Концептуальная модель применения цифровых технологий в законодательном процессе в Российской Федерации

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340:004

ББК 67.0:32.81

К65

Авторы:

Кутейников Д. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); Ижаев О. А., кандидат юридических наук, заместитель директора Института бизнес-права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); Зенин С. С., кандидат юридических наук, доцент, директор Института государства и права Тюменского государственного университета, проректор Тюменского государственного университета; Япрынцев И. М., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник Центра судебного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Рецензенты:

Полякова Т. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующая Сектором информационного права ИГП РАН, действительный государственный советник юстиции РФ 3-го класса, почетный работник юстиции;

Минбалеев А. В., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Монография представляет собой междисциплинарное исследование трансформации законодательного процесса в условиях имплементации цифровых технологий. Цифровизация законодательного процесса выступает неотъемлемой составляющей развития современного государства, что предопределяет необходимость формирования концептуальной научно обоснованной модели внедрения цифровых технологий в процесс разработки и принятия нормативных правовых актов.

Разработка такой концептуальной модели применения современных цифровых технологий в законодательном процессе с учетом достижений зарубежной практики и особенностей российской системы законодательного процесса выступает необходимым этапом последовательного развития правотворческой деятельности в России.

В этой связи в работе предложена комплексная эволюционная модель теоретико-правовой трансформации процесса разработки и принятия нормативных правовых актов, обеспечивающая сохранение конституционно-правовой сущности данной сферы осуществления публичной власти.

Коллектив авторов с учетом выявленного доктринального базиса обосновал ряд организационно-правовых моделей внедрения цифровых технологий на современном этапе развития законодательной деятельности в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2022 г.

Такой подход позволил сформировать интегративную модель применения цифровых технологий в законодательной деятельности, которая в состоянии обеспечить качественную трансформацию этой сферы в условиях становления современного цифрового государства в России.

УДК 340:004

ББК 67.0:32.81

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Существенно увеличивающийся уровень использования современных цифровых технологий в различных сферах деятельности человека и общества предопределен теми позитивными моментами, которое это использование гарантирует. При этом необходимо исходить из того факта, что внедрение современных технологических решений в различные сферы имманентно связано с их трансформацией — как формальной, так и сущностной. Такая трансформация сопряжена с необходимостью формирования научно выверенных подходов к оценке допустимости и целесообразности использования тех или иных цифровых технологий при решении конкретных вопросов.

Соответственно, формирование сферы общественных отношений, которая связывает результаты стремительного развития цифровых технологий и устоявшиеся сферы общественной жизни, в том числе отдельные ее области, обусловливает актуальность формирования концептуальной модели применения цифровых технологий.

В условиях повсеместного внедрения достижений цифровых технологий законодательный процесс на данный момент остается той областью, где наиболее прогрессивные технологии, в том числе машинное обучение, блокчейн, большие данные, смарт-контракты и концепт «смарт-право», не нашли своего отражения. Однако перед внедрением вышеназванных технологий в законодательный процесс необходима разработка фундаментального подхода, содержащего научное осмысление возможности цифровых технологий в сфере законодательства, их соотнесение с принципами законодательного процесса, оценка с позиции применимости на различных стадиях и уровнях и, в конечном итоге, формирование интегративной модели, предусматривающей последовательное, обоснованное и эффективное развитие законодательного процесса.

Разработка такой концептуальной модели применения активно развивающихся современных цифровых технологий в законодательном процессе с учетом достижений зарубежной практики и особенностей российской системы законодательного процесса выступает необходимым этапом в последовательной трансформации правотворческой деятельности в России. Изучение потенциала применения различных цифровых технологий — блокчейна, машинного обучения, больших данных, потенциала алгоритмизации и т. д. — в нормотворческих целях предполагает проведение правового исследования с привлечением знаний из технических наук, что позволит сформировать междисциплинарный подход, который станет основой для эффективной имплементации данных технологий в законодательный процесс.

Целью настоящей работы является разработка научно обоснованной концептуальной модели внедрения цифровых технологий в законодательном процессе в условиях интенсификации технологического развития.

С учетом обозначенной цели для ее достижения необходимо решение следующих задач:

— выявление и анализ теоретико-правовых аспектов внедрения цифровых технологий в правотворческую деятельность. Решение данной задачи связано с необходимостью изучения теоретических оснований, формируемых в правовой доктрине, касающихся применения результатов и продуктов развивающихся цифровых технологий для повышения эффективности права, а также предполагает исследование опыта использования информационных систем в правотворческом процессе;

— сравнительно-правовой анализ особенностей применения цифровых технологий в законодательном процессе в зарубежных странах. Выполнение данной задачи позволит оценить степень внедрения цифровых технологий в законодательный процесс в зарубежных странах. Для решения данной задачи будут рассматриваться страны, в которых применяют наиболее релевантные и эффективные цифровые технологии. Вместе с тем для решения данной задачи важное значение будут иметь сведения, подтверждающие или опровергающие эффективность применения таких технологий;

— уяснение перспектив использования цифровых технологий применительно к отдельным стадиям законодательного процесса. В результате выполнения данной задачи должны быть определены функциональные возможности отдельных цифровых технологий с учетом их применения на всех стадиях законодательного процесса. Таким образом, данная задача формирует представление об областях возможного применения технологических разработок;

— обоснование правовых пределов и рисков применения цифровых технологий в законодательном процессе. В рамках данной задачи будут определены оптимальные условия эффективного применения цифровых технологий в законодательном процессе, которые позволят избежать возможные нарушения основополагающих принципов функционирования демократического общества;

— анализ перспектив внедрения технологии распределенных реестров для передачи данных в рамках законодательных процедур. Решение данной задачи позволит сформировать теоретически обоснованные сценарии применения данной технологии с учетом оценки рисков, связанных с идентификацией, безопасным хранением и неизменностью информации;

— исследование потенциала использования технологий машинного обучения для анализа текстов нормативных правовых актов. В рамках данной задачи будет исследована литература, посвященная техническому потенциалу и особенностям функционирования технологий машинного обучения, определена сущность и объективные ограничения использования данной технологии, выявлены перспективы предотвращения возникновения коллизий в законодательстве. Также будут определены возможности внедрения в тексты нормативных правовых актов «смарт-норм», что станет предпосылкой к созданию машиночитаемого права;

— уяснение особенностей использования больших данных в процессе разработки нормативно-правовых актов. Решение данной задачи направлено на разработку теоретических рекомендаций по созданию цифровой инфраструктуры, направленной на повышение эффективности и качества работы субъектов законодательной инициативы;

— определение концептуальных основ алгоритмизации права в целях построения концепции «смарт-законодательства». В рамках данной задачи будет рассмотрен концепт «самоисполнимого права», реализация которого обеспечивается программным кодом под контролем нормативно определенных «оракулов».

