Эффективность государственных управленческих решений в условиях цифровизации

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
С. М. Зубарев

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351:004

ББК 64.401:32.81

Э94

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Левашов В. К., доктор социологических наук, кандидат философских наук, профессор, директор Института социально-политических исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. М. Зубарев.

Монография отражает взгляды коллектива ученых – экономистов, юристов, социологов, инженеров на эффективность государственных управленческих решений в условиях цифровизации. В работе с использованием междисциплинарных методов исследования обосновано место государственных управленческих решений в механизме публичного управления. Определены сущность цифровизации как политического государственного управленческого решения и степень ее влияния на процесс принятия иных государственных управленческих решений. Спроектирована теоретическая модель механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации. Показано использование мезоэкономического подхода для анализа принятия и реализации стратегических государственных управленческих решений, раскрыты отдельные правовые и социальные аспекты обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации. Отдельное место отведено рассмотрению механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в чрезвычайных ситуациях.

Законодательство приведено по состоянию на 15 октября 2022 г.

Для научных работников, преподавателей и обучающихся управленческих и юридических вузов, государственных и муниципальных служащих, практикующих специалистов в области публичного управления.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00749.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 351:004

ББК 64.401:32.81

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Зубарев Сергей Михайлович, заведующий кафедрой административного права и процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный работник науки и высоких технологий Российской Федерации — введение, глава 2, § 1 гл. 5 (в соавторстве с А. И. Фроловым), заключение.

Иванов Артур Валентинович, ведущий научный сотрудник Центра социальной безопасности и рискологии Института социально-политических исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук, кандидат социологических наук — глава 6 (в соавторстве с О. П. Новожениной).

Кирдина-Чэндлер Светлана Георгиевна, заведующая сектором институционально-эволюционной теории, главный научный сотрудник Института экономики Российской академии наук, доктор социологических наук, кандидат экономических наук, лауреат премии Clarence Ayres Scholar Award — 2014, присуждаемой Ассоциацией эволюционной экономики (Association for Evolutionary Economics) ученым за пределами американского континента, дипломант Первого конкурса Российского общества социологов 2000 г. в номинации «Научная монография» — главы 3, 4.

Козлова Надежда Вячеславовна, начальник отдела федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт Радио», аспирант МГТУ им. Н. Э. Баумана — глава 7 (в соавторстве с В. К. Сарьяном и А. В. Чугуновой).

Новоженина Ольга Петровна, старший научный сотрудник Центра стратегических социальных и социально-политических исследований Института социально-политических исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук — глава 6 (в соавторстве с А. В. Ивановым).

Сарьян Вильям Карпович, научный консультант федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт Радио», доктор технических наук, профессор, академик Национальной академии наук Республики Армения, лауреат Государственной премии Российской Федерации и двух премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники, заслуженный работник связи Российской Федерации — глава 7 (в соавторстве с Н. В. Козловой и А. В. Чугуновой).

Тихомиров Юрий Александрович, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии сравнительного права — глава 1.

Фролов Алексей Иннокентьевич, советник Управления конституционных основ частного права Конституционного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Одинцовского филиала МГИМО МИД России — глава 5.

Чугунова Анна Владимировна, специалист первой категории федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт Радио», аспирант МТУСИ — глава 7 (в соавторстве с Н. В. Козловой и В. К. Сарьяном).

ВВЕДЕНИЕ

Воплощение в жизнь национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации, поставленных в указах Президента РФ¹, обусловливает совершенствование механизма принятия и реализации государственных управленческих решений на всех уровнях. Одновременно на указанный механизм оказывает существенное влияние процесс цифровизации государственного управления. Эти обстоятельства актуализируют тему, на которую подготовлена настоящая монография. Еще большую актуальность и значимость проблематика государственных управленческих решений приобрела после 24 февраля 2022 г., когда в условиях проведения специальной военной операции и беспрецедентного санкционного давления со стороны недружественных государств требуется оперативное, взвешенное принятие управленческих решений в различных областях государственного управления, и, главное, их эффективная реализация.

В научной литературе управленческое решение рассматривается как процесс и как явление. В трудах по государственному управлению, экономическим и юридическим наукам доминирует взгляд на управленческое решение как процесс, который представляет собой цикл стадий, включающих сбор, группировку и анализ требуемой информации субъектом государственного управления в интересах разработки, утверждения и реализации поставленных целей и задач. Как явление управленческое решение — это облеченная в официальную форму властная воля государства, которая закреплена в соответствующих нормативных актах и документах (постановление, приказ, директива, дорожная карта, план мероприятий, устное или письменное распоряжение).

