Правовые и управленческие меры борьбы с пандемией в России:
ретроспективный взгляд в 2020 год

Монография

Под общей редакцией 
профессора 
О. В. Зайцева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9:614.4

ББК 67.401:51.9

П68

Рецензенты:
Комкова Г. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета;
Масленникова Е. В., кандидат социологических наук, доцент, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управления.

Под общей редакцией профессора О. В. Зайцева.

Основная идея монографии – дать возможность читателям ретроспективным взглядом оценить эффективность правовых и управленческих мер, принятых в период борьбы с коронавирусной инфекцией в 2020 году. Монография представляет собой коллективный научный труд, в котором представлен анализ изменений российского законодательства во вторую волну пандемии, приведены аргументы достаточности и своевременности принятых правовых мер в тот период. Проанализировано действие международных конвенций в условиях пандемии, показаны состояние и динамика коррупции в условиях особых ограничительных режимов. Более тщательному правовому анализу подвергнуты принятые государством управленческие и правовые меры, направленные на обеспечение и защиту конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в условиях пандемии в 2020 году. Книга подготовлена непосредственно в период первоначального введения новых правовых и управленческих мер поддержки граждан и ограничений их прав в ситуации масштабного распространения коронавирусной инфекции в 2020 году. Таким образом, ценность данного исследования заключается в возможности оценить эффективность мер борьбы с пандемией, учитывая опыт современной ситуации и практику их применения.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2021 года.

Книга адресована научным работникам, студентам юридических направлений подготовки, аспирантам, магистрантам, а также всем лицам, интересующимся вопросами правового регулирования отношений в условиях пандемии.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 342.9:614.4

ББК 67.401:51.9

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Антропцева Ирина Олеговна — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 4, раздел 2)

Зайцев Олег Владимирович — доктор юридических наук, декан Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (введение)

Зайцева Наталья Викторовна — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 1 раздел 2)

Конджакулян Карен Манвелович — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 4, раздел 3)

Куров Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 2 раздела 1; § 2 раздела 2)

Лебедь Мария Владимировна — кандидат педагогических наук, доцент РАНХиГС (§ 3 раздел 3)

Липчанская Мария Александровна — доктор юридических наук, профессор Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 1 раздела 3, заключение)

Пищулин Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 1 раздела 1)

Трунцевский Юрий Владимирович — доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции ИЗиСП (§ 3 раздел 1)

Ушанков Илья Владимирович — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 3 раздела 2; § 2 раздела 3)

Выражаю глубокую признательность рецензентам: профессору, доктору юридических наук Г. Н. Комковой и профессору, кандидату социологических наук Е. В. Масленниковой за ценные советы и полезные замечания по содержанию монографии. Искренне благодарю всех авторов, подготовивших свои материалы на высоком профессиональном и научном уровне, без которых это исследование не состоялось бы.

Руководитель проекта, автор
концепции и редактор монографии,
д. ю. н. О. В. Зайцев

ВВЕДЕНИЕ

Пандемию творят вирусы,
а последствия несут люди.

В 2020 году мир, столкнувшийся с пандемией, не был готов к такому явлению не только с точки зрения практических действий, но и с позиции правового регулирования.

Особый правовой режим, обусловивший, с одной стороны, введение ограничительных мер для обеспечения здоровья нации и каждого гражданина, а с другой — необходимость социальной и экономической поддержки лиц, оказавшихся в сложной ситуации, объективно вызвал масштабные изменения законодательства и принятие управленческих мер для его реализации. Разумеется, среди ученых, правоприменителей и простых граждан комплекс методов борьбы с пандемией вызвал неоднозначные суждения, что вполне обосновано отсутствием опыта правового регулирования и оперативностью принятых мер.

Авторы коллективной монографии предприняли попытку проанализировать правовые и управленческие меры, предпринятые государством в 2020 году в период второй волны новой коронавирусной инфекции, что называется, по горячим следам. По прошествии некоторого времени есть возможность оценить необходимость и достаточность используемых методов, понять их эффективность и спрогнозировать дальнейшую оптимизацию законодательства в условиях новых пандемических вызовов, исключая фрагментарность, избыточность и коллизионность.

Как и в любом научном труде в монографии представлен теоретико-правовой и философско-правовой анализ понятия «пандемия», поскольку до настоящего времени нет единой общепризнанной трактовки данного явления. Авторами предложено его определение, приемлемое для правовой науки и различных отраслей права, что в перспективе можно использовать в нормотворчестве.

Авторами осуществлен анализ правового регулирования конституционно-правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых, трудовых, семейных и наследственных отношений в условиях пандемии 2020 года. Особое внимание уделено правовым и управленческим мерам, реализованным в Москве в условиях пандемии в целях обеспечения и защиты основных прав российских граждан.

Безусловно, мы отдаем себе отчет, что преобразование законодательства и введение новых управленческих мер в условиях пандемии, это, скорее всего, — перманентный процесс. Однако, наиболее масштабные преобразования произошли именно во вторую волну пандемии в 2020 году, что актуализирует данный труд и делает его интересным для широкого круга читателей.

Ретроспективность представленных суждений дает возможность оценить опыт правового регулирования и правоприменительной практики, создает широкое поле для его обсуждения на конференциях и на страницах научных изданий.

В то время пока рукопись находилась в издательстве, произошли существенные изменения в эпидемиологической обстановке и геополитической ситуации. Столь существенные изменения подталкивают нас, ученых-правоведов, к исследованию новых социальных реалий с точки зрения юриспруденции, прежде всего. Фактически это приглашение к новому научному сотрудничеству!

Раздел 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПАНДЕМИИ

§ 1. Пандемия: теоретико-правовой и философско-правовой аспект

Текущую экстраординарную ситуацию комментируют уже представители многих наук. Однако дать теоретико-правовой комментарий или теоретико-правовое осмысление происходящего весьма сложно. Возможно, несколько проще представителям отраслевых правовых наук. И, пожалуй, это неслучайно в том смысле, что, прежде всего, юрист-отраслевик настроен на некий отраслевой комментарий в рамках конкретной отрасли, в рамках, возможно, догматического осмысления или комментирования уже существующего законодательства. Но на самом деле здесь есть и серьезная философско-правовая и теоретико-правовая проблема. Но, тем не менее, как мне кажется, теория права или философия права в этом смысле находится в наиболее сложной ситуации. У них, скорее всего, нет задачи комментировать конкретный правовой акт или комментировать правоприменение. Но перед теорией права здесь стоят серьезные вопросы. С одной стороны, теория в ее нынешнем интеллектуальном состоянии в России — не побоюсь этого утверждать — в ее таком среднем постсоветском формате, скорее всего, просто не способна комментировать подобные ситуации. Классические словосочетания типа «правоотношения», «источники права» и прочие как будто не проливают свет на то, что с нами начало происходить и происходит сейчас. Таким образом, теория и философия права здесь по сравнению с другими отраслями права находится в особом затруднении. Но все же я попробую дать некий свой комментарий.