Сформированная в рамках исследования теоретико-правовая основа внедрения цифровых технологий основывается, в частности, на выявленных сущностных признаках, принципах цифровизации законодательного процесса, что позволило сформировать авторское понятие этого процесса. При этом, исходя из эволюционного подхода к развитию законодательной деятельности, было выявлено несколько групп принципов, учет которых в рамках трансформации рассматриваемой сферы публичного управления обеспечит сохранение конституционно-правовой сущности правотворческого процесса.

Анализ практики использования цифровых технологий в законотворчестве зарубежных стран позволил выявить основные направлениях этого процесса: использование цифровых платформ для участия граждан в законодательном процессе (выдвижение инициатив, реакция на обсуждаемые проекты законов, получение информации о деятельности представительных органов и т. д.); организация внутренней работы представительных органов посредством автоматизации (документооборот, голосование и т. д.); развитие законодательства как цифровой платформы (наиболее революционное направление, так как оно обусловливает создание платформы «смарт-законодательства», которое обеспечит автоматизацию отдельных правотворческих процессов).

Немаловажным является и требование обоснования пределов внедрения цифровых технологий в рамках разработки и принятия нормативных правовых актов. Исследование пределов внедрения цифровых решений позволило выделить в первую очередь сущностные границы, которые обусловлены уровнем развития цифровых технологий и природой законодательного процесса — в этом случае первым следует говорить о недопустимости полной автоматизации законодательного процесса и, соответственно, сохранении определяющей роли в процессе законотворчества за человеком. Кроме того, к сущностным пределам относится и недопустимость исключения какой-либо стадии законодательного процесса.

В развитие данных положений авторы обосновали различную степень трансформации конкретных стадий законодательного процесса, а также выделили потенциал внедрения новых стадий. К таковым, например, может относиться общественное обсуждение, оценка степени сложности нормативного текста и прогноз качества правоприменительной практики и т. д.

Именно с учетом обозначенных базовых доктринальных начал авторами и рассматривались дальнейшие возможности внедрения цифровых технологий в законодательный процесс, обосновывались конкретные правовые модели использования различных цифровых решений, которые бы минимизировали негативные последствия их использования.

В частности, с учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта выявлены технологические и правовые возможности использования распределенных реестров в процессе обработки и передачи данных при осуществлении законодательной деятельности. Отдельное внимание уделяется анализу предиктивного (предсказательного) и аналитического потенциала машинного обучения в условиях его применения в правотворчестве; анализу направления использования больших данных при анализе текстов нормативных правовых актов; а также концептуальному обоснованию смарт-законодательства.

Соответственно, сформированная теоретико-правовая модель использования цифровых технологий, а также конкретные подходы к имплементации различных цифровых технологий представляют собой самостоятельный элемент в существующей конституционно-правовой теории законодательного процесса, развитие которого неразрывно связано со становлением в Российской Федерации электронного государства.

Результаты, представленные в настоящей монографии, могут быть использованы при формировании теоретических основ для дальнейших фундаментальных и прикладных исследований, направленных на создание единой цифровой платформы обеспечения законодательного процесса, что приведет к сокращению времени, затрачиваемого на согласование проектов нормативных правовых актов; оптимизации количества совершаемых операций государственными органами, должностными лицами и иными субъектами, задействованными в принятии нормативных правовых актов; привлечению для работы над разработкой и обсуждением законопроектов более широкого круга лиц (экспертов, представителей общественности и т. д.).

Глава 1. ЦИФРОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В РАЗРАБОТКЕ И ПРИНЯТИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ДОКТРИНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

1.1. Теоретико-правовые аспекты внедрения цифровых технологий в нормотворчестве в Российской Федерации

Развитие цифровых технологий обусловливает определенные изменения во всех сферах общественной жизни, в том числи и в сфере функционирования публичной власти. Тезис о том, что в Российской Федерации следующим этапом в развитии всей государственности является построение цифровой экономики, нашел свое отражение как в нормативных, так и в программных документах¹. Так, относительно недавно была разработана национальная программа «Цифровая экономика»², одним из элементов которой является федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды»³.

В качестве приоритетных законопроектов, обозначенных в данном проекте, выделяется несколько блоков нормативных правовых актов, связанных в том числе с формированием единой цифровой среды доверия; формированием электронного гражданского оборота; сбором, хранением и обработкой данных и т. д.

При этом в качестве самостоятельного федерального проекта выделяется проект «Цифровое государственное управление»⁴, который своей целью имеет внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей.

В то же самое время на себя обращает внимание тот факт, что ни в одном из указанных федеральных проектов не упоминается о необходимости соответствующей модернизации законодательного процесса как элемента, без адекватного развития которого в условиях широкого использования цифровых технологий затруднительна трансформация всей сферы публичного управления.

Необходимо осознавать, что цифровая экономика как новый этап в формировании и становлении современного государства требует не только теоретического осмысления и выработки программных ориентиров, но и подготовки соответствующей нормативно-правовой базы, которая бы обеспечила переход эволюционного характера к так называемым «digital technologies», с внедрением которых связана цифровизация всей сферы публичного управления.

Соответственно, первостепенной задачей должна являться не сама по себе разработка и принятие каких-либо программных документов, направленных на установление тех или иных задач, связанных с имплементацией различного рода технологий в производственные, управленческие и иные сферы, и на принятие в ускоренном порядке нормативных актов, регулирующих сферу имплементации цифровых технологий. Важной (как с теоретической, так и с практической точек зрения) является разработка научно обоснованной и адекватной современным реалиям модели осуществления одной из базовых функций любого государства — правотворческой функции⁵.

