Организационно-правовое обеспечение устойчивого водопользования в Российской Федерации

Материалы Международной научно-практической конференции
г. Москва, 31 марта 2022 г.

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 626.81:34

ББК 67.407

О-64

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) О. А. Романова.

В настоящем сборнике представлены материалы межотраслевой Международной научно-практической конференции «Организационно-правовое обеспечение устойчивого водопользования в Российской Федерации», состоявшейся 31 марта 2022 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Для широкого круга лиц, интересующихся проблемами и вопросами обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, в том числе представителей научного и образовательного сообщества, водопользователей, органов государственной власти, судебных органов, прокуратуры, адвокатуры, бизнес-сообщества, общественных организаций, аспирантов, студентов и др.

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

Текст печатается в авторской редакции.

УДК 626.81:34

ББК 67.407

© Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2022

© ООО «Проспект», 2022

Вступление

Уважаемые читатели!

Вашему вниманию предлагаются материалы международной научно-практической конференции «Организационно-правовое обеспечение устойчивого водопользования в Российской Федерации», состоявшейся 31 марта 2022 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Конференция была организована кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) совместно с организационным комитетом по подготовке и проведению в 2022 г. Второго Всероссийского съезда водопользователей в рамках реализации Программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030» центром компетенций «Экоправо». Особенностью конференции явился ее межотраслевой характер, объединившей представителей правовой и отраслевой науки в сфере использования и охраны водных ресурсов.

В конференции приняли участие эксперты и ученые ведущих НИИ России и Белоруссии в области водного права, использования водных ресурсов, геоэкологии, управления использованием и охраной водных объектов, Российского союза промышленников и предпринимателей, ФГБУ Российского научно-исследовательского института водного хозяйства (РосНИИВХ), Алтайского государственного университета, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института географии РАН, Государственного гидрологического института, Уральского государственного юридического университета, Белорусского государственного университета, Института водных и экологических проблем СО РАН, Российского государственного университета правосудия, Государственного университета по землеустройству, Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской академии наук, Института водных и экологических проблем СО РАН и др., а также представители предприятий-водопользователей, в том числе ПАО «Корпорация ВСМПО-АВИСМА», ПАО «Интер РАО», ООО «Сибуголь», «ПАО «ГМК «Норильский никель», ООО «Газпром недра», ПАО «ТГК-1», ФГБУ «Управление «Воронежмелиоводхоз», ПАО «ЛУКОЙЛ», ООО «УК Полюс» и др. На конференции были рассмотрены вопросы правового регулирования и научного обеспечения использования и охраны водных объектов, совершенствования водного законодательства Российской Федерации и формирования организационно-правовых механизмов координации действий органов государственной власти, бизнеса и научного сообщества в целях обеспечения устойчивого водопользования в России с учетом международного и зарубежного опыта.

Конференция «Организационно-правовое обеспечение устойчивого водопользования в Российской Федерации» продемонстрировала высокий уровень заинтересованности представителей бизнеса и науки в области водного права и водного хозяйства к совместным усилиям, направленным на развитие устойчивого водопользования и совершенствование правового регулирования водных отношений.

Романова Ольга Александровна,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры экологического и природоресурсного
права Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Боголюбов С. А.
ИЗИСП при Правительстве РФ,
заслуженный деятель науки РФ,
научный руководитель отдела экологического
и аграрного законодательства,
доктор юридических наук, профессор

Зигзаги в установлении водоохранных зон и законодательном регулировании их режима

Среди правовых институтов и категорий водного законодательства важное место принадлежит установлению водоохранных зон, прибрежных защитных полос и регулированию режима их использования, охраны. К сожалению, их постоянное изменение не способствует стабильности водного правопорядка, организационно-правовому обеспечению устойчивого водопользования в Российской Федерации, последовательности реализации принципов природопользования.

Между тем именно водоохранные зоны во многом способствуют созданию благоприятных условий жизнедеятельности, труда и отдыха населения, снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению уникального природного и биологического многообразия страны.

Их общественно-социальная роль в рамках водного права может уступать только питьевому и хозяйственно бытовому водоснабжению, значительно опережая все другие институты и категории водного законодательства РФ, что следует из большого числа конфликтов, правовых столкновений, административных решений, судебных исков по поводу водоохранных зон.

Уже в ст. 10 Закона РСФСР «Об охране природы в РСФСР» от 27 октября 1960 г. (первом комплексном природоохранном законе нашей страны) предусматривались в местах отдыха трудящихся охрана всей совокупности природных условий, содействующих оздоровительному значению местностей, а в наиболее посещаемых местах отдыха — охранные зоны с режимом заказников.

Освоение и реконструкция этих объектов и территорий должна была производиться только в соответствии с генеральными планами застройки; при планировании и проектировании освоения или реконструкции этих территорий необходимо сохранение и улучшение комплекса их природных условий¹.

В Водных кодексах страны 1972, 1995, 2006 гг., в постановлениях Правительства регулярно предусматривались территории, примыкающие к береговым линиям морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, на которых устанавливался специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности.

Необходимость повышенной ответственности за правонарушения на подступах к водным объектам обосновывал в своей докторской диссертации чл.- корр. РАН О. С. Колбасов, рассматривая субъекты, объекты, содержание, защиту права водопользования, в том числе в контексте с использованием, правовой охраной прилежащих к водным объектам земли и других природных ресурсов².

Каждый указанный и иные нормативные правовые акты, касающиеся водоохранных зон, меняли, порой существенно, ограничения режимов их использования, что не способствовало укреплению законности, воспитанию проживающего вблизи населения в духе неуклонного постоянного соблюдения установленных, предусмотренных законодательством в зонах правил поведения.

Эти водоохранные зоны имеют некоторые общие черты и характеристики с установленными в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. другими территориальными зонами:

– природоохранными защитными и охранными зонами для обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, особо охраняемых природных территорий (ст. 52);

– зелеными зонами, лесопарковыми зонами и другими озелененными территориями в границах городских и сельских поселений для их защиты и в составе их зеленого фонда (ст. 61);

– лесопарковыми зелеными поясами с ограниченным режимом природопользования и иной хозяйственной деятельности с расположенными на них лесами, водными объектами или их частями, природными ландшафтами (ст. 62-1–62-5);

– с предусмотренными в ст. 64 ВК РФ зонами, округами санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами в соответствии с законодательством РФ³.

В отличие от них водоохранные зоны устанавливаются в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (ч. 1 ст. 65 Водного кодекса РФ).

Правовой режим водоохранных зон характеризуется установлением их ширины в зависимости от протяженности водных объектов, запрещением перечисленных в законе видов хозяйственной и иной деятельности, закреплением на местности границ водоохранных зон специальными информационными знаками.

Концептуальными положениями Водного кодекса Российской Федерации, принятыми в его развитие другими нормативными правовыми федеральными и региональными актами в рассматриваемой области, являются:

– каждый гражданин вправе иметь доступ к поверхностным водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено федеральными законами (ч. 1 и 2 ст. 6 ВК РФ);

– допущение в границах водоохранных зон эксплуатации хозяйственных и иных объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным и природоохранным законодательством (ч. 16 ст. 65 ВК РФ).

Прилежащие к водным объектам территории являются одними из самых привлекательных для рекреации, массового и индивидуального отдыха населения, ограничение посещения которых может болезненно отражаться на благосостоянии граждан, взаимном доверии государства и общества, достоинстве граждан и уважении человека труда, сбалансированности их обязанностей и прав, социальном партнерстве, экономической, политической и социальной солидарности (ст. 75-1 Конституции РФ введенная Законом РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. № 17 «Об утверждении Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов» в редакции постановления Правительства РФ от 30 ноября 2019 г. № 1547 пределы водоохранных зон для ограничения хозяйственной деятельности физических и юридических лиц устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ и уполномоченными Правительством РФ государственными органами управления использованием и охраной водного фонда.

