо глава государства подал в отставку, либо по состоянию здоровья лишен возможности оставаться на данном посту. И вряд ли это надо связывать с Президентом, отрешенным от должности, поскольку основания такого пути утраты должности связаны с уголовно-правовыми обвинениями. Кстати, в ряде стран (например, Южной Корее) имели место случаи привлечения к уголовной ответственности бывших президентов в основном по коррупционным основаниям, причем по истечении многих лет; надо полагать, у нас такого рода события с участием в них палат парламента исключаются.

По судьям высших судов РФ изменения 2020 г. внешне выглядят как расширение возможностей Совета Федерации, но по существу это поднятие на конституционный уровень того, чем располагал (-ет) Совет Федерации по соответствующим федеральным конституционным законам. Так, теперь в п. «ж» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации отнесено: «назначение на должность по представлению Президента Российской Федерации Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного суда Российской Федерации». Аналогичные положения отражены в новой редакции п. «е» ст. 83 применительно к Президенту РФ: «представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного суда Российской Федерации» (там же добавлено, что Президент «назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов», но это за пределами нашей темы). Аналогичные нормы находим также в новой редакции ч. 1 ст. 128 Конституции: «Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, заместители Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судьи Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации». С т. зр. существа регулирования можно констатировать лишь новые формулировки, поскольку соответствующие правила ранее были отражены в федеральных конституционных законах о судебной системе РФ, о Конституционном и Верховном Судах РФ.

Вместе с тем в части освобождения от должности судей высших судов РФ и еще ряда судов в круг полномочий Совета Федерации конституционной реформой 2020 г. включено следующее (п. «л» ч. 1 ст. 102): «прекращение по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий». Надо сказать, что и по существовавшему до этого регулированию полномочия судей высших судов и в обычном порядке, и при наличии к ним претензий прекращались по решению Совета Федерации. Но резонансная оценка оставалась как бы внутри процесса решения вопроса. В новом регулировании не только добавлены судьи кассационных и апелляционных судов. Более существенно то, что с одной стороны, поступкам судей, становящимся основанием для прекращения их полномочий, конституционным упоминанием придан как бы больший общественный резонанс, с другой стороны, участниками процесса прекращения полномочий судьи становятся и Президент РФ, и Совет Федерации.

В новеллах 2020 г. существенно изменен порядок приведения к должности Генерального прокурора РФ и его заместителей. Напомним, что ранее Президент РФ представлял Совету Федерации кандидатов на должности, а Совет Федерации назначал соответствующих лиц. Теперь же, согласно новой редакции п. «е.1» ст. 83, Президент РФ: «назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации» (здесь же написано, что Президент РФ «назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом»).

Налицо ряд новых моментов.

Во-первых, Совет Федерации утратил право назначать Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора, это стало полномочием Президента РФ.

Во-вторых, к полномочиям Совета Федерации отнесены консультации по предложенным Президентом РФ кандидатурам, причем не только по высшему, но и еще по ряду уровней системы прокуратуры. В п. «з» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации отнесено «проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации». Напомним, что по перечисленным прокурорам уровня субъектов РФ полномочий по консультированию у Совета Федерации не было. Можно по-разному оценивать расширение полномочий Совета Федерации в части консультирования: это понятно по федеральному уровню прокурорских лиц и прокурорам субъектов РФ, но не совсем ясно по другим уровням, хотя они и характеризуются как приравненные к прокурорам субъектов РФ. Соответственно, можно сделать вывод об «утешительном» расширении возможностей Совета Федерации, поскольку он лишился главного – назначения Генерального прокурора и его заместителей.

В-третьих, обратим внимание на то, что теперь на конституционном уровне появилось новое правило. В п. 7 ст. 12 Федерального закона о прокуратуре РФ записано: Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Там же сказано, что Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты²⁵. Теперь же п. «м» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ относит к ведению Совета Федерации «заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации».

Анализируя новизну полномочий Совета Федерации, обращаем «попутно» внимание на своеобразную «рокировку» полномочий обеих палат в части Счетной палаты РФ. Напомним, что ранее Совет Федерации назначал заместителя Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, а Председателя Счетной палаты и другую половину аудиторов назначала Государственная Дума. Теперь п. «и» ч. 1 ст. 102 относит к ведению Совета Федерации «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации». Надо сказать, что первоначальный порядок формирования Счетной палаты, когда руководители подбирались в самих палатах Федерального Собрания, уже давно остался в истории, Президент РФ стал участником подбора кандидатов, а также внесения кандидатур²⁶. Однако передачу теперь Совету Федерации права назначать на должность, а также освобождать от должности Председателя Счетной палаты можно связать с тем, что в Государственной Думе при ее многопартийности могут быть дискуссии вокруг кандидатуры Председателя; в Совете Федерации подобное, скорее всего, происходить не будет.

И теперь, как раз перед последующим анализом конституционных новелл, касающихся Государственной Думы, время рассмотреть одно из самых примечательных правил конституционной реформы 2020 г. Согласно новому п. «к» ч. 1 ст. 102, к ведению Совета Федерации отнесено «проведение консультаций по предложению Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителя федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности».

Как записано теперь в Конституции и будет далее нами подробнее рассмотрено, все остальные «фигуры» в составе Правительства РФ не просто «согласуются» с Государственной Думой, а утверждаются ею перед их назначением Президентом РФ. Почему же для названных лиц избран иной порядок?

Надо сказать, что вопрос о том, как назначаются и действуют указанные руководители органов исполнительной власти, всегда был предметом политики и отражал остроту взаимоотношений парламента и Президента. Так, еще в 1992 г. народные депутаты РФ настаивали на том, чтобы Президент согласовывал с Верховным Советом кандидатов на посты, так называемых «силовых министров». В конце концов, Президент РФ Б.Н. Ельцин с этим согласился, и в Конституции в ред. от 9 декабря 1992 г. (п. 3 ст. 109) появилось указание о том, что Верховный Совет РСФСР «дает согласие на назначение на должность Председателя Совета Министров – Правительства Российской Федерации, министра иностранных дел Российской Федерации, министра обороны Российской Федерации, министра безопасности Российской Федерации, министра внутренних дел Российской Федерации». В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» появилась ст. 32 «Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти», согласно которой (в действующей редакции) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии РФ, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. В указанной статье также говорится о том, что Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью названных федеральных органов исполнительной власти и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных выше федеральных органов исполнительной власти²⁷.

Надо сказать, что сейчас нет особых «разладов» между депутатами и в целом парламентариями в связи с тем, что Президент непосредственно руководит названными органами исполнительной власти. Соответственно, установленный порядок согласования состава Правительства РФ, вытекавший из ст. ст. 111 и 112 Конституции РФ, не предполагал внесения конкретных кандидатур в Государственную Думу. Теперь, как следует из новой редакции Конституции, планируется поименное утверждение (возможно, и обсуждение) членов Правительства РФ.

Президент в своих предложениях по новой редакции Конституции решил обозначить, что по руководителям «силовых» ведомств он будет консультироваться не с Государственной Думой, а с Советом Федерации. Почему так? Причины видятся в следующем.

Во-первых, согласование с парламентом кандидатур руководителей силовых ведомств как членов Правительства РФ – это важный и весьма прогрессивный шаг Президента РФ. Ведь при этом предметом внимания не только палаты, но и общественного мнения становятся деятельность и личные качества всех подобных руководителей. Может, стоило бы расширить круг согласуемых лиц за счет руководителей ряда федеральных служб, также выполняющих ответственные функции в сфере безопасности.

Во-вторых, то, что Президент решил «отдать» консультации (а это именно консультации, а не согласование) Совету Федерации, можно связать с тем, что, с одной стороны, палата формируется в основном из представителей номенклатуры, которые хорошо понимают нюансы исполнительской деятельности, и предлагаемые кандидатуры предрасположены к ней, с другой стороны, перспектива обсуждения таких кандидатур в Государственной Думе может затянуться, сопровождаться спорами представителей разных партий. Обсуждение в Совете Федерации, скорее всего, будет более деловым и недлительным.

В-третьих, достаточно очевидно то, что обозначенные блоки государственного руководства в очень малой степени являются сегодня предметами какой-либо ожесточенной дискуссии в обществе. Оборона и безопасность страны, общественный порядок, помощь центра регионам, столкнувшимся со стихийными явлениями, катастрофами, вызывают позитивную оценку у населения. Отсюда предполагается и деловое обсуждение в Совете Федерации кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, вряд ли это превратится в демагогию, политическую «трескотню».

В-четвертых, обратим внимание на то, что Президент консультируется с Советом Федерации перед назначением соответствующих министров, а их освобождение от должности такого консультирования не требует.

И, конечно, потребуется ответ на вопрос: как будут проводиться «консультации» и какие последствия они предполагают? В термине вроде не заложена императивность – в соотношении с такими понятиями, как «согласование», «дача согласия» и тем более «отказ в даче согласия». Но если предположить, что Совет Федерации по итогам консультации примет решение о «поддержке» кандидатур, тогда «головную боль» у кого-то вызовут слова о «неподдержке». В общем, есть над чем подумать.

Государственная Дума

Теперь перейдем к более проблемному аспекту парламентаризма в его отражении в новеллах 2020 г. – предназначению, полномочиям и деятельности Государственной Думы.

Взаимоотношения Государственной Думы как палаты, не формируемой, а избираемой населением, с Президентом РФ, Правительством РФ и исполнительной властью в целом всегда были и, по всей вероятности, останутся предметом анализа и дискуссий.

