Теория и практика современных информационных технологий при реализации функций органов прокуратуры

По материалам стратегической сессии,
проведенной в рамках IX Московского юридического форума

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Т. И. Отческой,
кандидата юридических наук, доцента  
Н. В. Мишаковой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.16:004

ББК 67.7:32.81

Т33

Рецензенты:
Маматов М. В., кандидат юридических наук, старший советник юстиции, заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях;
Сангаджиев Б. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Т. И. Отческой, кандидата юридических наук, доцента Н. В. Мишаковой.

Настоящая монография представляет собой научно-исследовательскую работу, в которой собраны выступления и статьи участников стратегической сессии на тему «Теория и практика современных информационных технологий при реализации функций органов прокуратуры», состоявшейся 15 апреля 2022 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в рамках IX Московского юридического форума.

На сессии были затронуты вопросы надзорной деятельности в условиях современных вызовов. Озвучены актуальные проблемы и предложены пути их решения, тем самым достигнута цель по формулированию доктринальных подходов цифровой трансформации судебной и прокурорско-следственной деятельности.

Особое внимание было уделено вопросам цифровизации прокурорской деятельности, а также современным информационным технологиям, используемым в судебной и следственной деятельности. Дана оценка использованию современных цифровых инструментов в правоохранительных органах Российской Федерации и сделаны прогнозы по цифровой трансформации.

Законодательство приведено по состоянию на май 2022 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 343.16:004

ББК 67.7:32.81

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

15 апреля 2022 г. в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) участники Стратегической сессии «Теория и практика современных информационных технологий при реализации функций органов прокуратуры» обсудили вопросы внедрения высокотехнологичных цифровых систем в работу органов прокуратуры. Мероприятие прошло в рамках реализации проекта академического лидерства «Приоритет 2030». Организаторами выступили кафедра организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, Институт прокуратуры и САЕ «Школа общественных помощников при Институте прокуратуры» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Информационную поддержку оказали журнал «Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)» и издательство «Проспект»¹.

С приветственными словами к участникам сессии обратились заведующая кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Почетный работник судебной системы Татьяна Отческая, профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Московского государственного областного университета, доктор юридических наук, профессор Вячеслав Исаенко, заместитель Председателя Суда Евразийского экономического союза, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации (г. Минск) Константин Чайка, директор Института прокуратуры Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент Сергей Перов.

В работе мероприятия приняли участие зарубежные гости, в частности международный эксперт, кандидат юридических наук (Республика Казахстан) Инесса Куанова, доцент кафедры специальных юридических дисциплин Института послевузовского образования Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, кандидат юридических наук Динара Амуртаева, начальник кафедры Академии Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан Бахтиер Каюмов, доцент Таджикского государственного университета коммерции Джумабек Рустамзода, а также представители Университета прокуратуры РФ и ученые Научно-исследовательского института Университета прокуратуры РФ, Санкт-Петербургского юридического института (филиал) Университета прокуратуры РФ, Иркутского юридического института (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Московского государственного областного университета и др.

В выступлениях, посвященных цифровой трансформации правоохранительных органов, были рассмотрены тенденции и условия ее реализации. При исследовании проектных решений по функциональной архитектуре цифровой платформы органов прокуратуры, была приведена ее характеристика и практическое применение. Отдельной дискуссией обсуждались пути совершенствования прокурорской деятельности в современной цифровой среде. Различия и сходства в подходах к работе раскрыл вопрос практики реализации прокуратурой современных информационных технологий в регионах и зарубежных странах. Роли информационных технологий в перспективах взаимодействия прокуратуры и других правоохранительных органов было посвящено одно из выступлений.

Участники дали свой прогноз развития современных информационных технологий в работе органов прокуратуры, а также рассказали про международный опыт современных информационных технологий в работе органов прокуратуры. Докладчики выделили основные проблемы внедрения информационных технологий в деятельность органов прокуратуры.

Детально были изучены перспективы создания на основе технологий машиночитаемого права автоматизированной подготовки решений органов прокуратуры.

Не осталась без внимания одна из самых актуальных тем последнего времени — проблемы информационной безопасности в условиях цифровизации на примере деятельности органов прокуратуры. Указаны направления оптимизации системы межведомственного взаимодействия.

Проведенная Стратегическая сессия позволила сформулировать ряд доктринальных новаций.

По мнению экспертов, развитие LegalTech-технологий — это мощнейший стимул для развития сразу нескольких направлений деятельности, значимых для прокурорской деятельности: разработка национальных стандартов в области искусственного интеллекта, включая технологии обработки больших данных, машинного обучения; внедрения в деятельность органов прокуратуры специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы, а также создания единой межведомственной цифровой онлайн-платформы.

Спикеры отметили, что важными условиями внедрений информационных технологий и LegalTech-решений в деятельность органов прокуратуры являются расширение функциональных возможностей системы, проведение унификации пользовательских интерфейсов, введение в опытную эксплуатацию модернизированного специального программного обеспечения.

Отличительная черта LegalTech-решений состоит в том, что они обеспечивают внедрение новых технологий в прокурорской деятельности не только на уровне уголовного судебного процесса, но и на досудебном производстве. Серьезной поддержки требуют развитие техник и структуры специализированной автоматизированной системы (АСС), в виде комплекса взаимосвязанных модулей (блоков), содержащих сведения, необходимых прокурору для всесторонней, полной и объективной оценки заключений экспертов различных специальностей с точки зрения достоверности, научной обоснованности, допустимости, соответствия требованиям современной судебной практики.

Стоит акцентировать внимание на том, что для развития LegalTech в прокурорской деятельности необходима разработка с последующим апробированием автоматизированной справочной системы (АСС) «Доказательства». Концептуально элементы, а именно блоки, модули, предлагаемой АСС представляются в виде взаимосвязанных совокупностей, в частности нормативных правовых актов, материалов судебной практики, включая постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума, Президиума, определения Судебной коллегии по уголовным делам и Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации, отражающих их правовую позицию о допустимости или недопустимости доказательств отдельных видов, а также материалов прокурорской надзорной практики в досудебном производстве, и типовых образцов требований прокурора об устранении нарушений закона при производстве следственных действий, если возможно их повторное проведение, и постановлений о признании недопустимыми отдельных видов доказательств.

Специалисты пришли к выводу, что проекты, создаваемые в сфере LegalTech, должны соответствовать законодательству, потребностям судебной и прокурорской деятельности, в связи с чем возникает необходимость взаимодействия научной, государственной, судебной и прокурорско-следственной сред для выработки оптимальных алгоритмов правового сопровождения деятельности с применением LegalTech.

Кроме того, рассматривая явления, происходящие в обществе, участники сошлись во мнении, что основополагающей задачей в условиях санкционной политики является импортозамещение, переход на российские программные продукты и аппаратные средства, в том числе в сфере LegalTech. Государством сконцентрированы усилия на внедрении информационных технологий, содействующих человеку, таких как вспомогательные технологии.

Остается востребованным направление научных исследований, связанных с поиском вариантов применения замещающих технологий в сфере принятия юридических решений в юридической практике и судопроизводстве, таких как робототехника, нейронные сети, блокчейн-технологии, виртуальная и дополненная реальность.

В заключение участники Стратегической сессии предложили рассмотреть возможность включения мероприятий LegalTech-повестки в планы работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства науки и высшего образования России, Минцифры России и других государственных регуляторов информационно-телекоммуникационного сектора в Российской Федерации с участием представителей науки.

Выступающие пояснили, что в целях обеспечения эффективного внедрения информационных технологий в деятельность органов прокуратуры необходимы практические решения, относящиеся к направлениям перспективной междисциплинарной проектной работы с участием представителей различных областей знаний, в том числе, психологов, лингвистов, социологов, юристов, IT-специалистов, IT-дизайнеров и др.

