Анализ и оценка возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 316.3

ББК 60.56

А64

Рецензенты:
Степанов А. А., доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления инновациями Московского государственного института международных отношений МИД Российской Федерации (Одинцовский кампус);
Тупчиенко В. А., доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления бизнес-проектами Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ».

В основе монографии, выполненной коллективом ученых Финансового университета при Правительстве Российской Федерации под научным руководством заведующей кафедрой «Государственное и муниципальное управление» О. В. Паниной, лежат результаты научно-исследовательской работы на тему «Анализ и оценка возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды».

В исследовании рассмотрены современные подходы к формализации и описанию комфортной городской среды с учетом перспективы развития российских городов, систематизированы современные представления о комфортности городской среды. Обоснованы предложения по внесению дополнений в законодательные и нормативные акты, касающиеся формирования и применения механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, включая национальный проект «Жилье и городская среда». Даны рекомендации по адаптации в Российской Федерации методов и инструментов создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, апробированных в системе государственного управления развитых стран мира. Представляют интерес разделы, раскрывающие направления совершенствования действующей системы информирования стейкхолдеров о результатах формирования механизма прямого участия граждан в развитии комфортной городской среды, а также разделы, посвященные оценке вклада участия граждан в развитие комфортной городской среды. В монографии также анализируется ход реализации национального проекта «Жилье и городская среда» и представлены рекомендации по совершенствованию реализации программ формирования современной городской среды на 2018–2022 гг.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2022 г.

Предназначена для специалистов по проектному управлению в системе государственного и муниципального управления, ученых, аспирантов и докторантов, в сферу научных интересов которых входит проектное управление в органах власти, а также для обучающихся в бакалавриате и магистратуре по направлению «Государственное и муниципальное управление».

Печатается в авторской редакции.

УДК 316.3

ББК 60.56

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы в Российской Федерации большое внимание уделяется развитию территорий муниципальных образований, совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и формирования, и развития комфортной городской среды. Планируется актуализировать действующие или принять новые современные правила благоустройства территорий, которые должны соответствовать федеральным методическим рекомендациям, в т. ч. предусматривающим формирование муниципальных программ по благоустройству с учетом мнения граждан, территориального общественного самоуправления, реализацию механизма поддержки мероприятий по благоустройству, инициированных гражданами, финансового участия граждан и организаций в реализации указанных мероприятий, инструменты общественного контроля за реализацией

В настоящее время в Российской Федерации утвержден национальный проект «Жилье и городская среда» и федеральный проект «Формирование комфортной городской среды», в которых предусмотрено создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации путем реализации ежегодно (в период с 2017 по 2020 годы) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах Российской Федерации, в т. ч. и с использованием механизма прямого участия граждан в формировании комфортной среды.

Коллективом авторов — преподавателями, аспирантами и магистрантами Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — в рамках одноименной научно-исследовательской работы была подготовлена монография на тему: «Анализ и оценка возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды».

Объектом исследования монографии является механизм прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

Цель исследования: анализ методов и инструментов действующей системы развития городской среды и оценка возможности формирования механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

В процессе исследования были поставлены следующие задачи:

1) исследовать традиционные и современные подходы, методы, инструменты и принципы формирования механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

2) провести анализ действующей нормативно-правовой основы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды;

3) на материалах развитых зарубежных стран исследовать и обобщить опыт формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды;

4) рассмотреть результаты выполнения регионами, муниципалитетами государственных (муниципальных) программ формирования современной городской среды на 2018–2022 годы, с учетом востребованности гражданами реализуемых мероприятий;

5) проанализировать систему лучших тиражируемых проектов по созданию комфортной городской среды, в том числе в рамках формирования 2 Федерального реестра лучших тиражируемых проектов (практик) по созданию комфортной городской среды, выявить их роль и значение для формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды;

6) провести отслеживание степени выполнения зафиксированных параметров реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», связанных с созданием механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

7) рассмотреть внутренние и внешние условия, влияющие на возможность создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

8) провести анализ и оценку источников формирования информационной базы, IT-инфраструктуры сопровождения и информационной поддержки системы анализа и оценки возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

9) проанализировать действующую систему взаимодействия со стейкхолдерами, их информирования о результатах анализа и оценки создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

Монография выполнена под научной редакцией канд. экон. наук, доцента О. В. Паниной, заведующего кафедрой «Государственное и муниципальное управление» (Введение, Заключение, разделы 1, 8).

Ответственным исполнителем является д-р экон. наук Н. Л. Красюкова, доцент, профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление» (разделы 2, 10, Приложение Л).

Авторами разделов являются:

А. И. Кабалинский — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (разделы 6, 9);

С. А. Зуденкова — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (разделы 5, 11, Приложения Б, К);

В. Э. Комов — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (раздел 7, Приложения А, В);

К. Е. Лукичев — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. юрид. наук, доцент (раздел 3, Приложения Г, Ж);

В. В. Зубенко — профессор Департамента мировой экономики и международного бизнеса д-р экон. наук, профессор (раздел 2, Приложения Д, Е, М);

Е. И. Москвитина — аспирантка кафедры «Государственное и муниципальное управление» (разделы 4, 10, Приложение И);

А. Н. Щербаков, В. В. Сергунина — магистранты 2-го курса, факультет экономики и бизнеса, (раздел 4, Приложение П).

Раздел 1.
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ К ФОРМАЛИЗАЦИИ И ОПИСАНИЮ КОМФОРТНОЙ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ С УЧЕТОМ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ, ОБЗОР СОВРЕМЕННЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О КОМФОРТНОСТИ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ

Городская среда, согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации от 23.03.2019 № 510-р «Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды», «характеризуется совокупностью природных, архитектурно-планировочных, экологических и других факторов, формирующих среду жизнедеятельности города на определенной территории и определяющих комфортность проживания на этой территории».

Представления о комфортности городской среды стремительно изменились за последние 5–10 лет и продолжают изменяться. Города разных стран по всему миру различаются очень сильно по многим факторам, список которых бесконечен. Первое впечатление, которое складывается о городе у туриста является важным фактором характеристики города, но гораздо важней, как ощущают себя в нем жители, которые в этом городе и живут, и работают.

В обще принятом понимании комфорт — это уют, удобство или совокупность удобств. В отношении городской среды — это соответственно совокупность городских и бытовых удобств, которыми жители пользуются каждый день как в его центральных районах, так и на окраинах, которые принято называть районами спальными. Понятие «комфорт» тесно связано в этом смысле с понятием «качество жизни в конкретном городе», оба эти понятия — субъективные, т. к. восприятие комфорта субъективное у каждого человека. Кому-то приносит дискомфорт лужа у подъезда. Кому-то — отсутствие удобных парковок, кому-то внешний облик город. То, на что обращает внимание и ценит один человек, для другого может иметь никакого значения. Именно по этой причине разные страны мира и разные официальные организации, занимающиеся оценками комфорта проживания и работы в городах, пытаются создать некие универсальные и всеохватывающие формализованные методики описания и оценки комфорта городской среды С одной стороны цель формализации — это попытка учесть и отразить мнения всех жителей города, с другой — попытка найти базу или основание сравнения городов между собой, составить их рейтинг и на их основе разработать рекомендации по улучшению условий жизни в этих городах.

Однако ведущую роль в определении комфорта городской среды через определение требований к их застройке и планировке играют органы городской власти, закрепляя их законодательно в локальных нормативных актах. Градостроительная деятельность, согласно Градостроительному кодексу — это «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства». Градостроительный комплекс таким образом представляет собой совокупность домов и объектов жизнеобеспечения и социальной сферы. Под комплексом градоустройства понимается «работа в городе, понимаемая не в логике строительства, а в контексте целостного управленческого процесса, объединяющего экономические и финансовые, социальные и экологические, юридические и культурологические аспекты жизни города»¹. Строительство — процесс возведения зданий.

В Российской Федерации функция обеспечения социально — экономического развития городов и муниципальных образований закреплена за Министерством экономического развития, а градостроительная деятельность и архитектура, жилищно — коммунальное хозяйство, жилищная политика и комфортная городская среда отнесены к деятельности Министерства строительства и жилищно — коммунального хозяйства Российской Федерации. Именно они занимаются формализацией и описанием комфортной городской среды в каждом городе и, часто, несмотря на то, что жители имеют свое представление и, согласно опросам, им не нравятся города, в которых они живут, получается, что последнее слово остается за городскими властями, который этот комфорт создают. При этом, во многом, комфорт жителей зависит от самих жителей и не важно это крупный мегаполис или маленький город с численностью жителей в несколько сот или тысяч человек [2].

Комфорт городской среды — это все, что окружает жителя города — дворы, подъезды, парки, газ, электричество, безопасность, городской транспорт и т. д. Чтобы список не стал бесконечным необходимо формализовать описание комфортной городской среды, одновременно заложив в него предполагаемые перспектив развития самих городов. Таким образом изменение представлений о комфортности городской среды отражалось в изменении подходов к формализации и описанию комфортной городской среды [3].

В Российской Федерации еще начиная с 2011 года на разных дискуссионных площадках, форумах и конференциях с участием широкого круга общественности, экспертов и представителей органов государственной власти и местного самоуправления проводились обсуждения перспектив развития российских городов и делались попытки определить основные принципы их развития, на основе которых в дальнейшем можно было бы выработать показатели оценки эффективности и результативности деятельности муниципалитетов, корректировать инвестиции, поступающие в регионы. Анализ показал, что в настоящее время можно выделить основные из них:

— города — лидеры территориального развития;

— города — центры концентрации управленческого, экономического и интеллектуального потенциала;

— город — не только место проживания людей, но и место, где люди живут;

— перспектива развития города — это результат его «корпоративного» видения всеми жителями;

— развитие города строиться на внедрении передовых технологий во всех сферах градостроительства и управления всеми городскими процессами;

— инвестировать в крупные города выгодней, чем во все остальные;

— город будущего ориентирован на интересы жителя;

— создание новой городской среды на уровне мировых стандартов;

— формирование инвестиционного климата и решение социальных проблем;

— моделирование развития городов, на основе оцифрованных данных с использованием компьютерных программ;

— профессиональная аккредитация всех компаний, организаций и бюро, привлекаемых к градостроительству и программа развития городов;

— приоритет градостроительному комплексу и комплексу градоустройства по сравнению со строительным комплексом — предотвращение необоснованного расширения окраин города с одновременным стимулированием малоэтажной застройки.

Города можно условно разделить на три категории:

1. Мегаполисы — миллионники, в которых развитие происходит опережающими темпами по сравнению с другими территориями.

2. Крупные промышленные города — региональные центры развития с населением в несколько сотен тысяч человек, которые оказывают серьезное комплексное воздействие на окружающую их территорию.

3. Малые города, у которых как правила слабо развита экономика, но на территории которых имеются или не имеются градообразующие предприятия.

Каждая из указанных выше категорий имеет свой перечень проблем, из которых соответственно можно определить представление, описание и формализацию комфортности городской среды. Так для мегаполисов основными проблемами на протяжении десятилетий были и остаются проблемы организации внутренних транспортных потоков, неэффективное управление миграционными потоками, отсутствие в достаточном «количестве и качестве» жилой и деловой недвижимости, отсутствие или недостаточное количество общественного пространства и «зеленых» территорий — т. е. фактически отсутствие инфраструктуры, соответствующей потребности города в дальнейшем постиндустриальном развитии. Реализация принципа «город будущего ориентирован на интересы его жителей» для этих городов означает, в том числе развитие развлекательной сферы, обеспечивающей использование жителями своего свободного времени создание условий для круглосуточной деловой активности, решение проблемы нарастающего энергопотребления.

Основными проблемами крупных индустриальных городов остаются экология и все что связано с результатами деятельности промышленных предприятий, отсутствие реконструкции старых или строительства новых промышленных предприятий, в соответствии с современными технологиями не только производства, но и дизайна, который бы формировал красивый внешний облик города, а не превращал его в одну большую промышленную зону. Кроме того, в них часто смешаны зоны «жилье», «коммунальная сфера», «промышленность и производство», «общественные территории для отдыха», «склады», «промышленные транспортные узлы». Значительные площади этих городов представляют собой частный жилой сектор с неоднозначной архитектурой, низкой степенью благоустройства, но высокой степенью ветхого и аварийного жилья, недостаток социально — культурных объектов. Реализация принципа «город будущего ориентирован на интересы его жителей» для этих городов означает преобразование территорий в агломерации, сопровождающийся выносом промышленных зон и производств за пределы города [4].

В малых городах ограничены не только финансовые возможности их развития, но сама возможность развития на основе прежней их специализации, следовательно, для них представление о комфортной городской среде неразрывно связаны с поиском новых источников развития в т. ч. и экономического. Это сопровождается также проблемой наличия еще большей доли частного жилого сектора с низкой степенью благоустройства и ветхим или аварийным жильем. Реализация принципа «город будущего ориентирован на интересы его жителей» означает строительство нового качественного жилья, развитие инфраструктуры туризма и сферы услуг с одновременными поисками путей индустриального развития и переход к политике аутсорсинга в отношении тех или иных видов ресурсов.