Контроль за соблюдением режима водоохранных зон должен осуществляться ими и уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, государственными органами управления земельными ресурсами, уполномоченными государственными органами управления лесным хозяйством в пределах их полномочий⁴.

Добавим к этому перечню ответственных за состояние водоохранных зон муниципальные образования и их органы местного самоуправления, государственные и региональные органы по надзору и контролю за использованием и охраной недр, объектов животного мира, по регулированию обращения твердых коммунальных отходов, по мониторингу и охране атмосферного воздуха.

Такая множественность органов, призванных осуществлять контроль и надзор за соблюдением режимов водоохранных зон, также не препятствует зигзагам их регулирования ввиду того, что каждый из наделенных своими функциями органов имеет свои специфики управления, вносит свои предложения об их изменении, а в части своей компетенции пытается сам дополнять локальные правила использования водоохранных зон.

Органы местного самоуправления согласно ч. 3 ст. 6 ВК РФ устанавливают правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. По ч. 5 ст. 6 ВК РФ информация об ограничении водопользования на них предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через СМИ и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов, а также иными способами предоставления информации.

Перманентное изменение, а в основном сокращение требований к режиму водоохранных зон, влечет такое же перманентное его нарушение: телевидение и радио регулярно сообщают о затруднениях в использовании водоохранных зон, перегораживании доступа к воде, перекрытии подходов к водоохранным зонам, их самовольной застройке, хозяйственном использовании их земель, других природных ресурсов вопреки установленным правилам и запретам.

По ч. 1 ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, чему дается толкование Конституционного Суда РФ в постановлении 2000 г. о проверке соответствия Конституции Республики Алтай Конституции РФ.

КС РФ пояснил, что имеются в виду все народы, проживающие в государственных границах России, что должно служить препятствием сепаратизму, попыткам присвоения отдельными территориями, группами людей природных объектов, находящихся в государственной федеральной собственности. И эта справедливая, способствующая исторически сложившемуся государственному единству, суверенной государственности России юридическая формула не исключает, а предполагает сохранение водных, других природных ресурсов и их окрестностей в качестве основы проживания и процветания прилежащего к конкретным водным объектам населения, являющегося частью народов Российской Федерации.

Переменчивость в правовом регулировании размеров и режимов использования, охраны водоохранных зон объясняется столкновением интересов граждан, проживающих вблизи водоемов, а также других граждан, занимающихся рекреацией, туризмом, предпринимательской, иной хозяйственной и другой деятельностью, спортивным и любительским рыболовством, комплексными мелиоративными работами⁵.

Нельзя не учитывать концептуальные противоречия между экономикой, в значительной мере частными интересами, потребностями экономического развития территорий, прилежащих к водоемам ценных территорий и природоохранными запросами общества, экологией, в значительной мере гуманитарными потребностями развития социальной инфраструктуры.

Можно прогнозировать возрастание роли муниципальных образований в стабилизации водоохранных зон и их режимов, а, главное, — в неуклонном соблюдении установленных требований, комплексном использовании, надлежащем применении не только для охраны водных объектов, но и для гарантирования права каждого на благоприятную окружающую среду, предусмотренного в ст. 42 Конституции РФ.

Наведению правопорядка в водоохранных зонах способствует принятие Федерального конституционного закона от 14 марта 2020 г. о дополнении ст. 132 Конституции РФ ч. 3 о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Единая система публичной власти в Российской Федерации с множественностью федеральных, региональных, муниципальных и иных органов, наделенная соответствующими полномочиями на управление в отведенных им сферах, поддержанная гражданами, их общественными объединениями, призвана решать, не откладывая, обостряющиеся проблемы водоохранных зон.

Непоследовательность правового регулирования границ и режимов использования водоохранных зон может преодолеваться стабилизацией природоресурсного, природоохранного, то есть комплексного (интегрирующего) экологического законодательства и права, иных отраслей российского законодательства и права, нормы которых участвуют в охране и рациональном распоряжении территориями, примыкающими к водоемам⁶.

Модернизация водного, земельного, лесного, иного природоресурсного законодательства, являющегося основой экологического законодательства, должна исключать зигзаги, изгибы, иные отступления от устоявшихся, признанных десятилетиями правил и традиций освоения, развития берегов водных объектов.

Таким образом, состояние водоохранных зон оказывает заметное влияние на устойчивость водопользования, как существенной части природопользования в Российской Федерации, вследствие чего организационно-правовое обеспечение стабильности в установлении границ и соблюдении режимов водоохранных зон должно привлекать большее внимание граждан, их организаций, общества, государственных и муниципальных органов в целях поддержания и укрепления водного и общественного правопорядка, получать категорическое и четкое закрепление в нормативных правовых актах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

Библиографический список

1. Горбачев А.Н. К вопросу о формировании в российском законодательстве института зон с особыми условиями использования территорий // Актуальные проблемы права. Дальневосточный государственный университет путей сообщения. Хабаровск, 2019. № 6. С. 43–49.

2. Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Наука, 1972.

3. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный). Боголюбов С. А., Волков Г. А., Сиваков Д. О. М.: Проспект, 2007. 248 с.

4. Пышьева Е. С. Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы. М.: Юстицинформ, 2018. 234 с.

Бурматова О. П.
Институт экономики и организации
промышленного производства СО РАН,
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник

Правовые аспекты управления водными объектами

Введение

Роль природоохранного законодательства в результативности формируемой и проводимой в любой стране государственной экологической политики исключительно важна. Такое законодательство определяет экономическую базу механизма регулирования эколого-экономических взаимодействий и тем самым может рассматриваться как альфа и омега эффективности реализации мер по обеспечению экологической безопасности, поскольку оно охватывает различные стороны рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, включая такие важные инструменты регулирования природопользования, как элементы финансового механизма природоохранной деятельности и возможности ее стимулирования, порядок проведения экологических экспертиз и экологического аудита, обязательного нормирования и стандартизации в экологической сфере, условия перехода к инновационно-ориентированному развитию, переориентации экономики на «зеленое» развитие, активизацию привлечения инвестиций в природоохранную деятельность, разработку мер юридической ответственности за экологические правонарушения и др. При этом большое значение, на наш взгляд, имеет не столько наличие большого числа законов, сколько их неукоснительное соблюдение, а в случае их нарушения — неотвратимость наказания.

Статья нацелена на анализ сложившейся ситуации в области разработки и применения экологического права в России (на примере водного законодательства) и предложение мер по его совершенствованию.

Современное состояние экологического законодательства

К настоящему времени в Российской Федерации разработано значительное число экологических законов, что пока не стало гарантией экологического благополучия страны и ее регионов [1, с. 395–416; 6, с. 402–462]. По общему признанию многих авторов [1–3; 6], один из основных недостатков существующего в России природоохранного законодательства во многом связан с недостаточной проработкой экономической базы законов, отсутствием в них многих экономических элементов управления и в первую очередь учета мер стимулирующего характера, а также механизмов реализации⁷.

В целом в основе слабости принятых законов, в той или иной мере регламентирующих охрану окружающей среды и ресурсопользование, лежат, на наш взгляд, следующие главные причины [6, с. 402–462]:

1) рамочный характер Федерального закона «Об охране окружающей среды», на основе которого требуется разработка различных специальных нормативных актов, многие из которых отсутствуют;

2) постоянное внесение поправок, приводящих как правило к ослаблению норм природоохранного законодательства, что характерно прежде всего при принятии новых редакций Градостроительного, Водного и Лесного кодексов;

3) недоучет экологического фактора при принятии ряда базовых законов, прежде всего в рамках Бюджетного, Налогового, Земельного, Водного, Гражданского и других кодексов.

