Л. В. Стандзонь

Административная ответственность за нарушение лицензионно-разрешительного законодательства

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

С76

Автор:
Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор;
Кононов А. М., доктор юридических наук, профессор.

В представленной монографии административная ответственность за нарушение лицензионно-разрешительного законодательства рассмотрена как разновидность административного принуждения и юридической ответственности. Подчеркнута значимость и особенность сферы лицензирования в государственном управлении в Российской Федерации. Проведен анализ действующих законодательных основ административной ответственности в данной области общественных отношений. Особое внимание уделено исследованию и оценке концепции нового КоАП РФ, а также проекта нового КоАП РФ. Рассмотрены этапы и периоды становления, развития законодательства об административной ответственности в сфере лицензирования в Российской Федерации. Изучено фактическое основание административной ответственности – административное правонарушение, его признаки, проанализированы элементы юридического состава. Предложены различные классификации административных правонарушений в сфере лицензирования и дана их общая характеристика. Исследованы административные наказания, применяемые за совершение противоправных деяний в сфере лицензирования. Особое внимание уделено обжалованию постановлений о назначении наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования. Дана общая характеристика обжалования постановлений о назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования, а также проанализированы материалы судебной и административной практики. Автором определены направления по совершенствованию законодательства об административной ответственности в Российской Федерации. Охарактеризовано законодательство зарубежных стран в сфере лицензионной деятельности и административной ответственности, сделаны предложения по его рецепции в законодательство Российской Федерации. Монография подготовлена с учетом перспектив дальнейшего развития в сфере лицензирования и административной ответственности в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 15 сентября 2022 г.

Предназначена для широкого круга читателей: сотрудников органов исполнительной власти, судей, иных государственных органов, органов местного самоуправления, граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, практикующих юристов, научных работников, преподавателей юридических вузов и факультетов, студентов, бакалавров, магистров, аспирантов, всех интересующихся вопросами лицензирования и административной ответственности.

Издается в соответствии с планом учебно-методической работы кафедры
административного права и процесса Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

УДК 342.9

ББК 67.401

© Стандзонь Л. В., 2023

© ООО «Проспект», 2023

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административная ответственность в отдельных сферах государственного управления является предметом и объектом изучения на протяжении многих лет. Особую значимость приобретает порядок осуществления законной предпринимательской деятельности, в том числе связанный с лицензированием. Данная деятельность чрезвычайно важна в жизнедеятельности любого общества и государства. Лицензирование отдельных видов деятельности в качестве задач предусматривает предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены законодательством Российской Федерации. Реализации данных задач также способствует институт административной ответственности.

Законодательство об административной ответственности чрезвычайно динамично, в него постоянно вносятся изменения и дополнения. Вместе с тем, несмотря на его динамичность, оно не соответствует реалиям сегодняшнего времени. Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) принят более 20 лет назад, и внесение постоянных изменений и дополнений не способствует реализации основных целей административной ответственности, предупреждению совершения новых административных правонарушений, в том числе в сфере лицензирования. Даже наличие в санкциях статьи крупных штрафов, дисквалификации, административного приостановления деятельности не останавливает субъектов предпринимательской деятельности от совершения нарушений лицензионного законодательства. Так, лицензирующие органы ежегодно продолжают фиксировать тысячи нарушений лицензионного законодательства, и с каждым годом данная цифра возрастает. Высокая латентность совершаемых правонарушений, сложность в правоприменении, доказывании, значительные размеры административных штрафов, большое количество изменений в законодательстве, быстро меняющиеся экономические условия, действие COVID-ограничений и многое другое — все это говорит о несомненной актуальности данной темы. Все перечисленное и послужило первоначальной причиной, вызвавшей интерес автора к данной проблематике.

Следует отметить, что отсутствует углубленное изучение вопросов административной ответственности за нарушение лицензионной системы. Большинство ученых исследуют какой-либо один аспект данных общественных отношений. Ввиду этого отсутствует единый комплексный взгляд на вопросы административной ответственности в сфере лицензирования отдельных видов деятельности.

Вместе с тем особую роль на сегодняшний день играет модернизация вопросов административной ответственности. По прошествии 20 лет со дня вступления в силу КоАП РФ назрела объективная необходимость научного осмысления и критического анализа сложившейся за эти годы практики его применения. В КоАП РФ вносятся многочисленные изменения и дополнения. Согласно федеральным законам о внесении изменений и дополнений, в КоАП РФ внесено более 5 000 изменений. При этом вносимые изменения зачастую не носят системного характера, что приводит к нарушению единства правового регулирования сходных по содержанию общественных отношений, неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений и в конечном счете негативно влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц. Кроме того, регулярное уточнение составов административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ в области лицензирования говорит о том, что необходима его коренная перестройка. В связи с этим настоятельной оценки требует эффективность применения норм действующего КоАП РФ. Существенными факторами, снижающими эффективность его применения, являются и накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения, рассмотрения, обжалования и исполнения дел об административных правонарушениях.

Все это обусловливает необходимость пересмотра норм действующего законодательства об административных правонарушениях для обеспечения стабильности и результативности правового регулирования отношений в сфере административной ответственности, в том числе за нарушение лицензионных правил и процедур. Для этого должно быть проведено усовершенствование института административной ответственности, трансформации его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические и принудительно-профилактические меры не возымели должного воздействия. Нужно сократить составы административных правонарушений вообще и в сфере лицензирования в частности, а также изменить подходы к назначению административных наказаний за них. Особое внимание следует уделить такому наказанию, как административное приостановление деятельности, ввиду того, что зачастую его применение приводит к банкротству субъектов предпринимательской деятельности.

Таким образом, автором учтены положения концепции нового КоАП РФ, а также критически осмыслен проект нового КоАП РФ с изменениями и дополнениями на предмет анализа административной ответственности в сфере лицензирования.

Следует констатировать, что не все вопросы и проблемы в данной сфере общественных отношений решены. Проблемы совершенствования, систематизации, кодификации и упорядочения законодательства в данной области общественных отношений приобретают особую актуальность в свете проводимой политики преодоления административных барьеров, цифровизации, административно-процедурной регламентации деятельности органов административной юрисдикции, а также оптимизации стадий производства по делам об административных правонарушениях.

Все это требует осмысления и анализа, который и был проведен в данной монографии.

Монография состоит из двух разделов и семи глав. Первый раздел посвящен особенностям административной ответственности за нарушение правил лицензирования в Российской Федерации. Административная ответственность в сфере лицензирования рассматривается в системе института административного принуждения и юридической ответственности. Особое внимание уделено лицензированию, являющемуся объектом правоохраны в государственном управлении в Российской Федерации, ведь лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Автор исследовал законодательство, устанавливающее административную ответственность за нарушения в сфере лицензирования. При этом правовые основы рассмотрены в динамическом развитии. Автором выделены этапы и периоды становления, развития законодательства об административной ответственности в сфере лицензирования в Российской Федерации. Отдельное внимание уделено перспективам и векторам дальнейшего его развития. В этих целях проанализирована концепция нового КоАП РФ, а также проект нового КоАП РФ с акцентом на сферу лицензирования. Заслуживают внимания принципы административной ответственности, являющиеся основополагающими началами. Подробному изучению подвергнуто фактическое основание административной ответственности — административное правонарушение, выделены его признаки, проанализированы элементы юридического состава: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Автором дана общая характеристика административных правонарушений в сфере лицензирования, а также предложены различные их классификации. Исследован вопрос эффективности административных наказаний, применяемых за совершение противоправных деяний в сфере лицензирования. Отдельное внимание уделено обжалованию постановлений о назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования, дана общая характеристика обжалования постановлений о назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования и приведены материалы правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции в указанной сфере общественных отношений.

На основании проведенного исследования автором сделаны предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности в Российской Федерации с позиции актуализации административных наказаний и составов административных правонарушений.

Второй раздел монографии посвящен разбору законодательства об административной ответственности зарубежных стран в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Акцент в первую очередь сделан на страны, входящие в романо-германскую правовую семью, например Германию. Особый интерес вызвали дружественные страны¹, такие как Китай, Монголия. Также проанализированы страны СНГ: Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан. Автором сделаны предложения по рецепции наиболее применимых зарубежных норм и практик в законодательство Российской Федерации.

Монография подготовлена с учетом перспектив дальнейшего развития в сфере лицензирования и административной ответственности в Российской Федерации.

Изложенные позиции и мнение автора могут быть предметом для дальнейшей дискуссии и обсуждения. Буду признательна всем, кто ознакомится с книгой и выскажет свое мнение.

Выражаю особую благодарность кафедре административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Национальной ассоциации административистов (НАСА).

Раздел 1.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

§ 1.1. Лицензирование как объект правоохраны государственно-управленческих отношений

Правовой институт лицензирования отдельных видов деятельности появился в Российской Федерации сравнительно недавно. Плановая экономика, централизованное управление, существование государственных предприятий делали ненужным наличие данного института в нашем государстве.

Переход к рыночной экономике, необходимость государственного регулирования предпринимательских отношений «по-новому» привели к необходимости реформирования данного вида общественных отношений и появлению лицензирования в Российской Федерации. Общественные отношения в области лицензирования отражают прежде всего публичные интересы государства, интересы отдельных лиц и складываются из взаимодействия между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по поводу осуществления лицензируемых видов деятельности. Лицензии² являются одними из самых распространенных инструментов³ правового пространства в Российской Федерации. Лицензионное законодательство состоит из положений Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации, регламентирующих лицензионные отношения, определяющих статус их участников, содержание лицензионных требований, а также устанавливающих социально-правовые предпосылки лицензирования, административную процедуру лицензирования⁴.

Правовые основы лицензирования включают совокупность нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня⁵.

Базовым федеральным законом, регулирующим лицензионные отношения, возникающие между органами исполнительной и муниципальной власти, юридическими лицами, гражданами, индивидуальными предпринимателями, является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁶ (с изм. и доп.) (далее — Закон № 99-ФЗ, Закон о лицензировании РФ) Данный Закон обозначает и разграничивает сферу применения лицензионных отношений, устанавливает лицензируемые виды деятельности, принципы, систему и полномочия лицензирующих органов, лицензионные требования, срок действия лицензии, а также порядок организации и осуществления лицензирования. В соответствии с Законом № 99-ФЗ и другими федеральными законами в Российской Федерации выделяется около 70 видoв лицензий: разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники; разработка, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизация гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговля гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия; деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры; производство лекарственных средств; деятельность по перевозке различными видами транспорта; деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах; частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность; оказание услуг связи; фармацевтическая деятельность; предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами; образовательная деятельность; страховая деятельность; космическая деятельность; деятельность кредитных организаций; перевозки пассажиров и иных лиц автобусами и пр.

К федеральному законодательству также можно отнести федеральные отраслевые законы, устанавливающие порядок осуществления лицензируемых видов деятельности, к которым не применяется Закон № 99-ФЗ.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в ред.)⁷, определяющий правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направленный на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии. Статьи 26, 27 указанного Закона определяют правила лицензионно-разрешительной деятельности на право ведения работ в области использования атомной энергии, в том числе и выдачу разрешений работникам объектов использования атомной энергии. Также к такому законодательству относятся другие федеральные отраслевые законы, которые могут устанавливать некоторые особенности лицензирования отдельных видов деятельности (Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» [в ред.]⁸, Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» [в ред.]⁹, Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 211-ФЗ «О совершении финансовых сделок с использованием финансовой платформы»¹⁰, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹¹, Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 448-ФЗ «О публично-правовой компании „Роскадастр“»¹² и пр.).

Уточняющие лицензионно-разрешительные нормы присутствуют в федеральных подзаконных актах, например постановлениях Правительства РФ. В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 3 октября 2018 г. № 1184, определяющее положения о лицензировании деятельности по производству биомедицинских клеточных продуктов¹³, постановление Правительства РФ от 27 февраля 2019 г. № 195 о лицензировании деятельности по перевозкам лиц автобусами¹⁴ и пр.

Законодательство субъектов Федерации в области лицензирования представлено в основном законами субъектов Федерации. Некоторые законы субъектов Федерации устанавливают правила лицензирования конкретного вида деятельности на территории определенного субъекта Федерации, например: закон города Москвы от 9 декабря 1998 г. № 29 «О торговой деятельности в городе Москве» [в ред.], закон Краснодарского края от 11 января 2006 г. № 981-КЗ «О государственном регулировании оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Краснодарского края», закон Краснодарского края от 30 июня 1997 г. № 90-КЗ «Об охране здоровья населения Краснодарского края» и т. д.¹⁵

Лицензионные отношения, с одной стороны, являются частноправовыми, так как основаны на диспозитивности и отсутствии властеотношений. Лицензирование по общему правилу осуществляется по инициативе частных лиц — юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. С другой стороны, указанные отношения складываются по поводу получения (переоформления, аннулирования, приостановления действия) лицензии между органами государственной власти и участниками гражданского оборота. Здесь присутствует элемент власти и подчинения в регулировании данных правоотношений, который вытекает из полномочий лицензионного органа самостоятельно, в установленном законом порядке, принимать решения в области лицензирования.

Согласно ст. 3 Закона № 99-ФЗ¹⁶, лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, по осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензирование отдельных видов деятельности является важнейшей частью государственного регулирования экономической деятельности в Российской Федерации, которое находится в постоянной трансформации и развитии¹⁷. Государственное регулирование несет в себе парадигму, которая не ограничивается имеющимся уровнем развитости управленческих систем, а предполагает систематические, каждодневные изменения «управленческих практик». Связано это в первую очередь с тем, что система государственного управления является большой социальной системой, среди свойств которой, помимо целостности, обязательного наличия системных связей и пр., присутствуют динамичность и стабильность¹⁸. Динамичность (адаптивность) — это способность системы трансформироваться, реагируя на внутренние и внешние изменения, приспосабливаться к ним¹⁹.

Одним из перспективных направлений динамичного развития является оптимизация управленческой деятельности, в том числе лицензионно-разрешительной. Оптимизация предполагает процесс максимизации выполняемых и определяемых задач и функций управленческой деятельности при минимизации расходов и затрачиваемых «усилий».

Следует отметить необходимость оптимизации лицензионной сферы на всех уровнях государственного управления²⁰.

Основными способами и технологиями оптимизации лицензионной деятельности в Российской Федерации являются следующие.