Но для всех городов важен один единый для всех принцип — подчинение строительного комплекса интересам развития территории, а не частным, например, экономическим интересам.

На все это накладываются накопленные недостатки и противоречия строительной, жилищной и градостроительной отраслей, которые с одной стороны зависят от экономики города, а с другой — от качества работы государственных и местных институтов управления и власти, При этом застройщики и архитектурные бюро прежде всего ориентируются на спрос покупателей, а органы власти и управления пытаются модернизировать систему управления для повышения ее эффективности и результативности, встраивая внутрь системы управления «рентоориентированное поведение».

В Российской Федерации, прежде всего, на федеральном уровне было осознана и заявлена необходимость институциональной реформы в сфере градоустройства.

В мае 2016 года состоялось заседание по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительного комплекса с Участием Президента Российской Федерации, на котором было дано поручение разработать федеральный стандарт благоустройства. В итоге стандарт комплексного развития территорий был разработан Минстроем России совместно с КБ «Стрелка». Он представляет собой методическое руководство по развитию застроенных территорий и освоению новых, и содержит рекомендации по формированию облика города и сохранению его исторической застройки при экономически выгодном использовании в современной жизни. Он состоит из 6 книг и 4 каталогов, которые формируют комплексную базу инструментов по преобразованию и формированию территорий жилой и многофункциональной застройки. В стандарте заложены следующие принципы: функциональное разнообразие, компактная и плотная застройка, безопасность и застройка, комфорт перемещений, гибкость и автономность, комфортное жилье [5].

Ключевые элементы комплексного развития территории, которые могут быть использованы в том числе и для оценки комфортной городской среды определены в стандарте следующим образом (https://дом.ру/urban/standards/):

— квартиры — 2,8 минимальная высота потолка;

— жилые дома — 9 этажей минимальная высота рядовой застройки, 3,5–5,2 — высота первого этажа;

— дворы жилой застройки — ориентировочный размер двора 0,6 га;

— парковка автомобилей в жилом квартале — более 50% от расчетного количества машино-мест расположены вдоль улицы;

— школы в жилом районе — занимают отдельный квартал;

— улицы в жилом районе — 15км/км² — плотность уличной дорожной сети, пешеходные переходы рядом — не далее 100 метров;

— общественные пространства в жилом районе — площадки для игр, спорта и отдыха групп жилых домов расположены в общественных скверах, которые находятся в 5 минутах ходьбы от каждого жилого дома;

— планировочная единица квартала – 5 га максимальный размер, доля объектов торгов ли, услуг, досуга — 20–30% от общей площади застройки.

Направлениями применения Стандарта являются: основание свободных территорий под жилищное строительство, развитие территорий жилой и многофункциональной застройки, благоустройство открытых общественных пространств.

О том, что понимается под комфортностью городской среды в Российской Федерации в настоящее время можно судить по составу и структуре индекса качества городской среды, который представляет собой инструмент для оценки качества материальной городской среды и условий ее формирования. Индекс формируется Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, его результаты используются для реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (к 2030 году необходимо обеспечить ежегодный ввод 120 млн кв. м. жилья, национального проекта «Жилье и городская среда», в том числе для определения размера субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации на поддержку государственных программ субъектов федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды. Города Российской Федерации разнообразны по размеру и климатическим условиям, поэтому они разделены на следующие группы: крупнейшие (от 1 млн человек), крупные (250 тыс — 1 млн человек), большие (100–250 тыс. человек), средние (50–100 тыс. человек), малые (25–50 тыс. человек), малые (5–25 тыс. человек), малые (до 5 тыс. человек), а внутри них делятся еще и на климатические зоны. Индекс учитывает 6 пространств (жилье и прилегающие пространства, улично — дорожная сеть, озелененные пространства, общественно — делова инфраструктура и прилегающие пространства, социально — досуговая инфраструктура и прилегающие пространства, общегородское пространство) и 6 критериев оценки (безопасность, идентичность и разнообразие, комфортность, эко логичность и здоровье, современность и актуальность среды, эффективность управления. В итоге в индексе учитываются 36 индикаторов со значениями баллов от 0 до 10 и максимальное значение индекса — 360 баллов. Таким образом комфорт городской среды складывается из двух базовых составляющих — состояние городской среды и условия проживания людей [6].

Помимо официального выше указанного индекса попытки систематизировать и формализовать описание комфортной городской среды делают и другие различные структуры. Так, институт территориального планирования «Урбаника», занимающийся консалтингом и проектированием в сфере градостроительства составляет рейтинг 100 самых комфортных и доступных городов России с населением выше 173 тыс. человек. Основными источниками данных для индекса служат данные Росстата, МВД, консультантов рынка недвижимости и показатели климата местности. Каждый город в рейтинге может набрать 100 баллов, которые складываются из результатов оценки в двух группах, в каждой из которых максимальная набранная оценка может составлять 50 баллов. Первая группа оценивает качество среды, куда включены показатели: благоприятность климатических условий, индекс загрязнения атмосферы, уровень загруженности городских дорог, транспортная доступность (наличие аэропорта, железнодорожного вокзала и т. п.), обеспеченность жильем в среднем на человека, наличие современных форматов торговли, уровень благоустройства, уровень преступности, освещенность. Вторая группа оценивает стоимость услуг исходя из средней заработной платы в городе: возможность приобретения собственного жилья и аренды однокомнатной квартиры, уровень текущих расходов и стоимость ЖКУ, покупательную способность. Условно доступными по стоимости жизни считаются города, набравшие более 30 баллов по группе стоимость жизни и условно комфортными городами — города, набравшие больше 30 баллов по группе комфорт городской среды [62].

Портал недвижимости domofond.ru проводит рейтинг городов (200 городов) по качеству жизни за счет опроса респондентов, оценивающих качество жизни в городах по 11 критериям (максимально возможное количество баллов рейтинга 10):

— безопасность: «Я живу в безопасном районе и не боюсь идти домой в темное время суток»;

— чистоту: «В моем районе чисто, мусор убирают своевременно»;

— экологию: «В моем районе достаточно зелени и чистый свежий воздух»;

— общественный транспорт: «Меня устраивает работа общественного транспорта в моем районе»;

— дороги/парковки: «Меня устраивает состояние дорог, и я не испытываю трудностей с парковкой в своем районе»;

— магазины и рынки: «Я могу купить продукты и товары первой необходимости рядом с домом»;

— спорт и отдых: «В моем районе достаточно мест для отдыха, есть кафе, спортивные площадки и т. д.»;

— инфраструктуру для детей: «В моем районе есть все необходимое для детей: игровая площадка, детский сад и поликлиника, школа и т. д.»;

— соседей: «Люди, с которыми я живу по соседству, в основном дружелюбные и вежливые»;

— работу коммунальных служб: «Я доволен работой коммунальных служб»;

— соотношение доходов и стоимости жизни: «Моего ежемесячного дохода достаточно для комфортного проживания; меня устраивает стоимость товаров в магазинах у дома, тарифы на коммунальные услуги и другие виды расходов».

На основании ответов были рассчитаны средние по стране баллы по всем критериям, а также общие (средние) оценки для каждого города и района, по которым формируется рейтинг городов по качеству жизни.

Наибольшую известность во всем мире получил Рейтинги городов мира по уровню качества жизни, один из которых выстраивается международной консалтинговой компанией в сфере человеческих ресурсов Mercer, а другой — журналом The Ecoonomist.

Рейтинг Mercer основывается на результатах ежегодного сравнительного исследования 231 городов мира. Оценка производится на основе данных по 39 факторам, сгруппированным по 10 показателям:

1. Политическая и социальная среда.

2. Экономическая среда.

3. Социально-культурная среда.

4. Здравоохранение и санитария.

5. Образование и обучение.

6. Коммунальные услуги и транспорт.

7. Отдых и развлечения.

8. Товары массового потребления.

9. Жилье и инфраструктура.

10. Природная среда и климат.

Аналитическое подразделение журнала The Economist, занимающееся подготовкой отчетов и рейтингов, для составления списка «самых пригодных городов для жизни» пользуется совокупностью источников, в том числе и исследованием Mercer. При составлении рейтинга принимается во внимание доступность товаров, безопасность жизни, уровень образования и здравоохранения, культурная и экологическая привлекательность, а также эффективность инфраструктуры. При этом климатические условия, а также стоимость жизни, не принимаются во внимание.

С 2007 года журнал Monocle ежегодно публикует список лучших для проживания городов мира. Рейтинг 2018 года был назван «Перечнем наиболее пригодных для жизни городов». Рейтинг использует следующие показатели: безопасность (уровень преступности); вовлеченность в мировое сообщество; климат и количество солнечных часов; качество строений; развитость транспортной инфраструктуры; терпимость; хорошая экология; дизайн; условия для бизнеса; законодательство и здравоохранение.

Согласно всем, трем рейтингам первые строчки всегда занимают европейские города, поскольку в них в целом высокие стандарты жизни, включающие современную городскую инфраструктуру в сочетании с высококачественными услугами в области здравоохранения, отдыха и развлечений. Во всех трех рейтингах комфортная городская среда рассматривается как фактор повышения качества жизни в городах.

В Первом квартале 2021 года в рамках проекта Финансового университета при Правительстве РФ по исследованию качества жизни в городах России было проведено социологическое исследование и составлен рейтинг городов по качеству жизни [7]. В исследовании есть показатели, которые могут быть отнесены к оценке комфортности городской среды. Однако качество жизни более широкий показатель, который, согласно определению Всемирной организации здравоохранения, включает физическое, эмоциональное, психологическое и социальное здоровье человека, основанное на его восприятии своего места в обществе. В рамках исследования качество жизни в российских городах с населением более 250 тыс. человек измерялось по следующим составляющим: 1) Конфликтность социальной среды — бытовая преступность, напряженность отношений на финансовом рынке, готовность судиться по разным поводам, 2) Уровень дохода горожан, 3) Готовность уехать из своего города в течение ближайших лет, 4) Интерес населения к культурным ценностям (театрам, библиотекам, музеям и т. п.).

Многие города мира, особенно крупные мегаполисы также пытаются различными способами формализовать понимание комфорта городской среды, часто концентрируясь на каких-то отдельных аспектах или на комплексах мероприятий, в подготовке которых через социологические опросы участвуют жители городов. Продвижение в этом направлении идет достаточно быстрыми темпами. Так, например, одним из последних проектов, намеченных к реализации является проект мэра Парижа, предусматривающий реализацию концепции «15-минутный город». Данный проект концентрирует внимание на таком аспекте комфорта городской среды, как возможность для жителя города удовлетворить все свои потребности, включая работу и развлечения в непосредственной близости от своего дома, не тратя время на дорогу. Эта концепция получила широкое распространение в крупнейших городах США, Италии, Австралии, Китая и даже Индии. В Российской Федерации эта концепция предусмотрена к реализации в Москве, где к концу 2030 года планируется в рамках редевелопмента территории «ЗИЛ-ЮГ». В итоге основным показателем комфортности городской среды с позиции этого проекта является «количество времени, потраченное зря» — чем меньше это время, тем выше комфортность городской среды, при этом косвенно это скажется на таких показателях как экология города, загрязнение окружающей среды, решение проблем транспортных пробок. Для разгрузки транспорта и мест предоставления услуг активно продвигается идея удаленной работы для всех, кто может это делать, если не каждый день, то хотя бы несколько дней в неделю, но не из дома, а из специально создаваемых удобных пространств для удаленной работы. Создание так называемых «хабов» для удаленной работы уже реализовано в Милане в рамках реализации концепции «15-минутный город». Эта же идея активно продвигается в Лондоне, в котором проводимые опросы среди жителей в возрасте от 20 до 40 лет, показывают ее запрос на приведение в соответствие городской среды со сменой ритма их работы [164].

Вторым направлением концепции является «хронотопия» — использование одного здания по многим назначениям, лучшее использование того, что уже построено, что незамедлительно должно сказаться на повышении комфортности всей городской среды. Конкретное воплощение этот принцип получил в Париже, где по выходным открыли школы, для того, чтобы местные жители могли проводить там свои мероприятия.

Для всех крупных мегаполисов характерно условное деление городов на «офисные, деловые районы» и «спальные районы», такое построение городов пришло к нам в 1933 году в результате принятия Афинской хартии — важнейшего документа современной урбанистки, утвердившем правила, по которым следует строить и модернизировать современные города. Автором концепции был Ле Корбюзье — французский архитектор, основавший архитектурный модернизм и функционализм. Комфортными признавались города, в которых спальные районы как раз и были отделены от промышленных и представляли, как бы два города в одном — один город для жизни, другой — для работы. Фактор «пустой траты времени» жителем города в те времена не принимался во внимание ни властями города, ни работодателями. После Первой мировой войны жилья не хватало, а процессы миграции населения в города в поисках рабочих мест быстро набирали скорость. Современный взгляд кардинально иной — перемешивание, трансформация этих условных зон в единые зоны, где человек может одновременно жить, работать и получать все виды услуг.