Первое, что хотелось бы сказать, конечно, перед нами встает в этой ситуации проблема научности. Мир оказался в довольно причудливой ситуации. И естественные, и точные, и гуманитарные науки должны вроде как молниеносно реагировать на то, что происходит и попытаться это осмыслить. На самом деле в экстренной ситуации зачастую мы видим, как устанавливаются или не устанавливаются научные факты. Что признавать на самом деле в этом смысле научным или ненаучным? Идут исследования, делаются прогнозы, строятся модели. Насколько эти модели вообще оправдывают себя? Некоторые аналитические компании строили модели, потом даже их удаляли, говоря о том, что прогноз о дальнейшем развитии событий не точен. Даже в начале пандемии с точки зрения естественных наук, в которых, безусловно, теоретики права не являются никоими специалистами, мы видели заявления одного немецкого вирусолога, например, который утверждал, что через поверхности, возможно, вирус не передается¹. И точно установить, что он передается как-либо, кроме как воздушно-капельным путем, не представляется возможным. В этом смысле мы жили, и, может быть, продолжаем жить в эпоху некого информационного хаоса, где мы с трудом можем отличить факт от не факта, системы научной верификации и установления фактов еще раз поставлены под вопрос и в естественном, и в гуманитарном смысле. Как я уже упомянул, теория права в ее нынешнем состоянии как будто бы вообще не имеет дела с такой проблематикой, в которой мы сейчас все оказались. Для меня стало большим удивлением (нетактичным было бы сказать), радостью, но на самом деле в этой ситуации интеллектуально всплывают имена авторов, которые традиционно оказывались на обочине теоретического и философско-правового осмысления реальности.

Конечно же, первый, кто приходит на ум, это, безусловно, Мишель Фуко. Проблема биовласти, которая многим в научном теоретико-правовом сообществе России казалась неважной или в лучшем случае маргинальной, высветилась в полной мере. Является ли власть государства проблемой властвования над телом? Можно ли говорить о том, что еще Фуко рассуждал о либерализме в своих лекциях 70-х годов, «жить опасно»² и современный либерализм и вся современная капиталистическая система находится под давлением постоянно возникающих опасностей. И главный механизм управления — это, конечно, механизм управления телами. И сейчас мы увидели это в полной мере. Мы видим при таком подходе, конечно, существенный ценностный конфликт. Существенный ценностный конфликт в том смысле, что есть права человека, к которым мы все привыкли, но есть и некое разумное их ограничение в определенных ситуациях. Суть государственного управления в таком случае оказывается контролем, прежде всего, медицинским, прежде всего биологическим. И мы должны постоянно наблюдать за обществом как за неким цельным организмом. Здесь вспоминается паноптикум И. Бентама, когда мы видим, что контакты между людьми должны быть постоянно фиксируемыми, мы видим, что нужно все-таки добровольно, но, тем не менее, создавать некие мобильные приложения, которые фиксируют единичные контакты между людьми. Общество взаимного наблюдения, общество взаимного надзора в такой ситуации как нельзя лучше проявляет себя. Но в этом смысле перед нами, безусловно, встает серьезная проблема пределов ограничения прав. С одной стороны, перед нами, конечно, ценность человеческой жизни. С другой стороны, перед нами стоит проблема соразмерного ограничения человеческих свобод. Нашли ли многие государства разумный баланс в эти месяцы между этими двумя явлениями — это еще, может быть, предстоит нам оценить. Проблема заключается в том, что отчасти можно и согласиться с тезисом в лекции Михаила Ямпольского «Дистанцирование и изоляция», где он утверждал, что, находясь в центре какого-то события, мы не можем его проанализировать³. Возможно, даже предположить, что какие-либо выводы делать рано. И все это, возможно, можно будет оценить по прошествии времени.

Российское государство очевидным образом тоже не было готово к данной ситуации. Правовое регулирование все же не было каким-либо образом заранее запланировано или установлено. Мы можем вид, что так называемый режим или правила повышенной готовности, на которые теперь ссылается российская исполнительная власть, и эти полномочия, которые были даны правительству, все-таки были введены поправкой от 1 апреля 2020 года⁴. Это все-таки для нас означает, что мы стали жить в неком новом экстремальном режиме, конечно, совсем неподготовленными. Нормативная база, которая здесь применяется, по сути, не была апробирована, по сути, это все, если позволить себе разговорное выражение, стало происходить «методом научного тыка».

Следующее. Выявили ли мы здесь все изъяны социальных практик и права, и государства, как утверждает Гиренок⁵, я бы позволил себе, наверное, не вполне согласиться с тезисом известного оригинального, безусловно, российского философа. Все процессы, как мне кажется, которые начались в пандемию, — и дистант, и неотчетливое правовое регулирование, в принципе, уже были заранее даны нам как реальность. Пандемия, возможно, ускорила некоторые тенденции, которые существовали уже и в России, и, в целом, западной модели государственно-правового регулирования.

