С. В. Валов

Следственные органы Следственного комитета Российской Федерации в национальной системе профилактики правонарушений

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [347.97/.99+351.74](075.8)

ББК 67.71(2Рос)я73

В15

Автор:
Валов С. В., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник научно-исследовательского отдела Московской академии Следственного комитета Российской Федерации.

Рецензенты:
Меркурьев В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации;
Титушкина Е. Ю., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры уголовной политики Академии управления МВД России.

В монографии систематизированы научные знания о функциях следственных органов Следственного комитета Российской Федерации в национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения; классифицированы формы их профилактической деятельности; обобщены модели, формы и методы организации руководителями следственных органов деятельности подчиненных в сфере профилактики; раскрыто содержание управленческой деятельности руководителей; изложены рекомендации по решению наиболее типичных проблем в данной сфере.

Все нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 июля 2022 г.

Монография подготовлена для руководителей и сотрудников аппаратов региональных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации. Она будет интересна всем тем, кто изучает закономерности управления следственными органами при осуществлении ими профилактической деятельности.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК [347.97/.99+351.74](075.8)

ББК 67.71(2Рос)я73

© Валов С. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Содержание одной из основных задач, возложенных на Следственный комитет Российской Федерации¹, составляют организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, а также принятие мер по устранению таких обстоятельств².

Актуальность и важность определенной в законе задачи для современного этапа развития государства подчеркнул Президент Российской Федерации В. В. Путин, обратив особое внимание сотрудников следственных органов Следственного комитета не только на выявление, но и устранение условий, способствующих совершению преступлений. Он потребовал вести профилактическую работу системно, в координации с другими ведомствами, органами исполнительной и законодательной власти³.

Коллегия Следственного комитета Российской Федерации определила конкретные направления решения поставленной задачи. Указано на необходимость ведения системной работы по предупреждению преступности. При организации работы особое внимание должно быть обращено профилактике преступлений среди несовершеннолетних и пресечению вовлечения их в противоправную деятельность. Руководители следственных органов должны нацелить профилактическую деятельность своих подчиненных на реальное устранение обстоятельств, которые способствовали их совершению и другим нарушениям закона⁴.

Реализуемые следственными органами Следственного комитета мероприятия по решению задачи, определенной в законе и поставленной главой государства, выступают составной частью совокупности мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, а также реализуемых с целью оказания воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения, снижения возможных рисков криминализации общественных отношений.

Интеграция необходимых и достаточных сил и средств для оказания комплексного и системного профилактического воздействия на многокомпонентную совокупность детерминант делинквентного поведения осуществляется в составе единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений. Российское государство, практически с первых лет нового этапа в своей истории, предпринимало последовательные шаги по созданию и совершенствованию такой системы, разработке и реализации адекватных мер интеграции в ее состав элементов федерального, регионального и местного уровня власти, консолидации их усилий на приоритетных направлениях.

Трансформация общественных отношений на основе различных сочетаний элементов биологических, технических и социальных систем и их взаимодействия ведет к появлению новых форм противоправной деятельности, вовлечения в ее механизмы информационных, коммуникационных и высоких технологий, охватывающих своими возможностями и доступностью различные слои и социальные группы.

В этих условиях стратегическим направлением обеспечения комплексности профилактического воздействия на детерминанты противоправного поведения видится существенное расширение социальной основы профилактической деятельности, разработка и использование новых форм совместных действий органов публичной власти и институтов гражданского общества, переход от единой государственной к национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Следственные органы Следственного комитета, действуя в пределах своей юрисдикции, не только выполняют поставленную перед ними задачу, расширяют видовое разнообразие форм и методов своего взаимодействиями с иными федеральными и региональными органами власти и управления, но и активно вовлекают в профилактическую деятельность общественные организации, объединения, юридических и физических лиц, развивают заявленные ими инициативы для формирования социальной среды без обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

Существенная роль в достижении поставленных целей, успешном решении задач и эффективном выполнении возложенных функций отводится руководителям следственных органов Следственного комитета. Реализуя предоставленные им процессуальные и служебные полномочия, они применяют различные модели, формы, методы и средства организации профилактической деятельности подчиненных органов, подразделений и сотрудников для приведения ее в соответствие с криминогенной ситуацией, складывающейся в регионе и ином административно-территориальном образовании, отрасли или объекте обслуживания. Управленческая деятельность руководителей следственных органов Следственного комитета нацелена на достижение согласованности действий подчиненных и рациональное использование имеющихся сил и средств не только в сфере уголовного судопроизводства, но и в его социальном окружении. Во внешнем контуре они ориентированы на объединение усилий, слаженное взаимодействие и деловое сотрудничество с иными субъектами системы профилактики правонарушений (правоохранительными органами, специальными службами, субъектами системы государственного контроля (надзора) и др.), а также институтами гражданского общества и отдельными лицами, оказывающими ими помощь и содействие в профилактическом воздействии на детерминанты противоправного поведения.

В качестве важнейших ресурсов повышения эффективности управленческой деятельности руководителей следственных органов Следственного комитета на данном направлении рассматриваем:

— совершенствование знаний о формах, методах и средствах упорядочения профилактической деятельности подчиненных подразделений и сотрудников на основе познания ее многокомпонентного состава и видового разнообразия;

— разработку, формирование и применение на их основе новых умений и навыков оказания управляющего воздействия на субъектов профилактической деятельности;

— использование научно обоснованных и апробированных на практике способов и средств согласования действий сотрудников следственных органов, направленных на выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по их устранению;

— поиск и внедрение новых форм совместной деятельности с субъектами общей системы профилактики, ее отраслевых и административно-территориальных подсистем, расширение социальной базы профилактической деятельности.

Обозначенные потребности практики должны быть удовлетворены на основе систематизированных знаний о закономерностях управленческой деятельности руководителей следственных органов Следственного комитета; объяснения соответствия применяемых моделей организации профилактической деятельности ее многокомпонентному составу; описания сложной схемы взаимосвязи всех управленческих функций, реализуемых руководителями в целях упорядочения деятельности подчиненных в соответствии с разработанными и нормативно-закрепленными моделями.

В криминологии в достаточной степени разработаны теоретические и методологические основы профилактической деятельности специализированных субъектов, их взаимодействия с общественными организациями и объединениями, юридическими лицами, определены требования к моделям, применяемым для их правового регулирования⁵. Однако масштаб рассматриваемых на таком уровне проблем противодействия (борьбы, сдерживания) преступности не позволяет в достаточной степени подробно исследовать закономерности профилактической деятельности отдельных специализированных субъектов, тем более погружаться в вопросы отраслевого управления.

На данной основе специфика научных исследований профилактической деятельности следователей и экспертов получила развитие в содержании криминалистики⁶, теории уголовного процесса⁷ и судебно-экспертной деятельности⁸.

Система знаний о специфике профилактической деятельности отдельных субъектов досудебного производства дополнена исследованием ведомственных моделей ее организации⁹. Прежде всего, это касается органов предварительного следствия в системе МВД России¹⁰ и органов прокуратуры Российской Федерации¹¹.

Однако, результаты исследования закономерности управленческой деятельности руководителей следственных органов Следственного комитета в настоящее время не получили в науке достаточного освещения. В результате, в специализированных изданиях тематика организации профилактической деятельности не раскрыта¹², рекомендации по решению задачи, определенной в федеральном законе, не приведены¹³. Предложенные руководителям следственных органов Следственного комитета алгоритмы действий являются набором рекомендаций, составленных без учета последовательности выполнения основных управленческих функций¹⁴.

В 2021 г. в Московской академии Следственного комитета Российской Федерации проведено специальное исследование закономерностей организации руководителями следственных органов Следственного комитета профилактической деятельности подчиненных подразделений и сотрудников. Результаты исследования эмпирического материала, характеризующего деятельность и объектов, и субъектов управления в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения, а также совокупность теоретических знаний, полученных в ходе осмысления содержания специальной научной литературы, систематизированы в предлагаемой читателю монографии.

Монография по своему содержанию является междисциплинарным изданием, отражающим современный комплексный подход к разработке и применению отличающихся по своей природе форм, методов, способов, средств и сил для профилактики противоправного и антиобщественного поведения на различных направлениях.

Первая глава посвящена обоснованию перехода от государственной к национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения. Переход обусловлен расширением социальной базы субъектов, участвующих в реализации мер, составляющих содержание профилактики, разработкой и применением новых форм и методов взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества. Раскрыто содержание и сформулировано понятие правовой основы национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения, выявлены пробелы и противоречия в моделях правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения, обоснованы предложения по их восполнению и устранению. Представлен анализ организационных основ функционирования системы профилактики, консолидирующих составляющие ее отраслевые и региональные компоненты посредством применения различных видов связей между ними; определены направления их совершенствования, в т. ч. с использованием региональных форм объединения усилий специализированных субъектов профилактики и лиц, оказывающих им помощь и содействие.

Во второй главе систематизированы знания о содержании деятельности следственных органов Следственного комитета в национальной системе профилактики правонарушений. Выделены и обоснованы факторы, определяющие специфику их деятельности в данной системе, на основе деления всех мер профилактики на общие, организационно-управленческие и специальные. Классифицированы основные функции, направления и организационные формы участия следственных органов Следственного комитета в национальной системе профилактике правонарушений. Раскрыто содержание функций контроля и самоконтроля, выполняемых следственными органами Следственного комитета в целях обеспечения целевой направленности и устойчивости функционирования системы.

Третья глава объединяет знания о видовом разнообразии процессуальных и непроцессуальных форм профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета. В целях формирования системного подхода их руководителей к решению задачи, определенной п. 4 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», показана необходимость сочетания различных видов процессуальной и непроцессуальной профилактики в отношении различных адресных групп. Раскрыт потенциал иных форм процессуальных профилактических действий и решений в отношении участников уголовного судопроизводства для предупреждения деформации всей системы мер в сторону сужения потенциала до одного из таких средств (внесение представлений). Систематизирован региональный опыт применения непроцессуальных форм профилактического воздействия в отношении различных социальных фокус-групп. Обоснован вывод о необходимости комплексного подхода к применению подчиненными процессуальных и непроцессуальных форм профилактической деятельности.

В четвертой главе раскрыто содержание и практическое назначение моделирования в организации профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета. Обоснованы основания классификации и приведен видовой состав моделей организации профилактической деятельности во всем многообразии составляющих ее компонентов. Разработана авторская модель организации аппаратом управления регионального следственного органа Следственного комитета профилактической деятельности подчиненных подразделений на основе обобщения требований нормативных правовых актов, организационно-распорядительных документов Следственного комитета, сложившихся схем распределения функций и типовых организационных структур. Изложены методические рекомендации по распределению обязанностей при организации профилактической деятельности, обосновано применение матричной структуры для построения организационной структуры управления данным направлением деятельности.

В пятой главе систематизированы знания о функциях руководителей и аппаратов управления следственными органами Следственного комитета по субъектам Федерации. Показаны роль и значение каждой функции в разработке, оформлении и практическом воплощении модели организации профилактической деятельности. Раскрыто содержание функций применительно к решению задачи упорядочения профилактической деятельности подчиненных следственных органов, подразделений и сотрудников.

Комплексный характер и видовое разнообразие профилактической деятельности объектов управления предопределяет содержание знаний, умений и навыков, необходимых руководителям следственных органов Следственного комитета для разработки моделей организации деятельности подчиненных органов и подразделений, обусловливает логические и процессуальные взаимосвязи между всеми управленческими функциями, выполняемыми руководителями.

В монографии на основе теоретических положений сформулированы рекомендации для оказания содействия руководителям следственных органов Следственного комитета в формировании управленческих компетенций, необходимых и достаточных для применения предоставленных им полномочий в целях упорядочения профилактической деятельности подчиненных подразделений и сотрудников, разработки и внедрения новых моделей организации выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, и принятия комплексных мер по их устранению.

Издание адресовано руководителям следственных органов Следственного комитета, их заместителям, сотрудникам аппаратов управления, иным должностным лицам, оказывающим помощь руководству в организации профилактической деятельности подчиненных подразделений. Представленная в нем совокупность знаний о формах, методах и средствах организации профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета может быть использована в ходе реализации дополнительных образовательных профессиональных программ и при проведении занятий в рамках профессионально-служебной подготовки руководящего состава, а также лиц, зачисленных в кадровый резерв.

Автор благодарит руководителей и сотрудников следственных органов Следственного комитета по субъектам Российской Федерации, иных специализированных следственных органов Следственного комитета, которые предоставили материалы, характеризующие формы их участия в региональных сегментах национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения, а также коллег из научно-исследовательского отдела Московской академии Следственного комитета Российской Федерации, которые своими советами, предложениями и критическими замечаниями способствовали совершенствованию выстроенной автором системы знаний о вкладе следственных органов Следственного комитета в функционирование национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Глава 1.
НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ: ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ, ПРАВОВАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

1.1. Новая цель: от государственной к национальной системе профилактики правонарушений

Упорядоченность, устойчивость и стабильность взаимодействия индивидов и их групп в обществе обеспечивают различными регулятивными механизмами и средствами. Существенный вклад в достижение названных характеристик общественных отношений вносит система социальных норм и правил. Они содержат в себе унифицированные образцы поведения и стандарты деятельности в определенной сфере общественной жизни. Особая роль в нормативной подсистеме общества отводится правовым нормам, устанавливаемым и поддерживаемым государством.

Весь накопленный объем знаний об обстоятельствах возникновения, существования и изменения деструктивных социальных явлений и процессов¹⁵ убедительно доказывает, что их первоисточник нужно искать в видовом разнообразии взаимоотношений человека как основного элемента социума с окружающей внешней средой¹⁶. Непреходящий характер присутствующего в этом взаимодействии противоречия между субъективным, личным, индивидуальным (с одной стороны) и коллективно-значимым, выраженным в выработанных правилах и стандартах общежития, закрепленных в различных социальных регуляторах (с другой стороны), порождает разновидности девиантного (отклоняющегося¹⁷) поведения.

Субъект проявляет пренебрежение к общепринятым социокультурным нормам в конкретных актах негативного¹⁸ девиантного поведения. Негативные асоциальные деяния, идущие в разрез с правовыми нормами и угрожающие социальному благополучию, выступают формами делинквентного поведения¹⁹. Общественно опасной формой такого поведения является преступление. Преступления, отличающиеся от иных видов делинквентного поведения своей повторяемостью до уровня копирования образцов антисоциального поведения, масштабностью причиняемого ими вреда и наступающим последствиям, степенью деформации под их воздействием общественных отношений, потребовали введения от имени государства четких правовых запретов, нарушение которых влекло за собой суровые наказания. Неразрывная связь между запретом, установленным законом, и его нарушением нашла выражение в древнем правиле: «Nullum crimen sine lege»²⁰.

Преступление — основная составляющая преступности. Совокупность всех преступлений, совершенных на определенной территории в тот или иной промежуток времени, обретает новое системное качество. Преступность рассматривается в виде массового, комплексного постоянно изменяющегося негативного социально-правового явления, наносящего вред или создающего возможность нанесения ущерба объективно значимым потребностям личности, общества и государства.

На основе полученных знаний о природе преступного поведения и преступности государство вырабатывало различные стратегии, определявшие преследуемые цели и приоритеты в выборе оказываемого на них воздействия. В зависимости от своего содержания стратегии государства получали разные терминологические определения («борьба», «противодействие», «контроль над уровнем», «сдерживание»)²¹.

Государство в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязано признавать, соблюдать и защищать права человека и гражданина (ст. 2) на основе развития и совершенствования законодательства, судебной и правоохранительной систем. Одной из форм реализации указанного обязательства является государственная защита прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности и других конституционно значимых ценностей от преступных посягательств.

Исходящая от преступности опасность осознана российским государством на раннем этапе своей современной истории²². В 1994 г. в первом Послании Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию отмечалось, что преступность в своих разрастающихся (за четыре года в 2 раза) размерах, учитываемых официальной статистикой, являлась серьезной угрозой для жизни, здоровья и имущества граждан, государства и общества, национальной безопасности России²³.

В последующие периоды даже сквозь призму абсолютных и относительных показателей учтенных преступлений²⁴ (см. диаграмму 1) преступность осознавалась и признавалась угрозой национальным интересам в Концепциях²⁵ и Стратегиях национальной безопасности²⁶.

В 1997 г. отсутствие эффективной системы социальной профилактики правонарушений рассматривалось в качестве одного из факторов, увеличивающих степень воздействия криминализации социальных отношений на личность, общество и государство.