Государственное управленческое решение носит комплексный характер, в нем интегрированы и политический, и экономический, и юридический, и организационный, и социальный аспекты. Эти компоненты в своей совокупности формируют механизм обеспечения государственного управленческого решения. Вместе с тем в последние годы в отечественной науке не проводились масштабные исследования данной проблемы, которая приобретает новые очертания в связи с цифровизацией всех сторон государственной и общественной жизни.

Настоящая монография подготовлена по результатам междисциплинарного научного исследования, проведенного при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00749, и отражает взгляды коллектива ученых — экономистов, юристов, социологов, инженеров на эффективность государственных управленческих решений в условиях цифровизации. В монографии обосновано место государственных управленческих решений в механизме публичного управления, определена сущность цифровизации как политического государственного управленческого решения и ее влияние на процесс принятия иных государственных управленческих решений, спроектирована теоретическая модель механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации, показано использование мезоэкономического подхода для анализа принятия и реализации стратегических государственных управленческих решений, а также раскрыты отдельные правовые и социальные аспекты обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации. Отдельное место в монографии отводится рассмотрению механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в чрезвычайных ситуациях.

Авторы будут благодарны читателям за критические замечания по настоящей научной работе и конструктивные пожелания по проведению дальнейших исследований.

Глава 1.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Цели и виды государственных управленческих решений

Решения в жизни человека, социального сообщества, государства и мировой системы являются ключевым фактором их существования и развития. В решении отражаются объективные процессы и явления, их осознанное восприятие, определяются способы опережающего воздействия на общественные и естественно-технические процессы. Очевидно желание всегда предвидеть и конечные результаты такого воздействия. В контексте нашей темы предметом анализа являются государственные управленческие решения, которые выделяются из всей массы решений разных уровней и содержания.

Государственные управленческие решения связаны естественно с государственной властью и государственным управлением. Эта зависимость подробно рассматривалась в многочисленных научных трудах, и поэтому мы не будем вновь пояснять соответствующие вопросы. Выделим главное. Государственные управленческие решения выделяются среди всей массы управленческих решений. Такие решения принимаются и в бизнес-структурах, и в смешанных структурах, и в отдельных организациях, учреждениях и предприятиях. Субъектами названных решений являются прежде всего государственные органы, и среди них органы исполнительной власти. После известных поправок к Конституции РФ и формировании единой системы публичной власти можно говорить о распространимости этого понятия на разные звенья публичной власти. Анализ реформы власти подтверждает это положение².

Другой аспект государственных управленческих решений позволяет их рассматривать в качестве разновидности правовых актов — как нормативных так и не нормативных. И в этом смысле им присущи качества правовых регуляторов. Причем яркой особенностью таких решений является их подзаконность и мобильность. Именно эти свойства позволяют таким решениям быть самым динамичным регулятором деятельности граждан и юридических лиц и различных организаций. Достигается необходимый маневр решений и действий, которые столь необходимы в современных условиях.

Можно выделить несколько видов государственных управленческих решений. Попытка их нормативного определения предпринята в инициативном проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», последняя версия которого опубликована в 2021 г.³ Примечательно, что кроме традиционных административно-правовых актов типа постановлений, распоряжений, инструкций, указаний, положения, порядка выделяются другие виды решений. К одной группе относятся стратегии, концепции. К другой — рекомендательные, модельные и примерные правовые решения. Широко используются информационные письма и нормативно-технические документы. Принимаются устные решения, которые нужно фиксировать. Все виды решений в конечном счете опосредуются правом. Это позволяет выделять широкий спектр воздействий с помощью государственных управленческих решений: сугубо императивных, рекомендательных, образцов лучшей практики и т. д.

Масштабная цифровизация позволяет включать в систему управленческих решений те из них, которые готовятся и принимаются в электронном режиме. Целый ряд работ посвящен анализу этой тенденции, хотя по-прежнему не ясны линии разграничения ответственности за принятие решений в человеко-машинных системах.

Вполне очевидно поэтому внимание нашей страны и других государств к упорядочиванию процесса принятия правовых актов. Ведь государственные управленческие решения занимают свое место в их системе. И правильный учет коррелирующих связей позволяет добиваться необходимого качества решений. Регуляторная политика получила признание в государственной и хозяйственной практике и в научной литературе⁴.