Все это послужило предпосылкой того, что действующее экологическое законодательство не только не отвечает современным экологическим требованиям и уровню экономического развития страны, но нередко и тормозит это развитие. Более того, принятие постоянных новых редакций экологических законов в интересах определенных групп заинтересованных лиц, нередко создает предпосылки для ухудшения состояния окружающей среды и нерационального использования природных ресурсов, формирования условий для развития коррупции в экологической сфере, нарушения приоритета общественных и государственных экологических интересов и обеспечения экологической безопасности. Все это приводит к нарастанию внутренних противоречий в природоохранном законодательстве, возникновению многочисленных пробелов и разночтений. Во многом все названные недостатки экологического права во многом обусловлены отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений⁸.

Рассмотрим на примере водных ресурсов основные проблемные аспекты экологического права, сконцентрировав внимание на тех изменениях в водном законодательстве, которые после принятия новых редакций законов в соответствующих сферах привели к ухудшению ситуации и породили новые серьезные проблемы.

Основные последствия реформ в сфере водного хозяйства

В сфере использования и охраны водных объектов принятие новой версии Водного кодекса в 2006 г. привело к заметному ухудшению имевшего место положения, поскольку данная версия позволила снять многие существовавшие до этого ограничения в условиях водопользования, ослабить обязанности различных категорий водопользователей, привела к ухудшению состояния водоохранных зон, нарушению гидрологического режима водных объектов и прибрежных территорий, а также в целом к нарушению сложившейся системы управления водными объектами и т. д.

В настоящее время функции управления водными объектами вместо единого федерального органа исполнительной власти переданы четырем структурам: Росводресурсам, Роснедрам, Ростехнадзору и Росприроднадзору. При этом каждая из них наделена определенными функциями по управлению водными объектами, которые распределяются между ними следующим образом: (1) Росводресурсы располагают функциями по управлению поверхностными водными источниками; (2) Роснедра — управлением подземными водами; (3) Ростехнадзор — управлением сбросами сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, а (4) Росприроднадзор осуществляет в основном надзор за соблюдением водного законодательства (включая речные ресурсы и государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на водную среду). К этому списку управляющих структур следует добавить Росгидромет (также относящийся к Минприроды России), который в рамках экологического мониторинга осуществляет и мониторинг водных объектов.

Как известно, чем больше управляющих органов в определенной сфере, тем меньшая ответственность лежит на каждом из них. К тому же в сфере использования и охраны водных объектов прослеживается тенденция перекладывания ответственности за состояние водных ресурсов на органы исполнительной власти регионов — субъектов РФ. Характерно, что подобная передача не сопровождалась проведением предварительной продуманной работы по подготовке и упорядочению координации действий в сфере водного хозяйства органов власти разного уровня. К числу одной из основных причин такого положения относят, главным образом, отсутствие нормативных документов, обосновывающих допустимое воздействие на водный бассейн, включая, в частности, определение возможных объемов забора воды на том или ином участке водного объекта (например, реки) или из конкретного водоема, отведение в поверхностные водные источники сточных вод определенного количества и качества и др. [2; 6, с. 402–462; 6].

Принятие новой редакции Водного кодекса РФ в 2006 г. сопровождалось и внесением изменений в Земельный кодекс РФ, из которого, в частности, было изъято понятие «водоохранных зон». До этого водоохранные зоны относились к землям водного фонда, а также к землям природоохранного назначения. В настоящее время эти территории имеют неопределенный статус (к тому же значительно уменьшена их ширина)⁹.

В результате таких послаблений территории водоохранных зон теперь могут использоваться практически совершено свободно. Сохранился лишь ряд небольших ограничений. К ним, в частности, относятся запреты на удобрение почвы в пределах водоохранной зоны сточными водами; использование для размещения кладбищ и скотомогильников, а также для организации полигонов, предназначенных для захоронения отходов производства и потребления (включая радиоактивные, химические, взрывоопасные, токсичные, отравляющие и ядовитые вещества). Запреты также распространяются на осуществление авиационных методов борьбы с вредителями и болезнями растений. На территории водоохранных зон требуется соблюдение правил движения и организации стоянок транспортных средств (кроме специальных) на дорогах, не имеющих твердого покрытия [2; 4].

Кроме того, в границах водоохранных зон теперь допускается проведение работ по проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, а также эксплуатации хозяйственных и иных объектов в случаях, если такие объекты оснащены необходимыми сооружениями и технологическим оборудованием, которые обеспечивают рациональное использование и охрану водных объектов от негативного воздействия в соответствии с требованиями экологического законодательства [2]. Однако при этом остается не совсем понятным, как оценивать такое соответствие, если неизвестно, кто и с какой частотой должен проверять эти сооружения и объекты на предмет их оборудования необходимыми очистными и прочими природоохранными технологиями, а также (что особенно актуально) результаты функционирования подобных хозяйственных и прочих объектов после ввода их в эксплуатацию¹⁰.

В то же время Водный кодекс 2006 г. снял многие запреты, связанные со строительством жилых сооружений (коттеджей и т. п.), предполагаемых к размещению или уже размещенных непосредственно на берегах рек, озер и других водоемов. Стало допустимым строительство в прибрежной полосе водных объектов автомобильных стоянок; передача в частную собственность прудов и других водных объектов и т. д. За нарушение режима водопользования законодательством установлены штрафные санкции, однако их уровень остается чисто символическим.

Результатами допущенных пробелов в водном законодательстве стали потеря управляемости в сфере использования и охраны водных объектов; растущее загрязнение рек и других водоемов, многократное сокращение водоохранных зон, рост объемов водозабора и сбросов загрязненных сточных вод, активная застройка водоохранных зон, усиливающееся истощение ресурсов питьевых водоносных горизонтов, загрязнение поверхностных водных источников и т. п. Водный кодекс настоятельно требует внесения поправок, которые позволили бы упорядочить законодательное регулирование использования водных ресурсов, а также усилить ответственность за нарушения водного законодательства, включая уголовную. Подобная работа должна проводиться, на наш взгляд, в рамках совершенствования природоохранного законодательства в целом.

Некоторые актуальные направления развития действующего в России природоохранного законодательства

Водное законодательство, являясь важным элементом природоохранного законодательства в целом, отражает в значительной мере общую ситуацию, сложившуюся в области экологического права. Обобщая в целом действующее в России природоохранное законодательство и отмечая его основные проблемы, можно предложить ряд назревших направлений его совершенствования [1–3; 6]. Таковыми, на наш взгляд, должны стать следующие:

а) своевременная и продуманная разработка подзаконных актов и преодоление декларативного характера экологического права и его изолированности от других блоков законодательства;

б) учет взаимосвязанности и последовательности применения законодательных норм и методов при условии обеспечения их неукоснительного соблюдения;

в) разработка экономических регуляторов экологической деятельности и их законодательное закрепление и ориентацией бизнеса на внедрение природоохранных технологий, в том числе ресурсосберегающих, малоотходных и экологически безопасных;

г) формирование эффективной системы ответственности (как юридической, так и финансовой) за нанесение ущерба окружающей среде с обязательным возмещением причиняемого вреда природе и человеку при условии увязки сумм компенсации масштабам наносимого ущерба;

д) расширение возможностей принятия решений со стороны органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды;

е) правовое урегулирование таких важных инструментов экологической политики, как экологическая экспертиза, экологический контроль, экологическое страхование; экологический аудит; экологическая сертификация; организация выдачи комплексных разрешений допустимых воздействий на окружающую природную среду в условиях перехода на принцип наилучших доступных технологий;

ж) законодательное закрепление порядка установления зон экологического бедствия;

з) доступ населения к экологической информации и учет общественного мнения при проведении экологической экспертизы новых проектов и др.

Важное место среди правовых инструментов экологического регулирования должны занимать меры ответственности за экологические правонарушения. Среди таких мер можно назвать прежде всего юридическую ответственность в сочетании с мерами административной и гражданско-правовой ответственности. Особое значение, на наш взгляд, должны иметь и меры уголовной ответственности за экологические преступления, учитывая растущие масштабы причиняемого экономического ущерба окружающей среде.