Диаграмма 1. Изменение уровня преступности на 100 тыс. населения в период 1991–2020 гг. на фоне числа зарегистрированных преступлений ²⁷

В 1998 г. по итогам заслушивания докладов и. о. Министра внутренних дел Российской Федерации и директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации о криминогенной обстановке в стране Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовал Президенту Российской Федерации ускорить утверждение Основ государственной политики в области борьбы с преступностью, предложил Правительству Российской Федерации ускорить принятие Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1998–2000 годы, а также воссоздать Межведомственную комиссию по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации²⁸.

Объективная необходимость пересмотра государственной политики в сфере профилактики преступлений, перехода от ведомственного к комплексному подходу, требующему использования потенциала всех ветвей и уровней государственной власти, осознана и озвучена в 2005 г. на заседании Государственного совета в качестве одного из важнейших вопросов внутренней политики. На этапе, когда еще не всегда деятельность государственных органов и общественных организаций образовывала единый механизм, подчиненный общей цели защиты прав и свобод граждан, Президент Российской Федерации В. В. Путин обратился к членам Государственного совета, главам регионов поддержать инициативу МВД России о создании в стране государственной системы профилактики правонарушений²⁹. Спустя год к решению задачи были подключены руководители правоохранительных органов. По мнению главы государства, в создаваемой системе должны быть задействованы все органы власти: от Правительства до местного самоуправления³⁰.

В Стратегии 2009 создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений объявлено стратегической задачей в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности.

В 2016 г. в Российской Федерации принят специальный закон³¹, определяющий правовую и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений.

В последующие пять лет в соответствии со Стратегией 2015 решались задачи совершенствования правовой и организационной основ единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений; разработки и использования специальных мер, направленных на снижение уровня криминализации общественных отношений.

Базовый документ стратегического планирования ориентировал органы государственной власти на совершенствование механизмов и форм их совместной деятельности с институтами гражданского общества. В качестве основы совместных усилий государства и общества для достижения целей в сфере профилактики правонарушений рассматривалось повышение доверия граждан к правоохранительной и судебной системам.

В Стратегии 2021 отмечены качественные изменения, достигнутые за последнее время. К ним отнесены: усиление сплоченности российского общества, укрепление гражданского самосознания и понимания необходимости защиты традиционных духовно-нравственных ценностей. Указанные факторы создают основу для проявления социальной активности граждан, способствуют их вовлеченности в решение актуальных задач местного и государственного значения. В этих условиях совершенствование и развитие единой государственной системы профилактики правонарушений, формирование в обществе атмосферы нетерпимости к противоправной деятельности, взаимодействие государственных органов и общественных институтов в решении вопросов, которые могут вызвать рост социальной напряженности (п. 41, пп. 8 п. 47 Стратегии 2021), рассматриваются в качестве мер, способствующих государственной и общественной безопасности.

Полагаем, что обозначенные в Стратегии 2021 способы решения поставленных задач определены в русле отраслевой реализации конституционных положений о создании в Российской Федерации условий для взаимного доверия государства и общества, обеспечения социального партнерства (ст. 75¹ Конституции Российской Федерации).

С учетом внесенных в Основной закон изменений³², полагаем, наметился переход от государственной к национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Во-первых, предлагаемое название отражает фактически сложившийся элементный состав системы, функции которой выполняют не только государственные органы, но и действующие в правовом поле общественные организации, объединения и другие институты гражданского общества.

Сотрудничество органов государства и институтов гражданского общества опирается на единый интерес к оказанию воздействия на преступность на основе обоюдного признания ее деструктивного характера и оказываемого ею негативного влияния на уклад и сбалансированное развитие общественных отношений в различных сферах.

На этапе формирования единой государственной системы профилактики правонарушений в 2005 г. министр внутренних дел Р. Г. Нургалиев, анализируя опыт Уральского федерального округа, вел речь о «комплексной профилактике правонарушений, объединяющей усилия государственных органов и общественных организаций»³³. Модель единой системы профилактики правонарушений изначально предполагала объединение «усилий органов власти, бизнеса, структур гражданского общества в достижении общей цели — развертывании широкой превентивной борьбы с преступностью»³⁴.

Официальное провозглашение целевой установки на создание национальной системы профилактики правонарушений сформирует дополнительные инструменты для вовлечения и использования разнообразных форм социальной активности, ориентированной на предупреждение делинквентного поведения.

Во-вторых, консолидация усилий государства и гражданского общества должна проводиться на паритетных для них началах вокруг целей, выгодных каждой из сторон. Таковыми выступают национальные интересы. Изменение их содержательного наполнения в период с 1997 по 2021 г. указывает на попытки согласования интересов государства и общества в сфере национальной безопасности. В 1997 г. осуществлялся поиск баланса между обособленными интересами личности, общества и государства. В Стратегии 2009 под национальными интересами понимались исключительно потребности государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и его политической организации. В Стратегии 2015 в качестве национальных интересов признаны объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении своей защищенности и устойчивого развития. Безопасность и устойчивость сбалансированного развития трех базовых носителей национальных интересов видится в Стратегии 2021 содержанием таких потребностей в будущем.

Закрепление в документах стратегического планирования и нормативных правовых актах современного состава системы (и в элементарном, и в функциональном аспектах) соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, уточненным в специальных декларациях и резолюциях Генеральной ассамблеи ООН, программных документах Экономического и Социального Совета, Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию³⁵.

Они исходят из того, что борьба с преступностью — общая и совместная обязанность. Компоненты предупреждения преступности должны включаться в национальные стратегии развития, программы содействия социально-экономическому развитию. Эффективность предупреждения преступности требует участия в ней (наряду с государственными органами) неправительственных организаций и различных сегментов гражданского общества в качестве партнеров и субъектов, признания их соответствующей роли и вклада³⁶. Привлечение институтов гражданского общества к разработке и реализации мероприятий, направленных на профилактику преступности, рассматривается в качестве одного из руководящих принципов, формой сотрудничества и партнерства³⁷. При этом правительственные органы всех уровней несут ответственность за создание, поддержание и улучшение условий, которые позволили бы соответствующим правительственным учреждениям и всем сегментам гражданского общества, включая корпоративный сектор, играть более эффективную роль в предупреждении преступности³⁸.

Термин «национальная» применяется в нормотворческой технике для обозначения различных системных образований с 1998 г.³⁹ В настоящее время статус «национальная» присвоен системным комплексам различной правовой природы: от системы квалификаций, объединяющей в себе документы, государственно-общественные институты и мероприятия⁴⁰, до платежной системы, включающей в себя различных субъектов, действующих в данной сфере⁴¹. В правоохранительной сфере создана и функционирует национальная система противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма⁴². В нее входят и органы государственной власти, и институты гражданского общества.

По масштабу решаемых задач, видовому разнообразию и количеству участников, комплексу ежегодно реализуемых мероприятий, достигаемому эффекту и вкладу в социально-экономическое развитие страны совокупность государственных органов и институтов гражданского общества, совместно решающих задачи профилактики правонарушений и антисоциального поведения, в сравнении с иными образованиями вполне достойна носить название «национальной».

Наличие в наименовании системы термина «национальная» отвечает требованиям логики к содержанию и объему понятий, отражает современную культурно-политическую дихотомию термина «нация»⁴³, соответствует категориальному аппарату легального права. Российская нация является продуктом длительного исторического процесса межкультурного и межэтнического взаимодействия, сущностной характеристикой которого выступает уникальное культурное многообразие и духовная общность различных народов, приверженных единым принципам и ценностям вне зависимости от их этнической, религиозной, социальной и иной принадлежности⁴⁴.

Практике знакомы факты нормативного закрепления изменения статуса системы с государственной на национальную. Так, единая государственная система регистрации прав и кадастрового учета недвижимости преобразована в национальную систему пространственных данных⁴⁵.

Сохранение в определении системы термина «государственная» не в полной мере отвечает совокупности объединенных в нее элементов. Авторы, применяющие указанный термин для наименования системы, вместе с тем выделяют в ее составе наряду с государственными органами институты гражданского общества⁴⁶.

Кроме того, высказаны аргументы о том, что система функционирует на территории Российской Федерации, а государственные органы составляют организационное ядро системы⁴⁷. По нашему мнению, территориальные границы функционирования системы не являются определяющим признаком, поскольку в условиях постиндустриального общества благодаря современным средствам коммуникации профилактическое воздействие может оказываться на лиц, пребывающих за границей, но продолжающих находиться под юрисдикцией государства⁴⁸.

Тезис о том, что система должна носить наименование «государственной», поскольку государственные органы составляют организационное ядро системы, опровергается позицией высказавших его авторов⁴⁹, согласных с мнением о том, что вклад правоохранительных органов в профилактику преступлений составляет лишь четверть предпринимаемых усилий, «все остальное — это работа образовательных, спортивных учреждений, органов социальной защиты, здравоохранения, общественных организаций и многих других»⁵⁰.

Придание общенационального характера системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения не умаляет в ней ведущую роль государства, поскольку:

1) инициатива и активность государства основаны на его конституционной обязанности (ч. 1 ст. 17, 18 Конституции). Российский народ, движимый целью обеспечения благополучия и процветания страны, определил путем всенародного голосования полномочия Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, п. «д¹» — «е¹», «ж» ст. 83 Конституции), Правительства Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции), органов правосудия (ст. 118 Конституции), разграничил сферы ответственности федеральных и региональных властей (ст. 71–73 Конституции), установил степень вовлеченности органов местного самоуправления в процесс осуществления публичной власти (ст. 132 Конституции). Совокупность реализуемых государством мер по профилактике делинквентного поведения является проекцией социальных обязательств, возложенных на него Основным законом;

2) только посредством применения форм, методов и средств государственного управления обеспечивается согласованность и координация действий всех субъектов системы профилактики и оказывающих им помощь институтов гражданского общества для эффективного использования имеющихся сил и ресурсов;

3) систематические, целенаправленные управляющие воздействия государства на систему общественных отношений с применением доступных только ему регуляторов и возможностей способны упорядочить организационные и функциональные связи между субъектами разной социальной и правовой природы, существенно дополняя процессы самоорганизации, характерные для институтов гражданского общества;

4) целеустремленность деятельности государства в лице уполномоченных им органов и должностных лиц зафиксирована в нормативных правовых актах. Используемая в них терминология закрепляет инициативу и ответственность государства. Государственные органы и их должностные лица являются субъектами профилактики правонарушений и антиобщественного поведения, а граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие им помощь и содействие, названы лицами, участвующими в профилактике правонарушений⁵¹;

5) руководящие принципы для предупреждения преступности исходят из того, что государственные органы всех уровней несут ответственность за создание, поддержание и улучшение условий, которые позволили бы всем сегментам гражданского общества (неправительственным организациям, деловым кругам, частному сектору, профессиональным объединениям) играть более эффективную роль в предупреждении преступности⁵². С другой стороны, участвующие в профилактике правонарушений лица не вправе своими действиями создавать препятствия для субъектов профилактики правонарушений и их должностных лиц (ч. 3 ст. 14 Закона об основах системы профилактики);

6) функционирование системы профилактики осуществляется на основе государственных программ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Их реализация обеспечивается за счет и в пределах средств, выделяемых из соответствующих бюджетов органам публичной власти (ч. 1 ст. 7 и ст. 29 Закона об основах системы профилактики).

Важным атрибутом национальной системы профилактики правонарушений, наряду с элементным составом, является ее функциональная характеристика. Она указывает на состав и видовое разнообразие мер, реализуемых субъектами и лицами, оказывающими им помощь (содействие), в целях воздействия на обстоятельства, способствующие делинквентному поведению.

Все меры, реализуемые субъектами профилактики и лицами, участвующими в этой деятельности, делятся на три группы: 1) общие; 2) организационно-управленческие и 3) специальные (ч. 2 ст. 6 Закона об основах системы профилактики).

Общие меры поименованы так потому, что законодатель предоставил право применять их и субъектам, и участникам профилактической деятельности на всех шестнадцати направлениях, определенных в ч. 1 ст. 6 Закона об основах системы профилактики. Общие меры профилактики перечислены в п. 5–8 ч. 2 и ч. 4 ст. 6 Закона об основах системы профилактики. Перечень общих мер профилактики правонарушений является открытым и может быть расширен федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Организационно-управленческие меры реализуются субъектами профилактики правонарушений и антисоциального поведения. Их разработка и реализация обеспечивают функционирование системы и упорядоченность связей между ее элементами. Управленческие решения определяют направления совершенствования системы, а их выполнение нацелено на ее поступательное и гармоничное развитие.

В состав данной группы мер входят:

— правовое регулирование профилактики правонарушений (п. 2 ч. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8, п. 2 ст. 11 Закона об основах системы профилактики);

— разработка государственных и муниципальных программ в указанной сфере (п. 3 ч. 2 ст. 6; ст. 7; ст. 29 Закона об основах системы профилактики);

— совершенствование механизмов эффективного взаимодействия институтов государства и гражданского общества в сфере профилактики (п. 3 ч. 2 ст. 6; п. 3, 4 ст. 8; п. 3, 4 ст. 11; ст. 30 Закона об основах системы профилактики);

— мониторинг функционирования системы профилактики правонарушений, который включает в себя выявление, оценку и прогнозирование криминогенных факторов социального характера⁵³.

Специальные меры профилактики правонарушений отличаются от иных мер, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Закона об основах системы профилактики, своим характером и направленностью исключительно на предупреждение правонарушений. Их применяют специально уполномоченные государством органы и должностные лица. Право на применение специальных мер профилактики должно быть предоставлено только законодательством Российской Федерации. Специальные меры применяет ограниченный перечень субъектов профилактики исключительно при выявлении правонарушений, их причин и условий. Данная группа мер применяется в отношении: а) лиц, поведение которых носит антисоциальный, в т. ч. противоправный, характер; б) лиц, намеревающихся совершить противоправное деяние; в) лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации; г) лиц, пострадавших от правонарушений или подверженных риску стать таковыми. Они могут применяться в комплексе с иными мерами индивидуальной профилактики правонарушений⁵⁴.

Таким образом, социальная природа криминогенных детерминант, их видовой состав требуют вовлечения в процесс разработки, реализации и совершенствования комплекса мер по оказанию воздействия на преступность не только органов государственной власти, но и институтов гражданского общества, представляющих прогрессивные и позитивно настроенные силы.

Организационно-правовой формой объединения усилий субъектов, заинтересованных в оказании воздействия на преступность, является национальная система профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Национальная система профилактики правонарушений и антисоциального поведения — это совокупность постоянно взаимодействующих органов государства и институтов гражданского общества, в своем организационном единстве ориентированных на выработку и реализацию социальных, экономических, правовых, информационных, идеологических и иных мер, направленных на выявление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на членов общества в целях недопущения совершения ими правонарушений или антиобщественного поведения.

Использование термина «национальная» в наименовании системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения не только закрепляет уже сложившийся ее элементный состав, но и указывает на совокупность концептуально оформленных идей, объединяющих вокруг себя субъектов профилактической деятельности и лиц, оказывающих им помощь и содействие.

1.2. Правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения

Юридическая наука, опираясь на знания закономерностей и комплексного характера преступности, ее взаимосвязей с совокупностью других правонарушений и девиантным поведением, неоднократно ставила перед государством вопрос о необходимости перехода от ведомственных подходов к объединению усилий не только государственных органов, но и институтов гражданского общества в достижении цели профилактики. Одним из инструментов обеспечения такой трансформации в рассматриваемой сфере виделось принятие консолидированного закона⁵⁵.

Вступление в силу в 2016 г. специального закона, регулирующего (пусть и в общем, рамочном порядке) общественные отношения в сфере профилактики, наряду с организационными решениями (созданием и функционированием координационных⁵⁶, совещательных⁵⁷, консультативных и экспертных органов) способствовало достижению цели создания единой государственной системы профилактики правонарушений.

Закон об основах системы профилактики продолжает российские традиции создания и развития отраслевого законодательства⁵⁸, регулирующего отношения в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, устанавливает общие подходы к формированию специализированных сегментов по административно-территориальному или объектовому принципу⁵⁹.

Вместе с тем, совокупность правовых норм, объединенных в форме закона, еще на стадии предпроектного обсуждения⁶⁰ и после вступления в силу нормативного правового акта федерального уровня подвергалась — конструктивной⁶¹, а иногда и в определенной степени эмоциональной⁶² — критике. Весь спектр мнений умещался в диапазоне от «лучшего варианта из заведомо спорных»⁶³ до «набора декларативных и расплывчатых формулировок»⁶⁴.