Юридическая наука давно занимается проблемой управленческих решений. Автору довелось участвовать в подготовке правил принятия и реализации локальных актов в организациях и на предприятиях, в разработке правил принятия актов в городских и областных органах государственной власти. В начале 1990-х гг. группа сотрудников Института изучала данный вопрос в министерстве энергетики. Это позволило готовить ряд монографий и научных статей по данной тематике.

В 1972 г. автор опубликовал монографию на эту тему, которая была хорошо принята научными и практическими работниками⁵. В 50–70-х гг. XX в. издавалось немало работ об управленческих решениях. Американский ученый Г. Саймон особое внимание уделял в анализе процесса принятия решений использованию деловых игр, ролевых концепций, аспектов административного поведения. В. Г. Афанасьев в своей содержательной монографии «Научное управление обществом» показал ключевую роль решений в управленческом цикле⁶. Бум науки управления в те годы дало толчок этому явлению. Однако после распада СССР внимание к тематике государственных управленческих решений резко ослабло. Казалось что саморегулирование рыночного хозяйства сужает сферу управленческих решений. Поэтому в начале 2000-х гг. пришлось вновь вернуться к оценке роли таких решений и прежде всего в рамках административной реформы.

Что характерно для понимания и развития государственных управленческих решений в современный период. Полагаю целесообразным выделить основные правила подготовки и принятия таких решений:

— конституционно-правовая основа управленческих решений. Важен политический подход, оценка, позиция. Это обеспечивает системность процесса принятия и реализации решений;

— компетентность субъектов разрабатывающих, принимающих и реализующих решения. Имеются ввиду прежде всего служащие государственных и муниципальных органов, статус которых урегулирован в законодательстве. Высокий профессионализм, честность, служение общему благу. Таковы требования к работнику органов управления. К сожалению, эти требования часто нарушаются. Столь же важно четко определить статус федеральных, региональных, муниципальных и локальных публичных органов, организаций и их руководителей. Неопределенность и нарушения компетенции резко снижают качество решений;

— правильный выбор момента принятия решения с учетом объективных потребностей;

— мощная информационная база;

— реализация конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства;

— обеспечение ритмичности процессов принятия и реализации решений и недопущение хаотичности, поспешности и своего рода аритмии.

1.2. Динамика государственных управленческих решений

Масштабные динамичные социально-экономические и иные процессы существенным образом влияют на механизм публичного управления в целом и на все его составные части. Наиболее подвижным элементом являются управленческие решения поскольку именно в них должны отражаться изменения окружающего мира и определяться цели и приоритеты действий. Различные факторы влияют на динамику решений. Здесь и изменения уровня и состояния экономики и социальной сферы, изменения национальных целей и стратегий, перестройки системы органов публичной власти и их компетенции. Большое воздействие этих факторов проявляется в управленческом мышлении и поведении.

Поэтому очень важно подчинять процесс принятия и реализации решений общему циклу развития управления. Лишь тогда обеспечивается та ритмичность управленческих воздействий, которая обеспечивает устойчивость правопорядка и быстрое реагирование на новые вызовы и задачи. Здесь нужно выделить три основных исходных позиции, связанных между собой.

Во-первых, соблюдение строгой целевой ориентации управления, когда национальные цели и стратегии решения задач последовательно реализуются с помощью системы взаимосвязанных решений. Так бывает, к сожалению, не всегда, и нередко решения то принимаются с опозданием, то с ошибками, то хаотично. Нужно учитывать своего рода дерево целей, которые как бы движутся по уровням от общего к частному и тем самым связывают исполнителей. Во-вторых, принципиальное значение имеет последовательная реализация положений Конституции РФ и положений конституций и уставов субъектов РФ. Приоритет закона должен быть незыблемым для управленческих решений и действий. Только стабильность конституционного и законодательного регулирования обеспечивает строгую правомерность управленческих решений. Таков отечественный опыт и опыт зарубежных государств⁷. Нередко же возникают ошибки и нарушения законности, когда управленческие решения либо игнорируют нормы закона и преувеличивают роль подзаконных актов, либо допускается произвольное толкование и отступление от норм закона. Такая практика снижает качество самих решений ввиду уменьшения их общеправового потенциала. В-третьих, одна из тенденций развития государственных управленческих решений — обеспечение системности в их принятии и реализации. До сих пор и в юридической науке и практике допускается явная недооценка механизма корреляций, когда не учитываются зависимости и взаимовлияния правовых регуляторов и окружающей среды, когда ослабевает влияние закона на подзаконные акты, когда в системе исполнительных органов нарушаются их иерархические связи. Последние явления можно наблюдать во взаимоотношениях федеральных министерств с министерствами субъектов РФ. Нередко они плохо используют способы взаимоотношения в рамках ст. 71 и 72 Конституции РФ. К тому же действующая с 2010 г. Единая информационная система межотраслевого электронного взаимодействия облегчает и делает более оперативной связь между уровнями управления. Этот канал еще предстоит развивать в дальнейшем, меняя как планы и программы подготовки управленческих решений, так и регламенты их организации и деятельности.