Еще одной проблемой, которая возникает и которая приходит на ум в связи с происходящим, это, конечно, тоже одна из самых неразработанных философско-правовых проблем, это, конечно, природа и суть чрезвычайного положения. Выявляется ли в чрезвычайном положении, если вспоминать Карла Шмитта, некая суть государства, где исключительный случай выявляет сущность государственного авторитета сильнее всего, где, как он утверждает право отходит на задний план⁶. Здесь есть некое состояние крайней необходимости, которое нужно закрепить, чтобы в целом сохранить порядок. И в этом смысле некая чрезвычайная ситуация и чрезвычайное регулирование оправдывается целями того, чтобы сохранять и стабилизировать государственно-правовой порядок в целом. Или шире сказать, вообще всю социальную ткань. Другое дело, вроде бы мы можем сказать, что в основном общество в широком смысле или конкретные социальные группы в государствах в основном одобряли все те практики, которые были введены и в России, и в Европе. Но природа чрезвычайного положения, если вспоминать, конечно, еще одного из самых, на мой вкус, современных оригинальных мыслителей Джорджо Агамбена, состояние чрезвычайного положения как некая неясная зона используется исторически довольно давно. И мы видим, как он исследует историю чрезвычайного положения, начиная от XIX века, заканчивая фактически Третьим рейхом, где вот это чрезвычайное положение длилось 12 лет, или мысли Агамбена о Патриотическом акте в США после 11 сентября⁷. И Агамбен в связи с этим утверждает, что чрезвычайное положение или чрезвычайная ситуация превращаются в некую управленческую технологию, а не в вынужденную меру, как пытаются утверждать некие государства⁸. И проблема выбора и ограничения свобод действительно здесь серьезно заострена. Статья Агамбена, переведенная в России, одна из его последних в этот период статей, переведенных в России, где он заостряет и нравственный аспект происходящего⁹. Его рассуждения о том, что власти некоторых стран в связи с пандемией не дали людям выбор хоронить или не хоронить своих близких очно, несмотря на ситуацию, конечно, как мне представляется, одно из самых серьезных современных актуальных осмыслений, которые действительно остро ставят проблему. Может быть, он несколько преувеличивает или наигрывает, когда говорит, что со времен Антигоны не было такого, чтобы людям не давали права хоронить своих близких. Но, тем не менее, здесь возникает действительно серьезная нравственная проблема с точки зрения правового регулирования и с точки зрения вообще понимания естественных прав. А могли ли государства в нормативном плане принять подобные решения за людей? Здесь действительно возникает серьезный вопрос между ценностью жизни и вообще нравственным ощущением людей себя как части общества и, прежде всего, малой социальной группы, тесно связанной со своими, прежде всего, родственниками. И, конечно, проблема некого культа ценности жизни и вот этого поступательного шествия идеологии прав человека, которую мы видели уже давно, и в этой кризисной ситуации она загнала государство в серьезную нравственную проблему, которая, пожалуй, не может иметь однозначного решения. И как искать выход и решения в таких экстремальных условиях и тяжелых ситуациях, и какой вариант регулирования здесь является верным, сказать очень трудно. С одной стороны, эпидемиологическое благополучие и ношение масок, например, на улице и установление штрафов этого, с одной стороны, может быть понятным. С другой стороны, например, приложение «Социальный мониторинг»¹⁰, которое использовалось или до сих пор используется в Москве, где нужно периодически посылать фотографии на некий портал, который собирает эту информацию, что подтверждает, видимо, состояние здоровья человека, уже изолированного, вызывает, конечно, вопрос. Законодательство Российской Федерации все-таки исходит из права на лечение, а не из обязанности лечиться. И здесь, может быть, возникают проблемы и с принципом презумпции невиновности, когда мы говорим, что есть некое приложение, которому ты обязан что-то постоянно доказывать, находясь у себя дома. Мы имеем в виду здесь какое-то предварительное состояние виновности. И такой социальный мониторинг внутри своего собственного жилища вызывает большие вопросы и тем более с позитивно-правовой и с естественно-правовой точки зрения. В этом смысле, пожалуй, можно согласиться с философом Пресьядо, который говорит о том, что квартира превратилась в некую камеру бионадзора, где люди стали объектом постоянного наблюдения¹¹. И в этом смысле нам, конечно, нужно думать о возможных пределах ограничения прав даже в таких экстремальных ситуациях.

Возможно, государственно-правовая практика находилась в неком режиме цейтнота, где решения принимались в экстремальной ситуации и разумность тех или иных мер просто не всегда может быть оценена адекватно. Это еще раз показывает нам хрупкость правового регулирования, как ни странно, в целом неуниверсальность права как способа правового регулирования, как вообще некой модели, которая способна справляться с критическими ситуациями. В теоретико- и философско-правовом смысле пандемия показывает нам все-таки условность веры в правовое регулирование. Несмотря на то, что мейнстримом в правовой научной среде являются утверждения о растущем правовом регулировании, об эффективности правовых норм, и мы не раз все об этом читали, но как раз, как мне представляется, критические ситуации показывают нам совершенно обратное.

Еще раз нужно отметить, что может быть спустя несколько лет комментарий к данной ситуации может быть совсем иным. Возможно, мы увидим некие новые данные, мы увидим и установим некоторые новые зависимости и в естественнонаучном и в социальном смысле. И весьма возможно, те, кто будут думать об этой ситуации спустя время и не будут активными участниками этой ситуации, воспримут ее совершенно по-иному, будучи представителями совершенно разных наук.

Очень сложно подводить некий итог рассуждению. Но в конце я бы сказал, что здесь речь идет просто о некоторых предварительных мыслях о ситуации, которая даже, возможно, будет еще продолжаться после выхода этого доклада в свет.

§ 2. Пандемия как социальное и правовое явление

Пандемия в правовом аспекте может рассматриваться как совокупность специфических (особенных) общественных отношений, характеризующихся определенными признаками, имеющими определяющее значение для целей правового регулирования.

В российском законодательстве отсутствует понятие «пандемия». Пандемия в международных документах, прежде всего, в документах Всемирной Организации здравоохранения (ВОЗ), признается как заболевание, влекущее угрозу жизни, здоровью человека и распространяющееся на территории целого ряда государств. Именно ВОЗ применительно к конкретному заболеванию вводит режим пандемии в мире. Отметим, что все решения ВОЗ носят рекомендательный характер. Меры, вводимые ВОЗ, обусловлены характером самого заболевания. В рассматриваемой ныне ситуации — это пандемия, вызванная коронавирусной инфекцией (COVID-19).

Таким образом, в правовом аспекте пандемия характеризуется: во-первых, распространенностью заболевания на территории многих стран, то есть масштабами заболевания; во-вторых, повышенным (высоким) уровнем причинения прямого и косвенного вреда, прежде всего, жизни, здоровью населения; в-третьих, особенностями путей распространения заболевания (воздушно-капельный, соприкосновение и т. п.) и самой инфекции, спецификой протекания болезни, вызываемой вирусом; в-четвертых, скрытостью этиологии (происхождения) самого возбудителя болезни — вируса, что обуславливает степень потенциальной готовности системы здравоохранения государств вводить и обеспечивать меры охраны и защиты от заболевания. Так, если возбудителем является неизвестный вирус, то, возможно, в первый момент отсутствуют средства предотвращения и лечения болезни; в-пятых, внезапностью и скоростью распространения инфекции; в-шестых, общими чертами возникновения и распространения болезни, с одной стороны, и спецификой проявления, обуславливаемой национальными особенностями (фенотипом) населения и принимаемыми властями соответствующего государства мерами по предотвращению заболевания.

