Д. В. Иванов, Е. Н. Егорова, Д. М. Алиев, М. М. Левина

Международно-правовая политика Европейского союза в области вынужденной и трудовой миграции

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341(4)(075.8)

ББК 67.412.1(4)я73

М43

Авторы:
Иванов Д. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права МГИМО МИД России (главы 1–3); Егорова Е. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры европейского права МГИМО МИД России (главы 4–6); Алиев Д. М., кандидат юридических наук, юрист ООО «МЮК “Эльман Групп”» (главы 1–3); Левина М. М., сотрудник МИД России (§ 2 главы 6).

Рецензенты:
Ястребова А. Ю., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры международного права Дипломатической академии МИД России; Бекяшев Д. К., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры международного права МГИМО МИД России.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой международного права МГИМО МИД России А. Н. Вылегжанин.

В учебном пособии рассмотрены правовые аспекты регулирования ключевых направлений миграционной политики Европейского союза – вынужденной миграции и трудовой миграции.

В первой части пособия исследованы вопросы политики Европейского союза в области правового регулирования вынужденной миграции, функционирования Общей европейской системы убежища, международной защиты вынужденных мигрантов, меры, предпринимаемые институтами Европейского союза для борьбы с незаконной миграцией.

Вторая часть посвящена анализу регулирования различных аспектов трудовой иммиграции, свободы передвижения работников в Европейском союзе в контексте внутреннего и внешнего измерения.

Отдельное внимание уделено вопросам регулирования трудовой миграции в Евразийском экономическом союзе. Международно-правовые акты и акты Европейского союза приведены по состоянию на 1 сентября 2022 г.

Учебное пособие предназначено для специалистов, изучающих международное и европейское право, право Евразийского экономического союза, студентов магистратуры, аспирантов.

УДК 341(4)(075.8)

ББК 67.412.1(4)я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

AMIF — Asylum, Migration and Integration Fund (Фонд убежища, миграции и интеграции)

CANAR — Ad Hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons (Временный рабочий комитет экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства)

DublinNet — сеть электронной коммуникации для безопасной передачи данных между органами государств-членов ЕС

EUAA — European Union Agency for Asylum (Агентство Европейского Союза по вопросам убежища)

EASO — European Asylum Support Office (Европейское бюро по поддержке убежища)

EU-LISA — European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice (Европейское агентство по оперативному управлению крупномасштабными ИТ-системами в пространстве свободы, безопасности и правосудия)

GAMM — Global Approach to Migration and Mobility (Всеобъемлющий подход к миграции и мобильности)

«Вехи Тампере» — заключение Европейского совета, принятое на заседании в Тампере в 1999 г.

«Группа Треви» — формат сотрудничества, организованный на основе решения Европейского совета в 1975 г., который объединял министров внутренних дел и миграции государств-членов ЕС (аббревиатура «Треви» образована из заглавных букв франц. cлов: Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale)

«Дублин I» — Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 г.

«Дублин II» — Регламент Совета ЕС № 343/2003 о критериях механизма для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны, от 18 февраля 2003 г.

«Дублин III» — Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 604/2013, устанавливающий критерии и механизмы определения государств-членов ЕС, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты, поданных гражданами третьих стран или лицами без гражданства в одном из государств-членов ЕС, от 29 июня 2013 г.

ВИС — Визовая информационная система

ДЕС — Договор о Европейском союзе 2007 г.

ДФЕС — Договор о функционировании Европейского союза 2007 г.

ЕАЭС — Евразийский экономический союз

ЕВР — Единый внутренний рынок

Евродак (Eurodac) — база данных для сопоставления отпечатков пальцев лиц, ищущих убежище, в ЕС

Европол (Europol) — European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Агентство Европейского союза по сотрудничеству в правоохранительной сфере)

Евростат (Eurostat) — Statistical authority of European Union (Статистический орган Европейского союза)

Евросур (Eurosur) — Европейская система наблюдения за внешними границами

ЕЕА — Единый европейский акт 1986 г.

ЕКПЧ — Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

ЕОУС — Европейское объединение угля и стали

ЕС — Европейский союз

ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека

ЕЭС — Европейское экономическое сообщество

Лондонские резолюции — резолюция Совета ЕС о явно необоснованных ходатайствах о предоставлении убежища (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г., резолюция Совета ЕС о гармонизированном подходе к вопросам, касающимся принимающих третьих стран (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г., заключение Совета ЕС по странам, в которых, как правило, не существует серьезного риска преследования (Лондонская резолюция), от 1 декабря 1992 г.

МОМ — Международная организация по миграции

МОТ — Международная организация труда

ОЕСУ — Общая европейская система убежища

ПСБП — Пространство свободы, безопасности и правосудия

СНГ — Содружество Независимых Государств

УВКБ ООН — Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев

Фронтекс (Frontex) — Европейское агентство пограничной и береговой охраны

ШИС — Шенгенская информационная система

ЭВС — Экономический и валютный союз

ПРЕДИСЛОВИЕ

Будущему магистру юриспруденции важно предметно понимать, что такое правовая политика государств, тем более в такой специальной области, как миграция, да еще и координируемая на межгосударственном уровне Европейским союзом. Важно также представлять, как эта политика соотносится с международным правом.

Напомним, что международное право, при предельном упрощении дефиниции — это суть согласованный государствами свод юридически обязательных правил, которые они соблюдают как безальтернативную (противополагаемую хаосу в мире) нормативную основу сложившегося порядка их отношений. А в этот порядок вовлечены и иные акторы международного общения, в том числе межправительственные организации, народы, реализующие принцип самоопределения и т. д.¹

Такое традиционное понимание международного права дистанцируется от иного — рассматривать его как «инструмент» политики, осуществляемой государством, что предложено в зарубежной юридической литературе. При эдаком «инструментальном» подходе нормы международного права уже не выглядят в «своем статическом величии (sa majeste statique)» как застывший регулятор отношений между государствами и иными участниками международных отношений, которому «необходимо подчиняться (il faut obeir)»².

Но способность международного права к прогрессивному развитию определяет, используя выражение проф. Крылова С. Б., его «живучесть»³, устойчивость как социального феномена, адекватно реагирующего на изменения научно-технических, экономических, иных составляющих международных отношений. Эта социальная адаптивность международного права диалектически поддерживается константными составляющими объективной основы его существования: прежде всего, организации мира посредством функционирования государств и созданных ими организаций; необходимости предотвращения мировой ядерной войны; в силу совпадающего интереса государств в долговременной перспективе в упорядоченных их отношениях. Международное право рассматривается в его классических доктринах как результат, прежде всего, согласования воль государств⁴. Что свидетельствует о том, что воли государств, как правило, разные.

Более того, в своей политике одно и то же государство может с разной частотой и даже содержательно по-иному обращаться к тем или иным нормам международного права, к тому или иному его принципу. Как отмечено, созданы предпосылки «для такого типа политики международного права, когда оно само, практикой своего применения, парадоксальным образом увеличивает политическую свободу маневра государств»⁵.

О связи между законами государства и его политикой писали еще в 4 веке до н. э. Платон, Аристотель и другие античные мыслители. Классические напоминания о взаимовлиянии «государственного интереса» (как стержня политики) и суверенитета государства (как центральной категории в правопорядке) мы находим у Н. Макиавелли (в его произведении «Государь», 1513 г.) и у Ж. Бодена (в его труде «Шесть книг о государстве», 1572 г.). О соотношении политики и международного права, со ссылкой на труды Аристотеля, рассуждал в начале XVII в. Г. Гроций. Корректно подмечено, что Г. Гроций относил право народов (международное право) к «волеустановленному», которое делится, в свою очередь, на право, установленное Богом, и право, установленное людьми⁶. Г. Гроций пишет, что «одну форму государства составляет союз права и власти, другую — взаимное отношение тех частей, которые правят, и тех, которыми управляют»⁷. В 1882 г. проф. Мартенс Ф. Ф. отметил значимость общности национальных интересов в обеспечении действенности международного права: «сила международного права основывается именно на общности социальных, культурных и правовых интересов, соединяющих цивилизованные народы»⁸.

Весьма доступно выразил в 1892 г. отличие политики государств от международного права проф. Московского университета Л. Камаровский: «Политика имеет прежде всего дело с реальными силами и интересами государств… Жизнь права, напротив, воплощается в твердых нормах и институтах. Оно указывает политике принципы и границы ее действия»; в идеале «столкновения между политикой и правом не должны существовать: и то, и другое в конечном результате стремятся к высшему благу людей, живущих в государствах, но идут к этой цели различными путями и с разных сторон. Столкновения, о которых мы говорим, возникают большей частью либо из недоразумений и поверхностного отношения к делу, либо же из своекорыстных, недобрых целей тех, кто в данное время держит кормило правления в своих руках»⁹.

Тема взаимосвязи современного международного права, отношений государств и их политики достаточно предметно исследована в науке¹⁰. Обозначим исходные результаты этих исследований. Политика, указывая векторы деятельности государства, определяет в решающей степени направления развития не только его национального права, но и многие его международно-правовые позиции¹¹. По мнению французского правоведа, «изначальная связь, объединяющая право и политику, — это связь, объединяющая творение с его творцом, с тем, что это творение породило. Право есть дитя политики»¹².

Отметим, однако, что хотя правовая политика конкретного государства и международное право взаимосвязаны, но последнее — «дитя политики» не одного конкретного государства и взращивается не одним государством; международное право через века формируется поколениями народов и созданных ими государств, уточняется под влиянием совокупности внешнеполитических действий многих и многих государств, причем на разных уровнях — универсальном, региональном, двустороннем; достижение «общего знаменателя» при осуществлении государствами своей политики обеспечивается в контексте международного права, действующего в данный период времени. Помимо международного права, нет иного общеобязательного регулятора отношений государств, нередко конкурирующих между собой, имеющих и общие, и разные национальные интересы. В XIX в. уже отмечено, что «национальные интересы народов часто между собой расходятся и враждебно сталкиваются, но не следует никогда забывать, что над всеми интересами людей возвышается и царит право, которое, в силу своей нравственной природы, проникает и определяет все сферы внешней свободы человека, живущего в обществе. Самое прочное и плодотворное развитие национальных интересов, в конце концов, немыслимо вне почвы и охраны права, отсутствие или даже слабость которого ведет прямо к анархии»¹³.

Политика конкретного государства, как не раз отмечалось, может вступать в противоречие с применимым международным правом. Наиболее цитируемым тому примером является агрессивная политика нацистской Германии накануне и в период Второй мировой войны. События после распада Советского Союза в 1991 г. это подтверждают тоже, что отмечается лишь немногими зарубежными аналитиками: «Распад СССР в 1991 г. оставил только одну сверхдержаву в мире… Сейчас общепринято говорить о гегемонии США в имперских терминах… В последние годы гегемония США показала пренебрежение к международному праву. Они находятся в оппозиции к большинству многосторонних договоров… Еще более драматично то, что противоречиво оцениваемое военное вторжение США в Ирак в 2003 г. без четкого на то мандата Совета Безопасности ООН широко позиционируется как свидетельство реального правового нигилизма США», — так пишут западные соавторы монографии, посвященной соотношению международного права и международных отношений¹⁴. В том же духе авторы оценивают констатации А. Д. Амато о том, что США в своем конфликте с Никарагуа начиная с 1981 г. «дали ясно понять, что суть их политики состоит в свержении Сандинистского правительства Никарагуа (to overthrow the Sandinista Government in Nicaragua)», а это — «явное нарушение основополагающих международно-правовых норм (a clear violation of the most basis of international legal norms)»¹⁵.

Современная проблематика международно-правовой политики государств, тем более Европейского союза — это не повторение давнего вопроса о соотношении международного права и политики государства, об их взаимопроникновении, взаимодействии, что предметно раскрыто, прежде всего, в трудах ушедших из жизни отечественных правоведов: Кожевникова Ф. И., Левина Д. Б., Лукашука И. И., Морозова Г. И., Тункина Г. И., Усенко Е. Т.¹⁶ В самом кратком виде их выводы по этому давнему вопросу следующие. Политика государства — суть выражение его интересов, его деятельности, а последняя регулируется международным правом. Политика влияет на международное право: например, от внешнеполитической линии каждого из двух договаривающихся государств в значительной мере зависит содержание того двустороннего договора, который они согласовывают; само создание нового договорного источника международного права есть, в сущности, взаимообусловленная реализация политики каждым из них. Диалектика взаимодействия международного права и политики проявляется и в том, что международное право, хотя и в неодинаковой степени, задает направленность политики каждого конкретного государства. Императивные нормы общего международного права (jus cogens) не позволяют двум государствам договориться о совместной политике агрессии в отношении третьего государства — такой договор стал бы ничтожным с самого начала. Международное право способствует реализации той политики, которая ему соответствует; и препятствует политике, ему не соответствующей.

В таком контексте недопустимо, чтобы правовая политика Европейского союза, в том числе в сфере миграции, противоречила бы международному праву. Даже если иное декларируется в конкретных правовых документах ЕС. Современные теоретические построения международно-правовой политики уходят от гипотезы конкурирования между политикой и международным правом. Здесь объективированы, прежде всего, две концепции: а) уже отмеченный «инструментальный подход» к международному праву; и б) критикующая этот подход классическая концепция международно-правовой политики. «Инструментальная» концепция представлена, прежде всего, профессором Женевского университета Р. Колбом так. Национальные интересы государства (или объединения государств) диктуют правовую политику, в том числе занятие той или иной международно-правовой позиции в конкретном вопросе международных отношений. По мнению ученого, именно национальный интерес государства — «это ключ к небосводу (la clé de voûte), где право — слуга политики (le serviteur de la politique)»; где «право следует интересам государства как их тень (leur ombre); где интересы государства «диктуют его правовую позицию, а ее правовое обоснование изыскивается a posteriori»¹⁷. В русле такого теоретического взгляда для государств международное право функционирует «как подвижное оправдание политики (justification mouvante d’une politique)»; соответственно, главная цель международно-правовой политики государства состоит в том, чтобы «определить его поведение в зависимости от подлинных национальных интересов (des interets nationaux propres)»¹⁸. Во французском курсе международного права подчеркнуто, что «государства реализуют внешнюю политику в сфере права (une politique juridique exterieure) точно так же, как они реализуют внешнюю политику в военной, экономической и культурной областях»¹⁹. В популярном в англоязычной юридической литературе курсе международного права проф. М. Шау также отмечено, что есть «новая теория международного права», согласно которой оно рассматривается как «всеобъемлющий процесс принятия решений, а не как определенный свод правил (a comprehensive process of decision-making rather than a defined set of rules)». Эту теорию автор называет «политически ориентированным (policy-oriented)» трендом в международно-правовой науке, истоки которого он усматривает в работах проф. М. МакДугла, опубликованных еще в 1950-х годах. Суть такого тренда состоит, по мнению проф. Шау, в следующем. Наличествует «перечень ценностей, интересов, соображений, подлежащих учету в международной системе» лицами, которые реально принимают от имени государств решения («уполномоченные лица»). Это подчеркивает значение выбора «между разными вариантами (between different options) в отношении международно-правовых принципов». Такое лицо, «принимающее решения, подвержено ряду влияний и давлений, таких как ценности общества (values of the community), в котором это лицо находится, а также интересы конкретного национального государства (the interests of the particular nation-state)». На таком теоретическом фоне автор утверждает, что «функция международного права состоит в том, чтобы передавать перспективы, запросы, идентификации, ожидания народов мира относительно этого всеобъемлющего процесса принятия решений (of the peoples of the world about this comprehensive process of decision)»²⁰.

Напомним, что о роли и «интересах суверена» при принятии решений писали еще Н. Макиавелли²¹, Ж. Боден²² и другие. При этом не все интересы суверенов, государств «постоянны», поскольку они связаны с потребностями конкретной страны, которые могут измениться. Вместе с тем идея гармонизации «интересов государств», как известно, прослеживается на всем пути развития международного права. Значимость интересов государств обозначена и в современных универсальных международных договорах, в том числе в Уставе ООН. Государство, объединения государств могут исподволь влиять на само содержание развивающегося международного права с тем, чтобы способствовать дальнейшему его развитию в наиболее подходящем направлении. Другими словами, продуманная, «умная (smart)» международно-правовая политика, в том числе в сфере миграции, обеспечивает международную легитимацию не краткосрочных действий государств, в том числе государств-членов ЕС, но в долгосрочном плане того правопорядка, на который ЕС ориентируется. Т. е. правовая политика ЕС направлена на международную легитимацию «правовой рациональности» поведения государств-членов ЕС в сфере миграции и ЕС в целом. Даже если такое поведение и будет противоречить конкретной международно-правовой норме о защите прав человека. Даже если будут и впредь гибнуть (в территориальном море государства-члена ЕС или на берегу, в лагерях беженцев) мигранты из Африки, пытающиеся добраться до побережья такого государства в нарушение его законов.

Означает ли это, что ЕС придает дополнительную «гибкость» международному праву? Ведь есть и жестко сформулированные нормы Устава ООН (прежде всего, об угрозе международному миру и безопасности; о допустимом использовании вооруженной силы). Да и внешне «гибкие» положения международного права (экологического, скажем) не следует сводить к его подстраиванию под политику какого-то государства. По этой причине, отметим, проф. Тункин Г. И. критиковал мнение проф. Левина Д. Б.: о том, что при применении международно-правовых норм дипломаты могут наполнить их конкретным содержанием, от чего смысл праворегулирования может меняться²³. Предполагать такую преувеличенную роль дипломатии для международного права — значит, рассматривать его нормы как бессодержательные формы²⁴, как справедливо отметил Г. И. Тункин.

Вместе с тем международно-правовая политика государств, их объединений — это реальность, сегодня играющая позитивную роль предохранительного клапана, препятствующего краху международного правосознания, ориентированного на Устав ООН. В настоящее время возрастает значение того, насколько убедительна международно-правовая политика конкретного государства — России, государства-члена ЕС, в целом ЕС и т. д. Позитивное или же негативное восприятие конкретной правовой политики на уровне правосознания сказывается на общественном мнении, в свою очередь, влияя на итоговый вектор такой политики.

Но международное правосознание, как и правовая политика данного государства, в том числе государства-члена ЕС, политика ЕС в целом, не остаются извечно прежними. Да, государство-член ЕС, как зафиксировано в его конституции, например, обязано действовать исключительно в своем интересе, национальном, причем подлинно понятом, в долгосрочном контексте²⁵. В действительности же выступающее от имени ЕС высокое должностное лицо, даже вся его команда могут действовать не в национальных интересах всех государств-членов ЕС, но на осознание того могут потребоваться десятилетия, столетия. Это лишь подтверждает, что востребовано глубокое уяснение студентом правовой политики ЕС в сфере миграции, на что нацелено данное учебное пособие МГИМО-Университета.

Доброго пути и новых открытий в постижении юридических наук!

Проф. А. Н. Вылегжанин

Часть I.
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ

Глава 1.
СТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

§ 1. Истоки правового регулирования вынужденной миграции в Европейском союзе

После Второй мировой войны в Европе были созданы различные международные организации, Европейский союз был одной из них. Вопросы беженцев и правового регулирования вынужденной миграции стали актуальными в послевоенный период. В рамках ООН на универсальном уровне была принята Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. (далее по тексту — Конвенция 1951 г.), а в 1950 г. было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту — УВКБ ООН). Конвенция 1951 г. и акты рекомендательного характера УВКБ ООН явились правовой основой для создания региональных систем международной защиты вынужденных мигрантов, в том числе региональных европейских систем международной защиты в рамках Совета Европы, а позднее и ЕС. Политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции развивалась в зависимости от углубления интеграционных процессов в Европе. В европейском регионе отношение к вынужденным мигрантам менялось с течением времени.

В 50-е гг. ХХ в. вынужденными мигрантами в Европе были в основном выходцы из восточноевропейских государств. В Западной Европе и правительства, и общества к ним относились с сочувствием. Следует отметить, что между вынужденными мигрантами из Восточной Европы и населением принимающих государств не было большой культурной разницы. В 60-е гг. ХХ в. в восточноевропейских государствах усиливался пограничный контроль, что снижало возможности выезда из этих государств. В свою очередь в государствах Западной Европы восточноевропейские вынужденные мигранты не вызывали такой симпатии, как в предыдущий период.