Отмеченные тенденции требуют повседневного анализа и объективной оценки и тогда управленческие решения будут приниматься в тот момент, когда этого требуют реальные обстоятельства и готовность как управленческого персонала так и работников организаций, учреждений и предприятий. Такова первая группа тенденций развития управленческих решений.

Вторая группа тенденций развития государственных управленческих решений отражает разные этапы управленческого цикла и соответственно циклов развития управленческих решений. Естественно первый этап это разработка проекта управленческого решения. Правильное использование информации позволяет выявлять разные векторы социально-экономических и иных процессов и определять объект юридико-управленческого воздействия. Здесь полезен комплексный подход, позволяющий избегать односторонности и плохого субъективизма. Речь идет в первую очередь об использовании методов экономической науки, позволяющего устанавливать математически точные корреляции между субъектом и объектом управления⁸. Использование методов прогнозирования и моделирования, в т.ч. юридического прогнозирования позволяет анализировать и сопоставлять разные варианты решений и выбирать наиболее оптимальные. В этом плане интересна книга А. Г. Мадеры⁹.

Важнейшее значение имеют юридические требования к проекту нормативного акта. Речь идет о соблюдении правил юридической техники, определении юридической силы актов, антикоррупционных требований, соблюдении компетенции правотворческих органов. Эти требования закреплены в методических нормативных актах и методических рекомендациях. Здесь многое зависит от умелого определения и использования различных правовых регуляторов, поскольку в теории права давно разрабатывается вопрос о классификации правовых норм. Мы обращаем внимание на разные группы правовых регуляторов:

– нормы — дефиниции;

– нормы — цели;

– нормы — принципы;

– нормы компетенционные с видами оснований принятия решений (в силу предписания закона, по поручениям вышестоящих органов, инициативные, предложения институтов гражданского общества, боязнь санкций, перестраховка).

Комбинации регуляторов нужно осваивать и умело применять в разных сферах и ситуациях.

Для подготовки и принятия решения следует учитывать уровень правосознания и подвижность правового поведения граждан. Методы социологии права и юридической психологии открывают большие возможности для выявления и использования потенциала человека и социальных сообществ. Этот ресурс общества нельзя недооценивать.

Принятие решения открывает следующий этап их существования — реализация. Здесь кратко отметим несколько важнейших моментов.

Во-первых, понимание реализации решения как строгого механизма правоприменения. Здесь решения могут быть объектом проверки и в то же время средством реализации целей. Во-вторых, использование концепции правового администрирования позволяет реализовывать решения с помощью разных средств, юридических документов и действий: материальных, финансовых, организационных и координационных¹⁰. В-третьих, осуществление государственного и муниципального контроля в соответствии с законодательством. Это любимая тема многих административистов. Но при всей ее полезности нельзя недооценивать организующей деятельности для реализации решений. В-четвертых, проведение мониторинга и оценки фактических результатов. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» все шире используются данные мониторинга с помощью новых информационных технологий. Это позволяет производить комплексную оценку эффективности управленческих решений и выявлять меняющиеся уровни законности¹¹. По-прежнему актуальны прогнозирование и объективная оценка последствий управленческих решений. Эта тема разработана в специальном научно-практическом пособии «Правовые акты: оценка последствий»¹².

Важнейшее значение имеет механизм оценки регулирующего воздействия, используемый при подготовке проектов законов и основных подзаконных актов. С этим органически связан утвержденный Правительством Российской Федерации в 2015 г. порядок проведения оценки фактического воздействия нормативно-правовых актов. Названные рекомендации можно дополнить разработанной нами формулой правового воздействия, сочетающей нормативные, институциональные и деятельностные аспекты¹³.

Все это позволяет гибко реагировать на риски отклонения в процессе принятия и реализации государственных управленческих решений и добиваться повышения их качества.