Создание общественного пространства без машин — еще один принципиальный подход концепции «15-минутный город». Комфортная городская среда — это среда, в которой житель перемещаясь пешком может решать все свои основные вопросы.

Генеральная идея концепции — создание высокого качества жизни для большинства и обеспечить доступ к услугам вне зависимости от наличия денежных средств у его жителей. Строительство все новых пригородов и удлинение веток метро признается устаревшим способом обеспечения комфортности городской среды.

Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы:

1. В настоящее время нет однозначной методики или алгоритма, позволяющих планировать комфорт городской среды, поскольку сам комфорт зависит от большого количества факторов, которые формально трудно определить.

2. Однозначного перечня критериев и параметров комфорта городской среды не существует, но понятно, что ее создание начинается на самых ранних этапах планирования и проектирования застройки городов.

3. Комфортная городская среда представляет собой единое естественно — природное пространство, ограниченное административными границами, позволяющее в полной мере удовлетворять индивидуальные и общественные потребности жителей.

4. В зарубежной практике понятие комфорта городской среды является составной частью общей концепции качества жизни и устойчивого развития городов и территорий, а оценки как правило используют разное сочетание экологических, технических, социальных, экономических, эстетических факторов, обеспечивающих сочетание объективных и субъективных оценок.

5. В российской практике используется более узкий подход, основанный на включение в понятие комфорта городской среды показатели благоустройства города, дворов, общественных территорий, что обеспечивает максимальную объективность оценок.

Раздел 2.
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР, СИСТЕМАТИЗИРУЮЩИЙ ПОДХОДЫ, МЕТОДЫ, ИНСТРУМЕНТЫ И ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРЯМОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ФОРМИРОВАНИИ КОМФОРТНОЙ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ

Исторически сложилось так, что большинство городов на территории современной России появились в советский период, древние города изменяли свой облик и систему благоустройства под эгидой директивной модели экономики. Советские города являли собой оплот индустриализации, благоустройство их опиралось на первостепенность развития производственных объектов. Такие городские пространства проектировались для четкого функционирования индустриальных систем, и горожане — были частью этой системы. Их взгляды и видение развития городской среды не учитывались, поскольку развитие городов и системы их благоустройства базировалось на госзаказе, что обусловило не достаточную развитость комфорта городской среды¹.

В процессе эволюции общественной жизни в нашей стране, при переходе к рыночной модели экономики и внедрения технологий госуправления, рассчитанных на учет мнения потребителей государственных услуг — New Public Governance, менялся не только внешний облик городов, особенности их хозяйственной и социальной инфраструктуры, но и научные взгляды на формирование среды обитания горожан город.

Фактически, только в настоящее время формирование комфортной городской среды и участие граждан в этих процессах стало одним из векторов управления развития городов. Расширение требований к уровню качества и комфортности жизни населения влияют на совершенствование и приспособление городской среды к современным условиям и перспективам трансформации человеческого общества и современных рыночных отношений [8].

Применительно к проектному управлению формированием комфортной городской среды, следует отметить, что были приняты целый ряд документов, характеризующих факторы развития городской среды, среди них: паспорт приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды»², методические рекомендации по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации [165] и муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018–2022 годов³; «Паспорт национального проекта «Жилье и городская среда»⁴; «Паспорт федерального проекта «Формирование комфортной городской среды»⁵.

В современной нормативно-правовой базе под городской средой понимают совокупность целой группы факторов, создающих среду жизнедеятельности города на определенной территории и определяющих комфортность проживания на этой территории. На рисунке 1 отражены основные факторы городской среды, обозначенные в Приказе Минстроя России от 31.10.2017 № 1494/пр «Об утверждении Методики определения индекса качества городской среды муниципальных образований Российской Федерации»⁶.

Вместе с тем, если на городскую среду и на ее формирование и развитие смотреть через призму государственного и муниципального управления, то с научной точки зрения, следует рассматривать факторы развития комфортной городской среды с позиций нарастания значимости общественной жизни и необходимости учета мнения многих заинтересованных сторон в трансформации городских пространств с позиций развития их комфортности (рисунок 1).

Рисунок 1. Факторы городской среды

Источник: составлено авторами

Данное обстоятельство потребует формирования нового механизма организации управления городской средой, новых подходов, методов, инструментов и принципов формирования механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды. Только при таком подходе возможно повышение эффективности и результативности государственного и муниципального управления, а также совершенствования реализуемой государственной политики по развитию городских территорий.

В процессе урегулирования различных факторов развития городской среды следует применять теорию и практику сервисной экономики, а также инструменты и механизмы госуправления, базирующиеся на цифровизации городского хозяйства и российской экономики в целом.

Рассмотрим сущность действующих моделей развития городской среды и выявим в них наличие инструмента прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

К первым упоминаниям о поселениях городского типа можно отнести период четвертого-третьего тысячелетия до нашей эры⁷. Термин «город» означает «огораживать, поскольку города имели огораживающие укрепления по всему периметру⁸. Согласно в «Жалованной грамоте городам» (1785 г.), как город обозначался населенный пункт, имеющий грамоту императора на самоуправление городском обществом⁹.

Современные трактовки города в нормативно-правовой базе РФ сводятся к следующему. 131 ФЗ¹⁰ дает несколько определений, связанных с осуществлением местного самоуправления, и относящихся к проблематике нашего исследования, которые отражены на рисунке 2.

Рисунок 2. Основные термины и понятия целей настоящего исследования¹¹

Источник: составлено авторами

В научных кругах активно применяется термин «городская территория», «городское пространство». Данные дефиниции не являются устойчивыми. Первый термин опирается на пространственное расположение города, дает характеристику его территориально-административным границам. Второй термин отражает пространственную локализацию с элементами, обеспечивающими развития городского поселения [9].

Также для темы исследования важно определить термин «благоустройства территории муниципального образования». 131 ФЗ¹² дает следующую трактовку данного понятия, как муниципальный правовой акт, устанавливающий требования, мероприятия, порядок и периодичность благоустройства территории муниципального образования и его элементов.

В соответствии с ФЗ 131¹³, классифицируем города РФ по численности проживающих в них граждан и наличием комфортных (дискомфортных) климатических условий. (рисунок 3)

Рисунок 3. Классификация городов РФ по численности проживающих в них граждан и наличию комфортных (дискомфортных) климатических условий

Источник: составлено авторами

Понятие «городская среда» является междисциплинарным, и включает области знаний, схематично они представлены в таблице 1.

Таблица 1

Междисциплинарный анализ категории «городская среда» в контексте ее трактовки в законодательстве РФ на предмет участия горожан в ее формировании комфортной городской среды

Научные сферы

Понимание «городской среды»

Укладывается ли трактовка «городской среды» в нормативно-правовую характеристику законодательства РФ, на предмет участия горожан в ее формировании

1

2

3

Урбанистика

Городская среда: включает развитие городских систем, взаимодействие их друг с другом, взаимодействие системы управления с жителями города

+

Социология

Городская среда — это среда обитания индивидуума в условиях городского пространства, она включает:

— формы и методы взаимодействия членов общества в городском пространстве,

— информационно технологические коммуникации, обеспечивающие учет прямой и обратной связи между индивидуумом и городской средой в современном мире

частично

Культурология

Городская среда представляет собой особую социокультурную атмосферу, влияющую на формирование традиционных ценностей общества, где формируется личность человека, как родившегося и выросшего на данной территории, так и любой индивидуум, оказавшийся на данной территории. Городская среда в этом случае оказывает влияние на уклад жизни человека в городе вне зависимости от изменений в общественной, социальной жизни и технологической сферы.

частично

Технические науки

Городская среда является базой для применения инновационных технологий, которые используются в различных отраслях городского хозяйства (в жилищном строительстве, коммерческом деле, на транспорте). Развитие городской среды тесно связано с инновационными развитием городского пространства

+

Экология

Городская среда с точки зрения экологизации характеризуется через призму участия горожан и гостей города в устойчивом развитии городского пространства на основе природоохранных мероприятий, применения инновационных технологий природопользования. Поскольку городская среда требует мер защиты и сохранения естественного природного равновесия

+

Экономика и социальная сфера

Городская среда в контексте данного подхода представляет структуру организации городского хозяйства и городского пространства, которые служат объектом инвестиций. Развитие городской инфраструктуры и городской среды осуществляется на основе стратегических целей и национальных задач социально-экономического развития РФ.

+

Право

Городская среда является набором различных факторов среды жизнедеятельности города, которые влияют на комфортность территории города, среди которых: экологические, природные, архитектурно-планировочные, факторы

+

Источник: составлено авторами

Под развитием городской среды в рамках формирования механизма прямого участия граждан понимаем количественную и качественную положительную динамику трансформации городской среды в соответствии со стратегическими целями и национальными задачами развития страны с увеличением до 30 процентов Доли граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды, от общего количества граждан в возрасте от 14 лет, проживающих в муниципальных образованиях, на территориях которых реализуются проекты по созданию комфортной городской среды¹⁴.

Механизм управления развитием городской среды и участие в этом процессе горожан базируется на выделении определенных моделей развития городской среды при участии граждан.

Под моделями развития городской среды в рамках формирования механизма прямого участия граждан в этом процессе следует понимать системное преображение городской среды с применения проектных технологий госуправления, с учетом рисков и влияния внутренних и внешних факторов на социально-экономическое развитие городского пространства, при обязательном учете мнения не менее 30 процентов граждан, от общего количества граждан в возрасте от 14 лет, проживающих на территории реализации данных проектов.

Формирование подобных моделей позволит решить целый ряд организационно-управленческих задач, отраженных на рисунке 4.

Можно выделить несколько направлений формирования моделей развития городской среды в рамках формирования механизма прямого участия граждан в этом процессе, они отражены на рисунке 5.

Под системой управления формированием и развитием комфортной городской среды с участием граждан следует понимать систему, оказывающую управленческое воздействие субъектов управления на объект управления проектным методом с целью достижения национальных целей и стратегических задач развития РФ на основе развития городской среды и доведения доли граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды до 30%. На рисунке 6 представлена данная система.

Рисунок 4. Организационно-управленческие задачи, решаемые благодаря моделям развития городской среды в рамках формирования механизма прямого участия граждан в этом процессе

Источник: составлено авторами

Рисунок 5. Направления формирования механизмов прямого участия горожан в формировании комфортной городской среды

Источник: составлено авторами

Рисунок 6. Система управления формированием и развитием комфортной городской среды с участием граждан

Источник: составлено авторами

Городская среда в условиях урбанизации общественной жизни в настоящее время претерпевает трансформацию, что требует формирования нового механизма организации управления в интересах горожан и других стейкхолдеров.

Меняются, в первую очередь, принципы формирования механизмов прямого участия горожан в формировании комфортной городской среды. Применение данных принципов направлено на повышение эффективности управления городской средой с участием горожан. В таблице 2 представлена система таких принципов.

При формировании механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды возможно применять различные методы управления. Методы могут быть универсальные для каждого из секторов городской инфраструктуры. Вместе с тем, методы могут отражать специфические черты организационно-экономического механизма управления, учитывающие различные факторы, влияющие на изменение условий функционирования внешней и внутренней среды¹⁵. В связи с этим выбор методов следует рассматривать в двух аспектах одновременно. Методы формирования механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды в обобщенном виде представлены на рисунке 7.

Таблица 2

Принципы формирования механизмов прямого участия горожан в формировании комфортной городской среды

№

Принцип

Описание

1.

Единства и целостности

Предполагает единство методологии организации и функционирования системы по созданию механизмов прямого участия горожан в формировании комфортной городской среды

2.

Ресурсообеспеченности

Предполагает достижение баланса между поставленными целевыми ориентирами субъекта управления и имеющимися ресурсами для достижения поставленной цели

3.

Ответственности

Предполагает, что субъекты управления несут ответственность за своевременность, качество разработки документов и осуществление мероприятий, управленческих решений на различных уровнях иерархии соответствующей

4.

Иерархичности

Предполагает выделение и закрепление прав и обязанностей субъектов управления с учетом этапов управленческого процесса

5.

Коллегиальности

Предполагает принятие совместных управленческих решений всеми субъектами управления: органами государственного управления федерального, регионального уровня, муниципального управления, гражданского сообщества, представителями бизнеса

6.

Обоснованности финансовых затрат

Предполагает экономическую обоснованность финансовых затрат на развитие городской среды и объектов ее инфраструктуры

7.