До 70-х гг. ХХ в. иммиграционное законодательство государств Западной Европы было гибким. Этому способствовала общая экономическая ситуация, которая позволяла принимать значительное число трудовых и вынужденных мигрантов. Однако после энергетического кризиса 1973 г. ситуация резко изменилась. Государства Западной Европы уже не нуждались в большом числе трудовых мигрантов, усилились тенденции ужесточения миграционного законодательства, что также негативно отразилось на правовом положении вынужденных мигрантов. Следует отметить, что в начале 80-х гг. ХХ в. европейские государства еще не предвидели угрозы со стороны подавляющего большинства прибывающих вынужденных мигрантов, а правительства европейских государств полагали, что принятие ограничительных мер в области вынужденной миграции не требуется. Однако положение резко изменилось в середине 1980-х гг.

В период с 1983 по 1989 г. число лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища или международной защиты в странах Европы, увеличилось более чем в три раза, а общее число ходатайств, по которым не было принято окончательного решения, выросло со 100 тыс. до 250 тыс. Одновременно с этим наблюдались качественные изменения в странах происхождения вынужденных мигрантов. Если раньше вынужденные мигранты, покидая страну происхождения, все равно оставались в своем географическом регионе, то в рассматриваемый период 70% из примерно одного миллиона лиц, ищущих убежище в Европе с 1983 по 1989 г., были гражданами не европейских государств. Одна треть из них состояла из граждан государств Ближнего Востока, около 15% — граждан государств Индийского субконтинента, около 10% — граждан государств Африки и только 20% — граждан государств Восточной Европы. В период с 1984 по 1988 г. в результате войны в Персидском заливе между Ираном и Ираком было подано более 100 тыс. ходатайств о предоставлении убежища в государствах Западной Европы. В тот же период 60 тыс. тамилов и около 30 тыс. ливанцев прибыли в Европу из-за гражданских войн в Шри-Ланке и Ливане. Кроме того, резко возросло число заявителей из Бангладеш, Ганы, Индии, Пакистана и Турции. К 1988 г. особенно увеличилось число вынужденных мигрантов из Турции, Польши и Югославии. На их долю приходилось более 40% ходатайств о предоставлении убежища в странах Западной Европы. Смягчение пограничного контроля в социалистических странах Восточной Европы также приводило к росту числа ходатайств о предоставлении убежища в Западной Европе. Также увеличилось число лиц немецкого происхождения, переезжавших в Федеративную Республику Германия. В общей сложности около 350 тыс. человек переехали с Востока, чтобы поселиться на Западе, в течение 1988 г. В этот период число лиц, ищущих убежище, превышало количество трудовых мигрантов, законно находившихся в Западной Европы. Таким образом, начиная с середины 80-х гг. ХХ в. Западная Европа столкнулась с самым серьезным кризисом беженцев (вынужденных мигрантов) после Второй мировой войны.

К концу 80-х гг. ХХ в. большинство государств Западной Европы приняли законодательные акты, ограничивающие доступ вынужденных мигрантов к процедурам получения статуса беженца. УВКБ ООН стало регистрировать множество случаев, когда пограничная служба заходила в самолеты в международных аэропортах, проверяла документы и принимала решение о высылке лиц, ищущих убежище, либо в соседние государства, либо в страны их происхождения. В Докладе УВКБ ООН 1985 г. отмечалось, что растет нежелание многих правительств европейских государств принимать лиц, ищущих убежище, а также в некоторых случаях принимаются меры, направленные на сокращение потока данных лиц. Например, для того чтобы лица, покидающие свои государства из экономических соображений, не злоупотребляли в своих интересах процедурами определения статуса беженца, некоторые правительства прибегают к применению определенных сдерживающих процедур, включая запрет на работу и сокращение социальных пособий на период рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища²⁶. Правительства некоторых европейских государств стали проводить политику, которая сводилась к фактическому коллективному отказу в доступе к процедурам определения статуса беженца для членов определенных этнических и национальных групп. Одновременно с этим государства принимали такие меры ограничения свободы передвижения, как введение виз, санкции для авиаперевозчиков и судов за перевозку иностранцев без документов, отказ во въезде, задержание и другие формы ограничения свободы передвижения по прибытии.

Вышеуказанные меры привели к снижению числа лиц, получивших статус беженца во всех государствах Западной Европы. Число лиц, признанных беженцами, сократилось с 50% в начале 1980-х гг. примерно до 20% в 1988 г.

Резкий рост числа лиц, ищущих убежище, вынуждал государства Западной Европы выстраивать новую миграционную политику, направленную на расширение и углубление регионального сотрудничества в данной области. Государства искали пути выхода из сложившейся ситуации в рамках различных форматов сотрудничества.

УВКБ ООН и государства Западной Европы

УВКБ ООН начало переговоры с европейскими государствами с целью поиска путей разрешения миграционного кризиса начиная с 1985 г. В отличие от большинства переговоров, данные переговоры носили неофициальный характер и преследовали цель обмена мнениями и выработки общего понимания и возможностей разрешений кризиса. Несмотря на то, что консультации и переговоры между УВКБ ООН и правительствами государств Западной Европы способствовали улучшению ситуации, но в целом государства Западной Европы не планировали отказываться от ограничительных мер в области регулирования вынужденной миграции.

Совет Европы и регулирование вынужденной миграции

Поиск решения проблем, связанных с вынужденной миграцией, осуществлялся и в рамках Совета Европы. Стоит отметить, что в настоящее время Совет Европы — это самая большая международная организация в Европе, которая объединяет 46 европейских государств²⁷. Сотрудничество государств-участников Совета Европы в области регулирования вынужденной миграции развивалось как часть сотрудничества государств в области защиты и поощрения прав человека. В рамках Совета Европы были приняты международно-правовые акты, которые касались некоторых аспектов регулирования вынужденной миграции, среди них Европейское соглашение об отмене виз для беженцев от 20 апреля 1959 г.²⁸, Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев от 16 октября 1980 г.²⁹, а также Рекомендация № R (1981 г.) 16 Комитета Министров государствам-участникам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища, принята Комитетом Министров 1981 г.³⁰, Рекомендация № R (1984 г.) 1 Комитета Министров государствам-участникам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами³¹, Рекомендация № R (1994 г.) 5 Комитета Министров государствам-участникам о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежище, в европейские аэропорты³² и другие³³.

При Совете Европы действовал временный комитет CANAR³⁴, который разработал для государств-участников Совета Европы несколько соглашений. Но инициативы CANAR не были приняты государствами-участниками, так как обсуждение вопросов регулирования вынужденной миграции европейскими государствами носило более прогрессивный характер в рамках «Шенгенской группы» между Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией и Германией и Специальной рабочей группой по иммиграции («группы Треви»), состоящей из министров иммиграции и юстиции государств-членов ЕС. Как видно из вышеуказанного, государства-участники не спешили брать на себя обязательства по соглашениям, выработанным в рамках Совета Европы.

Как уже отмечалось, важнейшим направлением деятельности Совета Европы является защита и поощрение прав и свобод человека во всем регионе. Наиболее эффективным механизмом в области регулирования вынужденной миграции в рамках Совета Европы стало так называемое прецедентное право, сформированное на основе практики Европейского суда по правам человека³⁵ (далее в тексте — ЕСПЧ). Данный судебный орган осуществляет свою деятельность на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее по тексту — ЕКПЧ или Конвенция 1950 г.). Конвенция 1950 г. напрямую не содержит положений, касающихся защиты прав вынужденных мигрантов, но, несмотря на это, на основе расширительного толкования ряда статей Конвенции 1950 г. в практике ЕСПЧ сформировалась своего рода система защиты вынужденных мигрантов. Как отмечает Иванов Д. В., глобальная система международного сотрудничества в области защиты беженцев «с юридической точки зрения… функционирует на стыке международного права и международного сотрудничества в области защиты прав человека»³⁶. В этом контексте правовое регулирование вынужденной миграции в рамках Совета Европы развивалось в рамках защиты прав человека.

Шенгенская группа

Начиная с 1985 г. Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция и Германия начали процесс отмены контроля на их общих границах. 14 июня 1985 г. было принято Шенгенское соглашение между правительствами государств Экономического союза — Бенилюкса, ФРГ и Французской Республики. Все вышеуказанные государства являлись членами Совета Европы и ЕС, но «шенгенский процесс» реализовывался вне рамок этих международных организаций. Таким образом была заложена основа будущего единого «Шенгенского пространства». Следующим шагом в сотрудничестве этих государств стало принятие Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза — Бенилюкс, ФРГ и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах от 19 июня 1990 г.³⁷ (далее в тексте — Шенгенская конвенция 1990 г.). Эта конвенция закрепила такие понятия, как «ходатайство о предоставлении убежища», «лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища», «рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища». Глава XII Шенгенской конвенции 1990 г. была посвящена ответственности государств за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища. Основным посылом было то, что только один из государств-членов ЕС должен быть признан ответственным за рассмотрение конкретного ходатайства о предоставлении международной защиты. Глава XII Шенгенской конвенции 1990 г. также затрагивала вопросы, касающиеся порядка и критериев определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении международной защиты, сроков, которые должны быть максимально короткими, устанавливала, что рассмотрение ходатайства проводится на основе национального законодательства государств, а также обязанность государства, ответственного за рассмотрение, вернуть обратно лицо, ходатайствующее о предоставлении международной защиты. Закреплялась гуманитарная оговорка, согласно которой государства могли принять на рассмотрение ходатайства, если даже ответственным по критериям признается другое государство, определялось понятие «член семьи», а также их право на доступ к процедуре рассмотрения. Также в главе XII нашли свое отражение такие вопросы, как необходимость координации компетентных органов государств, порядок обмена данными, информацией и вопросы конфиденциальности.

Европейский союз и вынужденные мигранты

ЕС как международная организация не могла оставаться в стороне от этих процессов и с середины 80-х гг. ХХ в. также начала формировать свою собственную политику в области правового регулирования вынужденной миграции. Данная политика опиралась на уже сформировавшийся опыт сотрудничества государств-членов ЕС в рамках других организаций, как на универсальном, так и на региональном европейском уровне. В первую очередь она опиралась на сотрудничество государств-членов ЕС в рамках ООН и на их международные обязательства, взятые на себя согласно Конвенции 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев от 31 января 1967 г. (далее по тексту — Протокол 1967 г.). Как уже отмечалось, акты рекомендательного характера, принимаемые Исполкомом УВКБ ООН, тоже играли важную роль в построении региональных систем международной защиты³⁸. В рамках Совета Европы, Шенгенской группы государства-члены ЕС тоже имели уже определенный опыт сотрудничества по вопросам правового регулирования вынужденной миграции. По вопросам защиты прав человека в актах ЕС содержались прямые ссылки на Конвенцию 1950 г.

Таким образом, можно отметить, что, начиная формировать свою политику, ЕС основывался на опыте сотрудничества государств-членов ЕС в рамках ООН, Совета Европы, Шенгенской группы и др., а акты ЕС в данной области принимались с учетом международно-правовых актов универсального и регионального характера и национальных законодательных актов государств-членов ЕС.

Еще в 1975 г. была создана «группа Треви», объединяющая министров внутренних дел государств-членов ЕС. «Группа Треви» первоначально была создана для изучения некоторых «политических» вопросов, находящихся за пределами компетенций ЕС, по этой причине в ней не была представлена Комиссия ЕС. Для координации сотрудничества в вопросах иммиграции и ее последствий в Европе без внутренних границ, а также для решения ситуации с растущим числом лиц, ищущих убежище, в октябре 1986 г. была создана Временная рабочая группа (Ad Hoc Working Group of Senior Ministers on Immigration), в которой Европейская комиссия была представлена в качестве наблюдателя. Данная группа занималась вопросами, касающимися пограничного контроля, визовой политики, фальсификации проездных документов, и процедурами предоставления убежища. В рамках данной рабочей группы были созданы несколько подгрупп, одной из которых была рабочая подгруппа по вопросам убежища. Данной подгруппой была подготовлена и впоследствии принята государствами-членами ЕС Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 г. (далее в тексте — Дублинская конвенция 1990 г. или «Дублин I»)³⁹. Если положения Шенгенской конвенции 1990 г. касались отдельных аспектов как добровольной, так и вынужденной миграции, то Дублинская конвенция 1990 г. была отдельным международно-правовым актом, полностью посвященным вопросам определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты.

«Дублин I» развил Главу VII Шенгенской конвенции 1990 г. Была установлена иерархия критериев определения государства, ответственного за рассмотрение, закреплены обязательства государств и порядок их сотрудничества.

Следует отметить, что и Шенгенская конвенция 1990 г., и «Дублин I» закрепляли соблюдение Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., но в самих текстах не уделялось особого внимания правовому статусу беженцев и лиц, ищущих убежище.

Забегая вперед, следует отметить, что Шенгенская конвенция 1990 г. хоть и была принята вне «правового поля» ЕС, но впоследствии была инкорпорирована в право ЕС, а Дублинская конвенция 1990 г. стала основой для создания Дублинской системы в рамках ЕС, согласно которой в настоящее время регулируются вопросы определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты гражданам третьих стран. В настоящее время «Дублинская система» является составной частью процесса построения Общей европейской системы убежища в рамках ЕС (см. главу II).

Таким образом, государствами-членами ЕС были приняты две конвенции, которые обладали юридически обязательной силой. Оба международно-правовых акта регламентировали один из аспектов правового регулирования вынужденной миграции — определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства. Почему именно этот аспект стал первым? Ответ на него прост: кризис середины 80-х гг. ХХ в., политика закрытия границ и ужесточения иммиграционного законодательства привели к резкому увеличению числа так называемых беженцев на орбите (refugees in orbit). Это беженцы, которые не допускаются к процедурам предоставления убежища ни в одном государстве.

Наравне с проблемой «беженцев на орбите», возникшей по причине ужесточения национального законодательства европейских государств, которую государства-члены ЕС попытались регламентировать путем принятия Дублинской конвенции 1990 г., возникли и другие проблемы:

Различия в законодательном регулировании предоставляемых вынужденным мигрантам прав, процедурах предоставления убежища, неодинаковое и узкое толкование определения понятия «беженец» в государствах Западной Европы.

Отказ от предоставления конвенционного статуса беженца, вместо этого предоставление других форм международной защиты из гуманитарных соображений на основе национального законодательства. Как правило, подобный подход приводил к ограничению прав беженцев. В этот период тенденция предоставлять лицам, ищущим убежище, международную защиту, не предусмотренную Конвенцией 1951 г., стала популярной в государствах Западной Европы. Например, в 1987 г. в Германии статус беженца получили только 2% из всех лиц, ищущих убежище, 69,9% получили ту или иную форму международной защиты. В Норвегии это число равнялось 80%, а в Великобритании — 70% лиц, ищущих убежище, получили исключительное право на проживание и лишь 13% были признаны беженцами.

Возвращение лиц, ищущих убежище, несмотря на наличие достоверных доказательств того, что в государствах происхождения им угрожает опасность стать жертвой преследования.

Отсутствие единой и эффективной системы обмена информацией между европейскими государствами по процедурам предоставления международной защиты, а также системы обмена информацией о ситуации в государствах происхождения создавало дополнительные трудности.

В результате ужесточения иммиграционного законодательства единственным законным способом попасть в Европу оставались процедуры предоставления международной защиты, что спровоцировало рост злоупотребления данными процедурами как со стороны лиц, ищущих убежище, так и со стороны принимающих государств.

Разногласия между государствами-членами ЕС по различным вопросам сотрудничества в данной области.

С одной стороны, вышеперечисленные факторы создавали политические, экономические, социальные и другие проблемы для государств-членов ЕС, но с другой стороны, они вынуждали правительства государств-членов ЕС углублять сотрудничество и делать первые шаги для построения общей политики в области правового регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС. И самым первым направлением в данной области, которое государства-члены ЕС решили регламентировать сообща, было как раз определение государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты, с целью решения проблемы «беженцев на орбите».

§ 2. Этапы становления правового регулирования вынужденной миграции\ в Европейском союзе

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, координация государствами-членами ЕС своей политики по вопросам регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС началась не сразу. Только с середины 80-х гг. ХХ в. государства-члены ЕС начали координировать деятельность в области правового регулирования вынужденной миграции. Это происходило параллельно с углублением интеграционных процессов в ЕС. Ситуация с кризисом беженцев в середине 80-х гг. ХХ в. заставила правительства государств-членов ЕС уделить особое внимание вопросам регулирования вынужденной миграции. При этом правовое регулирование вынужденной миграции как области регулирования на уровне ЕС было связано напрямую с углублением интеграционных процессов в самом ЕС. Данный процесс протекал постепенно. Основным направлением деятельности ЕС была экономическая интеграция, которая основывалась на четырех свободах: свободе передвижения товаров, услуг, лиц и капитала. ЕС был создан на основе учредительных договоров: 1) Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. (Парижский договор), 2) Договора об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г. и 3) Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. (Римские договоры). Таким образом, на основе учредительных договоров были созданы три сообщества, которые впоследствии стали основой самого Европейского союза. В праве ЕС учредительные договоры принято называть «первичным правом» ЕС. Начиная с 1967 г. Европейские сообщества управлялись общими институтами. По мере развития интеграционных процессов учредительные договоры дополнялись и в них вносились изменения. Суть этих изменений заключалась в том, что государства-члены ЕС передавали часть своих суверенных прав институтам ЕС, т. е. от национального уровня на наднациональный уровень. Таких изменений и дополнений в учредительные договора было пять: Единый европейский акт (далее по тексту — ЕЕА) (1986 г.), Маастрихтский договор (1992 г.), Амстердамский договор (1997 г.), Ниццкий договор (2001 г.) и последний — Лиссабонский договор (2007 г.). Каждый из них менял организационно-правовую структуру ЕС и существенно расширял полномочия институтов ЕС. На основе этих актов государства-члены ЕС договорились разделить все сферы жизнедеятельности Союза на три сферы: исключительных компетенций Союза, совместных (смешанных) компетенций Союза и государств-членов ЕС; и компетенции, которые относятся к государствам-членам ЕС. По мере углубления интеграционных процессов и возникновения исторической необходимости компетенции институтов ЕС расширялись в различных областях регулирования. В настоящее время миграционная политика ЕС в целом, в том числе политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции, относится к совместным компетенциям ЕС и государств-членов ЕС.

ЕС начал формировать самостоятельную политику в области регулирования вынужденной миграции в середине 80-х гг. ХХ в. в ответ на миграционный кризис в Европе. В этот же период государства-члены ЕС договорились перейти на новый уровень интеграции и приняли ЕЕА в 1986 г.⁴⁰

В редакции ЕЕА внутренний рынок характеризуется отменой препятствий свободному передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами-членами (ст. 8а). В ст. К. 1 также закрепляется, что для достижения целей ЕС, особенно свободного передвижения лиц, государства-члены ЕС должны рассматривать как вопросы, представляющие «общий интерес», следующие области деятельности:

Политику по вопросам убежища.

Правила, регулирующие пересечение лицами внешних границ государств-членов, и осуществление соответствующего контроля.

Иммиграционную политику и политику в отношении граждан третьих стран: условия въезда и передвижения граждан третьих стран по территории государств-членов; условия проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая воссоединение семей и получение работы по найму.

В виде приложения к ЕЕА была принята Политическая декларация правительств государств-членов о свободном движении лиц. Согласно данной декларации также подтверждалось, что государства-члены ЕС развивают сотрудничество, не затрагивая полномочия ЕС, в частности, по вопросам въезда, движения и пребывания лиц из третьих стран, а также в области борьбы с терроризмом, преступностью, распространением наркотиков и незаконной торговлей произведениями искусства и предметами старины.

Таким образом, в 1986 г. государства-члены ЕС пришли к согласию, что для обеспечения свободы передвижения своих граждан в рамках ЕС необходимо развивать сотрудничество по вопросам регулирования вынужденной миграции, иммиграционной политики, контроля внешних границ, борьбы с терроризмом, преступностью, распространением наркотиков и незаконной торговлей. Этим самым была заложена правовая основа миграционной политики ЕС уже на уровне учредительных договоров («первичного права» ЕС).