По итогам мероприятия составлен меморандум, который направлен в Институт прокуратуры Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кафедре административного права и государственной службы Академии государственного управления при Президенте Республики Таджикистан, Суду Евразийского экономического союза, Государственной Думе (Комитету по культуре), Байкальскому государственному университету, адвокатам Коллегии адвокатов «Дзалаев и Партнеры».

Авторы выражают признательность рецензентам:

Маматову Максиму Владимировичу — заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях, старший советник юстиции, кандидат юридических наук;

Сангаджиеву Бадме Владимировичу — заведующий кафедрой конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции, доктор юридических наук, профессор.

С наилучшими пожеланиями к почитателям нашей кафедры, коллегам и друзьям, которые откликаются на все наши предложения и пожелания об участии в научных мероприятиях.

Т. И. Отческая,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой организации судебной и
прокурорско-следственной деятельности МГЮА

Раздел I.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРНОЙ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Исаенко Вячеслав Николаевич,
профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Московского
государственного областного университета,
доктор юридических наук, профессор

Цифровые технологии в системе средств оптимизации прокурорского надзора в досудебном уголовном судопроизводстве

Объемность и сложность задач, решаемых прокурорами в досудебном уголовном производстве, требует ее максимальной оптимизации их деятельности, сокращения временных затрат при одновременном обеспечении должного качества надзора. В связи с этим внедрение в прокурорскую деятельность цифровых технологий безусловно актуально и практически оправданно как необходимое в современных условиях средство обеспечения оперативного получения, объективной оценки сведений о законности и обоснованности действий и решений субъектов расследования, взвешенного выбора и принятия соответствующих характеру ситуации мер прокурорского реагирования по устранению нарушений закона.

В Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 г., утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 14.09.2017 № 627, предусмотрено постепенное внедрение в их практику высокотехнологичного надзора. Такая работа уже осуществляется в первую очередь посредством расширения сферы эксплуатации и совершенствования Информационной системы обеспечения надзора за исполнением законов в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации (ИСОП). В числе составляющих ее информационных систем следует в первую очередь назвать модернизированный автоматизированный информационный комплекс (АИК) «Надзор-WEB», предназначенный для автоматизации делопроизводства при осуществлении перехода на юридически значимые процессы электронного документооборота и надзорного производства с целью повышения их эффективности в работе с документами и их проектами.

Что касается сферы прокурорского надзора в досудебном уголовном судопроизводстве, то в ней широко используется ряд федеральных информационных систем, среди которых следует назвать Государственную систему правовой статистики (ГАС ПС) — единую территориально распределенную систему сбора, обработки и хранения данных о состоянии преступности, заявлениях и сообщениях ор преступлениях, состоянии и результатах следственной работы, прокурорского надзора, о судебных актах, вынесенных по уголовным делам. Не менее важно использование автоматизированного рабочего места (АРМ) «Статистика» — программного комплекса, предназначенного для сбора, контроля, обобщения статистической информации и выдачи обобщенных данных о состоянии законности и прокурорского надзора на отдельных его направлениях.

Однако названные и другие системы — совокупности данных справочного характера. С одной стороны, необходимость их использования несомненна, поскольку позволяет безотлагательно получить те или иные сведения. С другой стороны, для эффективного осуществления надзора в досудебном производстве этого недостаточно. Необходимо владение методикой и навыками его осуществления, для чего существуют некоторые автоматизированные системы прикладного назначения.

В шестом издании практического пособия «Настольная книга прокурора» нет упоминания об автоматизированной информационной системе «Досудебное производство», несмотря на то, что она продолжает использоваться в качестве своего рода блока (модуля) ГАС ПС. Ее основу составляет база электронных документов, содержащая несколько сотен бланков процессуальных документов, шаблоны которых разработаны соответственно нормам уголовно-процессуального закона. Использование этой системы сокращает время на поиск необходимого нормативного источника, методического материала, которые необходимо использовать к конкретной рабочей ситуации.

Представляется, что данная система может быть более ориентированной на потребности современной надзорной практики и, соответственно, включать в себя блоки систематизированных справочных сведений, использование которых позволит качественно решать задачи надзора на наиболее проблемных участках, т. е. там, где наиболее часто допускаются нарушения закона.

Безусловно, впадать в эйфорию от самого факта использования цифровых технологий не стоит. В сущности, она является более современной технологией получения справочных и ориентирующих сведений. В юридической литературе обоснованно подчеркивается: «…Цифровизация должна стать не целью, а средством достижения цели»².

В своей работе прокуроры сталкиваются в первую очередь с конкретными ситуациями правоприменения (большей частью конфликтного характера), требующими индивидуального подхода к их уяснению, анализу и оценке, даже несмотря на их типичность. Тем не менее, использование при этом типовых компьютерных программ представляется возможным.

Сфера их использования не может быть всеохватывающей. Изначально наиболее целесообразна разработка компьютерной программы для анализа и оценки материалов проверок сообщений о преступлениях. Они проводятся в целом по типовых схемам, представляющим собой исходные элементы частных криминалистических методик выявления и расследования преступлений отдельных видов. Представляется, что использование предлагаемой программы возможно

1) для анализа и оценки материала проверки сообщения о преступлении с формальным составом;

2) если объем и содержание совокупности установленных обстоятельств, их характеристики (параметры) позволяют отыскивать аналогичные в памяти компьютера;

3) если материалы проверки сообщений о преступлении представлены в оцифрованном виде;

4) если в основу разработки программы положены рекомендации исходного элемента типовой частной методики расследования преступления в виде систематизированной совокупность процессуальных и других действий, подлежащих выполнению при проверке заявления о преступлении, полнота которой исследуется прокурором.

Представляется также необходимой и возможной разработка с последующим апробированием автоматизированной справочной системы (АСС) «Доказательства». Концептуально элементы (блоки. модули) предлагаемой АСС представляются в виде взаимосвязанных совокупностей: а) нормативных правовых актов; б) материалов судебной практики, включая постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума, Президиума, определения Судебной коллегии по уголовным делам и Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ, отражающих их правовую позицию о допустимости или недопустимости доказательств отдельных видов; в) материалов прокурорской надзорной практики в досудебном производстве; г) типовых образцов требований прокурора об устранении нарушений закона при производстве следственных действий (если возможно их повторное проведение), а также постановлений о признании недопустимыми отдельных видов доказательств.

Однако следует учитывать, что в деятельности участников досудебного производства постоянно возникают ситуации, внутреннее содержание которых компьютер не распознает. Сложно пока представить, например: 1) сможет ли компьютер «распознать» в протоколе проверки показаний на месте фактический допрос лица, с участием которого она проводится, т. е. подмену содержания следственного действия; 2) как он отреагирует на отсутствие подписи свидетеля на одной из страниц протокола его допроса; 3) обнаружит ли несовпадение признаков представленных для опознания объектов и т. п.

Например, при рассмотрении Северо-Кавказским окружным военным судом уголовного дела по обвинению Т. в публичных призывах к осуществлению террористической деятельности, публичном оправдании и пропаганде терроризма с использованием информационно-коммуникационной сети «Интернет» защитник подсудимого заявил ходатайство о признании недопустимым доказательством протокола допроса Т. от 07.06.2018, в котором следователь указал фамилию защитника Д., ранее участвовавшего в деле, хотя в допросе Т. 07.06.2018 участвовал защитник П. на основании ордера от 06.06.2018 № 532, против участия которого Т. не возражал.

Государственный обвинитель доказал наличие технической ошибки при составлении протокола допроса Т. следователем, в связи с чем суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного ходатайства. По делу был вынесен обвинительный приговор, обжалованный в апелляционном порядке. Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ также не усмотрела оснований для признания протокола допроса Т. от 07.06.2018 недопустимым доказательством³.