Заключение

Действующие водное законодательства недостаточно полно и четко регулирует права, а главное, обязанности различных категорий водопользователей, что приводит к ухудшению состояния водных ресурсов, к нарушению приоритета охраны водных объектов перед их использованием. В соответствии с этим требуется корректировка Водного кодекса Российской Федерации, которая позволила бы в качестве первого этапа по крайней мере стабилизировать ситуацию и, соответственно, остановить процесс деградации водных экосистем, гарантировать рачительное использование водных ресурсов, обеспечить четкое разграничение обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления, собственников и арендаторов (земельных и лесных участков, водных объектов, строений и т. д.) в сфере управления водным хозяйством.

К этому следует добавить, что сфера водопользования (как и в целом природопользования) является априори коррупционной в связи с тем, что она охватывает использование и перераспределение водных ресурсов, имеющих высокую стоимость. При этом анализ законодательства показывает, что и на федеральном, и на региональном уровнях пока практически отсутствуют эффективные рычаги противодействия коррупции в экологической сфере, включая землепользование, водопользование, лесопользование, выдачу разрешений за негативное воздействие на природу и т. д.

Совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды в современных российских условиях должно, на наш взгляд, ориентироваться прежде всего на концентрацию сил и внимания на решении проблем, связанных с неукоснительным соблюдением норм экологического права и прочих требований существующего в стране экологического регламента. Принятие же новых поправок к действующим законам должно осуществляться только в тех случаях, когда их реализация действительно, а не на бумаге, может привести к улучшению экологической ситуации. В конечном итоге требуется создание такого механизма разработки и реализации природоохранных законов, который обеспечивал бы и надлежащий экологический правопорядок с учетом стимулирования природоохранной деятельности и неотвратимость наказания за экологические правонарушения.

Библиографический список

1. Блоков И. П. Окружающая среда и ее охрана в России. Изменения за 25 лет. М.: ОМННО «Совет Гринпис», 2018. 422 с.

2. Будникова Ю. Е. Анализ водного законодательства РФ и выявление пробелов в нем // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2010. № 2. С. 116–122.

3. Бурматова О. П. Проблемные аспекты применения лесного и водного законодательства в России. DOI: 10.34020/2073-6495-2019-2-010-024 // Вестник НГУЭУ. 2019. № 2. С. 10–25.

4. Круглов В. В., Гаевская Е. Ю. Об эффективности мер уголовной ответственности в области охраны окружающей среды, использования и охраны природных ресурсов в РФ // Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 194–200.

5. Стратегическое управление региональным и муниципальным развитием / под ред. А. С. Новоселова, В. Е. Селиверстова. Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2018. С. 402–462.

Вагина О. В.
УрГЮУ им В. Ф. Яковлева,
кафедра земельного, градостроительного и экологического права,
кандидат юридических наук, доцент кафедры

Гаевская Е. Ю.
УрГЮУ им В. Ф. Яковлева,
кафедра земельного, градостроительного и экологического права,
кандидат юридических наук, доцент кафедры

Сброс сточных вод на водосборную площадь — правонарушение или вид негативного воздействия, подлежащий нормированию?

Совершенствование правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования предусматривает решение проблем взаимодействия организационного и экономического механизма в рассматриваемой сфере. Охрана окружающей среды является одной из важнейших задач Российского государства, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других областях, без чего невозможен переход страны к устойчивому развитию¹¹.

Экологическое нормирование выступает важнейшим организационно-правовым инструментом охраны окружающей среды, направленным на обеспечение рационального природопользования и экологической безопасности. Система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере отведения сточных вод, является частью общей системы правового регулирования охраны водных объектов и окружающей среды.

Установление нормативов в экологической сфере далеко от совершенства. М. Ю. Мастушкин отмечает, что она не соответствует современным целям и задачам охраны окружающей среды и не определяет порядок эксплуатации экосистем или отдельных их элементов с позиции устойчивости. В первую очередь это касается как качества самих нормативов, так и учета территориального (регионального) фактора при их использовании с целью выдачи разрешений на выброс и сброс загрязняющих веществ, а также размещение отходов производства и потребления¹².

Существенные изменения правового регулирования системы нормирования, оказавшие влияние на деятельность промышленных предприятий, произошли в 2014 г., сегодня нормирование основано на дифференцированном подходе объектов хозяйственной деятельности с учетом использования наилучших доступных технологий (ст. 28.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» — далее Закон № 7).

Проблемы сброса сточных вод, на современном этапе, приобретают все большую актуальность. Воды, загрязненные различные веществами в результате хозяйственной и иной деятельности, попадая различными способами в окружающую среду, наносят огромный экологический вред.

В качестве основных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере отведения сточных вод, можно обозначить Закон № 7, Водный кодекс от 03.06.2006 № 74-ФЗ и Федеральный закон от 07.12.2011 № 416 «О водоснабжении и водоотведении».

Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в ст. 16 Закона № 7, в части исключения такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как сброс загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов на водосборную площадь.

Так, ст. 16 Закона № 7, в действующей редакции, предусматривает плату за сброс сточных вод только в водные объекты. В соответствии с договором устанавливается плата за отведение сточных вод в централизованные системы водоотведения (Федеральный закон от 07.12.2011 № 416 «О водоснабжении и водоотведении»).

Правовое регулирование платы за сброс сточных вод иными способами характеризуется своей пробельностью. Например, открытым на правовом уровне, остается вопрос о сбросе загрязняющих веществ в составе сточных вод на водосборную площадь (рельеф местности).

Относительно вопроса сброса сточных вод на водосборную площадь следует обратиться к письму Минприроды России от 10.10.2016 № 12-50/8275-ОГ «О рассмотрении обращения», в котором закрепляется разъяснение о том, что сброс сточных вод должен быть организован непосредственно в водный объект либо в системы водоотведения.

Таким образом, на сегодняшний день, в соответствии с действующим законодательством сброс сточных вод на рельеф местности является правонарушением, данной точки зрения придерживаются и разъяснительные документы, подготовленные Минприроды РФ¹³. Однако следует отметить, что прямого законодательного запрета на сброс сточных вод на водосборную площадь (рельеф местности) на нормативно-правовом уровне не установлено.

В разъяснениях Росприроднадзора, закрепленных в письме от 18.11.2014 № СМ-08-02-32/18383 «О сбросе сточных вод на водосборные площади», на современном этапе законодательством урегулирован сброс в водный объект (даже маловодный, либо сосредоточение вод в котором несет сезонный характер) или сброс в центральную систему водоотведения. Соответственно, сброс сточных вод на водосборную площадь является нарушением требований действующего законодательства, ответственность за которое предусмотрена главой 8 КоАП РФ. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время не существует правовых альтернатив отведения сточных вод предприятий при отсутствии рядом расположенного водного объекта или централизованных систем водоотведения.

Аналогичная позиция Минприроды России закреплена и в письме от 10.10.2016 № 12-50/8275-ОГ «О рассмотрении обращения».

Следовательно, хозяйствующие субъекты, применяя законодательно не закрепленные способы отведения сточных вод, как фактически, так и юридически совершают правонарушения.

Вышеизложенное наглядно отражает острую необходимость совершенствования системы нормирования загрязняющих веществ в сточных водах, в том числе и сбрасываемых на рельеф местности.

В соответствии с п. 2.45 «ГОСТ Р 56828.15-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Наилучшие доступные технологии. Термины и определения»¹⁴ загрязняющее вещество — это вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают нормативы, установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, и оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Поступление загрязняющих веществ в окружающую среду также влечет за собой вред жизни и здоровью человека.