1. Цифровизация как переход с аналоговой формы передачи информации на цифровую в сфере лицензирования. Является важнейшим направлением совершенствования системы лицензирования на протяжении последних лет и представляет собой перевод документооборота в электронный формат. Следует отметить, что за последние годы она приобретает больший охват сферы лицензирования. Так, правом подачи заявлений в электронной форме в 2020 г. воспользовалось более 32,8 тыс. соискателей лицензий и лицензиатов. А по результатам рассмотрения представленных в электронной форме заявлений лицензирующими органами было выдано более 18,5 тыс. электронных документов.

В рамках цифровизации реализуется несколько приоритетных направлений. Остановимся более подробно на некоторых из них.

• Реестровая модель в сфере лицензирования, которая предполагает введение и ведение единого реестра учета лицензий.

Начало данному направлению положено недавно со вступлением в силу Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг²¹ по лицензированию отдельных видов деятельности»²², в соответствии с которым изменилось определение лицензии как специального разрешения на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, которое подтверждается записью в реестре лицензий.

Таким образом, с 1 января 2021 г. выдача лицензий на бумажном носителе была отменена в пользу записи в реестре лицензий. Это повлекло в свою очередь объединение в рамках реестровой модели почти всех видов деятельности, на которые требуется получить лицензию.

Реестр содержит всю необходимую информацию: от наименований видов деятельности до контактных данных лицензиата. Современные нормы лицензионного законодательства позволяют лицензиату самостоятельно актуализировать информацию в реестре, что способствует повышению быстроты смены информации.

Внедрение реестровой модели имеет массу положительных сторон, например сокращение бумажного документооборота, снижение издержек лицензиатов, связанных с получением дубликатов лицензий, а также оптимизацию деятельности лицензирующих органов.

Вместе с тем имеется насущная проблема, которая заключается в том, что отсутствует единый программный продукт, предусматривающий необходимый функционал для ведения реестра лицензий. Поэтому лицензирующие органы самостоятельно обеспечивают доработку своих существующих информационных систем либо разработку новых информационных систем в случае их отсутствия. В связи с этим предлагаем внести изменения в законодательство, направленные на создание единой платформы для реестра.

• Электронное взаимодействие заявителя и государственного органа, осуществляющего деятельность в сфере лицензирования.

Упомянутым Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ предусмотрен приоритет подачи заявлений о предоставлении (переоформлении) лицензий в электронной форме.

В связи с этим с 1 января 2021 г. лицензирующие органы должны обеспечить возможность подачи заявлений о предоставлении (переоформлении) лицензий и прилагаемых к ним документов в форме электронных документов.

С 1 марта 2022 г. предусматривается отказ от предоставления выписок из реестра лицензий на бумажном носителе. Выписки будут предоставляться в форме электронного документа.

2. Цифровизация административной процедуры выдачи лицензии. Цифровизация предполагает упрощение процедуры и минимизацию взаимодействия лицензионных органов с соискателями лицензии. Так, чтобы проверить достоверность сведений, содержащихся в заявлении и подаваемых документов соискателем лицензии, проводится невыездная предварительная проверка, а соответствующим лицензирующим органом используются ведомственные информационные системы, что позволяет ускорить процесс выдачи лицензии.

Нужно отметить, что в рамках проведения эксперимента могут быть приняты решения о проведении выездных проверок заявителей, но не в обычном формате, а в дистанционном. Для этого используются дистанционные средства контроля, средства фото-, аудио- и видеофиксации, видео-конференц-связи с возможным использованием идентификации заявителя посредством специальной федеральной государственной информационной системы идентификации и аутентификации без фактического выезда сотрудников по месту нахождения или месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя.

3. Автоматизация процессов в сфере лицензирования. Особенно хотелось бы отметить наличие автоматизированной информационной системы лицензирования отдельных видов деятельности (АИС ЛОД), которая представляет собой новый продукт, являющийся программно-техническим решением, позволяющим автоматизировать типовые процессы лицензирования и разрешительную деятельность органов государственной власти. Заказчиком АИС ЛОД явилось Минэкономразвития России.

В целом следует отметить, что автоматизация проявляется как в действующем правовом поле, практической деятельности органов публичной власти, так и в перспективе развития и предполагает несколько направлений. Среди них:

• автоматизация продления действия лицензий.

В 2020–2022 гг. решение об автоматическом продлении лицензий принято в отношении более 41 тыс. лицензий. Правовым основанием явилось постановление Правительства РФ от 3 апреля 2020 г. № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020–2022 гг.»²³ в связи с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19.

• Проведение эксперимента по автоматизации административной процедуры.

С начала 2021 г. Минэкономразвития России совместно с Минцифры России реализует проект по оптимизации и автоматизации процессов в сфере лицензирования и разрешительной деятельности. Это нашло отражение в том числе в постановлении Правительства РФ от 30 июля 2021 № 1279 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по оптимизации и автоматизации процессов разрешительной деятельности, в том числе лицензирования»²⁴.

Эксперимент проводился с 1 августа 2021 г. и до 1 июля 2022 г. Целями данного эксперимента являлись создание и внедрение новых правил административной процедуры подачи заявления и предоставления лицензии в сфере лицензирования.

Участниками эксперимента являются Минкульт, Минпромторг, Минсельхоз, Минздрав, Росздравнадзор, Росалкогольрегулирование, Госкорпорация «Роскосмос» и другие органы публичной власти.

Реализация данного эксперимента предполагает следующую автоматизацию административной процедуры лицензирования.

Первый этап предусматривает упрощенную подачу заявления на едином портале без представления заявителем документов.

Второй этап предусматривает подачу заявления на едином портале без представления документов заявителем с использованием межведомственного электронного взаимодействия с информационными системами, содержащими запрашиваемые сведения.

Так, в сфере организации здравоохранения данное направление активно реализуется. Если заполнить интерактивную форму начиная с конца 2021 г. и позднее, то комплект документов и нужные сведения портал госуслуг сформирует автоматически сам.

4. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности²⁵. Прежде всего это связано с реализацией положений Федерального закона от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации“»²⁶, который предполагает внесение изменений в целях адаптации к новым подходам государственного контроля (надзора). Изменения направлены на систематизацию действующего отраслевого законодательства, предусматривающего осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением лицензионных требований, упрощение контрольно-надзорных процедур в сфере лицензирования.

Так, в 2020–2022 гг. предусмотрено проведение выездных проверок соискателей лицензий, лицензиатов, проведение которых является обязательным в соответствии с Законом № 99-ФЗ, а также выездных проверочных мероприятий, необходимых для получения, переоформления, продления действия разрешений, посредством использования дистанционных средств контроля, средств фото-, аудио и видеофиксации, видео-конференц-связи с возможным использованием идентификации заявителя посредством специальной федеральной государственной информационной системы идентификации и аутентификации без фактического выезда сотрудников по месту нахождения или месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Анализ правоприменительной практики указанной меры показал, что основными способами проведения дистанционных проверок стали системы видео-конференц-связи, электронная почта, мессенджеры.

Вместе с тем при использовании дистанционных средств контроля некоторыми органами исполнительной власти, например Рособрнадзором, Росприроднадзором, Ростехнадзором и Росалкогольрегулированием, отмечено возникновение проблем технического характера, связанных с качеством видеоизображения и звука, обусловленных отсутствием у проверяемого лица стабильного высокоскоростного интернет-соединения. Также встречалось плохое качество изображения при проведении видео-конференц-связи.

Также с 2020 по 2022 г. поступательно был введен запрет на проведение плановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства и прекращено проведение плановых проверок иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, за исключением объектов чрезвычайно высокого и высокого риска.

Следует отметить, что в начале 2020 г. действовал «мягкий мораторий», который ограничивал проведение проверок в отношении субъектов малого предпринимательства по видам контроля, по которым не был введен риск-ориентированный подход. Всего в план проверок на 2020 г. было включено 376,2 тыс. проверок.

Резкое сокращение количества проверок связано с общей политикой снижения контролирующего воздействия государства на предпринимателей в период пандемии коронавирусной инфекции. После введения весенних антиковидных мер были прекращены все плановые проверки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также введены серьезные ограничения для внеплановых проверок. Промежуточные итоги за первое полугодие 2020 г. показали, что число проверок по сравнению с первым полугодием 2019 г. снизилось на 45,7% с 612 тыс. до 332,3 тыс. проверок. Всего в 2020 г. лицензирующими органами было проведено 171 тыс. 832 проверки соискателей лицензий и лицензиатов, что на 64,2% меньше по сравнению с 2019 г. Следует отметить, что 60 тыс. 31 проверка (34,9% всех проверок в рамках лицензирования) проведена в одной сфере — в сфере предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

В сфере лицензирования в 2020 г. отменено более 30 тыс. плановых лицензионных проверок²⁷.

В 2021 г. из ежегодных планов проведения плановых проверок на 2021 г. подлежат исключению плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами малого предпринимательства. Исключения составляли проверки субъектов малого предпринимательства, объекты контроля которых отнесены к чрезвычайно высокому и высокому риску, а также в отношении которых установлен режим постоянного государственного контроля (надзора). Данные меры позволили избежать существенного роста проверок в 2021 г. по сравнению с 2020 г. и предыдущими годами.

Тем самым созданы условия для реализации Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»²⁸. Также предусмотрена возможность замены проведения плановой выездной проверки, включенной в ежегодный план проверок на 2021 г., проведением инспекционного визита. Существенным плюсом является ограничение продолжительности плановой проверки десятью рабочими днями.

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»²⁹ и от 24 марта 2022 г. № 448 «Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»³⁰ с 10 марта 2022 г. введен мораторий на проведение проверок предприятий и предпринимателей в рамках мер по повышению устойчивости экономики в условиях санкций. Мораторий на плановые проверки субъектов предпринимательской деятельности будет действовать до конца 2022 г.

При этом плановые проверки сохранены только в отношении небольшого закрытого перечня объектов контроля в рамках санитарно-эпидемиологического³¹, ветеринарного³² и пожарного³³ контроля, надзора в области промышленной безопасности³⁴. Проведение внеплановых контрольных мероприятий допустимо лишь в исключительных случаях при угрозе: жизни и причинения тяжкого вреда здоровью граждан; обороне страны и безопасности государства; возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. При этом такие проверки должны быть согласованы с прокуратурой. Есть некоторые исключения из данного правила для проведения внеплановых проверок, например, они могут проводиться без согласования с органами прокуратуры по поручению Президента РФ и Правительства РФ.

Нужно отметить, что соответствующее снижение административной нагрузки на предпринимателей с 2020 по 2022 г. не повлекло резкого роста случаев причинения вреда жизни, здоровью граждан и иным охраняемым ценностям. Данный опыт подтверждает правильность основных направлений реформы контрольной (надзорной) деятельности по снижению административной нагрузки на предпринимателей, переходу контрольных (надзорных) органов преимущественно к профилактической работе, а также использованию бесконтактных методов контроля.

Принятые меры позволили сократить издержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанные с лицензированием отдельных видов деятельности, а также минимизировать контакты с лицензионными органами. Считаем, что указанные изменения лицензионных правоотношений в совокупности позволят упростить процедуру лицензирования отдельных видов деятельности и сделать ее еще более доступной в условиях COVID-19 и действия экономических санкций³⁵.

Представляется, что указанные изменения лицензионных правоотношений в совокупности позволят существенно сократить объем документов, представляемых заявителем, снизить нагрузку на сотрудников лицензионных органов и в конечном счете упростить получение лицензии и внесение изменений в действующие.

Следующим шагом, на наш взгляд, должна стать «умная» оптимизация государственных служащих лицензионных органов, которая предполагает не только их количественное сокращение, но и рекомбинацию государственного аппарата в связи с необходимостью аналитического аспекта проводимых изменений.

Оптимизация функций государственного управления требует и кардинального совершенствования самого механизма функционирования всей системы субъектов управленческой деятельности, правового и материального обеспечения, а также пресечение массовых нарушений в той или иной сфере управленческой деятельности, являющихся причиной дестабилизации общественных отношений³⁶.

§ 1.2. Общая характеристика и классификация мер административного принуждения, применяемых в лицензионно-разрешительной сфере

В. В. Лазарев и С. В. Липень справедливо утверждают, что «государственное принуждение — это возможность государства обязать субъекта помимо его воли и желания совершить определенные действия»³⁷.

Как отмечает Л. Л. Попов, сущность принуждения заключается в реагировании государства в отношении отдельных лиц, совершающих противоправные деяния³⁸.

Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов подчеркивают, что административно-правовое принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить субъекты исполнительной власти³⁹.

Таким образом, административное принуждение, несомненно обладая всеми признаками принуждения, представляет особую, самостоятельную разновидность правового принуждения и играет важную роль в охране правопорядка.

Административное принуждение как разновидность принуждения вообще и государственного принуждения в частности, безусловно, вобрало черты последних, но уже с учетом отраслевых установок. В отличие от принуждения как метода управления, административное принуждение не только наполняется властно-техническими средствами и приемами (инструментарием), но и получает материальное и процессуальное оформление (регламентацию), большие организационно-цивилизованные очертания уже как правовой институт. В рамках такого института не только определяются формальный и процессуальный аспекты принуждения, но и выявляются (уточняются) надлежащие с позиций установленного в обществе порядка субъекты и объекты принудительного воздействия⁴⁰. Если при принуждении как методе управления в силу разнородности субъектов управленческого воздействия возможны как легальные (правовые), так и нелегальные (неправовые) средства и приемы, то административное принуждение — монополия государства, причем его властные притязания в принципе находятся в поле правового притяжения⁴¹.

Административное от государственного принуждения отличается по разным показателям. Можно сказать, что они соотносятся друг с другом как часть и целое. Государственное принуждение, будучи правовым, растворяется по направлениям отраслевой специализации — сферам государственно-властной деятельности и в усеченном количественном значении наполняет их таким правовым инструментарием, характер и совокупность которого соответствуют сущности и объему отраслевого регулирования. Если брать всю систему принудительных мер государственного управленческого воздействия и сравнивать ее с системой мер административного принуждения, то можно обратить внимание на одну отличительную особенность: большинство мер государственного принуждения трансформировалось в систему мер административного принуждения без каких-либо значительных изменений в количественном плане. Отсюда большая часть принудительных мер государственного воздействия используется именно в сфере административных правоотношений, что, собственно, и отражает одну из существенных характеристик административного принуждения⁴².

Таким образом, в спектре деятельности лицензионных органов присутствует административное принуждение.