Предложенная схема анализа применима к анализу разных процессов и ситуаций. И все же немалой специфики требует перестройка механизма управленческого воздействия в кризисных ситуациях. Здесь приходится некоторым образом менять центры принятия решений и повышать роль специальных оперативных решений. Появляются временные акты. Должны меняться процедуры принятия решений. Таковы уроки преодоления пандемии, преодоления климатических аномалий, техногенных катастроф и др. Сошлемся на одну из первых книг в этой области о правовом управлении в кризисных ситуациях¹⁴. Предстоит расширить исследования в этой сфере, обращая внимание на согласование государственных управленческих решений, действующих в разных кризисных ситуациях.

Глава 2.
ЦИФРОВИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ

2.1. Цифровизация и цифровая трансформация в сфере государственного управления

В настоящее время во всех развитых странах важнейшим трендом социально-экономического развития выступает процесс цифровизации. В узком, в техническом смысле цифровизация представляет собой перевод информации из аналоговой в цифровую форму на основе двоичного кода. Это позволяет не только резко увеличить объем и скорость передаваемой информации, но обеспечивает возможность передачи и воспроизведения сигнала с абсолютной точностью, без искажения при переносе с одного носителя на другой (например, 3D-печать). Главный редактор журнала «Цифровая экономика» А. Н. Козырев подчеркивает: «Двоичное представление позволяет использовать разнообразные физические принципы для представления, запоминания и передачи информации, многократно увеличивая плотность ее записи и скорость передачи. А это, в свою очередь, открывает новые перспективы для распространения цифровых технологий на все новые отрасли…»¹⁵. Отсюда можно сделать вывод, что информационные технологии, как правило, используются для решения отдельных, частных задач, тогда как цифровые технологии позволяют решать комплекс сверхсложных задач в экономической, социальной, государственно-правовой и иных сферах.

В этой связи следует согласиться с В. Г. Халиным и Г. В. Черновой в том, что «цифровизация представляет собою главный современный тренд развития экономики и общества, основанный на переходе к цифровому формату представления информации, который направлен на повышение эффективности экономики и улучшение качества жизни»¹⁶. Одной из первых воздействие цифровизации ощутила экономика. Электронная торговля, смарт-контракты, технологии распределенного реестра (блокчейн), криптовалюты, искусственный интеллект — это не полный перечень цифровых технологий, которые уже сегодня стали реальностью, «повлекли за собой радикальное снижение транзакционных издержек поиска информации и, как следствие, неизбежность исключения из экономических отношений посредников и формирование прямого взаимодействия потребителя и поставщика»¹⁷. В настоящее время дальнейшее развитие как в экономической, так и в иных сферах общественной и государственной жизни наряду с указанными технологиями получают цифровые технологические (онлайн) платформы, большие данные, дополненная и виртуальная реальность, роботизация отдельных процессов и профессий и др.

В широком смысле цифровизацию можно рассматривать как процесс применения цифровых технологий в различных сферах. Результатом цифровизации должно стать изменение всех сторон жизни государства и общества, т. е. цифровая трансформация, которая предполагает не только перевод информации с аналоговых носителей (текст, звук, видео) в цифровой формат (оцифровка), но и изначально создание нового продукта в цифровой форме¹⁸. Именно в таком контексте дано определение указанного понятия в решении Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года»: «цифровая трансформация» — проявление качественных, революционных изменений, заключающихся не только в отдельных цифровых преобразованиях, но и в принципиальном изменении структуры экономики, в переносе центров создания добавленной стоимости в сферу выстраивания цифровых ресурсов и сквозных цифровых процессов»¹⁹.

Процесс цифровизации и цифровая трансформация активно «вторгаются» в сферу государственного управления. По нашему мнению, здесь цифровизация — это процесс внедрения в деятельность государственных органов цифровых технологий, позволяющих осуществить качественные преобразования в реализации государственных функций и оказании государственных услуг, обеспечить эффективное взаимодействие граждан и государства. При этом цифровая трансформация предполагает наступление конкретных социально значимых результатов от применения цифровых технологий в государственном управлении.