Закон об основах системы профилактики, учитывая его рамочный и консолидирующий характер, должен быть органично вписан в уже существующую правовую материю. По мнению Н. И. Клейн, «законодательный акт должен быть логично связан с другими нормативными актами, в среде которых он будет действовать»⁶⁵. Только при соблюдении данного условия он выполнит возложенную на него функцию (ч. 2 ст. 1 Закона об основах системы профилактики).

В научной литературе нет единого мнения о совокупности правовых норм, являющихся элементами различных отраслей права, но вместе с тем регулирующих сходные по своей природе общественные отношения, объединяемые в функциональные группы по характеру решаемых ими задач. К ним относятся и содержащиеся в различных отраслях права нормы, отражающие образцы (правила) поведения, нацеленные на профилактику правонарушений и антисоциального поведения⁶⁶. Ранее обоснованы точки зрения о выделении на этой основе новой отрасли права, которой предлагалось дать разные названия: уголовно-превентивное право⁶⁷, право противодействия преступности⁶⁸, криминологическое право⁶⁹.

Обсуждая дискуссионные положения Закона об основах системы профилактики, ученые оперируют различными терминами: «правовые основы»⁷⁰, «нормативно-правовая база»⁷¹, «законодательные основы»⁷², не приводя их дефиниций, видимо, полагая, что они не требуют соответствующих определений в силу общеупотребительного их значения. Вместе с тем, в юридической литературе и нормотворческой технике сложилось два диаметрально противоположных подхода к толкованию содержанию понятий «правовые основы» и «правовая основа».

В соответствии с одним из них использование термина во множественном числе («правовые основы») указывает на неоднородность правовых норм и содержащих их нормативных правовых актов различной юридической силы, которые объединяются в одну группу в связи с общим для них предметом правового регулирования⁷³. Такой подход применялся и в законотворческой технике⁷⁴.

Согласно другой позиции, термин должен быть изложен в единственном числе: «правовая основа», поскольку «в стране действуют единая (одна) нормативно-правовая система, единая (одна) законность и устанавливается единый (один) правопорядок»⁷⁵. На основе данной точки зрения построены ряд нормативных правовых актов, определяющих правовой статус государственных органов⁷⁶ или регулирующих общественные отношения в определенной сфере⁷⁷. К ним относятся и Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» (ст. 2), и Закон об основах системы профилактики (ст. 3).

Справедливости ради, заметим, что в законотворческой практике встречаются терминологические неточности, указывающие на одновременное использование в одном нормативном акте обоих словосочетаний⁷⁸.

Проведенный для разрешения указанной дилеммы анализ содержания норм многочисленных федеральных законов, определяющих их связь с иными нормативными правовыми актами, показывает, что законодатель, применяя термин в единственном или множественном числе, в каждом случае определяет перечень видов источников права, содержащих правовые нормы, регулирующие общественные отношения, образующие единый предмет правового регулирования.

Основной структурной единицей права выступает норма права, отличающаяся от других признанных в социальной среде установлений, своим общеобязательным, всеобщим характером и содержащимся в ней и обращенным к воле и сознанию участников общественных отношений требованием следовать заложенному в ней образцу (эталону, масштабу) поведения, признаваемому и обеспечиваемому государством. В соответствии с методологией системного подхода, норма права выступает элементом правовой основы, ее базисной простейшей единицей. Элементами правовой основы системы профилактики правонарушений выступают нормы, положения, принципы (ст. 3 Закона об основах системы профилактики).

В этой связи, полагаем, целесообразно использовать термин «правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения».

Правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения — это совокупность взаимосвязанных правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при разработке и реализации правомочными или уполномоченными субъектами — представителями государства при активном участии институтов гражданского общества комплекса мер, направленных на выявление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на членов общества в целях недопущения совершения ими правонарушений или антиобщественных деяний.

Единство правовой основы обусловлено предметом правового регулирования. Правовые нормы регулируют три основные группы общественных отношений.

Первую группу образуют отношения, складывающиеся между субъектами профилактики правонарушений и лицами, участвующими в профилактической деятельности. К ним относятся отношения делового сотрудничества, координации и совместной реализации мер общей профилактики.

Вторую разновидность образуют отношения между субъектами профилактики при разработке и реализации организационно-управленческих и специальных мер профилактики.

Третья группа отношений возникает между субъектами профилактической деятельности и адресатами (лицами и организациями) мер общей и индивидуальной профилактики. Перечень лиц, в отношении которых реализуются меры индивидуальной профилактики, конкретизирован в законе. К ним отнесены лица: а) намеревающиеся совершить, совершающие или совершившие правонарушения, а также поведение которых носит антисоциальный характер; б) пострадавшие от правонарушений или подверженные риску стать таковыми.

Выявленные в рамках естественно-правовой концепции правопонимания различия между правом и законом позволяют определить содержание, объем и сферы применения терминов «нормативно-правовая база» и «законодательные основы», которые используются в соответствии с нормативистской трактовкой права. Под нормативно-правовой базой (основой) системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения разумно понимать совокупность норм права, которые содержатся во всех действующих нормативных правовых актах различной юридической силы, в той или иной степени регулирующих общественные отношения в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Положения ч. 2 ст. 3 Закона об основах системы профилактики с учетом предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации указывают на то, что принятию региональных законов должно предшествовать вступление в силу федеральных законов, регулирующих особенности профилактики правонарушений в отдельных сферах общественных отношений. Исходя из этого определяется объем понятия «законодательные основы». К ним относятся только те нормы права в сфере профилактики, которые содержатся в федеральных законах и законах субъектов Федерации, а не в каких-либо других нормативных правовых актах.

Законодатель установил, что правовое регулирование является одной из форм реализации шестнадцати основных направлений профилактики правонарушений. Тем самым признается рамочный характер Закона об основах системы профилактики, в отдельных статьях которого указывается на необходимость принятия на его основе других нормативных правовых актов. Принятием Закона об основах системы профилактики формирование правовой основы не ограничивается.

Полномочия по правовому регулированию общественных отношений в сфере профилактики распределены между органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях (п. 2 ч. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8, п. 2 ст. 11 Закона об основах системы профилактики).

Правовая основа формируется в результате нормотворческой деятельности органов законодательной власти, Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, органов местного самоуправления.

Принятие конкретных нормативных правовых актов осуществляется с соблюдением требований ст. 71–73 Основного закона о разграничении полномочий между Российской Федерации и субъектами Федерации, в соответствии с компетенцией соответствующих высших должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Правовую основу национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения составляют правовые нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров Российской Федерации, нормы уголовного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, других отраслей права, а также содержащиеся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в той мере, в которой они регулируют общественные отношения в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

В самом общем виде правовая модель построения и функционирования национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения закреплена в Законе об основах профилактики правонарушений.

В Республике Башкортостан⁷⁹, Республике Ингушетия⁸⁰, Республике Тыва, Республике Саха (Якутия)⁸¹, Московской области⁸², городе федерального значения Москва⁸³ и других субъектах Федерации приняты региональные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере профилактики в целом или в ее отдельных сегментах.

Совокупность правовых норм, образующих в своем единстве правовую основу построения и функционирования системы, пока еще далека от совершенства и подвергается критике со стороны ученых и практиков. Обращается внимание на противоречия между нормами одного закона, межотраслевые противоречия и расхождения норм с потребностями практики.

До настоящего времени для выявления, описания и анализа дефектов правотворчества, допущенных при разработке Закона об основах системы профилактики использовались различные варианты сравнительно-правового метода: а) сличение с предыдущими нормативными правовыми актами, регулировавшими сходные правоотношения; б) сопоставление с проектами (как положенными в основу принятия закона, так и другими, альтернативными); в) параллели с нормативными правовыми актами других государств; г) а также сравнение различных норм в статьях исследуемого закона.

Применение сравнительно-правового метода для выявления нормативно-правовых дефектов обусловлено межотраслевыми связями в правовой основе национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Вместе с тем, в науке разработан специальный инструментарий для выявления, описания и объяснения феномена правовых дефектов⁸⁴. Во всем своем многообразии и единстве он представлен в методологическом разделе правовой дефектологии⁸⁵.

Особенность применения названной методологии в сфере правового регулирования профилактической деятельности СК России состоит в том, что между собой соотносятся два явления, каждое из которых, противопоставленное другому под иным ракурсом, меняет свой статус с общего на особенное и наоборот. Для системы профилактики правонарушений следственные органы СК России выступают одним из персонифицированных субъектов наряду с органами прокуратуры в отличие, например, от группы субъектов, обозначенных термином «федеральные органы исполнительной власти». Организация и осуществление СК России своих полномочий в сфере профилактики (п. 4 ч. 4 ст. 1 Закона о СК России) являются содержанием одной из его основных задач при реализации следственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочий в сфере уголовного судопроизводства.

Из этого следует, что две равновесные системы правовых норм (два самодостаточных множества) в точке своего пересечения не должны создавать препятствия в оказании регулирующего воздействия на общественные отношения, возникающие вследствие реализации одним из субъектов (СК России) своих полномочий в сфере профилактики при решении одной из поставленных перед ним задач. Система профилактики должна прирастать результатами деятельности СК России, а Следственный комитет Российской Федерации при решении поставленной перед ним задачи должен раскрывать регулирующий потенциал Закона об основах системы профилактики, используя в данной сфере правового регулирования предоставленные ему полномочия.

Дефекты, выявленные по результатам применения сравнительно-правового метода при межотраслевом сопоставлении Закона об основах профилактики правонарушений со статутными законами, определяющими правовое положение субъектов профилактики, характеризуют результат нормотворчества. Они выступают разновидностью правовых дефектов. Средой их существования являются принятые в установленном порядке нормативные правовые акты.

Нельзя согласиться с утверждением, что «многие нормативные правовые дефекты могут иметь место только на уровне внутриотраслевых и межотраслевых связей правовых норм и нормативных актов»⁸⁶. Дефекты на данных уровнях не существуют. Дефекты выявляются, обнаруживаются или проявляются на указанных уровнях. Дефект присутствует в определенной норме, являющейся результатом нормотворческого процесса, в ходе которого не учтены или не в полной мере соблюдены требования системного воздействия права, дифференцированного по отраслям, на взаимосвязанные общественные отношения.

Обозначим существенные дефекты правотворчества, выявленные в Законе об основах системы профилактики, которые влияют на деятельность Следственного комитета Российской Федерации.

Один из дефектов, выявленных при сопоставлении законов, необоснованно сужает в системе СК России видовой состав субъектов профилактики. Согласно статутному закону, задача поставлена перед всеми элементами системы Следственного комитета (ст. 12 Закона о СК России), а не только перед следственными органами, как указано в п. 3 ч. 1 ст. 5 и ст. 10 Закона об основах системы профилактики. Так, образовательные организации Следственного комитета привлекают для проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и мероприятий, направленных на повышение уровня правовой грамотности и развитие правосознания граждан. Воспитательную работу в системе СК России осуществляют руководители всех подразделений, органов и учреждений в целях формирования у сотрудников ценностей и профессионально-значимых свойств личности, необходимых для безупречного исполнения служебных обязанностей и предупреждения профессиональных деформаций. К числу таких свойств относятся строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения с участием сотрудников и работников СК России, непримиримое отношение к преступлениям, иным правонарушениям⁸⁷.

Возможно, в результате строгого следования тексту Закона об основах системы профилактики ведомственным нормативным правовым актом не включены в состав субъектов ФГКУ «Судебно-экспертный центр Следственного комитета Российской Федерации» и его филиалы⁸⁸, несмотря на всестороннюю разработанность профилактической составляющей в теории судебно-экспертной деятельности⁸⁹ и практику возложения таких обязанностей на аналогичные подразделения в других государственных органах⁹⁰.

При этом исключительное право реализации и применения специальных мер профилактики целесообразно предоставить следственным органам СК России, поскольку только они из всех элементов системы Следственного комитета непосредственно применяют в своей повседневной деятельности законодательство об уголовном судопроизводстве.

Исходя из вышеизложенного, предлагается норму, содержащуюся в п. 3 ч. 1 ст. 5 Закона № 182-ФЗ, изложить в следующей редакции: «Следственный комитет Российской Федерации и входящие в его систему следственные органы и учреждения».

Не согласованы между собой нормы, определяющие перечень субъектов, уполномоченных осуществлять правовое регулирование в сфере профилактики, и объем установленной для них компетенции (ср.: ч. 1 ст. 3 и п. 2 ч. 2 ст. 6, ст. 9 и 10 Закона об основах системы профилактики). В перечне субъектов правового регулирования указаны только органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Однако, органы прокуратуры Российской Федерации и следственные органы Следственного комитета, являющиеся субъектами профилактики и уполномоченные специальными законами осуществлять правотворческую функцию в закрепленных за ними сферах деятельности⁹¹, не относятся к органам исполнительной власти. Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом с особым правовым статусом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации. Следственный комитет не входит в состав системы федеральных органов исполнительной власти⁹².

Следственный комитет уполномочен принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона о СК России). Отсутствие Следственного комитета в перечне субъектов, правомочных осуществлять в пределах компетенции правовое регулирование профилактической деятельности, следует рассматривать как ограничение его полномочий. Из этого вполне допустим вывод, что правовое регулирование не рассматривается законодателем в качестве средства решения задачи, определенной в п. 4 ч. 4 ст. 1 Закона о СК России, даже в сфере уголовного судопроизводства.

Вместе с тем, порядок применения отдельных форм профилактического воздействия (ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 20 Закона об основах системы профилактики) и специальных мер профилактики (ч. 3 ст. 6 Закона об основах системы профилактики) определяется нормативными правовыми актами субъектов профилактики. Следственные органы СК России отнесены к субъектам профилактики (п. 3 ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 10 Закона об основах системы профилактики). Однако, право издания нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, предоставлено не следственным органам, входящим в систему СК России, а непосредственно Следственному комитету Российской Федерации как федеральному государственному органу (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 10 Закона о СК России). Исключение Следственного комитета из перечня субъектов правового регулирования в сфере профилактики, замена его территориальными органами препятствуют реализации ч. 2 ст. 17 Закона об основах системы профилактики, согласно которой порядок проведения профилактической беседы определяется специальным нормативным правовым актом субъекта профилактики.

Нарушена не только внутренняя логика Закона об основах системы профилактики, но и межотраслевые связи между нормативными актами, определяющими полномочия государственных органов, отнесенных к субъектам профилактики.

В связи с этим, наряду с изменением нормы, изложенной в п. 3 ч. 1 ст. 5 Закона № 182-ФЗ, предлагается дополнить видовой состав субъектов правового регулирования в сфере профилактики (ч. 1 ст. 3 Закона об основах системы профилактики) федеральными государственными органами. Норма в новой редакции позволит снять неопределенность не только в отношении Следственного комитета, но и других государственных органов с особым правовым статусом, например, органов прокуратуры.

Далее, ч. 1 ст. 10 Закона об основах системы профилактики исключает из правовой основы профилактической деятельности Следственного комитета, его следственных органов и учреждений какие-либо иные нормативные правовые акты, кроме федеральных законов. Такая конструкция рассматриваемой нормы, как минимум, входит во внутреннее противоречие с положениями ч. 1 ст. 3 и ч. 4 ст. 16 того же закона, содержащими указание на иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность субъектов профилактики. Межотраслевой сравнительно-правовой анализ показывает, что согласно ч. 1 ст. 10 Закона об основах системы профилактики полномочия СК России в сфере профилактики не могут устанавливаться нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, которые статутным законом (ч. 2 и 5 ст. 1 Закона о СК России) отнесены к нормативным источникам, определяющим компетенцию данного федерального государственного органа.

Полагаем, что если Закон об основах системы профилактики определяет полномочия Следственного комитета в регулируемой им сфере, то перечень нормативных источников, указанных в специальной норме, должен быть согласован со статутным законом. В противном случае Закон об основах системы профилактики ограничивает полномочия Президента Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов в части установления компетенции подчиненного ему СК России в рассматриваемой сфере.

На основе межотраслевого анализа выявлены правовые дефекты определения формы и порядка реагирования субъектов профилактики на обстоятельства, способствовавшие совершению правонарушения.

Словосочетание «причины и условия, способствующие совершению правонарушения» неоднократно встречается в тексте Закона об основах системы профилактики (п. 2 и п. 7 ст. 2, п. 5 ч. 2 ст. 6, ст. 16, п. 5 ч. 1 ст. 17, ст. 22). Вместе с тем, в криминологии причина и условие различаются по своей связи с правонарушением. Причина неминуемо порождает правонарушение в силу существующей между ними объективной связи. Условие только упрощает его совершение, помогает реализации противоправного деяния, усиливает связь между причиной и следствием⁹³. И причины, и условия образуют состав обстоятельств, способствовавших совершению правонарушения. Только норма в ч. 1 ст. 15 Закона об основах системы профилактики соответствует научным положениям, т. к. в ней различаются причины, порождающие правонарушения, и условия, способствующие их совершению или облегчающие их совершение.