Выше уже упоминалось, что в 1992 г. никак не могли наладиться контакты Президента РФ и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР – с одной стороны, из-за относительно большого количества депутатов, оппозиционно настроенных к Президенту РФ и «его» Правительству, с другой – из-за неудач в экономическом развитии, которые депутаты ставили в вину именно им. В декабре 1992 г. депутаты буквально вынудили Президента назвать кандидатуры на пост Председателя Правительства (и Верховный Совет путем рейтингового голосования поддержал конкретное лицо), а также в Конституцию были включены приведенные выше нормы о назначении силовых министров с согласия Верховного Совета.

К сожалению, и после этого между сторонами не сложилось нормальных отношений. В 1993 г. имели место и попытки Съезда народных депутатов отрешить Президента от должности (март), и референдум с вопросами о доверии и поддержке как Президента, так и народных депутатов (апрель), и появление двух вариантов проекта новой Конституции, один из них исходил от Президента и существенно сужал полномочия парламента, в т. ч. и нижней палаты – прообраза будущей Государственной Думы (май и последующие месяцы), и прекращение деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (сентябрь). В итоге в Конституции, принятой в декабре 1993 г., Федеральному Собранию РФ и каждой палате, и тем более Государственной Думе, отводилась роль представительного и законодательного органа, т. е. со скромными возможностями причастности к другим функциям парламента, особенно в части осуществления государственной политики.

Следует сказать, к чести Государственной Думы (хотя в чем-то и Совета Федерации), что при реализации полномочий, записанных в Конституции, как говорится, «явочным» путем, а также отражением в подконституционных актах, Государственная Дума проявляла свою волю и порой ставила Президента и Правительство перед фактами. Например, Дума не имела (и сейчас не имеет) права выразить недоверие отдельным членам Правительства, но будучи неудовлетворенной деятельностью нескольких конкретных членов Правительства, вынуждена была сказать о недоверии Правительству в целом (1995 г.). В итоге Президенту пришлось отправить в отставку двух министров и одного заместителя Председателя. Нехотя отдельные члены Правительства являлись в Государственную Думу на «парламентский (правительственный) час», полагая, что они несут ответственность и дают отчет только Президенту РФ и Правительству РФ, а о явке в Думу было сказано лишь в Регламенте Думы. В итоге норма об обязанности являться в палату была включена в Федеральный закон 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Со временем был разработан и принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»²⁸, отразивший возможности парламентского контроля парламента в отношении различных государственных органов. И хотя есть проблемы с применением данного Закона, все же его существование является как бы «предупреждающим знаком» для исполнительной власти. Нельзя не упомянуть о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., согласно которой Правительство РФ обязали представлять Государственной Думе годовой отчет о своей деятельности, в т. ч. по вопросам, поставленным перед ним Государственной Думой. Постепенно палаты Федерального Собрания пришли к идее принятия упомянутого Федерального закона «О парламентском контроле», также, несмотря на недостатки, отразившем контрольную функцию палат.

Мы привели отнюдь не все шаги по усилению роли палат Федерального Собрания, и прежде всего Думы, в государственном строительстве, общественно-политической жизни. Нельзя не обратить внимания и на то, что демократические процессы в жизни страны привели к ряду интересных решений, так или иначе сказавшихся на организации и деятельности Государственной Думы и в целом на развитии парламентаризма.

В этом процессе можно выделить несколько путей, в совокупности говорящих о том, что президентская «команда» старалась укрепить свои позиции в партийной составляющей политической жизни.

Предпринимались кропотливые шаги по созданию сильной так называемой партии власти. «Единая Россия» не только поддерживается действующим Президентом РФ и возглавляется верным ему человеком. Руководящий слой страны как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ, зачастую и в местном самоуправлении – члены этой партии.

Многое сделано для того, чтобы другие партии, имеющие свои фракции в Государственной Думе, более «спокойно» участвовали в парламентской и государственной жизни. Их руководители регулярно встречаются с Президентом РФ, партии представлены во всех органах Государственной Думы. Они «спокойно» поддерживают те льготы, которые законодательно установлены для думских партий, и, прежде всего, возможность не собирать подписи избирателей в поддержку своих списков на очередных выборах и компенсация за полученные голоса избирателей из государственного бюджета. Их выслушивают при обсуждении вопросов повестки дня, законопроектов.

Официальная политика с 2012 г. была направлена на то, чтобы ослабить иные партии – посредством резкого уменьшения требуемой численности для получения государственной регистрации до 500 членов был вызван динамичный рост числа политических партий, их стало около 80. И хотя было очевидно, что большинство из них нежизнеспособны (постепенно число партий сокращалось), партийный «ландшафт» страны изменился – в выборах Государственной Думы в 2016 г. участвовали уже 14 партий. Да и сейчас некоторые стараются добиться успеха на выборах в законодательные органы субъектов РФ: если туда провести хотя бы одного депутата, не надо будет собирать подписи на выборах депутатов Государственной Думы.

Есть и еще одна, по крайней мере официально провозглашенная, возможность: раз в год представители всех зарегистрированных партий могут быть собраны в Государственной Думе, где выслушивают их мнение о положении в стране, политике и т. д. В Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» в 2010 г. введена ст. 26.2 «Участие политических партий, не представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации в пленарных заседаниях этих органов»²⁹: политические партии, не представленные в Государственной Думе, вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании Государственной Думы. Вопросы, рассматриваемые на таком пленарном заседании, порядок их рассмотрения, а также порядок участия в пленарном заседании указанных политических партий определяются Регламентом Государственной Думы. На такое пленарное заседание приглашаются представители всех политических партий, не представленных в Государственной Думе. Неучастие политической партии в соответствующем пленарном заседании не является основанием для проведения дополнительного пленарного заседания с ее участием.

На фоне публичной активности партий Президент РФ решил, что будет позитивным шагом предоставление возможностей Государственной Думе более действенно участвовать в процессе формирования федеральной исполнительной власти – Правительства РФ: расширены как полномочия Государственной Думы, так и пути их реализации. Правда, терминология отражения возможностей как Думы, так и Президента пока вызывает вопросы и нуждается в толковании.

В соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы была отнесена «дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства Российской Федерации». В редакции 2020 г., согласно п. «а», теперь к ведению Государственной Думы отнесено «утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации». Данную норму надо воспринимать в связке с новой ч. 1 ст. 111 Конституции в редакции 2020 г.: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации после утверждения его кандидатуры Государственной Думой».

Конечно, употребление выделенных терминов оставляет вопросы у толкователей Конституции. Было бы логично полагать: если человек утвержден на должность, значит он на нее назначен; если же после утверждения следует назначение на должность, тогда утверждение кандидатуры мало чем отличается от прежней формулы «дача согласия».

Кто-то в Думе может толковать новеллу как расширение возможностей палаты – «как мы, депутаты, скажем, так и будет». Но не следует забывать о ч. 4 ст. 111: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации. В этом случае Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Правило назначения Президентом Председателя Правительства, если Дума трижды отклонила предложенную им кандидатуру, было и в прежней редакции. И термин сохранился тот же – «отклонение». Несомненным плюсом нового регулирования является то, что исключена императивность. По прежней редакции у Президента не было варианта – «распускает Государственную Думу», теперь же он «вправе распустить» – значит, может этого и не делать.

Но ведь остается вопрос, который мы, конституционалисты, давно обсуждали: Президент при «неуспехе» контактов с Государственной Думой вправе назначить Председателем Правительства РФ кого-то из кандидатур, ранее им предложенных и не поддержанных Государственной Думой, а может предпочесть и другую фигуру на пост Председателя Правительства? Так, Государственная Дума дважды (10 и 17 апреля 1998 г.) отказывала в согласии на утверждение С. Кириенко Председателем Правительства РФ. Далее в «коридорах власти» распространился слух о том, что при третьем отказе Президент Б.Н. Ельцин распустит Государственную Думу, а Председателем Правительства назначит А. Чубайса. Будучи совсем не расположенной к этой кандидатуре, Государственная Дума 24 апреля дала согласие на кандидатуру С. Кириенко, в тот же день он был назначен на должность.

В толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 г. четко определил, что Президент РФ может предлагать трижды разные или одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ. КС высказал надежду на то, что сложится какой-то конституционный обычай, основанный на одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111³⁰. Но Суд ведь не мог оценивать целесообразность назначения Президентом на пост Председателя Правительства совсем иной, не обсуждавшейся кандидатуры – это уже была бы оценка нормы Конституции, чего КС не вправе делать. Но ученым очевидно: если Президент от Думы не получил «утверждения» (новый термин) представленной кандидатуры, после троекратного «отклонения» (прежний термин), за Президентом остается прежнее право назначить любое лицо на пост главы Правительства по своему усмотрению. И это не лучший выход из ситуации.

Ранее у депутатов Государственной Думы не спрашивали мнения о персональном составе Правительства РФ, Президент обходился (официально) предложениями Председателя Правительства, фактически они обговаривали персональный состав Правительства, причем как по тем лицам, которые по Конституции считаются членами Правительства, так и по другим руководителям федеральных исполнительных органов. Теперь же возможности Государственной Думы существенно расширены, но в отношении членов Правительства РФ, – согласно новому п. «а.1» ч. 1 ст. 103, к ведению Государственной Думы отнесено «утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации» (т. е. тех, по поводу которых надо консультироваться с Советом Федерации).