Прямого участия горожан в управлении

Предполагает проведение классических форм (публичных слушаний, сходов граждан, проведение общественных мероприятий, осуществление общественного контроля, непосредственное обращение в органы власти) и внедрение новых форм (механизм социологического проектирования через проведение народных конкурсов эскизных проектов;

народное рейтингование управ города по критерию прямого участия жителей в принятии решений по тому или иному вопросу благоустройства, общественные слушания и обсуждение проектов, градостроительных и урбанистических планов преобразований), нацеленных на высказывание обоснованных мнений на предмет формирования комфортной городской среды

8

Цифровизации

Предполагает применение цифровых технологий и платформ, нацеленных на привлечение граждан к обсуждению вопросов усовершенствования городской среды

Источник: составлено авторами

Рисунок 7. Методы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды

Источник: составлено авторами

К первой группе методов формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды относятся:

— развитие инфраструктуры городской среды;

— совершенствование структуры и функций органов управления различного уровня, влияющих на формирование и развитие городской среды с обязательным элементом учета мнения горожан при принятии управленческих решений;

— поддержка инновационных проектов развития городской среды с участием горожан и хозяйствующих субъектов.

Ко второй группе методов формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды относятся:

— повышение информативности городской среды;

— совершенствование системы финансирования формирования механизма прямого участия граждан на основе применения механизма ГЧП;

— повышение эффективности и результативности государственного и муниципального управления на основе повышения значений показателей развития городской среды (влияние на уровень доступности, многофункциональности, комфортности и других).

Перечисленные методы двух направлений будут положительно влиять на формирование механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, позволят наладить диалог власти и горожан, сформировать условия для обсуждения ключевых управленческих решений, что даст возможность сформировать действительно востребованные общественные пространства, позволит повысить экономическую привлекательность города.

Важно отметить, что прямое участие горожан в процессах, связанных с повышением качества городской среды, способно повлиять на преобразования многих индикаторов индекса качества городской среды в РФ¹⁶. В целях совершенствования системы взаимодействия с горожанами по данному направлению, с 2021 года была введена общефедеральная рейтинговая платформа по голосованию за объекты благоустройства. Так по данным сайта Минстроя России¹⁷, 83% россиян, планируют принять участие в онлайн-отборе территорий для благоустройства на единой платформе za.gorodsreda.ru¹⁸.

Раздел 3.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ВНЕСЕНИЮ ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ МЕХАНИЗМА ПРЯМОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В СОЗДАНИИ КОМФОРТНОЙ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ, ВКЛЮЧАЯ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ «ЖИЛЬЕ И ГОРОДСКАЯ СРЕДА»

Согласно Плана деятельности Минстроя России на период с 2019 по 2024 год одной из целей деятельности этого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, в указанный период выступает создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды (цель 4) [14].

Запланированная динамика прироста данного показателя в период с 2019 по 2024 гг. приведена в таблице 3.

Таблица 3

Динамика прироста показателя доли граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды

Наименование показателя

Дата достижения целевого показателя

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Доля граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды, от общего количества граждан в возрасте от 14 лет, проживающих в муниципальных образованиях, на территориях которых реализуются проекты по созданию комфортной городской среды,%

9

12

15

20

25

30

Источник: составлено авторами

Таким образом, регулятором запланирован процентный показатель лиц, участвующих в формировании комфортной городской среды, составляющий практически треть от всего населения уже к 2024 году.

В этой связи необходимо отметить, что вопросы нормативной правовой основы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, со всей очевидностью выступают на первый план, поскольку отсутствие формально определенных, общеобязательных правил поведения в рассматриваемой области общественных отношений, отражающих, в первую очередь, уровень свободы граждан и их объединений, не позволит обеспечить поступательное развитие данного института.

В настоящее время вопросы прямого участия граждан в создании комфортной городской среды изменили наше общество и привлекли широкий круг исследователей, практиков, а также политиков, хотя лишь немногие исследования определили своим предметом глобальные тенденции, имеющие место в указанной сфере общественных отношений.

Так, проведенный анализ сайта Science Direct (Elsevier) [2] на предмет наукометрического обзора мировых исследований в области прямого участия граждан в создании комфортной городской среды в 1990–2019 годах на основе ключевого слова «Участие граждан» (Citizen participation) показал наличие не более 300 опубликованных статей, при этом, вопросы нормативной правовой регламентации затрагивались всего в трех источниках (англосаксонская правовая система, ориентированная на прецедент). Таким образом, можно констатировать, что вопросы нормативной правовой основы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды [15] еще не стали предметом пристального внимания исследователей-правоведов, что делает невозможным анализ зарубежного опыта и требует поиска оригинального подхода, основанного на отечественной правоприменительной практике схожих по содержанию правоотношений.

Социализация представляет собой одну из отличительных ключевых черт человека, поэтому добровольное участие в коммуникациях является ключевым отличием человека от других существ. В некоторых развитых странах этот тип участия начался в экономической и промышленной сфере, чтобы разделить собственность с людьми и укрепить промышленность и экономику. В результате данных процессов в последнее время наблюдается постепенный сдвиг в международных инициативах в области участия граждан в развитии комфортной городской среды через переход от централизованных управляемых процедур планирования к муниципальным (общинным) стратегиям. Более того, имеют место ярко выраженные усилия правительств по вовлечению граждан в процесс принятия управленческих решений.

Дебаты о концепциях и стратегиях, ведущих сообщество к развитию демократического процесса принятия решений с участием граждан, шли крайне активно в Европе после окончания Второй мировой войны, при этом и многими участие граждан в принятии решений воспринималось именно как неотъемлемое (органическое) право человека. В то время протестные выступления населения характеризовались тем, что люди были маргинализированы правительствами в процессе принятия социальных решений, посредством которых гражданин помогает формировать используемую среду, посредством взаимного и личного общения индивидов, основанного на их фундаментальных ценностях.

При этом необходимо помнить, что прямое участие граждан в создании комфортной городской среды означает разные вещи для разных людей в зависимости от проблемы, ее времени и политической обстановки, в которой она происходит.

Сегодня участие граждан часто признается учеными и практиками в качестве активного фактора в процессе устойчивого развития, поскольку имеет место убеждение в том, что лица, интересы которых затрагиваются разрабатываемым решением, имеют право участвовать в процессе его принятия, что, по сути, является основой гражданского общества.

На практике участие граждан охватывает широкий спектр видов деятельности. Организация эффективного участия граждан в создании комфортной городской среды может помочь государственным и муниципальным чиновникам достичь лучших альтернатив планирования и решения соответствующих задач.

Сегодня среди особенностей участия граждан в создании комфортной городской среды можно выделить следующие.

1. Участие граждан в создании комфортной городской среды выгодно для представителей власти. Местное население является источником знаний и информации о местных условиях, потребностях и ожиданиях и, следовательно, повышает эффективность принимаемых решений.

2. Участие граждан в создании комфортной городской среды представляет собой всеобъемлющий и плюралистический подход, который отражает основные потребности людей и ценности населения.

3. Участие граждан в создании комфортной городской среды выступает в качестве инструмента защиты интересов граждан, обеспечивающий удовлетворение их потребностей, часто упускаемых из виду властями.

Сегодня муниципальное управление в нашей стране представляет собой самый близкий к населению уровень публичной власти, поэтому активное участие жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения сложно переоценить.

Положения федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] (далее — ФЗ-131) напрямую закрепляют перечень форм прямого волеизъявления граждан, среди которых участие в местных референдумах, муниципальных выборах, иные формы прямого волеизъявления.

Представляется, что участие граждан является крайне важным и необходимым элементом в развитии муниципального сообщества, это процесс, который ясно и объективно увязывает планы действий местных властей с населением.

Исходя из содержания статьи 4 ФЗ-131 правовую основу местного самоуправления составляют как международные источники, так и российские акты законодательного уровня (как федерального, так и субъектового). Принятые в их развитие подзаконные документы (президентские и правительственные), акты федеральных органов исполнительной власти, нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и принимаемые решения на местном уровне в своей совокупности и формируют правовую основу местного самоуправления.

В свою очередь Глава 5 ФЗ-131 закрепляет возможные формы, посредством которых население может осуществлять самоуправление. Так, законодателем выделены местный референдум; муниципальные выборы; голосования как по отзыву депутата или члена выборного органа местного самоуправления, так и по изменению границ и преобразования муниципального образования; сход граждан (с присвоением ему полномочий представительного органа); правотворческая инициатива граждан; инициативные проекты; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания и общественные обсуждения; институт старосты сельского населенного пункта; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; иные формы.

Для более глубокого анализа действующей нормативной правовой основы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды представляется целесообразным рассмотреть указанные формы более подробно, акцентировав, в первую очередь, внимание на новом институте, таком как инициативные проекты и относительно новом — общественные обсуждения.

Инициативный проект, согласно статьи 26.1. ФЗ-131, вносится в местную администрацию для реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования. При этом, право решения данного вопроса должно быть прямо закреплено за органами местного самоуправления.

Необходимо отметить, что введение в ФЗ-131 статьи 26.1. осуществлено путем принятия проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 893063-7, разработка которого велась в целях выполнения поручения Президента Российской Федерации от 07.09.2017 № Пр-1773, а также в реализацию Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15.01.2020, в котором отмечалась необходимость обеспечения условий для активного участия граждан в улучшении условий жизни в городах, районах, сельских поселениях, учитывая их готовность брать на себя ответственность за конкретные дела, и то, что зачастую они лучше знают, что и как необходимо сделать для улучшения условий жизни на местном уровне[16].

Обязательным и приоритетным принципом реализации инициативных проектов должно стать прямое участие граждан в их реализации, и обеспечение общественного контроля за их реализацией.

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года [3], утвержденных Правительством РФ 29.09.2018, в качестве мер поддержки развития муниципальных образований отмечено как разработка и внедрение инструментов участия населения страны в решении вопросов развития территорий на основе широко распространенной в мире концепции партисипаторного (инициативного) бюджетирования, так и обучение данному процессу.

Инициативный проект по своему содержанию отражает постановку проблемы, которая является приоритетной для населения конкретного муниципального образования, информацию о планируемых результатах его выполнения, оценку расходов и необходимых ресурсов, а также возможные сроки реализации и иную информацию.

Необходимо отметить, что процедурную составляющую относительно порядка внесения инициативных проектов, их обсуждения и, в ряде случаев, проведения конкурсного отбора, должны формировать представительные органы муниципальных образований. Вместе с тем, можно отметить, что данная работа может занять достаточно продолжительный период, поскольку на сегодняшний день имеется информация только о двух процедурно завершенных нормотворческих процессах по данному вопросу: Решение Городской Думы МО город Салехард от 23.12.2020 № 122 [6] и Решение Думы Пуровского района от 29.12.2020 № 144 [7].

Таким образом, наработка правоприменительной практики по использованию инструмента «инициативный проект», как одного из элементов основы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, может занять достаточно продолжительное время, что потребует проведения дополнительного анализа в будущих периодах.

Министерством финансов Российской Федерации 30 декабря 2020 года выпущены Методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации, в которых отмечается, что «создание правовых основ для развития практик поддержки инициативных проектов на муниципальном уровне является логичным продолжением реализуемых в разных формах в большинстве муниципальных образований практик инициативного бюджетирования, позволяющих обеспечить непосредственное участие граждан в определении приоритетных направлений расходования части местных бюджетов путем разработки и внесения в орган местного самоуправления проектов инициативного бюджетирования, направленных на решение местных проблем, имеющих наибольшую значимость для жителей муниципальных образований или их частей.» [8]. При этом, Минфином России для субъектов, которые планируют внедрять у себя инструмент «инициативное бюджетирование», даны рекомендации помимо, собственно, нормативных правовых документов, осуществить разработку «Операционных руководств», т. е. методических материалов, подробно фиксирующих принципы, а также основные элементы практики инициативного бюджетирования в муниципальном образовании.

Частью 13 ст. 26.1 ФЗ-131 установлено, что за лицами, инициировавшими проект, закрепляется право на осуществление общественного контроля за его реализацией, естественно, в формах, соответствующих требованиям законодательства. Однако, данное положение противоречит содержанию статьи 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [9], устанавливающей исчерпывающий перечень субъектов общественного контроля, в который граждане, внесшие инициативный проект не включены. Таким образом, реализация права на осуществление общественного контроля за прохождением инициативного проекта с учетом положений Федерального закона № 212-ФЗ становится невозможной, что, несомненно, требует дополнительной проработки в части инициирования корректировок законодательства в рамках формирования эффективного механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды.

В целях получения информации о позиции населения в отношении того или иного инициативного проекта, законодатель, принимая Федеральный закон от 20.07.2020 № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10], предусмотрел возможность использования такой формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления как опрос.

Определение самого термина «опрос» впервые в российском законодательстве появляется в ФЗ-131, при этом сам опрос, зачастую, рассматривают как некий аналог референдума, либо плебисцита, которые проводятся по проблемным вопросам конкретной административной территории. Следует, однако, отметить, что по процедурной составляющей опрос отличается от местного референдума, в первую очередь тем, что решения, принимаемые по результатам проведения местного референдума, носят характер обязательный, а результаты опроса — всего лишь рекомендательный.