Исходя из содержания лицензионно-разрешительной деятельности, можно выделить следующие специфические особенности административного принуждения в лицензионно-разрешительной сфере:

— административное принуждение в указанной сфере применяется только в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые называются лицензиатами⁴³;

— административное принуждение направлено на обеспечение правопорядка в лицензионно-разрешительной сфере;

— целями применения административного принуждения в лицензионно-разрешительной сфере является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности;

— задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, установленных законодательством;

— меры административного принуждения применяются специальными субъектами — лицензирующими органами⁴⁴. К ним относятся уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы, а в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Федерации — органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие лицензирование. Отличительной особенностью является большое количество лицензирующих органов, как федеральных, так и субъектов Федерации. Отдельные полномочия передаются государственным корпорациям, например Роскосмосу, Росатому;

— меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела могут применяться только в процессе осуществления лицензионного контроля;

— административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных, административно-юрисдикционных отношений;

— административное принуждение осуществляется преимущественно во внесудебном порядке соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами;

— меры административного принуждения применяются в специальном процессуальном порядке, установленном законодательством о лицензировании. Особенностью данного законодательства является его разрозненность. В связи с этим хотелось бы поддержать дискуссию о систематизации или кодификации мер административного принуждения⁴⁵. В частности, выдвигается идея о необходимости включения в КоАП РФ специальной главы «Административно-правовое ограничение и принуждение»⁴⁶. Данное предложение оценивается научным сообществом неоднозначно и в большинстве случаев отрицательно⁴⁷. Безусловно, взаимопроникновение и слияние институтов административного принуждения и административной ответственности в едином акте существенно расширяет и без того обширные общественные отношения. Также предлагается принять специальный федеральный закон. А. М. Лесин считает необходимым разработать Основы законодательства Российской Федерации об административном принуждении, которые бы закрепили и раскрыли общие правовые основания и содержание мер административного принуждения⁴⁸. В. А. Тюрин предлагает принять федеральный закон «О мерах административного пресечения»⁴⁹. Следует согласиться с авторами, высказывающими сомнение в целесообразности принятия данного предложения⁵⁰. Сложность его принятия заключается в отсутствии единства взглядов на классификацию мер административного принуждения. Также в целом следует отметить недостаточную разработанность на сегодняшний день понятийного аппарата мер административного принуждения;

— меры административного принуждения устанавливаются индивидуальными правовыми актами;

— споры в отношениях по применению мер административного принуждения в лицензионно-разрешительной сфере разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.

Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность применения в отношении лицензиата таких мер административно-принудительного воздействия, как приостановление действия лицензии, отзыв, аннулирование лицензии, выдача предписания об устранении выявленных нарушений, выдача постановления о привлечении лица к административной ответственности и назначении административных наказаний. Следовательно, предметом применения административного принуждения выступает особый круг общественных отношений, складывающихся в границах административно-процессуальной деятельности по осуществлению лицензионного контроля с последующим реагированием, по отзыву, приостановлению, аннулированию лицензий, привлечению к ответственности за нарушение лицензионных отношений.

Приостановление действия лицензии, отзыв, аннулирование лицензии являются одними из распространенных мер административного принуждения. В юридической литературе возникает вопрос относительно правовой природы указанных мер. Дискуссионным остается вопрос о том, к какому виду административно-принудительных мер они относятся.

Так, О. С. Соболь называет приостановление действия и аннулирование лицензии санкциями⁵¹.

Г. В. Мельничук приходит к выводу, что приостановление действия лицензии является пресекательной мерой или мерой защиты, а аннулирование лицензии — мерой ответственности⁵².

Некоторые авторы считают, что обе указанные меры являются мерами административной ответственности.

Ю. М. Козлов считает, что возникают ассоциации с предусмотренным КоАП РФ административным наказанием в виде лишения специального права, предоставленного физическому лицу⁵³. С этой мерой административного воздействия перекликается лишение (отзыв) лицензии. Ю. Н. Мильшин⁵⁴ также рассматривает данные меры как частный случай лишения специального права (права заниматься определенным видом деятельности в течение установленного срока).

Тем не менее КоАП РФ не относит его к числу административных наказаний, что порождает, как уже отмечалось, довольно оживленную дискуссию.

КоАП РФ, а также проект КоАП РФ (ст. 14.1 гл. «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности») не предусматривают лишения предпринимателей лицензии за нарушение правил лицензирования. По поводу лишения (приостановления, отзыва или отмены) лицензии существуют различные мнения. В основном, но с различного рода оговорками большинство авторов склоняются к тому, чтобы включить эту меру в число административных наказаний.

Во-первых, установленный порядок лицензирования применим как к физическим, так и к юридическим лицам.

Во-вторых, юридические лица теперь официально признаны субъектами административной ответственности.

В связи с этим вывод Ю. М. Козлова о том, что данная принудительная мера вполне отвечает основным качествам административного наказания, актуален и на сегодняшний день⁵⁵.

С. А. Тарасов также полагает, что приостановление действия и аннулирование лицензии являются самостоятельными видами административных взысканий⁵⁶.

Законодательство ряда зарубежных стран в нормативных актах об административной ответственности предусматривает приостановление и аннулирование лицензии как административные наказания. Так, в Республике Казахстан приостановление действия и лишение лицензии признаются таковыми⁵⁷. Вместе с тем законодательство большинства стран СНГ и Российской Федерации об административной ответственности не рассматривает приостановление и аннулирование лицензии как административные взыскания.

А. Б. Багандов полагает, что они являются мерами пресечения⁵⁸.

На наш взгляд, приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии следует рассматривать именно как меры административного пресечения, так как основная цель их применения — пресечение противоправных деяний.

Лицензионный орган может приостановить действие лицензии в следующих случаях:

— привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

— назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.

Согласно ст. 20 базового Закона № 99-ФЗ, процедура приостановления включает: повторную выдачу предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований в случае вынесения решения о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостановление в течение одних суток со дня вступления этого решения в законную силу действия лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания.

В решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии должны быть указаны наименования работ, услуг или адреса мест выполнения работ, оказания услуг, которые составляют лицензируемый вид деятельности и в отношении которых судом или должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, в сфере промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, вынесено решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата либо о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований.

Действие лицензии, приостановленное в установленном законодательством случае, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата (досрочного прекращения нарушения).

Сведения о приостановлении действия лицензии вносятся в реестр лицензий.

Действие лицензии, приостановленное в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания.

Действие лицензии, приостановленное в случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата по решению суда или должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, в сфере промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

В случае если в установленный срок лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Аннулирование лицензии влечет прекращение ее действия. В Российской Федерации лицензия аннулируется всегда по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии. В этом случае действие лицензии прекращается лицензирующим органом при наличии решения суда об аннулировании лицензии. Для этого лицензирующий орган обязан принять решение о прекращении действия лицензии в течение 10 дней со дня получения выписки из вступившего в законную силу решения суда об аннулировании лицензии. В целом отмечается снижение доли лицензий, аннулированных по решению суда (с 67,8% в 2017 г. до 46,7% в 2018 г.).

Не менее распространенной мерой административного принуждения является выдача предписания об устранении выявленных нарушений. Сущность предписания заключается в требовании лицензирующего органа к лицензиату о приведении его деятельности в соответствие с заданными параметрами и требованиями законодательства о лицензировании. При этом осуществление лицензируемой деятельности не прекращается.

Данную меру некоторые авторы относят к пресекательно-восстановительным⁵⁹.

Так, Т. А. Червякова считает, что выдача предписания не прекращает правовую аномалию. Не всегда основанием применения данной меры является правонарушение.

В качестве примера, доказывающего данный факт, приводится уменьшение количества аудиторов ниже минимального в силу смерти одного из них, что является нарушением одного из лицензионных требований, предъявляемых к юридическому лицу, осуществляющему аудиторскую деятельность, о наличии в штате не менее трех аудиторов, имеющих квалификационные аттестаты: «Он, по-прежнему пребывая в состоянии аномалии, вынужден совершить определенные действия, направленные на ликвидацию указанного состояния, поскольку лицензирующему органу известно об этом и существует угроза приостановления действия лицензии. Все это стимулирует его к правомерному поведению и восстановлению положения, соответствующего правовой норме. Поэтому полагаем, что данная мера носит пресекательно-восстановительный характер»⁶⁰.

На наш взгляд, данная точка зрения является спорной и с ней сложно согласиться. Основная цель выдачи предписания — прекратить противоправные действия лицензиата и пресечь их. Поэтому, соглашаясь с Д. Н. Бахрахом, который рассматривает предписание как меру административного пресечения⁶¹, считаем ее мерой административного пресечения.

Предписания выдаются в результате проведения плановых и внеплановых проверок лицензиатов.

Плановая проверка лицензиата может осуществляться, например, по истечении одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии и по истечении трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата. До конца 2022 г. введен мораторий на плановые проверки лицензиатов.

Внеплановая выездная проверка лицензиата может проводиться в связи: с истечением срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований; поступлением в лицензирующий орган обращений, заявлений о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований; наличием ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа; и в других случаях. Предметом внеплановой выездной проверки лицензиата может являться состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые использует лицензиат при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

Предписания выдаются об устранении нарушения лицензионных требований в установленный срок. В общем виде к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, организаций, обороне страны и безопасности государства и др.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности или федеральным законом⁶².

В качестве примера можно привести образовательную деятельность. Грубыми нарушениями осуществления образовательной деятельности признаются, например, нарушение: лицензионных требований и условий о наличии разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ; условий для охраны здоровья обучающихся; санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности; а также повторное в течение пяти лет нарушение лицензиатом лицензионных требований о наличии условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды и др.

Следует отметить, что грубые нарушения лицензионных требований, повлекшие причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда, в ходе лицензионных проверок выявляются не очень часто. За 2020 г. выявлено 4 тыс. 612 грубых нарушений лицензионных требований, что, соответственно, на 73,7% меньше, чем в 2019 г. Связано это с тем, что риск наступления последствий, наступивших после грубых нарушений, невелик. Основная доля таких нарушений (89,6%) на протяжении последних лет приходится на хозяйствующие субъекты, осуществляющие подконтрольные Росздравнадзору, Рособрнадзору, Ространснадзору и Россельхознадзору виды деятельности. Значительное увеличение количества выявленных грубых нарушений отмечается в сферах деятельности, подведомственных МЧС России (с 89 в 2019 г. до 220 в 2020 г.). Единичные случаи грубых нарушений лицензионных требований выявлялись при проведении в отчетном году лицензионного контроля ФСБ России, ФНС России⁶³.

За неисполнение вынесенного предписания лицензиат может быть привлечен к административной ответственности в соответствии со ст. 19.7 КоАП РФ.

Также за совершение административных правонарушений в лицензионно-разрешительной сфере к виновным лицам применяются административные наказания, являющиеся одними из основных мер административного принуждения.

Таким образом, в лицензионной сфере применяются самые разнообразные меры административного принуждения, наиболее распространенными из которых являются выдача предписания и меры административной ответственности. В целом система лицензирования позволяет предупреждать случаи причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде. Очевидной является проблема допуска к осуществлению лицензируемых видов деятельности лиц, значительное число которых впоследствии нарушает лицензионные требования. Это требует дальнейшей проработки мер административного принуждения и их применения.

Также особую актуальность приобретает решение вопроса исключения дублирования проверочных мероприятий и, вследствие этого, принятия мер административного принуждения, осуществляемых в рамках лицензионного и государственного контроля (надзора). Ситуация осложнилась в связи с принятием Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», вступившего в силу 1 июля 2021 г. (за исключением отдельных положений).

Таким образом, совершенствование мер административного принуждения в лицензионной сфере является одной из актуальнейших проблем в Российской Федерации.

§ 1.3. Юридическая ответственность за нарушение лицензионно-разрешительного законодательства

Единого определения юридической ответственности нет. Связано это с тем, что юридическая ответственность обладает различными признаками, которые в перспективе объединяются в два подхода: широкий и узкий. В связи с этим сформировались и распространены ретроспективный (негативный) и перспективный (позитивный) аспекты юридической ответственности. Для нормального функционирования правовой системы и поведения личности важны оба этих аспекта.

Первый подход предполагает ответственность за уже совершенные деяния. Он давно и обстоятельно разработан юридической наукой, подробно регламентируется законодательством. Это классический вид ответственности, существующий на протяжении тысячелетий, с тех пор как возникли государство, право, законы, преступность.

Под позитивной ответственностью подразумевается не расплата за уже содеянное, а ответственность за надлежащее исполнение обязанностей, порученное дело, за добросовестное поведение, ответственность перед обществом, государством, коллективом, семьей, окружающими. Она ассоциируется с чувством морально-правового долга, гражданской позиции, развитого правосознания. Позитивная ответственность — мера требовательности к себе и другим. Она вытекает из реального социально-правового статуса субъекта и может быть названа также статусной ответственностью.

Позитивная ответственность, в отличие от негативной, — не временная и не принудительная, а постоянная, добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за надлежащее поведение. Она предполагает не только контроль субъекта за собственными действиями, но и положительную реакцию на контроль со стороны общества, государства. Именно в этом смысле говорят о повышении или снижении чувства ответственности, о необходимости брать ответственность на себя, об ответственном или безответственном поведении гражданина, должностного лица. Во всех этих случаях речь идет о позитивной, а не о негативной ответственности. Позитивный аспект юридической ответственности не делится на виды. Поэтому можно говорить о позитивном аспекте юридической ответственности по соблюдению различных норм, в том числе и лицензионного законодательства, безотносительно того, какая противоправность по характеру и степени опасности имеется в виду⁶⁴.

Считаем, что позитивная ответственность является первоосновой для правомерного соблюдения в сфере реализации предпринимательской деятельности, подлежащей лицензированию. И именно она должна быть первой. Таким образом, позитивная ответственность предшествует негативной.

Негативная ответственность наступает тогда, когда не срабатывает первая, т. е. когда субъект совершает правонарушение.

Негативная ответственность существует как потенциальная угроза, превенция; она может и не наступить, если субъект ведет себя высокосознательно, правомерно. Негативная ответственность обращена в прошлое, почему и называется ретроспективной, а позитивная — в настоящее и будущее, что дает основание именовать ее перспективной (иногда говорят проспективной), активной, положительной, добровольной, не связанной с предосудительным, тем более с противоправным, поступком.

Оба аспекта юридической ответственности тесно взаимосвязаны, так как выступают разновидностями единой социальной ответственности личности и играют важную роль в становлении правовой государственности, упрочении законности и правопорядка в обществе. Они ни в коем случае не противопоставляются, а должны взаимодействовать, подкрепляя и дополняя друг друга. Но общее развитие идет от негативной к позитивной ответственности, а не наоборот.