Правда, и здесь в Конституции учтено, что могут быть противоречия у депутатов, с одной стороны, и Президента, Председателя Правительства, с другой, по отдельным кандидатурам. Поэтому в ст. 112 (ч. 2–5) записано: Председатель Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (а исключением федеральных министров, указанных в п. «д.1» ст. 83 Конституции РФ (по которым нужны консультации Совета Федерации), а Государственная Дума не позднее недельного срока принимает решение по представленным кандидатурам. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом Российской Федерации. Президент не вправе отказать в назначении на должность заместителям Председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой.

Если между депутатами и Президентом не будет согласованного подхода, в ч. 4 ст. 112 предусмотрено: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с ч. 2 настоящей статьи кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров Президент РФ вправе назначить заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства РФ.

Логика здесь такова, что от Государственной Думы ожидается рассмотрение не «списком» всех членов Правительства, а персонально. Конечно, исключать предложения от депутатов голосовать списком «за всех» тоже нельзя. Но все же новелла Конституции ориентируется на рассмотрение отдельных кандидатур. Поэтому теперь и записано: «Если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи кандидатур более одной трети должностей членов Правительства Российской Федерации (за исключением должностей федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации) остаются вакантными, Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. И опять же, отметим, что отражена гибкая позиция Президента – «не распускает», а «вправе распустить». Значит, возможны консультации с фракциями, достижение согласия и т. п. И только уж при полной «безысходности» вступает в действие ч. 5 ст. 112: «В случае, предусмотренном частью 4 статью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, а также в случае роспуска Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации) по представлению Председателя Правительства Российской Федерации».

Можно констатировать, что делая определенные шаги навстречу Государственной Думе, Президент оставляет за собой возможность жестких мер, если палата будет «упорствовать». Об этом свидетельствует тот факт, что несмотря на высказывавшиеся в печати и звучавшие на заседаниях Рабочей группы по поправкам предложения о возможности выражения недоверия Государственной Думы не в целом Правительству РФ, а отдельному члену Правительства, а также невозможности роспуска Государственной Думы при ее «конфликте» с Правительством после того, как повышена ее роль в формировании Правительства, практически остались без изменения либо подверглись лишь незначительной правке соответствующие положения ст. 117 Конституции.

Напомним, что согласно ч. 3 ст. 117: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства Российской Федерации либо распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Конечно, нелогично получается: в других статьях теперь указано, что Государственная Дума утверждает состав Правительства, а здесь выходит, что это и не имеет особого значения – захотел Президент и оставил Правительство, которому Государственная Дума выразила недоверие.

Правке подверглась ч. 4 ст. 117. Ранее она гласила: Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, который подлежит рассмотрению в течение 7 дней. Если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, Президент РФ в течение 7 дней вправе принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В 2020 г. добавлено: «В случае если Правительство Российской Федерации в течение трех месяцев повторно поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии, а Государственная Дума в доверии Правительству Российской Федерации откажет, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».

По существу правила ч. ч. 3 и 4, в т. ч. и в обновленной редакции, оставляют Государственную Думу в невыгодном положении. Придется искать «мира» с Правительством – ведь иначе новые выборы, а это неясность, прежде всего, в положении депутатов, потеря статуса, столицы, хорошего материального положения и др.

Очень спорно и по большому счету невыгодно для депутатов решены и другие смежные вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Правительства и отдельных членов кабинета. Согласно ч. 1 ст. 117, «Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации». Здесь как будто бы не учтено, что наделили Государственную Думу правом утверждать состав Правительства. И еще более интересно, что в Конституции оставлена ч. 2 ст. 117: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации». Выходит, что Президент уже по собственной воле, не спрашивая ни Думу, ни само Правительство, отправляет его в отставку?» Наконец, в ст. 117 поправками 2020 г. включена ч. 4.1, согласно которой: «Председатель Правительства Российской Федерации, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, федеральный министр вправе подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации». Как уже было сказано, в утверждении на должность каждого из этих лиц участвовала Государственная Дума. И скорее их отставка может быть косвенной реакцией на мнение Государственной Думы. И все же не требуется даже просто информировать Государственную Думу о том, что должностное лицо покидает свой пост.

В изначальной редакции ст. 112 Конституции гласила: «1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. 2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров». В данной редакции статьи и особенно ее ч. 2 с самого начала произошло смешение двух моментов – структуры федеральной исполнительной власти и состава Правительства. Более того, из приведенных выше положений ст. 112 явствует, что при реформе 2020 г. так и осталось понимание структуры исполнительной власти как состава Правительства РФ.

Отсюда было бы целесообразно определить в ч. 1 ст. 112, что Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. И далее: система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ по предварительному согласованию с Советом Федерации и Государственной Думой. Такие система и структура охватывают не только непосредственно состав Правительства РФ, но и весь «набор» федеральной исполнительной власти, т. е. министерств, федеральных служб и агентств. Соответственно, Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности не только членов Правительства РФ, но и руководителей всех федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о системе и структуре исполнительной власти и о представленных кандидатурах. Совет Федерации и Государственная Дума могли бы излагать Президенту РФ свое мнение о круге федеральных органов исполнительной власти, предлагать создание иных органов, высказываться о представленных кандидатурах руководителей. Такое мнение каждой палаты является совещательно-рекомендательным, хотя и предполагает мотивированный ответ Президента РФ. Возможно и совместное обсуждение Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы соответствующих предложений. Но окончательное и неоспариваемое решение по каждой кандидатуре остается за Президентом Российской Федерации. Как можно видеть, при этом варианте более ощутима роль палат, хотя ключевые решения остаются за Президентом РФ.

Законодательная деятельность парламента

При обсуждении поправок 2020 г. много внимания занимали вопросы законодательной деятельности Государственной Думы и парламента в целом. Так, вносилось немало предложений о расширении круга субъектов права законодательной инициативы, которая, как известно, реализуется внесением законопроектов в Государственную Думу (ст. 104 Конституции). В частности, автор данной работы предлагал включить в ч. 1 ст. 104 Конституции право народной законодательной (правотворческой) инициативы – путем сбора подписей под законопроектом, вносимым в Государственную Думу, к примеру, 100 тыс. граждан, обладающих избирательным правом. Это предложение не поддержали депутаты Государственной Думы, входившие в Рабочую группу, предполагая массовый рост круга законопроектов, инициируемых различными малоавторитетными политическими течениями.

В общем, круг субъектов права законодательной инициативы остался в ст. 104 Конституции без изменений.

Но появились весьма интересные новшества в законодательном процессе, соответственно, и в конституционном правосудии. При учреждении Конституционного Суда РФ была предусмотрена возможность лишь так называемого последующего нормоконтроля – оспаривания в КС закона только после вступления его в юридическую силу.

В ч. ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ записано и оставлено нетронутым правило, что, принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования; Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Но поправками 2020 г. в ч. 3 ст. 107 к прежнему тексту: если Президент Российской Федерации в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее 2/3 голосов от общего числа) сенаторов Российской Федерации (вместо членов Совета Федерации теперь указаны сенаторы) и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение 7 дней и обнародованию, – теперь добавлено: «Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционны Судом Российской Федерации. Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом Российской Федерации соответствующего решения. Если Конституционный Суд Российской Федерации не подтвердит конституционности федерального закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания».

Налицо введение так называемого предварительного нормоконтроля.

Появилось аналогичное предписание в ч. 2 ст. 108 и относительно федеральных конституционных законов. В начальной редакции: федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством сенаторов Российской Федерации (не менее 3/4 голосов от общего числа) и депутатов Государственной Думы (не менее 2/3 голосов от общего числа). Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Дополнение 2020 г.: «Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом Российской Федерации. Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом Российской Федерации соответствующего решения. Если Конституционный Суд Российской Федерации не подтвердит конституционности федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания».

Аналогичное правило введено и относительно законов РФ о поправках к Конституции – с той разницей, что сделано это в связи с закреплением полномочий Конституционного Суда РФ. Ст. 125 Конституции дополнена ч. 5.1, согласно п. «а» Конституционный Суд «по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, законов до их подписания Президентом Российской Федерации». Палаты Федерального Собрания исходят далее из решения, принимаемого Конституционного Судом РФ.

Заключение

Анализируя полномочия Государственной Думы и в целом обеих палат парламента, мы видим, что политические цели конституционной реформы заслонили от Президента РФ и парламента некоторые вопросы конституционного уровня регулирования по отношению к обоим этим органам государственной власти.

В частности, из того, что касается парламента, отметим: автором данной работы на заседаниях Рабочей группы по конституционны поправкам вносились предложения об уточнении нормы Конституции, зафиксированной в п. «и» ст. 83, согласно которой Президент «формирует Администрацию Президента Российской Федерации». На момент принятия Конституции в 90-е гг. до конца не было ясно предназначение Администрации – было распространено мнение, что она должна быть всего лишь вспомогательным органом при Президенте. И тогда естественно исходить из того, что Президент самостоятельно регулирует ее статус. Но в действующем Положении об Администрации сказано, что она является государственным органом³¹. Роль Администрации стала слишком высокой. Отсюда не мешало бы Президенту узнавать мнение Государственной Думы и Совета Федерации о ключевых параметрах ее положения в государстве, отражаемых в акте о ней.