С 1 января 2021 года законодателем предусмотрена возможность для проведения опроса граждан с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Концептуальная идея отказа от представительной демократии в пользу прямой ее формы через внедрение цифровых технологий все чаще обсуждается на уровне как фундаментальных, так и прикладных исследований. При этом отмечается, что «данная концепция содержит некий парадокс неопределенности» [11], который заключается как в невозможности предсказать точные параметры технического развития, так и в непредсказуемости результатов опросов, а также в отсутствии уверенности во невмешательстве сторонних лиц при подсчете результатов с использованием программно-аппаратных комплексов и средств связи.

Среди несомненно положительного эффекта от использования интернет-технологий отмечается возможность значительного снижения финансовых затрат и удобство обработки итоговых данных. Отрицательной стороной выступает невозможность полного охвата респондентов, что не позволяет собрать позицию по вопросу от абсолютно всех категорий граждан, а также не позволяет достоверно определить принадлежность голосующих лиц к населению именно данной территории. Из этого вытекают и вопросы, связанные с наличием у участников опроса избирательного права, с учетом положений соответствующей правовой отрасли.

Требует своего осмысления и концепция цифровой грамотности, населения при проявлении гражданской активности. Цифровая грамотность напрямую связана с вопросами неформального обучения, которое в настоящее время представляется неиспользованным ресурсом для развития цифровой гражданской активности в рамках прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

Как показывают зарубежные исследования, сегодня неформальными учебными пространствами для развития цифровой гражданской активности выступают блоги. Понятия цифрового гражданства глубоко прорабатывается в популярных на сегодняшний день моделях цифровой грамотности [12]. Традиционный взгляд на грамотность как на способность читать и писать расширился и теперь охватывает свободное владение цифровыми инструментами и информацией в интернете, а также способность к инициативному нормотворчеству. Британская организация JISC определяет цифровую грамотность населения как «те способности, которые подходят человеку для жизни, обучения и коммуникации в цифровом обществе» [78].

Возможность использования интернет-технологий для доведения гражданами своей гражданской позиции по любым вопросам, связанным с формированием комфортной городской среды, сегодня выходит далеко за рамки просто технических навыков пользования компьютерной техникой и мобильными устройствами, но и включает в себя всестороннее понимание цифровой среды, соответствующее правила поведения в онлайн-сообществах, оценку, кураторство, создание и совместное использование контента с другими пользователями, этикет сообщества, этический выбор, цифровые права и обязанности и т. д.

Участниками публичных обсуждений, проводимых в интернет-пространстве, могут выступать различные категории участников, включая граждан, чиновников, представителей различных организаций, средств массовой информации и прочие, которые на любом этапе проработки какой-либо инициативы, могут высказывать свое мнение или комментировать предложения иных участников.

Сегодня интернет-пространство является одновременно лучшим в мире средством получения информации и проверки фактов, но при этом, оно остается и самым ярким подтверждением предвзятости, в связи с чем, способность критически оценивать качество информации, получаемой в различных источниках должно стать основой цифровой грамотности населения, проявляющего свою цифровую гражданскую активность, в том числе, и в рамках участия граждан в формировании комфортной городской среды.

Так, в идеале гражданское «онлайн-мышление» должно развиваться на основе трех основных сформированных компетенций:

1. Кто стоит за информацией?

2. Каковы доказательства?

3. Что говорят другие источники по данному поводу?

Крайне показательны результаты исследования, полученные Стэнфордским университетом в 2016 году по результатам анализа оценки онлайн-обсуждений по вопросам гражданских инициатив на местных уровнях. В общей сложности были собраны и проанализированы 7804 ответов, результатом чего стал вывод об обеспокоенности тем, что «демократия находится под угрозой из-за легкости, с которой дезинформация о гражданских проблемах распространяется и процветает» [88].

Вовлечение населения в создание комфортной городской среды зависит, в том числе, и от информированности граждан, но она требует других способностей и возможностей, помимо критического восприятия информации, главным образом — это готовность действовать в соответствии с полученной информацией, а также вовлекать других граждан в честные и открытые дебаты, всестороннее обсуждение вопроса.

Содержание гражданской активности на сегодняшний день можно определить следующим образом (рисунок 8).

Рисунок 8. Содержание понятия «гражданская активность»

Источник: составлено авторами

Представляется достаточно оправданным рассмотрение прямого участия граждан в создании комфортной городской среды через призму гражданской активности, которая включает в себя деятельность населения, реализуемую как в личных, так и общественных интересах, а результатом становится как обогащение индивидуальной жизни, так и социально полезные общественные блага.

Одним из основных способов, с помощью которого в настоящее время возможно развитие в населении гражданской активности, это, конечно, обучение, которое может быть реализовано как на базе традиционных образовательных институтов через пересмотр и корректировку учебных планов, с целью включения в них развития соответствующих компетенций, так и с использованием нетрадиционных обучающих инструментов (в основном для уже взрослого населения), к примеру, специализированных блогов, обучающих платформ, страниц в социальных сетях и т. д.

Однако стимулирование гражданской активности нельзя рассматривать как некое единовременное усилие, осуществляемое только в рамках образовательного процесса. Неформальное обучение в развитии навыков гражданской активности — это именно тот неиспользованный ресурс, на который необходимо обратить внимание в первую очередь. Поскольку сегодня интернет-пространство позволяет узнать что-то почти обо всем, концепция неформального (самонаправленного) обучения, вызванного любопытством или случайным открытием, имеет потенциал для вовлечения граждан как в деятельность органов муниципальной власти, так и в решение местных вопросов.

Возвращаясь к анализу нормативной правовой основы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, необходимо рассмотреть и имеющиеся на сегодняшний день законодательные инициативы в данной сфере. Так, 14.11.2020 депутатами Государственной Думы Федерального Собрания С. М. Мироновым, О. В. Шеиным, Д. А. Иониным и др. внесен в Государственную Думу Российской Федерации и зарегистрирован в системе обеспечения законодательной деятельности проект федерального закона № 1036076-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части совершенствования учета общественного мнения при принятии решений по вопросам местного значения» [160].

Положения законопроекта направлены на уточнение положений ФЗ-131 о проведении публичных слушаний, общественных обсуждений и опроса граждан. Авторами предлагается корректировка терминов «проведение публичных слушаний по инициативе населения», «заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта», «заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний», для чего вносятся поправки в части 2 и 4 статьи 28 ФЗ-131. В соответствии с данной законодательной инициативой под проведением публичных слушаний по инициативе населения должна пониматься подача заявления от имени не менее 0.1 процентов жителей соответствующего муниципального образования с просьбой проведении публичных слушаний и указанием вопроса, который выносится на публичные слушания. Также предлагается фиксация конкретного срока информирования населения о месте, а также времени и дате проведения мероприятий — «не позднее, чем за 7 рабочих дней до проведения публичных слушаний»; в качестве срока ознакомления жителей с проектом муниципального правового акта предлагается норма в редакции — «не позднее чем, за 3 рабочих дня до проведения публичных слушаний».

Вместе с тем, термины, предлагаемые законопроектом к уточнению, содержатся и в статьях 25 и 29 ФЗ-131 (регламентируют особенности проведения схода граждан и собрания граждан), но положения рассматриваемого законопроекта не устанавливают в отношении них никаких корректировок, что является нарушением юридической техники.

Исходя из содержания части 4 статьи 28 ФЗ-131 порядок организации и проведения публичных слушаний устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, таким образом закрепление конкретного срока оповещения жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, а также сроков ознакомления населения с проектами правовых актов находится в компетенции органов местного самоуправления. Помимо этого, введение одинаковых сроков для всех муниципальных образований крайне нецелесообразно, поскольку среди них имеются значительные расхождения как в размерах территории, плотности и численности населения, развитости транспортного сообщения в зависимости от времени года и т. д.

Необходимо отметить, что для принятия решения о представлении законопроекта в Совет Государственной Думы ответственным комитетом назначен Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, который своим решением от 19.01.2021 № 156/03 рекомендовал Государственной Думе отклонить проект федерального закона при рассмотрении в первом чтении[16]. В частности, в решении указывалось, что предлагаемое законопроектом проведение публичных слушаний по инициативе населения при подаче заявления от имени не менее 0.1 процента жителей муниципального образования представляется нецелесообразным. Если данная норма не вызовет затруднения при реализации права граждан на реализацию инициативы проведения публичных слушаний в небольших поселениях, то в более крупных муниципальных образованиях, таких как городской округ, муниципальный район, муниципальный округ, указанная норма вряд ли найдет свое практическое применение. Аналогичные замечания имеются также и к предлагаемой норме пункта 1 части 3 статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой опрос граждан по инициативе населения проводится путем подачи заявления не менее чем 0.1 процента жителей соответствующего муниципального образования.

Обращает на себя внимание и тот факт, что отрицательный отзыв дан и Правительством Российской Федерации. Так, в официальном отзыве на проект федерального закона № 1036076-7 от 30.12.2020 № 12847п-П16 отмечалось, что, согласно части 4 статьи 28 ФЗ-131 порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, что позволяет учитывать особенности их проведения на конкретной территории муниципального образования. В связи с этим предлагаемые законопроектом регламентация процедур и установление сроков при определении порядка проведения публичных слушаний для всех видов муниципальных образований представляются не соответствующими предмету регулирования ФЗ-131[17].

Вместе с тем, решением Совета Государственной Думы от 15.02.2021 законопроект внесен на рассмотрение Государственной Думы в марте 2021 (протокол № 303, п. 61).

Принимая во внимание наличие внесенного на рассмотрение в первом чтении проекта федерального закона № 1036076–7, который по предмету своего правового регулирования напрямую связан с формированием механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, представляется целесообразным его возможное использование для внесения дополнительных законодательных инициатив, в том числе в виде поправок в законопроект, вносимых ко второму чтению.

Переходя к рассмотрению такого института как общественные обсуждения, необходимо отметить, что их правовая регламентация была осуществлена относительно недавно, по сути, с 2018 г., и общественные обсуждения стали некой альтернативой публичным слушаниям. Законодатель вводил общественные обсуждения как некую новую форму общественного контроля, которая позволяла расширить полномочия граждан в вопросе контроля за процессом принятия решений по управлению территорией органами муниципальной власти, что напрямую соответствовало поручениям, данным Президентом Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета, прошедшего в Кремле 17 мая 2016 г. [108].

Порядок организации и проведения общественных обсуждений в соответствии со ст. 28 ФЗ-131 может определяться как уставом муниципального образования, так и в ряде случаев, нормативным документом, издаваемым его представительным органом. При этом должны быть учтены положения статьи 5.1. Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующей, в том числе и процедурные вопросы проведения общественных обсуждений. Данная статья введена Федеральным законом от 29.12.2017 № 455-ФЗ, пояснительной запиской к проекту которого отмечалось, что его принятие обеспечит расширение способов влияния граждан на принятие градостроительных решений, сделает возможным детальное ознакомление граждан с проектами градостроительной документации, повысит комфортность участия жителей в общественных обсуждениях, позволит привлечь к проведению общественных обсуждений максимальное количество граждан с минимальными затратами времени и материальных ресурсов, что, в конечном итоге, позволит принимать более сбалансированные управленческие решения, а также будет способствовать повышению открытости и прозрачности процедуры общественных обсуждений в рассматриваемой сфере, в том числе с точки зрения обеспечения учета предложений их участников[133].

Весьма интересны результаты сравнительного анализа таких форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления как публичные слушания, общественные обсуждения (рисунок 9).

Рисунок 9. Сравнительная таблица процедуры проведения общественных обсуждений и публичных слушаний

Источник: составлено авторами

Как мы можем видеть из содержания сравнительной таблицы, ключевое отличие общественных обсуждений от публичных слушаний заключается в заочном характере выявления мнения населения при проведении общественных обсуждений. Также имеют место дополнительные требования к размещению оповещений, касающиеся как сроков, так и объемов информации.

Вместе с тем, правоприменителями отмечается, что несмотря на введение законодателем новых инструментов, основные проблемы остались нерешенными. Так, публичные слушания и общественные обсуждения проводятся на заключительных этапах градостроительного проектирования, когда все принципиальные решения по созданию комфортной городской среды, как правило, уже приняты и принципиальные, системные изменения даже не принимаются во внимание, и, как уже отмечалось, результаты публичных слушаний и общественных обсуждений носят рекомендательный характер как для представителей местной власти, так и для субъектов, занимающихся проектированием [150].

Необходимость понимания того, что означает сегодня управление комфортной городской средой, требует системной концептуализации данного вопроса, и, в первую очередь, не наш взгляд, необходима оценка того объема прав, которое население имеет на «комфортную городскую среду» — т. е. что они могут и не могут с ней делать.

На сегодняшний день даже на теоретическом уровне в научном юридическом мире постановка вопроса в такой формулировке не осуществлялась. Вместе с тем, исходя из базовых подходов к пониманию прав собственности, можно говорить о следующих категориях в отношении такого объекта как «комфортная городская среда»:

Во-первых, это право доступа: базовым элементом должна выступать константа, что общественное пространство предоставлено и управляться таким образом, который обеспечивает гражданам открытый к нему доступ.