Первый этап (середина 1980-х гг. — 1997 г.)

В середине 80-х гг. ХХ в. ЕС состоял из 12 государств-членов. К первоначальным шести государствам (Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция) присоединились Великобритания (1973 г.), Дания (1973 г.), Ирландия (1973 г.), Греция (1981 г.), Испания (1986 г.) и Португалия (1986 г.). Данные государства не спешили передавать на наднациональный уровень политику в области правового регулирования вынужденной миграции. По этой причине Дублинская конвенция 1990 г. была принята в форме международного договора — конвенции, а не в одной из трех форм правовых актов ЕС — регламента, директивы и решения. В ЕЕА политика регулирования вынужденной миграции была обозначена как область, представляющая «общий интерес» для государств-членов ЕС, но институты ЕС не были наделены конкретными полномочиями в данной области. Правда, Совет ЕС, Европейский Парламент (далее по тексту — ЕП) и Комиссия ЕС (далее по тексту — ЕК) были наделены некоторым полномочиями, но они были сильно ограничены⁴¹. Несмотря на это, институты ЕС проявляли определенные инициативы. Например, со стороны ЕП был подготовлен Доклад о правовом и социальном положении лиц, ищущих убежище в Европе, а также были приняты две резолюции, призывающие правительства уважать права лиц, ищущих убежище, и беженцев, а также поддерживать и расширять гуманитарную практику в 1987 г. ЕК в свою очередь подготовила Проект директивы о праве на убежище и статусе беженцев в Европе без внутреннего пограничного контроля в 1988 г. Однако государства-члены ЕС решили сотрудничать путем принятия межправительственных договоров, которые позволяли им проявлять большую гибкость в политике правового регулирования вынужденной миграции⁴².

На заседаниях Европейского совета, ныне одного из институтов ЕС, который состоит из глав государств и правительств государств-членов ЕС, в Страсбурге в 1990 г. и в Люксембурге в 1991 г.⁴³ затрагивались вопросы иммиграции и убежища. В результате данных заседаний были определены цели и даны поручения профильным министерствам, которые были отражены в Маастрихтской иммиграционной программе, принятой Европейским советом в декабре 1991 г.⁴⁴ Согласно данной Программе государства-члены ЕС до 1993 г. должны были принять ряд мер для гармонизации политики ЕС по вопросам убежища (asylum policy). Программа затрагивала следующие меры:

1. Применение и реализацию Дублинской конвенции 1990 г. Государства-члены ЕС должны были единообразно толковать понятия, закрепленные в Дублинской конвенции 1990 г.; рассмотреть возможности обмена информацией; определить механизмы реализации; подготовить практическое руководство по применению критериев определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, и усилить борьбу с ходатайствами под фальшивым именем.

2. Принятие меры по гармонизации, т. е. сближению национального законодательства государств-членов ЕС по вопросам регулирования вынужденной миграции (asylum law). Согласно тексту Программы к мерам гармонизации были отнесены: установление единообразных критериев для явно необоснованных ходатайств; определение и согласованное применение принципа «первой принимающей страны»; общая оценка ситуации в государствах происхождения для принятия решений допуска и высылки лиц, ищущих убежище; согласованное применение определения понятия «беженец» согласно ст. 1A Конвенции 1951 г.

3. Согласование политики по вопросам высылки, которая должна совмещать как общую оценку ситуации в государстве происхождения, так и определение других аспектов высылки.

4. Создание в рамках Совета ЕС центра обмена информацией. Данный центр должен будет обеспечивать письменный обмен информацией о законодательстве, политике, прецедентном праве, странах происхождения, статистике, а также организовывать неформальные встречи должностных лиц, ответственных за реализацию политики правового регулирования вынужденной миграции.

5. Рассмотрение проблемы обеспечения согласованной политики правового регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС.

6. Меры, касающиеся условий приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, которые должны включать сбор данных о текущих условиях приема данных лиц, и на основе собранных данных изучение возможных способов улучшения условий приема.

Следует отметить, что Европейский совет согласно учредительным договорам не является законодательным институтом ЕС, по этой причине акты, принимаемые этим институтом, в том числе Маастрихтская иммиграционная программа 1991 г., носят рекомендательный характер. Несмотря на рекомендательный характер, указанные акты определяют вектор развития политики ЕС в различных областях.

Следующим шагом в углублении интеграции в рамках ЕС стало принятие государствами-членами ЕС Маастрихтского договора от 7 февраля 1992 г.⁴⁵ Данный договор создал так называемую систему трех опор:

1. Европейские сообщества. Данная опора включала в себя весь массив сотрудничества государств-членов ЕС в рамках трех сообществ. Европейское экономическое сообщество было переименовано в Европейское сообщество. Данная опора включала в себя области деятельности союза, в которых институты ЕС обладали наибольшими компетенциями и могли принимать юридические обязательные акты (регламенты, директивы и решения).

2. Общая внешняя политика и политика безопасности.

3. Сотрудничество между правительствами ЕС в сфере юстиции и внутренних дел.

Особенностью системы трех опор было то, что компетенции институтов ЕС различались в зависимости от опоры. Полномочия институтов ЕС были сильно ограничены в рамках второй и третьей опор. Институты ЕС не принимали юридически обязательные акты в рамках второй и третьей опоры. Государства-члены ЕС сотрудничали в данных областях на основе межправительственных договоров. Миграционная политика ЕС, в том числе и политика правового регулирования вынужденной миграции, относилась к третьей опоре. Если первые три Европейских сообщества были больше экономическим объединением, то после принятия Маастрихтского договора расширилась политическая составляющая ЕС путем принятия Договора о Европейском союзе. Таким образом, существующая практика сотрудничества между государствами-членами ЕС (принятия межправительственных соглашений в различных областях) была предусмотрена правом ЕС.

В Декларации об убежище к Маастрихтскому договору⁴⁶ отмечается, что Совет ЕС в рамках сотрудничества по вопросам правосудия и внутренних дел будет рассматривать политику по вопросам убежища в числе первоочередных задач. Также Совет ЕС к началу 1993 г. начнет принимать общие меры с целью гармонизации законодательства для государств-членов ЕС, которые были обозначены Европейским советом в 1991 г. (в Люксембурге в 1991 г. и в Маастрихтской иммиграционной программе 1991 г.).

Таким образом, задачи, поставленные Европейским советом на заседании в Люксембурге в 1991 г., в результате привели к принятию Маастрихтской иммиграционной программы 1991 г., в которой, в свою очередь, были обозначены различные аспекты политики правового регулирования вынужденной миграции на уровне ЕС. Для реализации целей, указанных в Маастрихтской иммиграционной программе 1991 г. в области политики правового регулирования вынужденной миграции, государства-члены ЕС начали принимать различные акты в данной области.

Первыми среди них были так называемые Лондонские резолюции.

Резолюция Совета ЕС о явно необоснованных ходатайствах о предоставлении убежища (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г.⁴⁷ Данная резолюция определяет, в каких случаях ходатайство о предоставлении убежища может считаться явно необоснованным и рассматриваться в ускоренном порядке.

Резолюция Совета ЕС о гармонизированном подходе к вопросам, касающимся принимающих третьих стран (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г.⁴⁸ Резолюция закрепляет критерии, согласно которым определяется безопасность государства происхождения или транзита лица, ищущего убежище, которые он пересекал до прибытия в ЕС. Согласно данной резолюции при признании государства происхождения или транзита в качестве третьей безопасной страны государство-член ЕС освобождается от ответственности рассматривать ходатайства о предоставлении убежища по существу, а также от рассмотрения в соответствии с Дублинской конвенцией 1991 г.

Последним актом было заключение Совета ЕС по странам, в которых, как правило, не существует серьезного риска преследования (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г.⁴⁹ В заключении раскрывается понятие «безопасного государства происхождения», не являющегося государством-членом ЕС. Целью концепции «безопасной страны происхождения» является то, что ходатайства лиц, ищущих убежище, из такой страны рассматриваются как явно необоснованные и к ним применяются ускоренные процедуры.

Лондонские резолюции впервые закрепили концепцию «третьей безопасной страны» на уровне ЕС. Данная концепция вызывает много дискуссий в научном сообществе⁵⁰. Именно она легла в основу будущей Дублинской системы и договоров о реадмиссии ЕС и в целом является основным инструментом политики ЕС по сдерживанию миграции⁵¹.

Резолюция Совета ЕС о минимальных гарантиях процедур предоставления убежища от 20 июня 1995 г.⁵² стала следующим актом на пути реализации целей, поставленных в Маастрихтской иммиграционной программе 1991 г. путем принятия минимальных процедурных гарантий для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища. Данный акт затрагивает такие вопросы, как общие принципы и гарантии рассмотрения ходатайств, гарантии права лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, во время процедур рассмотрения, апелляции и пересмотра, явно необоснованные ходатайства, подача ходатайств на границе. Среди прав лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, закрепленных Резолюцией, можно отметить такие, как доступ к процедуре рассмотрения, защита персональных данных, обеспечение переводчиком, доступ к юридической защите, доступ к УВКБ ООН и другим организациям, личное интервью, предоставление решения с указанием причин в письменном виде, возможность пересмотра решения и другие. Особое внимание должно быть уделено женщинам и детям без сопровождения. Резолюция закрепляет необходимость полного соответствия применения процедур рассмотрения ходатайств с Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г., особенно акцентируя внимание на ст. 33 Конвенции 1951 г., закрепляющей принцип невысылки. Согласно общему правилу лицо должно оставаться на территории государства-члена в период рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища. В преамбуле Резолюции также оговаривается необходимость соблюдения основных прав согласно ЕКПЧ, а также исключительные случаи, когда лица, не подпадающие под критерии определения понятия «беженец» согласно Конвенции 1951 г., могут получить возможность оставаться в стране согласно национальному законодательству государств-членов ЕС («гуманитарная оговорка»).

Также Позиция Совета ЕС на основании статьи К. 3 Договора о Европейском Союзе по гармонизации применения определения понятия «беженец» в ст. 1 Женевской Конвенции от 4 марта 1996 г.⁵³ Данный акт, как следует из названия, преследует цель согласовать единообразное толкование и применение государствами-членами ЕС понятия «беженец» согласно Конвенции 1951 г. Совместная позиция закрепляет положения о применении критериев для признания за лицом, ходатайствующим о предоставлении убежища, статуса беженца. Текст акта содержит разъяснения таких вопросов, как применение индивидуального подхода, порядок установления доказательств, раскрывает понятие «преследование», определяет происхождение и основания преследования, случаи, когда лицо не может рассчитывать на получение статуса беженца, а также понятие «беженец на месте»⁵⁴ и основания прекращения статуса беженца. Данный акт представляет собой своего рода руководство для государств-членов, где цель — указать направление дальнейшего развития общего подхода в регулировании вынужденной миграции ЕС.

Вышеуказанные акты были первыми шагами на пути построения общей политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции. Первый этап становления политики правового регулирования вынужденной миграции в ЕС (с середины 80-х гг. ХХ в. до 1997 г.) можно охарактеризовать следующими особенностями:

1. Развитие свободы передвижения лиц как одной из четырех свобод в рамках ЕС привело к необходимости развивать политику ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции.

2. Компетенции институтов ЕС были сильно ограниченными в области правового регулирования вынужденной миграции. Согласно Маастрихтскому договору данная область включена в третью опору — Правосудие и внутренние дела (ПВД), которая стала продолжением сотрудничества государств-членов ЕС в рамках «группы Треви».

3. Были определены общие ориентиры политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции. Европейский совет принял Маастрихтскую иммиграционную программу 1991 г., которая определила основные аспекты в данной области. Указанные аспекты нашли свое отражение в первых актах Совета ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции.

4. Акты, принимаемые в этот период, не обладали юридически обязательной силой, а носили рекомендательный характер. Единственным юридически обязательным актом того периода была Дублинская конвенция 1990 г.

5. Политика ЕС в данной области преследовала цель сближения, гармонизации национального законодательства государств-членов ЕС. В рамках ЕС сформировалась своя собственная терминология в отношении вынужденной миграции. Политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции в актах ЕС обозначалась как политика ЕС по вопросам убежища (policy on asylum), а совокупность актов ЕС по вопросам убежища — как право ЕС по вопросам убежища (asylum law).

6. Концепция «безопасной третьей страны» была закреплена на наднациональном уровне, которую многие специалисты рассматривают как один из механизмов политики сдерживания миграционных потоков.

Второй этап (1997–2007 гг.)

Следующим уровнем развития интеграционных процессов в ЕС стало принятие Амстердамского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты от 11 ноября 1997 г.⁵⁵ (далее по тексту — Амстердамский договор). Как уже отмечалось выше, изменения, вносимые в учредительные договоры ЕС, меняли организационно-правовую форму ЕС. Амстердамский договор, как и ЕЕА и Маастрихтский договор, внес существенные нововведения, среди которых следует отдельно выделить цель ЕС по постепенному созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия (далее по тексту — ПСБП). Согласно Амстердамскому договору ПСБП рассматривается как пространство, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции, предотвращения и борьбы с преступностью (ст. B).

Политика ЕС по вопросам убежища, т. е. политика правового регулирования вынужденной миграции в ЕС стала частью ПСБП. Данная область перешла из третьей опоры в первую опору, что означало расширение компетенции институтов в данной области⁵⁶. Амстердамский договор устанавливал переходный период сроком на пять лет после вступления в силу договора. В течение данного периода Совет ЕС должен был принять ряд мер в области правового регулирования вынужденной миграции. В тексте Амстердамского договора данные меры указаны как меры по вопросам убежища (measures on asylum) и меры по вопросам беженцев и перемещенных лиц (measures on refugees and displaced persons). Среди таких мер в тексте договора отмечаются (ст. 67):

1. Критерии и механизмы для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища от граждан третьих стран

2. Минимальные стандарты приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, в государствах-членах ЕС.

3. Минимальные стандарты в отношении определения граждан третьих стран в качестве беженцев.

4. Минимальные стандарты в отношении процедур в государствах-членах ЕС для предоставления или лишения статуса беженца.

5. Минимальные стандарты предоставления временной защиты перемещенным лицам из третьих стран, которые не могут вернуться в государство происхождения, и для иных лиц, нуждающихся в международной защите.

6. Содействие для достижения баланса между государствами-членами ЕС в вопросах приема и преодолении последствий приема беженцев и перемещенных лиц.

Таким образом, государства-члены ЕС перешли на новый уровень интеграции. Направления политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции были закреплены на уровне «первичного права» ЕС. В течение пяти лет после вступления Амстердамского договора в силу в 1999 г. в соответствии со ст. 67 должны были быть приняты минимальные стандарты по следующим аспектам регулирования вынужденной миграции: правила приема, процедуры предоставления убежища, правила квалификации граждан третьих стран в качестве беженцев. Также в Амстердамском договоре нашла свое отражение новая форма международной защиты — временная защита, по которой тоже должны были быть приняты минимальные стандарты. Амстердамский договор предписывал Совету ЕС принять меры в данном направлении. Под указанными мерами стоит понимать возможность Совета ЕС принимать юридически обязательные нормативно-правовые акты ЕС (регламенты, директивы, решения) по вышеуказанным аспектам регулирования вынужденной миграции в ЕС. Данные акты должны быть приняты по инициативе ЕК или государств-членов ЕС после консультации с ЕП.

Протокол по вопросам убежища для граждан государств-членов Европейского союза к Амстердамскому договору закреплял случаи, когда граждане государств-членов ЕС могут претендовать на получение международной защиты в ЕС. Согласно протоколу государства-члены ЕС априори рассматриваются как безопасные государства происхождения, и ходатайства граждан государств-членов ЕС могут быть рассмотрены только при грубом нарушении со стороны государства-члена ЕС неотъемлемых прав, закрепленных в ЕКПЧ. В связи с этим должны быть дополнительно изучены процедуры предоставления убежища, вопросы о злоупотреблении данными процедурами, а также вопросы ускоренных процедур для отказа в случаях явно необоснованных ходатайств о предоставлении убежища⁵⁷.

Амстердамским договор внес существенные изменения в политику правового регулирования вынужденной миграции, были намечены направления развития данной области. Наряду с этим наднациональное регулирование усилилось и в других областях. Например, «Шенгенские достижения» (Schengen acquis) также были инкорпорированы в право ЕС, произошла так называемая коммунитаризация⁵⁸ Шенгенского сотрудничества⁵⁹.

В 1998 г. Совет ЕС и ЕК приняли Венский план действий (Vienna Action Plan)⁶⁰. Согласно тексту Венского плана действий после принятия Амстердамского договора появилась возможность:

– начать построение единой европейской политики в области правового регулирования вынужденной миграции, основанной на юридически обязательных актах ЕС, т. к. большинство актов в данной области были приняты в форме актов рекомендательного характера (часть 1);

– осуществления дальнейшего сотрудничества ЕС с государствами, не входящими в ЕС, и международными организациями;

– принятия общих стандартов по процедурам, касающимся беженцев, и приема лиц, ищущих убежище;

– принятия Конвенции о создании «Евродак», которая позволит сравнивать отпечатки пальцев лиц, ищущих убежище, и распределить финансовое бремя между государствами-членами.

Амстердамский договор вступил в силу в 1999 г., что расширило полномочия институтов ЕС. В этом же году в Тампере Европейский совет провел внеочередное заседание по вопросам создания ПСБП в рамках ЕС. По итогам заседания было принято заключение, получившее название «Вехи Тампере»⁶¹. Глава А вышеуказанного акта под названием «Общая политика по вопросам убежища и миграции» содержала общие направления развития политики ЕС в данных областях. Ключевым моментом было то, что государства-члены согласились работать над созданием Общей европейской системы убежища (далее по тексту — ОЕСУ) на основе соблюдения положений Конвенции 1951 г. и принципа невысылки (п. 13). «Вехи Тампере» впервые закрепили идею постепенного построения ОЕСУ в рамках ЕС. Устанавливались краткосрочные и долгосрочные перспективы развития ОЕСУ. В краткосрочной перспективе должны были быть реализованы меры по определению государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, общие стандарты справедливой и эффективной процедуры предоставления убежища, общих минимальных условий по приему лиц, ищущих убежище, и гармонизации правил признания статуса беженца и его содержания. Также закреплялась необходимость принятия мер по дополнительным формам защиты, предлагающим соответствующий статус любому лицу, нуждающемуся в такой защите (п. 14). В долгосрочной перспективе указанные меры должны были привести к созданию общей процедуры по предоставлению убежища и единообразному статусу, действующему на всей территории ЕС (п. 15). Текст документа призывает государства-члены ЕС к регулированию вопросов временной защиты, созданию финансовых резервов на случаи «массового притока» беженцев, а также к завершению работы над системой идентификации лиц, ищущих убежище, Eurodac (п. 16 и п. 17). Приветствуется также в рамках всеобъемлющего подхода к миграции сотрудничество с третьими странами по вопросам убежища.

Таким образом, акты, принимаемые институтами ЕС, можно разделить на два вида:

1. Акты рекомендательного характера — это программные документы, которые указывают направление развития политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции.

2. Юридические обязательные акты — это акты «первичного права» ЕС (учредительные договоры) и принятые на их основе акты «вторичного права» ЕС (регламенты, директивы, решения).

Киселева Е. В., рассматривая данные две группы в контексте правового регулирования миграции в ЕС в целом, условно использует для юридически обязательных актов выражение «миграционное право ЕС», а для актов рекомендательного характера — «миграционная политика ЕС»⁶². Это связано с тем, что акты, принимаемые Европейским советом как высшим политическим институтом ЕС, состоящим из глав государств и правительств государств-членов ЕС, хоть и не обладают юридически обязательной силой, но, несмотря на это, они определяют политику развития той или иной области, включая и правовое регулирование вынужденной миграции.

В результате реализации мер согласно «Вехам Тампере» были приняты акты «вторичного права» ЕС, которые обладают юридически обязательной силой. Большая часть из них заменила резолюции и договоры, принятые в рамках третьей опоры на регулирование «коммунитарным правом».