Юридическая ответственность представляет собой особую реакцию государства на защиту публичных и частных интересов, оформленную совокупностью материальных и процессуальных правовых норм в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных для него последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы. Вместе с тем предлагаемое определение юридической ответственности в достаточной степени отвечает требованиям универсальности. Оно подчеркивает институциональность юридической ответственности, а также возможность привлечения виновного к ответственности.

Такое понимание юридической ответственности отражает существующие способы воздействия на правонарушителя: наказательный, предупредительный, восстановительный. Это позволяет учитывать специфику всех видов юридической ответственности.

За нарушение законодательства о лицензировании установлены различные меры юридической ответственности.

К мерам публично-правовой ответственности относятся меры уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и административной ответственности.

Остановимся подробнее на некоторых из них.

Уголовная ответственность за безлицензионную деятельность или деятельность лицензиата с нарушением требований и условий, установленных уголовным законодательством, наступает при наличии общественной опасности данного деяния и может быть назначена только физическим лицам, что существенно снижает область ее применения.

В связи с этим некоторые авторы ведут оживленную дискуссию о необходимости введения термина «уголовный проступок» в российскую правовую действительность. Особым толчком послужил проект федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением понятия уголовного проступка»⁶⁵. В результате настоятельно предлагается ввести термин «уголовный проступок», что позволит распространить сферу его применения и на лицензионные отношения⁶⁶.

Уголовная ответственность предусмотрена различными статьями Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ).

Уголовная ответственность субъектов лицензионного права закреплена в ст. 169, ч. 1 и 2 ст. 171, ч. 1 и 2 ст. 172, ст. 191, 220, 222–225, 228, 231, 234, 235 УК РФ и др.

Уголовно наказуемые деяния могут совершать как лицензиаты (а также лица, которые должны получать лицензию на осуществление какой-либо деятельности, но этого не сделали), так и должностные лица лицензирующих органов. При этом к уголовной ответственности традиционно привлекаются исключительно физические лица.

Должностные лица, осуществляющие деятельность по выдаче, продлению лицензий и иные операции, связанные с лицензионной деятельностью, при соответствующих обстоятельствах могут нести уголовную ответственность по ст. 169 УК РФ «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности», если нарушение порядка лицензирования в совокупности с иными действиями (бездействием) не образует иного должностного преступления. Статья 169 УК РФ устанавливает ответственность за неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи, за ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в зависимости от организационно-правовой формы, а равно за незаконное ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения. По ч. 2 ст. 169 УК РФ те же деяния, совершенные в нарушение вступившего в законную силу судебного акта, а равно причинившие крупный ущерб, наказываются более строго. В соответствии с примечанием к данной статье крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает 1 млн 500 тыс. руб.

Данный состав предусматривает совершение деяния в форме как действия, так и бездействия.

В форме действия совершаются такие деяния, как неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на право осуществления определенной деятельности. В п. 7 ст. 14 Закона о лицензировании РФ перечислены основания для законного отказа в выдаче лицензии в закрытом перечне (например, наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и [или] прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации и др.). Следовательно, под данный состав подпадают деяния, выходящие за рамки данного пункта ст. 14 Закона о лицензировании РФ. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в трехдневный срок после принятия такого решения с указанием причины отказа. Соответственно, отказ следует также считать неправомерным, если он имел место по любым иным основаниям.

К форме бездействия относится уклонение от выдачи специального разрешения (лицензии). Оно может выражаться в следующем поведении должностного лица соответствующего органа: должностное лицо может выполнять тот же комплекс действий, что и при выдаче лицензии, никак не аргументируя свое поведение либо вообще не информируя об этом заинтересованных лиц (индивидуального предпринимателя или представителя коммерческой организации); может неоднократно требовать представления документов, которые не входят в перечень, определенный законом; бездействует под любым иным надуманным основанием либо умышленно утрачивает документы. Преступление по указанной статье будет считаться оконченным с момента истечения сроков, установленных для выдачи лицензии при условии наличия законных оснований для совершения этих действий.

Обязательным признаком объективной стороны выступает способ — использование должностным лицом своего служебного положения, т. е. тех полномочий, а также авторитета, которыми лицо обладает в силу занимаемой должности, для совершения преступления. Вина должностного лица по отношению к причиненному его действиями ущербу может быть как умышленной, так и неосторожной.

Статистика совершения преступления свидетельствует о крайне низком его использовании⁶⁷ (в 2012 г. — 0; в 2015 г. — 0⁶⁸; в 2020 г. — 2)⁶⁹. Это говорит о том, что следственные органы и суды редко применяют эту норму по причине сложности толкования диспозиции ст. 169 УК РФ и трудностей в разграничении с должностными и коррупционными правонарушениями⁷⁰. В практике практически нет фактов привлечения к ответственности за отказ в выдаче разрешения, так как действия являются наиболее грубыми и сложно скрываемыми от прокуратуры и общественности.

Лица, осуществляющие незаконное предпринимательство, несут уголовную ответственность при наличии признаков состава преступления, закрепленных в ст. 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство». Она предполагает осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий лицензирования, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, за исключением случаев, предусмотренных ст. 171³ УК РФ. Часть 2 ст. 171 УК РФ устанавливает квалифицирующие признаки: совершенное организованной группой и сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере.

Состав данного преступления сформулирован крайне неудачно. Как уже было указано, применение режима лицензирования не ограничено сферой предпринимательской деятельности, поэтому иные деяния (которые не могут быть квалифицированы по иным специальным статьям УК РФ) подлежат квалификации в зависимости от причиненного ущерба по различным общим статьям УК РФ.

Если правонарушение не причинило крупного ущерба, то квалификация его производится в зависимости от конкретных обстоятельств дела по соответствующим статьям КоАП РФ.

Основной непосредственный объект — общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности. Дополнительным объектом выступают охраняемые интересы граждан, общества и государства. Речь идет о фактически разрешенной предпринимательской деятельности, а не о запрещенных ее видах либо требующих специального разрешения (например, производство оружия и наркотических средств, которые изъяты из свободного гражданского оборота)⁷¹.

Объективная сторона данного преступления выражается в незаконном предпринимательстве, т. е. в самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельности, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, не зарегистрированными в качестве субъектов такой деятельности, или с нарушением установленных правил. Юридический состав по конструкции объективной стороны является формально-материальным. При его формальной структуре для признания преступления оконченным достаточно совершения деяния в указанных формах, но сопряженного с извлечением дохода в крупном размере. Под доходом следует понимать выручку от реализации товаров за период осуществления незаконной предпринимательской деятельности без вычета произведенных лицом расходов, связанных с осуществлением такой деятельности. При причинении крупного ущерба охраняемым интересам граждан, общества или государства состав приобретает конструкцию материального, но требуется установление причинной связи между незаконным предпринимательством и причиненным ущербом. Следовательно, условиями наступления ответственности по данной статье является получение лицензии, которое юридически обязательно, причинение деянием крупного ущерба либо извлечение дохода от предпринимательства в крупном размере.

Субъектом преступления может быть любое лицо, достигшее 16-летнего возраста, которое, осуществляя предпринимательскую деятельность, оказалось обязанным получить разрешение (лицензию), а также соблюдать условия лицензирования. Наличие этой обязанности у определенного лица устанавливается исходя из фактического значения принимаемых лицом решений и осуществляемых им действий.

Субъективная сторона — прямой или косвенный умысел. Лицо осознает общественную опасность своих действий и либо желает извлечения дохода в крупном размере, либо сознательно допускает последствия в виде крупного ущерба. Избежать уголовной ответственности могут предприниматели, которые совершили преступление впервые. Для этого нужно внести в бюджет сумму нелегально полученного дохода (ущерба), а также компенсацию в двукратном размере.

Остальные из перечисленных статей предусматривают ответственность за нарушение лицензионных норм по отношению к отдельным видам деятельности. Такое выделение специальными нормами вызвано спецификой квалификации составов преступлений по отдельным признакам.

В качестве примера приведем ст. 235 УК РФ «Незаконное осуществление медицинской или фармацевтической деятельности». По ч. 1 ст. 235 УК РФ установлена ответственность за осуществление медицинской или фармацевтической деятельности лицом, не имеющим лицензии на данный вид деятельности, при условии, что такая лицензия обязательна, если это повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью человека. Часть 2 ст. 235 УК РФ устанавливает ответственность за те же деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека.

Само по себе содержание частной медицинской практики, требования, предъявляемые к этой деятельности, по большинству своих составляющих могут не отличаться от содержания и требований медицинской практики в рамках государственной и муниципальной системы здравоохранения. Основное ее принципиальное отличие состоит в том, что частная медицинская практика финансируется не из бюджетных средств, а за счет личных средств граждан, внебюджетных средств предприятий и организаций, страховых компаний и т. п. Частная медицинская практика в разных ее формах осуществляется в соответствии с договором, заключаемым частным медицинским учреждением с пациентом. Одним из видов частной медицинской практики является деятельность разного рода народных целителей, включая шаманство. Именно подобная деятельность чаще всего осуществляется лицами, не имеющими лицензии. Обязательным признаком объективной стороны в указанных случаях являются преступные последствия, которые причинены по легкомыслию или по небрежности хотя бы одному человеку. Такой признак отсутствует в общей статье о лицензировании. Таким образом, состав данного преступления материальный. Оно признается оконченным с момента причинения вреда здоровью любой степени тяжести хотя бы одному человеку. Требуется установить причинную связь между незаконным видом деятельности и наступившими последствиями.

Субъект данного преступления — специальный. Это лицо, занимающееся частной медицинской практикой или фармацевтической деятельностью без лицензии.

Субъективная сторона характеризуется двумя формами вины: прямым умыслом и неосторожностью по отношению к наступлению указанных в комментируемой статье последствий (легкомыслие и небрежность).

Преступление, квалифицируемое по ч. 1 ст. 235 УК РФ, считается оконченным с момента причинения вреда здоровью хотя бы одному конкретному человеку вне зависимости от степени причинения вреда; по ч. 2 ст. 235 УК РФ — с момента наступления смерти человека в результате незаконного занятия частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью.

Обзор правоприменительной практики по данной категории дел позволил выявить, что среди 20 осужденных один подсудимый (2,8%) был оправдан, девять (45%) были приговорены к наказанию в виде штрафа, максимальный размер которого составил 70 тыс. руб., минимальный — 15 тыс. руб. Учитывая имущественное положение виновного и его семьи, суды в большинстве случаев назначали штраф с рассрочкой выплаты равными платежами (по 7 тыс. или 3 тыс. руб. в месяц). По тем же делам, где суды назначили самый строгий вид наказания — лишение свободы, исполнение приговора носило условный характер (с испытательным сроком от 2 до 3 лет)⁷².

Таким образом, к уголовной ответственности в сфере лицензирования субъекты привлекаются нечасто. В основном существуют общие составы, предусматривающие ответственность за нарушение правил лицензирования. Большая часть составов сконструирована как материальные. Также существуют специальные составы, предусматривающие ответственность в банковском секторе, в сфере медицинской деятельности и т. д. Все они влекут более серьезные последствия для общества, личности, государства или создают угрозу.

Также распространенным видом юридической ответственности является гражданско-правовая ответственность.

К мерам гражданско-правовой ответственности относятся санкции в виде ликвидации юридического лица, осуществлявшего безлицензионную деятельность или деятельность с нарушением требований и условий лицензирования, установленных п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). Поскольку в предпринимательской деятельности граждан применяются правила ГК РФ, установленные для юридических лиц, к индивидуальному предпринимателю, совершившему указанные правонарушения, применяются санкции, влекущие прекращение статуса индивидуального предпринимателя (с аннулированием соответствующего свидетельства о государственной регистрации в этом качестве). Цивилистическая санкция в виде аннулирования сделки, совершенной юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, установлена ст. 173 ГК РФ (исходя из указанного предписания, такая санкция может быть применена и к индивидуальному предпринимателю).

Субъектами рассматриваемых правонарушений являются должностные лица (индивидуальные предприниматели и руководители коммерческих [некоммерческих] организаций) и публично-правовые должностные лица.

Более подробно вопросы административной ответственности будут рассмотрены в других главах монографии.

Ответственность должностных лиц лицензирующих органов (в том числе за нарушение такими лицами правил проведения лицензионного контроля) предусмотрена ч. 3 ст. 7 Закона о лицензировании РФ. Однако этим законодательством не установлены конкретные меры ответственности, они содержатся в отраслевом законодательстве.

Таким образом, юридическая ответственность является действенным механизмом выявления, пресечения, предупреждения нарушений в сфере лицензирования.

Глава 2.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ

§ 2.1. История становления и развития законодательства об административной ответственности за нарушение лицензионно-разрешительных правил

В царской России до середины XIX в. понятия лицензирования не было. Были только разрешения. Государство не использовало подобный метод в отношении предпринимателей. Новые экономические отношения, которые стали развиваться в России в 70–80-х гг. XIX в. после отмены крепостного права, требовали соответствующего правового регулирования. Поэтому появились новые способы регулирования экономических отношений, и одним из таких методов, применяемых государством, стала система лицензирования производственной и торговой деятельности, введенная в 1865 г.⁷³ В качестве примера в период Российской империи с середины XIX в. по 1917 г. хотелось бы привести розничную продажу алкогольной продукции. В те времена устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Также правилами устанавливались: количество питейных домов, которые могло содержать одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения (например, хозяевам запрещалось впускать в заведения «нижних воинских чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних»⁷⁴). За нарушение требований указанных правил устанавливалась ответственность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 руб.⁷⁵, что являлось большой денежной суммой на тот момент.