Права доступа к элементам комфортной городской среды должны включать правила и механизмы, регулирующие любые возможные ограничения на то, как люди получают доступ к атрибутам, которые они ценят в конкретном общественном пространстве, будь то доступ к интернет-ресурсу, физический доступ к объекту инфраструктуры или доступ к какому-либо виду деятельности.

Во-вторых, предполагается, что граждане, получившие доступ к комфортной городской среде, могут пользоваться ее элементами, т. е. обладают правом пользования без каких-либо иных ограничений, кроме тех, которые обоснованы общепринятыми социальными нормами поведения и правами других пользователей.

И, в-третьих, это право пользователей на свое мнение и свой голос в ключевых решениях, касающихся управления и будущего развития элементов комфортной городской среды, включая и установление правил доступа и использования.

Именно третье право необходимо рассматривать через призму такого понятия как подотчетность. Права на подотчетность относятся к тем механизмам, с помощью которых и должно обеспечиваться формирование механизма вовлечения населения в решение местных вопросов.

Анализируя нормативную правовую базу, формирующую основу регламентации механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, наряду с рассмотренными Градостроительным кодексом и ФЗ-131, необходимо особо отметить Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [132] (далее — ФЗ-212).

Закрепленное в ФЗ-212 понятие «общественный контроль», стало ключевым элементом всей нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы организации общественного контроля как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Так, согласно ст. 4 ФЗ-212 под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».

Необходимо, однако, отметить, что, несмотря на принятый специальный закон и наработанную более чем пятилетнюю практику, сегодня можно говорить лишь о начальном этапе формирования отрасли законодательства, посвященной общественному контролю. Помимо этого, необходимо помнить, что для эффективного функционирования системы общественного контроля наличие даже идеальных нормативных предписаний явно недостаточно. Требуется наличие активного гражданского общества, выстраивание доверительных отношений между ним и государственными органами власти, достаточный уровень как политической культуры, так и правосознания населения.

Определяя цели общественного контроля, законодатель заложил в статью 5 следующую норму: «обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан… при принятии решений органами … власти». Данная норма прежде всего направлена на реализацию конституционного права, закрепленного в ст. 29 Конституции РФ и предусматривающего свободу мысли и слова. Вместе с тем, указанная цель увязана и с возможностью реализации гражданами своего конституционного права, закрепленного ч. 1 ст. 32 Конституции РФ и предусматривающего возможность участия в управлении делами государства.

Формы общественного контроля, закрепленные на сегодняшний день в ФЗ-212 приведены на рисунке 10.

Следует отметить, что приоритетным проектом Минстроя России «Формирование комфортной городской среды» [22], предложена оригинальная целевая модель, обеспечивающая активизацию общественного участия и привлечение бизнеса в мероприятия, направленные на благоустройства городской среды. Так, реестром возможностей проекта в качестве мероприятий по их реализации предусмотрено, что участие как бизнеса, так и граждан в реализации проектов по благоустройству дает преимущество для предлагаемого проекта, при прохождении процедуры его рассмотрения в Минстрое России. Также приоритетным проектом предусматривается и создание и апробация алгоритма «обратной связи» с населением, бизнесом, общественными организациями. Практика реализации приоритетного проекта показала, что возможно наличие новых форм общественного участия, среди которых формирование фокус-групп; ведение проектных семинаров; запуск многосторонних воркшопов; реализация школьных проектов и прочее. Необходимо отметить и тот факт общественное участие в формировании комфортной городской среды системно внедрялось на всех этапах: первично — на этапе определения цели и постановки задач по благоустройству, и завершение — на этапе эксплуатации территорий, с реализованным концептуальным проектом по благоустройству.

Рисунок 10. Формы общественного контроля, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Источник: составлено авторами

Как уже отмечалось, на сегодняшний день одним из ключевых инструментов достижения национальных целей развития нашей страны можно назвать национальные проекты. В 2018 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 в России запущен национальный проект «Жилье и городская среда», одной из целей которого стало увеличение к 2024 году доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, на 30%, путем разработки и внедрения в практику действенного механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды. Приложением № 9 к приказу Минстроя России от 18.04.2019 № 228/пр утверждена соответствующая методика расчета данного показателя, предусматривающая подсчет соответствующих мероприятий, среди которых обсуждение конкретных проектов и рейтинговые голосования.

В своей структуре национальный проект содержит федеральный проект «Формирование комфортной городской среды», реализация которого предусмотрена в период с 2018 по конец 2024 года; куратором выступает заместитель Председателя Правительства Российской Федерации В. Л. Мутко.

Основная проблема реализации гражданского участия в формировании и применении механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды сегодня лежит в плоскости отсутствия сформированной мотивации людей к общественной активности. Однако, можно и нужно говорить об отсутствии такой мотивации и у руководителей органов местного самоуправления.

Проведя анализ положений Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607, утвердившего перечень показателей, по которым происходит оценка эффективности функционирования органов местного самоуправления, необходимо констатировать, что среди указанных показателей отсутствует ориентир, позволяющий оценить усилия местных властей по вовлечению граждан. Также данный вопрос не нашел своего отражения и в постановлении Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317, утвердившего перечень дополнительных показателей для оценки эффективности местных властей.

Представляется, что расширение перечня показателей, по которым осуществляется оценка эффективности муниципального менеджмента, показателем, отражающим уровень прямого участия граждан в вопросах местного самоуправления, позволит простимулировать администрацию муниципальных образований скорректировать реализуемую ими политику в отношении данного вопроса.

Подводя итог необходимо отметить, что формирование механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды требует реализации целого комплекса мер, направленных на развитие вовлеченности граждан, при этом, потенциал стремительно развивающихся информационных технологий, должен рассматриваться как инструмент, который поможет чиновникам работать вне традиционных алгоритмов и вовлекать граждан инновационными способами, чтобы местные проблемы решались без особого напряжения их ресурсов. Несомненно, нормативная правовая регламентация этих складывающихся общественных отношений позволит формализовать общеобязательные правила поведения, обеспечив тем самым поступательное развитие местного управления с прямым участием граждан в данном процессе.

С учетом вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы и рекомендации:

1. Рассмотреть возможность внесения изменений в Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и/или постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»», в части расширение перечня показателей, по которым осуществляется оценка эффективности муниципального менеджмента, показателем, отражающим уровень прямого участия граждан в вопросах местного самоуправления.

2. Частью 13 ст. 26.1 ФЗ-131 установлено, что за лицами, инициировавшими проект, закрепляется право на осуществление общественного контроля за его реализацией, естественно, в формах, соответствующих требованиям законодательства. Однако, данное положение противоречит содержанию ст. 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», устанавливающей исчерпывающий перечень субъектов общественного контроля, в который граждане, внесшие инициативный проект не включены. Таким образом, реализация права на осуществление общественного контроля за прохождением инициативного проекта с учетом положений Федерального закона № 212-ФЗ становится невозможной, что, несомненно, требует дополнительной проработки в части инициирования корректировок законодательства в рамках формирования эффективного механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды.

3. Представляется, что такая форма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды как опрос остается недооцененной, в связи с чем возможно формирование законодательной инициативы по закреплению ряда оснований, в рамках которых результаты опроса будут приобретать обязательный характер.

4. Наличие уже внесенного в Государственную Думу законопроекта № 1036076-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части совершенствования учета общественного мнения при принятии решений по вопросам местного значения» можно использовать как платформу для довнесения в него соответствующих дополнений в рамках законотворческого процесса (к примеру, корректировка редакции законопроекта ко второму чтению).

Раздел 4.
РЕКОМЕНДАЦИИ ПО АДАПТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕТОДОВ И ИНСТРУМЕНТОВ СОЗДАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРЯМОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ФОРМИРОВАНИИ КОМФОРТНОЙ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ, АПРОБИРОВАННЫХ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ СТРАН МИРА

Вена

Являясь столицей Австрии, Вена с численностью населения около 1,9 миллиона человек имеет особый статус, согласно которому она выступает одновременно федеральной провинцией (округом) и муниципалитетом, система управления которым определяется собственным документом, что обуславливает особенности системы муниципального управления. Обязательными (предусмотренными Федеральным конституционным законом) органами управления являются: городской совет (аппарат совета — городская администрация), правительство (городской сенат) и мэр города; утвержденными на основании Устава города Вены — члены, комитеты и комиссии городского совета и районные советы. В каждом из 23 внутригородских районов Вены создается муниципальный совет, единый Совет Вены осуществляет назначение управляющего районом и делегирование ему части полномочий, в первую очередь, в области благоустройства территорий¹.

Вена в 2018 и 2019 годах заняла 1 место в рейтинге самых комфортных для проживания городов мира по пяти основным критериям: стабильность развития, состояние окружающей среды, здравоохранение, образование, обеспеченность объектами инфраструктуры².

В проводимом консалтинговой компанией Mercer рейтинге качества жизни в городах мира, в 2019 году Вена также занимает лидирующие позиции по таким показателям, как политико-социальная среда; качество системы здравоохранения; качество системы образования; культурная жизнь и транспортная инфраструктура³.

Один из ключевых документов в области городского развития Вены — Стратегия «Умный город Вена», содержащая информацию о следующих ключевых признаках, по которым Вена относится к городу с комфортной городской средой: развитый фонд доступного социального жилья; высокий уровень развития городской транспортной инфраструктуры; развитая инфраструктура утилизации и управления отходами города; высокое качество воды; площадь озелененных городских территорий более 50%; открытое правительство, развитая цифровая среда для взаимодействия с гражданами⁴.

В названном документе отмечается, что создание «умного города» с комфортной городской средой предполагает активное прямое участие граждан в разработке и реализации соответствующих проектов.

С 2017 года одним из инструментов обеспечения непосредственного участия граждан в процессе выбора и развития «умных проектов» является разработанное совместно с населением и доступное бесплатно каждому мобильное приложение «Sag’s Wien», позволяющее оперативно отправлять запросы, жалобы, комментарии и отчеты в городскую администрацию⁵. Конечная цель разработки данного приложения состояла не только в том, чтобы создать коммуникационную сеть между населением и городской администрацией, но и чтобы сделать жизнь в Вене более комфортной в целом⁶. Ключевые возможности «Sag’s Wien»:

— публикация информации с изображением (автоматически после короткой проверки данных);

— внесение дополнительной информации по уже опубликованной информации;

— создание личного профиля без регистрации;

— информирование приложением о текущих дорожно-транспортных происшествиях.

В 2018 году приложение было удостоено государственной награды «Excellence Award» в категории «Электронное правительство».

Необходимо отметить, что в настоящий момент в Вене распространение получают и другие цифровые платформы, обеспечивающие взаимодействие граждан и муниципалитетов в рамках создания комфортной городской среды, например, «CITY_CODE» — совместный проект Data4City и U_CODE из Технического университета Дрездена, состоящий из 2 компонентов: платформы для цифрового мониторинга городов и гиперлокальных опросов, а также набора инструментов для реализации совместных проектов⁷.

Другими составляющими механизма обеспечения прямого участия граждан в создании комфортной городской среды являются Муниципальные программы временной активации общественных пространств и гражданских инноваций ⁸. В рамках создания гражданами так называемых парклетов, представляющих собой небольшие расширяющие тротуары пространства, муниципалитет обеспечивает инициативным гражданам возможность легко пройти административные процедуры, в том числе связанные с подачей заявок на оформление территории в соответствующую категорию, и предоставляет оформленные в доступном и понятном для граждан формате инфографические материалы, содержащие преобразованные сведения законодательства о публичных пространствах. Такой инструмент создания простых пошаговых инструкций по привлечению и использованию общественных мест (пространств) позволяет реализовать инновационный и творческий потенциал граждан при создании городских пространств, выступающих элементами комфортной городской среды.

Примерами реализованных проектов, стимулирующих участие граждан в создании комфортной городской среды являются:

— Schanigarten (боковая веранда кафе) — коммерческий парклет, который позволяет владельцам местного бизнеса переводить свои зоны питания и питья в общественную собственность;

— Grätzloase («Оазис соседства») — программа по стимулированию повышения интереса граждан к благоустройству городских территорий, в частности установлению некоммерческих парклетов, и обеспечению со стороны муниципалитета экономической поддержки их новаторских решений и концепций развития городского пространства.

Вена является также участником известного в мире наднационального поддерживаемого Европейским союзом проекта в области развития «Умных городов» и включающего мероприятия, направленные на обеспечение непосредственного вовлечения граждан в формировании комфортной городской среды, который получил название «Smarter Together»⁹ и включает разработку информационно-коммуникационных технологий по следующим направлениям:

— поддержка домовладельцев в энергоэффективном ремонте их домов;

— развитие возобновляемой энергетики;

— развитие систем совместного использования электромобилей;

— внедрение централизованной системы управления потребностями в тепле и электроэнергии на районном уровне.