В нормативных правовых актах, регулирующих сходные общественные отношения, применяют разные терминологические определения процессуальных решений, принимаемых правомочными должностными лицами: в ч. 2 ст. 158 УПК — «представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений»; в ст. 22 Закона об основах системы профилактики — «представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения»; в ст. 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях⁹⁴ — оба термина одновременно.

Орган, правомочный производить предварительное расследование по уголовному делу или административное расследование, не является субъектом устранения выявленных им обстоятельств, способствовавших совершению преступления или административного правонарушения. В связи с этим использование словосочетания «представление о принятии мер к устранению обстоятельств» для наименования правоприменительного акта, принимаемого уполномоченным органом, способно отразить его властный, обязательный характер⁹⁵. Оно указывает на принуждение иного субъекта к совершению действий или принятию решений, которые входят в его компетенцию, возложении обязанности принять меры к устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления или административного правонарушения.

Закон об основах системы профилактики устанавливает, что порядок внесения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения, а также перечни категорий должностных лиц, уполномоченных вносить указанное представление, устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующего субъекта профилактики правонарушений. Вместе с тем, порядок внесения представлений и состав субъектов, уполномоченных принимать такие процессуальные решения, уже установлен федеральными законами, определяющими ход судопроизводства по уголовным делам о преступлениях и производства по делам об административных правонарушениях. Органы исполнительной власти, являющиеся субъектами профилактики, не принимают федеральные законы, регулирующие общественные отношения, возникающие при производстве по уголовным делам и делам об административных правонарушениях.

Существует несколько вариантов решения проблем, обусловленных несовершенством правовой основы профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета, выявленных по результатам сравнительно-правового анализа и в ходе правоприменительной практики.

Первый из них предусмотрен нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность Следственного комитета. Руководитель следственного органа СК России вправе разрабатывать предложения о совершенствовании законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сфере деятельности, закрепленной за данным федеральным органом власти (п. 4 ч. 4 ст. 1, ч. 2 ст. 10 Закона о СК России). Руководители обязаны периодически (раз в полугодие), а при необходимости и оперативно информировать вышестоящих субъектов управления о проблемах в применении нормативных правовых актов⁹⁶. В докладной записке излагают описание проблемы, возникшей в правоприменительной практике; анализ обстоятельств, объективно вызывающих внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, а также предложения по их совершенствованию. Предложения, как правило, включают в раздел 18 докладной записки. Мнения руководителей главных следственных управлений, следственных управлений Следственного комитета по субъектам Федерации⁹⁷ о способах разрешения проблем правоприменения, выявленных пробелов и противоречий в действующем законодательстве в ряде случаев запрашиваются вышестоящими субъектами управления для обобщения и представления консолидированной позиции в сфере законопроектной работы⁹⁸.

Второй вариант предусматривает непосредственный контакт с субъектом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации). В регионах он может быть установлен с сенаторами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представляющими интересы конкретного субъекта Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.

Приведем несколько примеров из практики СУ СК России по Алтайскому краю⁹⁹. Сотрудники регионального следственного органа принимали участие в работе образованной указом Губернатора края от 15 октября 2020 г. № 182 межведомственной рабочей группы по разработке законопроекта о внедрении жилищных сертификатов в схему обеспечения жильем детей-сирот.

В связи со снятием 14 сентября 2020 г. с рассмотрения разработанного Министерством просвещения Российской Федерации законопроекта, предусматривающего введение сертификатов на приобретение жилья детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, краевое следственное управление подготовило письмо члену Совета Федерации от Алтайского края об изменении действующего законодательства в части перераспределения расходных обязательств в данной сфере. В ответном письме отмечается, что аналитическая информация СУ СК России по Алтайскому краю и основанные на ней предложения об изменении действующих нормативных правовых актов будут использованы Советом по вопросам жилищного строительства и содействия развитию жилищно-коммунального комплекса при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке рекомендаций в адрес Правительства Российской Федерации и профильных органов исполнительной власти¹⁰⁰.

По инициативе СУ СК России по Алтайскому краю комитетом регионального Законодательного Собрания по здравоохранению и науке подготовлен проект закона, вводящего в данном субъекте Российской Федерации ограничения в сфере розничной продажи несовершеннолетним товаров, содержащих сжиженный углеводородный газ¹⁰¹.

Аналогичный опыт конструктивного взаимодействия с профильными подразделениями регионального законодательного органа имеется и в Астраханской области. На основе аналитических документов областного СУ СК России и рекомендаций, выданных 14 мая 2019 г. комитетом Думы Астраханской области по образованию, культуре, науке, молодежной политике, спорту и туризму, законодательный орган принял постановление от 16 мая 2019 г. № 166/6, в котором изложены обращенные к Правительству Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность в сфере организации детского досуга¹⁰².

Инициативные предложения могут быть внесены региональными СУ СК России на рассмотрение координационных (совещательных) органов в сфере профилактики, с одобрения которых сведения будут направлены субъектам законодательной инициативы.

Третий вариант основан на механизмах мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целом¹⁰³ или исключительно в сфере профилактики правонарушений¹⁰⁴. Мониторинг правоприменения осуществляют на плановой основе. В 2018 г. целенаправленно изучалась практика применения Закона об основах системы профилактики¹⁰⁵, в 2020 г. — правопримение в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних¹⁰⁶. Внесенные по итогам мониторинга предложения учитываются в плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Полагаем, что руководитель следственного органа СК России обязан в любом случае проинформировать вышестоящих субъектов управления о фактах решения выявленных проблем нормативно-правового регулирования и правоприменения с использованием второго и третьего вариантов.

Таким образом, правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения представлена правовыми нормами различной юридической силы. Системная взаимосвязь компонентов правовой основы обусловлена комплексным характером общественных отношений, возникающих между субъектами профилактики и лицами, оказывающими им помощь и содействие, а также субъектов профилактической деятельности с адресатами мер общей и специальной профилактики.

Вместе с тем, отдельные правовые нормы не в полной мере соответствуют требованиям законотворческой техники и потребностям практики. Дефекты нормотворчества присутствуют в ряде норм Закона об основах системы профилактики, а выявляются и описываются посредством применения межотраслевого сравнительно-правового метода в совокупности с методами толкования норм права, содержащихся в указанном законе и нормативных правовых актах, закрепляющих организационно-правовой статус субъектов профилактики.

Дефекты нормотворчества выявлены в правовых моделях: а) определяющих в системе СК России состав субъектов профилактической деятельности; б) закрепляющих виды нормативных источников их полномочий в данной сфере, в) устанавливающих компетенцию следственных органов СК России при реализации специальных мер профилактики и применении форм профилактического воздействия.

Требуется межотраслевая согласованность отдельных норм в сфере профилактики правонарушений. Цель может быть достигнута, если при совершенствовании правового регулирования функционирования национальной системы профилактики правонарушений будет соблюдаться отраслевая принадлежность специальных мер профилактики и общий характер форм профилактического воздействия, определенных Законом об основах системы профилактики.

Устранение юридических коллизий должно осуществляться с использованием механизмов законотворческой инициативы, постоянного мониторинга правоприменения и своевременного информирования вышестоящих субъектов управления о возникающих проблемах в правоприменительной практике.

1.3. Организационные основы функционирования национальной системы профилактики правонарушений

Организационная структура национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения — это совокупность устойчивых организационных связей между специализированными координационными (совещательными) органами, субъектами профилактики и лицами, оказывающими им помощь (содействие).

Организационная структура образована только теми связями между элементами системы, которые обеспечивают ее организационное единство, объединяют совокупность государственных органов и представителей гражданского общества в единое функционирующее целое в виде обособленного социального образования. Особенность организационной структуры данной системы в том, что в ее основе лежит развитая сеть координационных и кооперационных (интеграционных) связей между неподчиненными друг другу субъектами профилактической деятельности, дополненная устойчивыми организационными связями органов публичной власти и их территориальных подразделений. Комбинация различных моделей связей в организационной структуре национальной системы профилактики правонарушений представлена на рис. 1.

Органы публичной власти являются основным элементом системы профилактики. Для упорядочения их повседневной деятельности и связей между должностными лицами, подразделениями применяются организационные структуры, характерные для систем управления иерархическими организациями с пирамидальным построением внутренних уровней. В зависимости от модели распределения между элементами организации управленческих, предметных и обеспечительных функций используются линейные, линейно-функциональные или штабные структуры.

Рис. 1. Модель организационной структуры национальной системы профилактики правонарушений

Линейные структуры опосредуют иерархические связи, возникающие между руководителем и непосредственно с каждым из подчиненных в небольших по своему штату подразделениях и органах (рис. 1, модель А).

Линейно-функциональные структуры являются следствием делегирования руководителем управленческих функций своим заместителям на соответствующих направлениях деятельности организации (рис. 1, модель Б). Функциональный заместитель в пределах полномочий, предоставленных ему руководителем, имеет право принимать управленческие решения на закрепленном за ним направлении деятельности государственного органа (его территориального подразделения) и несет ответственность за ход и результаты выполнения поставленных перед ним задач.

Штабная структура возникает в результате организационного объединения и обособления в подразделение лиц, оказывающих руководителю помощь в управлении организацией, внутренне диверсифицированной на департаменты, управления, отделы по различным критериям (по функциональному, административно-территориальному и иным принципам разделения совокупного труда) (рис. 1, модель В).

Координационные связи (от лат. со (cum) — совместно и ordinatio — упорядочение) устанавливают между субъектами, которые осуществляют управление элементами системы, организационно независимыми друг от друга. Организационные формы, в основе которых лежат координационные связи, представлены комиссиями, совещаниями, советами, комитетами (рис. 1, модель Г).

На федеральном уровне координационным межведомственным органом является Правительственная комиссия по профилактике правонарушений, которую возглавляет Министр внутренних дел Российской Федерации. В состав данной комиссии включены представители федеральных органов исполнительной власти, перечисленных в ст. 5 Закона об основах системы профилактики. Кроме них в состав комиссии по согласованию входят представители иных органов государственной власти и ряда общественных организаций (Фонда поддержки пострадавших от преступлений, Благотворительного фонда «Фонд помощи детям им. Е. М. Примакова» и др.). Решения, принимаемые комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и организаций, реализующих меры по предупреждению преступлений и иных правонарушений¹⁰⁷.

В некоторых федеральных органах исполнительной власти, являющихся субъектами системы профилактики, созданы специальные ведомственные координационные органы¹⁰⁸, или решения об организации работы на данном направлении принимают коллегиальные органы управления повседневной деятельностью подчиненных органов и подразделений (коллегии, оперативные, служебные совещания при руководителях органов).

На региональном уровне действует несколько координационных органов, уполномоченных вырабатывать управленческие решения в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения с учетом особенностей конкретного субъекта Российской Федерации. К их числу относятся: 1) постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации¹⁰⁹; 2) региональные (межведомственные) комиссии по профилактике правонарушений¹¹⁰.

Координационные (совещательные) органы имеют собственные организационные структуры. В основном применяют штабные структуры для упорядочения их деятельности. Организацию подготовки заседаний, согласование проектов решений, доведение решений до представителей и контроль исполнения осуществляют, как правило, специальные аппараты, образованные из числа служащих (работников) органа, при котором создан тот или иной координационный (совещательный) орган.

Порядок координации деятельности региональных подразделений (главных управлений, управлений) федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти вне рамок консультативно-совещательных и (или) координационных органов установлен нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации¹¹¹ и Правительства Российской Федерации¹¹².

Кооперационные связи (от лат. cooperatio — сотрудничество) характерны для объектов управления — элементов, непосредственно выполняющих функции профилактики. Они лежат в основе добровольной, совместной и согласованной реализации субъектами и лицами, оказывающими им помощь (содействие), мер общей и индивидуальной профилактики (рис. 1, модель Д).

Интеграционные связи (от лат. integratio — «соединение») возникают в результате действий инициатора объединения усилий или использования имеющихся у него ресурсов, властных полномочий для сплочения иных субъектов или их помощников вокруг определенной идеи, проекта в сфере профилактики (рис. 1, модель Е). Так, социальную адаптацию обеспечивают стимулирование деятельности организаций и привлечение общественных объединений для оказания содействия лицам, нуждающимся в помощи (п. 1 и 4 ч. 3 ст. 24 Закона об основах системы профилактики).

Для создания надлежащих условий целенаправленного функционирования и упорядочения взаимодействия компонентов системы профилактики применяют программно-целевые (проектные) и матричные организационные структуры¹¹³. Их использование обусловлено действием двух требований: а) программно-целевого принципа при определении приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечении национальной безопасности Российской Федерации¹¹⁴, б) принципа эффективности использования бюджетных средств, выделяемых для реализации функций в сфере профилактики¹¹⁵.

Функционирование системы профилактики построено на основе разработки и реализации государственных (федеральных¹¹⁶ и региональных¹¹⁷) и муниципальных¹¹⁸ программ. Они призваны направить специально выделенные бюджетные средства на достижение конкретных целей посредством реализации в установленный временной промежуток комплекса мероприятий, взаимоувязанных по различным критериям¹¹⁹. Внедрение программно-целевых (проектных) и матричных структур является составной частью механизма, обеспечивающего связь между объемами бюджетного финансирования, целями и результатами деятельности.

Программно-целевая (проектная) структура опосредует организационные связи, возникающие между специально образованным организационным подразделением, ответственным за подготовку и реализацию проекта¹²⁰, и постоянно действующими (штатными) органами (подразделениями). В сфере профилактики связи устанавливаются между субъектами данного вида деятельности (их профильными подразделениями) и лицами, оказывающими им помощь (содействие) в реализации мероприятий, предусмотренных программой.

Решение задачи упорядочения связей усложняется, если в сфере профилактики одновременно реализуется несколько проектов, объединенных общей целью и требующих участия одних и тех же субъектов, а также лиц, оказывающих им помощь. К образованию матричной структуры приводит наложение нескольких параллельно действующих программно-целевых (проектных) структур на сложившиеся организационные структуры государственных органов и общественных организаций, совместно реализующих несколько проектов в сфере профилактики.

Основное отличие между данными видами структур состоит в степени и времени подчиненности своим постоянным руководителям лиц, включенных во вновь образованное подразделение, ответственное за подготовку и реализацию проекта. При программно-целевой (проектной) структуре организационная связь подчиненных со своими постоянными руководителями разрывается на время реализации проекта. Они поступают в подчинение руководителя проекта. Матричная модель обеспечивает разумный баланс в организационных связях подчиненного со своим постоянным руководителем и руководителем конкретного проекта. Подчиненный выполняет обязанности по штатной должности и функции, определенные проектом в пределах временного интервала его реализации.

Сочетание различных типов организационных структур позволяет комбинировать усилия функционально дифференцированных и неподчиненных друг другу субъектов профилактики, вовлекать в профилактическую деятельность различные институты гражданского общества, сохраняя за ними автономность и самостоятельность. Вариативность управленческих решений в отношении применяемых организационных структур обеспечивает гибкость и оперативность в перераспределении имеющихся сил и средств, позволяет системе своевременно адаптироваться к синергетическим эффектам, возникающим от хаотического взаимодействия обстоятельств, способствующих постоянному воспроизводству в социальной среде деструктивных явлений.

Правильный выбор модели организационных связей субъектов и лиц, оказывающих им помощь (содействие), создает условия для комплексного профилактического воздействия на обстоятельства, вызывающие деструктивные явления в обществе. Все процессы и явления в обществе по их связи с правонарушениями и антисоциальным поведением делятся на три группы: (а) криминогенного, (б) антикриминогенного и (в) «смешанного» характера. Их различное соотношение определяет интенсивность и характер преступности на определенной территории в конкретный интервал времени. Прежде всего профилактическое воздействие оказывают на криминогенные детерминанты — «комплексы причин и условий, совместное действие которых вызывает следствия — преступность и преступление»¹²¹.

В качестве специальных объектов профилактического воздействия выделяют такие социальные явления, одной из форм проявления которых могут выступать преступления и иные правонарушения. К их числу относятся коррупция¹²², экстремизм¹²³, терроризм¹²⁴, наркотизация населения¹²⁵ и другие деструктивные явления. Перечень таких явлений является открытым. Их видовой состав под воздействием различных факторов актуализируется и выносится на повестку дня общественности и законодателей¹²⁶.