Понятие сточных вод закреплено в п. 19 ст. 1 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ: «сточные воды — дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади». Сточные воды образуются в результате деятельности хозяйствующих субъектов, а также бытовой антропогенной деятельности. Условно сточные воды можно разделить на три группы: поверхностные, хозяйственно-бытовые и промышленные.

Охрана жизни и здоровья человека от поступления загрязняющих веществ в окружающую среду обеспечивается разработанными научно обоснованных эколого-гигиеническими стандартов качества окружающей среды, гигиеническими требованиями и рекомендациями.

Так, СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания»¹⁵, устанавливающие требования к качеству воды в зависимости от целей водопользования и источников образования вод. В обозначенном документе закреплены показатели для поверхностных и подземных водных объектов, технической воды, воды плавательных бассейнов и аквапарков, морской воды в контрольных створах и местах водопользования, воды систем централизованного и нецентрализованного питьевого водоснабжения.

Проблема сброса сточных вод на рельеф местности особо характерна для сельскохозяйственной деятельности, производства электроэнергии и добыче газа. Как видится, отведение сточных вод на рельеф местности может являться результатом отсутствия технической возможности осуществления сброса в централизованные системы водоотведения или в водные объекты по причине их не нахождения по близости. Как следствие, итогом неконтролируемого сброса сточных вод на рельеф местности является загрязнение земель, почв, подземных водоносных горизонтов, нарушение прав участников земельных отношений, обладающих земельными участками, расположенными в непосредственной близости.

Для хозяйствующих субъектов, не имеющих возможности отводить сточные воды в водный объект или централизованные системы водоотведения, на правовой уровне не закреплено право получения разрешения на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду, по причине отсутствия у должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования соответствующих полномочий. Соответственно, также отсутствует возможность рассчитать и согласовать нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ на рельеф местности и, соответственно, вносить плату за сброс сточных вод. Результатом является привлечение к юридической ответственности. Таким образом, из института экономического регулирования экологических отношений мы переходим к институту юридической ответственности за совершенное правонарушение. Т. В. Петрова определяет экономический механизм охраны окружающей среды как «правовую категорию в двух плоскостях: во-первых, как механизм реализации эколого-правовых норм и всего экологического права в целом и, во-вторых, в качестве опосредованного правового механизма регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов, как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т. п.»¹⁶. В рассматриваемом случае установление платы за такой вид негативного воздействия в рамках экономического механизма как сброс сточных вод на водосборную площадь позволит избежать привлечения природопользователей к юридической ответственности за экологическое правонарушение. Как было отмечено в определении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия.

Подводя итог, отметим, что остается нерешенной проблема отведения сточных вод в окружающую среду, в частности на рельеф местности, исключая водный объект и централизованные системы водоотведения. В ситуации отсутствия технической возможности отведения сточных вод в ближайший водный объект или централизованные системы водоотведения хозяйствующие субъекты являются вынужденными осознанно идти на нарушение экологического законодательства, осуществляя сброс сточных вод в окружающую среду. Так же не решенной проблемой на законодательном уровне является и нормирование сброса сточных вод в окружающую среду, за исключением сброса в водные объекты.

Не мало важно, что при отведении сточных вод на рельеф местности необходимо соблюдение требований санитарного законодательства, так как сточные воды, попадая на поверхность земельного участка, влекут за собой загрязнение почв и подземных водных объектов, в том числе и тех, которые являются источников питьевого водоснабжения. Поэтому на правовое регулирование данных общественных отношений должно осуществляться с учетом норм Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Качественная и количественная характеристика, поступающих в окружающую среду, очищенных сточных вод, должная соответствовать требованиям, установленных санитарных правил и норм СанПин 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания».

Гаврилюк М. Н.
ФГБОУ ВО «Государственный университет
по землеустройству»,
доцент кафедры аграрного и экологического права,
кандидат юридических наук, доцент

Вопросы оформления прав на земельные участки на территории морских портов: проблемы правоприменения

В п. 1 ст. 9 Кодекса торгового мореплавания РФ дается определение морского порта (далее — МП), под которым понимается его территория и совокупность размещенных в границах этой территории объектов инфраструктуры морского порта, используемых для осуществления деятельности в целях торгового мореплавания, в том числе для оказания услуг. В 2021 г. был принят закон о внесении изменений в Федеральный закон о «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 08.11.2007 № 261-ФЗ¹⁷. Данный закон, в первую очередь, направлен на правоотношения, связанные со строительством и (или) реконструкцией объектов инфраструктуры МП, вводится понятие инвестора создания такой инфраструктуры, порядок ее возведения или реконструкции.

Одной из основных новелл данного закона является установление обязанностей у публичных органов власти (обязательств) по передаче инвестору в аренду участков земель, на которых планируется возведение инфраструктуры МП, а также законодательного закрепления порядка строительства и (или) реконструкции данной инфраструктуры.

В 2021 г. Росморречфлотом был утвержден Административный регламент по предоставлению без торгов участков земель, расположенных на территории МП, в целях для строительства и (или) реконструкции инфраструктуры МП¹⁸. В соответствии с данным Регламентом земельные участки могут быть оформлены в аренду, а также на праве безвозмездного или постоянного (бессрочного) пользования. Иных видов прав данным Регламентом, в том числе возможность оформления участков на праве сервитута (или публичного сервитута) не предусмотрено. Далее возникает логичный вопрос, существует ли возможность оформления земельного участка под объектом капитального строительства (далее — ОКС) на праве сервитута (или публичного сервитута), либо отсутствует. Поскольку земельным законодательством закреплена возможность приобретения прав под линейными объектами на условиях публичного сервитута и без торгов, логично было бы использовать данную правовую конструкцию и для оформления земельно-имущественных правоотношений на территории МП.

Порядок установления или изменения границ территории МП, а также расширения его территории определяется в соответствии с законодательством РФ¹⁹. Решение об установлении границ территории МП принимается Правительством РФ на основании СТП РФ в области развития федерального транспорта. Приложением к такому решению является описание местоположения границ территории МП (текстовое и графическое) в формате, необходимом для ведения ЕГРН. Как справедливо отмечается в научной литературе, территориальное планирование является одним из направлений в системе управления, использования земельных ресурсов и расположенных на них недвижимых объектов²⁰, а также как вид деятельности уполномоченных органов власти не носит самостоятельного характера, а является формой реализации государственной политики и юридически напрямую связано с документами стратегического планирования²¹.

Кроме того, для строительства ОКС на территории МП, необходимо включить данный объект в Стратегию развития морской портовой инфраструктуры на период до 2030 года²².

При рассмотрении ряда проблем, возникающих в случае оформления земельно-имущественных правоотношений на территории МП, на наш взгляд, заслуживают внимания следующие аспекты.

1. Отсутствие в ЕГРН права федеральной собственности на земельные участки не препятствует распоряжению данным земельным участком.

В январе 2021 г. Верховным Судом РФ было вынесено определение по делу об оспаривании отказа Росморречфлотом о предоставлении за плату участка земли собственнику морских причалов (далее — общество) в МП. При изначальном рассмотрении данного судебного спора обществу ранее было отказано в удовлетворении требований, суды ссылались на то обстоятельство, что у собственника (которым является Росморречфлот) на момент обращения к нему общества отсутствовали основания для распоряжения спорным участком, поскольку в ЕГРН отсутствовала запись о регистрации права федеральной собственности на этот участок. Вместе с тем было признано право общества на приватизацию спорного участка, находящегося в собственности РФ и расположенного на территории МП. В дальнейшем суд сделал вывод о том, что регистрация права собственности РФ на участки в МП является обязанностью Росморречфлота, а общество не должно «страдать» от того, что собственник не выполняет обязанности по регистрации права федеральной собственности в ЕГРН. Поскольку у Росморречфлота имеются все необходимые полномочия на начало процедуры государственной регистрации права федеральной собственности на участок, то само по себе отсутствие регистрации и записи в ЕГРН как основание для отказа в приватизации является нарушением со стороны Росморречфлота исключительного общества на приобретение земельного участка в собственность.