Механизм вовлечения граждан в реализацию проекта включает:

1. Одно из ключевых условий реализации проекта — выстраивание диалога с гражданами (представителями всех возрастов и поколений) и принцип «идти туда, где есть люди»;

2. Предоставление гражданам возможности выступить инициатором проекта или исполнителем;

3. Инфраструктурные площадки по оказанию организационно-управленческой и информационной поддержки: Лаборатория городской жизни и Городское бюро обновления, осуществляющие интеграцию участников проекта.

Опыт Вены, занимающей лидирующие позиции в рейтингах городов мира по качеству жизни и комфортности для проживания, подтверждает:

1) необходимость развития цифровых платформ обеспечения прямого участия граждан в создании комфортной городской среды в рамках взаимодействия с органами власти и представителями частных организаций;

2) целесообразность упрощения административных процедур при создании различных общественных пространств, таких как парклеты;

3) разъяснения норм законодательства в сфере городского развития в доступной для всех граждан форме, включая подготовку и публичное размещение инфографических материалов, упрощающих восприятие сложных формулировок, содержащихся в нормативных правовых актах;

4) определение установления диалога с гражданами в качестве обязательного условия реализации проектов в области городского развития.

Дюссельдорф

Дюссельдорф с численностью населения около 600 тысяч человек разделен на десять административных округов (районов), каждый из которого подразделяется на микрорайоны, общее число которых в городе составляет 50. В каждом районе функционирует избранный районный совет (носит консультативный характер) и осуществляет свои полномочия районный мэр. Так как федеральный и земельный правительства не имеют всеобъемлющей сети отдельных административных структур, муниципальные администрации играют важную роль и выполняют ряд переданных на местный уровень полномочий, в том числе в области пожарной безопасности, строительного контроля и городского благоустройства.

По данным рейтинга компании Mercer, как и ряд других немецких городов с комфортной городской средой, занявший в 2019 году 6 место Дюссельдорф характеризуется, прежде всего, безопасностью проживания, включая низкий уровень преступности, обеспечиваемый во многом эффективной работой правоохранительных органов¹⁰. Среди других критериев комфортности города:

— относительно развитая и благоприятная экономическая среда,

— высокий уровень развития социальной сферы (в первую очередь, образование, здравоохранение, культура),

— развитость транспортной инфраструктуры,

— доступность государственных услуг и жилья.

В целом в Германии и в частности в Дюссельдорфе отмечается высокий уровень гражданской активности в политических и организационно-управленческих процессах, включая реализацию мероприятий по созданию комфортной городской среды¹¹.

В системе городского планирования структуры¹², обеспечивающие гражданское участие, существуют в течение последних тридцати лет. В некоторых сферах участие граждан закреплено на законодательном уровне, например, согласно Федеральному строительному кодексу, реализация проектов в области городского строительства и развития, в том числе, Дюссельдорфа предполагает обязательное взаимодействие с населением и учет мнения граждан. В основе механизма реализации данного кодекса лежат два ключевых этапа:

1) участие граждан на самом раннем этапе обсуждения общих целей и задач планирования и развития;

2) предполагаемый план городского развития должен быть опубликован на период в один месяц, и каждый может внести предложения, которые необходимо принять во внимание в процессе балансирования общественных и частных интересов.

Формирование комфортной городской среды в Дюссельдорфе осуществляется также в рамках пилотного проекта «Глобальные устойчивые муниципалитеты Севера». Рейн-Вестфалия (NRW)», прямое участие граждан в котором реализуется в основных форматах¹³:

— общественный семинар для граждан (гражданский воркшоп);

— «мировое кафе»¹⁴;

— конференции, симпозиумы по устойчивому развитию;

— иные форматы встреч и коммуникаций, включая взаимодействие оффлайн и онлайн.

В последние годы все более широкое распространение получают цифровые платформы и умные устройства вовлечения граждан в городское развитие¹⁵. Так, в рамках реализации проекта «Blaugrüner Ring» по созданию единого культурного пространства, объединяющего сеть парков, галерей, концертных залов и прочих достопримечательностей, граждане могли, используя специальные электронные опрос и карту Maptionnaire, отмечать места и выделять маршруты, выражать свое положительное или отрицательное отношение, предлагать улучшения¹⁶.

Дюссельдорф также участвует в инициированном Ramboll Group проекте «Livable Cities Lab»¹⁷ — Лаборатория пригодных для жизни городов, осуществляющая информационно-консультационную и организационную поддержку городов в планировании их будущего развития на основе мультидисциплинарного подхода к исследованиям и реализации мероприятий по созданию комфортной городской среды, что предполагает прямое участие граждан в рамках следующих направлений:

— формирование пространства для взаимодействия граждан друг с другом и с представителями государства, бизнеса, науки;

— развитие у граждан чувства принадлежности и соучастия посредством инклюзивного городского планирования;

— организация здоровой и удобной для жизни городской среды с учетом мнения граждан на основе исследования общественного мнения, поддержки гражданских инициатив;

— обеспечение совместно со службами местного самоуправления включенности граждан в городское развитие и стимулирование сплоченности городского населения.

Опыт Дюссельдорфа в формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды свидетельствует о разнообразии используемых инструментов, среди которых наиболее интересным для Российской Федерации представляется «Blaugrüner Ring»: как сам проект, так и цифровые возможности участия населения. В российских городах могут найти распространение аналогичные проекты формирования единого культурного пространства на основе пожеланий граждан, которые могут быть аккумулированы на базе Всероссийской мультисервисной платформы гражданской активности¹⁸.

Мюнхен

Во внерайонном городе¹⁹ Мюнхене с населением более 1,4 миллиона человек, выступающем одновременно административным центром одной из 16 федеральных земель Баварии и административного округа Верхняя Бавария, сосредоточены соответственно правительство Баварии, правительство округа Верхняя Бавария, а также правительство мюнхенского городского округа. Основу местного самоуправления Мюнхена составляет администрация города — крупнейшая городская администрация в Германии (в Берлине и Гамбурге, так как деятельность городов-государств и муниципалитетов не разделена). Административно-территориальное деление Мюнхена включает 25 внутригородских районов, напрямую подчиняемых лорд-мэру²⁰. Как и во многих других странах, немецкие муниципалитеты традиционно находятся в зависимости от более высоких уровней власти.

Мюнхен в 2018 году стал лидером рейтинга наиболее пригодных для жизни городов²¹ и отнесен к комфортным для проживания городам по следующим критериям²²:

— безопасность и низкий уровень преступности;

— развитая система здравоохранения;

— развитость транспортной инфраструктуры (удобство, чистота);

— качество и архитектурный дизайн строений;

— экономика и условия для ведения бизнеса;

— включенность в мировое сообщество;

— экология, климат и количество солнечных часов;

— национальная терпимость.

Согласно данным формируемого компанией Mercer рейтинга качества жизни в городах мира, в 2019 году Мюнхен делит с Ванкувером и Оклендом 3 место и относится к городу с комфортной городской средой по аналогичным с предлагаемыми компанией Monocle показателям:²³ социально-политическая и культурная обстановка, качество жилищных условий, наличие потребительских товаров, развитие общественного транспорта, наличие развлечений, природные условия и другие.

Деятельность органов власти по обеспечению участия граждан в создании комфортной городской среды реализуется преимущественно на муниципальном уровне в тесном сотрудничестве с организациями частного сектора в рамках городского планирования, развития инфраструктуры и других различных инвестиционных проектов.

С 1995 года строительный департамент администрации Мюнхена в качестве одного из приоритетов своей работы вдвигает обеспечение прямого участия граждан всех возрастных групп в формировании комфортной городской среды по следующим направлениям:

— строительство детских площадок;

— создание мест отдыха или крупных городских открытых пространств и площадей²⁴.

В зависимости от масштабов и значимости проекта и будущих стейкхолдеров возможности для участия могут быть следующими:

— обсуждения с отдельными заинтересованными лицами;

— информационные мероприятий для жителей целых районов города;

— обсуждения в рамках официальных мероприятий, конференций, семинаров.

Данные форматы объединены общей целью по развитию открытого диалога между гражданами и администрацией, в результате которого формируется решение, готовое для дальнейшей проработки и реализации планировщиками и проектировщиками ранее обозначенных элементов городского пространства.

Наряду с Веной и Лионом, Мюнхен является одним из ключевых участников европейского проекта «Smarter Together», призванного разработать интеллектуальные и устойчивые решения для повышения уровня жизни в городских районах, одним из главных приоритетов которого является взаимодействие напрямую с гражданами в рамках разработки и реализации инициатив в области создания комфортной городской среды для формирования «умного города»²⁵. Возможность прямого участия общественности в городском развитии реализуется посредством направления идей граждан относительно концепции и дизайна планируемых к реализации инфраструктурных решений экспертам из отрасли проекта и различным партнерам названного проекта.

Наиболее интересным для Российской Федерации может быть опыт участия Мюнхена в европейском проекте «Smarter Together», что в российских городах может быть реализовано, с одной стороны, посредством инициации или включения в уже существующие международные проекты; с другой стороны, в рамках разработки внутригосударственных межмуниципальных проектов городского развития и вовлечения граждан в процессы формирования комфортной городской среды (совместные разработки, обмен опытом, инструменты городского бенчмаркинга).

Окленд

Окленд с населением более 1,5 миллиона человек управляется делится на 4 внутригородских района и управляется Советом Окленда, который с 1 ноября 2010 года стал унитарным органом власти в результате объединения функций предыдущего областного совета и семи региональных и районных советов и на сегодняшний день состоит и из двух автономных и взаимодополняющих частей²⁶:

— руководящего аппарата, состоящего из мэра, избираемого всеми жителями Окленда, и 20 советников, избираемых от приходов — разработка и внедрение решений, влияющих на городское развитие в целом;

— 21 местного совета, члены которого избираются зарегистрированными избирателями в пределах географических границ каждого района местного совета — разработка и внедрение частных решений местных вопросов, деятельности различных объектов.

В рейтинге Mercer Окленд является одним из городов с высоким качеством жизни (делит 3 место с Ванкувером и Мюнхеном) и характеризуется, в первую очередь, следующими основными показателями комфортной городской среды²⁷,²⁸:

— высокий уровень безопасности проживания в городе,

— привлекательная среда для бизнеса,

— стабильная политическая и социальная среда,

— развитость системы здравоохранения.

Благоприятный климат и экология как одно из приоритетных направлений городского развития дополняют перечень показателей.

Развитие механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, в первую очередь, обеспечивает план городского развития Окленда до 2050 года²⁹. Процесс вовлечения граждан включает в себя использование следующих форматов общественного участия: саммит, общественные семинары и другие мероприятия и возможности выразить свое мнение. Первый вариант проекта городского развития получил от граждан 8 тысяч отзывов, направленных через веб-сайт проекта, бумажную и электронную почту, социальные сети. При этом особое внимание Управлением по этническим вопросам было уделено сбору информацию от представителей этнических меньшинств. С учетом полученных от населения данных в форме замечаний, рекомендаций, развернутых предложений, материалов, план городского развития был доработан в течение года и сегодня считается примером успешного проекта, в котором уравновешиваются интересы всех стейкхолдеров: представителей рынка, государства и общества³⁰.

Другим документом, направленным на стимулирование участия граждан в процессах формирования комфортной городской среды является Руководство по дизайну для городских районов³¹, в котором обозначены используемые в Новой Зеландии, в том числе в Окленде, методы: неформальные семинары, метод фокус-групп и обследования, практические семинары по дизайну (Стратегия развития жизнеспособных сообществ Окленда) и другие.

В Окленде Splice — партнер британской программы «Активные граждане» осуществляет обучение граждан по таким вопросам, как социальная активность, реализация гражданских инициатив и план социальных действий, роль граждан в решении глобальных и местных вопросов, что выступает одним из инструментов стимулирования населения к принятию непосредственного участия в процессах городского развития³².

Бюро консультации граждан³³ может рассматриваться в качестве одной из организаций, обеспечивающих информационно-консультационную поддержку граждан по вопросам прав, обязанностей и возможностей реализации их инициатив в создании комфортной городской среды. В качестве основных задач Бюро консультаций обозначает следующие:

— обеспечение информированности граждан о своих правах, обязанностях, доступных услугах и формирование способности формулировать свои потребности;

— обеспечение участия граждан в развитии социальной политики как на местном, так и национальном уровнях.

Опыт Окленда в применении инструментов, стимулирующих прямое участие граждан в создании комфортной городской среды, примечателен тем, что особое внимание на местном уровне уделяется развитию у граждан компетенций в области формирования и реализации инициатив в рамках создания комфортной городской среды посредством:

1) общественных семинаров в рамках разработки плана городского развития Окленда;

2) проведения практических семинаров обучения дизайну и разъяснения возникающих у граждан вопросов в данной области согласно Руководству по дизайну для городских районов;

3) обучения социальному лидерству и предпринимательству по британской программе «Активные граждане»;

4) организации информационно-консультационной поддержки в разъяснении правовой информации на базе Бюро консультаций.

Данные инструменты могут быть адаптированы и предусмотрена в рамках разработки и реализации планов городского развития в Российской Федерации.