Некоторые вопросы статуса и деятельности Президента РФ, руководителей палат парламента предполагают высший, т. е. конституционный, уровень регулирования. Например, о праве Президента РФ присутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации недостаточно сказать лишь в Регламентах палат (как сейчас и сделано³²). Это вопрос конституционного уровня. Соответственно, в Конституции следовало бы записать, что при обстоятельствах, требующих этого, Президент РФ должен незамедлительно принять Председателя Государственной Думы и Председателя Совета Федерации по их просьбе.

На основе анализа поправок 2020 г. можем констатировать определенный прогресс в укреплении конституционного уровня регулирования участия Совета Федерации, Государственной Думы в государственном строительстве, во взаимоотношениях с Президентом РФ и федеральной исполнительной властью, в организации деятельности палат. Вместе с тем на базе конституционной реформы 2020 г. следует и далее совершенствовать федеральный уровень российского парламентаризма.

Статья поступила в редакцию 17.08.2020.

Литература

1. Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 65–72.

2. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5–11.

3. Абрамова А.И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 2014. № 6. С 15–25.

4. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 20–30.

5. Авакьян С.А. Реформа Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31–44.

6. Авакьян С.А. Совет Федерации: четверть века проблем формирования палаты // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2020. № 2. С. 3–20.

7. Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. М.: Норма, 2019. 912 с.

8. Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. 432 с.

9. Актуальные проблемы парламентаризма в России / П.А. Астафичев, Е.В. Бердникова, М.В. Данилов и др. М.: Проспект, 2015. 168 с.

10. Аникин С.Б., Родионова М.П. Вопросы административно-правовой организации деятельности Администрации Президента Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 1 (102). С 15–18.

11. Безруков А.В. Роль органов публичной власти и институтов общественности в обеспечении конституционного правопорядка в России. Красноярск, 2019. 268 с.

12. Блинов А.Б. Администрация Президента Российской Федерации // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2011. № 5. С. 57–66.

13. Вертикаль публичной власти в правовом пространстве России / под ред. А.В. Малько, Р.В. Пузикова. Тамбов, 2011. 219 с.

14. Вопросы теории и практики публичной власти / С.В. Бендюрина, И.В. Выдрин, И.В. Захаров и др. Екатеринбург, 2005. 232 с.

15. Воробьева О.А., Станкин А.Н. Публичная власть в России: проблемы теории и практики. М.: Nota Bene, 2010. 192 с.

16. Грищенко Л.Л., Егоров С.Е. Институциональные и территориальные аспекты организации публичной власти в современном государстве. М., 2012. 420 с.

17. Зуйков А.В., Валуева О.М. О законодательном закреплении правового статуса Администрации Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 37–41.

18. Иванов П.А. Конституционно-правовое регулирование лоббистской деятельности: выбор России и опыт зарубежных стан. М., 2014. 82 с.

19. Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С. 24–27.

20. Иксанов И.С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 22–27.

21. Клишас А.А. Общественный запрос в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 12. С. 47–55.

22. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти / отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М.: ИНФРА-М, 2015. 2235 с.

23.Крашенинников П.В. Закон и законотворческий процесс. М.: Статут, 2017. 170 с.

24.Кулагин Д.А. Эффективность конституционно-правового механизма осуществления публичной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2013. 27 с.

25.Минасян А.А. Конституционно-правовое взаимодействие палат Федерального Собрания России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Белгород, 2018. 23 с.

26.Панов А.А. Администрация Президента Российской Федерации – рабочий аппарат главы государства // Право и государство. 2007. № 10 (34). С. 20–24.

27.Панов А.А. Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации: общие принципы формирования и наделения компетенций, место в системе президентской власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С. 20–24.

28.Парламентское право России / А.И. Абрамова, В.А. Витушкин, Н.А. Власенко и др. М., 2013. 400 с.

29.Парламентское право Российской Федерации: учеб. пособие / отв. ред. А.Н. Кокотов. М.: Норма, 2020. 320 с.

30.Петровский Д.Н. Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства // Право и жизнь. 2007. № 108 (5). С. 12–14.

31.Прокофьев В.Н. Пределы компетенции Администрации Президента Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 12. С. 45–50.

32.Публичная власть: политико-правовые проблемы эффективности: материалы конференции / под ред. В.В. Полянского, В.Э. Волкова. Самара: Универ групп, 2010. 510 с.

33.Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. Саратов, 2011. 527 с.

34.Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной характер: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. 25 с.

35.Система органов публичной власти / отв. ред. В.В. Комарова, В.В. Невинский, А.М. Осавелюк. М.: Проспект 2018. 344 с.

36.Современные проблемы организации публичной власти / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 595 с.

37.Хараджиев М.Ф. Конституционно-правовое обеспечение деятельности главы государства Администрацией Президента Российской Федерации в сфере учета и анализа обращений граждан: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 28 с.

38.Чиркин В.Е. Концепция публичной власти народа в XXI веке // Вопросы правоведения. 2010. № 1. С. 16–61.

39.Щипанов А.В. О вспомогательных и совещательных органах при Президенте Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2009. № 5 (68). С. 232–235.

40.Щипанов А.В. Формирование и развитие Администрации Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 10. С. 3–6.

ТЕОРИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА, УЧЕНИЕ О КОНСТИТУЦИИ

Государство: взгляд с позиций конституционного права // Труды Института государства и права РАН. 2016. № 2 (54). С. 52–60.

В статье анализируются пути воплощения категории государства в конституционно-правовом регулировании. По мнению автора, государство надо рассматривать как организацию, которой общество поручило, конституционно оформленным путем, выполнение четко обозначенных публичных дел при непременном условии общественного контроля.

Ключевые слова: государство, конституционное регулирование, конституция, конституционные основы.

В анализе государства главными являются два подхода: общетеоретический и конституционно-правовой. С позиций теории государства ключевые аспекты – сущность данного феномена, предназначение, функции, механизмы их осуществления, с позиций конституционного права – способы, пути, средства нормативного оформления всего названного.

Лучше, когда оба подхода переплетаются. Иными словами, в сущностной характеристике государства желательно оперировать такими категориями, которые одновременно могут (способны) стать содержанием конституционно-правовых и даже просто конституционных (т. е. размещаемых в конституции) норм. А сами эти конституционные правила желательно формулировать так, чтобы они четко отражали предназначение государства, были понятны любому индивиду и не скрывали в себе подтекст, который проявляется так же, как при реставрации ценных полотен, когда снятие позднейших наслоений обнажает изначальные замыслы создателя.

И, конечно, приходится констатировать, что в политическом и правовом анализе государства политическое начало чаще всего господствует над правовым, конституционно-правовым. Можно сказать и несколько иначе: политическое может просто не считаться с тем, нормально (естественно) ли выглядит конституционно-правовое оформление (закрепление) политических лозунгов.

К тому же содержанием норм права, в том числе регламентирующих деятельность государств, обычно становятся «благостные», позитивные характеристики. Приходящие к власти даже с явно корыстными целями подчинить государство своим амбициям все равно включают в конституции только яркие лозунги о своем намерении «служить народу». Негативные оценки обычно адресованы государствам-предшественникам, свергнутым режимам – они, мол, были «душителями свободы», «авторитарными», «диктатурой меньшинства над большинством», «орудием кучки богатых для принуждения в отношении всех остальных» и т. п.

Итак, новые силы, пришедшие к власти, о себе и своем государстве говорят только хорошее. Порой используются прежние термины, но у них такая «начинка», которую даже трудно назвать новым содержанием, это просто терминологическая попытка противостояния прежнему. Например, те, кто совершал в России социалистическую революцию, программировали замену «государства эксплуататоров», «государства помещиков и капиталистов» на государство «диктатуры пролетариата», причем сразу после прихода власти, желая укрепить связь государства с социальными слоями, провозгласить его их выразителями, оперативно перешли к формулировке «диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства», впрочем, так же скоро они отказались и от «беднейшего» в пользу просто «крестьянства».

Надо сказать, что в психологии людей в различные эпохи и в зависимости от конкретных условий складываются различные представления о государстве и его предназначении.

В частности, исследование одной из первых так называемых буржуазных конституций – Конституции Франции 1791 г. свидетельствует о том, что главной задачей революций в этой стране было создание нового общества, что не могло не отразиться на структуре и содержании Конституции. Ее текст не начинается с определения государства, само это слово встречается ближе к концу, в связи с характеристикой «вооруженных сил государства». Где-то в середине использовано понятие «королевство», которое едино и неделимо. В общем и целом, конституционный текст пронизан идеями государства как пространства, где существует суверенитет нации, люди рождаются и остаются свободными и равными в правах, цель каждого политического союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Создается впечатление, что здесь выпукло отражена роль государства именно как территории, площадки для нации (народа), личностей и их объединений, общественных институтов, а наряду с этим и как организации для управления территорией.

Несколько иной подход в странах, где психология населения в большей мере ориентируется на то, что именно государство и есть инструмент управления если не всеми, то многими делами общественной жизни, причем ключевыми. И даже если конституции отражают роль личности в стране, обществе и его структуре, то все же соответствующие положения содержатся после норм о роли государства.

Наглядный пример – Веймарская конституция 1919 г., хорошо известная и часто восхваляемая как одна из демократических. Она не содержит определения государства, ее авторы ограничились упоминанием о том, что Германская империя – республика, а государственная власть исходит от народа (ст. 1). «Государственная власть осуществляется по имперским делам органами империи на основании имперской конституции, по делам областей – органами областей на основании конституции областей» (ст. 5). Много норм посвящено органам империи, т. е. государства.