Особой вехой в становлении законодательства об ответственности является российское законодательство XIX — начала XX в. (например, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1854 г.), которое предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное предпринимательство. Так, в гл. 12 «О нарушении постановлений о кредите» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.⁷⁶ (в ред. 1857, 1866 и 1885 гг.) предусматривалась ответственность за открытие частного банка без дозволения правительства или без соблюдения установленных законом правил (ст. 1152). В гл. 4 «О нарушении уставов горных» ст. 591 устанавливала ответственность за «разработку на казенных землях золота, серебра и платины без дозволения Правительства, на частных землях — без дозволения владельца и Правительства». Статья 871, напротив, устанавливала ответственность за дачу дозволения на врачебную практику лицам, не имеющим всех требуемых для этого сведений. В соответствии со ст. 1017 наказуемым являлось «открытие книжного магазина или лавки или же кабинета для чтения без надлежащего разрешения». Статья 1169 предусматривала ответственность «за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права»; ст. 1170 — «за производство торговли или промысла по фальшивому билету или свидетельству»; ст. 1197 — «за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения Правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»; ст. 1346 — «за учреждение завода, фабрики или мануфактуры, не имея по закону права на содержание таких заведений». Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г.⁷⁷ Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права. Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310–363), посвященные ответственности за преступления, связанные с нарушением постановлений о надзоре за промыслами и торговлей, которые также относились к группе деяний, образующих незаконную предпринимательскую деятельность. Ответственности подлежал предприниматель, устроивший или приступивший «к устройству завода, фабрики, аптеки или иного промышленного или торгового заведения без надлежащего разрешения» (ст. 310); а также «кто открыл без соблюдения установленных правил или без надлежащего разрешения торговое или промышленное общество либо товарищество, частное или общественное кредитное установление, банкирское заведение, меняльную лавку» (ст. 318)⁷⁸. Приведенные составы в сфере предпринимательской деятельности являлись формальными. Наступления последствий для привлечения к ответственности не требовалось. Дела по таким нарушениям производились в административном порядке: при обнаружении проверяющими должностными лицами факта правонарушения составлялся протокол, который направлялся в Казенную палату для дальнейшего разбирательства дела. Решение Казенной палаты могло быть обжаловано в Правительствующий сенат. Следует отметить, что детальная регламентация порядка осуществления контроля свидетельствует о защите не только публичных интересов, но и частных интересов предпринимателей.

Революция 1917 г. привела к антирыночной политике. В этот период вопросы лицензирования не были приоритетными для вновь созданного государства и развития лицензирования не происходило. Более того, оно отсутствовало в экономической сфере государства как ненужный элемент государственного регулирования. Поэтому на данном этапе наблюдается движение назад и полное отсутствие совершенствования лицензионной системы.

В период НЭПа 1922–1929 гг. применение лицензирования вновь приобрело широкое распространение. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее — ГК РСФСР 1922 г.)⁷⁹ широко использовал ограничительные нормы в виде разрешений и лицензий. Так, закреплялся разрешительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды, согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г., могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти. Примечательным в это время было введение Уголовным кодексом РСФСР 1922 г. (далее — УК РСФСР 1922 г.) уголовной ответственности за «скупку и сбыт в виде промысла продуктов, материалов и изделий, относительно которых имелось специальное запрещение или ограничение»⁸⁰. Также в ст. 136 УК РСФСР 1922 г. содержались положения, регулирующие проведение в жизнь государственных монополий. Нарушение данного запрета наказывалось принудительными работами или лишением свободы.

Также в качестве примера приведем лицензирование экспортно-импортной деятельности. В соответствии с п. 4 декрета СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз»⁸¹ право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Пунктом 19 данного декрета к злоупотреблениям лицензиями относились такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т. п. При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по закону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно, выпускаемые в почтовых посылках, выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта, при сбыте их на сторону за плату приравнивались к контрабандным и подлежали конфискации в административном (несудебном) порядке. Лица, имущество которых конфисковывалось в административном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу [должностному лицу], производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона⁸². Окончание периода НЭПа в конце 1920-х гг. представляло собой фактический отказ от товарно-рыночных отношений и переход к административным методам управления экономикой⁸³.

Несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (например, лицензирование непредпринимательской деятельности). Государственные предприятия в лицензировании не нуждались. Поэтому в советский период применение методов лицензирования было весьма ограниченно, следовательно, и ответственность за нарушение лицензирования была минимальной.

Институт лицензирования в России начинает активно развиваться в 80–90-х гг. прошлого века, что было обусловлено сменой правовых формаций и переменами в характере воздействия государства на общественные отношения в сфере экономики.

Особой вехой явилось принятие КоАП РСФСР (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, утвержденный ВС РСФСР 20 июня 1984 г.), который действовал до 1 июля 2002 г.⁸⁴ Это первый кодифицированный акт в сфере административной ответственности, значение которого трудно переоценить. Вместе с тем в качестве субъектов административной ответственности он предусматривал только физических и должностных лиц.

Составы правонарушений в сфере лицензирования поступательно пополняли КоАП РСФСР. С 1992 г. введена ст. 157.3 КоАП РСФСР — «Осуществление подлежащей лицензированию деятельности на транспорте без специального разрешения (лицензии), нарушение условий, предусмотренных в лицензии»⁸⁵. С 1996 г. по ст. 56.1 КоАП РСФСР установлена административная ответственность должностных лиц за незаконную выдачу лицензии (разрешения), а равно произвольное изменение условий лицензии (разрешения) на осуществление деятельности на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне Российской Федерации⁸⁶; ст. 139.6 КоАП РСФСР — «Осуществление деятельности в области связи без лицензии»⁸⁷ и некоторые другие.

Также были определены компетенция и полномочия некоторых лицензирующих органов, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, например органов Российской транспортной инспекции⁸⁸, федерального органа по геологии и использованию недр⁸⁹, органов рыбоохраны и некоторых других.

Административная ответственность юридических лиц, в том числе и в сфере лицензирования, устанавливалась разными нормативно-правовыми актами. В качестве примера приведем Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ (далее — ГрК РФ)⁹⁰. Согласно ст. 66 ГрК РФ, административная ответственность юридических лиц предусматривалась за такие нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве, как разработка градостроительной документации без соответствующих лицензий⁹¹ и строительство объектов недвижимости без разрешений на строительство (самовольная постройка)⁹².

Также отдельные составы административных правонарушений в сфере лицензирования содержались в Федеральном законе от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»⁹³. В соответствии со ст. 2 указанного Закона деятельность юридического лица (организации) по промышленному производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или индивидуального предпринимателя по розничной продаже алкогольной продукции, осуществляемая без соответствующей лицензии, влекла наложение административного штрафа в размере от 500 до 1000 МРОТ с конфискацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в соответствующих таре и (или) упаковке, оборудования и сырья. Подобная деятельность, осуществляемая с нарушением условий соответствующей лицензии, влекла наложение административного штрафа в размере от 300 до 500 МРОТ с конфискацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в соответствующих таре и (или) упаковке или без таковой. Также, сообразно ст. 6 Закона, наказуемыми административным штрафом или конфискацией в административном порядке были поставка и закупка юридическим лицом (организацией) этилового спирта юридическому лицу (организации) или индивидуальному предпринимателю, не имеющим соответствующей лицензии. Административным правонарушением считалась розничная продажа юридическим лицом (организацией) и индивидуальным предпринимателем этилового спирта, в том числе этилового питьевого спирта, а также лекарственных или лечебно-профилактических средств, содержащих этиловый спирт, и виноматериалов, что влекло наложение административного штрафа в размере от 300 до 500 МРОТ с конфискацией этилового спирта, лекарственных или лечебно-профилактических средств, содержащих этиловый спирт, в соответствующих таре и (или) упаковке или без таковой.

Таким образом, составов административных правонарушений, устанавливающих административную ответственность в сфере лицензирования в данный период, было очень мало. Немаловажной особенностью законодательства об административной ответственности в сфере лицензирования являлось ее рассредоточение между КоАП РСФСР и иными законами, устанавливающими административную ответственность. Объясняется это в первую очередь тем, что в КоАП РСФСР в качестве субъектов административной ответственности не было юридических лиц, а лицензии получают преимущественно юридические лица. Также составы административных правонарушений включались преимущественно в отраслевые законы, регулирующие различные общественные отношения, в том числе лицензируемые.

Определенный виток развития российского законодательства начался с принятием специального лицензионного законодательства. Новой ступенью правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности явился принятый 15 сентября 1998 г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп.). В нем определялись цель и сфера применения, основные принципы осуществления лицензирования, предлагался основной понятийный аппарат, порядок выдачи лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензии. Впервые в законный оборот были введены такие термины, как «лицензирующий орган», «соискатель лицензии», «лицензиат», «лицензия», «лицензирование» и др. Впервые закон определял, что вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Для лицензий, выданных органами государственной власти субъектов Федерации, дополнительная процедура регистрации заменялась процедурой уведомления. Значительно увеличился перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалось получение лицензии. Теперь он включал более 200 позиций. Несомненным преимуществом данного Закона является то, что он внес ясность в концепцию правового регулирования предпринимательской деятельности посредством лицензирования, поставил лицензирование предприятий и предпринимателей на законодательную основу, определил административную процедуру лицензирования. Это первая унификация лицензионного законодательства. Вместе с тем, несмотря на всю его прогрессивность, указанный Закон просуществовал недолго, ибо содержал излишнее количество лицензируемых видов деятельности — более 200. В этой связи в 2001 г. назрела необходимость в сокращении их количества и пересмотре ряда других положений в области лицензирования.

Следующей важной вехой явилось принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁹⁴, который уточнил правовые основы лицензирования в Российской Федерации. Существенно изменилась сфера применения закона о лицензировании.

Во-первых, в отличие от предыдущего федерального закона, значительно увеличился перечень видов деятельности, на которые действие закона не распространялось.

Во-вторых, органы местного самоуправления перестали быть субъектом регулируемых законом лицензионных отношений.

Некоторые коррективы коснулись понятийного аппарата. Например, в состав лицензирующих органов вошла исключительно исполнительная ветвь государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Федеральным законом продлился общий срок действия лицензии: с трех до пяти лет. Отдельными положениями о лицензировании могло предусматриваться бессрочное действие лицензии.

Изменения коснулись и общих сроков принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии: лицензирующий орган принимал решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами.

Согласно требованиям исследуемого Закона, контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществлялся исключительно лицензирующим органом.

Особой вехой для института административной ответственности стало принятие нового КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (вступившего в силу в 2002 г.)⁹⁵. Множество новых глобальных изменений претерпел институт административной ответственности, которые коснулись и нарушений лицензионных правил и процедур. Так, закреплены институт административной ответственности юридических лиц, определение вины юридических лиц, формы вины физических лиц, новые виды административных наказаний (дисквалификация, административное выдворение юридических лиц); усовершенствованы административные наказания и правила их назначения, процедура производства по делам об административных правонарушениях и мн. др.⁹⁶

В последующем в КоАП РФ вносились многочисленные изменения и дополнения, в том числе касающиеся и совершенствования института административной ответственности в сфере лицензирования. Хотелось бы отметить некоторые из них.

В 2005 г. был принят Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации»⁹⁷, который вступил в силу 8 августа 2005 г. Им был введен новый порядок приостановки хозяйственной и иной экономической деятельности:

— во-первых, КоАП РФ был дополнен новым видом административного наказания — административным приостановлением деятельности, назначать которое был уполномочен исключительно суд;

— во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право осуществлять приостановку хозяйственной и иной деятельности, реализуемой с нарушением действующего законодательства. Указанное в полной мере относилось и к приостановлению действия лицензии.

С точки зрения ответственности особую роль сыграл Федеральный закон от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О лицензировании отдельных видов деятельности“, Федеральный закон „О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)“ и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»⁹⁸. В соответствии с ним в закон о лицензировании введена ст. 17.1 «Ответственность должностных лиц лицензирующих органов при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности». Согласно ей, должностные лица лицензирующих органов в случае ненадлежащего исполнения обязанностей при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц лицензирующих органов, лицензирующие органы в течение 30 дней обязаны сообщить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

Множество изменений введено в КоАП РФ. В частности, изменены статьи, которые установили новые составы, предусматривающие более строгое наказание за осуществление лицензионной деятельности с грубым нарушением лицензионных правил. Также статьи дополнены примечанием, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности. Таким преобразованиям подверглись ст. 8.40 «Нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы», ст. 9.1 «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», ст. 13.12 «Нарушение правил защиты информации», ст. 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», ст. 18.13 «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей» и пр.

В связи с тем, что Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» перестал отвечать современным реалиям лицензирования, был принят новый Федеральный закон — от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп.)⁹⁹. В нем определены: лицензируемые виды деятельности, принципы, система и полномочия лицензирующих органов, лицензионные требования, срок действия лицензии, а также порядок организации и осуществления лицензирования. По сравнению с ранее действующими новации Закона № 99-ФЗ могут быть оценены двояко.

C одной стороны, в новом Федеральном законе количество лицензируемых видов деятельности снижено до 50.

Бесспорным плюсом нового Закона является неограниченность срока выдаваемых лицензий. Бессрочность действия лицензии существенно облегчает ведение бизнеса. Прогрессивными нормами Закона являются положения о возможности подачи документов в электронном виде, об организации взаимодействия при лицензировании посредством обмена электронными документами, о возможности ведения лицензионного дела в электронном виде, об обязанности ведения реестра лицензий в электронном виде. Закон № 99-ФЗ содержит более детальные требования к составу лицензионного дела. Подробнее урегулированы вопросы, связанные с переоформлением лицензии. Значительно четче регламентированы вопросы осуществления лицензионного контроля.

Закон о лицензировании РФ среди обязанностей устанавливает и юридическую ответственность уполномоченных должностных лиц лицензирующих органов в общем виде.

В последние годы основные изменения института административной ответственности в сфере лицензирования связаны:

• с поступательным введением новых составов административных правонарушений в сфере лицензирования.

В качестве примера приведем появление ч. 2.1 ст. 12.3 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за перевозку пассажиров и багажа легковым транспортным средством, используемым для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа, водителем, не имеющим при себе разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси¹⁰⁰; ст. 14.1.3 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии»¹⁰¹ и пр.

• Изменением и ужесточением административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования.

Например, в соответствии с Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 317-ФЗ «О внесении изменений в статьи 13.3 и 13.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»¹⁰² ужесточена административная ответственность за нарушения в сфере эксплуатации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств. Установлено, в частности, что изготовление или установка радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств без специальных разрешений (лицензий), если их наличие обязательно, стали влечь наложение административного штрафа: на граждан — в размере от 1,5 тыс. до 3 тыс. руб.; на должностных лиц — от 3 тыс. до 6 тыс. руб.; на юридических лиц — от 30 тыс. до 60 тыс. руб. При этом во всех случаях допускается конфискация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств. Предусматривается, что не влечет административной ответственности использование радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, предназначенных для индивидуального приема программ теле- и радиовещания, а также для использования изделий бытовой электроники, не содержащих радиоизлучающих устройств.

В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 237-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»¹⁰³ усилена административная ответственность за незаконные организацию и проведение лотерей и азартных игр. В частности, в случае незаконных организации и проведения азартных игр (ст. 14.1.1 КоАП РФ) размер административного штрафа для юридических лиц теперь составляет от 800 тыс. до 1,5 млн руб. (ранее административный штраф был установлен в размере от 700 тыс. до 1 млн руб.) с конфискацией игрового оборудования. Такие изменения коснулись множества статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушение лицензирующих правил и процедур.