Исходя из специфики объектов воздействия в национальной системе профилактики образованы следующие отраслевые подсистемы:

1) профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних;

2) противодействия экстремизму и терроризму;

3) профилактики коррупционных правонарушений;

4) противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

5) противодействия незаконному обороту промышленной продукции;

6) предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Названы только те подсистемы, которые получили соответствующее организационное оформление. В зависимости от степени угрозы того или иного вида преступности¹²⁷ для устройства социальных отношений на том или ином этапе их развития государство самостоятельно или с опорой на инициативы гражданского общества организационно оформляет новые функциональные подсистемы, отказывается от потерявших актуальность.

Специфику отраслевых подсистем определяет комплекс обстоятельств, вызывающих различные формы антисоциального поведения в той или иной сфере общественной жизни.

Специфическими чертами отраслевых подсистем являются следующие: а) состав взаимодействующих субъектов и лиц, оказывающих им помощь (содействие); б) комплекс выполняемых ими функций, комбинация форм и мер профилактического воздействия; в) организационные формы, способы и средства координации деятельности; г) наличие своих специальных органов управления; д) принятие нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в соответствующей отраслевой подсистеме, а также определяющих их построение и функционирование¹²⁸. Этим объясняется определенная степень автономности отраслевых подсистем по отношению к общей системе профилактики.

Однако, анализ показал, что при построении организационных структур отраслевых подсистем применяют одинаковые модели, сходство между которыми выражается в образовании специального координационного органа на федеральном уровне, создании аналогичных органов на региональном, а в ряде подсистем — и на местном уровнях.

Так, Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вырабатывает комплексные управленческие решения, осуществляет координацию действий уполномоченных органов и должностных лиц в подсистеме профилактики коррупционного поведения, контролирует исполнение Национального плана противодействия коррупции¹²⁹.

Аналогичные координационные функции в соответствующих отраслевых подсистемах выполняют иные совещательные органы, к которым отнесены: Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав¹³⁰, Национальный антитеррористический комитет¹³¹, Государственный антинаркотический комитет¹³².

Региональный сегмент отраслевых подсистем представлен совещательными органами, создаваемыми высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти). К ним отнесены: комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, антитеррористическая комиссия, антинаркотическая комиссия.

Отраслевые и региональные сегменты есть результат дифференциации профилактических воздействий, адресно формируемых в отношении различных обстоятельств, способствующих деструктивному поведению. Единые подходы к построению организационных структур отраслевых и региональных сегментов обеспечивают устойчивость и управляемость всей национальной системой профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Подводя итог рассмотрению национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения, отметим, что государство реализует стратегию расширения социальной основы для оказания комплексного воздействия на обстоятельства, способствовавшие делинквентному поведению членов общества.

Для реализации данной стратегии субъекты профилактики объединяют свои собственные усилия и координируют действия с институтами гражданского общества позитивной ориентации. Ведущая роль государства в данной сфере обусловлена его конституционной обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Отношения между государственными органами и институтами гражданского общества регулирует система нормативных правовых актов различной юридической силы, правовые нормы которых в своей совокупности образуют правовую основу построения и функционирования национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Для объединения усилий органов публичной власти и представителей гражданского общества в оказании профилактического воздействия субъекты профилактики применяют различные организационные связи, совокупность которых во всем своем единстве образует организационную структуру анализируемой системы. Адресность профилактического воздействия и необходимость обеспечения эффективности использования бюджетных средств обусловливают использование программно-целевых и матричных организационных структур для реализации комплексных программ профилактики.

Полагаем, что национальная система профилактики правонарушений и антисоциального поведения будет развиваться и совершенствоваться, адаптируясь к новым вызовам и угрозам. Одним из источников улучшения системы будут являться результаты научных исследований по разработке альтернативных подсистем социального реагирования, направленных на профилактику и пресечение преступного поведения в обществе¹³³.

Возможно образование новых отраслевых подсистем оказания комплексного профилактического воздействия, основанного на партнерстве государственных органов и институтов гражданского общества с сохранением ведущей роли государства в постановке целей, определении задач, направлений и комплекса мероприятий, обеспеченных необходимыми силами и ресурсами.

Наряду с этим, сложный и многокомпонентный состав национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения, а также постоянные изменения в социальном окружении создают условия для отклонения ее развития от эталонного состояния. Несоответствие реального функционирования системы с потребностями общества, правовыми и организационными моделями, обеспечивающими ее целевое назначение, проявляется в преобладании узковедомственных интересов, ослаблении организационных связей, формировании лавинообразных документопотоков, рассогласованности мер общей и специальной профилактики, снижении их эффективности при устранении и (или) ослаблении риска воспроизводства обстоятельств, способствующих совершению новых правонарушений.

Важную роль в сохранении устойчивости и целевого назначения системы играют следственные органы Следственного комитета Российской Федерации. Они исполняют возложенные на них обязанности в различных правовых и организационных формах, о которых речь пойдет в следующей главе монографии.

Глава 2.
НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА В НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

2.1. Факторы, определяющие специфику деятельности следственных органов Следственного комитета в национальной системе профилактики правонарушений

Создание Следственного комитета Российской Федерации¹³⁴ внесло изменения в элементный состав системы уголовной юстиции и совокупность связей между ними. Наряду с этим образование нового федерального государственного органа неизбежно затронуло отношения между субъектами национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Специфику деятельности следственных органов Следственного комитета в национальной системе профилактики правонарушений определяют следующие факторы.

Во-первых, специализация Следственного комитета на осуществлении предоставленных ему полномочий в сфере уголовного судопроизводства обусловливает правовые формы, методы и средства профилактической деятельности его территориальных и специализированных (в т. ч. военных) следственных органов.

Во-вторых, включение территориальных и специализированных органов Следственного комитета в состав субъектов профилактики (п. 3 ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 10 Закона об основах системы профилактики правонарушений) упрочило правовые основания применения ими иных, непроцессуальных форм профилактической деятельности.

В-третьих, отнесение законодателем следственных органов Следственного комитета к субъектам профилактики возлагает на них дополнительные обязанности (ст. 14 Закона об основах системы профилактики правонарушений). Дополнительные обязанности на следственные органы Следственного комитета в данной сфере могут быть возложены только федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации¹³⁵. В том случае, если законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты содержат в себе правовые нормы, предоставляющие следственным органам Следственного комитета права или возлагающие на них какие-либо обязанности в сфере профилактики, то они противоречат требованиям ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, предусмотренные законодательством Российской Федерации меры, виды и формы профилактического воздействия могут применяться следственными органами самостоятельно и (или) совместно с иными участниками национальной системы профилактики правонарушений¹³⁶.

В-пятых, территориальные и специализированные следственные органы Следственного комитета выполняют единую для них государственную функцию в существенно отличающихся друг от друга природных и социальных условиях. Этим объясняются региональные, отраслевые и объектовые особенности в выборе направлений, разработке и применении иных (непроцессуальных) форм, в которых проявляется активная позиция Следственного комитета в формировании благоприятной социальной среды для гармоничного развития личности, общества и государства.

В-шестых, разнообразию региональных форм участия следственных органов способствует видовой состав их организационно-правовых форм (главные управления, управления, отделы), соответствующее им организационно-структурное построение, а также территория и видовой состав объектов, на которых распространяется их юрисдикция.

Различия в количественных параметрах и организационно-правовых формах следственных органов в субъектах Федерации при наличии одной типовой модели их организационно-структурного построения влияют на региональные схемы распределения обязанностей между подразделениями и сотрудниками в аппаратах управления.

Территориальный фактор прежде всего имеет значение для следственных управлений Следственного комитета на транспорте¹³⁷ и главных следственных управлений (следственных управлений) Следственного комитета¹³⁸, организующих работу подчиненных подразделений одновременно в нескольких административно-территориальных образованиях (республиках, краях, областях, городах федерального значения). Так, юрисдикция Западного СУ на транспорте СК России распространена на 46 регионов. Территории двух самостоятельных субъектов Федерации обслуживают соответственно следственные управления СК России по Красноярскому краю и Республике Хакасия, по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области, по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю, по Архангельской области и Ненецкому автономному округу. В каждом из регионов согласно действующим нормативным правовым актам созданы свои региональные координационные (совещательные) органы, уполномоченными должностными лицами публичных органов власти сформирована инфраструктура для решения задач профилактики правонарушений, особенности которой руководители следственных органов вынуждены учитывать, выстраивая с ними взаимодействие.

В-седьмых, сложившиеся модель и характер отношений региональных следственных органов Следственного комитета с остальными субъектами системы профилактики и лицами, оказывающими им содействие (помощь). Характер выступает результирующей многих субъективных составляющих: от правосознания до стилей управления, применяемых взаимодействующими руководителями.

Включение следственных органов Следственного комитета в состав субъектов профилактики распространяет на них правило об ответственности за обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина в анализируемой сфере¹³⁹. На этапе публичного обсуждения предлагалось восполнить элементный состав норм Закона об основах системы профилактики и включить в него правила о позитивной и негативной ответственности субъектов и объектов¹⁴⁰. Законодатель не воспользовался внесенным предложением. Полагаем, что оно заслуживает внимания. Считаем целесообразным изложенные в предложении возможные нарушения норм об общественных отношениях в сфере профилактики разграничить на две группы по субъекту их совершения: 1) нарушения законодательства, допущенные субъектами профилактики, и 2) нарушения лиц, в отношении которых применяются меры индивидуальной профилактики правонарушений.

С учетом указанных факторов и на основе анализа эмпирического материала выделены следующие направления деятельности следственных органов Следственного комитета в национальной системе профилактики правонарушений:

1) участие в координации деятельности субъектов профилактики и лиц, оказывающих им помощь и содействие;

2) совместная профилактическая деятельность;

3) инициирование начала профилактической деятельности других субъектов;

4) реагирование на нарушения функционирования системы профилактики;

5) самостоятельная профилактическая деятельность.

Рассмотрим каждое направление деятельности и раскроем содержание организационных форм, встречающихся на региональном уровне управления.

2.2. Участие следственных органов Следственного комитета в координации деятельности субъектов профилактики и лиц, оказывающих им помощь и содействие

Обеспечение системности и единства подходов при осуществлении профилактической деятельности является одним из принципов функционирования национальной системы профилактики правонарушений. Согласование усилий государственных органов, не находящихся в состоянии соподчиненности, и институтов гражданского общества достигается посредством координации.

Координация (от лат. со — совместно, ordinare — упорядочить) — это деятельность руководителей организаций, осуществляемая во внешней сфере их сотрудничества и взаимодействия с иными субъектами, заинтересованными в совместном решении задач по достижению взаимовыгодного результата. Выполняя функцию координации, руководители организаций, не находящихся в отношениях соподчиненности, своими совместными управленческими решениями определяют модель согласованной деятельности своих подчиненных, выполняющих закрепленные за ними функции в пределах своей компетенции в общей для них сфере социальной практики. Реализация решений руководителей обеспечивает слаженность действий подчиненных, упорядоченность пространственно-временных связей между субъектами, объектами и процессами труда разных социальных организаций, решающих общую для них задачу.

Для выполнения функции координации руководители субъектов профилактики создают на основе нормативных правовых актов Президента Российской Федерации¹⁴¹, Правительства Российской Федерации¹⁴² или по собственной инициативе¹⁴³ координационные (совещательные) органы, межведомственные рабочие группы; организуют тематические консультативно-экспертные дискуссионные площадки.

Региональные следственные органы СК России имеют право:

1) создавать ведомственные координационные органы¹⁴⁴ или

2) делегировать своих представителей во вновь образуемые или уже действующие органы¹⁴⁵.

Принимая решения о создании ведомственных координационных органов в сфере профилактики, следственные органы СК России определяют их состав, полномочия и порядок их деятельности. Функции указанных координационных органов в Республике Северная Осетия — Алания, Ивановской, Рязанской областях и других регионах выполняют Общественные советы и Консультативные советы по вопросам оказания помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей¹⁴⁶. Например, в состав Консультативного совета при СУ СК России по Рязанской области включены Уполномоченный по правам ребенка, министр образования, представители регионального министерства социальной защиты населения, УМВД России, центра по охране материнства и детства «Право на жизнь».

В зависимости от решаемых задач заседания указанных органов проводят по месту постоянного размещения следственных органов СК России или выездные заседания (по инициативе организатора или приглашению одного из членов координационного органа). Так, Консультативный совет СУ СК России по Ивановской области традиционно проводит значительную часть своих заседаний на базе образовательных учреждений с приглашением Уполномоченного по правам ребенка, руководителей профильных департаментов (управлений) администрации области, подразделений территориальных органов МВД России¹⁴⁷.

Одной из форм координации региональными СУ СК России действий с иными участниками системы профилактики являются тематические межведомственные совещания. Например, под председательством заместителя руководителя СУ СК России по Ивановской области на межведомственном совещании с участием представителей региональных управлений МВД России и Росгвардии, областного Департамента образования определен комплекс мер по улучшению взаимодействия правоохранительных органов и учреждений образования в сфере предупреждения вооруженных нападений на учащихся и педагогов в образовательных учреждениях¹⁴⁸. Меры, направленные на профилактику правонарушений в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, определены в решениях военных советов органов военного управления¹⁴⁹.

На основании ч. 1 ст. 9 Закона о СК России руководители следственных органов или по их поручению другие сотрудники участвуют на постоянной или временной основе в деятельности координационных (совещательных) органов, созданных иными субъектами профилактики.

Формат представительства уполномоченных должностных лиц следственных органов в составе координационных (совещательных) органов зависит от уровня управления с учетом иерархического пирамидального построения государственных органов; многокомпонентного состава системы профилактики и наличия в ней отраслевых сегментов. Каждому уровню управления — федеральному, межрегиональному, региональному и районному — свойственно собственное сочетание общераспространенных и уникальных организационных форм.

Фактическим основанием для включения представителей следственных органов СК России в состав координационных (совещательных) органов на постоянной основе являются или замещаемая ими должность, или согласие сторон, выраженное при обмене обоюдными обращениями. Положение о координационном (совещательном) органе содержит в себе указание на конкретное основание (по должности или по согласованию), применяемое для формирования его состава. Положения определяют полномочия полноправных членов заседаний, основания и порядок временной замены постоянных членов¹⁵⁰. В ряде случаев предусмотрено ограничение прав участвующего в заседании лица, исполняющего обязанности руководителя, посредством предоставления ему только совещательного голоса¹⁵¹.

Требования к составу представителей на федеральном уровне в определенной степени проецируются на принципы формирования координационных (совещательных) органов в субъектах Федерации, но примерные положения отражают региональные особенности.

Председатель Следственного комитета Российской Федерации по должности входит в состав:

1) Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и в состав президиума данного Совета¹⁵²;

2) Федерального оперативного штаба, действующего в составе Национального антитеррористического комитета¹⁵³;

3) Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму¹⁵⁴.

Заместитель Председателя Следственного комитета является членом Государственной комиссии по противодействию незаконному обороту промышленной продукции¹⁵⁵.

В состав Правительственной комиссии по профилактике правонарушений включен (по согласованию) заместитель руководителя Главного следственного управления СК России¹⁵⁶.

Руководители региональных следственных органов СК России по должности являются полноправными членами созданных в субъектах Российской Федерации постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка¹⁵⁷, оперативных штабов (для организации планирования применения сил и средств по борьбе с терроризмом и управления контртеррористическими операциями)¹⁵⁸ и координационных совещаний руководителей правоохранительных органов¹⁵⁹. Руководители военных следственных органов СК России входят в состав региональных и отраслевых координационных совещаний¹⁶⁰.

Сотрудники следственных органов СК России во исполнение поручения руководителей выступали на заседаниях указанных органов с докладами и информационными сообщениями по вопросам повестки дня. Например, руководитель отдела процессуального контроля в Республике Бурятия представлял доклад о взаимодействии с субъектами подсистемы профилактики правонарушений несовершеннолетних¹⁶¹, а руководитель отдела по расследованию особо важных дел — о предупреждении совершения преступлений в сфере оказания медицинской помощи¹⁶².

В иные региональные координационные (совещательные) органы представители следственных органов СК России включаются по согласованию. К их числу относятся: региональные межведомственные комиссии по профилактике преступлений, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их права, антитеррористические комиссии, комиссии по противодействию коррупции, антинаркотические комиссии.

Региональная проблематика отражается в создании специализированных координационных (совещательных) органов. Так, в Смоленской области действует Координационный центр по приграничной политике¹⁶³, в Краснодарском крае — Совет безопасности при администрации края; межведомственная комиссия по оказанию поддержки гражданам, вынужденно покинувшим территорию Украины¹⁶⁴. В Иркутской области созданы три специализированных координационных совета при губернаторе (по вопросам профилактики социального сиротства и жестокого обращения с детьми; реализации мер в рамках Десятилетия детства; по делам многодетных семей)¹⁶⁵.