Представляется возможным предположить, что проверка допустимости протокола допроса Т. с использованием компьютерной программы констатировала бы его недопустимость, а при безоговорочном принятии на веру ее результата проверки прокурор мог принять неверное решение о согласии с ходатайством защитника.

Следует также учитывать, что, несмотря на все более активное использование компьютеров при составлении протоколов следственных действий, постановлений о назначении экспертиз и других процессуальных документов значительный их объем изготавливается в рукописном варианте. Это затрудняет возможность анализа и оценки их содержания «цифрой». Думается, что предлагаемая АСС может быть средством не только освобождения прокуроров от выполнения некоторых рутинных операций, но также предупреждения направления в суды уголовных дел, в которых содержатся недопустимые доказательства.

В настоящее время еще встречаются случаи, когда прокуроры, осуществляющие надзор в досудебном производстве, оставляют без должного внимания очевидные правовые и фактические недостатки заключений экспертов, содержащихся в поступивших к ним уголовных делах. Это создает проблемы для государственных обвинителей, которые оказываются в затруднительных ситуациях, когда защитники заявляют ходатайства об их признании недопустимыми.

В связи с этим, нами предложена концепция структуры, специализированной автоматизированной система (АСС) в виде комплекса взаимосвязанных модулей (блоков), содержащих сведения, необходимые прокурору для всесторонней, полной и объективной оценки заключений экспертов различных специальностей с точки зрения достоверности, научной обоснованности, допустимости, соответствия требованиям современной судебной практики.

Названные, а также другие АСС могут не только являться составными частями (блоками, модулями) автоматизированного рабочего места прокурора, участвующего как в досудебной, так и в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Их использование возможно и в работе по повышению квалификации и профессиональной переподготовке прокурорских работников, т. е. они могут выполнять как контрольную функцию, так и функцию обучения, что особенно важной в подготовке прокуроров, не имеющих достаточного опыта практической деятельности, а также студентов образовательных учреждений прокуратуры.

При определении возможностей использования информационных технологий в уголовном судопроизводстве необходимо учитывать ряд факторов, причем не только его современные правовые условия и существующие технические возможности его цифровизации, но и, что немаловажно, менталитет участников уголовного судопроизводства, уровень их правовой культуры и профессиональной готовности к использованию цифровых технологий. Какими высокими не были информационные возможности последних, содержащаяся в них справочная информация может быть принята только за ориентир, но не прямое руководство к принятию процессуального решения.

Это же следует учитывать и в процессе подготовки будущих прокурорских работников, которые в первую очередь обязаны уяснить именно справочный характер названных и других компьютерных программ, недопустимость нахождения их профессиональных знаний на «внешнем носителе».

Джиоев Сослан Хазбиевич,
профессор кафедры организации судебной и
прокурорско-следственной деятельности Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

Проблемы использования современных информационных технологий при проведении антикоррупционных экспертиз

Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов, их проектов — одна из основных мер профилактики коррупции (п. 2 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции»⁴, далее — ФЗ № 273). Прокуратура Российской Федерации (далее — прокуратура; РФ), осуществляя функцию противодействия коррупции, проводит антикоррупционные экспертизы⁵.

Национальным планом противодействия коррупции на 2021–2024 гг. Генеральной прокуратуре поручено вести мониторинг деятельности федеральных органов государственной власти и организаций, а также обобщать результаты работы прокуратуры по осуществлению антикоррупционной экспертизы⁶.

Как подчеркнул И. В. Краснов, Генеральной прокуратуре РФ национальным планом отведена ключевая роль как основной площадке по трансграничному сотрудничеству в сфере противодействия коррупции, отмыванию денег, киберпреступности, включая криминальное использование в коррупционных схемах криптовалют и иных виртуальных активов⁷. Действительно, одним из основных правоохранительных органов, находящихся на первой линии обороны от нападения коррупционных составляющих является прокуратура.

На наш взгляд, проведение антикоррупционной экспертизы должно быть специально оговорено в ч. 6 ст. 5 Федерального закона № 273-ФЗ, определяющей организационные основы противодействия коррупции, согласно которой Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Одновременно, в целях синхронизации законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры в части проведения антикоррупционных экспертиз, часть 1 ст. 9.1 закона № 2202-1 следует дополнить указанием на то, что антикоррупционная экспертиза, проводимая прокуратурой, основывается не только на порядке и методике проведения такого рода экспертиз, но, прежде всего, — на Федеральном законе от 17.07.2009 № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»⁸ (далее — ФЗ № 172).

Основным поисковым объектом, исследуемым в рамках антикоррупционной экспертизы, являются т. н. «коррупциогенные факторы» (ч. 2 ст. 1 ФЗ № 172), и под соответствующей экспертизой понимается всестороннее исследование правовых актов (также и проектов), с последующими задачами по выявлению в них конструкций (словесных, логических) соответствующих определению коррупциогенного фактора и их последующему устранению.

Основные методические требования к проведению правовой антикоррупционной экспертизы установлены в Постановлении Правительства РФ⁹. Данный вид экспертизы в действительности заключается в обнаружении в действующем или перспективном правовом материале вариативных поведенческих моделей, которые инспирируют возникновение для правоприменителя возможности отступления от буквы закона.

Легальное определение данного вида деятельности, к сожалению, не представлено в должном объеме.

В Федеральном законе № 172-ФЗ предпочтение отдается раскрытию принципов деятельности, которые в условном восприятии могут составлять основу терминологического понимания. В дальнейшем законодательство воспроизводит общий подход, знакомый по организации антикоррупционной политики, делегируя полномочия субъектам-адресатам.

Последующие разъясняющие документы, прежде всего Методика, установленная постановлением Правительства № 96 (где также раскрывается и перечень коррупциогенных факторов) или Приказ Генпрокуратуры России¹⁰ оперируют термином, раскрывая в большей степени функциональные задачи исполнителей.

Таким образом, восприятие анктикоррупционной экспертизы основывается на правильном понимании данного вопроса, во многом раскрываемом через доктринальное осмысление.

По мнению А. И. Когана, понятие антикоррупционной экспертизы следует раскрывать через призму трактовки самого понятия «коррупция». В данном случае инициативный субъект должен стараться обнаружить в материалах своего исследования расплывчатые, допускающие инвариантность прочтения и трактовки, трудновыполнимые, объективно обременительного характера требования, такая экспертиза ориентирована на недопущение трех видов коррупции: бытовой, деловой, политической¹¹.

Предметом антикоррупционной экспертизы, осуществляемой прокуратурой, является не что иное, как нормативный правовой акт, действующий на территории РФ. Проекты актов не подлежат антикоррупционной экспертизе (п. 1 ст. 9.1 ФЗ № 2202-1).

Однако «на практике, участвуя в правотворческой деятельности, прокурорские работники изучают положения проекта и оценивают их на предмет соответствия федеральному и региональному законодательству и, тем самым, выявляют имеющиеся несоответствия и коррупциогенные факторы с целью последующего устранения»¹².

В связи с этим, следует отметить следующее: основные принципы организации антикоррупционной экспертизы, включающий требование ко всем органам государственной власти и органам местного самоуправления об обязательном проведении антикоррупционной экспертизы имеет отношение также и к организации проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры, которые в настоящее время в обязательном порядке проводят экспертизу нормативных правовых актов, но не их проектов.

Однако, согласно той же норме закона, антикоррупционная экспертиза проводится прокурорами в ходе осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 9.1), к которым относится, например, участие в правотворческой деятельности (ст. 9) что, как очевидно, не исключает возможности и необходимости проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов при реализации указанных полномочий.

На это противоречие обращалось внимание в юридической литературе¹³ и оно, на наш взгляд, должно быть устранено законодателем.