В рамках так называемой первой фазы построения ОЕСУ были приняты следующие правовые акты ЕС:

1. Регламент Совета ЕС № 2757/2000 о создании системы Eurodac для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного применения Дублинской конвенции от 11 декабря 2000 г.⁶³ (далее по тексту — Регламент о создании Eurodac 2000 г.).

2. Директива Совета ЕС 2001/55/ЕС о минимальных стандартах предоставления временной защиты в случаях массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом и последствиями такого приема от 20 июля 2001 г.⁶⁴ (далее по тексту — Директива о временной защите).

3. Директива Совета ЕС 2003/9/ЕС, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежище, от 27 января 2003 г.⁶⁵ (далее по тексту — Директива об условиях приема 2003 г.).

4. Регламент Совета ЕС № 343/2003 о критериях механизма для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны от 18 февраля 2003 г. (далее в тексте — «Дублин II»)⁶⁶.

5. Директива Совета ЕС 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержание предоставляемой защиты от 29 апреля 2004 г.⁶⁷ (далее по тексту — Квалификационная директива 2004 г.).

6. Директива Совета ЕС 2005/85/ЕС о минимальных стандартах для процедур по предоставлению и отмене статуса беженца от 1 декабря 2005 г.⁶⁸ (далее по тексту — Директива о процедурах 2005 г.), которая закрепила некоторые минимальные процедуры, а также такие концепции, как «безопасная страна происхождения» и «безопасная третья страна».

Принятие вышеуказанных актов было первой фазой в постепенном построении ОЕСУ в рамках ЕС. Первый пакет актов ЕС по вопросам правового регулирования вынужденной миграции был принят в форме двух регламентов и четырех директив. Регламент — это правовой акт ЕС, который обладает юридической силой, а директива — это правовой акт ЕС, который закрепляет цели, но оставляет право выбора методов достижения данных целей за государствами-членами ЕС, устанавливая для этого определенный срок. После истечения данного срока директива становится юридически обязательным актом. Регламент — это механизм унификации (единения), а директива — механизм гармонизации (сближения) законодательства государств-членов ЕС.

Таким образом, по всем аспектам правового регулирования вынужденной миграции, закрепленным в Амстердамском договоре, были приняты юридически обязательные акты ЕС. В рамках ОЕСУ была создана «Дублинская система» и закреплены четыре формы международной защиты: статус беженца, дополнительная защита, временная защита и гуманитарная защита⁶⁹. Дж. МакАдам считает, что государства-члены ЕС установили согласованный минимальный уровень международной защиты на всей территории государств-членов ЕС. Она отмечает, что акты ЕС закрепили самые низкие стандарты международной защиты, что является политическим компромиссом⁷⁰.

Следует отметить, что в этот период был принят Ниццкий договор, вносящий изменения в Договор о Европейском союзе, Договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты от 26 февраля 2001 г.⁷¹ Основной задачей Ниццского договора была подготовка ЕС к большому расширению. К началу 2000-х гг. ЕС состоял уже из 15 государств-участников, но в 2004 г. к ЕС присоединились сразу 10 государств. Это было расширение ЕС на восток, и большинство новых государств-членов ЕС являлись бывшими социалистическими государствами.

Следующим программным документом стала принятая Европейским советом Гаагская программа: укрепление свободы, безопасности и правосудия в Европейском союзе (2005/С53/01)⁷². В Программе закрепляется необходимость разработки комплексного подхода, который будет учитывать все стадии миграции, основные причины, политику по вопросам въезда и приема, интеграции и возвращения, совершенствования сбора, предоставления, обмена и эффективного использования информации и данных обо всех изменениях в сфере миграции. Данный процесс должен осуществляться путем поступательного развития европейской политики по вопросам убежища и миграции, которая будет основана на совместном анализе миграционных явлений. В области правового регулирования вынужденной миграции в ЕС Европейский совет призывает завершить первую фазу построения ОЕСУ в 2007 г., а уже в 2010 г. разработать новый пакет мер для перехода ко второй фазе. На второй фазе построения ОЕСУ должны быть приняты общие процедуры предоставления убежища и единообразный статус для тех, кому предоставлен статус беженца или дополнительная защита на всей территории ЕС. В Программе приветствуется создание Европейского фонда для беженцев. Программа также содержала понятие «внешних измерений» по вопросам убежища и миграции, которое включало: сотрудничество с третьими странами, с государствами и регионами транзита и происхождения, политику по возвращению и реадмиссии. Суть данного сотрудничества заключается в помощи третьим странам усиливать свои национальные системы регулирования вынужденной миграции (national asylum systems). Согласно мнению Егоровой Е. Н. среди причин неэффективных показателей реализации некоторых аспектов Гаагской программы можно назвать то, что ПСБП находится в совместной компетенции государств-членов ЕС и ЕС, а также не устраненные противоречия, которые вызывают разногласия в Европейском совете при определении вектора развития ЕС. При этом роль наднациональных структур сводится к установлению «общих рамок»⁷³.

Период 1997–2007 гг. можно охарактеризовать следующими основными результатами:

1. Правовое регулирование вынужденной миграции перешло из третьей опоры в первую и стало составной частью новой цели — построение ПСБП.

2. Закрепление цели построения Общей европейской системы убежища в рамках ЕС.

3. Начало первой фазы построения ОЕСУ, принятие новых актов ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции. Акты рекомендательного характера, которые были приняты на первой стадии становления политики правового регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС (с середины 80-х гг. ХХ в. по 1997 г.), были заменены юридически обязательными актами ЕС.

4. Первая фаза построения ОЕСУ закрепила минимальные стандарты правового регулирования вынужденной миграции для государств-членов ЕС, которые носили юридически обязательный характер.

5. В рамках ЕС наравне со статусом беженца были закреплены такие формы международной защиты, как временная защита, дополнительная защита и гуманитарная.

Третий этап (с 2007 г. по настоящее время)

В состав ЕС входило 27 государств-членов к 2007 г. В этом году был принят Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г. (далее по тексту — Лиссабонский договор). Лиссабонский договор является последним на сегодняшний день актом такого уровня, который полностью изменил организационно-правовую структуру ЕС.

Лиссабонским договором была ликвидирована система трех опор. В настоящее время правовой основой ЕС выступают два акта «первичного права» ЕС, которые после принятия Лиссабонского договора именуются: Договор о Европейском Союзе (далее по тексту — ДЕС)⁷⁴ и Договор о функционировании Европейского Союза (далее по тексту — ДФЕС)⁷⁵.

В части политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции Лиссабонский договор внес следующие новеллы:

1. ЕС развивает общую политику по вопросам убежища, иммиграции и контроля внешних границ, которая основана на солидарности государств-членов ЕС и является справедливой по отношению к гражданам третьих государств (ст. 67 ДФЕС).

2. Цель постепенного построения ОЕСУ закрепляется на уровне «первичного права» и определяются составные элементы данной системы (ст. 78 ДФЕС).

3. ЕС формирует свою собственную систему в области защиты прав человека. С принятием Лиссабонского договора Хартия ЕС об основных правах от 7 декабря 2000 г.⁷⁶ приобрела юридически обязательную силу. Данная Хартия закрепляет право на убежище (ст. 18), принцип невысылки и запрет коллективных высылок (ст. 19).

4. Юрисдикция Суда ЕС распространяется и на ПСБП, в том числе право ЕС по вопросам убежища. Именно роль Суда ЕС имеет центральное значение в вопросах толкования и будущего развития права ЕС по вопросам убежища⁷⁷.

5. В редакции Лиссабонского договора в отличие от Амстердамского договора не содержатся крайние сроки реализации положений и из текста убирается слово «минимальные стандарты». Это означает, что снимаются ограничения и в рамках ЕС могут быть приняты более общие и единые стандарты в области регулирования вынужденной миграции.

6. В вопросах регулирования вынужденной миграции закрепляется принцип солидарности и справедливого распределения ответственности между государствами-членами, в том числе в финансовом плане. Принимаемые согласно настоящей главе акты Союза при необходимости включают в себя подходящие меры для применения данного принципа (ст. 80 ДФЕС).

7. Лиссабонский договор распространил принятие решений квалифицированным большинством и на ПСБП. Такой метод позволяет принимать юридически обязательные акты в рамках ЕС, даже если не все государства-члены ЕС согласны. Также закрепляется, что в ситуациях с «массовым исходом» вынужденных мигрантов, когда одно или несколько государств-членов ЕС оказываются в чрезвычайной ситуации, характеризующейся внезапным притоком граждан третьих стран, то Совет ЕС по предложению ЕК может принимать временные меры в пользу этих государств-членов ЕС (ст. 78 ДФЕС).

ЕК приняла Зеленую книгу о будущем Общей европейской системы убежища от 6 июня 2007 г.⁷⁸ Это было попыткой ЕК обозначить основные проблемы в построении ОЕСУ и предложить варианты их разрешения. В Зеленой книге говорится, что за период с 1999 г. по 2006 г. были достигнуты определенные успехи в принятии минимальных стандартов по вопросам приема, процедур и квалификации. При этом ЕК призывает к переходу на вторую фазу построения ОЕСУ к 2010 г.

Целями второй фазы, по мнению ЕК, являются более высокие общие стандарты защиты, большее равенство в защите во всех государствах-членах ЕС, а также в обеспечении более высокого уровня солидарности между государствами-членами ЕС.

ЕК отмечает, что принятые в первой фазе построения акты ЕС допускают большую степень гибкости и широкую свободу действий государств-членов ЕС во многих областях. Это приводит к тому, что между государствами-членами ЕС имеются значительные различия в условиях приема, доступе к медицинскому обслуживанию, к рынку труда, интеграции и т. д. Указанные факторы приводят к вторичным перемещениям, «торговле убежищем» (asylum shopping) и «беженцам на орбите». По мнению ЕК, есть потребность в пересмотре содержания мер, введенных на первом этапе гармонизации, особенно отмечаются необходимость уточнения содержания концепций безопасных стран происхождения, безопасных третьих стран и безопасных европейских третьих стран.

В Зеленой книге ЕК отмечает роль «Дублинской системы», особенно как она соотносится с принципом распределения бремени в случаях, когда из-за географического расположения одно или несколько государств-членов ЕС оказываются под особым миграционным давлением. Также в качестве проблемы, решение которой необходимо найти, обозначаются так называемые смешанные потоки, когда сложно отделить вынужденных мигрантов от незаконных мигрантов.

Конечную цель ЕК видит в закреплении единых процедур предоставления международной защиты и принятии единого статуса, признаваемого во всех государствах-членах ЕС.

Для достижения данных целей ЕК предлагает учредить специальное бюро, уточнить вопросы финансирования, разработать схемы распределения вынужденных мигрантов внутри ЕС, а также участвовать государствам-членам ЕС в программах переселения лиц, ищущих убежище, из других регионов.

Зеленая книга была принята с целью инициировать консультации с общественностью и на основе выводов принять соответствующий план действий. Таким образом, ЕК принял План политики по вопросам убежища от 17 июня 2008 г.⁷⁹ Согласно данному Плану срок перехода ко второй фазе построения ОЕСУ был перенесен с 2010 г. на 2012 г. В Плане еще раз отмечаются проблемы ОЕСУ и предлагаются конкретные меры их решения. В качестве основной проблемы указываются серьезные различия в национальных системах убежища государств-членов ЕС. Также отмечается, что в государствах-членах чаще вынужденным мигрантам предоставляется дополнительная защита, чем другие формы национальной защиты, а не статус беженца. План содержит предложения по внесению изменений в акты ЕС в области регулирования вынужденной миграции, создание Европейского бюро по поддержке убежища (EASO), разработке региональных программ защиты (RPP), программ переселения, обеспечению управляемого и упорядоченного прибытия лиц, нуждающихся в международной защите. Согласно Плану к 2009 г. ЕК совместно с УВКБ ООН должны начать проведение консультаций по исследованию возможности рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища за пределами территории государств-членов ЕС.

Совет ЕС принял Европейский пакт об иммиграции и убежище 24 сентября 2008 г.⁸⁰ В Пакте отмечается, что эффективное управление миграцией на уровне ЕС стало необходимостью по мере реализации свободы передвижения лиц и упразднения границ между государствами-членами ЕС. Совет ЕС отмечает важность последовательного подхода для включения управления миграцией в перечень глобальных целей ЕС. Также отмечается важность взаимной ответственности и солидарности между государствами-членами ЕС, как внутри Союза, так и в сотрудничестве с третьими странами. Это может дать новый импульс развитию общей политики по вопросам иммиграции и убежища.

Данная политика должна основываться как на коллективных интересах ЕС в целом, так и на интересах каждого государства-члена ЕС в отдельности. Пакт определяет пять задач для реализации эффективного управления миграцией:

1. Организация законной (легальной) иммиграции с учетом приоритетов, потребностей и возможностей приема каждого государства-члена ЕС и поощрение интеграции.

2. Борьба с незаконной (нелегальной) иммиграцией путем обеспечения возможности возвращения незаконных иммигрантов в свои страны происхождения или страны транзита.

3. Повышение эффективности пограничного контроля.

4. Создание «Европейского убежища».

5. Всестороннее сотрудничество со странами происхождения и транзита для поощрения сотрудничества между миграцией и развитием.

Развивая идею создания «Европейского убежища», в Пакте закрепляется, что любой преследуемый иностранец имеет право на получение помощи и защиты на территории государств-членов ЕС в соответствии с Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г. Отмечаются достижения в принятии минимальных стандартов и недостатки в сохранении различий между государствами-членами ЕС по вопросам предоставления защиты и выбора формы защиты.

В Пакте Совет ЕС для создания «Европейского убежища» предлагает:

1. Создать к 2009 г. Европейское бюро, которое будет содействовать обмену информацией, анализом и опытом между государствами-членами ЕС. Разработать практическое сотрудничество между национальными органами государств-членов ЕС, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища.

2. Принять по мере возможности к 2010, самое позднее — к 2012 г. единые процедуры предоставления убежища и единообразный статус для беженцев и лиц, получивших дополнительную защиту.

3. Разработать процедуры реагирования на случаи кризиса из-за массового притока лиц, ищущих убежище, в одно из государств-членов ЕС. Это должны быть и меры, связанные с командировкой должностных лиц из других государств-членов ЕС для оказания помощи, а также меры по добровольному распределению лиц, ищущих убежище, из государств-членов ЕС, которые оказались под миграционным давлением, в другие государства-члены ЕС.

4. Призвать ЕК к сотрудничеству с УВКБ ООН по вопросам обеспечения лучшей защитой лиц, ищущих убежище, и за пределами территории государств-членов ЕС. Это в первую очередь касается переселения лиц, подмандатных УВКБ ООН, в ЕС, в частности, в рамках региональных программ защиты, а также разработки предложений совместно с УВКБ ООН о сотрудничестве с третьими странами с целью укрепления их национальных систем убежища.

5. Призвать государства-члены ЕС подготовить персонал, ответственный за внешний пограничный контроль, который обладает знаниями прав и обязанностей, связанными с международной защитой.

Основные направления политики правового регулирования в области вынужденной миграции в ЕС были отражены именно в этих трех актах ЕС, которые являются актами рекомендательного характера. Зеленая книга 2007 г. и План политики по вопросам убежища, принятые ЕК, уточнили недостатки первой фазы построения ОЕСУ и предложили меры для перехода ко второй фазе. Совет ЕС, приняв Пакт 2008 г., обозначил основные направления деятельности на второй фазе построения ОЕСУ.

В 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу. Европейский совет принимает Стокгольмскую программу — открытая и безопасная Европа, которая служит и защищает граждан, от 4 мая 2010 г.⁸¹ на период 2010–2014 гг. (далее по тексту — Стокгольмская программа). Стокгольмская программа представляет собой довольно обширный акт, затрагивающий наравне с другими вопросами и миграционную политику ЕС. В документе отмечается, что правильно управляемая миграция будет выгодна всем участникам, а гибкость в миграционной политике в долгосрочной перспективе может внести важный вклад в экономическое развитие ЕС. Согласно предыдущим актам, Программа должна была содержать меры для начала второй фазы развития ОЕСУ, создание которой к 2012 г. оставалось ключевой политической задачей ЕС. Политике ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции посвящена п. 2 ст. 6 Программы, которая называется «Убежище: общее пространство защиты и солидарности». Данная глава разделена на три подпункта:

1. В параграфе под наименованием «Общее пространство защиты» Европейский совет отмечает, что построение ОЕСУ остается одной из ключевых задач политики ЕС. Также отмечается, что между государствами-членами ЕС продолжают оставаться существенные различия в национальном законодательстве и применении их положений. Европейский совет отмечает, что принятие общих стандартов и их последовательное применение должно уменьшить вторичные перемещения внутри ЕС. Также затрагиваются такие вопросы, как возможность присоединения ЕС к Конвенции 1951 г., роль EASO, роль «Дублинской системы», разработка общей образовательной платформы для национальных должностных лиц в области убежища, основанная на Европейской учебной программе в области убежища (EAC), возможности рассмотрения системы «Евродак» в качестве вспомогательного механизма для всей ОЕСУ и т. д. Европейский совет призывает ЕК для достижения целей ОЕСУ предлагать проекты актов ЕС по необходимости, а также призывает Совет ЕС и Европейский парламент активизировать усилия по созданию общих процедуры и единого статуса для лиц, получивших статус беженца и дополнительную защиту к 2012 г.

2. Распределение ответственности и солидарности между государствами-членами ЕС. Для достижения этой цели Европейский совет предлагает дополнительно проанализировать и разработать новые механизмы добровольного и скоординированного распределения ответственности и проявления солидарности, наладить координацию существующих механизмов оказания помощи государств-членов ЕС друг другу, а также эффективно использовать существующие финансовые системы ЕС, направленные на укрепление внутренней солидарности. Европейский совет особо отмечает роль EASO особенно в вопросе разработки процедур, которые будут способствовать прикомандированию должностных лиц в целях оказания помощи государствам-членам ЕС, оказавшимся под миграционным давлением.

3. Внешние измерения убежища. Европейский совет призывает сотрудничать с третьими странами, государствами происхождения и транзита по усилению их национальных систем убежища, сотрудничать с УВКБ ООН, отмечает необходимость усиления роли EASO в данном процессе. Европейский совет призывает поощрять участие государств-членов ЕС в Схеме по переселению ЕС.

Указанные в программных документах положения нашли свое отражение в актах «вторичного права» ЕС. Был принят новый пакет актов ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции:

1. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 439/2010 о создании Европейского бюро по поддержке убежища от 19 мая 2010 г.⁸²

2. Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2011/95/ЕС по стандартам для квалификации граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве бенефициаров международной защиты, по единообразному статусу для беженцев или для лиц, имеющих право на дополнительную защиту, и по содержанию предоставляемой защиты от 13 декабря 2011 г.⁸³ (далее по тексту — Квалификационная директива) заменила Квалификационную директиву 2004 г.

3. Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2013/32/ЕС об общих процедурах предоставления и лишения международной защиты 2013 г.⁸⁴ (далее по тексту — Директива о процедурах) заменила Директиву о процедурах 2005 г.

4. Директива 2013/33/ЕС об установлении стандартов приема лиц, ходатайствующих о международной защите, 2013 г.⁸⁵ (далее по тексту — Директива об условиях приема) заменила Директиву об условиях приема 2003 г.

5. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 604/2013, устанавливающий критерии и механизмы определения государств-членов ЕС, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты, поданных гражданами третьих стран или лицами без гражданства в одном из государств-членов ЕС 2013 г.⁸⁶ (далее по тексту — «Дублин III»), заменил Регламент «Дублин II».

6. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 603/2013 о создании системы «Евродак» для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного применения Регламента 604/2013 2013 г.⁸⁷ заменил Регламент о создании «Евродак» 2000 г. (далее по тексту — Регламент о создании «Евродак»).

7. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 516/2014 о создании Фонда убежища, миграции и интеграции, вносящий изменения в Решение Совета ЕС 2008/381/EC и отменяющий решения № 573/2007/EC и № 575/2007/EC Европейского парламента и Совета ЕС и Решение Совета ЕС 2007/435/EC⁸⁸. Таким образом, был учрежден Фонд убежища, миграции и интеграции (далее в тексте — AMIF) на период 2014–2020 гг., который объединил три фонда: Фонд беженцев с Фондом европейской интеграции и Европейским фондом по возвращению. Одной из основных целей AMIF является деятельность по укреплению и развитию всех направлений ОЕСУ, включая внешние измерения.