• Изменением и усовершенствованием процедуры административной ответственности (например, возможности назначать административное наказание ниже низшего предела согласно ст. 4.1 КоАП РФ «Общие правила назначения административного наказания¹⁰⁴ и пр.).

Вместе с тем вносимые в КоАП РФ изменения зачастую не носят системного управленческо-продуманного характера, что негативно влияет на обеспечение законности в целом в государстве и обществе. Регулярное «усовершенствование» составов административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ в области лицензирования говорит о том, что необходимы новый подход и смена парадигм¹⁰⁵ в институте административной ответственности. В связи с этим настоятельной переоценки требует большинство норм действующего КоАП РФ, охватывающих как общие положения административной ответственности, составы административных правонарушений, в том числе в сфере лицензирования, пределы административных наказаний и уместность их использования в санкциях статей, так и процессуальные правила, применяемые при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Существенными факторами, снижающими эффективность применения действующего КоАП РФ, являются проблемы выявления административных правонарушений в сфере лицензирования, определение надлежащего субъекта административной ответственности, доказывание виновности в совершении административного правонарушения в сфере лицензирования, назначение адекватного и справедливого административного наказания и некоторые другие.

Все это обусловливает необходимость пересмотра норм действующего законодательства об административных правонарушениях и смены парадигм. Современная действительность дает возможность построения новой модели института административной ответственности на основании постановки проблем и анализа вариантов их решений. Все это неизбежно должно влечь совершенствование института административной ответственности, трансформацию его из преимущественно карательно-фискального инструмента в риск-ориентированную модель. Она является альтернативной моделью. На сегодняшний день есть концепция, которая разработана ОНФ и предложена Минюсту России. Авторы назвали ее «КоАП 2.0. „Риск-ориентированный подход. Концепция“». При ее создании были заложены принципы персонализации системы наказаний, развития направления нематериальных наказаний, ранжирования нарушений по степени риска и пр. Не вдаваясь в подробный ее анализ, хочется отметить, что основным ее недостатком является то, что она охватывает только одну сферу государственного управления — нарушение правил дорожного движения.

Современные условия развития административной ответственности предопределяют разработку и принятие нового законодательства, устанавливающего административную ответственность в Российской Федерации, в том числе в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Такой посыл исходит из анализа концепции нового КоАП РФ и основанного на ней проекта нового КоАП РФ и Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — ПрКоАП РФ), разработанного Минюстом России и активно обсуждаемого. Исследование особенностей административной ответственности в сфере лицензирования, в том числе с учетом предлагаемых проектов новых кодексов, будет осуществлено поступательно на страницах данной монографии.

§ 2.2. Общая характеристика административной ответственности за нарушение законодательства о лицензионно-разрешительной системе

С точки зрения юридической науки институт административной ответственности не только представляет собой совокупность правовых норм, но и определяет основу знаний о них. Поэтому определение административной ответственности позволяет решать различные задачи, стоящие перед юридической ответственностью в целом.

Лицензирующие органы уполномочены применять меры юридической ответственности по результатам рассмотрения лицензионного дела в процессе осуществления лицензионного контроля. Выявив административные правонарушения в сфере лицензирования, они применяют меры административной ответственности, которая является одним из действенных средств правоохраны лицензионных общественных отношений.

Согласно п. 3 ст. 1.3 КоАП РФ, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение лицензионных правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Поэтому все административные правонарушения в сфере лицензирования содержатся в КоАП РФ.

Административная ответственность наступает не за любое правонарушение, совершенное в сфере реализации исполнительной власти, а за нарушение или неисполнение общеобязательных правил, устанавливаемых государством в сфере лицензирования отдельных видов деятельности.

Такие правила устанавливают специальный режим предпринимательской деятельности. Фактическим основанием привлечения к административной ответственности в данной области является совершение административного правонарушения. Согласно ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность в сфере лицензирования. Признаками административного правонарушения в сфере лицензирования являются: противоправность, виновность, наказуемость, общественная опасность, деяние (действие, бездействие)¹⁰⁶.

Административная ответственность в области лицензирования отличается субъектным составом. Субъектами этого вида ответственности являются как физические, так и юридические лица. В некоторых случаях лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, привлекаются к административной ответственности как юридические лица, например по ст. 7.23.3 КоАП РФ «Нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами».

Обобщенно эти специальные субъекты называются «соискатели лицензии» или «лицензиаты». Соискатель лицензии — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии. Лицензиат — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которые уже имеют лицензию. К числу специальных субъектов также относятся должностные лица. Согласно ст. 2.4 КоАП РФ, под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций также по санкциям приравниваются к должностным лицам, хотя таковыми не являются. В сфере лицензирования к административной ответственности привлекается последняя группа лиц. Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения, связанного с неисполнением либо ненадлежащим исполнением обязанностей¹⁰⁷. В целом следует отметить, что практически в каждой статье КоАП РФ, предусматривающей юридические составы правонарушений в сфере лицензирования, они предусмотрены как субъекты административной ответственности.

На наш взгляд, применительно к субъектам административной ответственности в сфере лицензирования можно выделить один актуальный вопрос, являющийся предметом дискуссии. Это полноценная административная ответственность властных участников лицензионной системы. Она не установлена КоАП РФ в сфере лицензионных отношений. Ряд авторов-административистов и законодатель считают, что имеет место выраженная «асимметричность» административной ответственности в рассматриваемой сфере¹⁰⁸.

Российским законодательством не предусмотрена административная ответственность должностных лиц, выполняющих функции по лицензированию отдельных видов деятельности. Вместе с тем в ряде зарубежных стран, например в Молдове¹⁰⁹, Казахстане¹¹⁰, в законодательстве об административной ответственности содержатся административные правонарушения должностных лиц за неисполнение полномочий в сфере лицензирования. Присоединяемся к мнению авторов, полагающих, что в связи с распространением нарушений, допускаемых государственными служащими в ходе лицензионных процедур¹¹¹, нужно усовершенствовать институт административной ответственности. В связи с этим предлагаем установить административную ответственность за ряд нарушений административной процедуры лицензирования, в том числе за нарушение порядка и сроков выдачи лицензии, за необоснованный отказ в выдаче лицензии, и предусмотреть за них наложение административных наказаний имущественного и организационного характера.

Административная ответственность также отличается целями, которые заключаются в предупреждении совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, отсутствии унижения человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинения ему физических страданий, а также нанесения вреда деловой репутации юридического лица (п. 1.2 ст. 3.1 КоАП РФ). Данный вид ответственности применяется, когда нужно предотвратить ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Совершение административных правонарушений в области лицензирования влечет применение различных административных наказаний. Это предупреждение, административный штраф, конфискация орудия или предмета административного правонарушения, дисквалификация, административное приостановление деятельности. Административные наказания, установленные за нарушение законодательства о лицензировании, достаточно серьезные, и обусловлено это тем, что они представляют угрозу для людей, общества и государства.

Меры административной ответственности применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц. Это прежде всего суд (судьи). В обязательном порядке они рассматривают правонарушения, по которым в качестве меры административной ответственности установлены конфискация орудия или предмета совершения административного правонарушения, дисквалификация, административное приостановление деятельности.

Специальные контролирующие органы, перечисленные в постановлении Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»¹¹², рассматривают дела об административных правонарушениях в процессе выявления нарушений в рамках лицензионного контроля. К таким органам относятся федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Так, согласно ст. 23.46 КоАП РФ, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.12, 13.13 КоАП РФ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов вправе руководитель федерального органа исполнительной власти, его заместители, руководители структурных подразделений территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители.

Как показывает анализ практики, в этой сфере преобладает привлечение к административной ответственности за нарушение правил лицензирования такими федеральными органами исполнительной власти, как Ространснадзор, Роспотребнадзор, ФСБ России. На протяжении последних трех лет более чем в 80% случаев по итогам проверок соблюдения лицензионного законодательства лица были привлечены к административной ответственности. В деятельности Росгвардии данный показатель составляет 98–100%. Также в последние годы высокая доля несоответствий соискателей лицензий лицензионным требованиям, выявленных в результате проверок, отмечена в сферах деятельности, лицензируемых Роскосмосом, Минпромторгом России, Росалкогольрегулированием, ФНС России и некоторыми другими лицензирующими органами¹¹³.

В деятельности лицензирующих органов субъектов Федерации в рамках реализации собственных полномочий доля проверок лицензиатов, по итогам которых по фактам выявленных нарушений были наложены административные наказания, существенно ниже по сравнению с аналогичным показателем федеральных лицензирующих органов и составляет за последние годы в среднем 45–50%. Самый низкий показатель отмечается в сфере лицензирования деятельности по обращению с ломом черных и цветных металлов — около 20%¹¹⁴.

Привлечение к административной ответственности не влечет для нарушителей судимости и не является основанием для увольнения с работы, за исключением применения такого наказания к должностным лицам, как дисквалификация.

Административная ответственность наступает в особом процессуальном порядке, урегулированном КоАП РФ¹¹⁵. Следует отметить, что в области лицензирования отдельных видов деятельности применяются как общие процессуальные правила, так и специальные, учитывающие специфику лицензирования. В качестве примера к последним можно отнести удлиненный срок давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).

Также, согласно ст. 28.7 КоАП РФ, предусмотрена возможность проведения административного расследования, если осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

Исходя из изложенного, можно дать следующее определение административной ответственности за нарушение лицензионно-разрешительной системы: это применение специально уполномоченными органами (должностными лицами) и судами административных наказаний к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений в лицензионно-разрешительной сфере.

§ 2.3. Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании

Принципы права — одна из базовых категорий, на которых основываются правовые отношения в государстве. Принципы права — это нечто большее, чем просто закрепленные в законодательных актах основы, в соответствии с которыми должно производиться правоприменение со стороны субъектов права¹¹⁶.

Общая часть КоАП РФ в ст. 1.4–1.5 прямо закрепляет только несколько принципов (равенство перед законом, презумпция невиновности), на которых основывается содержание данного законодательного акта, а также действия и решения субъектов административной юрисдикции.

Особого внимания заслуживает принцип презумпции невиновности, который состоит в том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Исключением из данного правила является обязанность доказывать свою невиновность при совершении правонарушений, предусмотренных гл. 12 КоАП РФ, а также административных правонарушений в области благоустройства территории, предусмотренных законами субъектов Федерации, совершенных с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Поэтому можно сказать, что на данные виды правонарушений действует принцип презумпции виновности. Таким образом, применительно к сфере лицензирования применяется принцип презумпции невиновности, так как она не относится к исключениям.

Кроме того, в ст. 1.6 КоАП РФ упоминается принцип законности и гуманизма. Он является одним из важнейших принципов административной ответственности при применении мер административного принуждения в связи с совершением административного правонарушения. Этот принцип состоит в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение лицензирующим органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с совершенным административным правонарушением осуществляется строго в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

Особое внимание заслуживает положение, устанавливающее, что при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство физического лица или деловой репутации юридического лица¹¹⁷. В качестве иллюстрации к данному принципу в сфере лицензирования хотелось бы привести определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2019 г. № 2979-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Аширова Мустафы Магамед оглы, Егоровой Натальи Михайловны, Немова Валерия Михайловича и Пушилиной Ирины Шукуриевны на нарушение их конституционных прав рядом положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Трудового кодекса Российской Федерации»¹¹⁸. Граждане М. М. Аширов, Н. М. Егорова, В. М. Немов и И. Ш. Пушилина, являющиеся индивидуальными предпринимателями, оспаривают конституционность ч. 1 и 3 ст. 1.4 «Принцип равенства перед законом», ч. 1, 3 и 4 ст. 1.5 «Презумпция невиновности», ч. 1, 2 и 3 ст. 1.6 «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением», ч. 1 и 2 ст. 2.1 «Административное правонарушение», примечания к ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц», ч. 2 ст. 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», ч. 3 ст. 14.17 «Нарушение требований к производству или обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», ч. 2 ст. 14.17.1 «Незаконная розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции физическими лицами», ст. 25.5 «Защитник и представитель», ст. 26.2 «Доказательства», ч. 1 ст. 26.4 «Экспертиза», ч. 1, 2 и 6 ст. 27.8 «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов», ч. 8 ст. 27.10 «Изъятие вещей и документов», ч. 3 и 3.1 ст. 28.7 «Административное расследование» КоАП РФ. Как следует из представленных материалов, в ходе проведения осмотра нестационарных торговых объектов (киосков), в которых заявители осуществляли предпринимательскую деятельность, было выявлено хранение алкогольной продукции (водки): И. Ш. Пушилиной — в количестве 73 бутылок без маркировки федеральной специальной маркой и указания даты розлива; Н. М. Егоровой — 20 бутылок без маркировки федеральной специальной маркой и указания даты розлива; М. М. Ашировым — 13 бутылок без указания даты розлива и с маркировкой всех бутылок федеральной специальной маркой с одним и тем же номером; В. М. Немовым — 16 бутылок без сопроводительных документов, при этом две из них — с поддельными, что было установлено экспертизой, федеральными специальными марками.

Вступившими в законную силу решениями арбитражных судов заявители привлечены к административной ответственности на основании ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ («Производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии»). В качестве административного наказания заявителям назначен административный штраф в размере 500 тыс. руб. каждому. Определениями судей Верховного Суда РФ в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано.

По мнению заявителей, ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ во взаимосвязи с ч. 1 и 3 ст. 1.4, ст. 2.4 (примечанием к ней), ч. 2 ст. 14.1 и ч. 2 ст. 14.17.1 КоАП РФ не соответствует ст. 6 (ч. 2), ст. 8 (ч. 1), ст. 15, ст. 19 (ч. 1), ст. 45 (ч. 1), ст. 46 (ч. 1), ст. 49 (ч. 3), ст. 50 (ч. 2) и ст. 55 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, поскольку допускает привлечение к административной ответственности за производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии в качестве должностных лиц индивидуальных предпринимателей при отсутствии у них возможности получить такую лицензию, в условиях отсутствия конкретизации в ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ понятия «оборот» и при наличии специальных норм — ч. 2 ст. 14.1 и ч. 2 ст. 14.17.1 данного Кодекса, предусматривающих непосредственную ответственность индивидуального предпринимателя при осуществлении деятельности без лицензии.