Генеральная прокуратура проводит масштабную работу в части антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, предполагающую привлечение независимых экспертов, а также ведущих научных и образовательных учреждений страны.

Впечатляют конкретные показатели этой работы: в 2019 г. антикоррупционной экспертизой было охвачено 1 023 465 нормативных правовых актов и их проектов (в 2018 г. — 991 447). Выявлено 47 633 нормативных правовых акта (48 276), в которых содержались 58 757 коррупциогенных факторов (59 299), с целью исключения внесено 4554 требования (3839), принесено 41 387 протестов (42 801), направлено 92 иска (заявления) в суд (105), внесено 1002 представления (1070) и направлено 110 информаций (147). В результате из 44 370 нормативных правовых актов (в 2018 г. — 44 956) исключен 54 771 коррупциогенный фактор (55 309)¹⁴. При этом большая часть экспертиз касается именно проектов нормативных правовых актов¹⁵. Только за девять месяцев 2021 г. прокурорами «была проведена антикоррупционная экспертиза более миллиона нормативных правовых актов и их проектов, из которых исключено свыше 65 тысяч коррупциогенных факторов»¹⁶.

Учитывая огромный объем работы в этом направлении, Генеральная прокуратура РФ тестирует специальную программу с элементами искусственного интеллекта, предназначенную для обработки и анализа большого массива документов¹⁷. Разработка и реализация такой программы полностью согласуются с мероприятиями по цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры, включенных в федеральный проект «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (в соответствии с Указом Президента РФ от 01.05.2022 № 250 «О дополнительных мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации») и направленных на обеспечение высокотехнологичного надзора в деятельности органов прокуратуры¹⁸.

В этой связи следует четко представлять себе содержание процессов, управление которыми в недалеком будущем станет сопровождающей функцией работников прокуратуры, тем более, что искусственный интеллект — это комплекс программно-аппаратных средств, отличительной особенностью которых является способность заменить когнитивные функции человека¹⁹.

Внедрение элементов искусственного интеллекта в алгоритм антикоррупционной экспертизы предполагает использование искусственной интеллектуальной технологии, которую можно представить в виде системы способов и средств, реализованных в программно-аппаратных комплексах, обеспечивающих функционирование информационного цикла (полностью или частично), направленных на решение задач, стоящих перед человеком, принимающих решения автономно или с помощью человека²⁰.

Концепция цифровой трансформации органов прокуратуры в целом и в алгоритм антикоррупционной экспертизы в частности, предусматривает внедрение информационно-аналитической обработки данных с использованием технологий искусственного интеллекта и большого объема данных до того времени, когда цифровые технологии будут окончательно внедрены и оформлены в виде конкретной программы.

Вместе с тем, в настоящее время остаются нерешенными конкретные вопросы, связанные с формированием базы искусственного интеллекта, набором команд, вытекающих из задач антикоррупционной экспертизы, принятием решений, имеющих определенный правовой статус, оформлением данных решений в виде документов, придающих им необходимый правовой статус и обеспечивающих практическую реализацию правовых последствий антикоррупционной экспертизы.

Поскольку элементом искусственного интеллекта являются гипертекстовые технологии, имеющие большой потенциал, необходимо внести ясность в ряд давно назревших проблем, на которые неоднократно обращали внимание ученые. Прежде всего, речь идет об унификации содержания определенных правовых категорий, которые используются в процессе законотворчества, трактуются в настоящее время неоднозначно, что создает серьезные проблемы при применении их на практике.

Решение определенной части этих проблем возможно на основе применения гипертекстовых технологий, опирающихся на специально созданную систему тезаурусов — профессионально составленных и научно обоснованных определений наиболее часто используемых в диспозициях правовых норм понятий и всего многообразия связей между ними.

На основании изложенной выше информации, перспективным направлением будет разработка поискового инструмента, используя который, пользователь сможет получить доступ к настраиваемой информации, исходя из специфики запроса. Примером такого инструмента возможно считать процедуру, представленную на официальном федеральном портале проектов нормативных правовых актов (regulation.gov.ru). Данный портал может послужить базой для дальнейшей оптимизации пользовательского взаимодействия с искомой информацией.

При этом положительным моментом может явиться сегментация случаев, выявленных коррупциогенных факторов. Выводимые сведения на пользовательский интерфейс должны учитывать следующие показатели:

а) количество обнаруженных дефектов за разные интервалы времени;

б) технико-юридическую природу коррупциогенных факторов;

в) распределение цифровых показателей по субъектам Федерации;

г) распределение цифровых показателей по форме источникового материала;

д) смешанный формат отображения информаций, сочетающий в себе комбинацию вышеназванных элементов.

Следует поддержать мнение о том, что кардинальным выходом в данной ситуации представляется создание единого юридического алгоритмического языка, универсального для деятельности всех правоохранительных органов²¹.

Остается добавить, что современные информационные технологии, становящиеся неотъемлемой частью повседневной жизни и управленческих процессов органов и организаций прокуратуры, вносят в повестку дня проблему развития навыков у прокурорских работников в части работы с такими технологиями²².

Видится, что применение информационно-коммуникационных технологий в органах прокуратуры в рамках организации работы и управления с точки зрения практической реализации будет способствовать совершенствованию механизма деятельности прокуратуры по всем направлениям, в том числе, и в направлении проведения антикоррупционных экспертиз.

В связи с важностью рассматриваемой в настоящей статье проблемой, отметим, что в подготовленной Генеральной прокуратурой Памятке, в которой, наряду с базовыми положениями об антикоррупционной экспертизе, проведена классификация коррупциогенных факторов с указанием конкретных примеров, приведенных из прокурорской практики²³, не содержится каких-либо сведений о возможном использовании современных информационных технологий в процессе подготовки и проведения антикоррупционной экспертизы. Это тем более странно, учитывая, что в разработке этой памятки принимали участие ведущие научные учреждения страны, призванные прогнозировать возможное развитие научно-технической мысли и основанных на ее достижениях технологий.

Афанасьева Татьяна Ивановна,
доцент кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
кандидат юридических наук, доцент

Внедрение технологий машиночитаемого и машиноисполняемого права в деятельность прокуратуры Российской Федерации

В условиях современной сложной информационной системы автоматизация процесса — это и необходимость, продиктованная запросами времени, и спасение от рутины, избыточности рабочих процессов. В рамках реализации государственной политики по цифровизации государственного управления проводится цифровая перестройка органов прокуратуры Российской Федерации, вошедших в федеральный проект «Цифровое государственное управление»²⁴ Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»²⁵, имеющий своей целью внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг. Мероприятия проекта по цифровизации органов и организаций прокуратуры направлены на обеспечение высокотехнологичного надзора в деятельности органов прокуратуры, координацию правоохранительных органов Российской Федерации с использованием цифровых технологий, а также функционирование современных автоматизированных рабочих мест и сервисов работы с цифровыми данными на базе защищенной катастрофоустойчивой инфраструктуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Курс на цифровизацию деятельности прокуратуры, объявленный в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 14.09.2017 № 627 «Об утверждении Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года»²⁶, — это не только следование трендам современности, но объективная необходимость, предопределенная помимо прочего статусом-кво в рабочем процессе прокурорских работников. Каков он? Его можно охарактеризовать парой слов — колоссальная загруженность. Прокуратура Российской Федерации проводит огромную работу по обеспечению законности в стране, реализуя возложенные на нее многочисленные функции.

Значительная часть работы органов прокуратуры связана с обращениями граждан. «Работа с обращениями граждан является важнейшей составной частью правозащитной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, которая направлена на охрану прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка на территории России»²⁷. Она всегда в числе приоритетных направлений прокурорской деятельности.