Это ставит перед Российской Федерацией задачу первостепенной выработки правовой концепции применения цифровых технологий в законодательном процессе, которая бы обеспечила нормативную базу, необходимую для внедрения современных цифровых технологий и в иные сферы деятельности.

При построении такой концепции в первую очередь целесообразно исходить из определения тех основных направлений (этапов), с трансформацией которых связана цифровизация законодательного процесса.

Внедрение цифровых технологий в сферу публичного управления связано со становлением так называемого электронного государства, которое может рассматриваться в качестве коммуникативной инфраструктуры, позволяющей государственным органам и гражданам взаимодействовать с использованием новых информационных технологий⁶. При этом важным уточнением является, что в английском варианте данная категория обозначается как e-government (дословно — электронное правительство), но охватывает по своему содержанию трансформацию всех ветвей власти⁷, что должно иметь соответствующие результаты и на практике.

Процесс внедрения цифровых технологий в законодательный процесс по времени является одним из последних в сфере публичного управления. Первым опытом использования подобных механизмов была их имплементация в сферу исполнительной власти, когда автоматизировались определенные (поначалу достаточно простые) процессы принятия решений, а также «роботизация» судебной власти, заключающаяся в автоматическом рассмотрении однотипных судебных споров по заранее обозначенному алгоритму.

В целом следует отметить, что внедрение тех или иных технологий своей целью имеет автоматизацию процессов, ранее которые осуществлялись человеком непосредственно. Следовательно, цифровизация законодательного процесса выступает одним из направлений становления электронного государства, в рамках которого взаимодействие в системе человек — общество — государство переводится в иную плоскость и строится на использовании информационных технологий.

При этом необходимо отметить, что допустимо выделение двух моделей цифровизации законодательного процесса:

— когда процесс принятия решений доводится до абсолютного автоматизма с полным исключением человека (в том числе в части контроля);

— когда человек сохраняет в своей компетенции принятие окончательного решения⁸.

Допустимость и обоснованность применения той или иной модели в отношении законодательного процесса, в том числе и в отношении его различных стадий, является одним из системообразующих вопросов, с решением которого во многом и связано формирование целостной концепции цифровизации законодательного процесса⁹.

Учитывая факт, что результатом внедрения цифровых технологий в сферу публичного управления является его автоматизация, целесообразным представляется при определении основных направлений трансформации правотворческой деятельности исходить из ее стадийности, что позволит определить степень допустимой и достаточной цифровизации каждой конкретной стадии и тем самым сформировать направления такой цифровизации.

Несмотря на тот факт, что выделение различных стадий в законодательном процессе является вопросом достаточно спорным с научной точки зрения, его решение для цифровизации законодательного процесса не является определяющим. В контексте рассматриваемой проблемы достаточным будет понимание того, что для той или иной стадии является характерным наличие определенных видов деятельности, которые могут быть автоматизированы путем внедрения соответствующих цифровых технологий.

В связи с обозначенным подходом целесообразно выделить три направления трансформации стадийности законодательного процесса. Во-первых, допустимо говорить о наличии тех стадий, в отношении которых не происходит никакого видоизменения в рамках их осуществления (ни сущностного, ни формального). Такой стадией, очевидно, является подписание принятого Федеральным Собранием РФ закона, которое осуществляется Президентом РФ.

Кроме того, следует упомянуть и о голосовании законов. Трансформация процедуры голосования в контексте ее цифровизации во многом обусловлена внедрением технологии блокчейн, которая позволяет распределенно хранить информацию на электронных носителях, ограничивает возможность ее изменения, что и определяет ее ценность в рамках голосования, так как обеспечивает корректность получаемых результатов и минимизирует возможность их фальсификации. Поэтому в современной юридической литературе в большей степени использование блокчейн-технологии связывается непосредственно с избирательным (и референдумным) процессом¹⁰, а не с законодательным. Суть данной технологии — обеспечение неизменности и корректности результатов — позволяет говорить об ограниченных возможностях ее применения в контексте процедуры голосования в законодательном процессе, так как проблемы подобного рода в этом случае так остро не стоят.

Во-вторых, допустимо говорить о таких стадиях законодательного процесса, внедрение цифровых технологий при осуществлении которых приводит к их трансформации. В этом случае определенная последовательность действий, которые раньше осуществляли люди, автоматизируется, что исключает необходимость человеческого участия (полностью или в части) в рамках их осуществления. К таким стадиям следует относить:

— подготовку проектов нормативных правовых актов — в контексте рассматриваемой стадии целесообразно говорить о возможностях использования технологий машинного обучения и больших данных, позволяющих анализировать предлагаемые тексты законов на предмет их соответствия уже действующим и систематизировать полученные данные;

— формирование и выдвижение законодательной инициативы изменяется в силу функционирования различного рода онлайн-платформ, обеспечивающих хранение информации о выдвигаемых инициативах, а также их голосование с целью последующей передачи органам публичной власти. Кроме того, нельзя игнорировать и существующие технологические решения в рамках деятельности Государственной Думы. Речь идет о Системе обеспечения законодательной деятельности (далее — СОЗД), которая во многом направлена на автоматизацию процесса взаимодействия комитетов и иных структурных подразделений в рамках законодательного процесса¹¹;

— обнародование нормативных правовых актов в условиях цифровизации законодательного процесса представляет собой их размещение в электронном виде, что повышает их доступность для обычных граждан. Кроме того, в этой связи также допустимо говорить и о систематизации принятых законов.

В-третьих, возможности современных цифровых технологий, а также технологические решения, которые они предлагают, выводят на новый уровень эффективность возможного взаимодействия субъектов, участвующих в законодательном процессе. Этот факт позволяет говорить о допустимости внедрения новых механизмов влияния гражданского общества на законодательный процесс как самостоятельного элемента (стадии) в его обсуждении. В этом случае речь идет об общественном обсуждении, которое на сегодняшний день в отношении проектов нормативных правовых актов проводится в ограниченном формате — в отношении тех проектов нормативных правовых актов (в большинстве своем подзаконного характера), которые размещаются на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов — https://regulation.gov.ru/ — официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Важным в этом контексте является тот факт, что эта стадия будет осуществляться с использованием уже существующих цифровых решений в сфере законодательного процесса, а именно СОЗД, о которой говорилось выше. С технологической стороны обеспечивать учет и возможность (или же необходимость) использования результатов общественного обсуждения способна технология машинного обучения, отслеживающая и анализирующая поступившие предложения по проекту нормативного правового акта в рамках заранее обозначенных алгоритмов.