Заявители также полагают, что ч. 1 и 3 ст. 1.4, ч. 1, 3 и 4 ст. 1.5, ч. 1 ст. 1.6, ч. 1 и 2 ст. 2.1, ч. 2 ст. 14.1, ч. 3 ст. 14.17, ст. 25.5, ст. 26.2, ч. 1 ст. 26.4, ч. 1, 2 и 6 ст. 27.8, ч. 8 ст. 27.10, ч. 3 и 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ не соответствуют ст. 6 (ч. 2), ст. 8 (ч. 1), ст. 15, ст. 19 (ч. 1), ст. 34 (ч. 1), ст. 35 (ч. 1 и 2), ст. 45 (ч. 1), ст. 46 (ч. 1), ст. 49 (ч. 2 и 3), ст. 50 (ч. 2) и ст. 51 Конституции РФ, поскольку позволяют:

— аннулировать презумпцию невиновности и равенство индивидуальных предпринимателей перед законом и судом, не исполняя особых условий применения мер административной ответственности к индивидуальным предпринимателям;

— без проведения экспертных мероприятий и установления химического состава изъятых вещественных доказательств (жидкостей) использовать такие доказательства по делу об административном правонарушении и возлагать обязанность доказывания на лиц, привлекаемых к административной ответственности;

— производить осмотр помещений, изъятие продукции, составление процессуальных документов, в том числе выносить определение о возбуждении дела об административном правонарушении, в отсутствие предпринимателя или его представителя без их уведомления и не разъяснять права, подлежащие обязательному разъяснению;

— проникать в торговые помещения без предварительного уведомления индивидуального предпринимателя и в его отсутствие, без его согласия и проводить досмотр личных вещей продавцов и предпринимателя;

— привлекать к участию в деле в качестве представителей (защитников) индивидуальных предпринимателей его работников — продавцов, не наделенных соответствующими полномочиями;

— привлекать индивидуального предпринимателя — работодателя к административной ответственности в случае хранения работником без ведома и в нарушение локальных актов работодателя собственного товара при принятии работодателем со своей стороны всех возможных мер для недопущения и предотвращения таких нарушений.

Кроме того, заявители утверждают, что оспариваемые нормы запрещают индивидуальному предпринимателю и (или) его работнику временно хранить в торговом объекте в личных целях алкогольную продукцию, не предназначенную для использования в коммерческих целях, притом что такая продукция хранится без демонстрации потребителю и в недоступных для него местах, а также без указания цены.

Конституционный Суд РФ, изучив представленные материалы, не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать гарантированное ст. 19 (ч. 1) Конституции РФ равенство всех перед законом и вытекающее из него требование определенности правовых норм, означающее, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение, должно быть четко определено в законе, причем так, чтобы исходя из текста соответствующей нормы (в случае необходимости — с помощью толкования, данного ей судами) каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия) (постановления от 13 июля 2010 г. № 15-П и от 26 ноября 2012 г. № 28-П; определения от 26 апреля 2016 г. № 876-О, от 29 сентября 2016 г. № 1898-О, от 28 марта 2017 г. № 490-О и др.).

Часть 3 ст. 14.17 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии. Наряду с этим ч. 2 ст. 14.17.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за незаконную розничную продажу алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальным предпринимателем), либо сельскохозяйственным товаропроизводителем (индивидуальным предпринимателем, крестьянским [фермерским] хозяйством), признаваемым таковым в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (за исключением розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальным предпринимателем, либо розничной продажи произведенного сельскохозяйственным товаропроизводителем вина, игристого вина [шампанского], если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния). Данные составы административных правонарушений являются специальными по отношению к ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Часть 3 ст. 14.17 и ч. 2 ст. 14.17.1 КоАП РФ корреспондируют положениям Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее — Закон № 171-ФЗ), устанавливающим особый правовой режим производства и оборота данной специфической продукции, основу которого составляет необходимость получения лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, связанного с такой продукцией (гл. III). При этом, согласно подп. 16 ст. 2, оборотом для целей этого Федерального закона признаются закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение, перевозки и розничная продажа, на которые распространяется действие данного Федерального закона. В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона № 171-ФЗ производство и оборот алкогольной продукции (за исключением розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) и производство и оборот (за исключением розничной продажи) спиртосодержащей пищевой продукции осуществляются организациями; производство вина, игристого вина (шампанского) из собственного винограда, их хранение, поставки и розничную продажу вправе осуществлять сельскохозяйственные товаропроизводители. Согласно п. 1 ст. 16 этого же Федерального закона, розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания (за исключением розничной продажи пива, пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, а также вина, игристого вина [шампанского], произведенных крестьянскими [фермерскими] хозяйствами без образования юридического лица, индивидуальными предпринимателями, признаваемыми сельскохозяйственными товаропроизводителями) осуществляются организациями. Пунктом 2 ст. 18 данного Федерального закона установлено, что лицензии выдаются на осуществление, в частности, следующих видов деятельности: производство, хранение и поставки произведенной алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции; хранение этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции; закупка, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции; производство, хранение и поставки спиртосодержащей непищевой продукции; розничная продажа алкогольной продукции; производство, хранение, поставки и розничная продажа произведенной сельскохозяйственными производителями винодельческой продукции. Производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующих лицензий непосредственно запрещены п. 1 ст. 26 Закона № 171-ФЗ.

Таким образом, в соответствии с приведенным правовым регулированием по общему правилу индивидуальным предпринимателям не может быть выдана лицензия на осуществление таких видов деятельности, как хранение и розничная продажа алкогольной продукции, и, следовательно, им запрещено в рамках осуществления предпринимательской деятельности осуществлять указанные виды деятельности, а за нарушение данных запретов они несут установленную законом ответственность, в том числе административную.

Верховный Суд РФ в п. 2 обзора судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 6 декабря 2017 г.) указал, что ч. 2 ст. 14.17.1 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 265-ФЗ) устанавливает административную ответственность индивидуального предпринимателя только за незаконную продажу алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции; с 30 июля 2017 г. (дата вступления Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 265-ФЗ в силу) за хранение алкогольной продукции без лицензии индивидуальные предприниматели могут быть привлечены к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 265-ФЗ).

Таким образом, в действующей системе правового регулирования составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 14.1, ч. 3 ст. 14.17 и ч. 2 ст. 14.17.1 КоАП РФ, разграничены с достаточной степенью определенности, что исключает возможность их произвольного применения к индивидуальным предпринимателям вопреки конституционному принципу равенства всех перед законом и судом. Следовательно, названные законоположения, а также оспариваемые во взаимосвязи с ними ч. 1 и 3 ст. 1.4 КоАП РФ, предусматривающие, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом и судом, а также допускающие установление данным Кодексом особых условий применения мер административной ответственности в отношении являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и примечание к ст. 2.4 этого же Кодекса, в соответствии с которым лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если данным Кодексом не установлено иное, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей в указанном ими аспекте. Положения ч. 2 ст. 14.1 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ действуют и подлежат применению во взаимосвязи с иными положениями данного Кодекса, в том числе оспариваемыми заявителями ч. 1 и 3 ст. 1.4, ч. 1, 3 и 4 ст. 1.5, ч. 1 ст. 1.6, ч. 1 и 2 ст. 2.1, ст. 25.5, 26.2, ч. 1 ст. 26.4, ч. 1, 2 и 6 ст. 27.8, ч. 8 ст. 27.10, ч. 3 и 3.1 ст. 28.7, которые устанавливают основы, общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях, определяют статус участников производства по делу об административном правонарушении, доказательства и порядок доказывания по делу об административном правонарушении, порядок применения отдельных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и проведения административного расследования.

Данные законоположения не предполагают их произвольного — не обусловленного определенными КоАП РФ (ст. 24.1) задачами производства по делу об административном правонарушении — применения и сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей в указанных в жалобе аспектах, имея в виду, что заявители фактически выражают несогласие не с содержанием данных законоположений, а с судебными решениями и действиями должностных лиц при осуществлении в отношении заявителей производства по делам об административных правонарушениях, и, по сути, просят проверить законность и обоснованность таких решений и действий, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ. Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы граждан Мустафы Магамед оглы Аширова, Натальи Михайловны Егоровой, Валерия Михайловича Немова и Ирины Шукуриевны Пушилиной.

В ст. 1.7, 1.8 КоАП РФ закрепляется ответственность только на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.

Еще есть несколько принципов, а именно: язык, на котором ведется судопроизводство, и открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях, которые находятся в гл. 24 КоАП РФ.

Исходя из этого, можно сделать следующие выводы:

— во-первых, правовые принципы в КоАП РФ закреплены бессистемно, что представляется не совсем правильным;

— во-вторых, их перечень неполный и не отражает всех основополагающих начал при применении административной ответственности.

В связи с этим ученые-административисты предлагают различные варианты дополнения данных принципов.

Например, Л. Л. Попов говорит, что основополагающее значение имеют принципы, закрепленные в Конституции РФ, а именно принцип приоритета личности и ее интересов в жизни общества, принцип разделения властей, принцип федерализма, принцип законности, принцип гласности и принцип ответственности¹¹⁹.

А. Б. Агапов считает, что существенное значение для управленческой деятельности в целом имеют такие принципы, как принцип народовластия, принцип единства системы исполнительной власти, принцип федерализма¹²⁰.

Сейчас данный вопрос приобретает особую актуальность. Связано это с тем, что идет активная разработка и подготовка проекта нового КоАП РФ. Поэтому в нем нужно закрепить усовершенствованный вариант принципов административной ответственности, определяющий современный подход к установлению административной ответственности, правила осуществления органами административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административного наказания.

Согласно концепции нового КоАП РФ, в перечень принципов нужно включить: принцип вины; принцип презумпции невиновности; принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение; принцип законности (указав в том числе на недопустимость применения по аналогии норм закона, устанавливающих административную ответственность); принцип справедливости; принцип соразмерности; принцип гуманизма; принцип равенства; принцип ведения производства по делам об административных правонарушениях органом административной юрисдикции на государственном языке Российской Федерации; принцип непосредственности и формализации, осуществляемый органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип открытости (гласности) в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях; принцип оперативности осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип самостоятельности принятия решений в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях; принцип обеспечения защиты при осуществлении органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип обязательности постановлений и иных актов органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях; принцип исполнимости административных наказаний. Таким образом, можно констатировать, что их число должно значительно увеличиться по сравнению с их числом в действующей редакции КоАП РФ до 15, не меньше.

Кроме того, все они, в отличие от действующего нормативного правового акта, где принципы хаотично распределены по всему Кодексу, строго систематизированы и находятся в одной главе КоАП РФ и в одной главе ПрКоАП РФ.

Анализ последней редакции проекта КоАП РФ и ПрКоАП РФ показывает, что не все принципы нашли отражение в административных нормах. Нет принципа непосредственности и формализации, осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях, принципа исполнимости административных наказаний и некоторых других.

Также в литературе высказываются сомнения по поводу целесообразности включения отдельных принципов, предложенных в проекте КоАП РФ. Например, дискуссионен принцип оперативности¹²¹. В ч. 2 ст. 1.5 проекта КоАП РФ все стадии производства по административным правонарушениям осуществляются оперативно в сроки, предусмотренные проектом КоАП РФ. На наш взгляд, данный принцип укладывается и покрывается принципом законности и не имеет самостоятельного характера.

По мнению ряда авторов, в проекте КоАП РФ не хватает принципа состязательности, который имеет место в других российских кодифицированных законодательных актах, таких как Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее — УПК РФ), Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее — ГПК РФ) и др. Необходимость дополнения перечня принципом состязательности обосновывается тем, что его отсутствие приводит к тому, что суд нередко выполняет функции обвинителя: оглашает протокол об административном правонарушении, исследует доказательства, представленные лицом, составившим протокол, и пр.¹²²

На наш взгляд, требует иной формулировки принцип независимости судей, установленный ст. 1.7 КоАП РФ. Считаем, что из данного принципа незаконно исключены иные лица, являющиеся субъектами административной юрисдикции. Независимостью должны обладать все субъекты, применяющие административные наказания, а не только судьи.

В связи с этим считаем необходимым провести ревизию указанных принципов, а также дополнить этот перечень такими принципами, как публичность и принцип личного характера ответственности за правонарушение.

Глава 3.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ КАК ФАКТИЧЕСКОЕ ОСНОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 3.1. Понятие, признаки административного правонарушения в сфере лицензирования

Фактическим основанием привлечения к административной ответственности в сфере лицензирования является совершение административного правонарушения. Определение правонарушения закреплено в КоАП РФ. Согласно ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Проект нового КоАП РФ в целом повторяет концепцию действующего понятия административного правонарушения, дополняя ее объектами посягательств в общем виде: правами и свободами человека и гражданина, законными интересами физических и юридических лиц, общества, государства¹²³. Вместе с тем считаем, что один из основных объектов административного правонарушения так и остался не отраженным в данном определении. Так как административные правонарушения, в том числе в сфере лицензирования, могут посягать еще на общественный порядок и общественную безопасность, а это не является интересами государства, считаем необходимым обязательно дополнить данное определение. Правила государственного управления, на которые могут посягать физические и юридические лица, в целом укладываются в рамки, очерченные Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»¹²⁴. Данный стратегический документ принят в соответствии с дуалистическим единством Федеральных законов от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»¹²⁵ и от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹²⁶. В соответствии с ними считаем обоснованным выделить такие значимые для всего государства и общества объекты административного правонарушения, как национальные интересы, стратегические национальные приоритеты, национальная безопасность. Национальные интересы Российской Федерации — объективно значимые потребности личности, общества и государства в безопасности и устойчивом развитии. Под стратегическими национальными приоритетами Российской Федерации признаются важнейшие направления обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития страны, такие, например, как информационная, экологическая, экономическая безопасность и пр. Обеспечение национальной безопасности включает реализацию органами публичной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества и организациями политических, правовых, военных, социально-экономических, информационных, организационных и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности. В связи с этим считаем видоизменить и дополнить определение административного правонарушения, закрепленное в ст. 2.1 КоАП РФ, обозначив все значимые объекты административных правонарушений. В связи с этим предлагаем следующую редакцию определения административного правонарушения: «…административным правонарушением признается виновно совершенное, противоправное деяние (действие, бездействие) физического или юридического лица, посягающее на права, свободы человека, гражданина, законные интересы физических, юридических лиц, национальные интересы, общественный порядок, стратегические национальные приоритеты, национальную безопасность, за которые КоАП РФ и законами субъектов Федерации установлена административная ответственность».

Исходя из определения административного правонарушения, можно выявить основные признаки правонарушения, в том числе в сфере лицензирования.

Внешне видимым, вытекающим из самого термина правонарушения признаком является противоправность. Любое правонарушение, в том числе и в сфере лицензирования, противоправно. Противоправность означает направленность против права, т. е. сознательно-волевую деятельность, состоящую в совершении деяний (действий или бездействия), предусмотренных нормой права. Применительно к сфере исследования это установленные законодательством нормы права: правила осуществления предпринимательской деятельности, связанные с получением лицензии, и правила, определяющие административные процедуры лицензирования.