Таким образом, первый пакет актов был заменен новыми актами ЕС, которые были приняты путем обычной законодательной процедуры квалифицированным большинством. Второй пакет актов ЕС по вопросам убежища предполагал переход от закрепления минимальных стандартов на более общие стандарты регулирования вынужденной миграции. Следует отметить, что второй пакет изначально должен был содержать более унифицированные нормы, но государства-члены согласовали именно тот вариант, который впоследствии был принят⁸⁹. Таким образом, третий современный этап становления политики ЕС в области правового регулирования представляет собой незавершенный процесс создания ОЕСУ.

В настоящее время ОЕСУ обладает правовой базой, на которую распространяется юрисдикция Суда ЕС, включает в себя четыре формы международной защиты, «Дублинскую систему», Агентство ЕС по вопросам убежища. Финансирование ОЕСУ осуществляется также со стороны AMIF⁹⁰.

Таким образом, можно отметить, что политика ЕС в области правового регулирования вынужденной прошла три этапа своего становления. На первом этапе (середина 80-х гг. ХХ в. — 1997 г.) в рамках ЕС данная область регулировалась в основном актами рекомендательного характера. Компетенции институтов ЕС были сильно ограничены. На втором этапе (1997–2007 гг.) институты ЕС получили возможность принимать юридически обязательные акты ЕС в данной области, были закреплены минимальные стандарты, принят первый пакет актов ЕС и заложена основа построения ОЕСУ. На третьем, современном этапе (с 2007 г. по настоящее время) государства-члены ЕС приняли второй пакет актов ЕС, ОЕСУ была закреплена в «первичном праве» ЕС, юрисдикция Суда ЕС была распространена на данную сферу, было учреждено специальное агентство, а также акты ЕС в данной области принимаются путем обычной законодательной процедуры квалифицированным большинством, что позволяет принимать регламенты, директивы и решения без согласия всех государств-членов ЕС.

Следует отметить, что третий этап становления политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции, который начался с 2007 г., не является последним. Миграционный кризис 2015 г. заставил ЕС начать разработку нового пакета, в котором предлагается наделение институтов ЕС более широкими полномочиями. ЕК подготовила проекты третьего пакета актов, но государства-члены ЕС в настоящее время не готовы к следующему этапу интеграции в данной области⁹¹.

Глава 2.
ПОЛИТИКА ПОСТРОЕНИЯ ОБЩЕЙ ЕВРОПЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ УБЕЖИЩА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Как было рассмотрено ранее, политика построения ОЕСУ была основана на положениях Амстердамского договора. После вступления в силу Амстердамского договора в 1999 г. Европейский совет провел свое внеочередное заседание в городе Тампере и принял так называемые Вехи Тампере. Именно в Тампере было заявлено о создании ОЕСУ, закреплены ее краткосрочные и долгосрочные цели. Первым шагом в реализации заявленных целей стало принятие первого пакета актов ЕС по вопросам убежища. Именно так претерпевает изменения политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции. Впоследствии Европейский совет принял Гаагскую программу, которая в числе других определяла будущее развитие ОЕСУ. Данная программа была принята с учетом усиления интеграционных процессов в ЕС и ее расширения на восток. Более детально были определены цели второй фазы построения ОЕСУ в актах принятых ЕК: Зеленой книге и Плане действий. К этому времени государства-члены ЕС приняли Лиссабонский договор, который вступил в силу в 2009 г. Спустя 10 лет после вступления в силу Амстердамского договора была создана правовая основа для углубления интеграции в области вынужденной миграции и перехода от минимальных стандартов к более общим стандартам. Европейский совет принял Стокгольмскую программу, которая определяла направления развития ОЕСУ. В период с 2010 по 2013 г. был принят второй пакет актов ЕС в рамках построения ОЕСУ. Несмотря на то, что ЕС с 2016 г. пытается принять третий пакет актов и перейти на новый уровень наднационального регулирования вынужденной миграции, государства-члены ЕС пока не могут прийти к согласию. В настоящее время построение ОЕСУ еще не завершено, существуют проблемы, связанные как с реализацией положений, которые закреплены в актах ЕС по вопросам убежища, так и с существенными различиями, которые продолжают сохраняться в национальном правовом регулировании данной области в государствах-членах ЕС. Это связано с тем, что правовое регулирование в области вынужденной миграции входит в совместные компетенции ЕС и государств-членов ЕС.

§ 1. Правовые основы функционирования Общей европейской системы убежища

Для обозначения всей совокупности норм и принципов, обеспечивающих функционирование ЕС и его институтов и направленных на углубление интеграции, применяется термин «право ЕС». Ученые по-разному определяют понятие «право ЕС». Например, по мнению М. М. Бирюкова, «Право ЕС — это развивающаяся система, окончательные очертания которой непредсказуемы»⁹². Право ЕС включает в себя акты первичного, вторичного и третичного права ЕС, законодательство государств-членов ЕС, по крайней мере в той части, которая обеспечивает применение актов ЕС⁹³, «прецедентное право» Суда ЕС, а в области защиты прав человека наравне с Хартией ЕС об основных правах опирается на ЕКПЧ и практику ЕСПЧ. В актах ЕС совокупность норм и принципов в области правового регулирования вынужденной миграции обозначается понятием «право ЕС по вопросам убежища» (asylum law).

В настоящее время ОЕСУ объединяет все государства-члены ЕС, а также Исландию, Лихтенштейн, Норвегию, Швейцарию. Это означает, что действие права ЕС по вопросам убежища в пространстве распространяется на территорию всех вышеуказанных государств, которые в актах ЕС определяются как «государства ЕС+».

ЕС имеет сложную структуру, и поэтому необходимо указать на некоторые особенности действия права ЕС по вопросам убежища в пространстве.

Согласно Лиссабонскому договору Великобритания, Ирландия и Дания не связаны V разделом ДФЕС о ПСБП⁹⁴, что означает, что эти государства-члены ЕС не взяли на себя обязательства в области построения ОЕСУ. Данная процедура в доктрине именуется «режимом изъятия», а государства-члены ЕС именуются «государствами с изъятиями». При этом указанные государства-члены ЕС имеют возможность присоединиться и добровольно взять на себя обязательства в данной области⁹⁵. Великобритания, Ирландия и Дания так и поступили, они присоединились к «Дублинской системе», но не стали участниками других актов ЕС по вопросам убежища⁹⁶. Таким образом, Великобритания, Ирландия и Дания как государства-члены ЕС обладают правом выбора: присоединяться или нет к актам ЕС по вопросам убежища. Великобритания после выхода из состава ЕС должна будет определить свою национальную политику в области регулирования вынужденной миграции, и можно предположить, что заключит соответствующий международный договор с ЕС.

В свою очередь Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария как государства, которые не являются членами ЕС, но входят в ЕС+, обладают правом присоединяться к актам ЕС в данной области на основе международного договора с ЕС⁹⁷.

Некоторые государства-члены ЕС хотя и формально взяли на себя обязательства согласно праву ЕС по вопросам убежища, но отказываются исполнять взятые на себя обязанности из-за политических разногласий. К ним относятся в первую очередь государства-члены ЕС так называемой Вышеградской группы (Польша, Чехия, Словакия и Венгрия), которые не согласны с общей политикой ЕС по вопросам убежища. Причина в том, что для принятия актов в Совете ЕС не требуется согласие всех государств-членов ЕС. Согласно Лиссабонскому договору необходимо лишь квалифицированное большинство для принятия актов в Совете ЕС, т. е. акты ЕС в данной области могут быть приняты без согласия определенных государств-членов ЕС, но после их вступления в силу они станут юридически обязательными и для этих государств.

Также общую политику ЕС по вопросам убежища критикуют государства-члены ЕС, которые находятся под миграционным давлением из-за их географического положения, в первую очередь это Италия и Греция.

Стоит также отметить, что согласно Лиссабонскому договору правовое регулирование вынужденной миграции относится к смешанным (совместным) компетенциям ЕС и государств-членов ЕС, что означает, что данная область регулируется как на основе права ЕС по вопросам убежища, так и национальным законодательством государств-членов ЕС. Таким образом, государства-члены ЕС, которые не согласны с общей политикой, имеют возможность использовать национальные механизмы для отказа от выполнения взятых на себя обязательств.

ЕС в своей внешней политике придерживается позиции распространения своего опыта в правовом регулировании вынужденной миграции на соседние государства и регионы. Вследствие такой политики некоторые третьи страны переняли опыт ЕС и привели свое национальное законодательство в полное соответствие с правом ЕС по вопросам убежища.

Таким образом, говоря о праве ЕС в области регулирования вынужденной миграции, следует отметить, что оно является юридически обязательным в 32 европейских государствах с некоторыми оговорками, также в результате внешней политики ЕС по распространению своего опыта некоторые третьи страны переняли опыт ЕС в данной области.

Действие права ЕС по вопросам убежища во времени определяется в зависимости от вида акта ЕС:

1. Регламент как механизм унификации в ЕС и акт прямого действия вступает в силу на 20-й день после опубликования в Официальном вестнике ЕС либо после наступления даты, указанной в самом регламенте.

2. Директива как механизм гармонизации и акт ЕС, устанавливающий срок, по истечению которого государства-члены ЕС должны привести свое национальное законодательство в соответствие с положениями, установленными директивой. Только если государства-члены ЕС не изменили свое национальное законодательство к указанной дате, директива приобретает прямое действие⁹⁸.

Действие права ЕС по вопросам убежища по кругу лиц также имеет свои особенности. В первую очередь оно направлено на граждан третьих государств, т. е. граждан государств, не входящих в ЕС+, а также приравненных к ним апатридам — лицам без гражданства.

Право ЕС по вопросам убежища носит сильно ограниченный характер в отношении граждан государств-членов ЕС. Этот вопрос регулируется только в Протоколе 24 о праве на убежище для граждан государств-членов Европейского союза⁹⁹ к Лиссабонскому договору. Согласно указанному протоколу государства-члены ЕС (ЕС+) рассматриваются по отношению друг к другу как безопасные страны происхождения, и любое ходатайство о предоставлении убежища, поданное гражданином одного государства-члена, может быть принято на рассмотрение в следующих случаях:

– если государство-член происхождения на основе ст. 15 ЕКПЧ отступает от соблюдения своих обязательств в чрезвычайных ситуациях;

– Советом ЕС возбуждена процедура о возможности существования явной угрозы серьезного нарушения государством-членом происхождения ценностей ЕС;

– Советом ЕС после одобрения ЕП большинством голосов или же Европейским советом принято решение о серьезном нарушении государством-членом происхождения ценностей ЕС;

– или государство-член принимает решение о рассмотрении и, возможно, удовлетворении ходатайства о предоставлении убежища на основе национального законодательства.

Таким образом для граждан «государств ЕС+» предусматривается возможность получить международную защиту в ЕС, но это право закреплено лишь на уровне «первичного права» ЕС и не нашло своего отражения в актах «вторичного права» ЕС по вопросам убежища. Фактически это вопрос регулируется национальным законодательством государств-членов ЕС.

Как видно из вышеуказанного, правовая основа функционирования ОЕСУ обладает весьма сложной структурой.

В актах «первичного права» ЕС закрепляются положения, которые определяют ОЕСУ в целом. Согласно ст. 67 ДФЕС ЕС должен развивать общую политику по вопросам убежища, которая основана на солидарности государств-членов ЕС и является справедливой по отношению к гражданам третьих государств. Согласно ст. 78(1) ДФЕС ЕС «развивает общую политику по вопросам убежища, дополнительной защиты и временной защиты, которая стремится предоставить адекватный статус любому гражданину третьей страны, нуждающемуся в международной защите, и обеспечить соблюдение принципа невысылки. Эта политика должна соответствовать Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. и Протоколу от 31 января 1967 г. о статусе беженцев, а также другим уместным международным договорам». Ст. 80 ДФЕС закрепляет, что государства-члены ЕС должны соблюдать принцип солидарности и справедливое распределение бремени между государствами-членами, в том числе в финансовом плане, в осуществлении общей политики по вопросам убежища.

Для развития общей политики в данной области определяются компетенции институтов ЕС в построении ОЕСУ. Институты ЕС могут принимать юридически обязательные акты для достижения целей общей политики ЕС по вопросам убежища на основе обычной законодательной процедуры (ст. 78 (2) ДФЕС). Обычная законодательная процедура представляет собой подготовку проекта акта ЕС (регламента, директивы или решения) со стороны ЕК и его передачу на рассмотрение Совету ЕС и ЕП, которые обладают законодательными функциями ЕС и которые впоследствии принимают юридически обязательный акт ЕС. В Совете ЕС принятие решения осуществляется квалифицированным большинством, что предполагает собой принятие решения не менее чем 55% членов Совета ЕС, включая как минимум 15 государств-членов ЕС, население которых составляет не менее 65% от всего населения ЕС (ст. 16 (4) ДЕС).

В ст. 78 (2) ДФЕС закреплено содержание ОЕСУ и ее основные направления деятельности. К ним относится принятие мер по определению:

1. Единообразного статуса беженца.

2. Единообразного статуса дополнительной защиты.

3. Общей системы временной защиты для перемещенных лиц в ситуациях массового притока.

4. Общих процедур предоставления и изъятия единообразного статуса беженца и дополнительной защиты.

5. Критериев и механизмов определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайств («Дублинская система»).

6. Стандартов в отношении условий приема лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты.

7. Сотрудничества с третьими странами в целях управления потоками лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца, дополнительной или временной защиты.

На уровне «первичного права» ЕС также закреплены правовые основы сотрудничества государств-членов ЕС в области защиты прав человека. В первую очередь это Хартия ЕС об основных правах 2000 г., которая приобрела юридически обязательную силу (ст. 6 (1) ДЕС). Также закрепляется, что «основные права, как они гарантированы ЕКПЧ и как они вытекают из общих для государств-членов ЕС конституционных традиций, входят в содержание права ЕС в качестве общих принципов» (ст. 6 (3) ДЕС). Таким образом, политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции должна осуществляться с соблюдением прав человека согласно Хартии ЕС об основных правах и положений ЕКПЧ. Согласно ст. 52 (3) Хартии ЕС об основных правах смысл и пределы прав, гарантированных Хартией, должны быть такими же, как они предусмотрены в ЕКПЧ.

Вышеуказанные положения являются правовой основой функционирования ОЕСУ на уровне «первичного права» ЕС. Положения, закрепленные на уровне «первичного права», находят свое развитие в актах «вторичного права» ЕС. В настоящее время актами «вторичного права» ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции выступает второй пакет актов ЕС по вопросам убежища. Решения судебных инстанций (Суда ЕС и ЕСПЧ) также играют важную роль в развитии права ЕС в данной области¹⁰⁰. Второй пакет актов включает в себя четыре директивы и три регламента.

Квалификационная директива

Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2011/95/ЕС по стандартам для квалификации граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве бенефициаров международной защиты, по единообразному статусу для беженцев или для лиц, имеющих право на дополнительную защиту, и по содержанию предоставляемой защиты от 13 декабря 2011 г. (Квалификационная директива). Квалификационная директива закрепляет основные формы международной защиты в праве ЕС: статус беженца и статус дополнительной защиты.

Четвериков А. О. считает, что Квалификационная директива «воспроизводит ключевые положения Конвенции 1951 г., дополняя их правилами, которые детально определяют условия получения статуса беженца в государствах-членах ЕС»¹⁰¹. Квалификационной директивой закрепляются такие категории, как индивидуальная оценка ситуации заявителя и содержание данной оценки (ст. 4), перечень субъектов преследования и те, кто должен обеспечивать безопасность заявителей в стране происхождения (ст. 6 и 7), акты преследования и формы их проявления (ст. 9), основания для преследования (ст. 10), а также принцип невысылки (ст. 21).

Актом преследования согласно тексту Квалификационной директивы следует понимать деяние или совокупность различных мер, которые являются достаточно серьезными по характеру или повторяемости, чтобы считаться серьезным нарушением основных прав человека, в частности, тех, «исключения для которых не допускаются в соответствии со статьей 15 (2) ЕКПЧ» (ст. 9. 1). Директива также закрепляет неисчерпывающий список форм проявления таких актов преследования:

– физическое и психологическое насилие, в том числе сексуальное;

– меры (правовые, административные, судебные), которые являются дискриминационными или применяются таким образом;

– непропорциональное или дискриминационное преследование или наказание;

– отказ в предоставлении правовой защиты, приводящий к непропорциональному или дискриминационному наказанию;

– преследование или наказание за отказ нести воинскую службу в период конфликта, когда она предполагает совершение военных преступлений, иных тяжких преступлений или преступлений, противоречащих целям и принципам ООН;

– акты, направленные против лиц по признаку их пола или против детей.

Квалификационная директива закрепляет порядок оценки фактов и обстоятельств, которые являются причиной ходатайства лица о предоставлении ему международной защиты. При этом закрепляется, что оценка ходатайства должна быть проведена в индивидуальном порядке и включает необходимость учета:

– всех относящихся к делу фактов, включая законодательство государства происхождения и правоприменительную практику;

– заявлений и документов, а также информацию о том, являлось ли лицо объектом преследования или может им стать в будущем;

– индивидуального положения и личных обстоятельств заявителя, включая его происхождение, пол и возраст;

– были ли действия заявителя после выезда из государства происхождения направлены на создание необходимых условий для ходатайства о предоставлении международной защиты;

– разумно ли было ожидать от заявителя, чтобы он воспользовался защитой другого государства, гражданство которого у него есть возможность получить;

– возможности заявителя воспользоваться защитой внутри страны происхождения.

Особо следует отметить раскрытие понятия «защиты внутри страны происхождения». Согласно Директиве одним из важных аспектов оценки является возможность заявителя найти защиту в другой части страны происхождения, при этом оговаривается, что государства-члены могут отказать в предоставлении международной защиты, сославшись на такую возможность (ст. 8). Следует отметить, что бремя доказывания достоверности предъявленных фактов и обстоятельств согласно директиве лежит полностью на заявителе (ст. 4. 1).

Квалификационная директива устанавливает также порядок прекращения и порядок исключения из статуса беженца (ст. 11, 12 и 14), а также из статуса дополнительной защиты (ст. 16, 17 и 19).

Среди отличий между статусом беженца и дополнительной защиты в числе других можно отметить положения ст. 17 Квалификационной директивы. Во-первых, в данной статье в основаниях для исключения из статуса дополнительной защиты отсутствует положение о случаях получения заявителем защиты или помощи со стороны ООН (за исключением УВКБ ООН), так как Конвенция 1951 г. не содержит понятия дополнительной защиты, а во-вторых, к имеющимся основаниям для исключения из статуса беженца (ст. 12) в случае с дополнительной защитой добавляется еще одно обстоятельство, а именно когда заявитель «представляет опасность для общества или для безопасности государства-члена ЕС, в которой он или она находятся».