Как свидетельствует история возникновения и распространения пандемий, в том числе, коронавирусов различных модификаций, и практика их предотвращения (профилактика) и ликвидации, в основе принимаемых мер лежит (в правовом аспекте) определенное ограничение прав и свобод граждан, в частности, передвижения, личного взаимодействия, а также изоляция. Одно из главных мест в управлении пандемией занимает достоверное, релевантное, полное и научно обоснованное информационное обеспечение населения и должностных лиц, принимающих решение о возникновении и распространении болезни, а также путях избавления от нее.

Все это вместе взятое обуславливает необходимость, в зависимости от средств защиты от инфекции (вируса), введения и применения определенных ограничений свободы поведения граждан, деятельности органов и организаций (карантин, ношение средств защиты, приостановление работы предприятий, образовательных, лечебных, культурных организаций, выполнение ряда функций органов государственной власти и местного самоуправления и др.). Встает задача правового, в соответствии и на основании Конституции страны, оформления общественных отношений, обусловленных проявлением пандемии в Российской Федерации.

В целях проводимого анализа правового регулирования пандемии на территории государства выделим четыре этапа:

– первый, предшествующий введению мер, в том числе, ограничительных, принимаемых для устранения инфекционного заболевания, защите от него населения страны;

– второй — введение соответствующих мер, в том числе, ограничительного характера, направленных на воспрепятствование широкому распространению заболевания, выявление и излечение больных;

– третий этап — постепенный выход из кризисного состояния и снятие ограничений;

– четвертый этап — выявление последствий пандемии, в том числе, применение ограничивающих мер, восстановление нормальной жизни, экономики, снижение и ликвидация безработицы.

В оценке правового регулирования следует исходить из особенностей действующей пандемии, обусловленной новым вирусом COVID-19. По нашему мнению, к ним следует отнести следующее:

– во-первых, неизвестность поведения вируса — как он стал опасен для человека, невозможность предсказать следующую мутацию, опасную для человека;

– во-вторых, отсутствие средств защиты на момент возникновения заболевания от COVID-19, а вакцина на сегодняшний день только проходит апробацию;

– в-третьих, возможно повторное возникновение эпидемий;

– в-четвертых, специфичность распространения, в основном посредством общения людей;

– в-пятых, особенности течения болезни, влияние на дыхательные пути;

– в-шестых, внезапность наступления;

– в-седьмых, повышенная смертность;

– в-восьмых, длительность действия.

По мнению ученых, наиболее вероятными путями распространения Ков-19 являются воздушно-капельный (заражение каплями с кашлем) и при непосредственном контакте с инфицированным человеком (поцелуй, прикосновение к рукам). Считается маловероятной возможность передачи вируса посредством контакта с загрязненной поверхностью. Также он не передается аэрозольным путем подобно кори, в частности при разговоре, пении. Таким образом, контакты людей друг с другом создают опасность заражения.

Пандемию в правовом аспекте следует рассматривать как событие — жизненное обстоятельство, влекущее правовые последствия и не имеющее волевого характера, то есть, не зависящее от действий человека. Пандемию можно рассматривать как обстоятельство непреодолимой силы, которое необходимо учитывать при определенных условиях (смотри информацию-разъяснение Верховного Суда РФ от апреля 2020 года).

§ 3. Правовые и управленческие меры профилактики коррупционных проявлений в условиях пандемии

Состояние

Проблема современного состояния коррупции и степень ее влияния на жизнь граждан России в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции, вызванной COVID-19, в рейтинге основных социальных проблем занимает лидирующие позиции.

Итак, в жизни общества произошли, и в дальнейшем еще будут происходить серьезные изменения.

Философский подход на данные экзистенциональные изменения позволяет заключить, что коррупционные проявления как чувственные вещи и без пандемии находятся в постоянном изменении, тогда как прообраз самой коррупции как социально-правового явления остается неизменным — продолжает существовать. В процессе изменений иными могут стать только свойства коррупции, ее количественные характеристики и структура.

В настоящее время изменения, связанные с пандемией, становятся исходным пунктом познания и фиксации коррупции через новые ситуации, продвигая науку к проникновению в устойчивые формы объекта — коррупции.

Несмотря на незначительное сокращение числа коррупционных преступлений в первом квартале 2020 г. (на 3,8%, до 10 тыс.), количество случаев взяточничества, наоборот, выросло на 8,7% (до 4,7 тыс.). Аналогичным образом увеличилось и число крупных взяток — почти до 800. Суммы взяток, фигурирующие в материалах рассмотренных уголовных дел, по-прежнему невелики. В частности, за взятки и коммерческий подкуп в размере от 50 тыс. до 1 млн руб. осуждено всего 885 (2018 г.— 823) человек, а более чем за 1 млн — 189 (150).

Тенденции

К сожалению, коррупция часто процветает во времена кризиса, особенно когда государственные институты и надзор слабы, а общественное доверие низко.

Проблема госзакупок. Как известно, наибольший коррупционный доход приносят госзакупки, в особенности медицинских товаров (расходных материалов, инструментов, оборудования).

Проблема распределения помощи бизнесу

Торговля медицинскими принадлежностями. Резкие скачки спроса и нарушенные цепочки поставок создают дефицит или возможности для повышения цен. Торговля медицинским контрафактом становится еще одной сферой, генерирующей коррупцию.

Медицинская помощь гражданам. Мелкий подкуп также является проблемой, которая вновь возникла в контексте пандемии (для доступа к медицинским услугам; подкуп сотрудников правоохранительных органов с целью уклонения от карантина.

Деятельность мигрантов. Жизнь и занятость мигрантов резко криминализируются, генерируя развитие и коррупционных преступлений.

Обострение борьбы за передел собственности в связи с предполагаемыми массовыми банкротствами предприятий.

Ухудшение функционирования частного бизнеса. Во время этого кризиса частный сектор сталкивается с повышенными коррупционными рисками.

Прогнозы

Очевиден рост коррупции в части госзаказов, касающихся закупок медоборудования, лекарств и расходных материалов, а также распределения бюджетных субсидий для поддержки субъектов МСБ. Еще один процесс, уязвимый в ближайшей перспективе для коррупции, — это инвестиции в научные исследования и разработки препараты и вакцинация против COVID-19. Существует прогноз появления новых видов преступлений.

Как только непосредственная опасность от пандемии рассеется, многие будут ожидать увеличения сосредоточения внимания на огромных объемах средств помощи, которые получили во время эпидемии и кризиса частные лица и предприятия. Это означает усиление внимания к резонансным проявлениям коррупции.

Думается, что развитие научных взглядов на коррупцию в настоящее время и в последующем должно происходить на основе признания тесной связи между изменениями коррупционных проявлений и сохранением устойчивости существования коррупции как негативного социального явления.