Вместе с тем с сожалением приходится констатировать, что существенная доля обращений поступают от квирулянтов, сутяжников и лиц, желающих сэкономить на услугах адвоката. Даже такие обращения не должны оставаться без внимания прокуратуры. Тем не менее работа с такими обращениями — сродни сизифову труду — отнимает драгоценное время, которое могло быть использовано на оказание помощи тем, кто в ней действительно нуждается, на решение реальных, а не мнимых, задач. Работа с обращениями, поступающими в прокуратуру, объективно нуждается в минимизации участия в этом процессе человека.

Помимо этого, есть области деятельности прокуратуры, где можно было бы существенно уменьшить масштаб «живого труда», не снижая при этом его качество и эффективность, а напротив способствуя увеличению указанных параметров. Это видится возможным за счет внедрения технологий машиночитаемого и машиноисполняемого права с использованием искусственного интеллекта²⁸.

Как отмечают эксперты, «применение права в значительном числе случаев может быть стандартизировано, и это создает основу для привлечения цифровых алгоритмов реализации норм права»²⁹.

Другими словами, речь идет о создании системы для обработки естественного языка и создания логически связного текста после обработки большого массива данных.

В рамках цифровизации контрольно-надзорной деятельности у технологий машиночитаемого права огромный потенциал³⁰.

Они не только способны существенно экономить время и снизить трудоемкость, но и «уберегать от неприятных ситуаций (помочь избежать юридических ловушек и разобраться в нагромождениях юридического жаргона прикрытия)»³¹.

Нужно отметить, что технологии машиночитаемого права уже давно применяются в деятельности ряда государственных органов и институтов, наделенных публичными функциями. В частности, в рамках избирательного процесса с 2006 года используются документы в машиночитаемом виде³². Машиночитаемые зоны присутствуют в удостоверении беженца³³ и российском паспорте³⁴.

В нотариальной деятельности используется машиночитаемая маркировка на некоторых нотариальных документах³⁵.

С 01.03.2022 вступили в силу правила о машиночитаемых доверенностях на подписание электронных документов³⁶.

Исходя из принципа работы используемых в деятельности прокуратуры информационных сервисов, технологии машиноисполняемого права присутствуют там и отлично себя зарекомендовали. В качестве примера можно привести информационно-аналитический комплекс по противодействию незаконным материалам в сети Интернет «ОКО», который по заданным оператором ключевым словам в автоматическом режиме осуществляет поиск в сети информации, потенциально подлежащей запрещению к распространению на территории России. Полученные результаты анализируются оператором и принимаются соответствующие решения. Мониторинг содержания сайтов в сети «Интернет» на предмет наличия запрещенной к распространению информации весьма трудоемок. Вручную отследить все сайты невозможно, но с использованием IT-технологий это невозможным уже не кажется.

С учетом преимуществ машиночитаемого (машиноисполняемого) права использовать возможности этих технологий в цифровой трансформации органов прокуратуры нужно максимально. Они позволят осуществлять поиск необходимых документов и использовать связи между ними; подготовить проект акта прокурорского реагирования, искового заявления, административного искового заявления, иного документа (решения) на основе той самой взаимосвязи, выявленной при анализе имеющихся в базе органов прокуратуры документов; с опорой на действующую правовую базу проверить подготовленные проекты документов на предмет соответствия нормативным правовым актам; обработать массив данных (того же нормативного материала и правоприменительной практики) и выдать результат; сформировать отчетность в автоматическом режиме; оптимизировать взаимодействие с профильными контрольно-надзорными и иными органами, организациями.

И это далеко не полный перечень вероятных опций.

К примеру, шаблонные документы, используемые для типовых ответов, вполне могут быть подготовлены с использованием опции автозаполнения документа с помощью конструктора после поиска и систематизации нормативных правовых актов, первичных и иных документов.

Можно привести пример применительно к проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Правительством Российской Федерации утверждена методика³⁷ оценки текста нормативного правового акта на наличие в нем коррупциогенных факторов. По ее параметрам такая оценка может быть проведена не в ручном режиме, а «программой».

Безусловно, довериться целиком и полностью «машине» не получится и это было бы неправильно, исходя из оценки рисков применения технологий машиночитаемого (машиноисполняемого) права.

В частности, к таковым в упомянутой выше Концепции развития технологий машиночитаемого права отнесены автоматическое исполнение предписаний, изложенных на формальном языке, в том числе в случае изменения норм права, изложенных на естественном языке; неверная квалификация произошедших событий в связи с минимизацией участия человека в правоприменении, а также сложность перевода норм-принципов в машиночитаемый формат.

Кроме того, нельзя сбрасывать со счетов и риски цифровой безопасности. IT-технологии имеют свои уязвимости и подвержены угрозам, как внешним, так и внутренним, среди которых в числе первых следует упомянуть нарушение конфиденциальности, целостности и доступности информации. С учетом существующих рисков контроль выданного искусственным интеллектом результата должен остаться за человеком, однако проконтролировать значительно проще, чем проделать всю работу с нуля.

Использование технологий машиночитаемого (машиноисполняемого) права позволит значительно снизить нагрузку на аппарат органов прокуратуры, повысить результативность труда, и, как следствие, вывести прокуратуру на принципиально иной уровень работы.

Внедрение технологий машиночитаемого (машиноисполняемого) права, без сомнений, ускорит достижение целей, обозначенных в Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры, и прежде всего речь идет о повышении эффективности деятельности органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства; создании условий для оперативной реализации надзорных функций в связи с цифровизацией объектов надзора; готовности к изменениям в общественно-политической и экономической ситуации, связанным с переходом к цифровой экономике; развитии свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия органов прокуратуры с гражданами, организациями, институтами гражданского общества, органами государственной власти и местного самоуправления.

При этом, внедрение технологий машиночитаемого (машиноисполняемого) права должно быть сопряжено с интеграцией уже существующих автоматизированных сервисов в один ресурс, т. е. созданием единой автоматизированной системы управления в органах прокуратуры. Как известно, в настоящее время в органах прокуратуры нет единой автоматизированной системы, используется более десятка информационных систем³⁸. К слову, следование по пути создания отдельных информационных комплексов в органах прокуратуры характерно и для наших ближайших партнеров из стран СНГ³⁹.

Вместе с тем обращение к разным программным комплексам в процессе работы над решением вопроса порой не снижает трудоемкость, а увеличивает ее, заставляя сотрудника каждый раз открывать и использовать разные программы. Работа в одном ресурсе со множеством возможностей, закрывающих все потребности сотрудника прокуратуры в информации и форматах работы с ней, гораздо более плодотворна за счет фокусировки.

Таким образом, многое уже сделано на пути цифровой трансформации органов прокуратуры Российской Федерации, и многое еще предстоит сделать, чтобы завершить начатый процесс.

Воеводина Татьяна Геннадьевна,
доцент кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
кандидат юридических наук, доцент

Реализация положений Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры в деятельности прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов о несовершеннолетних

В Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.09.2017 № 627 (далее — Концепция), определены цели и основные задачи ее реализации.

Среди целей следует особо выделить повышение эффективности деятельности органов прокуратуры, оперативность реализации надзорных функций, развитие взаимодействия органов прокуратуры с гражданами, организациями, институтами гражданского общества, органами государственной власти и местного самоуправления.

Для достижения поставленных целей предлагается решить ряд задач, среди которых: формирование высокотехнологичного надзора; создание цифровой инфраструктуры органов прокуратуры; обеспечение среды доверия при осуществлении взаимодействия с гражданами, обществом, организациями и учреждениями в обновленной цифровой экосистеме органов прокуратуры.

Несомненно, что перечисленные задачи в полной мере касаются и такого важного направления прокурорской деятельности как надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.