При этом, как справедливо заметил Л. Л. Попов, «противоправность деяния не связывается правовой нормой с обязательным наступлением вредных последствий»¹²⁷. Для привлечения к административной ответственности достаточно самого факта нарушения, установленного в административно-правовой норме.

Следовательно, для выявления признака противоправности нужно сравнивать фактическое поведение с юридически императивно предписанным, что позволяет устанавливать наличие либо отсутствие правонарушения. Таким образом, устанавливая признак противоправности, правонарушение определяется с его «внешней», формальной стороны.

Еще одним признаком, являющимся дискуссионным в науке административного права, является общественная опасность¹²⁸. Одни авторы отрицают общественную опасность всех административных правонарушений, считая, что данный признак присущ только уголовным преступлениям. Он закреплен в понятии преступления в УК РФ. А в определении административного правонарушения данный признак не закреплен, поэтому административные правонарушения вредны, но не общественно опасны¹²⁹. Также высказано мнение, что если ко всем правонарушениям применять столь серьезное понятие, как «общественная опасность», то оно потеряет всякую определенность¹³⁰.

Другие авторы считают, что одни административные правонарушения общественно опасны, а другие — нет¹³¹. Однако четко разграничить, какие правонарушения опасны, а какие нет, достаточно сложно, тем более что указания в законодательстве на это нет.

Третья группа авторов считает, что все административные правонарушения общественно опасны¹³². Безвредных или неопасных правонарушений не существует, иначе бы их совершение не запрещалось и не пресекалось государством. Следовательно, общественная опасность присуща всем правонарушениям, в том числе и административным.

Общественная опасность административного правонарушения заключается в том, что оно реально причиняет или может причинить вред общественным отношениям, охраняемым законодательством. Вред может выражаться как в причинении материального ущерба, так и в иной форме. В качестве примера можно привести ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», устанавливающую ответственность за грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. В примечании к данной статье сказано, что под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей. Понятие грубого нарушения условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности, например в постановлении Правительства РФ от 12 октября 2020 г. № 1661 «О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности»¹³³, постановлении Правительства РФ от 15 сентября 2020 г. № 1435 «О лицензировании деятельности, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения»¹³⁴ и пр.

Что касается отграничения преступлений от административных правонарушений, то следует согласиться с авторами, считающими, что критерием разграничения выступает степень общественной опасности. Преступлениям характерна бо́льшая степень общественной опасности, а административным правонарушениям — меньшая степень общественной опасности.

Бо́льшая степень общественной опасности характеризует преступления в целом, что не исключает, однако, весьма высокой степени общественной опасности отдельных административных правонарушений¹³⁵, к которым, по нашему мнению, относятся и правонарушения в сфере лицензирования.

Следующим признаком правонарушения является виновность. При этом определение вины различается в зависимости от того, физическое это лицо или юридическое. Вина физического лица — это психическое отношение лица к совершенному деянию и его последствиям в форме умысла или неосторожности.

Определение вины юридического лица закреплено в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Однако данное определение весьма неоднозначно воспринимается в теории административного права и правоприменительной деятельности. Представляется, что юридическое лицо, являясь юридической конструкцией, не может виновно совершать административные правонарушения. За его действиями стоит конкретное должностное лицо или группа лиц. Поэтому представляется, что виновность юридического лица может определяться через виновность должностного лица.

Что касается форм вины юридического лица, то установить их не представляется возможным ввиду особой конструкции самого юридического лица. Таким образом, административное правонарушение лицензионных правил, совершаемое физическими, должностными или юридическими лицами, характеризуется как виновное деяние.

Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения в области лицензирования, в отношении которых установлена его вина (ст. 1.5 КоАП РФ), в противном случае лицо не будет привлечено к административной ответственности.

Наказуемость как признак административного правонарушения заключается в том, что только то деяние может быть признано административным правонарушением, за совершение которого установлены меры административной ответственности. Признак наказуемости отражает выраженную реакцию государства в лице компетентных органов, уполномоченных налагать административные наказания, на факт совершенного противоправного деяния. Этот признак также указывает, что за совершение административного нарушения в сфере лицензирования наступает применение административных наказаний, а не иных мер ответственности, например отдельных мер административного принуждения.

Таким образом, для административного правонарушения в сфере лицензирования характерны такие признаки, как противоправность, виновность, общественная опасность, наказуемость.

Исходя из этого, можно сформулировать следующее теоретическое определение понятия административного правонарушения в сфере лицензирования: им признается противоправное, общественно опасное виновное деяние физического, должностного или юридического лица в сфере предпринимательской деятельности, подлежащей лицензированию, а также нарушение административных процедур лицензирования, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность.

§ 3.2. Общая характеристика юридического состава административных правонарушений в сфере лицензирования

Перечисленные признаки административного правонарушения в совокупности создают сложный юридический состав, наличие которого служит необходимым условием для привлечения к административной ответственности. Однако из этого не следует, что признаки административного правонарушения и юридический состав — идентичные явления. Отнюдь, они обладают различными задачами и назначениями. Через признаки мы раскрываем социально-психологическую и юридическую характеристику того или иного деяния, а юридический состав служит для правовой квалификации и решения вопроса о привлечении к административной ответственности. Иными словами, юридический состав административного правонарушения является основанием административной ответственности¹³⁶.

В юридическом составе традиционно выделяют четыре части: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Каждая из этих частей в свою очередь подразделяется на собственные элементы, некоторые из них обязательные, некоторые — факультативные.

Раскрывая понятие объекта, стоит сказать, что большинство ученых под ним понимают общественные отношения, на которые направлено противоправное поведение¹³⁷. Проанализировав Закон о лицензировании РФ и иное законодательство о лицензировании можно сделать вывод, что к данным общественным отношениям относятся отношения, которые связаны с осуществлением предпринимательской деятельности, подпадающей под необходимость получения лицензий, а также административная процедура лицензирования.

Исходя из этого, можно говорить об объекте административных правонарушений в сфере лицензирования как об отношениях, связанных с пресечением противоправных деяний в сфере лицензирования. При этом это могут быть правонарушения, совершаемые субъектами предпринимательской деятельности — соискателями лицензии и лицензиатами. Также в сферу данных общественных отношений могут попадать должностные лица, осуществляющие процедуру лицензирования. В таком случае объектом административного правонарушения будут правила государственного управления в сфере лицензирования.

В доктрине административного права объективная сторона административного правонарушения определяется как само противоправное деяние в форме действия либо бездействия, его характер и условия, в которых оно совершается¹³⁸. Объективная сторона, в соответствии с рассмотренными особенностями административной ответственности в области лицензирования, определяется в КоАП РФ через бланкетные нормы, отсылающие к Закону о лицензировании РФ.

Такая отсылка является, на наш взгляд, полностью обоснованной, но тем не менее вызывает сомнение со стороны различных исследователей в своей оправданности.

Такие составы, как осуществление деятельности с нарушением условий лицензии, совершение грубых нарушений лицензирования отдельных видов деятельности, неисполнение предписания лицензирующего органа, имеют в законодательстве о лицензировании, на которое идет отсылка, примерный перечень, хотя и открытый, конкретных действий, которые могут считаться противоправными. Но если рассматривать противоправные действия должностных лиц, нарушающих процедуру лицензирования, то такой список отсутствует. Законодатель предлагает лишь возможные варианты таких действий, например нарушение сроков лицензирования, невнесение в лицензионное дело документов и пр. Таким образом, в законодательстве о лицензировании отсутствует детальная регламентация возможных нарушений таких понятий и усложнений правоприменения.

Следующим элементом юридического состава административного правонарушения является субъект. Субъектами административного правонарушения по общему правилу считаются вменяемое физическое лицо, достигшее на момент совершения административного правонарушения 16-летнего возраста, индивидуальный предприниматель, должностное лицо, а также юридическое лицо¹³⁹.

Таким образом, проводя сравнение с общими положениями, отмечаем, что к физическому лицу за административные правонарушения в сфере лицензирования предъявляются дополнительные требования, что делает его специальным субъектом. Исходя из представленного списка, необходимым признаком, чтобы субъект был признан хозяйствующим, является ведение данным субъектом экономической деятельности.

В некоторых составах административных правонарушений в сфере лицензирования могут предъявляться дополнительные требования к субъектам. Например, согласно ст. 8 Закона о лицензировании РФ, у соискателя лицензии и лицензиата должны быть работники, заключившие с ними трудовые договоры, имеющие профессиональное образование, обладающие соответствующей квалификацией и (или) имеющие стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности.

Последним элементом состава административного правонарушения является субъективная сторона, обязательным признаком которой выделяют вину. По аналогии с субъектами правонарушения вина делится на две группы: физического лица (включая в том числе должностные лица) и юридического лица.

Под виной физического лица понимают сознательно волевое отношение к совершаемому деянию, осуждаемое правом¹⁴⁰. Формы вины физического лица раскрываются в ст. 2.2 КоАП РФ. Законодатель считает, что правонарушение может быть совершенно как умышленно, если лицо осознавало противоправный характер действий, предвидело и желало наступления их последствий либо же относилось к наступлению таких последствий безразлично, так и по неосторожности, когда лицо предвидело возможность наступления неблагоприятных последствий, но самонадеянно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно и могло было их предвидеть. Такое деление является принятым и в науке, поэтому особых сомнений не вызывает. Иначе все обстоит с юридическими лицами.

КоАП РФ не предлагает понятия формы вины для юридических лиц, а ст. 2.1, закрепляя положение, что юридическое лицо признается виновным в случае, если у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению, фактически только закрепляет условие, при котором вина может быть установлена. Но из определения административного правонарушения, которое является виновным деянием, следует, что наличие вины обязательно для привлечения к ответственности. Такая понятийная неопределенность вызывает многочисленные дискуссии в науке.

Сложилось множество различных подходов к определению вины юридического лица. Но все их многообразие можно свести к трем: объективному, субъективному, комплексному.

Объективный подход определяет вину юридического лица из его объективно противоправного поведения, нарушающего нормы законодательства. При данном подходе юридическое лицо признается виновным с учетом его действий — принятия или непринятия всех мер, необходимых для исполнения возложенных законом обязанностей¹⁴¹. При всех его плюсах он не лишен недостатков. Вопрос о возможности соблюдения юридическим лицом закона и оценка принятия данным лицом всех необходимых мер являются достаточно субъективными. На практике это приводит к тому, что не орган обязан доказывать вину, а уже юридическое лицо вынуждено оправдываться и доказывать, что все необходимые меры были приняты¹⁴².

Субъективный подход определяет вину юридического лица через вину физических лиц, его составляющих, поскольку юридическое лицо по природе — это абстрактная конструкция, не имеющая собственной воли. Фактически вина юридического лица определяется через вину его сотрудников. Такая концепция тоже обладает недостатками. Во-первых, сотрудники могут действовать и исходя из личных интересов, однако вина будет переноситься на юридическое лицо. Во-вторых, что делать, если установить конкретное физическое лицо не представляется возможным? Решения данного вопроса этот подход не предлагает.

Комплексный же подход сочетает элементы двух предыдущих. Представители этого подхода считают, что неверно определять вину юридического лица только по одному из представленных критериев, поэтому нужно применять оба этих подхода для преодоления их недостатков. Комплексный подход определяет вину юридического лица в зависимости от вины его сотрудников, действия которых послужили причиной совершения административного правонарушения¹⁴³.

Анализируя представленные подходы, очевидно, что в данный момент законодатель при определении вины юридического лица, нарушающего лицензионное законодательство, использует объективный подход, закрепленный в ст. 2.1 КоАП РФ. Использование такого подхода значительно упрощает процесс доказывания по данной категории дел¹⁴⁴.

Высказывал свою позицию по этому вопросу и Конституционный Суд РФ. В постановлении он отмечал, что законодатель хотя и не признает тождество вины физического и юридического лица, но считает наличествующей связь между привлечением к ответственности юридического лица и виновными действиями конкретного физического лица, поскольку конечной целью наказания является именно воздействие на волю и сознание конкретных физических лиц¹⁴⁵. Но даже данная позиция не позволяет поставить точку в спорах, поскольку Конституционный Суд РФ в том же постановлении допускает и конструирование законодателем других составов, в которых вина будет определяться иначе.

Резюмируя изложенное, стоит отметить, что понятие, признаки и юридический состав административного правонарушения лицензионного законодательства соответствуют классической схеме административного правонарушения, имея некоторые особенности ввиду особой жесткости наказаний за нарушение законодательства в сфере лицензирования. Такие особенности, в частности, выделяются в юридическом составе. Субъект правонарушения преимущественно является специальным и в большинстве случаев занимающимся предпринимательской деятельностью. Объективная сторона правонарушения, закрепленная в КоАП РФ, либо перечисляет противоправные деяния, либо делает прямые отсылки к Закону о лицензировании РФ, что порождает потребность в дополнительном регулировании и регламентации для обеспечения правильности применения установленных норм. Определенные особенности имеются и в субъективной стороне для юридических лиц, где использование объективной теории вины юридического лица усложняет для субъектов административной ответственности доказательство своей невиновности.

Хотелось бы отметить некоторые перспективы развития законодательства об административной ответственности в отношении исследуемых вопросов, так или иначе решаемых в проекте КоАП РФ. Отдельные изменения коснулись субъектов административной ответственности. Так, в проекте КоАП РФ появилась новая ст. 2.11, которая посвящена индивидуальным предпринимателям. Теперь они по санкциям не приравниваются к должностным лицам, а в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, независимо от их государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей, несут административную ответственность как самостоятельные субъекты — индивидуальные предприниматели в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях.

Нововведения коснулись и субъективной стороны административного правонарушения. Хотелось бы отметить две новеллы проекта КоАП РФ.

Во-первых, ч. 3 ст. 2.2 проекта КоАП РФ предусматривает, что форма вины подлежит установлению при производстве по делу об административном правонарушении только в случае, когда в статье КоАП РФ или законах субъектов Федерации об административных правонарушениях возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины. Считаем, что данная норма не должна применяться в институте административной ответственности. Ведь наличие той или иной формы вины напрямую влияет на размер назначаемого административного наказания. Умышленное совершение деяния влечет более строгое наказание, неосторожное — более мягкое или даже назначение наказания ниже низшего предела.

Во-вторых, видоизменено понятие вины юридического лица. Юридическое лицо считается виновным, если при рассмотрении дела об административном правонарушении установлен факт совершения