Но вместе с тем в данную Конституцию включены блоки норм, посвященных обществу и личности – основные права и обязанности немцев, общественная жизнь, религия и религиозные общества, просвещение и школа, хозяйственная жизнь. Тем самым демонстрировалось, что в государстве существуют ценности, имеющие самостоятельное содержание. В какой-то мере такое конституционное регулирование перекликается с французским идеализмом конца XVIII в. и попытками отдать должное обществу. И в то же время очевидно, что всесильность государства здесь более ощутима, служение конституции авторитарности государственной власти неизбежно.

Предназначенность конституции – быть площадкой для нового общества и фундаментом для государства – весьма своеобразно сказалась на отечественных конституциях.

В первой Конституции нашего государства, Конституции РСФСР 1918 г., ставшей своеобразным провозглашением триумфа новой, социалистической власти, можно найти немало такого, что навеяно революционной победой зарождаемой общественной системы и первыми шагами нового государства. Было очевидно, что в этой системе триумфаторами являются рабочие и (беднейшие) крестьяне, из них теперь будет состоять общество, другие субъекты из него изгоняются (лишением прав – физическое уничтожение пришло чуть позже, да оно и не могло быть провозглашено в конституции), ключевыми становятся общественная собственность, новый уклад хозяйственной жизни, исключающий то, что идеологи назвали эксплуатацией человека человеком, управление всеми публичными делами организуется по принципу участия самого населения и т. д.

Можно сказать, что по данной Конституции общество и государство переплетены и неразделимы в новом порядке. Российская Республика, говорится в ст. 10, есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах. Эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти (ст. 7). Основная задача Конституции заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства, полном подавлении буржуазии, уничтожении эксплуатации человека человеком и водворении социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти (ст. 9). Включенная в Конституцию Декларация прав трудящего и эксплуатируемого народа провозглашала объявление всего земельного фонда общенародным достоянием, так же, как и курс на полный переход фабрик, заводов, рудников, железных дорог и прочих средств производства, банков в собственность республики.

Исходя из приведенных положений было ясно, в каком направлении будет осуществляться государственное развитие. То, что было далее воплощено в жизнь, по сегодняшней модной терминологии можно назвать созданием «живой конституции». Собственность тотально стали национализировать, превращать в государственную собственность, а хозяйственную инициативу подавлять настолько, что уже через два года стране грозил голод, и сам лидер большевиков выступил за новую экономическую политику, возрождавшую частную инициативу. Якобы поголовное участие трудящихся в управленческих делах быстро было заменено Советами депутатов как органами государственной власти, а их весьма оперативно подмяли под себя исполкомы, над которыми, в свою очередь, молниеносно возобладали партийные комитеты правящей социал-демократической партии большевиков, вскоре переименовавшей себя в коммунистическую партию.

Таким образом, авторитарность, заложенная в Конституции, быстро стала спецификой государства в связи с претворением в жизнь ее норм.

Последующим советским конституциям было присуще единство характеристик государства и общества; по существу, они рассматривались как тождественные. Напомним некоторые начальные соответственно ключевые нормы Конституции СССР 1936 г.: «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое государство рабочих и крестьян» (ст. 1); «Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата» (ст. 2); «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся» (ст. 3); «Экономическую основу СССР составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации человека человеком» (ст. 4); «Хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народно-хозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности» (ст. 11).

И все же здесь сказались опыт Веймарской конституции, да и собственные достижения. Большой идеологический потенциал данной Конституции выражался в том, что в нее была включена гл. Х «Основные права и обязанности граждан». Таким образом, миру демонстрировалось, что создана абсолютно иная государственная система, но в ней есть место человеку как господствующей единице, с ее правами и свободами. И неважно, что эти «единицы» были нещадно «замордованы», сделаны «винтиками» государственной машины, главное, что, как в песне того времени, «человек проходит как хозяин необъятной Родины своей».

Олицетворение государства, общества и личности долго оставалось не только идеологическим штампом системы, но и содержанием как политики, так и конституционного, в целом правового регулирования.

Некая косвенная (прямо это невозможно было сделать) попытка показать, что в СССР есть не только государство, но и общество, хотя и переплетенное с ним, но все же неизбежно являющееся средой жизни людей помимо государства, общество, состоящее из личностей не только как граждан ‒ деталей государственной машины, но чуть-чуть автономных от государства, нашла отражение в Конституции СССР 1977 г., за что надо сказать спасибо создателям ее текста, особенно сегодня, когда охаивается все, что было сделано в предшествующие этапы. В данной Конституции, в целом яркой для того времени, особенно впечатляют преамбула, ряд норм разд. I «Основы общественного строя и политики СССР» и разд. II «Государство и личность».

Конечно, это тоже было время нераздельного существования общества и государства. И преамбула, естественно, исходила из того, что новое общество в СССР построено государством. И все же в ней говорилось о создании развитого социалистического общества, и уже начинаешь помышлять о том, что возможны зачатки самостоятельного существования этого общества, что не только государство – его фундамент, но и само такое общество стало фундаментом государства.

Вдумаемся в текст и смысл ряда статей первой главы: «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны» (ст. 1); «Вся власть в СССР принадлежит народу… Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР... Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» (ст. 2); «Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан… Государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию СССР и советские законы» (ст. 4); «Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)» (ст. 5).

Таким образом, СССР провозглашался как государство всего народа, выражающее волю и интересы всех составных частей общества. Более того, в ч. 1 ст. 19 записано: «Социальную основу в СССР составляет нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции». И хотя Конституция не могла обойтись без ритуальных слов о руководящей роли КПСС (ст. 6), следом идут статьи о роли общественных организаций и трудовых коллективов в обсуждении и решении государственных и общественных дел, а завершается первая глава, посвященная политической системе, ст. 9: «Основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения».

Отметим еще раз, что Конституция служила закреплению «политической системы советского общества», в котором государство было хотя и первым, но все же одним из элементов. Закрепление широкого спектра прав и свобод, гарантируемых как государством, так и обществом, в ее разд. II «Государство и личность» характеризовало статус личности в данной конституционно-политической системе.

С этим конституционно-идеологическим багажом страна пришла к развалу СССР и возникновению Российской Федерации как самостоятельного государства. Есть все основания для выводов о том, что основные конституционные ценности нового времени, подсказанные и последним этапом пребывания России как союзной республики в составе Союза ССР, и новейшими документами мирового сообщества, нашли отражение в Конституции РФ 1993 г.

Она содержит примечательную преамбулу, начинающуюся со слов «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…». Глава 1 имеет название «Основы конституционного строя», что само по себе вызывает вопрос: «конституционного строя» чего – государства, общества или того и другого? Собственно, сама же гл. 1 и содержит ответ. В ней дается определение государства Российской Федерации – России: это «есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Здесь же декларируется: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2). И далее провозглашается народовластие в качестве одной из ключевых композиций власти в государстве, причем впервые закреплено: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3). Не продолжая перечислять положения Конституции, читатель сам в состоянии это сделать, позволим себе сразу перейти к выводу: данная Конституция, в которой ни разу не упоминается слово «общество», тем не менее может считаться его основой, что наиболее зримо проявляется в ряде конституционных понятий, которые просто не могут быть исключительной принадлежностью государства: виды собственности и ресурсов (ст. 8, 9), идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (ст. 13), свобода личности, права и свободы человека и гражданина (гл. 2), в особенности личные, ряд политических и экономических, религиозная свобода.

Все сказанное выше позволяет утверждать, что конституционное регулирование, будучи зачастую привязано к государству словесно, по сути является одновременно и фундаментом для общества и общественной жизни.

Почему мы подчеркиваем это? Дело в том, что есть опасность, о которой нельзя не сказать. Выше отмечалось, что государство, возникнув в обществе для управления частью общественных дел, которые тем самым из общественных превратились в государственные, постепенно и само, и при попустительстве общества, и при его непротивлении, и с применением принуждения к обществу не просто расширяло круг общественных дел, которыми оно, государство, начинало управлять, но и превращало себя в единственный механизм управления обществом. Наличие общественных организаций ничего не меняло, поскольку они не имели влияния, а главное – над ними стало «смыкующее всех и вся» государственно-общественное объединение в виде политической партии. Официально провозглашенная многопартийность по сути ничего не изменила, поскольку при обилии партий все равно понадобилось одну из них сделать «руководящей и направляющей».

Однако для нового времени характерен ряд явлений, вызывающих беспокойство.

Во-первых, если ранее партийно-государственная система рождала лидеров, то сейчас стало происходить обратное: лидеры приспосабливают под себя партийно-государственную систему. Во-вторых, допустимость частной собственности привела к появлению относительно небольшого по численности, но сумасшедше обеспеченного слоя людей, ставших в результате приватизации обладателями ранее принадлежавшего всему обществу богатства.

Соединение названных двух начал – а) имущества, денег и б) своих представителей в государственной власти привело к возрождению в новом виде старого явления, смысл которого состоит в том, чтобы попытаться поставить себе на службу государство. Это явление называют «приватизацией государства».

Итак, при вполне демократической характеристике государства и всей политической системы в конституционных нормах мы наблюдаем такую трансформацию: от прежнего возвышения государства как силы, владевшей собственностью и властью, использовавшей эти инструменты в интересах всех граждан и всего общества, к новому порядку, при котором государство лишают его собственности (как общенародной собственности) в интересах небольшого круга владельцев, и в то же время этот узкий круг ставит себе на службу весь государственный механизм «правления» людьми и всем обществом, так же как и все государственное законодательство.

Что этому противопоставить? Пути более или менее очевидны.