Представляется несомненным и то, что цифровая трансформация надзорной деятельности прокурора связана с цифровой трансформацией организации работы всей системы органов прокуратуры Российской Федерации.

По мнению О. А. Степанова, Концепцией сформулирована идея о «высокотехнологичном надзоре», что предполагает создание единой безопасной цифровой платформы для обеспечения электронного взаимодействия органов прокуратуры всех уровней как между собой, так и с другими государственными органами⁴⁰.

Цифровая трансформация деятельности органов прокуратуры предполагает наличие у прокурора права незамедлительного получения от запрашиваемого лица, организации необходимых материалов, информации для осуществления надзорной и иной деятельности.

Реализация надзорной функции посредством применения цифровых технологий должна способствовать оперативному решению поставленных прокурором задач на каждом направлении прокурорской деятельности.

Применительно к надзору за исполнением законов о несовершеннолетних это должно выражаться в оперативности получения прокурором запрашиваемых документов, материалов, информации. В данном случае оперативность нами рассматривается как немедленное получение прокурором требуемой информации в соответствии с законом. Тем самым, реализация полномочий прокурора может осуществляться более эффективно.

Возможно подключение искусственного интеллекта к выбору методов и тактики проведения прокурорской поверки, применению средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов о несовершеннолетних, т. е. предоставления прокурору на выбор несколько путей решения поставленных задач, в том числе, с указанием возможного наиболее эффективного способа решения этих задач.

Как указывается исследователями, для обработки и анализа больших данных широко применяются технологии искусственного интеллекта: нейронные сети, генетические алгоритмы, машинное обучение и др⁴¹.

Целесообразно иметь возможность для прокурора посредством использования цифровых технологий получать оперативную информацию о состоянии законности на поднадзорной территории и в поднадзорных органах, организациях, учреждениях, в том числе о состоянии преступности несовершеннолетних и в отношении несовершеннолетних за определенной период, что может помочь прокурору как в организации работы, так и в организации надзора за исполнением законов о несовершеннолетних. Сюда следует включить различные аналитические сведения, которые необходимы прокурору для наиболее эффективного осуществления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних (например, данные о категориях несовершеннолетних, проживающих на территории, сведения о неблагополучных семьях, данные о состоянии заболеваемости детей, сведения о профилактической работе с обучающимися в общеобразовательных организациях, сведения об обеспеченности жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и др.).

По-нашему мнению, такая информация должна предоставляться прокурору немедленно по его запросу посредством использования цифровых технологий поскольку прокурор действует в соответствии со своими полномочиями.

Нами разделяется позиция Ю. О. Карпышевой о том, что анализ состояния законности позволяет прокурору спрогнозировать дальнейшее развитие событий в той или иной сфере, в целом, а также на конкретной поднадзорной территории, в частности⁴².

Оперативность получения требуемой информации и выбора средств прокурорского реагирования будет способствовать эффективности деятельности прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних. Это должно отразиться и на качестве планирования работы прокурора, принятии наиболее верного решения по определению предмета прокурорской проверки исполнения законов о несовершеннолетних.

В связи с вышеизложенным, особого внимания требует вопрос о необходимости проведения поднадзорными прокурору органами, учреждениями, организациями анализа своей деятельности в рассматриваемый период (полугодие, год). Такая работа должна проводиться указанными органами, организациями, учреждениями и их должностными лицами постоянно и в обязательном порядке. Следовательно, должны быть выработаны в установленном порядке общие требования по составлению таких аналитических отчетных материалов вышеназванными органами, учреждениями, организациями.

Важное значение в организации надзора за исполнением законов о несовершеннолетних отводится взаимодействию прокурора с органами, организациями и учреждениями, осуществляющими работу с несовершеннолетними. В первую очередь, здесь следует назвать органы и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, осуществляющую координацию работы всех органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Работа указанных органов, учреждений, организаций должна ими анализироваться в соответствии с определенными требованиями, которые должны быть установлены Правительством Российской Федерации и соответствующими ведомствами. Например, до настоящего времени не выработана общая форма статистической отчетности для комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Несомненно и то, что деятельность вышеперечисленных органов, учреждений, организаций, осуществляющих работу с несовершеннолетними, также должна совершенствоваться посредством внедрения цифровых технологий.

Таким образом, применение в работе цифровых технологий позволит прокуратуре перейти на совершенно иной уровень взаимодействия с поднадзорными органами, соблюдая при этом установленную законом государственную или иную охраняемую законом тайну.

Разрабатываемые цифровые системы, которые будут использоваться в органах прокуратуры, должны предусматривать не только возможность получения прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних оперативной информации и материалов, а также аналитических материалов, но и должны содержать варианты как возможных решений, так и предложения по наиболее эффективному способу решения задачи. При этом окончательное решение должно оставаться за прокурором, которым принимается самостоятельное решение и в том случае, если в предложенных вариантах решения проблемы (задачи) отсутствует требуемое, по мнению прокурора, решение.

Использование прокурором современных цифровых технологий должно помогать ему оперативно отслеживать неисполнение его требований по устранению нарушений законов о несовершеннолетних и способствовать своевременному принятию мер прокурорского реагирования. Прокурор будет более оперативно принимать решения по организации и проведению не только прокурорских проверок, но и иных мероприятий в рамках прокурорской деятельности (например, по проведению рабочих либо координационных совещаний).

Применение в деятельности органов прокуратуры цифровых технологий позволит прокурору более своевременно реализовывать свои полномочия, выявлять, предупреждать и устранять нарушения законов о несовершеннолетних.

По-нашему мнению, обращение к помощи искусственного интеллекта в решении задач прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних возможно, но это не в ближайшем будущем, а в перспективе.

Ищенко Петр Петрович,
доцент кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
кандидат юридических наук

О некоторых проблемах «цифровой трансформации» органов прокуратуры

Повсеместное распространение современных цифровых технологий не могло не затронуть органов прокуратуры. Приказом Генерального прокурора РФ от 14.09.2017 № 627 утверждена «Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года» (далее по тексту — «Концепция»). Приоритетными целями объявленной трансформации названы повышение эффективности прокурорской деятельности и создание условий для оперативной реализации надзорных функций в связи с цифровизацией объектов надзора. Первым направлением на пути к достижению указанных целей в «Концепции» указано создание «высокотехнологичного надзора», состоящего в «формировании на основе комплексной оптимизации выполнения надзорных функций единой безопасной цифровой платформы для обеспечения электронного взаимодействия органов прокуратуры всех уровней между собой и с другими государственными органами, внедрение современных механизмов и технологий противодействия киберпреступности и правонарушениям в цифровой среде»⁴³.

Активно осуществляемая ныне цифровизация деятельности органов различных ветвей государственной власти, управления, контрольных, надзорных, правоохранительных органов, несомненно, создает возможности цифровизации также и прокурорского надзора за законностью их деятельности. Именно этот качественный технологический переход и порождает необходимые предпосылки для создания «высокотехнологичного надзора», основанного на компьютерной обработке оцифрованных данных о работе поднадзорных объектов. Необходима ли для достижения этих целей «комплексная оптимизация выполнения надзорных функций» и единая унифицированная цифровая платформа, вопрос спорный. Сомнения по данному вопросу уже высказывались нами ранее⁴⁴.

Сейчас же мы можем наблюдать, в основном, процесс внедрения систем автоматизированного учета и обработки документов, то есть решения самых что ни на есть типичных задач, для решения которых лучше всего приспособлены внедряемые цифровые платформы государственных органов. Но даже эта задача в органах прокуратуры решается тяжело и приводит к результатам, прямо противоположным ожидаемым.