Таким образом, Верховный Суд РФ, в очередной раз подчеркнул приоритет права на приобретение в собственность земельного участка, установленный ЗК РФ, а также обязал Росморречфлот предоставить заявителю земельный участок за плату вне зависимости от регистрации права федеральной собственности в ЕГРН²³.

2. Критерии отнесения объекта к недвижимости, расположенной на территории МП.

Здесь возникает вопрос об определении того, что считать недвижимостью (ОКС), каким критериям должен соответствовать объект для того, чтобы воспользоваться преимущественным правом на приватизацию или аренду земельного участка. Безусловно, основными критериями являются положения гражданского и градостроительного законодательства РФ о наличии у ОКС прочной связи с землей, а также соответствия объекта параметрам, устанавливаемым в отношении такого объекта.

В данном контексте заслуживает внимания судебная практика, которая правомерно считает, что акватория порта не является сооружением²⁴ и объектом недвижимости²⁵, а объекты инфраструктуры (например, подходные каналы, подводные сооружения, и другие, созданные в результате дноуглубительных работ, могут являться недвижимым имуществом и находятся исключительно в федеральной собственности. При этом, логичной является правоприменительная практика Росреестра по государственной регистрации права федеральной собственности на такие объекты недвижимости как, например, «операционный бассейн на акватории», «акватория 1-й очереди контейнерного терминала», поскольку данные объекты являются результатом дноуглубительных работ (по сути, обычное дноуглубление), параметры которого при реконструкции каких-либо иных сооружений (например, причалов) не меняются. Позиция органа регистрации недвижимости заключается в том, что данные объекты являются подводными сооружениями, созданными в результате проведения дноуглубительных работ, в соответствии с п. 1 Перечня объектов инфраструктуры МП, утв. приказом Минтранса России от 07.11.2017 № 475²⁶. В научной литературе отмечается, что в практике государственная регистрация представляет некоторые сложности, т. к. объекты дноуглубления на акватории не являются независимыми объектами, а расположены на дне акватории (моря)²⁷.

3. Вид разрешенного использования ОКС должен соответствовать виду использования земельного участка, на которых они расположены, а также необходимо обоснование расчета размера площади земельного участка.

При рассмотрении судебного спора было установлено, что заявитель владеет несколькими ОКС, расположенных на территории МП. Заявитель обратился в Росморречфлот с просьбой об оформлении договора аренды земельного участка сроком на 49 лет. Однако вид использования (назначение) ОКС (мачта осветительная и осветительная вышка) не соответствуют виду (цели) использования земельного участка. Кроме того, заявителем не направлены материалы, обосновывающие предоставление земельного участка для эксплуатации объектов, в том числе обоснование размера площади участка земли, необходимой для использования ОКС по назначению. Помимо этого, на спорном земельном участке расположены иные ОКС, принадлежащие другому коммерческому лицу, что исключает оформление прав на данный земельный участок единолично заявителем²⁸.

4. Береговая полоса общего пользования на территории порта не устанавливается.

Общество зарегистрировало за собой в ЕГРП право собственности на ОКС (причал) и далее обратилось в администрацию субъекта РФ за оформлением прав на участок, на котором располагается причал. Орган исполнительной власти субъекта РФ на заявление общества ответил отказом, обосновав его тем, что большая часть этого земельного участка находится в береговой полосе моря, приватизация которой в силу п. 8 ст. 27 ЗК РФ не допускается.

При дальнейшем рассмотрении дела суд указал, что приведенный довод органа исполнительной власти субъекта РФ является ошибочным, поскольку береговая полоса на территории МП не устанавливается²⁹.

5. Использование акватории для целей реконструкции или строительства гидротехнических сооружений.

Статья 11 Водного кодекса РФ предусмотрены два различных документа-основания права пользования поверхностными водными объектами или их частями, а также возможность использования водных объектов без оформления прав на них. Так, в ряде случаев право пользования возникает на основании договоров водопользования либо на основании акта уполномоченного органа (таковым выступает Росморречфлот). Для целей реконструкции или строительства гидротехнических сооружений необходимо, чтобы у заявителя было право на земельный участок и (или) сооружение. Реконструкция ОКС, расположенных на территории МП, может осуществляться после оформления прав на реконструируемые объекты. Согласно п. 11 ст. 31 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» договор аренды объекта инфраструктуры МП, который находится в государственной собственности, заключается без проведения конкурса (аукциона) с лицом, которому на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления принадлежит смежный объект инфраструктуры МП. Основными критериями такого объекта инфраструктуры являются: то, что данный объект зарегистрирован как ОКС, если этот смежный объект недвижимого имущества по своим характеристикам, и назначению (цели использования) неразрывно связан с указанным объектом аренды и обеспечивает процесс оказания услуг в МП³⁰.

Заключение о наличии указанной неразрывной связи выдает Росморречфлот в порядке, предусмотренном Административным регламентом, утвержденным приказом Росморречфлота от 11.11.2020 № 114³¹.

6. Строительство ОКС на территории МП не соответствующих Перечню объектов инфраструктуры МП, утвержденного приказом Минтранса России от 07.11.2017 № 475 должно осуществляться при условии изменения границ МП.

В соответствии с Перечнем объектов инфраструктуры МП, утв. приказом Минтранса России от 07.11.2017 № 475, к объектам инфраструктуры МП относятся: берегозащитные сооружения, подходные каналы, железнодорожные и автомобильные пути, склады и пр.

Таким образом, размещение объектов, не указанных в данном перечне, и не относящихся к инфраструктуре МП, запрещено. Для строительства иных ОКС, не включенных в данный перечень, необходимо пройти процедуру изменения границ МП.

Для изменения границ МП необходима следующая процедура: подача заявления капитану МП; дальнейшее направление обращения капитана МП и согласование документов с командованием флота, пограничным органом, Управлением Росреестра по субъекту РФ, высший исполнительный орган власти субъекта РФ. Затем осуществляется подготовка капитаном предложений о необходимости и целесообразности изменения границ МП и подача документов в Росморречфлот, а из Росморречфлота документы передаются в Минтранс России, которое готовит проект распоряжения Правительства РФ, и обеспечивает согласование данного проекта с органами исполнительной власти федерального уровня (например, ФСБ России, МВД России, Министерство обороны РФ и др.). Сроки рассмотрения обращений установлены законодательством РФ, однако при разработке «дорожных карт» оформления прав на земельные участки на территории МП следует учитывать не только законодательно установленные сроки, но и сроки устранения возможных замечаний к проектам документов.

7. Возможность создания ОЭЗ на территории МП.

Порядок создания особых экономических зон (далее — ОЭЗ) регулируется Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 № 116-ФЗ³² (далее — Закон № 116-ФЗ). Решение о создании ОЭЗ принимается Правительством РФ на основании заявки субъекта РФ и муниципальных образований, на территории которых создается ОЭЗ. Перечень возможных направлений экономической деятельности, ради развития которых могут создаваться ОЭЗ, ограничен и, соответственно, разграничение ОЭЗ на промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые зоны проводится в первую очередь в зависимости от видов деятельности, которыми резиденты могут заниматься на территориях, соответствующих ОЭЗ. При этом несмотря на то, что напрямую отсутствует законодательный запрет на создание определенных видов ОЭЗ в МП, тем не менее, например, на территории МП создание ОЭЗ промышленного-производственного типа не представляется возможным.

Безусловно, наличие вопросов, возникающих в процессе правоприменения, заслуживает дальнейшего совершенствования законодательства РФ.

Библиографический список

1. Боголюбов С.А., Гаврилюк М. Н. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в России: учебник. Сер. Бакалавриат и магистратура. М.: Кнорус, 2022. С. 155.

2. Романова О. А. Особенности и правовые проблемы территориального планирования в сфере энергетики // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2020. № 3 (67). С. 56–65.