Раздел 2.
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ МЕРЫ, ПРИНЯТЫЕ В РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ-2020

§ 1. Действие международных конвенций в условиях пандемии

По данным всемирной организации здравоохранения пандемии, начиная с 16 века (время, когда появилась возможность исследовать статистические данные в отношении значимого количества государств), происходят каждые 10–50 лет, именно этот период времени нужен чтобы образовался новый патогенный вирус, который способен к быстрой передаче между носителями, выработке коллективного иммунитета или изобретения вакцины. В 20–21 веках до пандемии, связанной с распространением короновирусной инфекции COVID-19, человечество сталкивалось как минимум с тремя пандемиями, самой масштабной из которых был «испанский грипп», который по разным подсчетам унес жизни около 40 миллионов человек¹. Борьба с вирусными инфекциями в течение трех пандемий была похожа на нынешние меры (изоляция, ограничение передвижения, использование средств индивидуальной защиты и т. д.), однако в настоящее время можно утверждать, что пандемия, вызванная распространением короновирусной инфекции, не имеет аналогов с точки зрения влияния на регулятивные правовые механизмы как международного, так и национального порядка. Помимо ограничения базовых прав, которые характерны в принципе для пандемий, нынешняя ситуация продемонстрировала неспособность международных организаций адекватно и своевременно реагировать на нестандартные ситуации, а механизмы, регулирующие чрезвычайные ситуации, не были применены в силу их оторванности от реальной ситуации. Международные организации и государства не смогли достичь эффективного взаимодействия между собой, в этой связи большинство мер было в зоне усмотрения государства. Меры национального характера в свою очередь привели к изменению конвенционных режимов в самых разных сферах — перевозки, регулирования и защиты иностранных инвестиций, внешнеэкономических сделок, доступа к персональным данным и т. д.

Целью настоящего исследования является, во-первых, определение пандемии, вызванной COVID-19, с точки зрения ее правового статуса на международном уровне, выяснение роли международных организаций в регулирование подобных событий, а во-вторых выявление уровня и степени влияния пандемии на действие международных конвенций и последствия такого влияния.

Пандемия как международное правовое явление. Условия и основания ограничения прав человека в условиях пандемии

Можно выделить три базовых документа, в которых установлены основные права и свободы человека: к ним относятся Всеобщая декларация прав человека², Международный пакт о гражданских и политических правах³ и Европейская конвенция по правам человека от 4 ноября 1950 г.⁴ Задача международных конвенций — установить базовый объем прав и свобод, которые должны быть обеспечены со стороны государства. Существуют различные градации таких прав, но в рамках данного исследования интерес представляет классификация прав с точки зрения возможности их ограничения со стороны государства. Так, Всеобщая декларация прав человека исходит из возможности ограничения прав человека только для целей обеспечения общественного порядка и общего благосостояния (ст. 28) при этом декларация не выделяет прав, которые не могут быть ограничены. Пакт о гражданских и политических правах, определяет набор прав (право на жизнь, запрет на пытки и бесчеловечное обращение, право на свободу и другие (ст. 6, 7, 8, 11, 15, 16, 18 Пакта)), которые не могут быть ограничены со стороны государства независимо от причины введения таких ограничений. Единственным основанием законного «ущемления» прав является чрезвычайное положение, которое ставит жизнь большинства граждан под угрозу и не создает основания для дискриминации по половому, расовому, языковому и другому признаку. Существуют процессуальные требования, несоблюдение которых влечет изменение правового статуса действий государства — право отступления может быть квалифицировано в качестве такого, если государство об этом заявило официально, а также направило соответствующую информацию Генеральному секретарю ООН, где в том числе будут указаны причины принятия данных мер.

Европейская конвенция о правах человека фактически дублирует положения Международного договора о гражданских и политических правах в части ограничения прав по причине чрезвычайного положения. Ст. 15 говорит о возможности отступления от обязательств в случае военных действий или чрезвычайных обстоятельств, угрожающих жизни населению страны в случае соблюдения базовых прав человека (ст. 2, 3, 4, 7 Конвенции) и надлежащего уведомления Генерального секретаря Совета Европы. При этом указанные международные акты не дают определения чрезвычайному положению, существуют лишь базовые принципы, соблюдение которых обеспечит легальный статус мер ограничительного характера. К таким принципам относятся: временный характер ограничительных мер, исключительность угрозы, официальное объявление чрезвычайного положения внутри страны и на международном уровне, адекватность мер и законность. Соблюдение указанных требований свидетельствует о введении на территории страны чрезвычайного положения в соответствии с международными актами. При этом сама угроза никак не детерминирована, очевидно, что к ней относятся военные действия, гражданская война, беспорядки, стихийные бедствия, но весь этот перечень определен посредством анализа практического применения положений о чрезвычайном положении.

Логичным вопросом в свете вышеизложенного является вопрос о возможности отнесения пандемии к чрезвычайному положению. С точки зрения ограничения прав граждан пандемия сопоставима со всеми перечисленными явлениями, однако ни одно государство не использовало процедуру, предусмотренную указанными выше международными актами, и вопросы методов и условий борьбы с короновирусной инфекцией остались в плоскости государственного суверенного усмотрения. В такой ситуации не очевидно, как квалифицировать действия государства в части ограничения основным прав и свобод своих граждан, стала ли пандемия уникальным правовым явлением, которое выходит за рамки действующих правовых актов или она подпадает под действие иных норм, которые являются специальными по отношению к международным актам об основных правах и свободах.

Для решения данного вопроса необходимо обратиться к специальным нормативным актам, регулирующим, в первую очередь, вопросы здравоохранения. И здесь ключевым является определение роли Всемирной организации здравоохранении в решении вопросов, представляющих угрозу здоровью населения. Поскольку человечество пережило ни одну пандемию, попытки создать международную организацию, которая бы обеспечивала внешнюю коммуникацию между государствами по вопросам борьбы с болезнями, были предприняты еще в 1851 г. В 19 веке основными массовыми инфекциями были чума и холера, которые в большинстве случаев передавались при морских перевозках, поэтому был создан комитет на базе нескольких стран Европы, целью которого было введение мер по борьбе с распространением болезней, где ключевой мерой было введение карантина на кораблях, прибывших в порт договаривающихся стран⁵.