Либо произойдет новая революция: очередная волна сначала честных политиков организует государственный переворот, перекроит власть, собственность вернет в ведение государства, однако сценарий дальнейших событий известен: раздел собственности, самообогащения, при этом простые люди снова будут одурачены и станут сначала исполнителями подобных планов, а затем, как и положено, окажутся разочарованными жертвами, обреченными на новые потрясения.

Либо мы, теоретики государства и конституционного права, предложим гарантии того, чтобы государство, общество, граждане и их объединения смогли бы на равных взаимодействовать, при этом договорившись о рациональном служении государственной власти и собственности всему народу. Прежде всего для этого с позиций конституционного права надо смотреть на государство как на организацию, которой общество поручило, конституционно оформленным путем, выполнение четко обозначенных публичных дел, при непременном условии общественного контроля.

Конституционно–правовые реформы: объективные и субъективные факторы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 1. С. 142–148.

В статье анализируются объективные и субъективные факторы, влияющие на появление конституций, а также на текущие конституционно-правовые реформы. Автором сделаны выводы о том, что в таких процессах зачастую существенную роль в обеспечении действия конституционных норм играют не только сами предписания конституций, но и процессы их развития в подконституционном регулировании. Ключевыми факторами в появлении новых конституций и в целом конституционно-правовых реформ являются экономические и особенно политические кризисы. Объективные факторы необходимости конституционно-правовых реформ могут полностью зависеть от субъективных обстоятельств. В статье также идет речь о все более набирающей обороты в России идее «живой конституции» и роли Конституционного Суда Российской Федерации в ее обеспечении. Автор завершает статью общим выводом: конституционное реформирование уже не один год находится не во власти объективных подходов, основанных на необходимости совершенствования конституционных основ развития экономики, отношений в обществе и политико-государственной организации страны, а в сильной степени подчинено субъективному нежеланию проводить конституционные реформы.

Ключевые слова: конституция, конституционная реформа, конституционно-правовая реформа, объективные и субъективные факторы, конституционное регулирование.

Принятие конституции государства, ее дальнейшее существование, изменение текста, внесение в него каких-то новелл либо исключение норм из конституции – все это является предметом повышенного внимания общества, политических сил. А уж для конституционалистов это насущный предмет специального рассмотрения, анализа. Разумеется, прежде всего по сути, по причинам, но нередко и по формальным основаниям.

1. Пожалуй, с этого последнего обстоятельства и стоит начать разговор о феномене, именуемом конституционно-правовой реформой. Когда она имеет место – при принятии новой конституции, при внесении изменений и дополнений в действующий Основной закон и какого масштаба они должны быть, чтобы это можно было назвать конституционно-правовой реформой?

В принципе для всех очевидно: если разрабатывается и принимается новый Основной закон, это, вне сомнения, есть конституционная реформа.

В других случаях этот вопрос сам по себе подлежит обсуждению. И связано это с семантическим значением слова «реформа» – если в конституцию вносятся «косметические» изменения, принципиально не затрагивающие смысла ее положений, это не следует называть реформой; если же изменения затрагивают, более или менее, конструкцию конституции или даже просто характер отдельных ее положений, тогда уж для слова «реформа» есть основания. Тем не менее сказанное уж очень условно и скорее не проясняет, а запутывает тезис – состоялась или нет конституционно реформа. И связано это может быть как с характером конституционного предписания, так и с порядком внесения изменений в конституцию. Приведем пример: в ст. 5 Конституции РФ при перечислении видов субъектов РФ указана среди других автономная область. Названа в единственном числе, что соответствует реальному наличию в составе России одного субъекта подобного вида. Но представим, что еще какой-то субъект захотел именоваться автономной областью. Тогда их станет как минимум две, и в Конституции РФ надо скорректировать соответствующее положение, изложить его во множественном числе – автономные области. Однако эта «мелочь» при действующем порядке внесения изменений в Основной закон тянет на целую конституционную революцию, поскольку ст. 5 находится в гл. 1 «Основы конституционного строя», а чтобы в ней хоть что-то подкорректировать, надо делать то, что в ст. 134–135 названо «пересмотром Конституции», т. е. принятием новой (!) Конституции. Впрочем, оснований для использования понятия «конституционная реформа» достаточно и тогда, когда корректируются положения других глав Конституции, требующие не принятия нового текста, а только внесения поправок в Конституцию. Например, когда в 2014 г. название гл. 7 Конституции стало звучать «Судебная власть и прокуратура», т. е. сюда добавили прокуратуру, это тоже была настоящая конституционная реформа, поскольку, по сути, вся конструкция повлияла на ст. 10 Конституции, закрепляющую разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, так как прокуратура не входит ни в одну из частей этой триады, значит, косвенно она, триада, была разрушена. В этой ситуации призыв видеть основу конституционных реформ не в «незначительных», а в масштабных изменениях и дополнениях позволяет законодателю заретушировать новеллы под текущее и якобы ничего не меняющее действие, хотя пристальное рассмотрение не оставляет сомнений не только у специалиста – сделан далеко идущий шаг. Для примера: когда из Конституции Республики Беларусь исключили норму о том, что Президент избирается на два срока подряд, оставили правило лишь о том, что он избирается на пятилетний срок, для вдумчивого читателя, в том числе простого гражданина, стала очевидной возможность длительного пребывания на данном посту одного и того же человека, его многократного переизбрания. Отсюда возникло основание для суждений о том, способствует ли Основной закон стагнации власти или не допускает ее. В свою очередь, когда в России в 2008 г. срок полномочий Президента РФ конституционной поправкой увеличили с четырех до шести лет, т. е. при возможности двухразового избрания одного и того же человека на пост Президента срок его пребывания в должности составит 12 лет, для многих это также была предпосылка аналогичной стагнации в нашей стране. Обратим внимание на то, что выше речь шла о «конституционной реформе», т. е. о корректировке текста самой конституции. Но есть все основания говорить и о более широком явлении, которое можно охарактеризовать как «конституционно-правовая реформа». Этим понятием мы расширяем грани реформы, когда фактическое изменение текста конституции происходит без затрагивания ее правил, но с реальным их изменением в подконституционном законодательстве. В таком «конституционном реформировании», в общем-то, нет ничего нового, правящие круги всегда к нему прибегали, не желая трогать текст конституции при наличии одной из следующих причин: сложность процесса внесения поправок в конституцию, отсюда даже элементарное нежелание соответствующих хлопот; попытка объявить демократическое конституционное правило, тем самым создать иллюзию наличия демократического института, но нейтрализовать его в текущем законодательстве (еще Маркс в свое время писал по такому поводу – свобода в общей конституционной фразе и ее уничтожение в оговорке). Не надо даже далеко искать пример, его дает нормативная практика нашей страны. В части 4 ст. 125 Конституции РФ говорится: «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом». Как видим, для конституционной жалобы и для запросов судов здесь введено одинаковое основание обращения в Конституционный Суд – «конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле». В таком же виде данное конституционное положение было отражено в п. 3 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Однако изменениями от 3 ноября 2010 г. п. 3 был разделен на два пункта. По новым формулировкам Конституционный Суд: «по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле; по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле». Не надо даже быть специалистом, чтобы увидеть: при конституционной жалобе субъект должен сначала пройти обычные судебные инстанции и при обращении в Конституционный Суд показать, что он не удовлетворен тем, как оспариваемый закон применялся иными судами (и только ли судами?); при запросе суда мотивировка иная – он обращается именно по той причине, что ему, суду, надлежит применить закон при разрешении конкретного дела.

Налицо изменение конституционной нормы в подконституционном акте. Если считать, что конституционные реформы имеют место лишь при корректировке текста самого Основного закона (мы здесь оставляем в стороне вопрос о том, насколько они значимы и существенны), тогда таким путем можно вольно обращаться с конституционным текстом. Конечно, это крайне нежелательно.

И есть еще один повод говорить не просто о «конституционных реформах», а именно о «конституционно-правовых реформах». Речь идет о все более набирающей обороты в России идее «живой конституции» и роли Конституционного Суда РФ в ее обеспечении. Напомним, что у него есть право толкования Конституции (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ).

В его трактовке конституционалисты уже давно разошлись во мнениях: одни считают, что в своем толковании Конституционный Суд только разъясняет смысл заложенного в Конституции; другие полагают, что наряду с этим Конституционный Суд излагает такие позиции, которые есть нормативное дополнение конституционного текста – как по сути, так и по форме, поскольку далее эти положения Конституции без толковательного решения Конституционного Суда РФ уже нельзя воспринимать.

Будучи сторонником второго подхода, автор этих строк приводил в своих публикациях примеры, подтверждающие нормативное значение многих решений Конституционного Суда³³. Здесь вспомним об одном, весьма ярком: согласно ст. 136 Конституции РФ поправки к гл. 3–8 Конституции РФ «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона». Возникла неясность: должен ли такой акт тоже называться федеральным конституционным законом? Конституционный Суд в своем постановлении определил, что нет, речь идет о самостоятельном виде актов – законе Российской Федерации о поправке к Конституции РФ³⁴. Поскольку этот вид актов не был предусмотрен в российском Основном законе, по существу его введение толковательным постановлением Конституционного Суда РФ выглядело как конституционно-правовая реформа. И проведена она была даже без затрагивания текста самой Конституции РФ.

Таким образом, при анализе изменений и дополнений конституции, во всяком случае Конституции РФ, приходится брать во внимание всю совокупность факторов конституционно-правовых реформ, если они отразились на содержании или порядке применения норм Основного закона.