3. Шарапов Д. А. Вещные права на объекты акватории для морских гидротехнических сооружений // Современное строительство и архитектура.
№ 2 (18). Май. С. 14–15.

Дубовик Д. М.
Уральский государственный юридический университет,
Россия, Екатеринбург,
ассистент кафедры земельного, градостроительного
и экологического права

Об актуальных проблемах правовой охраны водных объектов

В эпоху глобализации и мирового промышленного подъема вопросы экологической безопасности, правовой охраны водных объектов и в целом охраны окружающей среды, а также правового регулирования экологических отношений приобретают все большую значимость и актуальность.

Реализация конституционных целей в области охраны окружающей среды является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, достижение которой предусматривается посредством решения таких задач, как эффективное использование природных ресурсов, а также предотвращение их загрязнения и деградации.

Как справедливо отмечает Круглов В.В³³. темпы загрязнения водных объектов и интенсивность их использования опережают темпы экономического роста.

С этой точки зрения правовая охрана водных объектов представляется ключевым направлением государственной деятельности, целью которой является защита от негативного воздействия, восстановление природного состояния водных объектов и возмещение ущерба, причиненного водным объектам и биологическим ресурсам.

Именно через достижение обозначенных целей реализуется природоохранная функция государства, отождествляющая публичный интерес в рассматриваемом вопросе.

Автор соглашается с мнением Бакаевой О. Ю. и Васильевой М.И.³⁴ о том, что публичный интерес в вопросе правовой охраны водных объектов проявляется через сохранение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Правовая охрана водных объектов представляется собой целый комплекс различных мер. Традиционно в качестве элементов правового механизма охраны водных объектов относят: планирование и финансирование восстановления и охраны водных объектов; экологический аудит водоохранной деятельности на предприятиях; платность водопользования и загрязнения водных объектов; экономическое стимулирование рационального использования, восстановление и охрану водных объектов³⁵.

Исполнение обозначенных механизмов правовой охраны водных объектов государство осуществляется через деятельность уполномоченных государственных органов.

В правоприменительной деятельности, «краеугольным камнем» в вопросах, связанных с восстановлением водных объектов, является проблема установления и определения вреда, причиненного водным объектам.

На сегодняшний день основным документом, регламентирующим порядок определения и исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, является приказ Минприроды России от 13.04.2009 № 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (далее — Методика исчисления вреда водным объектам).

Согласно п. 11 Методики исчисления вреда водным объектам исчисление размера вреда, причиненного водному объекту сбросом вредных (загрязняющих) веществ, по формуле, состоящей из достаточно большого количества производных.

В качестве одного из производных элементов, учитываемых при исчислении размера вреда, является масса сброшенного вредного (загрязняющего) вещества, которая определяется по самостоятельной формуле, где в качестве одного из параметров выступает продолжительность сброса вредного (загрязняющего) вещества.

Продолжительность сброса вредных (загрязняющих) веществ при нарушении водного законодательства, в том числе при аварийных сбросах, определяется с момента его обнаружения и до момента прекращения сброса.

Вот здесь, как раз и обнаруживается проблема невозможности исчислить вред, причиненный водному объекту, когда его загрязнение происходит одномоментным «залпом».

Более того, учитывая свойство водного объекта, его постоянно изменяющееся состояние, обусловленное физическим свойством воды, как правило, обнаруживаются только последствия, связанные с загрязнением водного объекта (уничтожение водных биологических ресурсов, наличие масляных пятен на поверхности воды и т. д.).

Действующая методика исчисления размера вреда, причиненного водному объекту, в качестве материала, который подлежит исследованию для определения размера вреда, определяет пробы, взятые с водного объекта.

Порядок отбора проб воды регламентируется ГОСТ 31861-2012. Межгосударственный стандарт. Вода. Общие требования к отбору проб, а с 01.06.2022 отбор проб будет осуществляться в соответствии с ГОСТ Р 59024-2020. Национальный стандарт Российской Федерации. Вода. Общие требования к отбору проб.

Согласно требованиям, связанных с отбором проб, определенных обозначенными ГОСТ, пробы необходимо отбирать в нескольких точках: в месте сброса загрязняющих (вредных) веществ, с поверхности водного объекта и на определенной глубине.

Возвращаясь к физическим свойствам воды, при точечном и одномоментном сбросе загрязняющих (вредных) веществ, производимые отборы проб воды становятся малоинформативными.

Таким образом, исходя из существующей Методики исчисления вреда водному объекту, а также приведенных ГОСТ, определить вред, причиненный водному объекту в результате одномоментного сброса загрязняющих веществ, практически невозможно, а как следствие, становится проблематичным реализация механизма юридической ответственности.

Еще одной актуальной проблемой, связанной с правовой охраной водных объектов, необходимо обозначить недостаточную правовую регламентацию полномочий органов федерального и регионального государственного контроля (надзора).

Так, в соответствии со ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» федеральный государственный экологический надзор осуществляется в отношении прямо перечисленных водных объектов и территорий их водоохранных зон, в отношении прямо неперечисленных водных объектов осуществляется региональный государственный экологический надзор.

Однако с точки зрения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» при формировании плана проведения проверок и согласовании его с органами прокуратуры контрольные (надзорные) органы осуществляют свои полномочия по территориальному принципу.

Здесь обоснованно возникает вопрос, на каком уровне должен осуществляться государственный экологический надзор, если водный
объект не относится к перечисленным в ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а лицом, осуществляющим водопользование, в том числе сброс сточных вод, является федеральное предприятие?

Представляется, что решение обозначенных проблем возможно, с одной стороны, путем кардинального пересмотра существующей Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, а с другой стороны детальной проработки вопроса разграничения и четкого установления полномочий органов федерального государственного экологического надзора и органов регионального государственного экологического надзора.

Кроме того, решению проблем, связанных с правовой охраной водных объектов, будет способствовать внедрение и применение цифровых технологий, посредством создания баз данных нового поколения, систем хранения данных о местоположениях водных объектов и несанкционированных сбросов.

Представляется, что в контексте обеспечения экологической безопасности цифровизация всей экологической отрасли будет способствовать появлению возможностей получения достоверной информации о качественных и количественных характеристиках водных объектов, их состоянию и мер, принимаемых по охране.

Библиографический список

1. Бакаева О. Ю. Соотношение частных и публичных интересов в условиях реформирования законодательства Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 19.

2. Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003.

3. Круглов В. В. Об экономико-правовых мерах по охране водных объектов от загрязнения промышленными предприятиями в регионах России // Российский юридический журнал. 2017. № 3. С. 200–204;

4. Менкенов А. В. Правовые проблемы установления (уточнения) местоположения береговой линии и хозяйственного использования поверхностных водных объектов // Экологическое право. 2021. № 1. С. 34–37.

5. Цаплина А. М. Эколого-правовые проблемы формирования и функционирования водоохранных зон // Актуальные проблемы российского права. 2021. № 3. С. 177–184.

Жерелина И. В.
ООО «Центр инженерных технологий»
начальник отдела водного хозяйства и охраны окружающей среды, Институт географии Алтайского государственного университета,
доцент кафедры природопользования и геоэкологии,
кандидат географических наук, доцент

Жоров В. А.
ООО «Центр инженерных технологий»,
главный инженер,
кандидат географических наук

Правовые проблемы ведения государственного водного реестра

Государственный водный реестр (далее — ГВР) представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах разных форм собственности³⁶. Основное назначение ГВР — информационное обеспечение комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Согласно постановлению Правительства РФ от 28.04.2007 № 253³⁷, он создан на основе данных государственного водного кадастра РФ по состоянию на 01.01.2007. Фактически — на основе данных гидрологической изученности 1960-х гг. В результате длительной экстенсивной хозяйственной деятельности изменились физико-географические и морфометрические параметры водных объектов, особенности их режима, в отдельных бассейнах сформировалась дефицитность водохозяйственных балансов.