В 1902 году была создана первая международная организация, специализирующаяся на здравоохранении: Американская организация здравоохранения (ПАОЗ), а через несколько лет — в 1907 году была создана организация международной гигиены целями, создания которых являлось предотвращение вспышек болезней и контроль над ними⁶. На базе этих организаций в 1946 году появилась Всемирная организация здравоохранения, призванная обеспечить международный режим контроля за распространением болезней. Устав ВОЗ предусматривает основные процедуры принятия решений в рамках организации: в статьях 21, 22 Устава, в частности, предусмотрена компетенция издавать правила, обязательные для всех Государств-членов организации без прохождения национальных процедур ратификации. Однако сложная процедура согласование некоторых мер, привлечение (иногда достаточное затяжное) широкого круга экспертов, отсутствие действенных способов воздействия на государства привело к тому, что в текущей ситуации, связанной с распространением COVID-19, привели к критике действий ВОЗ и общественному восприятию организации как агентства, «которое все знает, но ничего не делает»⁷.

Что касается правового регулирования пандемий, то ключевую роль в вопросах определения имеет ли эпидемия признаки пандемии, принятия мер профилактического характера, ограничения прав, необходимых для борьбы с распространением опасного заболевания, играют Международные медико-санитарные правила (ММСП)⁸, принятые ВОЗ.

С момента вступления в силу ММСП в 2007 году он стал основным инструментом регулирования вспышек заболеваний с международном масштабом. Очевидно, что для осуществления международного надзора за борьбой с болезнями необходим полноценный обмен информацией между государствами и самим ВОЗ. Поскольку организация не способна собирать собственные данные в каждой стране, задача ложится на внутренние органы власти. Так, статья 6 ММСП обязывает государства уведомлять ВОЗ в течение 24 часов после события, которые могут представлять собой чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение. Именно с проблемой обмена данными все столкнулись при распространении COVID-19, нет уверенности что страны (особенно Китай) предоставляют информацию своевременно, и она отражает действительное положение дел (нет манипуляции со статистическими данными). Одной из целей изменения статистических данных стала политическая конкуренция политических режимов, где такие страны как Китай демонстрируют более высокую эффективность в борьбе с распространением инфекции, чем многие демократические страны (например, Италия, Франция, США).

Отдельного внимания в контексте исследуемой темы заслуживают условия введения мер ограничительного характера, предусмотренные правилами и объявление ситуации PHEIC (Public Health Emergency of International Concern).

Меры, которые ВОЗ может рекомендовать государствам дифференцируются от степени необходимости их введения (ст. 18 Правил). Так в зависимости от способов и скорости распространения болезни ВОЗ может давать рекомендации по изоляции зараженных людей, проведения дополнительных процедур проверки состояния здоровья пассажиров на международных вокзалах и т. д. Также существуют меры связанные с ограничением прав на неприкосновенность частной жизни и защиту персональных данных — например, ст. 18 предусматривает такую меру как отслеживание контактов, которые государства по-разному интерпретировали и, например, в республики Корее использовались личные данные с мобильных телефонов для отслеживания контактов инфицированного лица⁹.

Можно выделить некоторые основные принципы применения ограничительных мер. Несмотря на то, что ВОЗ не может ограничивать государства в выборе применимых мер, однако базовой рекомендацией остается подход наименьшего ограничения там, где это возможно. В качестве пределов ограничительных мер можно выделить статью 26, которая запрещает применение каких-либо санитарных мер в отношении грузовых автомобилей и поездов в случае транзита и отсутствия высадки, посадки и выгрузки. В этой связи в Евросоюзе рассматривался вопрос о законности проверок поездов, следовавших из Италии транзитом через территорию Австрии. В итоге меры были признаны законными, поскольку поезд следовал из наиболее пострадавшего северного региона Италии¹⁰.

В качестве предела ограничительных мер, также можно рассмотреть статью 32 ММПС, которая предусматривает проведение любого медицинского освидетельствования, забор анализов и т. д. только с учетом соблюдения достоинства и уважения основных прав и свобод человека.

Указанные правила не являются конвенционными, а представляют собой вторичное право международной организации, поэтому многие нормы носят рекомендательный характер и не имеют императивного воздействия на государства¹¹. Также ВОЗ не запрещает дополнительные меры, направленные на охрану здоровья населения (ст. 43 правил), однако на них распространяются дополнительные требования, характерные для чрезвычайных ситуации: обязательное информирование ВОЗ о таких дополнительных мерах и наличие обоснования более высокого уровня ограничений по сравнению с рекомендуемыми. В настоящее время дополнительные ограничительные меры многих государств в условиях пандемии короновируса еще подлежат оценки с точки зрения их обоснованности и соразмерности, как на национальном уровне, так и на международном.

В соответствии с правилами статьи 12 Правил Директор ВОЗ может объявить PHEIC (чрезвычайную ситуацию в области здравоохранения, имеющую международное значение), в случае если:

– ситуация представляет угрозу для здравоохранения неограниченного количества государств в результате международного распространения болезней;

– требуется координация действий для формирования международного ответа.

Эта ситуация, характеризующаяся серьезностью, необычностью и неожиданностью, имеет последствия для общественного здравоохранения за пределами национальной границы пострадавшего государства и может потребовать немедленных международных действий. 30 января 2020 года генеральный директор ВОЗ объявил ситуацию PHEIC в отношении распространяющегося вируса COVID-19 на территории Китая. Несмотря на то, что объявление PHEIC не обязательно влечет принятие дополнительных ограничительных мер, однако для многих государств является обязательным условием для осуществления каких-либо действий.

Заявления PHEIC можно рассматривать как инструмент международного публичного авторитета¹². Что касается того, какие события могут быть включены в декларацию PHEIC, они могут быть направлены на локализацию вспышек, затрагивающих одну или ограниченное число стран (как в случае с распространением Эболы в демократической республики Конго) или глобальные пандемии (глобальная пандемия была объявлена в связи с распространением птичьего гриппа).

После объявление PHEIC на международном уровне 11 марта были изданы руководящие принципы в отношении пандемии, которые, несмотря на рекомендательный характер, имеют вполне конкретные юридические последствия, связанные с приостановлением действующих или активацией приостановленных международных контрактов¹³.

Резюмируя вышесказанное можно отметить следующее, действующая ситуация, с точки зрения международного права является чрезвычайной ситуацией, которая дает основание государствам частично ограничивать права и свободы граждан и юридических лиц. Существование ВОЗ, как регулятора международных отношений в сфере здравоохранения, наличие различных актов, регулирующих данную сферу деятельности, позволяет говорить о пандемии, как о самостоятельном специальном режиме чрезвычайной ситуации. В силу действия общего принципа права «Lex specialis derogat generali» (специальный закон вытесняет общий закон) ограничение прав будет признано легитимным при соблюдении правил и рекомендаций ВОЗ. При этом независимо от рекомендаций меры специального действия, не могут ограничивать или ущемлять права, прямо указанные в Международном Пакте о гражданских и политических правах¹⁴ и Европейской конвенции о правах человека.