Кроме того, допустимо говорить о введении такой стадии, в рамках которой в автоматизированном режиме будет измеряться степень сложности нормативного текста, и прогнозировать качество последующего правоприменения. Использование такого автоматизированного механизма возможно, например, в рамках реализации как первого чтения (что позволит на самом раннем этапе установить степень сложности текста), так и в последующем — после внесения предложенных изменений и корректировок. Оцениваться проекты будут по критериям лексической, грамматической и логической сложности.

При этом важным теоретико-методологическим вопросом является сама возможность (либо отсутствие таковой) применения и имплементации цифровых технологий к отдельным сферам деятельности человека, в том числе и к законодательному процессу либо к отдельным видам нормативных правовых актов в процессе их принятия (например, к конституциям). Выработка научно обоснованных подходов к обозначенным проблемам позволит выработать пределы цифровизации законодательного процесса: технологические, процедурные, правовые и др.

Соответственно, цифровизация законодательного процесса оказывает непосредственное влияние на его стадийность, что проявляется в изменении структуры и наполнении ряда стадий, а также в возможности внедрения новых стадий. При этом следует отметить и тот факт, что некоторые стадии не претерпевают каких-либо кардинальных изменений, что указывает на эволюционную направленность рассматриваемой трансформации (несмотря на кажущуюся революционность самих технологий).

Обеспечивается такое эволюционное развитие во многом за счет сохранения неизменной конституционно-правовой природы законодательного процесса и принципов, на котором этот процесс основывается, что, в свою очередь, не исключает появления новых принципов, связанных с процессом цифровизации сферы публичного управления.

В контексте цифровизации законодательного процесса следует исходить из того, что эта трансформация должна проходить с учетом уже выработанных принципов осуществления правотворческой деятельности.

В действующей системе правового регулирования отсутствуют как таковые принципы законодательного процесса. Тем не менее в рамках деятельности судебной системы, в частности Конституционного Суда Российской Федерации, были выработаны общие начала, в рамках которых и осуществляет свои полномочия законодатель.

В связи с цифровизацией законодательного процесса остановим свое внимание на тех принципах, анализ которых позволит выработать необходимые подходы к трансформации этого процесса. В этом случае допустимо говорить о трех группах принципов цифровизации законодательного процесса. Первая группа представляет собой такие принципы, которые не претерпели сущностных изменений и сохраняют свое регулятивное воздействие в неизменном виде.

Так, например, принцип верховенства Конституции Российской Федерации, закрепленный в ч. 1 ст. 15, не может игнорироваться и в условиях трансформации законодательной деятельности (как и ряд иных принципов), поэтому подробнее останавливаться на подобных принципах нет необходимости. К подобным принципам, безусловно, стоит отнести демократизм правотворческой деятельности, приоритет и верховенство прав и свобод человека и гражданина, принцип публичности и гласности, принцип системности в построении иерархии нормативных правовых актов и т. д. Для всех указанных принципов цифровизация не выступает причиной их сущностной трансформации, но может способствовать их обеспечению и реализации: в частности, достаточно очевидным является факт того, что внедрение цифровых технологий должно обеспечивать большую гласность и открытость правотворческой деятельности.

Вторую группу принципов цифровизации законодательного процесса составляют такие принципы, которые в своем содержании отражают новые аспекты, связанные с внедрением цифровых технологий в процесс разработки и принятия нормативных правовых актов.

В первую очередь следует остановиться на принципе правовой определенности, из которого вытекает ряд аксиом, оказывающих воздействие на процесс трансформации законодательного процесса:

— во-первых, принцип правовой определенности подразумевает необходимость поддержания доверия к действующему законодательству, что само по себе ведет к необходимости соразмерности и обоснованности в действиях законодателя при осуществлении своих регулятивных полномочий. В контексте цифровизации это принцип следует рассматривать, думается, в рамках постепенного перехода к автоматизации законодательного процесса, который может строиться либо по стадийному принципу (внедрение цифровых технологий от стадии к стадии, учитывая при этом накапливаемый опыт), либо в рамках внедрения отдельных технологических решений без привязки к стадиям законодательного процесса. В любом случае этот процесс не может быть мгновенно осуществлен;

— во-вторых, правовая определенность связана с введением переходного периода, который позволил бы субъектам, на которых вводимое регулирование оказывает влияние (среди которых помимо граждан и их объединений также и органы публичной власти), адаптироваться к изменяющимся правилам. Соответственно, внедрение цифровых технологий в процесс законотворчества должно начинаться спустя некоторое время после нормативного закрепления такой возможности. Иной подход привел бы к нарушению обозначенного принципа¹².

Кроме того, следует выделить принцип подконтрольности, который обеспечивает допустимость применения существующих контрольных механизмов в отношении правовых актов, разработанных и принятых в автоматизированном порядке. Это касается в первую очередь судебного контроля, причем как в контексте административного (в частности, в порядке гл. 21 КАС РФ), так и конституционного нормоконтроля.