Инициатором включения представителя регионального следственного органа Следственного комитета в состав координационного (совещательного) органа, как правило, являются учредитель (ли) органа; руководство уже функционирующего в регионе органа или руководитель следственного органа. Инициативное вхождение в состав координационного (совещательного) органа целесообразно, если данная форма взаимодействия позволит: 1) представлять и отстаивать интересы органа, 2) влиять на выбор направлений, форм и средств профилактики, 3) совершенствовать формы и методы совместной работы.

В соответствии с региональной моделью распределения обязанностей в состав вышеперечисленных органов входят руководители, а в порядке делегирования полномочий — их заместители или руководители (сотрудники) подразделений аппаратов управления.

Наиболее рельефно видовое разнообразие проявляется в составе региональных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В РСО-Алания, Челябинской, Смоленской и Иркутской областях в состав региональных комиссий включены представители руководства следственного органа (руководитель или его заместитель)¹⁶⁶, в Республике Мордовия — помощник руководителя (по взаимодействию со СМИ)¹⁶⁷, а в иных субъектах Федерации — руководители (сотрудники) организационно-контрольного отдела (Вологодская область), контрольно-следственного отдела (Камчатский край, Брянская, Тамбовская, Смоленская, Омская области), отдела процессуального контроля (Магаданская, Рязанская области) СУ СК России, которые выполняют обязанности информационно-аналитического обеспечения или организационно-методического руководства профилактической деятельностью. В Республике Татарстан в комиссию включен руководитель отдела по расследованию особо важных дел (против несовершеннолетних). В состав комиссии в Тюменской области входят руководители и территориального, и специализированного (на транспорте) следственного органа СК России¹⁶⁸.

В ряде субъектов Федерации (Республике Бурятия¹⁶⁹, Забайкальский край¹⁷⁰) представители следственных органов СК России не входят в состав данных комиссий, обосновывая данное положение тем, что следователи и руководители следственных органов являются специальными субъектами системы профилактики. Они могут давать оценку действиям и решениям иных субъектов в ходе уголовного судопроизводства. Однако, это не исключает их участия в работе комиссий по отдельным вопросам и осуществления совместных мероприятий в рамках заключенных соглашений¹⁷¹.

Расширяется практика участия представителей следственных органов Следственного комитета во вновь образуемых отраслевых региональных совещательных органах. Так, руководитель СУ СК России по Тамбовской области включен по согласованию в состав межведомственной областной комиссии по вопросам предупреждения несостоятельности (банкротства) государственных, муниципальных предприятий и предприятий, имеющих в собственности (хозяйственном ведении, оперативном управлении) социально-значимые объекты¹⁷². Заместитель руководителя отдела процессуального контроля СУ СК России по Рязанской области участвует в межведомственной рабочей группе по противодействию правонарушениям при реализации национальных проектов¹⁷³. Представители региональных управлений в Республике Саха (Якутия), Рязанской и Омской областях участвуют в работе межведомственных региональных комиссий по защите трудовых прав работников.

Формами участия постоянных представителей следственных органов СК России в работе координационных (совещательных) органов являются следующие: 1) внесение предложений в планы работы и в повестку дня заседаний (на регулярной основе или в оперативном порядке); 2) информационно-аналитическая поддержка принятия управленческих решений по вопросам, включенным в план работы; 3) разработка или редактирование проектов управленческих решений; 4) выполнение разовых запросов о предоставлении информации по рассматриваемому вопросу, внесенному в оперативном порядке иными членами органа; 5) инициирование создания межведомственных рабочих групп; 6) выполнение обязанностей членов таких групп.

Так, СУ СК России по Республике Бурятия инициировало в 2020 г. рассмотрение республиканским Координационным совещанием по обеспечению правопорядка вопроса об эффективности принимаемых мер в сфере оказания медицинской помощи населению, а в 2021 г. вопроса об обеспечении прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей¹⁷⁴. СУ СК России по Краснодарскому краю в 2020 г. подготовило материалы к 7 заседаниям координационного совещания по обеспечению правопорядка в регионе¹⁷⁵. В Омской области СУ СК России совместно с региональным УМВД России и органами исполнительной власти субъекта Федерации подготовило для рассмотрения на заседании Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав информационно-аналитические материалы о межведомственном взаимодействии при предупреждении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних¹⁷⁶.

Коллегиальные (совещательные) органы и межведомственные рабочие группы различаются своим назначением, содержанием выполняемой работы и характером принимаемых ими решений. Коллегиальные (совещательные) органы выполняют координационные и организационно-управленческие функции в определенном для них региональном (отраслевом, объектовом) сегменте национальной системы профилактики.

Межведомственные рабочие группы предназначены для выполнения экспертных функций, разработки проектов нормативных, программных, методических документов, оказания помощи коллегиальным органам в осуществлении функций контроля за выполнением решений, выстраивания оперативного взаимодействия заинтересованных субъектов. Межведомственные рабочие группы создаются решениями как координационных (совещательных) органов, так и непосредственно совместными решениями руководителей государственных органов.

Например, решением комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Омской области от 28 января 2020 г. № 1/01-2020 образована межведомственная рабочая группа для актуализации разработанного в 2011 году алгоритма действий специалистов органов и учреждений системы профилактики по выявлению фактов жестокого обращения с несовершеннолетними.

Заместители руководителя СУ СК России по Иркутской области, руководители и сотрудники подразделений аппарата управления входят в состав 12 групп и 8 подгрупп, созданных по решению регионального координационного совещания руководителей правоохранительных органов для противодействия правонарушениями и преступлениями в различных сферах. Первый заместитель руководителя регионального СУ СК России возглавляет рабочую группу по борьбе с бандитизмом, убийствами и иными особо тяжкими преступлениями против личности¹⁷⁷.

Представители СУ СК России по Республике Бурятия входят в состав 18 межведомственных рабочих групп различной целевой направленности противодействия определенным видам преступлений.

К работе координационных (совещательных) органов, в состав которых представители следственных органов СК России не входят на постоянной основе, они привлекаются в качестве: а) специалистов, б) субъектов, обладающих информацией по рассматриваемому вопросу, в) участников с правом совещательного голоса. Так, представитель СУ СК России по Рязанской области принимал участие в организованных региональным управлением Росздравнадзора публичных слушаниях, посвященных устранению нарушений в деятельности медицинских учреждений¹⁷⁸.

По своей форме участие представителей следственных органов СК России в работе коллегиальных (совещательных) органов может быть очным, дистанционным и заочным. Очное участие в работе совещания предоставляет возможность непосредственно воспринять сведения, которые не отражены в официальных раздаточных материалах, услышать мнения собеседников, выстроить межличностные контакты, представить свою позицию, дополнить содержательные аргументы интонационной выразительностью, увидеть реакцию представителей взаимодействующих сторон на предложения, изложенные в проектах или внесенные в ходе обсуждения, касающиеся совершенствования форм и методов работы, распределения обязанностей между субъектами системы профилактики.

Возможности, предоставляемые информационно-телекоммуникационными технологиями в установлении межличностных и деловых контактов, актуализировались в условиях ограничений, введенных в период пандемии на основании санитарно-эпидемиологических требований. Так, заседания постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Удмуртской Республике в соответствии с распоряжением Главы субъекта Федерации от 18 марта 2020 г. № 32 проводились в режиме видео-конференц-связи.

Информационно-телекоммуникационные технологии применяются следственными управлениями на транспорте для участия в координационных совещаниях по обеспечению правопорядка, созданных в субъектах Федерации, территории которых входят в их юрисдикцию.

В федеральных округах проводят селекторные межведомственные совещания, посвященные обсуждению моделей совместной деятельности субъектов профилактики¹⁷⁹.

Дистанционное участие экономит время (потери на путь к месту проведения совещания и обратно) и другие ресурсы (например, связанные с эксплуатацией помещений, автотранспорта), обеспечивает соблюдение санитарно-эпидемиологических правил, позволяет при помощи средств коммуникации и защищенных каналов связи присоединиться к работе в любом месте обширной территории обслуживания. Такая форма в определенной степени позволяет воспользоваться преимуществами очного участия, за исключением ограниченного визуального восприятия общей картины и каждого участника, поскольку избирательность обусловлена характеристиками транслируемой по сети аудио и видеоинформации.

Заочное участие допускается в крайних случаях. Многие положения о координационных (совещательных) и рабочих органах содержат в себе нормы, обязывающие участника или приглашенное лицо заранее оповестить ответственного за организацию проведения мероприятия о невозможности прибытия на заседание. Одной из разновидностей заочного участия является внесение аргументированных письменных предложений, соответствующих повестке дня заседания, по итогам которого мнения, представленные следственным органом СК России на бумажном носителе или в электронной форме (при использовании системы межведомственного электронного документооборота), будут учтены в итоговом решении.

2.3. Организационные формы совместной деятельности следственных органов Следственного комитета с иными участниками системы профилактики правонарушений

Деловое и взаимовыгодное сотрудничество с иными участниками системы профилактики правонарушений следственные органы Следственного комитета выстраивают на основе непосредственных контактов руководителей и представителей взаимодействующих сторон.

Совершенствование механизмов взаимодействия субъектов профилактики и лиц, оказывающих им помощь и содействие, рассматривается в качестве одного из средств повышения эффективности их работы на всех определенных законодателем направлениях¹⁸⁰. Расширение сферы внешнего взаимодействия в системе профилактики и ее отраслевых сегментах, комплексный подход к использованию разнообразных форм и методов, ресурсов и потенциала всех субъектов в данной сфере является требованием руководства Следственного комитета¹⁸¹.

Взаимодействие следственных органов Следственного комитета с иными участниками системы профилактики позволяет:

1) преодолеть функциональную специализацию и ограниченную юрисдикцию отдельно взятых государственных органов;

2) избежать «узковедомственного подхода» в восприятии проблем и выработке вариантов их решения;

3) сочетать виды, формы и меры, применять силы и средства, разрешенные законом и доступные в определенных условиях, в комплексном профилактическом воздействии на социальные явления и процессы деструктивного характера.

Основаниями для реализации совместных профилактических действий являются управленческие решения: 1) региональные программы профилактики правонарушений, целевые «дорожные карты» и планы проведения профилактических мероприятий в конкретной сфере или в отношении определенной социальной группы; 2) решения координационных (совещательных) органов; 3) совместные управленческие решения руководителей взаимодействующих органов; 4) алгоритмы совместных действий взаимодействующих субъектов, утвержденные их руководителями; 5) соглашения (договоры) о сотрудничестве; 6) планы работы межведомственных рабочих (целевых) групп.

В целях реализации политики государства в сфере профилактики правонарушений уполномоченные органы на федеральном и региональном уровнях разрабатывают соответствующие государственные программы¹⁸². Государственные программы — это документы стратегического планирования, содержащие в себе информацию о комплексе планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающие наиболее эффективное достижение целей и решение задач в сфере профилактики¹⁸³. Программно-целевой метод позволяет обеспечить адресность выделения и расходования бюджетных средств для достижения конкретных результатов, контролировать эффективность использования предоставленных ресурсов¹⁸⁴.

Следственные органы СК России участвуют в региональном стратегическом планировании профилактической деятельности. Они вносят разработчикам государственных программ субъектов Федерации предложения о направлениях, видах, мерах профилактики и формах профилактического воздействия с учетом особенностей объекта (отрасли) или специфических условий административно-территориального образования.

Так, СУ СК России по Республике Саха (Якутия) в 2020 г. внесло предложения в проект государственной региональной программы «Профилактика безнадзорности несовершеннолетних на 2021–2024 годы». Предложения основаны на анализе криминогенной обстановки в регионе. Они предусматривают объединение усилий территориальных подразделений федеральных органов и региональных органов исполнительной власти. Региональное следственное управление согласилось выступить соисполнителем проведения занятий со специалистами органов опеки и попечительства¹⁸⁵.

В программах по профилактике экстремизма, правонарушений несовершеннолетних и молодежи в Краснодарском крае нашли отражение предложения регионального СУ СК России¹⁸⁶.

Инициативы СУ СК России по Республике Башкортостан учтены при разработке Плана мероприятий («дорожной карты») по профилактике суицидов и иных форм аутоагрессивного поведения¹⁸⁷. Также руководство управления поручило подчиненным следственным органам на постоянной основе активно участвовать в подготовке комплексных программ профилактики правонарушений и борьбы с преступностью соответствующих муниципальных образований, обеспечивать включение в них мероприятий с участием сотрудников и взаимодействовать с органами местного самоуправления при реализации уже принятых программ¹⁸⁸.

В связи с особым правовым статусом СК России возложение на его территориальные и специализированные органы обязанностей исполнителей или соисполнителей региональных программ профилактики является исключением. В частности, СУ СК России по Вологодской области в рамках реализации региональной межведомственной программы по профилактике преступлений в отношении несовершеннолетних, обеспечению безопасности детей в регионе на 2019–2021 годы совместно с Комитетом гражданской защиты и социальной безопасности, региональным УМВД России ежеквартально проводило анализ складывающейся оперативной обстановки по преступлениям в отношении несовершеннолетних в целях оперативного изменения форм и методов работы субъектов профилактики на муниципальном уровне¹⁸⁹.

В соответствии с программой «Профилактика правонарушений в Калужской области» региональное СУ СК России совместно с иными исполнителями участвовало в подготовке социальной рекламы, проводило встречи с несовершеннолетними и их родителями, разрабатывало и распространяло в адресных фокус-группах специализированные памятки¹⁹⁰.

СУ СК России по Омской области выступало соисполнителем двух мероприятий, предусмотренных региональным комплексом мер («дорожной картой») на 2019–2020 годы по формированию благоприятной среды для жизни и развития детей, пострадавших от жесткого обращения и преступных посягательств, в т. ч. сексуального характера. Достижению программных целей способствовало создание и деятельность «зеленых комнат» — специализированных помещений для проведения реабилитационных мероприятий и следственных действий с несовершеннолетними — жертвами преступлений (п. 14 «дорожной карты»), а также участие регионального СУ СК России в деятельности службы экстренной психологической службы «Семейное визитирование» на базе специального реабилитационного центра «Гармония» (п. 26 «дорожной карты»).

Помимо государственных программ на региональном уровне с участием следственных органов СК России разрабатываются и реализуются межведомственные специализированные планы, ориентированные на консолидацию усилий субъектов профилактики в определенной сфере.

Так, предложения СУ СК России по Республике Северная Осетия — Алания учтены в «Комплексе мер по профилактике суицидального поведения среди несовершеннолетних на 2020–2023 годы», утвержденном решением Межведомственной республиканской комиссии при Правительстве. Следственное управление СК России по Омской области принимало участие в разработке плана основных мероприятий, проводимых в регионе в рамках Десятилетия детства¹⁹¹.

Планы мероприятий утверждают руководители взаимодействующих органов или доводят их до исполнителей совместным управленческим решением, как правило, в форме приказа. В Тюменской области в полном объеме реализован план мероприятий по снижению преступности несовершеннолетних на 2018–2019 гг., утвержденный председателями координационного совещания по обеспечению правопорядка и координационного совещания руководителей правоохранительных органов. Использование такой формы согласования совместных действий на краткосрочную перспективу признано успешным и распространено на последующие три года¹⁹². Данные управленческие решения объединяют усилия территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и подразделений органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, их совместных коллегиальных (совещательных органов) в сфере профилактики преступности несовершеннолетних в регионе.

В Иркутской области план организационных и профилактических мероприятий по предупреждению гибели детей утвержден совместным приказом руководителей региональных подразделений СК России, МВД России и МЧС России¹⁹³.

Реализующийся в Забайкальском крае межведомственный план предусматривает привлечение регионального СУ СК России в качестве исполнителя (соисполнителя) ряда мероприятий, направленных на профилактику преступности несовершеннолетних¹⁹⁴. СУ СК России по Воронежской области совместно с региональным Департаментом образования, науки и молодежной политики в рамках реализации утвержденного заместителем губернатора области Межведомственного комплексного плана дополнительных мер проводит занятия со специалистами органов опеки и попечительства, а также проверки условий жизни детей в замещающих семьях¹⁹⁵.

В Астраханской области региональное СУ СК России участвовало в оперативном обмене информацией с иными субъектами профилактики о случаях нарушения прав детей-сирот в соответствии с ранее утвержденными алгоритмами межведомственного взаимодействия в сфере оказания помощи и сопровождения несовершеннолетних пострадавших от жестокого обращения, а также при раннем выявлении семейного неблагополучия и осуществлении индивидуальной профилактической работы с семьями и несовершеннолетними, находящимися в трудной жизненной ситуации. Сотрудники управления провели со специалистами отделов опеки и попечительства цикл обучающих мероприятий, посвященных анализу причин и условий совершения правонарушений и выявлению их в ходе плановых и внеплановых проверок условий проживания и воспитания детей¹⁹⁶.