Процедура внесения сведений по изученным и неизученным водным объектам определена Приказом МПР России от 02.11.2007 № 284 в редакции от 07.02.2019³⁸. Однако большую проблему создает отсутствие законодательно установленной процедуры (порядка) изменения или исключения сведений о морфометрических характеристиках и типе водных объектов, измененных или утраченных в результате хозяйственной деятельности человека.

Внесение сведений о неизученных водных объектах

Согласно данным Минприроды России³⁹, по территории Российской Федерации протекает более 2,5 млн рек и находится более 2,7 млн озер. По состоянию на 2018 г. в ГВР включено 142,3 тыс. рек и 20,7 тыс. озер, что составляет, соответственно, 5,7% и 0,8% от общего количества рек и озер, расположенных на территории России.

Процедура пополнения ГВР новыми сведениями о водных объектах, их морфометрических характеристиках, не была установлена до февраля 2019 г. В настоящее время органом, уполномоченным для внесения сведений о неизученных водных объектах по мере их обследования, определен Росгидромет. Однако по причине кадрового дефицита и ресурсного обеспечения в 2019 г. были внесены сведения только о 4 водотоках, а в 2020 г. — о 10 водотоках и 18 водоемах⁴⁰. При сохранении этой тенденции, процедура пополнения ГВР сведениями о водных объектах может продлиться тысячелетия.

В то же время существуют иные источники пополнения сведений ГВР данными о неизученных водных объектах. Около 170 организаций имеют лицензии на осуществление деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (далее — лицензия Росгидромета), в том числе проводят исследование гидрологических характеристик окружающей среды⁴¹. Результаты их работ, после прохождения экспертизы (проверки на достоверность) в организациях системы Росгидромета, например его территориальных органах или ФГБУ «Государственный гидрологический институт», могут стать существенным источником пополнения сведений о неизученных водных объектах.

Еще один источник данных — результаты работ по установлению границ водоохранных зон (далее — ВОЗ) и прибрежных защитных полос (далее — ПЗП) водных объектов. В соответствии с ч. 1 ст. 65 Водного кодекса РФ, ВОЗ устанавливаются от береговой линии (далее — БЛ), в этой связи ее определение является обязательным видом работ с последующим внесением сведений в ГВР и Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Однако внесение в ГВР сведений о неизученных водных объектах, для которых устанавливаются БЛ и ВОЗ, не является обязательным условием работ и не оплачивается Исполнителям. Как следствие, в ГВР помещается информация о БЛ и ВОЗ юридически не существующих водных объектах. Анализ нескольких крупных государственных контрактов по установлению границ ВОЗ и ПЗП водных объектов показал, что в половине случаев в ГВР включены сведения о ВОЗ и ПЗП «несуществующих» водных объектов (табл. 1).

Таблица 1

Количество водных объектов, для которых установлены БЛ и ВОЗ

Наименование объекта работ

Всего

Включены в ГВР, ед.

Отсутствуют в ГВР, ед.

ВОЗ р. Кан и ее притоков

108

55

53

ВОЗ р. Чулым и ее притоков (1 этап)

76

47

29

ВОЗ р. Чулым и ее притоков (2 этап)

255

106

149

ВОЗ р. Енисей и ее притоков

139

75

64

ВОЗ р. Мана и ее притоков

33

18

15

Отсутствие механизма оперативного пополнения ГВР сведениями о неизученных водных объектах препятствует выполнению работ, требующих получения решения о предоставлении водного объекта в пользование, так как водопользователь в заявлении должен указать наименование и идентификационные характеристики водного объекта согласно сведениям, содержащимся в ГВР⁴².

Уточнение наименования и типа водного объекта

Официальными источниками данных для уточнения наименования и типа водного объекта являются ГВР, как систематизированный свод документированных сведений о водных объектах [1, ч. 1 ст. 31], и Государственный каталог географических названий (далее — ГКГН), созданный для обеспечения единообразного и устойчивого употребления в Российской Федерации наименований географических объектов и их сохранения [9, ст. 10]. В связи с различным назначением этих баз данных, формируемых разными государственными органами, на основе различных сведений, поступающих из разных источников, нередко один и тот же водный объект имеет разное наименование и тип (табл. 2, 3).

Таблица 2

Сопоставление источников данных о наименовании и типе водного объекта

Наименование источника данных

Уполномоченный орган, ответственный за ведение

Источник данных

Обновление

Основание для ведения

ГВР

Росводресурсы

Государственный водный кадастр, сведения Росгидромета

по мере поступления сведений

ст. 31 Водного кодекса РФ [1]

Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 № 253 [2]

ГКГН

Росреестр

Топографические карты

ежегодно

Федеральный закон от 18.12.1997 № 152-ФЗ [9]

Приказ Минэкономразвития России от 27.03.2014 № 172 [10]

Таблица 3

Наименование и тип водных объектов согласно ГВР и ГКГН

Субъект РФ

Наименование и тип водного объекта

ГВР

ГКГН

Красноярский край

руч. Макаров

р. Макаров

Красноярский край

р. Бобровка

р. Маврушка

Красноярский край

р. Бол. Черная (Поперечка)

р. Бол. Черная

Новосибирская область

р. Плещуха (Плющиха)

р. Плющиха

Кемеровская область

р. Бол. Промышленная (Долгополиха,
Бол. Промышленка)

р. Большая
Промышленная

Кемеровская область

р. Мрас-Су (Акмарс)

р. Мрассу

Согласно ст. 11 Федерального закона от 18.12.1997 № 152-ФЗ⁴³, произвольная замена одних наименований географических объектов другими, употребление их искаженных наименований не допускаются. Нарушение этого требования влечет за собой административную или иную ответственность.

Однако при внесении сведений в ГВР об установленных БЛ, ВОЗ, ПЗП, границах зон затопления и зон подтопления обязательным условием является сохранение названия водного объекта, включенного в ГВР. При разночтении наименований в скобках приводится название, соответствующее ГКГН. Формально нарушается требование ст. 11 вышеуказанного закона, что должно повлечь за собой административную ответственность. Кроме того, разночтение в наименовании и типе водного объекта, использование двойных названий осложняет процедуру получения водопользователем документов на право пользования водным объектом.

Внесение изменений в название и тип водных объектов, включенных в ГВР, повлечет за собой необходимость их корректировки во всех таблицах ГВР, правоустанавливающих документах (договоры водопользования, решения о предоставлении водного объекта в пользование), базе данных статистической отчетности № 2-тп (водхоз), других документах и источниках. В то же время ведение ГКГН предусматривает возможность в качестве дополнительной информации включать сведения о вариантах наименований с указанием источника их установления и даты. Тем не менее, эта проблема на межведомственном уровне до сих пор не урегулирована.

Уточнение гидрографических характеристик водных объектов

Антропогенная деятельность человека, особенно строительство и развитие крупных населенных пунктов, ведение открытых горных работ, объективно связаны с изменением поверхности водосбора, морфометрических характеристик водотоков и, зачастую, самой структуры гидрографической сети в результате:

– переброски стока водотока через водораздел в сопредельный бассейн;

– переноса русла водотока;

– заключения русла в коллектор;

– разрыва водотока с созданием локальных водоемов при пересыпании русла отвалом горной породы;

– ликвидации водотока при полной засыпки его водосбора в результате вертикальной планировки территории или размещении отвала горной породы;

– формирования новых водотоков, источниками которых служат сбросы шахтных и карьерных вод, выклинивание вод из под отвалов горной породы;

– исчезновения ручьев и малых рек при понижении уровня грунтовых вод как следствие откачки шахтных вод.

Строительство крупных городов, например, Новосибирска, привело к изменению гидрографической сети: участки рек заключены в коллекторы, изменены истоки и устья водотоков, выполнен перенос участков русла.