Легальное толкование термину «цифровая трансформация» в сфере государственного управления дано в п. 2 Положения о ведомственных программах цифровой трансформации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.10.2020 № 1646²⁰, согласно которому она представляет собой «совокупность действий, осуществляемых государственным органом, направленных на изменение (трансформацию) государственного управления и деятельности государственного органа по предоставлению им государственных услуг и исполнению государственных функций за счет использования данных в электронном виде и внедрения информационных технологий в свою деятельность». Целями цифровой трансформации определены: а) повышение удовлетворенности граждан государственными услугами, в том числе цифровыми, и снижение издержек бизнеса при взаимодействии с государством; б) снижение издержек государственного управления, отраслей экономики и социальной сферы; в) создание условий для повышения собираемости доходов и сокращения теневой экономики за счет цифровой трансформации; г) повышение уровня надежности и безопасности информационных систем, технологической независимости информационно-технологической инфраструктуры от оборудования и программного обеспечения, происходящих из иностранных государств; д) обеспечение уровня надежности и безопасности информационных систем, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; е) устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности в рамках контрольной (надзорной) деятельности (п. 16).

2.2. Цифровизация как вид и основа государственных управленческих решений

Цифровые технологии, их внедрение, развитие и широкое использование выступают катализатором значительных преобразований и в государственном управлении. Принятие и реализация государственных управленческих решений, являясь основой деятельности государственных органов и должностных лиц, также претерпевает изменения, которые обусловлены встраиванием в данный процесс цифровых технологий. Более того, огромный объем информации, возникающий и циркулирующий во всех отраслях государственного управления и сопровождающий каждый из этапов принятия и реализации управленческого решения, неизбежно требует применения современных цифровых инструментов и технологий.

В теории управления и экономической науке управленческое решение — это творческое, волевое действие субъекта управления, которое основывается на знании объективных законов в сфере функционирования управляемой системы и анализа информации об ее функционировании²¹. Данное действие заключается в выборе цели, программы и способов деятельности коллектива для разрешения проблемы или изменения цели²². Применительно к государственному управлению под управленческим решением обычно понимается осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме²³ Управленческое решение формируется под воздействием совокупности внешних и внутренних факторов на основе комплексного анализа рассматриваемой ситуации и уже на основе полученных результатов строится управленческая модель.

Управленческих решений по их социальной значимости, содержанию и форме, правовому статусу огромное множество. Все зависит от проблемности разрешаемой ситуации и цели, поставленной субъектом управления. Представляется логичным рассматривать цифровизацию государственного управления, во-первых, как соответствующее управленческое решение, принятое на высшем государственном уровне; во-вторых, как обязательный инструмент для принятия всех государственных управленческих решений.

1. О необходимости цифровизации государственного управления неоднократно отмечалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию²⁴, нормативных актах и официальных документах Правительства РФ²⁵. По своему характеру данное управленческое решение следует отнести к политическим, о чем говорит уровень принятия, масштабность, значимость для всей страны.

Первое управленческое решение, положившее начало процессу цифровизации государственного управления в нашей стране, было закреплено в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 07.02.2008 № Пр-212²⁶. В Стратегии подчеркивалось, что «динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества». В этой связи были определены цель, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий по пути формирования и развития информационного общества.

В целях реализации Стратегии была разработана государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)»²⁷, одобренная распоряжением Правительства от 20.10.2010 № 1815-р. С 2014 по 2021 г. в данную государственную программу неоднократно вносились изменения в соответствии с приоритетами, определенными указами Президента РФ и актами Правительства РФ²⁸. Одновременно в указанный период только на федеральном уровне было принято несколько десятков стратегических документов, которые затрагивают те или иные аспекты цифровизации государственного управления, в т.ч. стратегии и доктрины²⁹, национальные и федеральные проекты³⁰, государственные программы и подпрограммы³¹.

Таким образом, цифровизацию и цифровую трансформацию государственного управления следует отнести к политическим управленческим решениям, в рамках реализации которого принято множество различных правовых актов управления, представляющих собой административные решения субъектов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях³². К примеру, по данным Минцифры России, в настоящее время уже в 63 федеральных органах исполнительной власти приняты нормативные акты, в соответствии с которыми реализуются 60 ведомственных программ цифровой трансформации³³.

2. В стратегическом направлении в области цифровой трансформации государственного управления (далее — Стратегическое направление), утвержденном распоряжением Правительства РФ от 22.10.2021 № 2998-р³⁴, отмечаются следующие проблемы, оказывающие значительное влияние на процесс принятия любого государственного управленческого решения:

– недостаток достоверных сведений (данных), доступных в режиме реального времени, необходимых для принятия управленческих решений;

– затруднение взаимодействия сотрудников органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с отсутствием унифицированных средств совместной и удаленной работы, наличие недостаточного уровня цифровизации кадровой работы государственной службы;

– отсутствие средств объективного контроля за исполнением поставленных задач сотрудникам со стороны руководителей, в том числе в рамках достижения стратегических задач и целей.