В Республике Бурятия, Республике Крым, Забайкальском крае, Челябинской области планы работы координационного совещания руководителей правоохранительных органов помимо определения перечня вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях, предусматривают совместное проведение профилактических и организационно-управленческих мероприятий. Так, запланированы совместные выезды представителей правоохранительных органов в города и районы региона для проверки организации профилактической деятельности, оказания комплексной практической и методической помощи, проведения совместных выездных занятий. Результаты выездов обсуждаются на совместных совещаниях.

Решения координационных (совещательных) органов предусматривают перечень совместно выполняемых субъектами профилактики мероприятий в конкретной социальной сфере, ее региональном сегменте или в отношении определенной социальной группы. Как правило, решения нацелены на среднесрочную перспективу. Совокупность мероприятий периодически пересматривают на основе анализа криминогенной ситуации, оценки результатов и эффективности работы¹⁹⁷.

Помимо решений указанных органов модель совместных действий на среднесрочную перспективу определяется оперативными межведомственными совещаниями руководителей территориальных подразделений федеральных государственных органов, федеральных и региональных органов исполнительной власти. Решения предусматривают выполнение двух видов мероприятий: 1) совместно реализуемых подчиненными органами (в различных сочетаниях субъектов, принимавших участие в разработке решения); 2) выполняемых только следственным управлением СК России в соответствующем регионе в пределах установленной компетенции¹⁹⁸.

Для типовых ситуаций применения мер индивидуальной профилактики в регионах разрабатывают и применяют алгоритмы действий сотрудников (служащих, работников) государственных органов и членов общественных организаций. Они представляют собой свод правил, определяющих модель поведения участников взаимодействия при возникновении ситуаций (наступлении событий, выявлении фактов, получении сведений), часто встречающихся в определенной сфере совместной профилактической деятельности. Обязательность алгоритмов для взаимодействующих сторон устанавливают решениями коллегиальных (совещательных) органов, совместными нормативными правовыми актами или организационно-распорядительными документами, подписанными руководителями или уполномоченными должностными лицами.

В Вологодской области решением Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав от 27 июня 2019 г. утвержден разработанный по инициативе регионального СУ СК России Алгоритм межведомственного взаимодействия субъектов системы профилактики при выявлении несовершеннолетних, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий¹⁹⁹, а также Положение о порядке взаимодействия субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в сфере противодействия преступности против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних.

Следственное управление СК России по Челябинской области внесло на рассмотрение Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве области Алгоритм взаимодействия уполномоченных органов и учреждений по профилактике намерений совершения несовершеннолетними суицида и реабилитации несовершеннолетних при выявлении попыток совершения суицида²⁰⁰.

Территориальные следственные органы СК России по Тюменской области выстраивают взаимодействие с субъектами профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних на основании подписанных руководством регионального управления алгоритмов взаимодействия при проведении анализа причин и условий совершения преступлений несовершеннолетними или в отношении их²⁰¹.

Региональный следственный орган СК России, являясь юридическим лицом, имеет право заключать соглашения (договоры) о сотрудничестве с субъектами профилактики и лицами, оказывающими им содействие или помощь. Соглашения (договоры) влекут за собой установление, изменение и прекращение прав и обязанностей сторон в одной из сфер профилактики правонарушений, ограниченной компетенцией (для государственных органов) и интересами (для институтов гражданского общества) участников совместной деятельности.

По принадлежности договаривающихся сторон к субъектам профилактики или лицам, оказывающим им помощь (содействие), выделяются следующие виды соглашений, заключенных региональными СУ СК России:

1) исключительно с государственными органами (их территориальными подразделениями);

2) только с общественными объединениями, организациями и иными институтами гражданского общества;

3) смешанные, объединяющие все территориальные подразделения субъектов национальной системы профилактики (или их большинство) и представителей общественных объединений (организаций), оказывающих им помощь или содействие.

К первой группе относятся соглашения региональных СУ СК России с подразделениями (управлениями, департаментами) органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющими функции в сфере здравоохранения, образования и науки, социальной защиты населения. Так, СУ СК России по Ивановской области в 2016 г. заключено соглашение с Департаментом социальной защиты населения для реализации согласованных мер социального сопровождения несовершеннолетних, являющихся потерпевшими или свидетелями по уголовным делам о преступлениях против жизни, здоровья, половой неприкосновенности и испытывающих трудности в социальной адаптации²⁰².

Во вторую группу входят соглашения (договоры), заключенные региональными СУ СК России с территориальными подразделениями федеральных общественных организаций (объединений) или уникальными институтами гражданского общества в субъектах Федерации. Например, региональными СУ СК России заключены следующие двусторонние соглашения с общественными организациями: в Рязанской области — с поисково-спасательным отрядом «Мещера» и поисковым отрядом «Ока-Рязань»²⁰³, в Краснодарском крае — с региональной общественной организацией «Комитет по противодействию коррупции»²⁰⁴; в Забайкальском крае — с краевым отделением Всероссийской общественной организации «Союз добровольцев России»²⁰⁵, в Республике Мордовия²⁰⁶ и Брянской области²⁰⁷ — с поисково-спасательным отрядом «Лиза Алерт», в Новосибирской области — с региональной общественной организацией по поиску пропавших, защите и спасению людей в условиях чрезвычайных ситуаций «Новосибирск-поиск»²⁰⁸.

Третья группа соглашений (договоров) включает в себя организационные формы консолидации в регионе усилий всех или большинства субъектов профилактики и лиц, оказывающих им помощь (содействие).

По количеству участников соглашения подразделяются на двусторонние и многосторонние.

В Республике Северная Осетия — Алания (2012), Республике Бурятия (2020), Республике Мордовия (2015, 2017), Республике Татарстан (2019), Краснодарском крае (2011, 2013), Камчатском крае (2018, 2019), Тамбовской (2010, 2011 и 2019) и Новосибирской (2015) областях, Чукотском автономном округе (2019) и других субъектах Федерации действуют соглашения следственных органов СК России с региональными уполномоченными по правам ребенка.

Трехсторонним является соглашение между СУ СК России по Тамбовской области, управлением социальной защиты и семейной политики и управлением образования администрации области²⁰⁹. СУ СК России по Тюменской области осуществляет профилактическую работу в сфере экологии на основе трехстороннего соглашения с региональными управлением по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, департаментом недропользования и экологии²¹⁰. В Сахалинской области на основе соглашения от 24 апреля 2018 г. выстроено взаимодействие региональных Министерства здравоохранения, СУ СК России и УМВД России при выявлении, предупреждении и пресечении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере медицинской и фармацевтической деятельности, а также нарушений в сфере оказания медицинских услуг, повлекших наступление неблагоприятных последствий для жизни и здоровья пациентов.

В качестве сторон соглашения с региональными СУ СК России выступают правомочные или уполномоченные должностные лица, органы исполнительной власти или их территориальные (структурные) подразделения, коллегиальные (совещательные) органы или вышеперечисленные субъекты в различных сочетаниях.

Следственное управление СК России по Камчатскому краю в 2012 г. заключило соглашение с региональной Правительственной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав. В Вологодской области применяется соглашение о взаимодействии между региональными управлениями СК России и МВД России, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, департаментом социальной защиты в связи с расследованием уголовных дел о преступлениях, совершенных несовершеннолетними или в отношении их²¹¹.

К рассматриваемой категории организационных форм относятся межведомственные рабочие группы, создаваемые совместным управленческим решением руководителей непосредственно взаимодействующих субъектов. Этим данная форма отличается от ранее рассмотренных рабочих групп, создаваемых решениями координационных (совещательных) органов. Порядок деятельности таких межведомственных рабочих групп определяется соответствующими положениями, утвержденными совместными управленческими решениями руководителей взаимодействующих государственных органов.

В Республике Татарстан межведомственная рабочая группа по мониторингу состояния преступности и выработке мер по ее профилактике образована совместным приказом руководителей территориальных подразделений федеральных государственных органов, органов исполнительной власти и региональных органов власти²¹². В Хабаровском крае действует межведомственная рабочая группа по взаимодействию органов государственной власти и правоохранительных органов по профилактике преступности, в состав которой в обязательном порядке входят заместители руководителей органов по направлениям деятельности²¹³.

По инициативе СУ СК России по Иркутской области в 2020 г.распоряжением заместителя Председателя регионального правительства создана межведомственная рабочая группа для разработки плана мероприятий по оказанию родителям психологической, педагогической и социальной помощи в построении взаимоотношений с детьми²¹⁴. Почин СУ СК России по Брянской области способствовал образованию приказом руководителей территориальных подразделений правоохранительных органов и регионального Департамента образования и науки межведомственной группы по вопросам обеспечения безопасности несовершеннолетних учащихся в образовательных организациях²¹⁵. Аналогичная постоянно-действующая межведомственная рабочая группа действует в Сахалинской области. В ее состав входят представители территориальных подразделений СК России, ФСБ России, МВД России и областного Правительства²¹⁶.

Совместными усилиями Северо-Западного следственного управления СК России на транспорте и управления на транспорте МВД России по Северо-Западному федеральному округу создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа по профилактике травматизма на железнодорожном транспорте, в состав которой по согласованию вошли представители контрольных и надзорных органов, а также должностные лица субъектов, осуществляющих эксплуатацию транспорта и обеспечивающих поддержание в надлежащем состоянии соответствующей инфраструктуры²¹⁷. Дальневосточное СУ на транспорте СК России участвовало в такой же межведомственной группе, но она была создана совместным приказом руководителей всех взаимодействующих сторон, в состав которых помимо правоохранительных органов вошли управление государственного железно-дорожного надзора, краевых министерств транспорта и дорожного хозяйства, образования и науки²¹⁸.

Представители Военно-следственного управления СК России по Южному военному округу работают в составе межведомственной рабочей группы по вопросам предупреждения и пресечения правонарушений и противодействия преступлениям в сфере оборонно-промышленного комплекса, а также межведомственной рабочей группы по противодействию незаконному обороту оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях²¹⁹.

Следственные органы Следственного комитета по субъектам Федерации принимают участие в организации и проведении межрегиональных и региональных научно-практических конференций, круглых столов, межведомственных семинаров, посвященных различным аспектам совместной деятельности в сфере профилактики правонарушений.

По инициативе СУ СК России по Калужской области совместно с уполномоченным по правам ребенка в субъекте Федерации в 2019 г. проведен межрегиональный форум по вопросам профилактики преступлений несовершеннолетних. В мероприятиях дискуссионной площадки участвовали представители следственных управлений СК России, уполномоченные по правам ребенка субъектов Федерации, входящих в состав Центрального федерального округа, а также субъекты региональной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Калужской области. Указанный формат выработки согласованной позиции и обмена опытом профилактической деятельности в среде несовершеннолетних был использован СУ СК России по Калужской области при организации в том же году межрегиональной конференции «Трудный подросток», к проведению которой были привлечены ассоциация психологов Подмосковья и Московское межрегиональное следственное управление на транспорте СК России²²⁰. Результатом конференции стало принятие основных принципов профилактической работы с группами риска и реализации превентивных мер в отношении детско-подростковой девиации²²¹.

Следственное управление СК России по Алтайскому краю в 2019 г. провело круглый стол с участием представителей правоохранительных органов, представителей правительства региона и научного сообщества по вопросу профилактики преступлений в сфере лесопользования²²².

Следственное управление СК России по Камчатскому краю в 2019 г. участвовало в региональном семинаре органов системы профилактики на тему «Проблемы межведомственного взаимодействия при организации информирования, проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, совершившими преступления и общественно-опасные деяния, применения к ним уголовно-правовых и профилактических мер»²²³.

Сотрудники СУ СК России по Рязанской области являются постоянными участниками межведомственных круглых столов и научных конференций, направленных на укрепление семейных ценностей и традиций, совершенствование форм и методов обучения и воспитания детей, разработки дополнительных механизмов обеспечения их прав на полноценное физическое и нравственное развитие²²⁴.

Создание множества координационных (совещательных) органов, межведомственных рабочих групп, разработка различных по своей направленности программно-целевых документов, действие большого числа межведомственных приказов и алгоритмов действий оказывают влияние на модель распределения обязанностей между сотрудниками регионального СУ СК России, характер решаемых ими задач и выполняемых функций в сфере внешнего взаимодействия. В этой связи разумно анализировать целевую направленность, компетенцию, сферы и эффективность действия применяющихся и вновь создаваемых организационных форм совместной профилактической деятельности. При дублировании функций, создании разными государственными органами или должностными лицами координационных (совещательных) органов в одной и той же сфере профилактической деятельности необходимо ставить вопрос об пересмотре сложившейся системы управления и координации деятельности.

2.4. Инициирование следственными органами Следственного комитета начала профилактической деятельности иных субъектов

На основе полученной в ходе досудебного производства информации, следственные органы СК России инициируют начало профилактической деятельности иными уполномоченными субъектами. Как правило, следственные органы СК России побуждают иных субъектов к выполнению профилактической деятельности посредством: а) принуждения к совершению определенных действий, входящих в их компетенцию, б) сообщения им сведений о фактических основаниях для принятия решений, входящих в их компетенцию, или применения ими мер общей или индивидуальной профилактики в закрепленных за ними сферах социальной практики.

Обязательность требований следственных органов СК России установлена законом²²⁵. Требования (запросы, поручения) сотрудника СК России, предъявленные (направленные, поданные) не только при выполнении обязанностей в сфере уголовного судопроизводства, но и при осуществлении других полномочий, в т. ч. предоставленных им Законом об основах профилактики правонарушений и другими нормативными актами, образующими правовую основу их деятельности, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами незамедлительно или в указанный в требовании (запросе, поручении) срок.

За невыполнение требований следователя установлена административная ответственность²²⁶.

Полученные в ходе досудебного производства сведения являются основанием для:

1) обследования социально-бытовых условий воспитания лиц, не достигших 18-летнего возраста;

2) подготовки иска о лишении родительских прав;

3) изъятия из семьи ребенка, находящегося в социально опасном положении;

4) возбуждения дела об административном правонарушении для привлечения виновных лиц к административной ответственности²²⁷;

5) оказания родителям (законным представителям) психолого-педагогической помощи в установлении контакта с детьми, находящимися в сложной жизненной ситуации;

6) социальной и психологической реабилитации пострадавших от преступлений, реализации программ социального и психологического сопровождения пострадавших и свидетелей;

7) блокировки интернет-ресурсов, содержащих на своих страницах информацию, причиняющую вред здоровью и (или) развитию несовершеннолетних, побуждающую их к самоубийству²²⁸;

8) принятия решений о приостановлении или прекращении деятельности организаций в целях предупреждения новых случаев причинения вреда либо локализации источника опасности;

9) подготовки искового заявления о ликвидации юридического лица (организации любой организационно-правовой формы) по основаниям, установленным законодательством.

Следственное управление СК России по Камчатскому краю обязывает руководителей отделов аппарата управления и территориальных следственных органов незамедлительно информировать надзирающего прокурора об обстоятельствах, связанных с нарушением прав и законных интересов несовершеннолетних (о социально опасном положении, об упущениях в выполнении родительских обязанностей и др.), с целью принятия мер прокурорского реагирования (возбуждения административного производства, подготовки искового заявления о лишении родительских прав), а также предоставлять необходимые сведения иным субъектам системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних²²⁹.

Следственные органы Следственного комитета направляют в территориальные органы Роскомнадзора материалы, содержащие сведения, установленные в досудебном производстве и достаточные для привлечения лиц к административной ответственности по ч. 2 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принятия мер к блокировке интернет-ресурсов, на страницах которых размещена информация, причиняющая вред здоровью и (или) развитию несовершеннолетних, побуждающая их к самоубийству.

Руководство ГСУ СК России по Республике Крым и г. Севастополю поручило подчиненным следственным органам по уголовным делам о преступлениях, совершенных в отношении несовершеннолетних, выявлять факты ненадлежащего исполнения родителями (иными правомочными лицами) обязанностей по воспитанию детей, факты сбыта несовершеннолетним алкогольной или спиртосодержащей продукции. При наличии оснований они обязаны инициировать привлечение виновных к ответственности по соответствующим статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.35, 14.16), а в случае повторного совершения отдельных правонарушений — к уголовной ответственности (ст. 151¹ УК РФ)²³⁰.