Заключительная (третья) группа принципов, помимо указанных выше и применяемых к законодательному процессу в традиционной форме его осуществления, включает в себя такие, на которых должна строиться имплементация цифровых технологий в законодательной сфере. К таким принципам предлагаем относить:

1) принцип обоснованности. По своей сути этот принцип является нормативным продолжением принципа правовой определенности и заключается в том, что внедрение различных технологических решений должно быть обоснованно, т. е. должны учитываться как преимущества, так и возможные недостатки от их использования¹³, а также заранее предусмотрены механизмы минимизации таких недостатков. Это позволит выработать оптимальную модель внедрения современных технологий в законодательный процесс. В этой связи допустимым видится несколько способов обеспечения обоснованности:

— использование цифровых технологий в нормотворчестве лишь в определенной сфере (например, в сфере предпринимательской деятельности, которая непосредственно сопряжена с использованием и внедрением различных технологических решений). Косвенно это вытекает и из существующего стремления законодателя обеспечить построение цифровой экономики, которая связана именно с введением новых механизмов регулирования в этой сфере;

— исходя из федеративной природы Российской Федерации возможно внедрение цифровых технологий в правотворческий процесс и на уровне отдельно взятых субъектов, что позволит выработать необходимый опыт такой деятельности¹⁴. Важным является при этом тот факт, что такая практика «опережающего» по своей сути регулирования не противоречит положениям Конституции, в том числе ее ст. 71 и 72, закрепляющим вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации¹⁵;

2) принцип нормативной закрепленности подразумевает, что изменение концепции законодательного процесса, направленное на его цифровизацию, должно быть нормативно отражено в соответствующих правовых актах. Это требование основывается на конституционно-установленном положении, что Россия является правовым государством. Учитывая важность законодательной деятельности, изменения подобного характера должны проводиться исключительно на основании принятых в установленном порядке нормативных правовых актов. Соответственно, решение о модернизации законодательного процесса должно быть принято действующим законодателем, при этом, думается, внесение каких-либо изменений в текст Конституции не требуется, так как цифровизация правотворческого процесса будет основываться и на его общих принципах, не изменяющих его конституционно-правовую природу¹⁶;

3) принцип ответственности. В научной литературе существует мнение, что внедрение цифровых технологий само себе связано с неким размыванием понятия ответственности¹⁷. Тем не менее автоматизация сферы публичного управления не должна приводить к безответственности субъектов, вовлеченных в этот процесс. В этом контексте интерес представляет существующая практика блокировки решения (overriding decision), принятого с использованием цифровых технологий¹⁸. Несмотря на тот факт, что этот принцип был установлен в контексте автоматизации деятельности исполнительной ветви власти, видится вполне допустимым его применение и к законодательной деятельности.

Считаем необходимым акцентировать внимание на том, что принятие решения в рамках законодательного процесса, связанного с введением, изменением или прекращением правового регулирования, также может быть преодолено, например, профильным комитетом, созданным в структуре Государственной Думы. При этом вся полнота ответственности в этом случае будет распространяться на членов законодательного органа¹⁹.

Отдельно следует остановиться на проблеме, которая достаточно остро и тесно связана с правотворческим процессом. При этом проблемы такого рода стоят не только перед Российской Федерацией, а перед любым государством, законодательная деятельность которого будет подвергаться цифровизации. Речь идет о необходимости соответствия нормативно-правового регулирования тем социокультурным (национальным) ценностям, которые характерны для населения определенной территории. Отметим также, что этот вопрос не является умозрительным и подобного рода проблема уже встречается на практике — в частности, в разрезе универсализации правил принятия решений искусственным интеллектом в рамках автомобильного движения²⁰.

В сфере правотворчества это должно обеспечиваться предварительной проверкой проектов нормативных правовых актов, разработанных и принимаемых с использованием цифровых технологий, на предмет их соответствия подобного рода принципам и идеям. Возможным механизмом разрешения такого вопроса выступает предварительный конституционный контроль, когда такие проекты будут проверяться на предмет их соответствия позициям, сформированным в практике конституционного судопроизводства. Обеспечить такой контроль также можно в рамках использования технологии машинного обучения и больших данных, которые позволят проанализировать текст проекта на соответствие заранее распознанным алгоритмом правовым позициям по определенным вопросам.

Иной путь связан с контролем, который будет осуществляться без использования автоматизированных элементов после разработки проекта в рамках его обсуждения в процессе принятия.

Соответственно, цифровизация законодательного процесса в определенной степени трансформирует базовые начала этой деятельности, что ведет к изменению существующих и появлению новых принципов в этой сфере. При этом важным считаем отметить, что сохраняется конституционно-правовая природа законодательного процесса, что позволяет говорить об эволюционном развитии данной сферы.

Таким образом, цифровизация сферы публичного управления является объективным проявлением следующего этапа в развитии государственности — становления цифрового (электронного) государства. Одним из элементов этого выступает и трансформация законодательного процесса как институции, нормативно обеспечивающей этот процесс.

Между цифровизацией и законодательным процессом складывается взаимообусловливающая связь — цифровые технологии оказывают непосредственное влияние на законодательный процесс, но без соответствующего правового закрепления комплексная цифровизация всех отраслей управления представляется невозможной²¹. Это определяет необходимость более пристального внимания именно к цифровизации самого законодательного процесса.

Цифровизация законодательного процесса как процесс автоматизации осуществления той деятельности, которая включается в содержание его стадий, не всегда связана с внедрением цифровых технологий. Следует отметить, что имеющийся в Российской Федерации опыт цифровизации (оставляя за рамками настоящей работы оценку его эффективности) представляется отчасти хаотичным и связан с расширением возможности граждан участвовать в подготовке проектов законов, с наличием различного рода функциональных порталов, аккумулирующих информацию о проектах нормативных правовых актов, предложенных и находящихся на рассмотрении в органах публичной власти, а также с функционированием информационно-цифрового портала, содержащего тексты действующих нормативных правовых актов.

Следующий этап цифровизации законодательного процесса должен коснуться имплементации конкретных технологических решений, которые позитивно скажутся на его эффективности. В этом контексте важным шагом в построении комплексной цифровой системы правотворческого процесса является определение фактических пределов допустимой технологизации в отношении каждой законодательной стадии.

При этом важным является сохранение тех исключительно правовых характеристик, которые присущи законодательному процессу в его традиционном виде. В связи с этим те базовые начала, на которых правотворческая деятельность основывается в данный момент, в полной мере должны учитываться и в условиях ее трансформации, что, в свою очередь, не исключает появления новых принципов, на которых будет строиться законодательный процесс, результатом которого будет являться переход от права печатного (третьего поколения) к праву цифровому (digital law) — праву четвертого поколения²².