Франкфурт (официально Франкфурт-на-Майне)³⁴

Франкфурт с численностью населения более 700 тысяч человек разделен на 46 административных кварталов, которые, в свою очередь, делятся на 118 городских округов. Административные кварталы объединены в 16 округов, каждый из которых имеет свой комитет с председателем во главе³⁵. Администрация Франкфурта осуществляет управление и координацию развития Франкфурта-на-Майне и его пригородов (региональное развитие), представляет городской район Франкфурта на национальном и международном уровнях, отвечает за согласование процесса принятия стратегических решений на местном уровне, составляет и обновляет региональные подготовительные планы землепользования, планы местного развития и зонирования.

Занимая 7 место в рейтинге Mercer по качеству жизни, Франкфурт может быть отнесен к городу с комфортной городской средой, прежде всего, по таким показателям, как³⁶:

— развитая городская инфраструктура;

— развитые системы здравоохранения и социальной поддержки;

— благоприятная для коммерческого сектора, в том числе для международных компаний, предпринимательская среда;

— развитые сферы образования и культуры.

Вовлечение граждан в формирование комфортной городской среды во многом осуществляется посредством стимулирования политического участия населения в целом на основе положений Франкфуртской конвенции о демократии³⁷. Так, в феврале 2019 года был организован демократический съезд, на котором 50 выбранных граждан Франкфурта (в равном количестве мужчины и женщины от каждого внутригородского района; одна треть из 50 участников была выбрана из групп недостаточно представленных граждан, таких как молодые люди с низким доходом, мигранты и бездомные) обсудили вопросы относительно развития возможностей участия граждан в городском развитии. Разработанные участниками съезда конкретные рекомендации были представлены городскому совету Франкфурта в виде шести проектов. Проведение съезда планируется ежегодно и призвано способствовать участию граждан в устойчивом развитии Франкфурта.

Одним из форматов участия граждан в создании комфортной городской среды Франкфурта является проект «Citizens ‘Dialogue III», одним из направлений которого стало развитие северо-запада Франкфурта. В 2020 году в условиях пандемия взаимодействие участников данного проекта осуществлялось цифровом формате³⁸. В рамках проекта было сформировано 7 групп планирования, каждая из которых объединила экспертов в области городского, ландшафтного и транспортного планирования, представителей городской администрации и граждан. Созданные команды параллельно разрабатывали решения в области создания комфортной городской среды, основная задача которых состояла в том, чтобы обеспечить понятное для всех, в том числе не имеющих техническое образование (обязательное условие)³⁹, представление о том, как исследуемая территория Франкфурта может выглядеть в будущем, если будут приняты во внимание все решающие критерии и мнения экспертов. Координатором проекта со стороны муниципальной власти выступило Управление городского планирования Франкфурта.

Подготовленные по итогам проведенных мероприятий рекомендации, исследования, расчеты рентабельности и техническая база будут включены в окончательный отчет к концу 2021 года, после чего городской совет вынесет решение о целесообразности реализации предлагаемых мер городского развития на северо-западе Франк-фурта.

С целью повышения вовлеченности граждан в процессы городского развития Немецкая ассоциация городов и муниципалитетов, в том числе в рамках проекта «Creating Frankfurt», использовали инструмент WE THINQ — онлайн-платформу, обеспечивающую возможность для граждан легко принимать участие в обсуждениях и оставлять отзывы относительно проектов градостроительства. В течение трех месяцев после введения в работу в цифровом пространстве было собрано около 60 идей, 500 комментариев от 400 участников, которыми были определены конкретные проектные «точки», требующие проработки⁴⁰.

Опыт Франкфурта как одного из зарубежных городов с высоким качеством жизни свидетельствует о необходимости:

1) вовлечения и учета мнения разных категорий граждан, как это реализовано в рамках демократического съезда;

2) обеспечение доступности технической информации инженерных проектов городского развития для всех граждан, что стало обязательным условием предлагаемых группами планирования решений в рамках «Citizens ‘Dialogue III»;

3) развития онлайн платформ для обеспечения диалога между гражданами, муниципалитетами и организациями, осуществляющими непосредственную реализацию проектов градостроительства.

Цюрих

Самый большой муниципалитет Швейцарии с населением более 400 000 жителей — город Цюрих⁴¹ разделен на 12 внутригородских районов. В городе расположены органы управления объединяющего 162 муниципалитета одноименного кантона Цюрих: парламент, правительство и верховный суд кантона. Система органов муниципальной власти представлена советом общины (законодательная власть), советом города, состоящим из 9 членов, один которых занимает пост президента города (мэра).

В Цюрихе, согласно данным рейтингов самых комфортных для проживания городов мира (11 место) и лучших городов мира по качеству жизни (2 место после Вены)⁴², городская среда является одной из самых комфортных в мире в соответствии с критериями, лежащими в основе данных рейтингов. Цюрих рассматривается представителями научно-экспертного сообщества в рамках следующих критериев комфортности городской среды⁴³:

— политическая стабильность;

— уровень преступности;

— инфраструктурная обеспеченность (в том числе транспорт);

— степень свободы личности и цензуру;

— качество системы образования;

— качество системы здравоохранения;

— экология (в том числе качество воздуха);

— доступность жилья и потребительских товаров;

— возможность проведения досуга.

Возросшая в последние годы привлекательность Цюриха для крупнейших технологических компаний мира, таких как Google, Apple и Facebook/Oculus, локализующих свои кампусы в швейцарском городе, вызвала ряд положительных изменений в архитектурном дизайне домов, в особенности на окраинах, — что, в свою очередь, дополняет перечень признаков комфортности показателем — внешний облик города⁴⁴.

В Цюрихе существуют возможности для прямого участия граждан в создании комфортной городской среды и реализации гражданских инициатив на основе консультационной и проектно-организационной поддержки муниципальных структур⁴⁵:

— Управление социального пространства и городской жизни;

— Контактный пункт по вопросам волонтерства и интеграции;

— Общественные центры Цюриха, «Open Youth Work Zurich» (OJA) и других.

Управление социального пространства и городской жизни функционирует по запросу или от лица администрации города, населения и различных групп и предоставляет возможности для вовлечения граждан в процессы создания комфортной городской среды в рамках следующих направлений своей деятельности:

— социально-пространственный анализ городской территории: население может принимать непосредственное участие в опросах, получать информацию о результатах проводимых управлением исследований и формировать предложения в адрес муниципальной администрации и частных учреждений по вопросам городского развития;

— поддержка самоорганизации и гражданской инициативы:

• консультирование населения по идеям / проектам;

• помощь во взаимодействии с городской администрацией;

• оказание помощи в поиске спонсоров и инвесторов;

• консультации по планированию районных мероприятий с учетом разрешений и вариантов финансирования;

• расширение контактов с общественно-культурными организациями;

• сопровождение или реализация процессов участия от имени ассоциаций и групп;

• кредитные интеграционные проекты (заявки принимаются в течение всего года): городское софинансирование и помощь в реализации гражданских и предпринимательских проектов, направленных на обеспечение комфортного сосуществования «местного» и «иностранного» населения:

— Интеграционный кредит: 200 000 франков в год (ежегодно поддерживается от 30 до 40 малых и средних интеграционных проектов, часто реализуемых на добровольной основе);

— Кредит «Обмен и сосуществование»: 250 000 франков в год (за год может поддерживаться от 3 до 6 средних и крупных интеграционных проектов).

— «Недели межкультурной программы»: 200 000 франков в год (проводятся раз в 2 года с 2019 года).

Контактный пункт по вопросам волонтерства и интеграции оказывает поддержку в разработке и реализации проектных идей граждан, большинство из которых прямо или косвенно стимулируют развитие комфортной городской среды в Цюрихе.

В высшей технической школе Цюриха совместно с городским аналитическим центром⁴⁶ и Ассоциацией «Wunderkammer»⁴⁷ для граждан и представителей правительства проводятся совместные семинары, направленные на стимулирование гражданских инициатив «снизу» в процессе формирования комфортного городского пространства, включая архитектурный облик. Механизм обеспечения прямого участия граждан включает в себя следующие этапы⁴⁸:

1) студенты высшей технической школы Цюриха проектируют дизайн по конкретному проекту;

2) организуется обсуждение с участием граждан и представителей городского правительства;

3) по результатам обсуждения на основе предложений граждан могут быть внесены изменения в проекты планировки и дизайна элементов городского пространства;

4) допускается возможность для граждан самостоятельно проектировать свои дома, сады (ландшафтный дизайн) в сотрудничестве с городскими дизайнерами.

Опыт Цюриха свидетельствует о достаточно развитой сети муниципальных структур и инструментов стимулирования прямого участия граждан в создании комфортной городской среды. Наибольший интерес для адаптации в Российской Федерации представляют:

1) практика предоставления финансово-кредитной поддержки инициированных гражданами проектов, направленных на обеспечение комфортного сосуществования «местного» и «иностранного» населения;

2) проведение для граждан и представителей городского правительства совместных семинаров в рамках разработки архитектурных проектов на базе высшего технического учебного заведения.

Базель

Базель — третий по численности город Швейцарии с населением 172 000 человек (по состоянию на 2019 г.). При этом Базель считается культурной столицей Швейцарии.

Город состоит из 19 районов. Город Базель функционирует как столица швейцарского полукантона Базель-Штадт, который состоит из трех муниципалитетов, хотя некоторые его пригороды расположены в полукантоне Базель-Ландшафт или кантоне Ааргау. Политическая структура и органы власти города и кантона идентичны.

Правительство города состоит из Исполнительного совета, которые включает в себя семь членов, избираемых на 4 года. Исполнительный совет избирается любым жителем, имеющим право голоса в тот же день, что и парламент, но по системе мажоритарной, и действует как коллегиальный орган. Председатель Правительства избирается путем публичных выборов, в то время как главы других департаментов назначаются коллегией.

Парламент состоит из 100 мест, члены которого избираются каждый 4 года. Любой житель Базеля, которому разрешено голосовать, может быть избран членом парламента.

В 2019 году Базель вошел в десятку самых удобных для жизни городов мира по версии Mercer вместе с Цюрихом и Женевой.

Базель, как и Женева, отличается культурой: уникальное расположение рядом с Германией и Францией, художественная сцена, наиболее ярким примером которой является фестиваль ART Basel. Это центр фармацевтической промышленности, а также 40 музеев (высокие баллы по категориям «Здравоохранение» и «Культура»). Образование в Швейцарии имеет хорошую репутацию, и Базель не является исключением.

Инфраструктура характеризуется полным восстановлением и очисткой воды, сетью речных портов, евроаэропортом, сетью вокзалов и общественного транспорта.

Стратегия государственного управления Smart City Basel — это сотрудничество и ноу-хау, прозрачность и вовлеченность.

До недавнего времени у граждан было не так много возможностей влиять на процесс выработки политики, который в основном подпадал под компетенцию политиков. Однако в 2015 году в рамках проекта «3Land» граждане имели возможность выразить свое мнение по конкретному проекту с помощью анкеты. Также гражданскому обществу была выделена сумма на небольшие трансграничные проекты, продвигаемые ассоциациями в области культуры, окружающей среды, языков, музыки, спорта. Результаты проектов в конечном итоге были включены в политическую повестку дня. Таким образом, граждане приняли участие в развитии комфортной городской среды города в области культуры.

Проект «3Land» реализуется посредством следующего механизма⁴⁹:

— Информация-Реализация: мероприятия и инициативы публикуются на официальном сайте и распространяются через информационный бюллетень;

— Консультация — Установление приоритетов/составление проекта: собираются отзывы граждан (анкета) о потребностях/предложениях городского планирования;

— Консультации — Мониторинг: собираются отзывы граждан (посредством анкетирования) об их восприятии района и о целесообразности реализуемых действий/стратегий;

— Партнерство — реализация: фонд в размере 400 000 евро был выделен для поддержки проектов гражданского общества в области культуры, окружающей среды, языка, музыки, спорта.

Город Базель вместе с национальной железнодорожной компанией SBB инициировал создание лаборатории Smart City Lab Basel. Бывшая грузовая база, расположенная недалеко от железнодорожного вокзала, открыта для посетителей всех специальностей, предоставляя пространство для разработки, тестирования и обсуждения идей и проектов.

Создавая пространство для диалога и сотрудничества между предприятиями, исследователями, городской администрацией и общественностью, Smart City Lab поощряет участие, необходимое при работе над будущим города.

Граждане Базеля самостоятельно организуют различные сообщества, помогая другим гражданам. Так, в Базеле есть сообщество эмигрантов, которое помогает с переездом в части общения с другими эмигрантами, которые уже обосновались в городе, и предоставления информации по таким вопросам, как: каковы местные законы, где найти ближайший супермаркет или надежного терапевта⁵⁰. Кроме того, такие сообщества проводят ежемесячные мероприятия для вовлечения эмигрантов в жизнь города и их адаптации.

Различные сообщества, вовлекающие граждан, образуются и в учебных заведениях.