Действие международных актов в условиях пандемии

Полномочия ВОЗ в части рекомендации ограничительных мер может распространяться и на торговлю, что прямо предусмотрено ст. 18(2) Медико-санитарных правил и потенциально нарушает или пересекается с правилами и полномочиями Всемирной организации торговли. Следует отметить, что ВТО уделяет большое внимание вопросам безопасности товаров и продукции для здоровья, которое нашло отражение в Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных мер¹⁵, предусматривающее возможность введения различных мер, включая полный запрет на импорт, в случае несоответствия товара санитарным требованиям. Поскольку большинство мер, ограничивающих торговлю, вводятся после официального объявления пандемии, следует рассматривать требования ВОЗ, как требования имеющие приоритет в силу специфики ситуации угрозе жизни и здоровью физических лиц. Поэтому при наличии соответствующих решений на национальных уровнях (связанных с пандемией) действие некоторых актов ВТО приостанавливается без предварительного согласования.

Отдельного внимания заслуживают вопросы защиты интеллектуальной собственности в условиях пандемии, особенно это относится к патентной защите лекарственных препаратов и вакцин. Массовое и мало прогнозируемое распространение COVID-19 привело к появлению разрозненной информации об эффективных медикаментах для лечения SARS-CoV2, о разработке и испытаниях вакцины. По состоянию на конец июля 2020 года на сайте ВОЗ указаны 24 вакцины, прошедшие клинические испытания и более 140 вакцин в стадии доклинических испытаний. Учитывая международное значение вакцины, предоставление патентной защиты создаст необоснованную монополию одного производителя на жизненно важный фармацевтический продукт. Несмотря на необходимость соблюдения баланса интересов производителя вакцины и потребителей вакцины, очевиден перевес в сторону обеспечения здоровья физических лиц по сравнению с защитой экономического интереса производителя. Такой подход нашел отражение в Дохинской декларации¹⁶, которая расширила перечень исключений из обязательств государств по защите патентных прав, предусмотренных в ТРИПС, и дает возможность государствам осуществлять принудительное лицензирование в условиях чрезвычайного положения или при других обстоятельствах, обусловленных предельной срочностью. Данная мера предоставляет отечественным производителям право на производство вакцины без согласия патентообладателя, поскольку интересы патентообладателя в части самостоятельного распоряжения результатами интеллектуального труда вторичны по отношению к обеспечению жизни и здоровья граждан.

Меры ограничительного характера, принимаемые государствами для борьбы с распространением коронавирусной инфекции, оказали колоссальное воздействие на экономику всех стран, затронутых эпидемией. Во многих странах было принято решение о поддержке некоторых отраслей за счет государственных средств. В этой связи возникает вопрос о распространении положений конвенций, направленных на защиту инвестиций, в случае если в результате ограничений иностранные инвесторы лишились своих инвестиций. Международное право признает, что государства обязаны обеспечить защиту здоровья и безопасности своих граждан, а также свою экономику, когда они сталкиваются с кризисом, в том числе в области здравоохранения. Общепринято, что органы власти пользуются свободой усмотрения при принятии регулирующих мер, однако, они должны осуществлять свои «полицейские полномочия» таким образом, чтобы меры не были произвольными, дискриминационными или незаконными. В противном случае, они рискуют столкнуться с исками иностранных инвесторов, поданных на основании двусторонних или многосторонних инвестиционных соглашений. Приоритет охраны здоровья граждан был указан еще в деле «Филип Моррис против Уругвая»¹⁷, в рамках которого было определено, что ответственность за меры общественного здравоохранения лежит на правительстве, а инвестиционные трибуналы должны уделять большое внимание правительственным суждениям о национальных потребностях в стране и таким вопросам, как защита общественного здоровья.

В любом случае меры, принимаемые государствами, могут иметь серьезные последствия для иностранных инвесторов и негативно сказываются на экономической стоимости их активов. Дело Poštová Banka, A.S. и Istrokapital SE v. Греческая Республика¹⁸ демонстрирует такие последствия, где последствия мирового финансового кризиса 2008 года привели к тому, что правительство Греции реструктурировало свой суверенный долг перед иностранными инвесторами (в том числе), фактически предложив снизить стоимость суверенных облигаций инвесторов более чем на 50%, чтобы обеспечить устойчивость долга греческого правительства. Это привело к девальвации суверенных облигаций, находящихся у инвесторов.

Также следует отметить, что в качестве мер, направленных на восстановление после пандемии, государства предусматривают экономическую поддержку отечественным компаниям и такие меры обычно не имеют цели поддержания иностранного инвестора. Возникает вопрос, могут ли иностранные инвесторы воспользоваться механизмами защиты от действий государств в условиях пандемии в случае потери ими части или всей стоимости вложений.

Международное право выработало набор минимальных стандартов защиты иностранных инвесторов, которые находят отражение в двусторонних отношениях. Первый стандарт — «справедливого и равного обращения», предполагает не дискриминационный подход как к ограничительным мерам, вводимым в экономике, так и к мерам экономической поддержки. Другой стандарт — «полная защита и безопасность», предполагает выполнение государством активных действий, направленных на обеспечение защиты иностранного инвестора. Бездействие государства в отношении принятия мер для борьбы с пандемией или несвоевременная реакция могут быть оценены, как нарушение данного стандарта. Однако следует учитывать положения конкретных двухсторонних международных соглашений, в которых может исключаться подача претензий в случае принятия мер в области обеспечения здравоохранения¹⁹.

При оценке действий государства будет квалифицироваться не только чрезмерность вводимых мер, но и их эффективность, отсутствие которой может стать свидетельством содействия кризису со стороны государства²⁰.

В случае рассмотрения вопроса об отсутствии должной защиты иностранному инвестору должны быть решены следующие вопросы:

– наличие действующего двухстороннего инвестиционного договора между страной инвестора и страной, принимающей их инвестиции;

– соответствуют ли они критериям, предъявляемым к «инвестору», согласно этому инвестиционному договору и относятся ли их вложения к инвестициям, в контексте данного соглашения;

– гарантировано ли недискриминационное обращение в случае чрезвычайной ситуации или другого значительного события в государстве пребывания;

– содержит ли договор оговорку о чрезвычайных мерах, которая позволяет принимающему государству избегать своих обязательств по международному праву.

В текущей ситуации вероятность успешного обжалования действий государства в условиях пандемии иностранными инвесторами, представляется возможной только при обосновании чрезмерности вводимых мер и дискриминационного подхода по «национальному» признаку.