Квалификационная директива в статьях 21–35 закрепляет следующие права и гарантии для беженцев и бенефициаров дополнительной защиты:

– невысылка в государство, где заявитель может быть подвергнут преследованию или столкнуться с риском серьезного вреда;

– право на воссоединение с членами семьи;

– доступ к информации о правах и обязанностях, предоставляемых в соответствии со статусом беженца и бенефициара дополнительной защиты;

– право на получение вида на жительства сроком как минимум на 3 года для лиц, получивших статус беженца, с возможностью продления, если это не будет противоречить соображениям национальной безопасности и общественного порядка, а для бенефициаров дополнительной защиты сроком от 1 года с возможностью продления как минимум на 2 года;

– предоставление проездных документов беженцам, а лицам, имеющим право на дополнительную защиту, — документа, позволяющего перемещаться за пределами территории государства-члена;

– доступ к трудоустройству сразу после предоставления международной защиты на тех же основаниях, что и гражданам государства-члена;

– доступ к образованию для несовершеннолетних в полном объеме наравне с гражданами государств-членов, а для взрослых доступ к системе образования, повышению квалификации и переподготовке на тех же условиях, что и гражданам государства-члена;

– обеспечение доступа к процедуре признания квалификации наравне с гражданами государств-членов;

– право на обеспечение необходимой социальной защитой лиц, кому предоставлена международная защита, наравне с гражданами. Государства-члены могут ограничить социальную помощь для бенефициаров дополнительной защиты базовыми выплатами;

– обеспечение адекватным медицинским обслуживанием с учетом уязвимых групп наравне с гражданами государства-члена;

– обеспечение несовершеннолетних без сопровождения опекуном; размещение их с взрослыми родственниками, или в приемную семью, или в специальные центры, или в другие подходящие места; размещение братьев и сестер вместе; а также проведение регулярных проверок;

– обеспечение доступа к жилью на тех же условиях, что и другие граждане третьих стран, при этом политика расселения не должна допускать дискриминации и должна обеспечивать равные условия;

– обеспечение свободы передвижения в пределах государства-члена на тех же условиях, что и для других граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях на его территории;

– обеспечение доступа или условий, гарантирующих доступ к программам интеграции;

– государства-члены могут предоставить помощь в репатриации.

Квалификационная директива также содержит положения административного характера для эффективного сотрудничества с ЕК и другими государствами-членами. Согласно директиве все государства-члены должны определить ответственный орган и сообщить о нем ЕК, совместно с ЕК государства-члены должны принимать необходимые меры для установления непосредственного сотрудничества и обмена информацией между данными органами (ст. 36). Также закрепляются положения об обеспечении необходимой подготовки персонала данных органов и соблюдения ими принципа конфиденциальности (ст. 37). При изменении своего национального законодательства государства-члены должны ссылаться на данную директиву (ст. 39).

Таким образом, Квалификационная директива закрепляет основания для предоставления международной защиты в государствах-членах ЕС, определяет правовой статус лиц, получивших международную защиту, устанавливает порядок и основания лишения такого статуса, а также содержит положения административного характера для эффективного сотрудничества. К Квалификационной директиве 2011 г. можно отнести следующие нововведения:

– в директиве разъясняются основания для предоставления международной защиты и закрепляются более точные определения, что должно способствовать повышению эффективности процесса предоставления международной защиты, предотвращению злоупотреблений и обеспечению согласованности с Судом ЕС и ЕСПЧ;

– директивой ставится цель уравнять права для всех бенефициаров международной защиты, как получивших статус беженца, так и тех, кто получил статус дополнительной защиты, в вопросах доступа к занятости и здравоохранению. Срок действия вида на жительство для бенефициаров дополнительной защиты увеличивается до 1 года с возможностью продления;

– закрепляются разъяснения обеспечения наилучших интересов ребенка и более четкое понимание гендерных аспектов при рассмотрении ходатайств;

– улучшается доступ к гарантиям для бенефициаров международной защиты и к программам для интеграции.

Директива о процедурах

Директива о процедурах устанавливает правила в отношении всего процесса подачи ходатайства о предоставлении международной защиты, в том числе порядок приема ходатайств, порядок их рассмотрения, порядок обжалования решений по ходатайству, порядок рассмотрения повторных ходатайств и условия нахождения на территории государств-членов ЕС на период рассмотрения. Данная Директива определяет права и обязанности лиц, ходатайствующих о предоставлении международной защиты в ЕС, права и обязанности органов власти государств-членов ЕС, в том числе судебных органов. Директива о процедурах, как и все остальные директивы и регламенты по вопросам убежища, содержит положения организационного характера для эффективного исполнения положений данного акта.

Целями Директивы о процедурах являются закрепление общих стандартов для процедур рассмотрения ходатайств и внесение большей правовой ясности, а также сокращение возможностей для отступления государств-членов ЕС. Следует отметить, что предыдущая Директива о процедурах ставила целью закрепить минимальные стандарты.

Среди нововведений второй Директивы о процедурах можно отметить:

– установление более четких правил подачи ходатайств о предоставлении международной защиты, закрепление конкретных мер, таких как рассмотрение ходатайств на границе и в транзитных зонах;

– поставлена цель сделать процедуры быстрыми и эффективными. Для обычной процедуры предоставления международной защиты установлен срок не более 6 месяцев. Поставлена цель улучшить профессионализм сотрудников органов государств-членов, чтобы избежать большого количества ошибочных решений. По мнению законодателей, это поможет снизить затраты государств-членов, так как заявители будут тратить меньше времени на бюрократические аспекты и дорогостоящие процедуры обжалования решений;

– более высокий уровень поддержки уязвимых лиц;

– закрепление специальных процедур для явно необоснованных и необоснованных ходатайств;

– закрепление более четких правил обжалования решений. Целью является снижение жалоб в ЕСПЧ путем закрепления доступа к эффективной правовой защите;

– закрепление мер для предотвращения злоупотреблений предусмотренной процедурой. Например, Директива ограничивает откладывание выдворения на неопределенный срок из-за подачи заявителями повторных ходатайств о предоставлении международной защиты.

В Директиве о процедурах предусматривается возможность проведения ускоренных процедур, в том числе рассмотрение ходатайств в пунктах пограничного контроля или транзитных зонах. Случаи, когда можно рассмотреть ходатайства в ускоренном порядке, закреплены в ст. 31. 8. К ним относятся случаи, когда:

– представленные факты и материалы не имеют отношения к процедуре;

– лицо может быть квалифицировано как беженец или его ходатайство является недостаточно убедительным;

– лицо из безопасной страны;

– лицо вводило органы власти в заблуждение;

– лицо умышленно уничтожило документы;

– лицо подает повторное ходатайство;

– лицо незаконно прибыло на территорию или не подало ходатайство;

– в случаях отказа пройти процедуру снятия отпечатков пальцев;

– ходатайство подается с целью задержать принятие решения или помешать его исполнению;

– имеются веские причины полагать, что лицо представляет угрозу национальной безопасности и общественному порядку.

Директивой о процедурах устанавливается срок в четыре недели для ускоренных процедур или процедур рассмотрения на границе или в транзитных зонах, в течение которого органы государства-члена ЕС должны принять решение. В противном случае государства-члены ЕС обязаны разрешить лицу въехать на территорию и допустить его к процедуре рассмотрения.

В ситуациях массового притока предполагается возможность их размещения в местах недалеко от границы или в транзитных зонах, где будут проводиться процедуры рассмотрения.

Концепции, которые были закреплены в Лондонских резолюциях¹⁰², в настоящее время нашли свое отражение в Директиве о процедурах. Директива закрепляет такие понятия, как «необоснованные ходатайства», «явно необоснованные ходатайства», «неприемлемые ходатайства», «первая страна убежища», «безопасная страна происхождения», «безопасная третья страна» и «европейская безопасная третья страна».

Необоснованными считаются ходатайства, в результате рассмотрения которых принято решение об отказе в предоставлении международной защиты. Ходатайства считаются явно необоснованными, если они рассматривались в рамках ускоренных процедур. Согласно Директиве определение необоснованных ходатайств и явно необоснованных ходатайств осуществляется на национальном уровне соответствующими органами государств-членов ЕС.

Неприемлемыми считаются те ходатайства, которые государства-члены ЕС не обязаны рассматривать. Неприемлемыми ходатайства могут быть признаны в случаях, когда: другим государством-членом ЕС предоставлена международная защита; первой страной убежища является другое государство, не входящее в ЕС; третья страна является безопасной страной для заявителя; заявитель обращается повторно, не указав новых сведений; а также в случаях, когда иждивенец подает новое ходатайство, хотя определение его статуса рассматривается в рамках ходатайства от всей семьи.

Директива закрепляет, что даже в вышеуказанных случаях государства-члены ЕС должны провести собеседование на предмет допустимости к рассмотрению, предоставив заявителю возможность высказать свою точку зрения.

Первая страна убежища согласно Директиве о процедурах — это государство, где заявитель был признан беженцем и может пользоваться такой защитой или на других основаниях может рассчитывать на международную защиту, включающую принцип невысылки.

В Приложении I к Директиве о процедурах под названием «Определение безопасных стран происхождения для целей статьи 37.1 дается определение понятию «безопасная страна происхождения». Государство считается безопасной страной происхождения, если на основании юридической ситуации, применения права в рамках демократической системы общих и политических обстоятельств может быть доказано, что в целом и последовательно отсутствуют какие-либо преследования, пытки, бесчеловечное или унизительное обращение или наказание, а также угрозы в связи с повсеместным насилием в ситуациях международных и внутренних вооруженных конфликтов. В соответствии со ст. 9 Квалификационной директивы под термином «преследования» следует понимать «деяние или же совокупность различных мер, достаточно серьезных по своему характеру или повторяемости, чтобы считаться серьезным нарушением основных прав человека, в частности, таких прав, исключения для которых не допускаются в соответствии со статьей 15 (2) ЕКПЧ»¹⁰³.

В Приложении I также отмечается, что государства-члены, оценивая безопасность страны происхождения, должны среди прочего учитывать степень предоставления защиты от преследования или ненадлежащего обращения, основываясь на:

– законодательстве и соответствующей нормативно-правовой базе государства и на способах их применения;

– соблюдении прав и свобод, предусмотренных ЕКПЧ [в частности, прав, отступление от которых не допускается в соответствии со статьей 15 (2)], Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.;

– соблюдении принципа невысылки в соответствии с Конвенцией 1951 г.;

– системе эффективных средств правовой защиты от нарушений этих прав и свобод.

Согласно Директиве государства-члены ЕС могут в национальном законодательстве закрепить и развивать концепцию безопасной страны происхождения, но в таком случае они обязаны регулярно проводить обзор ситуации в государствах, которые признаны ими безопасными странами происхождения. Оценка ситуаций в таких странах должна проводиться на основе информации из различных источников. Директивой отмечается, что, в частности, такими источниками должны выступать EASO, УВКБ ООН, Совет Европы, государства-члены ЕС и другие соответствующие международные организации (ст. 37).

Применение концепции безопасной третьей страны¹⁰⁴ допускается, если в данном государстве:

– жизнь и свобода заявителя не подвергаются угрозе по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе и политических убеждений;

– отсутствует риск нанесения серьезного вреда заявителю;

– соблюдается принцип невысылки в соответствии с Конвенцией 1951 г.;

– соблюдается принцип запрета переселений в нарушение права на свободу от пыток;

– есть возможность ходатайствовать о предоставлении статуса беженца и получить защиту в соответствии с Конвенцией 1951 г.

Также должны быть учтены такие правила, как наличие связи между лицом и безопасной третьей страной, выработка определенной методологии, где учитывается каждый конкретный заявитель отдельно, индивидуальное рассмотрение вопроса о том, является ли соответствующая третья страна безопасной для конкретного заявителя, что как минимум должно давать заявителю возможность оспаривать применение концепции безопасной третьей страны.

Государства-члены ЕС должны информировать заявителя о применении концепции безопасной третьей страны, а также предоставить ему документ с информацией о том, что его ходатайство не рассматривалось по существу. В случаях, когда третья страна не разрешает заявителю въезжать на ее территорию, государства-члены ЕС должны предоставить ему доступ к процедуре рассмотрения.

Европейская безопасная третья страна согласно Директиве — это государство, которое ратифицировало и соблюдает положения Конвенции 1951 г. без каких-либо географических ограничений; имеет предусмотренную законодательством процедуру предоставления убежища; а также ратифицировала ЕКПЧ и соблюдает ее положения, включая стандарты, касающиеся эффективных средств правовой защиты. Применение концепции европейской безопасной третьей страны позволяет государствам-членам ЕС не проводить рассмотрение или проводить неполное рассмотрение ходатайства о предоставлении международной защиты, а также рассмотрение личных обстоятельств для конкретного заявителя (ст. 39).

Заявитель должен иметь право обжаловать применение данной концепции, а в случае применения он должным образом информируется и ему предоставляется документ на языке третьей страны, подтверждающий, что его ходатайство не было рассмотрено по существу. Если европейская безопасная третья страна не разрешает заявителю въезд на свою территорию, то государства-члены ЕС также должны предоставить ему доступ к процедуре рассмотрения.

Директивой предусмотрены процедуры рассмотрения повторных ходатайств. После подачи повторного ходатайства государства-члены ЕС должны провести процедуру проверки наличия новых фактов и сведений, которые не содержались в предыдущем ходатайстве. Государства-члены ЕС могут обязать заявителя указать и обосновать факты и свидетельства, оправдывающие повторную процедуру, или не проводить личного собеседования, осуществив рассмотрение исключительно на основе письменных представлений.

Директива также устанавливает порядок лишения международной защиты. В таких ситуациях лицо должно быть письменно уведомлено о начале пересмотра статуса, а также лицо должно иметь возможность представить на личном собеседовании причины, по которым его статус не должен быть отозван. Решение о лишении лица международной защиты должно быть составлено в письменном виде, с указанием основания лишения статуса и информации о том, как можно обжаловать принятое решение.

Директива о временной защите

Директива № 2001/55/ЕС о минимальных стандартах предоставления временной защиты в случаях массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом и последствиями такого приема 2001 г. (далее по тексту — Директива о временной защите) была первым актом ЕС, принятым в рамках построения ОЕСУ.

Целью Директивы является установление минимальных стандартов для предоставления временной защиты в случаях массового притока лиц из третьих стран, а также реализация мер для обеспечения баланса между усилиями государств-членов в вопросах приема и несения последствий данного приема (ст. 1).

Директива о временной защите предусматривает предоставление особой формы защиты группе лиц, которые фактически соответствуют критериям беженца, но из-за их большого количества, т. е. массового притока, отсутствует возможность индивидуального рассмотрения их ходатайств. По этой причине к данным лицам применятся групповой подход, т. е. определяется круг лиц на которых будет распространятся данная форма международной защиты, которая именуется временной защитой¹⁰⁵.

Временная защита должна включать в себя соблюдение принципа невысылки и не должна ограничивать предоставление статуса беженца.

Директива о временной защите предусматривает особый порядок принятия решения о массовом притоке, который осуществляется следующим образом: Совет ЕС по предложению ЕК принимает решение о существовании массового притока перемещенных лиц. Решение принимается квалифицированным большинством, ЕП информируется о принятии такого решения.

Решение Совета ЕС предусматривает предоставление временной защиты конкретной группе лиц на территории всех государств-членов ЕС. Указанное решение, по меньшей мере, должно включать:

– описание конкретных групп лиц, которым должна быть предоставлена временная защита;

– оценку масштабов передвижений перемещенных лиц;

– дату начала предоставления указанной защиты;

– информацию о возможностях приема, основанную на той, которую предоставили государства-члены;

– информацию, полученную от ЕК, УВКБ ООН и других соответствующих международных организаций.

Временная защита предоставляется на один год, но при необходимости данный срок может быть продлен до трех лет (ст. 4).

Временная защита может быть прекращена по истечении максимального срока продолжительности или по решению Совета ЕС. Данное решение принимается по предложению ЕК после установления того, что ситуация в стране происхождения позволяет безопасное и надежное возвращение в нее при соблюдении прав человека и основных свобод, а также принципа невысылки.

Среди гарантий, закрепленных Директивой для лиц, получивших временную защиту, следует выделить следующие:

– выдача документов, подтверждающих разрешение на проживание;

– создание условий для получения виз, включая транзитные. При этом визы предоставляются бесплатно или расходы на них должны быть максимально снижены;

– обеспечение информацией о положениях временной защиты на понятном языке;

– разрешение на трудоустройство на срок, не превышающий срок временной защиты, а также возможность получения образования для взрослых, профессиональной подготовки и практического обучения на местах работы;

– обеспечение доступа к подходящему жилью или, при необходимости, обеспечение средствами для аренды жилья;

– обеспечение необходимой помощью в форме социального обеспечения и средств к существованию, а также предоставление медицинского обеспечения при условии недостаточности собственных средств у данных лиц;

– предоставление необходимой медицинской или иной помощи лицам с особыми потребностями (persons who have special needs). К данным лицам согласно Директиве относятся несовершеннолетние без сопровождения, жертвы пыток, изнасилования или других серьезных форм психического, физического или сексуального насилия;

– обеспечение доступа к системе образования для несовершеннолетних наравне с гражданами государств-членов ЕС;

– установление гарантий согласно принципу воссоединения (единства) семьи, а также принципу обеспечения наилучших интересов ребенка;

– назначение представителей для несовершеннолетних без сопровождения, а также их размещение в течение периода предоставления временной защиты вместе с совершеннолетними родственниками, или в приемную семью, или в центрах размещения, предназначенных для несовершеннолетних, или в иных местах, пригодных для них, или с лицом, оказывающим заботу ребенку при бегстве. При этом необходимо согласие совершеннолетнего или другого заинтересованного лица, а также мнение несовершеннолетнего с учетом степени зрелости и возраста ребенка;

– обеспечение возможности подать ходатайство о предоставлении международной защиты, а также предоставление временной защиты как в период рассмотрения ходатайства о предоставлении международной защиты, так и после получения отказа в предоставлении данной защиты.

Государства-члены ЕС регистрируют личные данные лиц, пользующихся временной защитой на их территории. Согласно Приложению II к Директиве о временной защите к личным данным относятся: имя и фамилия, гражданство, дата и место рождения, семейное положение, родственные связи, удостоверение личности, проездные документы, свидетельство о браке, свидетельство о рождении, свидетельство об усыновлении, информация, необходимая для установления личности или семейных отношений, разрешение на проживание, визы или решения об отказе в выдаче разрешения на проживание, заявление на предоставление разрешения на проживание или визы, а также данные об этапе их рассмотрения.

Директива о временной защите закрепляет положения в возможности со стороны государств-членов ЕС принимать меры для добровольного и принудительного возвращения лиц, пользующихся временной защитой, а также их возвращения обратно в государства-члены ЕС из-за ситуации в государстве происхождения. При этом государства-члены ЕС должны принимать решения о возвращении данных лиц после получения подробной информации о ситуации в государстве происхождения (ст. 20–23). Государства-члены ЕС по истечении срока могут продлевать в индивидуальном порядке предоставление временной защиты.

Директива закрепляет необходимость действия государств-членов ЕС в «духе солидарности» в ситуациях массового притока. Государства-члены ЕС должны предоставлять информацию о возможностях приема, при необходимости увеличивать поддержку в сотрудничестве с Советом ЕС, Комиссией, между собой и международными организациями (ст. 24–26).

Директива о временной защите 2001 г. была впервые применена 4 марта 2022 г. на основании Имплементационного решения Совета ЕС 2022/382, устанавливающего наличие массового притока перемещенных лиц из Украины по смыслу статьи 5 Директивы Совета 2001/55/ЕС от 20 июля 2001 г. и имеющее следствием введение временной защиты. Таким образом, впервые в ЕС было установлено наличие «массового притока», а лица, прибывшие с территории Украины, впервые были квалифицированы как «перемещенные лица» по смыслу Директивы о временной защите 2001 г.¹⁰⁶

Директива об условиях приема

Директива 2013/33/ЕС об установлении стандартов приема лиц, ходатайствующих о международной защите (Директива об условиях).

Директива призвана установить общие стандарты приема лиц, подавших ходатайства о предоставлении международной защиты (заявителей) в государствах-членах ЕС (ст. 1). Она применяется ко всем гражданам третьих стран и лицам без гражданства, подавшим ходатайство о предоставлении международной защиты, а также членам их семей, если они упомянуты в ходатайстве. Директива распространяется на заявителей, которые подали ходатайства на территории государства-члена ЕС, в том числе на границе, в территориальных водах или транзитных зонах данного государства (ст. 3).

Директива об условиях приема предусматривает срок, не превышающий 15 дней, для предоставления заявителям информации об их гарантиях и обязательствах, предусматриваемых для них. Данная информация должна быть представлена в письменном виде на понятном заявителю языке и содержать необходимую для заявителей информацию (ст. 5).

Директивой об условиях приема предусмотрена выдача документа, подтверждающего статус заявителя, в течение трех дней после подачи им ходатайства о предоставлении международной защиты.

Директива закрепляет, что в вопросах документации или иных административных требований государствами-членами ЕС не должны устанавливаться излишние или несоразмерные требования для заявителей по причине того, что они подали ходатайство о предоставлении международной защиты (ст. 6).