Среди 12 задач цифровой трансформации государственного управления можно выделить 5, которые относятся к процессу принятия государственного управленческого решения любого уровня:

1) создание автоматизированной системы сбора отчетности по всем социально-экономическим показателям;

2) цифровизация источников социально-экономических показателей (как непосредственных экономических и социальных инструментов, так и информационных систем-агрегаторов данных, поступающих в режиме реального времени от таких источников);

3) запуск процесса непрерывной обработки таких сведений с помощью сквозных технологий и дальнейшее обучение системы на основе динамической оптимизационной модели межотраслевого (межсекторного) баланса о необходимости сигнализировать в случае наступления ранее запрограммированных событий в отраслях экономики и социальной сферы;

4) создание доступного в любое время и из любой точки типового автоматизированного рабочего места государственного служащего, включающего полный перечень программных и аппаратных средств российского производства, включающих помимо стандартных средств работы с документами инструменты межведомственного взаимодействия в режиме реального времени;

5) повышение уровня надежности и безопасности информационных систем, технологической независимости информационно-технологической инфраструктуры от оборудования и программного обеспечения, происходящих из иностранных государств.

По сути, идет речь о создании цифровой инфраструктуры государственного управленческого решения. Следует согласиться с выводом А. Р. Хайруллиной о том, что «Без использования цифровых технологий, интегрированных в цифровую инфраструктуру и позволяющих практически полностью автоматизировать отдельные этапы технологии принятия управленческих решений, невозможно достичь необходимой оперативности и обоснованности принимаемых управленческих решений»³⁵. При этом автор рассматривает цифровую инфраструктуру как комплекс цифровых сервисов, инструментов и технологий, а также набор созданных с их помощью продуктов, обеспечивающих сетевые, телекоммуникационные и вычислительные мощности. В качестве элементов цифровой инфраструктуры выделяются: 1) сети и связи; 2) информационно-коммуникационные и компьютерные технологии (ИКТ); 3) облачные вычисления (ОВ); 4) центры обработки данных (ЦОД, или дата-центр) и облачные хранилища данных; 5) платформы и экосистемы работы с данными³⁶.

Полностью поддерживая предложенный автором комплексный подход, рассмотрим особенности формирования инфраструктурных элементов применительно к принятию государственных управленческих решений. Базовыми компонентами такой инфраструктуры следует признать цифровые продукты, перечисленные в проектах Стратегического направления и которые должны быть созданы до 2030 года. Условно эти продукты можно разделить на две группы: 1) общие, которые можно использовать для принятия управленческого решения в любой области государственного управления; 2) специальные, использование которых ориентировано на конкретный вид государственной управленческой деятельности.

К первой группе, по нашему мнению, следует отнести: единую автоматизированную систему сбора, обработки и анализа данных отраслей экономики и социальной сферы; систему контроля реализации и достижения стратегических государственных задач и целей; типовое автоматизированное рабочее место государственного служащего на базе «облачных» технологий; единую платформу разработки государственных информационных систем.

Единая автоматизированная система сбора, обработки и анализа данных отраслей экономики и социальной сферы создается с целью обеспечения органов государственной власти информацией о состоянии отраслей экономики и социальной сферы в режиме реального времени. Единая автоматизированная система предусматривает автоматизацию и облегчение сбора отчетности по социально-экономическим показателям в отраслях экономики и социальной сфере, создание информационной системы, способной проводить анализ в режиме реального времени по поступающим показателям, информировать о проблемных ситуациях, а также управлять экономикой на основе динамической оптимизационной модели межотраслевого (межсекторного) баланса.

Система контроля реализации и достижения стратегических государственных задач и целей предназначена для обеспечения постоянного и перекрестного контроля на всех уровнях управления за достижением поставленных задач. Система позволит внедрить модель детализированного и персонального контроля руководителей всех уровней за реализацией задач, поставленных исполнителям, а также обеспечит внешний контроль ответственных за реализацию национальных проектов исполнителей со стороны курирующих органов государственной власти.

Типовое автоматизированное рабочее место государственного служащего на базе «облачных» технологий (ТАРМ ГС) позволит обеспечить государственных и муниципальных служащих полным комплектом средств взаимодействия и обработки информации для комфортной и эффективной работы. ТАРМ предусматривает создание программно-аппаратного комплекса российской разработки, соответствующего всем требованиям информационной безопасности и позволяющего эффективно и безопасно исполнять свои должностные обязанности из любого места при наличии доступа в информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.