Вопреки ожидаемому ускорению и облегчению работы, повсеместно произошло обратное: ввод и регистрация документов в электронные системы повлекли существенное повышение нагрузки на исполнителей. Неготовность полностью перейти на электронный документооборот привело к его фактическому «удвоению»: теперь документ сначала исполняется в «бумажном» виде, а затем уже переводится в цифровую форму. Результат предсказуем: в средствах массовой информации появились даже сообщения о массовых увольнениях помощников прокуроров в связи с введением в действие Государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) и программного комплекса «Надзор — WEB»⁴⁵.

Вместо того, чтобы упростить работу наиболее загруженного районного звена органов прокуратуры, необходимость постоянного внесения большого количества информации в эти системы, привела к существенному увеличению нагрузки на сотрудников, в ущерб основной, возложенной на них, надзорной работе.

Закономерен вопрос: а не следовало ли еще на стадии разработки указанных информационных систем провести хронометраж деятельности сотрудника по обработке одного документа, а затем умножив это время на среднее их количество, обрабатываемых за день, выяснить, хватит ли ему рабочего дня на выполнение своих обязанностей и обслуживание этих систем в запланированном объеме? Стоит ли получаемый от их использования эффект затраченных трудовых и прочих ресурсов?

Очевидно, что эти вопросы своевременно поставлены не были. Между тем, любому разработчику информационных систем известно, что самым «узким местом» информатизации любой деятельности является процесс преобразования аналоговой информации в цифровую форму и ввода ее в систему. Здесь сложно обойтись без малоэффективного ручного труда, а значит, и без существенных временных, трудовых и прочих ресурсных затрат. По всей видимости, это не было принято во внимание.

Информатизация любой деятельности должна начинаться с анализа предметной области, то есть сферы деятельности, подлежащей информатизации, выявления структуры, объемов и потоков информации, циркулирующих в системе⁴⁶.

Ничего подобного, судя по результатам, сделано не было. Сложившееся положение является прямым результатом нарушения технологии информатизации.

Для того, чтобы указанные системы дали запланированный результат, необходима оптимизация, но не «выполнения надзорных функций», как указано в «Концепции» (было бы нелепо ограничивать основную оперативную деятельность прокуратуры «в угоду» обслуживающему процессу), а количества вводимой «вручную» информации. Если этого не сделать — проблема «сама собой» не решится и вместо повышения эффективности работы подобная «цифровизация» превратится для прокуратуры в серьезную проблему, в том числе, кадровую.

Вместе с тем, как верно замечено в «Концепции», цифровизация деятельности поднадзорных органов открывает уникальные возможности для создания действительно высокотехнологичного прокурорского надзора. Массовый переход на электронный документооборот, отражающий ход и результаты деятельности этих органов, предприятий и организаций, создает цифровую среду, доступную для автоматизированного поиска и обработки информации при помощи специальных программ, позволяющих автоматизировать множество рутинных проверочных мероприятий, обычно совершаемых прокурорами в целях выявления нарушений закона. При этом, разрабатываемые приложения могут использовать весь арсенал существующих ныне способов обработки информации, в том числе различные варианты искусственного интеллекта, «большие данные» и т. д., что, конечно же выглядит весьма привлекательно.

Однако цифровизация деятельности органов, организаций и предприятий — объектов прокурорского надзора идет неравномерно, что накладывает соответствующие ограничения на возможности создания автоматизированных надзорных систем для нужд разных отраслей и направлений прокурорского надзора.

Так, вряд ли можно говорить о возможности создания действительно высокотехнологичного надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия до решения вопроса о цифровизации самого досудебного производства по уголовным делам. Сегодня этот процесс в нашей стране еще находится в стадии активных научных изысканий.

В Республике Казахстан такая возможность реализована во всех случаях, когда расследование уголовного дела осуществляется в электронном формате. Процессуальное закрепление всех результатов расследования сразу осуществляется в цифровой форме при помощи модуля е-УД, входящего в состав Единого реестра досудебных расследований (ИС-ЕРДР). Расследуемое таким образом уголовное дело постоянно доступно для проверки прокурором, который может просто найти и изучить его в своем компьютере и там же дать необходимые указания. Модуль е-УД, обеспечивает информирование надзирающего прокурора о принимаемых по уголовному делу процессуальных решениях, предусматривает возможность проверки их законности, согласования и утверждения в случаях, установленных законом. Направление прокурором электронного уголовного дела в суд также производится посредством его пересылки при помощи ИС ЕРДР в автоматизированную информационно-аналитическую систему судебных органов «Төрелік»⁴⁷.

Функционал, реализованный в отечественном комплексе «Надзор — WEB», вопреки громким заявлениям о его «революционности»⁴⁸, весьма скромен и, по существу, является результатом применения стандартных платформенных решений, применяемых для автоматизации делопроизводства. В отличие от казахстанского варианта, он позволяет осуществлять надзор за законностью не всего производства по уголовному делу, а лишь отдельных предоставленных документов. Трудоемкость обслуживания системы не оправдывает затрачиваемых на это усилий, что вызывает нарекания работающих с ней прокуроров.

Куда более интересными представляются возможности применения современных информационных технологий на многочисленных направлениях «общего» надзора, в сфере противодействия экстремизму и коррупции — везде, где используемая прокурорами для проверки законности информация уже подверглась оцифровке и, тем самым, стала потенциально доступной для компьютерной обработки. Применение программ (т. н. «интеллектуальных агентов») для автоматического поиска нарушений закона, действительно способно осуществить реинжиниринг прокурорского надзора и поднять его на новый технологический уровень.

Для создания подобных систем необходима разработка таких методик прокурорских проверок, которые можно было бы преобразовать в программные алгоритмы. Методик проверок такого уровня детализации у нас сегодня просто не существует. Их разработку невозможно осуществить силами академической науки — НИР и ОКР должны проводиться путем тщательного изучения приемов проведения проверок прокурорами на местах, а не в центральном аппарате Генеральной прокуратуры РФ.

К сожалению, в НИИ Генеральной прокуратуры среди перечисленных на сайте направлений научных исследований, подобных прикладных направлений не значится⁴⁹. В связи с этим возникает вопрос, не окончится ли объявленная «цифровая трансформация» органов прокуратуры созданием громоздкой системы электронного документооборота?

Кожевников Олег Альбертович,
доцент кафедры судебной деятельности
и уголовного процесса Уральского государственного
юридического университета имени В. Ф. Яковлева,
кандидат юридических наук

К формированию правового статуса российской прокуратуры

Неоспорим тезис, что ветви государственной власти, механизм государства, должны эффективнее исполнять и претворять в жизнь нормы Конституции России⁵⁰. Однако, при этом некоторые авторы указывают, что «действующая Конституция России считается в науке одной из самых неудачных за всю российскую конституционную историю не только по своим юридическим параметрам, но и по всей конструкции в целом. Она состоит из двух практически несовместимых частей, которые блокируют ее реализацию именно в силу своей несовместимости. Речь идет о европейско-либеральных современных 1 и 2 и архаично-авторитарных 3–8-й главах»⁵¹.

Считая, что потенциал Конституции Российской Федерации 1993 г. еще не исчерпанным, 15 января 2020 г. Президент России Владимир Путин обратился с Посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором раскрыл основные проблемы применения Конституции Российской Федерации и пути их решения.

При этом приходится признать, что одним из основных недостатков проблем применения Конституции Российской Федерации являются вопросы правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. При этом одной из проблем являлось отсутствие упоминания в Конституции о ее предназначении (функции). Прокуратура оказалась единственной вертикальной структурой, функции которой в Конституции (ст. 129) были никак не были обозначены (это явно нарушало однородность конституционных положений) и это могло варьироваться текущим законодательством, т. е. прокуратура как публичная структура стала недостаточно стабильной⁵².

В последней редакции Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 09.12.1992 указывалось, что «надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории РСФСР законов осуществляется Генеральным прокурором РСФСР и подчиненными ему прокурорами».