Соответственно, для цифровизации законодательного процесса характерны следующие сущностные признаки, которые позволяют рассматривать этот процесс как один из этапов в развитии электронного государства:

— уменьшение влияния человека на принимаемые решения, что должно привести к повышению объективности достигаемых результатов;

— особая форма трансформации, которая заключается в автоматизации взаимодействия субъектов законодательного процесса;

— лимитированный характер цифровизации, пределы которой определяются стадийностью законодательного процесса;

— вариативность моделей трансформации, которая может основываться как на территориальном признаке (в рамках Российской Федерации или отдельных субъектов РФ), так и на степени исключения человека из этого процесса (полная автоматизация или сохранение компетенционных возможностей человека);

— сохранение конституционно-правовой природы законодательного процесса.

С учетом обозначенных признаков под цифровизацией законодательного процесса допустимо рассматривать деятельность, обеспечивающую эволюционное развитие законодательного процесса путем его автоматизации и охватывающую практики разработки, принятия, опубликования и систематизации нормативных правовых актов.

Как результат, сформированный общий подход к осмыслению возможных направлений цифровизации законодательного процесса в Российской Федерации ставит перед научным сообществом ряд вопросов, с решением которых связаны дальнейшие перспективы этого процесса:

— какова допустимая мера заимствования существующих практик имплементации цифровых технологий в сфере публичного управления в целом и законодательном процессе в частности?

— какова степень применимости тех или иных технологических решений в контексте их использования в законодательном процессе?

— в каком объеме и к каким стадиям законодательного процесса могут быть применимы цифровые технологии?

— допустима ли абсолютная автоматизация законодательного процесса с полным исключением из этого процесса человека?

Попытка разработки научно обоснованных подходов к осмыслению поставленных проблем и формированию возможных вариантов их решения (с учетом обозначенных в настоящей работе результатов), как думается, должна рассматриваться как следующий шаг в формировании теоретико-правовой концепции цифровизации законодательного процесса.

Неотъемлемой составной частью такой концепции должно стать исследование существующего опыта использования цифровых технологий в различных сферах публичного управления в зарубежных странах, а также выявление и обоснование допустимости заимствования такого опыта в рамках построения национальной модели правового обеспечения применения цифровых технологий в законодательном процессе.

1.2. Применение цифровых технологий в законодательном процессе в зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ нормативно-правового регулирования и практик реализации

Сравнительно-правовой анализ использования цифровых технологий в законодательном процессе в зарубежных странах выступает одним из элементов, способствующих формированию научно обоснованной концепции перехода к цифровому законодательному процессу в Российской Федерации.

В центре общественно-политических дискуссий последних лет находятся вопросы, связанные с влиянием стремительного развития цифровых технологий на трансформацию права. Возникновение и последующее широкое использование различных систем, наделенных искусственным интеллектом, — беспилотный транспорт, роботы-хирурги, военные роботы и аналогичные технологические продукты — приводит к существенным изменениям общественных отношений. Еще не разработаны фундаментальные правовые подходы и не приняты комплексные нормативные акты, регулирующие новые сферы жизнедеятельности человека. Правовое регулирование находится на начальной стадии и ограничивается принятием юридических актов, направленных на регламентацию порядка разработки, введения в эксплуатацию и использования отдельных технологий в конкретных сферах применения.

Представляется, что поиск ответов на глобальные вызовы современности должен происходить с использованием тех же технологий, которые создают эти вызовы. Разработка нормативного регулирования исключительно на основе традиционных способов законотворческой деятельности не позволит оперативно реагировать на быстро меняющиеся потребности общества. Необходимо, чтобы и сам законодательный процесс полноценно использовал весь набор применимых технологий и был как можно глубже интегрирован в цифровую реальность.

К настоящему времени во многих государствах уже накоплен значительный опыт применения в законодательном процессе различных цифровых технологий. Регулярные и комплексные исследования имплементации цифровых технологий в законодательную деятельность проводятся Межпарламентским союзом, который представляет собой международную организацию, членами которой являются парламенты 179 стран мира. Начиная с 2008 г. данной организацией опубликовано пять докладов о состоянии и перспективах внедрения информационно-коммуникационных технологий в парламентскую деятельность. Анализ вышеуказанных докладов свидетельствует о наличии устойчивой тенденции проникновения цифровых технологий в законодательный процесс.

Научно-исследовательский интерес представляет работа Межпарламентского союза за 2018 г.²³, в рамках которого были опрошены 114 палат законодательных органов 85 государств²⁴.

В рамках проведения анализа опыта зарубежных государств по использованию цифровых технологий в законодательном процессе авторами выделяются и исследуются отдельные направления развития (трансформации) законодательного процесса, являющиеся следствием широкого внедрения цифровых технологий:

— перевод законодательных процедур на цифровую платформу;

— предоставление гражданам доступа к информации, связанной с законодательной деятельностью;

— коммуникация членов парламентов с избирателями через цифровые технологии;

— разработка электронных информационно-библиотечных систем;

— создание законодательства в виде цифровой платформы.

Последовательный анализ указанных направлений, обусловливающий иностранный опыт имплементации цифровых технологий в правотворческом процессе, позволит провести более системное исследование и обеспечит выявление общих закономерностей использования цифровых технологий.

Перевод законодательных процедур на цифровую платформу. Более чем в половине опрошенных парламентов используется система электронного документооборота (53%). В 77% из них система может управлять широким набором операций, используемых в ходе работы над законопроектами. В то же время в 5% парламентов электронные системы осуществляют только вспомогательную функцию и не позволяют редактировать законопроекты в ходе заседаний палаты или комитетов. Электронные системы у 82% респондентов применяются на всех стадиях законодательного процесса.

Одновременно с вышеуказанным сохраняется зависимость применения таких систем от уровня материального благосостояния соответствующих государств, т. е. чем экономически успешнее государство, тем больше шансов на то, что в парламенте используется современная электронная система, управляющая различными законодательными процедурами.

Чуть более половины опрошенных парламентов по-прежнему на пленарных заседаниях голосуют вручную, в то же время в 67% используются электронные системы голосования — либо полноценные, либо функционирующие совместно с ручным голосованием. Самый популярный способ голосования, используемый 51% парламентов, является электронным, с кнопками для голосования. Только в двух парламентах, в Парагвае и Испании, есть системы, позволяющие членам парламента голосовать удаленно на пленарных заседаниях. Самый распространенный способ удостоверения личности члена парламента — это карточка для голосования или жетон, используется 46% парламентов. Тринадцать процентов используют биометрические данные (по сравнению с 8% в 2016 г.), а 10% применяют систему паролей. Одиннадцать процентов респондентов проводят ручное голосование на своих пленарных заседаниях, но используют цифровые системы для подсчета и записи результатов голосования.