В Директиве об условиях приема предусмотрена возможность для государств-членов ЕС определять рамки свободы передвижения заявителей, им может быть предоставлена свобода передвижения в пределах всей территории государства-члена ЕС или пределах определенной его части. Для заявителей должны быть созданы условия свободного обращения в государственные органы и судебные инстанции (ст. 7).

Директивой об условиях приема подробно регламентируются условия и основания содержания под стражей заявителей (ст. 8–11). Предусматривается установление альтернативных содержанию под стражей мер в национальном законодательстве государств-членов ЕС. Например, регулярная явка в компетентные органы, внесение финансовых гарантий или обязательство нахождения в определенном месте.

Директива устанавливает такие гарантии для заявителей, заключенных под стражу, как:

– содержание под стражей на как можно более короткий срок и только на основаниях, указанных в ст. 8 (3);

– осуществление административных процедур с должной осмотрительностью, не допуская продления сроков содержания;

– содержание под стражей осуществляется на основе приказа судебного или административного органа в письменной форме, в котором указываются фактические и юридические основания;

– обеспечение ускоренного судебного пересмотра с целью проверки законности содержания под стражей, информирование заявителя, содержащегося под стражей, в письменном виде на языке, который он понимает, о причинах содержания под стражей и процедурах обжалования данного приказа, а также о возможности предоставления бесплатной юридической помощи;

– возможность обеспечения бесплатной юридической помощи, которая как минимум должна включать подготовку необходимых документов и участие в слушаниях. При этом государства-члены ЕС сами определяют критерии и условия такой помощи.

Для содержания заявителей под стражей должны быть предусмотрены специальные места, а если это невозможно и государство-член ЕС прибегает к содержанию заявителя в тюрьме, то заявитель должен содержаться отдельно от обычных заключенных, а также по возможности от граждан третьих стран, которые не подали ходатайство о предоставлении международной защиты. Среди условий содержания под стражей, закрепленных Директивой, можно выделить следующие:

– обеспечение доступа к открытому пространству;

– обеспечение доступа к заявителю представителей УВКБ ООН, а также организаций, работающих на территории государства-члена от имени УВКБ ООН;

– обеспечение неприкосновенности частной жизни в местах содержания под стражей;

– обеспечение возможности для членов семьи, юридических консультантов или советников и представителей соответствующих НПО общаться с заявителями и посещать их. Ограничения на доступ в места содержания под стражей могут быть предусмотрены только на основе национального законодательства, если они необходимы из соображений безопасности, общественного порядка или административного управления указанным местом;

– обеспечение заявителям систематического получения информации, которая содержит правила, применяемые в месте содержания под стражей, а также информацию об их правах или обязанностях на языке, который они понимают. В случаях, когда заявитель содержится под стражей в пограничном пункте или в транзитной зоне, государства-члены могут отступать от этой обязанности на разумный срок, при этом должным образом обосновав свои действия.

Директива устанавливает обязанность заявителей пройти медицинское обследование из соображений здравоохранения государств-членов.

Среди гарантий, закрепленных в Директиве для заявителей и членов их семей, можно отметить следующие:

– по мере возможности соблюдение принципа единства семьи;

– предоставление несовершеннолетним детям заявителей и несовершеннолетним заявителям доступа к системе образования наравне с гражданами государства-члена ЕС, пока в отношении их или их родителей не будет применена мера по выдворению. Директива устанавливает срок в три месяца для обеспечения доступа к системе образования;

– обеспечение реального доступа к рынку труда в срок не позднее девяти месяцев со дня подачи ходатайства. Такой доступ к рынку труда не должен быть аннулирован в период обжалования принятого решения по ходатайству;

– возможность предоставления заявителю доступа к профессиональному обучению независимо от того, обладает ли он доступом к рынку труда;

– обеспечение заявителей возможностью получать необходимую медицинскую помощь, которая как минимум должна включать неотложную помощь, необходимое лечение болезней и серьезных психических расстройств.

Директивой об условиях приема закреплено определение понятия «материальные условия приема», под которым следует понимать «условия приема, которые охватывают жилье, питание и одежду, предоставляемые в натуральной форме или в виде финансовых дотаций либо талонов или в виде сочетания трех этих форм, а также финансовую помощь на суточные расходы» [ст. 1 (d)]. Материальные условия приема должны быть доступны заявителям с момента подачи ходатайства. Директива закрепляет возможность предоставления материальных условий приема, медицинской помощи, юридической помощи, учитывая материальное состояние заявителей. Государства-члены ЕС могут потребовать у заявителей покрытия, а также возмещения расходов или части таких расходов.

Директивой предусмотрены следующие виды жилья для заявителей:

– помещения для проживания заявителей в течение периода рассмотрения их ходатайств, поданных на границе или в транзитных зонах;

– центры размещения, которые гарантируют адекватный уровень жизни;

– частные дома, квартиры, гостиницы или иные помещения, пригодные для проживания заявителей.

В этих помещениях должны быть обеспечены гарантии защиты семейной жизни заявителей, возможность общения с родственниками, юридическими консультантами или советниками, представителями УВКБ ООН и других организаций, а также возможность оказания с их стороны помощи заявителям. Государства-члены ЕС также обязаны учитывать гендерную и возрастную специфику и положение уязвимых лиц, принимать надлежащие меры для предотвращения нападений и гендерного насилия, включая сексуальные нападения и домогательства. Взрослые заявители-иждивенцы с особыми потребностями должны размещаться вместе со взрослыми близкими родственниками, которые несут ответственность за них и находятся на территории государства-члена ЕС. Перевод заявителей в другое жилье осуществляется только при необходимости, при этом заявители должны иметь возможность информировать своих юридических консультантов или советников о деталях перевода. Заявители также могут быть привлечены к организационным работам в таких центрах размещения. Директивой предусматривается возможность предложения иных форм материальных условий приема в связи с исчерпанием жилищного фонда или особыми потребностями заявителя.

Директивой установлены случаи, когда материальные условия приема могут быть ограничены или отменены. К таким обстоятельствам относятся:

– ситуация, когда заявитель оставил установленное компетентным органом для него место проживания, не уведомив или не получив разрешения;

– неисполнение заявителем обязательств по отчетности, предоставлению информации или неявка на личные собеседования;

– при подаче повторного ходатайства;

– когда заявитель скрыл свое финансовое положение;

– без уважительных причин не подал ходатайство о предоставлении международной защиты;

– агрессивное поведение и серьезное нарушение правил центров размещения.

Решения об ограничении или отмене материальных условий приема должны быть приняты в индивидуальном порядке, объективно и непредвзято, с указанием причин и учетом принципа соразмерности.

Директива об условиях приема закрепляет особые гарантии для уязвимых лиц (ст. 21–26).

Директива об условиях приема также содержит положения административного характера. Каждое государство-член ЕС должно определить компетентный орган, который будет нести ответственность за имплементацию и соблюдение обязательств согласно данной Директиве, а ЕК должна быть информирована об этом органе (ст. 27). Государства-члены ЕС должны также создать механизм управления, мониторинга и контроля условий приема и обеспечить соответствующее обучение сотрудников, работающих с заявителями (ст. 28–29).

Таким образом, Директива об условиях приема регулирует вопросы доступа к условиям приема для лиц, ищущих убежище, в течение периода рассмотрения их ходатайств. Директива гарантирует доступ заявителей к жилью, питанию, здравоохранению, занятости и к медицинской помощи.

Как и другие директивы второй фазы построения ОЕСУ, данный акт по сравнению с первой Директивой об условиях приема 2003 г. закрепляет более общие стандарты.

Среди основных изменений Директивы об условиях приема можно отметить следующие:

– закрепление прав лиц, содержащихся под стражей. В первую очередь это исчерпывающий перечень мест содержания под стражей, а также ограничение содержания под стражей уязвимых лиц, особенно несовершеннолетних и т. д.;

– уточнение порядка проведения индивидуальных собеседований;

– уточнение прав уязвимых лиц, в частности, несопровождаемых несовершеннолетних, жертв пыток, а также включение в перечень гарантий для уязвимых лиц возможности получить психологическую помощь;

– закрепление срока, не превышающего девять месяцев, для обеспечения доступа к рынку труда для заявителей.

Также следует отметить, что Директива об условиях приема в сравнении с другими актами ЕС по вопросам убежища затрагивает вопросы, которые очень сложно поддаются гармонизации. Государства-члены ЕС не готовы передать свои суверенные права на наднациональный уровень в данной области. Сближение законодательства государств-членов ЕС в вопросах условий приема является очень сложным процессом.

«Дублинская система»

«Дублинская система» в настоящее время развивается в рамках ОЕСУ. Она была самым первым направлением, которое ЕС начало рассматривать в области правового регулирования вынужденной миграции. Правовой основой регулирования «Дублинской системы» являются два регламента:

1. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 604/2013, устанавливающий критерии и механизмы определения государств-членов ЕС, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты, поданных гражданами третьих стран или лицами без гражданства в одном из государств-членов ЕС от 29 июня 2013 г. («Дублин III»);

2. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 603/2013 о создании системы «Евродак» для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного применения Регламента № 604/2013 от 29 июня 2013 г. (Регламент о создании
«Евродак»).

«Дублин III»

Цель «Дублина III» заключается в установлении критериев и механизмов определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении международной защиты.

«Дублин III» затрагивает широкий круг вопросов, закрепляя гарантии для заявителей, аналогичные установленным в вышеуказанных директивах, порядок содержания под стражей, возможность обжалования решений и др.

Самой важной частью Регламента является установление иерархии критериев для определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение. Указанные критерии также называют «Дублинскими критериями». Компетентные органы государств-членов ЕС на основе данных критериев принимают решение о том, какое государство-член несет ответственность за рассмотрение ходатайства конкретного лица. «Дублинские критерии» закреплены в Регламенте в следующей последовательности.

1. Критерии, связанные с принципом единства семьи.

В случаях, когда заявитель является несовершеннолетним без сопровождения, ответственное государство-член ЕС должно выяснить, находятся ли на территории государства-члена ЕС на законных основаниях члены семьи, родные братья и сестры несовершеннолетнего без сопровождения. Если заявителем является несовершеннолетний, состоящий в браке, чей супруг не находится на территории государства-члена ЕС на законных основаниях, то ответственным признается государство-член ЕС, в котором находится отец, мать или другой совершеннолетний родственник, несущий ответственность за него, или полнородный брат или сестра, находящиеся на территории государства-члена ЕС на законных основаниях.

В случаях, когда заявитель является несовершеннолетним без сопровождения и имеет родственника, проживающего на законных основаниях в другом государстве-члене ЕС, который может взять на себя заботу о нем, указанное государство-член ЕС обязано воссоединить его с родственником.

В случаях, когда члены семьи, полнородные братья и сестры или другие родственники проживают на территории различных государств-членов, государство-член ЕС, ответственное за рассмотрение, определяется на основе принципа обеспечения наилучших интересов ребенка.

«Дублин III» в контексте критерия «единство семьи» закрепляет соблюдение принципа обеспечения наилучших интересов ребенка. Данный принцип является основным в вопросах, касающихся несовершеннолетних. «Дублин III» в отличие от директив ЕС по вопросам убежища содержит понятие «родственник», тем самым расширяет круг семейных связей заявителя, который закреплен правом ЕС по вопросам убежища. К родственникам относятся родная тетя, родной дядя, бабушка, дедушка, проживающие на территории государства-члена ЕС, вне зависимости от того, был ли заявитель рожден в браке или не в браке или был усыновлен.

Данный критерий основан на принципе «единства семьи» и принципе «обеспечения наилучших интересов ребенка». Его суть заключается в том, что если у заявителя есть член семьи, получивший международную защиту или являющийся заявителем в одном из государств-членов ЕС, то данное государство-член ЕС признается ответственным за рассмотрение его ходатайства.

«Дублин III» предусматривает возможность совместного рассмотрения ходатайств для членов семьи. Если несколько членов семьи ходатайствовали одновременно или в близкие даты, а существующая процедура определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение, приведет к их разлучению, то государство-член ЕС, ответственное за рассмотрение, будет определяться на основе того:

– какое из государств-членов ЕС принимает на себя обязательства по отношению к большинству членов указанной семьи на основе «Дублинских критериев»;

– какое из государств-членов ЕС принимает на себя обязательства по рассмотрению ходатайства самого старшего из членов семьи на основе «Дублинских критериев».

«Дублин III» устанавливает порядок обращения и с «зависимыми лицами». Например, когда из-за беременности, серьезного заболевания, тяжелой формы инвалидности или престарелого возраста, или в силу новорожденности ходатайствующее лицо зависит от помощи своего ребенка, полнородного брата, сестры или родителей, которые на законных основаниях находятся на территории одного из государств-членов ЕС, или когда указанные лица зависят от помощи лица, ходатайствующего о предоставлении международной защиты, государства-члены ЕС должны по общему правилу не разлучать данных лиц или принять меры по их воссоединению с условием, что заинтересованное лицо выразило свое согласие в письменном виде (ст. 16).

В случаях, когда состояние здоровья заявителя не позволяет переместить его в данное государство-член ЕС в течение продолжительного периода времени, ответственным признается государство-член ЕС, в котором находится заявитель.

2. Критерии, связанные с выдачей документов на пребывание и виз.

В случаях, когда заявитель имеет действующий документ, подтверждающий его право на пребывание в государстве, государство-член ЕС, которое выдало данный документ, считается ответственным за рассмотрение. При этом должны быть учтены случаи, когда документ, подтверждающий право на пребывание в одном государстве-члене ЕС, выдавался другим государством-членом ЕС. В таком случае государство-член ЕС, выдавшее документ, признается ответственным за рассмотрение.

В случаях, когда у заявителя имеется более одного документа, подтверждающего его право на пребывание, или визы, полученные от нескольких государств-членов ЕС, государство-член ЕС, ответственное за рассмотрение, определяется в следующем порядке:

– какое государство-член ЕС выдало документ на наиболее длительный срок, а в случаях, когда срок одинаковый, государство-член ЕС, в документе у которого срок истекает позднее всех остальных, признается государством, ответственным за рассмотрение;

– в случаях, когда визы принадлежат к одной категории, государством-членом ЕС, ответственным за рассмотрение, признается то государство, чья виза содержит самую позднюю дату истечения срока действия;

– в случаях, когда визы относятся к разным категориям, государством-членом ЕС, ответственным за рассмотрение, признается то, чья виза содержит самый длительный срок действия, а в случаях, когда срок действия виз одинаков, — государство-член ЕС, чья виза содержит самую позднюю дату истечения срока действия;

– в случаях, когда у заявителя имеется один или несколько документов, подтверждающих право пребывания, чьи сроки действия истекли более двух лет назад, или одна или несколько виз, чьи сроки действия истеки более шести месяцев назад, а также в случаях, когда заявитель не покинул территорию государства-члена ЕС, государством-членом ЕС, ответственным за рассмотрение, признается то государство, в котором было подано ходатайство о предоставлении международной защиты.

Выдача виз на основании ложной информации или поддельных документов не освобождают государство-член ЕС от ответственности за рассмотрение.

3. Критерии, связанные с незаконным въездом и пребыванием.

В случаях, когда установлено, что заявитель незаконно пересек границу государства-члена ЕС по суше, морю или воздуху, въехав из третьей страны, государством-членом ЕС, ответственным за рассмотрение, признается то государство, чью границу он пересек. Данная ответственность прекращается через двенадцать месяцев после даты незаконного пересечения границы. В случаях, когда государство-член ЕС, чью границу заявитель незаконно пересек, не может быть признано ответственным за рассмотрение, и установлено, что данный заявитель прожил в другом государстве-члене ЕС не менее пяти месяцев до подачи ходатайства, именно последнее государство признается государством-членом ЕС, ответственным за рассмотрение.

В случаях, когда заявитель прожил не менее пяти месяцев на территории различных государств-членов ЕС, государством-членом ЕС, ответственным за рассмотрение, признается последнее из них, на территории которого он проживал.

4. Критерии, связанные с законным пребыванием (безвизовый въезд).

В случаях, когда гражданин третьей страны или лицо без гражданства въезжает на территорию государства-члена ЕС, в котором ему для въезда не требуется виза, указанное государство-член ЕС признается ответственным за рассмотрение ходатайства данного лица. В случаях, когда заявитель въехал в одно государство-член ЕС, а подал ходатайство в другом, для въезда куда ему также не нужна виза, ответственным признается государство-член ЕС, в котором было подано ходатайство.

5. Подача запроса в международной транзитной зоне аэропорта.

Если заявитель подает ходатайство в международной транзитной зоне аэропорта, государством-членом ЕС, ответственным за рассмотрение, признается то государство, где находится данный аэропорт.

Государство-член ЕС, ответственное за рассмотрение, определяется на основе вышеуказанной иерархии критериев. В случаях, когда ни одно из государств-членов ЕС не признается ответственным на основе вышеуказанной иерархии, ответственным за рассмотрение признается первое государство-член ЕС, в котором было подано ходатайство о предоставлении международной защиты.

Согласно Регламенту государства-члены ЕС могут принять решение о рассмотрении ходатайства даже в случаях, когда на основе вышеуказанных критериев они не являются ответственными за рассмотрение. Это является суверенным правом государств-членов ЕС.

«Дублин III» закрепляет так называемую гуманитарную оговорку. Государства-члены ЕС могут принять решение о рассмотрении ходатайства или направить запрос в другое государство-член ЕС для принятия на себя ответственности за рассмотрение с целью воссоединения семьи, основываясь на гуманности, исходя из семейных или культурных соображений.

«Дублин III» также закрепляет процедуры и определяет сроки, связанные с осуществлением передачи и принятием заявителей государствами-членами ЕС, ответственными за рассмотрение.

Если государство-член ЕС, где было подано ходатайство, принимает решение о том, что ответственным за рассмотрение является другое государство-член ЕС, оно может не позднее трех месяцев с даты подачи ходатайства потребовать, чтобы данное государство-член ЕС приняло на себя ответственность за рассмотрение. При совпадении данных в системе «Евродак» указанный запрос с требованием принятия на себя ответственности за рассмотрение должен быть направлен в течение двух месяцев. В случае несоблюдения сроков ответственным за рассмотрение признается государство-член, в котором было подано ходатайство.

Регламент устанавливает порядок требования срочного ответа в случаях, когда ходатайство было подано после получения отказа во въезде или пребывании, после ареста за незаконное пребывание, после принятия или исполнения судебного решения о высылке. Данное требование должно содержать причины и срок ожидаемого ответа, который не должен быть менее одной недели.

Также Регламентом устанавливаются порядок и сроки для ответа на запросы о принятии ответственности. Государство-член ЕС, которое получило такой запрос, в течение двух месяцев должно провести соответствующие проверки и принять решение по запросу.

На запросы, требующие срочного ответа, государства-члены ЕС должны ответить в указанный в запросе срок. Задержка допускается в исключительных обстоятельствах, но не позднее срока в один месяц. Нарушение указанных сроков должно расцениваться как принятие на себя обязательства по приему заявителя и рассмотрению ходатайства.

Регламентом закрепляется и такая форма, как запрос по возврату ответственности обратно. Основаниями отправки запроса по возврату ответственности обратно для государства-члена, где было подано ходатайство, являются случаи, когда:

– ходатайство заявителя находится на рассмотрении у другого государства-члена ЕС или он находится на территории государства-члена без документа, подтверждающего право пребывания;

– заявитель отозвал свое ходатайство с процедуры рассмотрения;

– ходатайство заявителя было отклонено, и он находится на территории государства-члена ЕС без документа, подтверждающего право пребывания;

– принято решение о том, что другое государство-член ЕС является ответственным за рассмотрение.

Запрос по возврату ответственности обратно должен быть отправлен не позднее чем через два месяца после обнаружения совпадения данных в системе «Евродак», но если запрос основан не только на сведениях из «Евродак», то для отправления запроса устанавливается срок в три месяца с даты подачи ходатайства. При нарушении сроков отправки запроса по возврату ответственности обратно ответственным признается государство, где было подано новое ходатайство.

Для ответа на запрос Регламент устанавливает срок, который не должен превышать один месяц с даты получения запроса. Данный срок сокращается до двух недель, если запрос основан на данных из системы «Евродак».