2. Второе обстоятельство, на которое также хотелось бы обратить внимание, это вынесенные в заголовок данного материала слова об объективных факторах в конституционно-правовых реформах.

Люди, получавшие юридическое образование в советский период отечественной истории, буквально были «пропитаны» словами Маркса, Энгельса, Ленина и, конечно же, Ф. Лассаля о классовых причинах появления новых конституций.

Суть их подходов состоит в том, что конституции появлялись как итоги классовой борьбы. В этой борьбе какой-либо класс побеждал, он отражал свою полную победу в новой, «своей» конституции. Если победа была неполной, тогда конституция отражала промежуточные итоги классовой борьбы, в этом случае классики говорили о конституции уже как о документе, отражающем соотношение классовых сил. Характерно, что высказывания эти относились к борьбе набиравшего силу класса буржуазии и уступающего ей дворянства. И договаривались они о своем компромиссе (одни еще не совсем уходили, другие пока не полностью победили), чтобы продолжить свое «цепляние» за власть, но при этом отстранить (оттеснить) привлекавшуюся каждым на свою сторону как своего союзника «обессиленную народную массу» (слова классиков) от самой власти.

Что касается социалистического строя в России, здесь уж конституция была полным триумфом победивших сил, которые именовались по-разному: «диктатура пролетариата», «диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства», «власть рабочего класса (беднейшего) крестьянства». О компромиссе с «помещиками и капиталистами» тут речи не было, они отстранялись от власти, Конституция служила именно «трудовому народу». Конституционно-правовые реформы при этом не исключались, более того, даже предполагались. Широко известны слова В.И. Ленина о первой советской Конституции – Конституции РСФСР 1918 г.: она концентрирует то, что уже дала жизнь, и будет исправляться и дополняться практическим применением ее в жизни.

Такое применение выразилось не только в реализации положений самой Конституции, но и в их дополнении актами органов советской власти, расширяющими национализацию собственности, ограничивающими деятельность и в конечном счете ликвидирующими объединения, враждебно настроенные к новой власти, выдавливающими враждебные и просто нелояльные к этой власти слои из страны посредством эмиграции, а в дальнейшем изолирующими оставшихся в специальных местах проживания или путем физического уничтожения.

Со временем уже не осталось тех, кого можно было назвать эксплуататорскими элементами, соответственно, и иной собственности, кроме общенародной (в лице государственной и (или) кооперативно-колхозной). Это вело к консолидации тех, кто оставался обществе; их различие состояло не в отношении к собственности, а в форме трудовой деятельности – рабочие, крестьяне и интеллигенция выполняли свои функции, как говорится, у станка, плуга, учебной доски или в научной лаборатории. Все работали на благо государства за вознаграждение, позволявшее худо-бедно сводить концы с концами, к тому же многие социальные функции государство взяло на себя. Со временем названные группы стали считать социальной основой государства, что было отражено в Конституции 1977 г. (ст. 19).

Естественно, все это существенно повлияло на трактовку объективных факторов появления новых конституций. Стали достоянием истории классовые причины их появления. Успехами социализма и единением народа объясняли принятие новых конституций, и прежде всего Конституции СССР 1977 г.

А в чем же тогда состоят объективные факторы? И в чем же причины того, что на базе столь удачного Основного закона, каким была Конституция 1977 г., развитие пошло далее «вразнос» и завершилось отрицанием социализма и прежнего уклада экономических и политических отношений?

В поисках ответа на эти вопросы прежде всего следует кое-что уточнить относительно классов и межклассовых отношений. Да, классов как групп, сильно различающихся по отношению к средствам производства, у нас (может быть?) не стало. И прежде всего потому, что сами эти средства производства представлены формально разными по правовым характеристикам видами собственности, но выполняющими одни и те же экономические и социальные задачи – производить товары и услуги, давать работу, собирать налоги. Но давайте откроем глаза и честно скажем: социальные группы все же существуют в нашем обществе. Не занимаясь специально их анализом и классификацией, тем не менее отметим ряд оснований понимания «слойного» характера нашего общества:

во-первых, люди сильно различаются по видам трудовой деятельности: к прежним, тоже не «идентичным» по занятиям рабочим, крестьянам, учителям и т. п. добавились тысячи банковских служащих, мелких предпринимателей, работники частных медицинских учреждений, гимназий, вузов, сотни тысяч охранников в учреждениях, магазинах и т. д.;

во-вторых, они различаются по организационному отношению к трудовой деятельности: основную массу составляют лица наемного труда, а другую – предприниматели разных мастей;

в-третьих, существенно стала различаться психология работника – одно дело занятость в громадном государственном оборонном концерне, преподавание государственном вузе, другое – труд пекаря в маленькой пекарне, преподавателя в частной «шарашке» и т. д.; вроде похожее занятие – «продажа» себя, но неодинаковое социальное сознание (то ли ты занят стабильно, то ли завтра владелец разорится, тебя выставят на улицу);

в-четвертых, люди сильно различаются по уровню обеспеченности, обобщенно они делятся на такие категории, если идти «сверху вниз»: очень богатые; богатые; средние (умеренно обеспеченные); бедные; слишком бедные (неудобно объединять в одну эту группу неполные и влачащие жалкое существование семьи, одиноких пенсионеров с нищенской пенсией и просто «бомжей», но всех таких людей стало так много, что приходится выделять их в отдельную социальную группу).

Конечно, возникает вопрос: могут ли эти объективные факторы повлиять на принятие новых конституций, в том числе в Российской Федерации? Парадоксально, но мы скажем – нет! Социальное расслоение общества само по себе в наши дни не может привести к конституционной реформе, но для начала может дать толчок политическому ходу (сказал бы сильнее – авантюризму) какой-то политической силы (партии, движению, объединению и т. п.), состоящему в игре на чувствах обездоленных людей.

Что касается реальных объективных факторов, которые могут вызвать конституционные либо конституционно-правовые реформы (разница лишь в том, что в первом случае реформирование осуществляется принятием новой или поправками к действующей конституции, во втором – изменениями ключевых актов, отражающих конституционные принципы), они, по нашему мнению, таковы:

неудовлетворительное развитие экономики, ведущее (приведшее) к ощутимому экономическому кризису в стране;

неудовлетворительное развитие политического режима, вызывающее радикальное недовольство всех.

Первый момент имеет все же относительное значение. Десятки стран обречены на то, чтобы существовать со слабой экономикой. Принимать в этих условиях новую конституцию вряд ли имеет смысл, мало что изменится.

Второе обстоятельство более серьезно. И в истории, и в наши дни можно найти немало примеров того, как именно политические кризисы ведут к конституционно-правовым реформам.

3. И здесь мы переходим, пожалуй, к загадочному моменту в нашем толковании – субъективному фактору.

По большому счету надо сказать, что любые объективные факторы необходимости конституционных и конституционно-правовых реформ при их реализации превращаются в проявление субъективных факторов. Что это значит? То, что, даже понимая и видя необходимость включения чего-то в конституционную материю или изъятия из нее каких-то положений, все это можно сделать конструкциями и словами, которые найдут самыми подходящими те, кого принято называть творцами конституции и соответствующей политической практики.

Рискнем вспомнить об одном историческом парадоксе: успехи социализма в период с 1931 по 1940 г. нашей стране были весьма ощутимы, враждебные слои сошли (были «сведены») с исторической арены, уже и новый Основной закон – Конституцию СССР 1936 г. приняли, но тут «вождь и учитель» И. Сталин вдруг объявляет о том, что по мере развития и укрепления социализма классовая борьба усиливается (обостряется). Причины такого заявления были непонятны в последующие годы и даже десятилетия – как же так, всех врагов уничтожили, новый строй создали, а классовая борьба, оказывается, сохраняется и разгорается? Увы, понимание пришло после 1956 г., когда стали очень много говорить и писать о злоупотреблениях культа личности. Правда, ни тогда, ни позже не сказали о подспудной, но весьма ощутимой причине репрессий – объективным фактором и результатом реформ стал созданный при этом страшный политический режим. И по существу, Сталин как «злой гений», вероятно, почувствовал, что в стране много тех, кому социализм таким лицом не нужен, поэтому, действуя на опережение, он убирал своих потенциальных будущих противников; карая безвинных, он одновременно запугивал остальных.

С учетом печального прошлого опыта следует прежде всего радоваться тому, что обстановка в стране радикально изменилась, о необходимости изменения политической ситуации, конституционно-правовых реформ можно свободно говорить и писать. Однако все-таки надо иметь в виду: стоящие у власти имеют немало возможностей не только не проводить реформы, но и создать «плохие условия жизни» для тех, кто такие реформы предлагает. Это как раз и есть одно из крайне нежелательных проявлений субъективного фактора как в политической жизни, так и конституционном правотворчестве.

В дополнение к этому есть и другой вариант, он построен на своеобразном сочетании интеллектуального и административного моментов – это «антиреформы» как ответные правотворческие шаги властей. В частности, если сторонники демократических реформ, в том числе конституционно-правовых, хотят выражать свои взгляды путем конституционно провозглашенного права на публичные манифестации, то можно это право ограничить дополнительно включаемыми в текущее законодательство правилами, осложняющими возможности проведения митингов и демонстраций, в том числе и усиливающими ответственность за их несанкционированное проведение и просто за групповое появление в публичных местах³⁵. Или еще пример «обратной» реформы: в ответ на протесты на сильно завышенную минимальную численность политической партии для существования и юридической регистрации законодатель пошел на уменьшение до 500 членов такой численности³⁶ и породил тем самым настоящую «девальвацию» политических партий, поскольку около 80 партий никак не нужны России и ее населению.