В перевод законодательных процедур на цифровую платформу также вносится вклад посредством использования гражданами электронных систем для подачи законодательных инициатив. Так, с сентября 2012 г. действует электронная система We the people, в рамках которой можно направлять письменные петиции на имя Президента США. В Великобритании существует механизм электронной демократии E-Petitions, который позволяет подавать инициативы напрямую в парламент. Подобные интернет-ресурсы существуют также в Германии (Epititionen), Шотландии (E-Petitioner), России (Российская общественная инициатива) и еще в некоторых других странах²⁵. В рамках реализации данных законотворческих инициатив гражданами проводятся голосования по соответствующим проектам.

Современные цифровые платформы и широкая вовлеченность общества в мир информационно-коммуникационных технологий позволяют аккумулировать экспертные знания, творческие способности и опыт широкого круга лиц. Даже самые эффективные политики и государственные служащие не всегда обладают всеми необходимыми знаниями для понимания первопричины проблем и превращения имеющейся информации в последовательную и эффективную законотворческую политику. Потенциально качество законодательного процесса может быть повышено за счет привлечения самого общества. Речь идет об использовании краудсорсинга (crowd sourcing), суть которого в привлечении ресурсов общества (толпы) для решения определенных проблем.

Использование краудсорсинга в законодательном процессе, по мнению Б. Т. Новэка — ученого, занимающегося реализацией Crowd Law проекта в Нью-Йоркском университете, качественно переформатирует участие общества в распределении власти, финансовых средств и способы принятия решений²⁶. Краудсорсинг позволяет накапливать не только мнения, а экспертные знания и идеи, т. е. это не просто улучшенный способ опроса, а использование коллективного разума для решения актуальных проблем. В настоящее время краудсорсинг используется в нескольких десятках проектов, связанных с законотворческой деятельностью²⁷. В качестве примера можно привести американский проект «Молодежь ведет к переменам» — это процесс составления бюджета с участием общественности, в котором молодые бостонцы решают, как потратить один миллион долларов из городского бюджета. Горожане вносят идеи через онлайн-платформу, за которые можно голосовать как в личном порядке, так и онлайн. Ценные идеи, получившие больше всего голосов, в дальнейшем реализуются официальными властями²⁸.

Предоставление гражданам доступа к информации, связанной с законодательной деятельностью. В докладах «Межпарламентского союза» от 2012 и 2016 гг. отмечалось увеличение количества используемых парламентами информационно-коммуникационных технологий. Одними из самых главных усовершенствований в период с 2012 по 2016 г. назывались рост числа публикаций, широкое распространение информации и открытие доступа к большому количеству документов на официальных сайтах²⁹. Указанные тенденции распространения информации посредством цифровых технологий сохраняются до сих пор. Не будет преувеличением сказать, что практически все парламенты обладают официальными веб-сайтами, на которых регулярно публикуется информация, причем не только о законодательном процессе, но и про иную работу парламентов и их членов.

Одновременно с работой государственных органов по размещению данных растет количество частных организаций, которые в режиме реального времени осуществляют мониторинг деятельности парламентов и распространяют соответствующую информацию через Интернет. Так, на веб-сайте They Work For You можно найти информацию о деятельности членов парламента Великобритании и Шотландии, а также ассамблей Северной Ирландии и Уэльса, в том числе про результаты голосования, бюджетные расходы, выступления во время дебатов, а также вопросы различным министрам и ответы на них³⁰. Аналогично организованная частная цифровая платформа под названием Abgeordnetenwatch существует и в Германии, которая размещает сведения о деятельности немецких парламентариев, депутатов Европарламента, а также 52 местных советов³¹.

Коммуникация парламентариев с избирателями посредством цифровых технологий. Сегодня парламентарии широко используют интернет и мобильные приложения для организации диалога со своими избирателями. В развитых странах социальные сети уже обогнали по популярности телерадиовещание. Как и в 2016 г. три четверти опрошенных парламентов сообщают об увеличении случаев использования различных социальных сетей для поддержания связи с гражданами.

Также распространенным способом, направленным на привлечение граждан непосредственно к законотворческой деятельности, является предоставление им возможности внесения предложений по законопроекту в электронной форме на сайте парламента страны. В частности, проведенный Советом Федерации ФС РФ анализ опыта применения цифровых технологий в парламентской деятельности 35 стран показал, что в 30 странах граждане не могут оставлять комментарии к законопроекту в электронной форме на сайте парламента³². При этом в 6 из этих стран (Венгрии, Германии, Эстонии и др.) граждане имеют право направлять свои замечания к законопроекту в письменной форме или отсылать свои предложения по электронной почте. Некоторые страны предоставляют своим гражданам право обсуждать законопроекты на специальных электронных платформах перед их внесением в парламент. Подобная процедура применяется в Боснии и Герцеговине, Греции, Нидерландах, Финляндии, Хорватии. На сайтах парламентов Австрии, Дании, Исландии, Литвы, Норвегии и Португалии предусмотрена возможность размещения комментариев граждан к законопроекту посредством специальной электронной формы.

В данной сфере также есть опыт применения технологии блокчейн. В частности, датская политическая партия «Либеральный альянс» использовала технологию распределенных реестров для организации голосования по актуальным проблемам на своем ежегодном съезде³³. Руководство партии по результатам такого эксперимента пришло к выводу о том, что данная технология «устраняет необходимость доверия, поскольку может работать автономно без вмешательства со стороны человека, и в то же время абсолютно открыто и прозрачно»³⁴.

Любопытным примером также является и опыт австралийской партии Flux, которая в своей программе предлагает введение электронного голосования для граждан на основе блокчейна³⁵. Особый интерес вызывает принцип голосования, согласно которому граждане могут голосовать за или против каждого законопроекта, рассматриваемого в парламенте страны, и в зависимости от результатов голосования депутаты от партии должны голосовать на заседании тем или иным образом.