В случаях, когда заявитель находится под стражей, государства-члены ЕС должны отправить запрос по приему на себя ответственности или запрос по возврату в течение одного месяца. Для ответа на данные запросы установлен срок не более двух недель.

Регламент определяет сроки передачи заявителей в рамках «Дублинской системы». Для передачи из государства-члена ЕС, направившего запрос, в государство-член, ответственное за рассмотрение, установлен общий срок в шесть месяцев. Данный срок может быть увеличен до одного года, когда лицо лишено свободы, или до восемнадцати месяцев, если лицо скрылось.

В случаях, когда передачу производит надзирающий орган или передача осуществляется под конвоем, должен быть обеспечен гуманный способ передачи при полном уважении основных прав и достоинства человека. Если передача была осуществлена ошибочно или решение о передаче отменено в апелляционном порядке или в результате пересмотра, то государство-член ЕС, осуществившее передачу, обязано принять лицо обратно.

Расходы, связанные с передачей лиц в рамках «Дублинской системы», несет то государство-член ЕС, которое осуществляет передачу. В случаях, когда передача была осуществлена ошибочно или решение о передаче было отменено в апелляционном порядке или в результате пересмотра, расходы покрывает государство-член, изначально осуществившее передачу. В Регламенте особо отмечается, что само лицо не должно нести расходы, связанные с такими передачами.

Для обмена информацией между государствами-членами ЕС в рамках «Дублинской системы» разработана сеть электронной коммуникации DublinNet. DublinNet представляет собой безопасные электронные каналы передачи информации между органами государств-членов ЕС, предназначенные для обмена запросами, ответами и всей письменной корреспонденцией, а также гарантирующие, что отправители автоматически получают электронное подтверждение доставки (ст. 18 Регламента ЕС 1560/2003¹⁰⁷).

Для случаев, когда государства-члены ЕС не могут принять общее решение по поводу передач в рамках «Дублинской системы», Регламентом предусмотрена так называемая примирительная процедура. Согласно данной процедуре по инициативе одного из государств-членов ЕС, являющегося стороной в споре, направляется обращение председателю Комитета, который действует на основе Регламента ЕС 182/2011¹⁰⁸. Данный Комитет призван содействовать ЕК в установлении правил и общих принципов, касающихся механизмов, когда в актах ЕС закрепляется необходимость единообразных условий имплементации и устанавливается необходимость контроля со стороны государств-членов над принятием исполнительных актов ЕК.

Регламент также устанавливает разработку и внедрение механизма раннего предупреждения, готовности к кризисным ситуациям и управления кризисными ситуациями.

В рамках данного механизма предполагается разработка Плана превентивных мер со стороны государства-члена ЕС совместно с EASO по предложению ЕК. В случаях, когда ЕК приходит к выводу о безрезультатности превентивных мер или о риске возникновения кризисной ситуации, от государства-члена ЕС требуется разработка плана по управлению кризисной ситуацией.

Указанный механизм предусмотрен для решения проблем, связанных с «массовым притоком», которые остаются нерешенными в рамках второй фазы построения ОЕСУ.

«Дублин III» содержит следующие нововведения:

– обеспечение большей правовой ясности процедур, в частности, утонение сроков реализации различных процедур в рамках «Дублинской системы»;

– гарантия приостановления перевода в рамках «Дублинской системы» на период рассмотрения;

– гарантии прав несовершеннолетних;

– расширение понятия «член семьи»;

– установление единых оснований для заключения под стражу;

– расширение возможности обжаловать решение о переводе в рамках «Дублинской системы»;

– гарантия приостановления передач по «Дублинской системе» на период рассмотрения ходатайства¹⁰⁹.

Таким образом, «Дублин III» вносит такие изменения в «Дублинскую систему», как:

– механизм раннего предупреждения, готовности и управления кризисными ситуациями, основной целью которого является устранение недостатков в системах убежища государств-членов или проблем, связанных с ситуациями, когда эффективность работы систем убежища снижается из-за сильного давления на них;

– закрепление положений о защите заявителей, в частности, обязательных личных собеседований, гарантий для несовершеннолетних с закреплением подробного раскрытия элементов для обеспечения наилучших интересов ребенка и расширенные возможности воссоединения их с родственниками;

– обеспечение бесплатной юридической помощью;

– закрепление возможности подачи апелляций на приостановление исполнения решения о передаче в рамках «Дублинской системы» на период рассмотрения апелляции, а также права лица оставаться на территории государства-члена ЕС до решения суда о приостановлении передачи в период ожидания апелляции;

– закрепление единого перечня оснований для содержания под стражей, а также ограничения продолжительности срока содержания под стражей;

– закрепление обязательства для государств-членов ЕС гарантировать право на обжалование решения о передаче;

– обеспечение большей правовой ясности процедур, например, закрепление более точных сроков. Срок обычной процедуры определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение, не может длиться больше одиннадцати месяцев, а для возвращения лица обратно в государство-член ЕС устанавливается срок не больше девяти месяцев (за исключением случаев, когда лицо скрылось или находится под стражей)¹¹⁰.

Регламент о создании «Евродак»

Регламент о создании «Евродак» 2013 г. является вторым Регламентом, принятым в рамках второй фазы построения ОЕСУ. «Евродак» — это система для идентификации лиц на основе сопоставления данных отпечатков пальцев. Она изначально была разработана для более эффективного определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение. В настоящее время она также используется в правоохранительных целях для Европола и уполномоченных органов государств-членов ЕС.

«Евродак» состоит из Центральной системы и коммуникационных инфраструктур, обеспечивающих сеть зашифрованной передачи данных. Каждое государство-член ЕС имеет национальную точку доступа. «Евродак» управляется Европейским агентством по оперативному управлению крупномасштабными ИТ-системами в пространстве свободы, безопасности и правосудия (далее по тексту — Агентство) на основе Регламента № 1077/2011¹¹¹.

В соответствии с Регламентом «Евродак» государства-члены ЕС незамедлительно берут отпечатки пальцев у каждого заявителя старше четырнадцати лет не позднее чем через 72 часа после принятия его ходатайства и загружают эти данные в Центральную систему «Евродак».

В случаях, когда по состоянию здоровья заявитель не может пройти соответствующую процедуру или когда кончики пальцев повреждены, возникают условия, когда невозможно снять отпечатки пальцев; но, как только эти условия будут устранены, государство-член ЕС должно снять отпечатки пальцев заявителя и отправить в Центральную систему не позднее 48 часов. Также в результате серьезных технических проблем государства-члены ЕС могут продлить срок в 72 часа еще на 48 часов. Внесенные данные по отпечаткам пальцев должны автоматически сравниваться с данными отпечатков пальцев, внесенными другими государствами-членами и уже сохраненными в Центральной системе. Центральная система автоматически передает данные о совпадении или несовпадении в государство-член происхождения.

Согласно Регламенту в Центральную систему для хранения передается информация в случаях:

– когда лицо, чье ходатайство был отклонено, подало новое ходатайство в другом государстве-члене и находится на территории этого государства-члена без документа, подтверждающего право пребывания; государство-член ЕС, ответственное за передачу на основе запроса по возврату ответственности, должно обновить данные, зарегистрированные в «Евродак» и относящиеся к указанному лицу, добавляя дату его прибытия;

– когда заявитель прибывает в государство-член ЕС, ответственное за передачу на основе запроса по приему на себя ответственности, ответственное государство-член направляет данные касательно заявителя в «Евродак» и включает дату его прибытия;

– как только государство-член ЕС происхождения установит, что соответствующее лицо, данные которого были зарегистрированы в «Евродак», покинуло его территорию, оно обновляет данные, касающиеся данного лица, добавляя дату, когда оно покинуло его территорию;

– как только государство-член ЕС происхождения гарантирует, что соответствующее лицо, данные которого были зарегистрированы в «Евродак», покинуло территорию государства-члена ЕС в связи с решением о возврате или с судебным приказом о высылке из страны, выданным после отзыва запроса или отклонения запроса, оно обновляет свои данные, относящиеся к указанному лицу, добавляя дату его выдворения или дату, когда оно покинуло территорию данного государства;

– государство-член ЕС, которое становится ответственным на основе решения о рассмотрении ходатайства, поданного гражданином третьей страны или лицом без гражданства, даже если подобная проверка не относится к его ответственности, обновляет данные, зарегистрированные в «Евродак», относящиеся к указанному лицу, путем добавления даты, когда было принято решение о рассмотрении ходатайства (ст. 10).

Согласно Регламенту в Центральную систему «Евродак» передаются следующие данные:

– данные отпечатков пальцев, дата снятия отпечатков пальцев, пол;

– государство-член происхождения, место и дата подачи ходатайства. Следует отметить, что датой подачи ходатайства считается дата, внесенная государством-членом ЕС, которое осуществило передачу заявителя;

– регистрационный номер, используемый государством-членом происхождения;

– идентификационный номер оператора пользователя;

– даты внесения данных в Центральную систему; дата прибытия; дата выдворения; дата, когда лицо покинуло территорию; дата принятия решения о рассмотрении ходатайства в зависимости от причин внесения данных (ст. 11).

Вышеуказанные данные хранятся в Центральной системе «Евродак» в течение 10 лет с даты, когда были сняты отпечатки пальцев. По истечении указанного срока данные автоматически удаляются из Центральной системы.

В Центральной системе сопоставление проводится в порядке поступления запросов. Запросы должны быть рассмотрены в течение 24 часов. Государства-члены ЕС могут запросить особо срочные сопоставления данных, на сопоставление которых предусматривается один час.

При предоставлении лицу международной защиты данные об этом должны быть указаны в системе «Евродак». Для правоохранительных целей данные о лице, кому была предоставлена международная защита, являются открытыми в течение трех лет, а потом должны быть заблокированы.

Регламент закрепляет права заявителей. Заявитель должен быть информирован государством-членом происхождения в письменной форме, при необходимости и в устной форме на языке, которым он владеет:

– о личности проверяющего или его представителя. Под проверяющим в данном случае согласно ст. 2 Директивы № 95/46¹¹² понимается физическое или юридическое лицо, официальный орган, агентство или иной орган, который самостоятельно или совместно с другими определяет цели и средства обработки персональных данных;

– о целях, в связи с которыми его данные будут обработаны в системе «Евродак», в доступной форме с использованием понятного и простого языка;

– о получателях данных;

– об обязательности снятия отпечатков пальцев;

– о праве доступа заявителя к имеющимся о нем данным и праве требовать исправления неточностей в этих данных, а также о праве на получение информации о процедуре осуществления этих прав, включая контактные данные контролера и национальных надзорных органов.

Вышеуказанная информация предоставляется заявителям в момент снятия отпечатков пальцев. Если заявитель несовершеннолетний, указанная информация предоставляется ему с учетом возраста.

Регламентом предусматривается составление в простой и точной форме бюллетеней на языке, который соответствующее лицо понимает. Заявителю обеспечивается право на обращение с жалобой или иском в компетентные органы или суды государства-члена, если ему отказывают в вышеуказанных правах или в исправлении его данных, зарегистрированных в Центральной системе.

Регламентом закрепляется право на получение компенсации от государства-члена ЕС, ответственного за причиненный ущерб в результате незаконной операции по обработке данных или любых действий.

Регламент «Дублин III» и Регламент о создании «Евродак» 2013 г. являются правовой основой «Дублинской системы», которая призвана регулировать вопросы определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Указанная сфера является, как отмечается в преамбуле регламентов, краеугольным камнем в процессе построения Общей европейской системы убежища.

Среди особенностей «Дублинской системы» следует отметить то, что в ней участвуют все государства ЕС+. Также следует отметить, что «Дублинская система» основывается на концепции третьей безопасной страны. В настоящее время система вызывает множество споров и рассматривается многими учеными-правоведами как нарушающая основные права и свободы человека, закрепленные в основополагающих международных соглашениях в области защиты и поощрения прав человека¹¹³. Основанием для подобной критики является то, что «Дублинская система» фактически перекладывает ответственность на государства-члены ЕС, которые только по причине их географического положения находятся под миграционным давлением. Этим нарушается принцип распределения бремени, закрепленный в ст. 80 ДФЕС¹¹⁴. Также подвергается критике нарушение ценностей ЕС по вопросам соблюдения основных прав человека по мере реализации положений «Дублинской системы» и лишения ими заявителей права свободного выбора государства потенциального убежища.

«Дублинская система» изначально не задумывалась как система, обеспечивающая устойчивое распределение заявителей, хотя отчасти выполняла и эти функции путем определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение¹¹⁵. Так как временная защита не применяется в ЕС, предусмотренные «Дублином III» механизмы на случаи массового притока оставались единственными инструментами в таких ситуациях. Одним из вариантов решения проблемы была разработка автоматической системы распределения в рамках «Дублинской системы».

Новый Регламент «Евродак» содержит такие изменения системы «Евродак», как:

– установление новых сроков, которые сокращают время между снятием и передачей данных отпечатков пальцев в Центральную систему «Евродак»;

– обеспечение большей совместимости с последними актами ЕС второй фазы построения Общей европейской системы убежища, а также улучшение защиты персональных данных;

– использование базы данных «Евродак» не только в целях определения государства-члена, ответственного за рассмотрение, но и в правоохранительных целях в рамках расследования уголовных дел;

– определение системы «Евродак» как части Европейского агентства по оперативному управлению крупномасштабными ИТ-системами в пространстве свободы, безопасности и правосудия.

Исходя из вышеизложенного, авторы полагают возможным сделать вывод, что правовой основой функционирования ОЕСУ в настоящее время являются:

1. Международно-правовые акты универсального характера в области вынужденной миграции (например, Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г.).

2. Международно-правовые акты регионального характера (например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.).

3. Международные договоры между ЕС и третьими странами (например, Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии 2006 г.).

4. «Первичное право» ЕС (например, Договор о ЕС, Договор о функционировании ЕС и Хартии ЕС об основных правах 2000 г.).

5. «Вторичное право» ЕС по вопросам убежища (директивы, регламенты и решения).

6. Акты ЕС рекомендательного характера (например, «Вехи Тампере», Новый Пакт по миграции и убежищу 2020 г.).

7. Решения Суда ЕС и постановления ЕСПЧ в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.

§ 2. Особенности международной защиты в Европейском союзе

Право ЕС по вопросам убежища закрепляет четыре формы международной защиты:

1. Статус беженца;

2. Статус дополнительной защиты;

3. Временная защита;

4. Гуманитарная защита.

Бенефициары международной защиты

Статус беженца закреплен в Квалификационной директиве. При анализе статуса беженца в рамках права ЕС необходимо обратить внимание на некоторые терминологические уточнения. В ДФЕС изначально статус беженца обозначался как статус убежища (status of asylum), но в актах вторичного права отошли от такого подхода и стали использовать термин «статус беженца». Также Квалификационная директива закрепляет понятие «международная защита» в узком смысле, включая в него только лишь две категории: статус беженца и статус дополнительный защиты [ст. 2 (а)]. Так как ЕС ставит цель создания единого статуса для беженцев и лиц, имеющих право на дополнительную защиту (п. 39 Преамбулы Квалифицированной директивы), предлагается использовать термин «бенефициары международной защиты» для определения лиц, получивших статус беженца и лиц, кому предоставлена дополнительная защита [ст. 2 (b)]. Согласно ст. 2 (d) под беженцем понимается «гражданин третьей страны, который вследствие обоснованных опасений преследования на основании своей расовой, религиозной или национальной принадлежности, политических взглядов или принадлежности к отдельной социальной группе находится за пределами страны своего гражданства и не может в силу таких опасений или не желает пользоваться защитой такой страны, или же лицо без гражданства, которое, находясь за пределами страны своего последнего постоянного проживания, в силу таких же причин, как указано выше, не может в силу таких опасений или не желает возвращаться в такую страну…». Определение понятия «беженец» по Квалификационной директиве совпадает с определением по Конвенции 1951 г., но оно относится только к гражданам третьих стран и лицам без гражданства, а граждане государств-членов ЕС исключаются из данного определения. Как уже отмечалось, на уровне «первичного права» ЕС закреплена возможность получения гражданами ЕС международной защиты на территории ЕС. Протокол № 24 о праве на убежище для граждан государств-членов Европейского союза¹¹⁶ к Лиссабонскому договору закрепляет данное право. Согласно Протоколу государства-члены ЕС хотя и рассматриваются по отношению друг к другу как безопасные страны происхождения, но при определенных условиях граждане ЕС могут претендовать на предоставление убежища в одном из государств-членов ЕС. Согласно тексту Протокола ходатайство, поданное гражданином одного государства-члена ЕС, может быть принято на рассмотрение в другом государстве-члене ЕС в следующих случаях:

– если государство-член происхождения отступает от соблюдения своих обязательств согласно ст. 15 ЕКПЧ, которая закрепляет возможность отступления от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях;

– Советом ЕС возбуждена процедура о возможности существования явной угрозы серьезного нарушения государством-членом происхождения ценностей ЕС;

– Европейским советом или же Советом ЕС после одобрения ЕП большинством голосов принято решение о серьезном нарушении государством-членом происхождения ценностей ЕС;

– или государство-член принимает решение о рассмотрении и, возможно, удовлетворении ходатайства о предоставлении убежища на основе национального законодательства.

Следует отметить, что наличие гражданства одного из государств-членов ЕС дает лицу право свободного передвижения и проживания на территории любого другого государства-члена ЕС. Данное право практически исключает негативные последствия нераспространения на граждан государств-членов ЕС определения понятия «беженец».

Несмотря на критику подобного подхода в определении понятия «беженец» и со стороны правоведов и правозащитников, а также со стороны УВКБ ООН, институты и органы ЕС продолжают придерживаться данного определения. Можно предположить, что такое определение обусловлено конечной целью построения ОЕСУ — созданием «Европейского убежища» с единым статусом, процедурами и условиями приема для всех, кто нуждается в международной защите на территории государств-членов ЕС. Также можно предположить, что предоставление гражданам ЕС международной защиты противоречило бы идее создания пространства свободы, безопасности и правосудия (ПСБП) на территории ЕС. В долгосрочной перспективе можно понять подход институтов и органов ЕС, но в настоящее время применяемое определение ограничивает право граждан государств-членов ЕС на международную защиту.

Таким образом для граждан ЕС также возникает право на получение международной защиты в государствах-членах ЕС, но данное право закреплено на уровне «первичного права» ЕС и не нашло своего юридического закрепления в актах «вторичного права» ЕС по вопросам убежища. Джейн МакАдам, комментируя несоответствие прописанного в актах «вторичного права» ЕС определения понятия «беженец» закрепленному в Конвенции 1951 г., отмечает, что такой подход приводит к расхождению между взятыми на себя обязательствами государств-членов ЕС по международному праву и праву ЕС. Такой подход со стороны ЕС подрывает устои международного права универсального характера в данной области, и по этой причине его применение государствами-членами ЕС является нежелательным¹¹⁷.

В праве ЕС была закреплена такая форма защиты, как «статус дополнительной защиты» (subsidiary protection), и определено ее правовое содержание. Квалификационная директива устанавливает также определение понятия «лицо, имеющее право на дополнительную защиту», под которым следует понимать «гражданина третьей страны или лицо без гражданства, не квалифицируемое в качестве беженца, но в отношении которого были представлены существенные основания полагать, что в случае возвращения в свою страну происхождения или, в случае лица без гражданства, в свою страну последнего постоянного места жительства такое лицо столкнется с реальным риском серьезного вреда (serious harm)¹¹⁸, и которое не может или, в связи с таким риском, не желает воспользоваться защитой такой страны» [ст. 2 (f)].

Под серьезным вредом понимается: смертная казнь или приведение ее в исполнение; пытки или бесчеловечное, унизительное обращение или наказание; серьезная и индивидуальная угроза жизни или личности гражданских лиц из-за повсеместного насилия (indiscriminate violence)¹¹⁹ в ситуациях международных или внутренних конфликтов (ст. 15).

Общая позиция юристов-международников относительно определения понятия «беженец» согласно Конвенции 1951 г., такова, что оно не охватывает все категории вынужденных мигрантов. По этой причине Исполком УВКБ ООН, некоторые региональные