Итак, основное проявление субъективного фактора в конституционных и конституционно-правовых реформах состоит не столько в новых конституционных условиях, сколько в обновлении путей применения правил, уже имеющихся и отраженных в Основном законе.

И это будет скорее не изменение экономических, социальных, политических условий, а развитие путей применения действующих конституционных правил. Так, экономическая реформа может выглядеть как возвращение в государственное ведение многих важных ресурсов, которые были отданы в частную собственность, но это не нарушает ст. 8 и 9 Конституции РФ, согласно которым государственная собственность имеет право на равное существование с иными формами собственности. Однако политический и экономический курс тех, кто правит страной, уже будет скорректирован произведенными поправками, они потребуют и развития в законодательстве. Если завтра законодатель откажется от норм, разрешающих создание политических партий из 500 членов, вновь установив более высокую минимальную численность партий, количество партий сразу же существенно уменьшится, но принцип политического многообразия и плюрализма (ст. 13 Конституции РФ) остается действующим.

Такое проявление субъективного фактора вполне уживается с тем, что принято называть динамическим свойством конституции, в том числе Конституции РФ 1993 г. Гораздо хуже, когда «вкусовые» оценочные, субъективные подходы создателей Конституции не только отразились на ее содержании, но и сдерживают тех, кто в последующие годы находит основания и поводы для конституционного реформирования.

Пожалуй, самый яркий пример в этом плане – конструкция пересмотра Конституции РФ, заложенная ее создателями в ст. 135 Основного закона. Она состоит в том, что если предложения о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции РФ поддержат 3/5 голосов Совета Федерации и Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, если оно поддержит изменения, то разрабатывает проект новой Конституции РФ, который либо принимается им самим, либо выносится на общероссийский референдум.

Субъективизм создателей проявился в принятии этого сложного пути конституционного реформирования, который делает невозможным даже текущие корректировки названных глав, не говоря уж о серьезных изменениях. Так, создатели Конституции наверняка забыли, что частью Конституции являются ее Преамбула, Заключительные и переходные положения, и ничего не сказали о порядке их реформирования. Войдя в Совет Европы и будучи вынужденной действовать по правилам данной организации, Россия стала перед необходимостью что-то делать с ч. 2 ст. 20, говорящей о допустимости смертной казни при исключительных обстоятельствах, в то время как Совет Европы отказался от ее применения; пришлось придумать такой странный путь ее неприменения, как решение Конституционного Суда РФ о моратории на смертную казнь, хотя ясно, что Конституционный Суд не имеет права толковать конституционные нормы с позиций отсрочки их применения.

Конституционное развитие предполагает и такой нюанс реформирования, как воплощение норм Конституции в подконституционном регулировании. И поскольку ст. 135 предусмотрен федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, его следует принять. Однако находящиеся у власти всячески избегают принятия такого закона, мотив более чем неубедительный: если такой акт будет принят, какие-то силы начнут требовать реформы Конституции. Автору этих строк уже пришлось писать о том, что затягивание принятия данного закона ничего в принципе не меняет: можно разработать проект новой Конституции и собрать более двух миллионов голосов за проведение референдума по его принятию³⁷. Не случайно ведь в ст. 3 Конституции РФ референдум назван высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3).

Приходится отметить, что ряд объективных необходимостей совершенствования, т. е. реформирования конституционного текста, в нашей стране отклоняется именно субъективными действиями тех, кто находится у власти. В частности, уже не раз предлагалось дополнить Конституцию РФ главой об обществе (о гражданском обществе), отразить в этой главе усиление общественной самоорганизации в России, включая роль общественных объединений, коллективистских начал в делах граждан по месту их жительства и работы, демократических институтов, общественного контроля³⁸. Но это не делается.

Субъективное всегда переборет объективное, даже и нужное. Например, нетрудно представить, что произойдет, если какой-то субъект РФ захочет преобразоваться в уже упоминавшуюся автономную область – это же потребует принятия новой Конституции РФ, и его, конечно, отговорят от такого шага. И даже если субъект РФ захочет просто из обычной области перейти в ранг края, это же будет означать изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ и не локальную, а общероссийскую конституционно-правовую реформу. Ведь для этого, согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, потребуются взаимное согласие субъекта РФ и Российской Федерации, а также принятие специального федерального конституционного закона по данному конкретному поводу. Скорее всего, и такая попытка будет «погребена» под соображениями целесообразности.

В то же время проявления субъективистских факторов могут вызвать (и вызывают!) такие конституционно-правовые реформы, которые, мягко говоря, не бесспорны. Таковы упомянутое искусственное увеличение числа политических партий посредством конституционно-правовой реформы в сфере политического плюрализма, стимулирование вместо политической активности граждан процветания политического авантюризма, который обрушивается на все население и превращает его в жертву различных амбиций. Это также резкое изменение предусмотренного Конституцией широкого поля информационного пространства – вместо информационного разнообразия возникли десятки телеканалов, в политической информации действующих по одной указке, а разнообразие проявляющих в обрушивании на граждан России чуждой им западной культуры. Это необъяснимый и неконституционный перевод высших судебных органов в другой город. Это не объясненное обществу и особенно субъектам РФ появление категории представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ членами Совета Федерации и, по существу, являющихся его представителями в данной палате. Это регулярно изменяемый порядок избрания депутатов, при этом каждый новый вариант считается воплощением конституционного принципа народного представительства.

Перечень примеров субъективного подхода, особенно к конституционно-правовым реформам, т. е. изменениям текущего законодательства, сильно влияющим на применение либо неприменение конституционных норм, может быть более длинным. Но общий вывод очевиден: конституционное реформирование у нас уже не один год не находится во власти объективных подходов, основанных на необходимости совершенствования конституционных основ развития экономики, отношений в обществе и политико-государственной организации страны, а в сильной степени подчинено субъективному нежеланию проводить конституционные реформы, прикрываемому разговорами о «бережном» отношении к Конституции и при этом «спокойной» корректировкой (при наличии «своего» интереса) конституционных положений, именуемой некоторыми авторами «преобразованием»³⁹ Конституции РФ, поправками к ней, изменением законодательства или правовыми позициями Конституционного Суда РФ.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.

2. Авакьян С.А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2004. № 4. С. 25–40.

3. Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 – начале 21 в.: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2010.

4. Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: монография. Барнаул, 2008.

5. Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений // Российский юридический журнал. 2014. № 2. С. 20–37.

6. Конституция России (проект) / под общ. ред. С.С. Сулакшина. М., 2013.

7. Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Вып. 4. Саратов, 2003.

8. Троицкая А.А. Пределы пересмотра конституции: формальный и содержательный аспекты // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2010. № 1. С. 58–67.

9.Юсубов Э.С. Дискурс о стабильности Конституции Российской Федерации 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 13–16.

Конституционно-правовые концепции общественных отношений: традиционное прочтение и новые элементы // Ученые записки юридического факультета. Вып. 46–47 (56–57) / под ред. А.А. Ливеровского. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского государственного экономического университета, 2017. С. 7–13.

Концепции общественных отношений как объекта и предмета конституционно-правового регулирования складываются с учетом множества политических, экономических и социальных факторов. Они также зависят от стратегии руководства государством, общественно-политическими делами. В концепциях отражаются и субъективные усмотрения. Концепции могут выглядеть как отдельные тезисы и как блоки взаимосвязанных положений.

Ключевые слова: концепция; общественные отношения; факторы экономические; политические; социальные; государство; руководство.

Вынесение на научные конференции вопросов традиционного конституционного правопонимания, но с элементами новых подходов, является необходимым условием формирования научного знания.

Конечно, при этом могут возникать, а порой и неизбежны разные взгляды на уже сложившиеся явления. В определенной мере это связано с возрастом исследователей и эволюцией политического развития. В частности, консервативно настроенные ученые старшего поколения могут позитивно относиться к общественной реальности, поскольку она – со своими достоинствами и возможными недостатками – была и средой их обитания, и предметом научного анализа в меру и благосклонного, и критического. И наоборот, молодежная научная среда спокойнее относится к отказу от существующих реалий, если видит в них черты, застоявшиеся и тормозящие общественный прогресс.

Как быть? Думается, есть один подход в критическом осмыслении явлений политической реальности, который может объединить всех ученых независимо от их персоналистского отношения к действительности. Он связан с тем, насколько имеющаяся власть держится за сложившийся мир из-за своего комфортного существования в нем, либо она не так уж и «вцепилась» в него, а если и готова к реформам, то во имя устраивающих ее целей.

Вероятно, от этого следует и отталкиваться в оценках политических событий и решений.

В 2013 году, когда отмечалось 20-летие Конституции Российской Федерации, Президент РФ сделал широкий жест: на 7 октября пригласил в свою резиденцию группу руководителей кафедр конституционно-правовых дисциплин (порядка 30 человек), там состоялся довольно содержательный разговор о политической действительности, о роли Основного закона РФ как ее фундамента. В ходе встречи ряд участников, включая и автора этих строк, озвучивал перед Президентом назревшие вопросы состояния нашего общества; мы говорили о том, что в действующей Конституции Российской Федерации не позиционируются гражданское общество, недостаточно основ для развития демократии, гарантий политического самовыражения граждан.

Глава государства внимательно слушал выступавших и в своем обобщении сказал, что о высказанных