В рамках действующего в Воронежской области Соглашения о межведомственном взаимодействии органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по организации социально-реабилитационной и психолого-педагогической помощи детям, потерпевшим в уголовном судопроизводстве, по инициативе следственных органов СК России в 2020 г. 8 лиц (в 2019 г. 3) привлечены к административной ответственности по ст. 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; а в отношении 6 несовершеннолетних (в 2019 г. 4), находившихся в социально-опасном положении, уполномоченные субъекты начали проводить необходимые мероприятия. По итогам инициированного региональным следственным управлением обследования условий проживания приемных детей уполномоченными должностными лицами принято решение об освобождении опекуна от исполнения обязанностей в отношении трех несовершеннолетних, которые изъяты из приемной семьи и помещены в социально-реабилитационный центр²³¹.

В Тамбовской области на период расследования уголовного дела в отношении С., которая совершила покушение на убийство своего новорожденного ребенка, по инициативе Жердевского межрайонного следственного отдела СК России уполномоченными органами муниципального образования приняты меры к изъятию у С. ее малолетнего сына А., которого она воспитывала самостоятельно, с последующим устройством его в социальный приют для детей²³².

Следственный орган может предоставить в территориальное подразделение ФНС России выявленные в ходе досудебного производства необходимые данные, которые будут положены в основу искового заявления о ликвидации юридического лица (организации любой организационно-правовой формы) по основаниям, установленным законодательством²³³. Такие меры могут быть применены в отношении юридических лиц, на которых зарегистрированы IP-адреса технических средств или абонентские номера операторов сотовой связи, использованные для распространения наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а также информации, способной склонить других лиц к их употреблению или распространению²³⁴.

При проверке сообщений или расследовании уголовных дел по фактам ненадлежащего оказания услуг в сфере организации детского отдыха и оздоровления руководство СУ СК России по Тюменской области возложило на подчиненных обязанности устанавливать фактические основания для принятия уполномоченными должностными лицами и органами решений о приостановлении или прекращении деятельности организаций в целях предупреждения новых случаев причинения вреда либо локализации очага инфекции, о производстве внеплановой проверки соответствия требованиям безопасности и соблюдения правил эксплуатации на иных объектах, принадлежащих организации или индивидуальному предпринимателю²³⁵.

В июне 2018 г. ГСУ СК России по Республике Крым инициировало проведение региональной инспекцией Ростехнадзора проведение проверок соответствия требованиям безопасности парков развлечений, досуговых организаций, осуществляющих оказание услуг при эксплуатации аттракционов и иного развлекательного оборудования²³⁶.

В 2019 г. направлено письмо Главе Республики Крым о принятии в пределах предоставленных полномочий организационных мер к приведению систем вентиляции в жилом фонде, находящихся в ведении органов местного самоуправления, или изменению регламента обслуживания и проверки вентиляции в домах, не имеющих централизованной подачи горячей воды и оборудованных газовыми колонками, в соответствии с требованиями федерального законодательства в целях исключения гибели людей от скопления угарного газа в жилых помещениях²³⁷.

При проверке обстоятельств совершения попытки суицида или гибели детей следователи в обязательном порядке уведомляют субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних для своевременной организации ими психологической, медицинской, социально-реабилитационной и иной помощи несовершеннолетним, их родителям и законным представителям, своевременного внесения соответствующих изменений в реализуемые программы профилактики²³⁸.

В целях оперативного разрешения исполнительной властью вопросов профилактического воздействия региональные следственные органы СК России инициируют принятие безотлагательных мер рабочими совещательными органами, созданными руководителями субъектов Федерации. Так, при подготовке заседания Консультативного совета СУ СК России по Республике Саха (Якутия) по вопросам оказания помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, установлено, что в г. Якутске 1 специалист обслуживает 250 детей, выполняя при этом обязанности на других направлениях деятельности. По итогам заседания совета, руководству субъекта Федерации внесены аргументированные предложения об увеличении штатной численности специалистов органов опеки и попечительства для создания нормальных организационных основ обеспечения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

По предложениям СУ СК России по Воронежской области неоднократно в 2020 г. на еженедельных оперативных совещаниях при губернаторе принимались решения об организации деятельности субъектов профилактики на различных направлениях²³⁹.

Дальневосточное следственное управление на транспорте СК России добилось согласования центральным аппаратом ОАО «Российские железные дороги» финансирования строительства ограждения путей железно-дорожной станции Гайдамак, проходящих вдоль улиц г. Владивостока, в целях блокирования свободного доступа подростков к подвижному составу и контактному проводу под напряжением 27 тыс. вольт. По итогам состоявшегося 27 февраля 2020 г. заседания расширенного состава постоянно-действующей рабочей группы по профилактике непроизводственного травматизма на железно-дорожном транспорте Северо-Западным следственным управлением на транспорте СК России руководителям филиалов ОАО «Российские железные дороги» направлены предложения о внесении изменений в инвестиционные проекты по реконструкции (модернизации) железно-дорожных путей²⁴⁰.

После направления уполномоченным субъектам профилактики информации необходимо добиваться их реакции (решений или действий), предусмотренной нормативными правовыми актами, адекватной обстоятельствам произошедшего события и соответствующей их компетенции. Факты бездействия со стороны иных субъектов профилактики не должны оставаться без внимания руководителей следственных органов Следственного комитета Российской Федерации.

2.5. Реагирование следственных органов Следственного комитета на нарушения функционирования системы профилактики

Реализуя полномочия в сфере уголовного судопроизводства, следственные органы Следственного комитета обеспечивают устойчивость системы профилактики, в определенных законом формах реагируют на особо опасные противоправные нарушения правил и процедур ее функционирования, допущенные субъектами профилактики и лицами, оказывающими им содействие (помощь). К подследственности следователей следственных органов СК России относится расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных должностными лицами субъектов профилактики.

Наиболее часто в регионах расследовались уголовные дела в отношении должностных лиц органов управления образовательными учреждениями, руководителей и работников учреждений образования, органов опеки и попечительства, сотрудников органов внутренних дел.

Следственные органы СК России при установлении ненадлежащего исполнения должностными лицами своих обязанностей, повлекшего возможность совершения преступления в отношении несовершеннолетнего, обязаны провести процессуальную проверку, а при наличии достаточных оснований — незамедлительно возбудить уголовное дело²⁴¹.

В Республике Бурятия по фактам сокрытия вопреки интересам службы по охране и защите прав несовершеннолетних сведений о сексуальном насилии в отношении воспитанников школы-интерната в 2018–2020 гг. к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 285, ч. 1 ст. 293 УК РФ привлечены должностные лица разных образовательных учреждений. В том же регионе расследовались уголовные дела в отношении специалистов районных отделов опеки и попечительства. Одно уголовное дело расследовано по факту преступной халатности, выразившейся в непринятии мер в отношении матери малолетней Д. на основании многочисленных информаций Республиканского Центра профилактики и борьбы со СПИД о несоблюдении ею врачебных предписаний, систематическом нарушении графика приема жизненно важных лекарств, пропусках и отказе от плановых госпитализаций ребенка, которые повлекли за собой смерть девочки. Другое — по факту возвращения ранее изъятого из семьи малолетнего ребенка отцу, совместно проживающему с матерью, которая была ранее осуждена за истязание сына, что привело к совершению в отношении несовершеннолетнего повторного преступления²⁴².

Руководителям следственных органов в Магаданской области поручено по каждому факту ненадлежащей работы органов системы профилактики, выявленному при досудебном производстве по материалу или уголовному делу, инициировать проведение проверки в порядке ст. 144–145 УПК РФ²⁴³.

Следственные управления СК России по Республике Крым и г. Севастополю, Омской, Рязанской, Сахалинской, Тамбовской областям и другим регионам обязывают следователей в ходе досудебного производства по уголовным делам с участием несовершеннолетних в обязательном порядке давать правовую оценку действиям должностных лиц, педагогов и иных работников образовательных, воспитательных, лечебных и иных учреждений, обязанных осуществлять надзор за несовершеннолетними, устанавливать наличие причинно-следственной связи между их действиями и наступившими общественно-опасными последствиями²⁴⁴.

Так, Тамбовским межрайонным следственным отделом в ходе расследования уголовного дела о причинении А. тяжкого вреда здоровью малолетнему З. в здании МБОУ «Горельская СОШ» установлены факты ненадлежащей организации воспитательного процесса и отсутствие со стороны уполномоченных лиц образовательного учреждения контроля за поведением несовершеннолетних. По результатам рассмотрения представления следователя два педагогических работника привлечены к дисциплинарной ответственности, с обучающимися проведены разъяснительные беседы, пересмотрена система контроля за присутствием их в учебных классах в период проведения занятий²⁴⁵.

К другой категории относятся уголовные дела, возбужденные по фактам нецелевого расходования денежных средств, выделенных на реализацию национальных проектов, выполнение мероприятий, предусмотренных федеральными и региональными программами профилактики. В Брянской области следователи ориентированы на выявление фактов ненадлежащего исполнения должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления региональных и муниципальных программ (подпрограмм) по профилактике преступлений и правонарушений²⁴⁶.

Руководство ГСУ СК России по Республике Крым и г. Севастополю обязало подчиненных должностных лиц давать принципиальную оценку действиям (бездействию) должностных лиц на предмет наличия в их действиях состава преступлений при нарушении установленного порядка расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию федеральных, региональных и муниципальных программ, а также национальных проектов²⁴⁷.

В рамках данного направления СК России реализует функцию самоконтроля, основное содержание которой составляют действия по предупреждению и пресечению противоправных действий со стороны должностных лиц следственных органов.

Реализованы мероприятия, предусмотренные Комплексным планом по противодействию коррупции на 2018–2020 годы²⁴⁸. Осуществляется постоянный мониторинг соблюдения должностными лицами следственных органов СК России запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции. Определены квалификационные требования к общему, профессиональному и нравственному уровню кандидатов для замещения коррупционно-опасных должностей. Разработаны и применяются на практике методические издания, направленные на формирование стандартов антикоррупционного поведения²⁴⁹. Проводятся целенаправленные мероприятия по профилактике дорожно-транспортных происшествий, совершенствованию организации работы с личным составом²⁵⁰.

Исследование показало, что СК России, его территориальные и специализированные следственные органы являются активными участниками национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения, обеспечивают выполнение ею социальных задач, поддерживают устойчивость и целевую направленность системы.

Решая поставленные государством задачи, следственные органы СК России не замыкаются на выполнении своих функций в пределах сферы действия законодательства об уголовном судопроизводстве. Весь спектр направлений и видов, форм и мер, методов и средств профилактической деятельности следственных органов СК России адаптируется к социальным явлениям и процессам, порождающим преступления, иные виды правонарушений и различные формы антисоциального поведения.

Расследуя уголовные дела о тяжких и особо тяжких преступлениях, зачастую совершенных в отношении наиболее уязвимых категорий населения, следственные органы СК России действуют на упреждение, зная социальные последствия преступных нарушений закона. Они координируют свои действия с другими субъектами национальной системы профилактики и вовлекают в профилактическую деятельность представителей гражданского общества, применяя различные организационные формы согласования совместно реализуемых действий.

Следственные органы СК России, своевременно доводят до уполномоченных субъектов профилактической деятельности информацию, выявленную ими в ходе расследования уголовных дел.

Вместе с тем, занимая в системе профилактики особое место, следственные органы СК России оперативно реагируют в установленном законом порядке на факты преступного нарушения правил и процедур со стороны иных субъектов профилактической деятельности.

Внешние условия функционирования и потенциал следственных органов Следственного комитета предопределяют региональное разнообразие организационных форм их деятельности в системе профилактики.

Множество и разнонаправленный характер применяемых ими на практике организационных форм свидетельствуют о реализации руководством Следственного комитета Российской Федерации активной позиции конструирования социальной среды без обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

Представленные в главе направления деятельности следственных органов Следственного комитета относятся к внешней сфере, характеризуют их участие в функционировании национальной системы профилактики. Они существенно дополняют самостоятельно применяемые следственными органами процессуальные и служебные формы профилактики, которым посвящена следующая глава монографии.

Глава 3.
ПРОФИЛАКТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Понятие и основные формы профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета

Следственные органы Следственного комитета являются субъектами профилактики (п. 3 ч. 1 ст. 5 Закона об основах системы профилактики). Они осуществляют профилактическую деятельность в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 10 Закона об основах системы профилактики, п. 4 ч. 4 ст. 1 Закона о СК России). Полномочия следственных органов в данной сфере предусмотрены федеральными законами, регулирующими отношения, возникающие при профилактике преступлений. Так, несмотря на то, что Следственный комитет прямо не упомянут в перечне органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, его территориальные органы имеют право участвовать в профилактической деятельности в пределах компетенции и в порядке, установленном законодательством²⁵¹.

Реализация полномочий требует исследования их объема, видового содержания и оснований применения. Вместе с тем, нормы Закона об основах системы профилактики выстроены так, что взаимосвязи между мерами, видами профилактики и формами профилактического воздействия не столь очевидны. Практика его применения обусловливает необходимость толкования нормативных положений для определения соответствия форм профилактического воздействия видам профилактики.

Следственным органам СК России предоставлено право участвовать в реализации общих, организационно-управленческих и специальных мер профилактики. Различные комбинации общих и специальных мер составляют содержание их профилактической деятельности. Вариативность сочетаний определяется организационно-управленческими мерами, обеспечивающими устойчивость, целенаправленность и эффективность функционирования системы.

Общие и специальные меры профилактики отличаются от общей и индивидуальной профилактики. Меры характеризуют содержание профилактической деятельности субъектов и лиц, оказывающих им помощь (содействие). Виды профилактики указывают на объекты, в отношении которых субъектами осуществляется профилактическая деятельность.

Одной из разновидностей профилактической деятельности является воздействие на поименованные в законе объекты. Каждый вид профилактики характеризуется своими объектами воздействия. В рамках общей профилактики воздействие оказывают на неопределенный круг участников общественных отношений. Индивидуальная профилактика осуществляется только в отношении субъектов, категории которых поименованы в нормативных правовых актах общего или специального назначения. Так, в Законе об основах системы профилактики к ним отнесены лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации. Лица, не достигшие совершеннолетия, при прочих равных условиях, признаются находящимися в социально опасном положении²⁵².

Законодатель определил 10 форм профилактического воздействия. Модель предоставления субъектам профилактики права применения конкретных форм воздействия не отличается ясностью, четкостью и определенностью. Данная характеристика относится и к полномочиям следственных органов СК России.

Должностным лицам следственных органов Следственного комитета предоставлено право осуществлять в пределах компетенции профилактику в формах, перечисленных в п. 2–6 ч. 1 ст. 17 Закона об основах системы профилактики. К ним отнесены:

1) профилактическая беседа;

2) объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения;

3) профилактический учет;

4) внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения;

5) профилактический надзор.

Однако, не все из них могут применяться должностными лицами следственных органов СК России, т. к. в специальных нормах об отдельных формах профилактического воздействия названы дополнительные условия.

Так, официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения может применяться только теми субъектами профилактики, которым соответствующее право предоставлено законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 20 Закона об основах системы профилактики). Следственные органы СК России к данной категории субъектов не отнесены.

Отсылочная норма о профилактическом надзоре (ст. 23 Закона об основах системы профилактики) перенаправляет правоприменителя к специальным законам, определяющим порядок проведения уполномоченными органами и должностными лицами проверки соответствия поведения лиц, состоящих на профилактических учетах, правовым предписаниям и установленным судом ограничениям. Следственные органы Следственного комитета к субъектам профилактического надзора не относятся²⁵³, но они могут инициировать выполнение уполномоченными должностными лицами и органами возложенных на них обязанностей в данной сфере.

Не ведут следственные органы СК России и профилактические учеты. Они оказывают содействие в постановке определенных лиц на учет. Например, постановление следователя об избрании в отношении несовершеннолетнего обвиняемого или подозреваемого меры пресечения, не связанной с заключением под стражу, является юридическим основанием для постановки органом внутренних дел такого несовершеннолетнего на профилактический учет²⁵⁴.

Порядок проведения должностными лицами следственных органов профилактической беседы должен быть установлен нормативным правовым актом Следственного комитета (ч. 2 ст. 19 Закона об основах системы профилактики). В настоящее время такой акт не принят.

Наряду с этим нормы, определяющие иные формы профилактического воздействия, допускают возможность их применения следственными органами СК России в ходе самостоятельной профилактической работы. К ним отнесены:

— правовое просвещение и правовое информирование;

— социальная адаптация лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации;

— социальная реабилитация,

— помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.

В осуществлении ресоциализации лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы и (или) подвергшихся иным мерам уголовно-правового характера, следственные органы Следственного комитета