Создание электронных информационно-библиотечных систем. Почти три четверти (73%) опрошенных парламентских библиотек в настоящее время предоставляют своим пользователям онлайн-каталог правовых актов, по сравнению с 65% в 2016 г. 51% имеют те или иные способы управления электронными ресурсами. Девяносто шесть процентов парламентских библиотек в странах с высоким уровнем дохода имеют систему онлайн-каталогизации, по сравнению с 42% в странах с низким уровнем дохода. Стоит также отметить, что онлайновые каталоги предлагаются 94% парламентов в Европе и 74% в Азии и Латинской Америке, но только 32% в Африке.

Библиотечные услуги доступны для членов через интранет в 73% парламентов и через веб-сайты в 67% (по сравнению с 52% в 2016 г.). Две трети библиотек предоставляют подписку для парламентариев и сотрудников к соответствующим онлайн-журналам и базам данных. Типичным примером является архив парламента Великобритании, который предоставляет открытый онлайн-доступ как к актуальным, так и к принятым несколько столетий назад нормативным правовым актам и судебным решениям³⁶.

Законодательство как цифровая платформа. Данное направление является наиболее революционным, поскольку предполагает создание платформы «смарт-законодательства», что позволит автоматизировать отдельные правотворческие и правоприменительные процессы, а также обеспечить внедрение в общественное пространство автономных технических средств за счет формулирования машиночитаемых норм. Соответствующие цели содержатся и в паспорте программы «Цифровая экономика»³⁷.

Создание такой платформы потребует внедрения новых требований к юридической технике и дизайну нормативных актов. К настоящему времени еще не накоплен значительный опыт в этой сфере. Тем не менее есть отдельные примеры, среди которых следует отметить австралийский проект по созданию такой публичной платформы³⁸. В частности, проектом предусматривается внесение следующих изменений в законодательный процесс:

1. Преобразование правил поведения, содержащихся в нормах права, в машиночитаемую форму. На сегодняшний день доминирует два подхода к формулированию таких машиночитаемых норм: а) полное преобразование естественного текста в машиночитаемый код; б) формулирование норм на естественном языке, но с использованием правил машинной логики. На данный момент сложно определить лидирующую концепцию, однако представляется, что могут применяться оба подхода в зависимости от сферы правового регулирования, а также специфики их субъектов и объектов.

При этом группа исследователей из Новой Зеландии³⁹, проведя соответствующие эксперименты, пришла к следующим выводам: достаточно трудно формулировать машиночитаемые нормы без соответствующей политики со стороны компетентных органов при их разработке; разработка таких норм должна вестись междисциплинарными командами; машиночитаемые нормы позволяют параллельно (возможно, даже автоматически) с изменением законодательства разрабатывать бизнес-правила и программное обеспечение; формулирование общих рамок междисциплинарными командами (например, терминов, моделей принятия решений, онтологий) позволяет использовать их в дальнейшем; не все сферы общественных отношений могут быть успешно подвергнуты автоматизации.

2. Предоставление возможности любому пользователю использовать данные, содержащиеся на платформе. Проектом предполагается использовать общедоступные API, что позволит всем заинтересованным участникам разрабатывать инструменты и сервисы для автоматического исполнения норм и проведения комплаенса в онлайн-режиме, исходя из изменений законодательства.

Таким образом, вышеизложенная обширная практика внедрения цифровых технологий в законодательный процесс в разных государствах свидетельствует о том, что данная сфера поддается трансформации и способна меняться одновременно с развивающимися общественными отношениями. Это происходит вопреки тому, что законодательный процесс считается традиционной сферой, трудно поддающейся изменениям. Цифровые технологии используются в нескольких сферах законотворчества и позволяют решать различные задачи.

Они способствуют оптимизации различных стадий законодательного процесса, в частности, сейчас активно развиваются технологические решения на стадии подачи законодательной инициативы (особенно в рамках народной правотворческой инициативы), а также в рамках стадии принятия законопроектов в парламенте (электронные голосования парламентариев). Цифровые технологии поддерживают и развивают коммуникацию парламентариев с избирателями и укрепляют связь между ними, что позитивно влияет на сокращение имеющейся в некоторых государствах дистанции между народом и его представителями. Для этого создаются и функционируют соответствующие приложения, информационные системы и интернет-ресурсы. Применение соответствующих технологий также позволяет аккумулировать мнения и предложения граждан относительно текущей законопроектной деятельности. Кроме того, на их основе осуществляется систематизация и каталогизация большого количества нормативных источников, которые размещаются в библиотечных и иных электронных базах в открытом для граждан доступе.

Вместе с тем анализ зарубежного опыта имплементации цифровых технологий в законодательный процесс показал, что наряду с такими широко распространенными отдельными технологическими решениями, как веб-сайты, приложения, базы данных, библиотечные системы, краудсорсинг, блокчейн, на сегодняшний день возникает необходимость выработки новых подходов к таким ключевым аспектам юридической науки (в том числе и правотворчества), как язык актов, юридическая техника, стадийность, правоприменение.

Исследование зарубежных практик использования различных цифровых технологий в законодательном процессе позволяет со всей очевидностью говорить, что этот процесс сопряжен с трансформацией различных стадий этой деятельности. Соответственно, анализ пределов такой трансформации — с учетом особенностей законодательной деятельности в Российской Федерации — является неотъемлемой составляющей в формировании теоретически выверенной концептуальной модели внедрения цифровых технологий в процесс разработки, принятия и применения нормативных правовых актов.

1.3. Пределы применения цифровых технологий в законодательном процессе: правовое и процедурное измерение

Как было отмечено выше, цифровизация законодательного процесса является одним из элементов в построении современного цифрового государства, формирование которого является одним из этапов в развитии современной государственности⁴⁰.

При этом подобного рода трансформация законодательной деятельности должна быть ограничена ее конституционно-правовой природой. Это обусловливает недопустимость внедрения таких технологических решений, которые бы сущностно изменили процесс разработки, обсуждения и принятия законов. Это требование обеспечивает сохранение традиционно присущих законодательной деятельности принципов: гласности, демократизма, определенности правового регулирования и т. д.

Одним из проявлений этого требования является и сохранение стадийности законодательного процесса.