Еще одной сферой, затронутой пандемией, стали международные перевозки, поскольку в качестве одной из мер борьбы с коронавирусной инфекцией стал запрет на международные поездки и поездки внутри страны (в некоторых случаях, такие запреты носили абсолютный характер, как в Китае, в других — для осуществления поездки нужна была уважительная причина). Действующие конвенции по международным воздушным перевозкам устанавливают общие режимы, в рамках которого государства не должны препятствовать реализации основных некоммерческих свобод воздуха. В то же время регулярное воздушное сообщение возможно при наличии специального разрешения со стороны государства, которое обычно в рамках двухсторонних соглашений обеспечивает открытие воздушного пространства. Основной международный акт в данной сфере — Чикагская конвенция о международной гражданской авиации²¹ не содержит положений, касающихся приостановки действия конвенции, поскольку в случае конфликта между государствами чаще всего приостанавливаются или прекращаются дипломатические и двусторонние отношения между государствами. Ст. 89 Конвенции, регулирующая действия государств в условиях войны и чрезвычайного положения исходит из следующего: чрезвычайное положение в одной стороне не затрагивает прав и свобод другой страны в части обеспечения воздушного сообщения, и страна, которая объявляет у себя чрезвычайное положение уведомляет об этом Совет Международной организации гражданской авиации. При этом, что относится к чрезвычайному положению не определено, следовательно чрезвычайное положение рассматривается в широком смысле, с учетом норм международного и национального права. Приостановление воздушного сообщения в условиях распространения пандемии происходили стихийно и хаотично, и в большинстве случаев Совет не был уведомлен. С точки зрения конвенции правила объявления чрезвычайного положения не были соблюдены, однако учитывая специальный правовой режим пандемии, представляется что нормы, регулирующие ее, будут иметь приоритетное значение. Таким образом, можно прийти к следующему выводу, что большинство стран посредством молчаливого согласия, акцептовали подход, в рамках которого объявление в стране ограничительных мер, рекомендованных ВОЗ, в условиях пандемии, «заменяет» дополнительное уведомление отдельных международных организаций.

Отдельного внимания заслуживает действие конвенций, обеспечивающих защиту персональных данных. Следует отметить, что принцип неприкосновенности частной жизни при принятии ограничительных мер, нарушался самыми разнообразными способами: в республике Корее, использовали данные с сотовых телефонов для установления контактов, во многих странах публиковались информации о так называемых «нулевых» пациентах — физических лицах, которые стали первыми заразившимися COVID-19, при этом если в отношении иностранцев государства сообщали, что это гражданин другой страны, то о своих гражданах сообщали фамилии и имена, места работы и т. д., в некоторых странах восточной Европы на дверях инфицированных были предупредительные надписи и т. д. Указанные меры нельзя назвать адекватными и соразмерными, поскольку вмешательство в частную жизнь и распространение персональных данных (включая данные о состоянии здоровья) без согласия субъекта данных, в большинстве случаев никак не способствовали борьбе с распространением коронавирусной инфекции. Так, Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных²² предусматривает отступление от базовых принципов защиты персональных данных только в случаях защиты безопасности государства, общественной безопасности, пресечения уголовных преступлений и защиты прав и свобод третьих лиц (ст. 9). Также государство имеет возможность использовать персональные данные физических лиц для статистического учета, однако сам субъект при этом не должен пострадать, иными словами государство может и в некоторых случаях обязано публиковать статистику по числу заболевших, но не может сообщать информацию позволяющую идентифицировать данных лиц, без их согласия.

Резюмируя, следует отметить, что пандемия не представляет государствам возможности нарушать право граждан на неприкосновенность личной жизни и получать неограниченный доступ к персональным данным без согласия субъекта. Представляется, что пределы ограничительных мер указаны в Международных медико-санитарных правилах, которые предполагают ограниченный доступ к персональным данным для установления круга физических лиц, контактировавших с инфицированным. Все остальные меры могут быть рассмотрены как чрезмерные.

Заключение

Анализ действующих международных актов позволяет квалифицировать пандемию, вызванную распространением коронавирусной инфекции — в случае объявления PHEIC, специальным режимом чрезвычайного положения, на который, в первую очередь, распространяются нормы специальных международных нормативных актов. По этой причине, общие нормы действуют лишь в части, не противоречащей специальным актам. Здесь следует учитывать рекомендации всемирной организации здравоохранения, которые, несмотря на необязательный характер, имеют значение, во-первых, с точки зрения подтверждения факта уведомления о наступлении чрезвычайного положения, во-вторых, соблюдение рекомендаций ВОЗ играет решающую роль при определении необходимого объема ограничительных мер, их адекватности и соразмерности.

Действие многих конвенций было приостановлено в связи с введением ограничительных мер, независимо от наличия такой возможности в самом нормативном акте, при этом молчаливое одобрение государствами таких действий свидетельствует о признании их последствием чрезвычайного положения, действующего на территории стран. Однако некоторые отдельные права (например, неприкосновенность частной жизни) были ограничены в больших пределах, чем этого требовала борьба с распространением коронавирусной инфекцией и в этой части действия государств еще подлежат оценке.

§ 2. Конституционно-правовые меры в Российской Федерации в условиях пандемии

В конституционно-правовом аспекте исследованию применительно к регулированию общественных отношений во время пандемии подлежат следующие положения Конституции Российской Федерации:

1. Место человека, его прав и свобод в системе ценностей общечеловеческих и государственных; человек как основа конституционного строя.

2. Права и свободы человека и гражданина:

2.1 Гарантия осуществления его прав и свобод.

2.2 Право на информацию.

2.3 Право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

2.4 Право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии.

2.5 Право свободного передвижения на территории РФ, право беспрепятственного выезда за пределы РФ.

2.6 Право на образование.

2.7 Право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц.

2.8 Право на неприкосновенность частной жизни.

2.9 Право на объединение.

3. Ограничения прав и свобод граждан.

4. Ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

5. Обязанность государства не издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

6. Непротиворечивость указов и распоряжений Президента Российской Федерации Конституции и федеральным законам.

7. Запрет на произвольное установление ограничений перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации.

8. Социальная поддержка граждан.

9. Право на защиту от безработицы.

10. Обязанность государства создавать условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан.

11. Право на занятие предпринимательской деятельностью.

12. Право на собрания, митинги и демонстрации.

13. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

14. Гарантии единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

15. В ведении Российской Федерации находится обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, оборота цифровых данных.

16. Ограничения