В период подготовки Конституции Российской Федерации были подготовлены десятки ее проектов, так или иначе касающихся прокуратуры. При этом прослеживались противоположные тенденции в подходе к месту прокуратуры в государственном механизме и ее предназначении.

Так, в проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации указывалось, что «Прокурор от имени государства предъявляет иски и поддерживает государственное обвинение в суде. Прокуратура осуществляет надзор за законностью расследования преступлений»⁵³.

В проекте Конституции, подготовленном рядом крупных российских ученых, указывалось, что «прокуратура осуществляет надзор за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, принимает меры к устранению любых нарушений независимости судов, к обеспечению выполнения судебных решений и приговоров, а также опротестовывает в суде федеральные законы и другие нормативные акты, противоречащие Конституции, и акты республик, губерний, автономных национальных сообществ и муниципального самоуправления, противоречащие Конституции и федеральным законам⁵⁴.

В ст. 117 «Прокуратура РФ» Проекта Конституции Российской Советской Федерации группы народных депутатов Российской Федерации указывалось, что «Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры от имени законодательных органов осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов РФ»⁵⁵.

Президент России весной 1993 г. в проекте Конституции предложил указать в ст. 126 следующие функции прокуратуры — надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц⁵⁶.

Проект Конституции Российской Федерации, одобренный Конституционным совещанием, указывал, что «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет Прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации (Глава 7. Судебная власть Статья 129)⁵⁷.

Проект Конституции России С. С. Сулакшина и других говорил, что Прокуратура осуществляет: а) надзор за исполнением законов исполнительными государственными органами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих юридических лиц, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; в) уголовное преследование; г) участие в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов; д) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью⁵⁸.

Проект Конституции Российской Федеративной Республики от Саратовского юридического института им. Д. И. Курского указывал в статье 131, что «Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными органами местного самоуправления, колхозами, политическими партиями, общественными и кооперативными организациями, судом, арбитражем, должностными лицами, а также гражданами на территории Российской Федеративной Республики осуществляется Прокурором Союза суверенных Республик, Генеральным прокурором Российской Федеративной Республики и нижестоящими прокурорами»⁵⁹.

Проект Конституции, подготовленный инициативной группой «Коммунисты России» в статье 155 указывал, что Прокурор РСФСР и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за повсеместным, точным и единообразным исполнением и применением законов РСФСР и ратифицированных РСФСР международно-правовых актов всеми государственными органами, общественными объединениями, юридическими, должностными лицами и гражданами, кроме высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти РСФСР⁶⁰.

Проект Конституции РФ, подготовленный Российским Движением Демократических Реформ в марте 1992 г. счел необходимым, что при Верховном Суде Российской Федерации образуется Прокуратура, возглавляемая Прокурором Российской Федерации. Прокуратура осуществляет надзор за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, принимает меры к устранению любых нарушений независимости судов, к обеспечению выполнения судебных решений и приговоров, а также опротестовывает в суде федеральные законы и другие нормативные акты, противоречащие Конституции, и акты республик, губерний, автономных национальных сообществ и муниципального самоуправления, противоречащие Конституции и федеральным законам⁶¹.

Проект Конституции, предложенный объединениями «Аграрный Союз», «Отчизна» и «Коммунисты России» указывал в статье 157. «Прокуратура РСФСР» «что Генеральный прокурор РСФСР и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов РСФСР местными Советами народных депутатов, их исполнительными органами, министерствами и ведомствами, иным и органами государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, политический партиями и движениями, общественными объединениями, должностными лицами государственных и общественных органов, гражданам»⁶².

Статья 97 Проекта, подготовленного рабочей группой под руководством С. М. Шахрая 9 апреля 1992 г. предполагала, что «Надзор за соблюдением всеми государственными органами и должностными лицами Конституции, законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации осуществляется Прокуратурой Российской Федерации»⁶³.

Статья 117 «Прокуратура РФ» Проекта, предложенного депутатской фракцией «Коммунисты России» указала, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры от имени законодательных органов осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов РФ краевыми, областными, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, Советами народных депутатов, местными Советами народных депутатов, всеми исполнительными органами: правительствами, министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их подчиненности; коммерческими производственными структурами, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, политическими партиями и движениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами⁶⁴.

Однако были и другие предложения. В период подготовки Конституции 1993 г. предпринимались попытки лишить прокурора права надзора и возложить на него только функции обвинения в суде и уголовного преследования⁶⁵.

Так, С. А. Пашин предлагал: 1) сохранить единственную функцию прокуратуры — уголовное преследование обвиняемых в суде; 2) передать общенадзорные полномочия «не скомпрометировавшему себя участием в репрессиях и беззаконии сравнительно новому институту уполномоченного по правам человека»; 3) осуществить частичную децентрализацию прокурорской системы, ввести выборность прокуроров населением; передать следственный аппарат прокуратуры в состав единого Следственного комитета⁶⁶.

В нескольких проектах Конституции РФ в обязанности прокуратуры вменялось проведение только уголовного преследования лиц, совершивших преступления, и поддержание государственного обвинения в суде⁶⁷.

В одном из них указывалось: «Государственное обвинение от имени Российской Федерации в уголовном судопроизводстве поддерживает прокурор. Организация, полномочия и деятельность прокуратуры регулируются федеральными законами». В пояснительной записке к нему говорилось, что «прокуратура не будет и не должна будет ни вести следствие, ни надзирать за ним, ни заниматься общим надзором. Ее (прокуратуры) дело — только поддержание государственного обвинения в суде. Соединение всех этих функций в руках единой централизованной прокуратуры осуществлено в тридцатые годы с известной целью. Прокуратура, освобожденная от несвойственных в правовом государстве функций, станет главным образом органом обвинительной власти⁶⁸.

Подобные предложения в виде законопроектов вносились и в последующем⁶⁹.

Статья 5.7.14. Проекта Рабочей группы и группы экспертов Конституционной комиссии РСФСР, представленного для пленарного заседания КК РСФСР 12.10.1990 указывала только на то, что «Государственное обвинение в уголовном судопроизводстве осуществляет прокурор»⁷⁰.

В. М. Савицкий вспоминал, что летом 1993 г. после долгих обсуждений проекта Конституции ее основная функция была определена как борьба с преступностью и иными правонарушениями (надзор за расследованием преступлений, поддержание обвинения в суде и т. д.).

Однако 6 ноября 1993 г. (за два дня до вынесения проекта Конституции на всенародное обсуждение) бывший в то время Генеральным прокурором А. Казанник в газете «Известия» выступил против этой нормы проекта. Аппаратным путем, без обсуждения на Конституционном совещании, ст. 129 проекта изменили так, как настаивал Генпрокурор, и в таком виде она вошла в Конституцию, одобренную референдумом⁷¹.

В проекте Конституции, представленном на референдум, часть 1 Статьи 129 Главы 7 Конституции РФ «Судебная власть и прокуратура» (ранее «Судебная власть») сформулирована так — «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».

Таким образом, отсутствие нормы о предназначении прокуратуры повлекло за собой следующие последствия.

Многообразие точек зрения о месте прокуратуры в системе ветвей государственной власти, ее предназначении и функциях обусловили необходимость научно выработанной Концепции развития прокуратуры. К сожалению, Концепция развития Прокуратуры Российской Федерации (на переходный период) 1994 г. и не обсуждавшаяся Концепция развития прокуратуры Российской Федерации 1998 г. не дали четкого ответа на многие вопросы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

И это привело к тому, что после 1995 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» более 50 раз вносились изменения и дополнения, в том числе обусловленные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».

Кроме этого, в свое время на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект о Коллегии независимых прокуроров, который еще больше расшатывал прокурорскую систему⁷².

К нестабильности