Единая платформа разработки государственных информационных систем создается в целях объединения таких систем, а также предоставления органам государственной власти инструментария по созданию таких систем с минимальными затратами. Предусматривается создание и внедрение единого стандарта разработки государственных информационных систем, приведение к единообразию функциональных стандартов государственных информационных систем, сокращение срока их разработки, ввода в эксплуатацию, а также стоимости дальнейшего развития с помощью единой платформы государственных технологий.

Вторую группу составят: единая платформа исполнения функций по государственному и муниципальному контролю; единая система автоматизированного бюджетного процесса, контроля и учета; единая система предоставления государственных и муниципальных услуг.

Единая платформа исполнения функций по государственному и муниципальному контролю создается для снижения административной нагрузки на субъекты экономической деятельности. Предусматривается трансформация процесса государственного контроля в сторону дистанционного режима (до 90 процентов проверок проводятся в таком режиме к 2030 г.). Юридические лица получат от государства персонализированные обновления по обязательным требованиям. Данные о проверках из единой платформы исполнения функций по государственному и муниципальному контролю будут использоваться для составления рейтинга юридических лиц по уровню надежности.

Единая система автоматизированного бюджетного процесса, контроля и учета предназначена для автоматизации процессов бюджетного планирования, исполнения и контроля на всех уровнях государственной и муниципальной власти, контроль за доведением бюджетных выплат гражданам. Система обеспечит перевод в полностью электронный вид всех процессов, связанных с подготовкой, согласованием, исполнением бюджетов всех уровней, контроль за его исполнением, автоматическое формирование необходимой отчетности и аналитики на любом уровне в режиме реального времени и по одной кнопке, а также контроль за доведением бюджетных выплат гражданам через любой канал (банк, почта и др.).

Единая система предоставления государственных и муниципальных услуг должна обеспечить перевод на единую модель процесс предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в упреждающем (проактивном) режиме. Предусматривается создание общедоступной и бесплатной для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления платформы, позволяющей самостоятельно переводить в электронный вид существующие услуги, предоставляемые в бумажном виде.

В настоящее время принимаются активные действия по реализации перечисленных проектов. Для этого прежде всего приняты дополнительные меры по обеспечению унификации и стандартизации электронного документооборота в органах публичного власти. Постановлением Правительства РФ от 15.02.2022 № 172 утверждено Положение о государственной информационной системе «Типовое облачное решение системы электронного документооборота»³⁷, которая призвана автоматизировать процессы внутреннего делопроизводства и документооборота, межведомственного документооборота государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, некоммерческих организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, не имеющих собственных систем электронного документооборота либо имеющих системы электронного документооборота, не позволяющие указанным органам и организациям эффективно осуществлять электронный документооборот.

На формирование единого информационного пространства в области документооборота, исключающего из процесса делопроизводства движение документов на бумажных носителях, с обеспечением автоматизированного контроля за исполнением поручений и оптимизацией процессов обработки документов направлено создание информационной системы обеспечения внутриведомственного и межведомственного документооборота и контроля исполнения поручений, в том числе с использованием облачных сервисов³⁸. Эта система предназначена в первую очередь для автоматизации процессов Аппарата Правительства Российской Федерации с возможностью использования в качестве типового решения при автоматизации процессов органов публичной власти. Постановление Правительства РФ от 17.02.2022 № 198 предусматривает введение в эксплуатацию такой системы в срок до 31.12.2024. Информационная система создается в целях формирования единого информационного пространства в области внутриведомственного и межведомственного электронного документооборота органов государственной власти, используемого для реализации процессов государственного управления и построенного на общих принципах, единых технологических и методологических решениях с применением облачных сервисов мониторинга соблюдения регламентов межведомственного согласования документов и контроля исполнения поручений. Пользователями информационной системы станут органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Функционирование указанных систем предполагается на основе единой цифровой платформы Российской Федерации «ГосТех» (платформа «ГосТех»), которая представляет собой экосистему создания, развития и эксплуатации государственных информационных систем, включающую в себя единую программно-аппаратную среду и методологию, поддерживающую взаимоотношения граждан, государственных органов и коммерческих организаций на базе современных информационных технологий.

Эксперимент по созданию, переводу и развитию государственных информационных систем и их компонентов на единой цифровой платформе Российской Федерации «ГосТех» предусмотрен постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2020 № 1674³⁹. Эксперимент планировалось провести с 01.11.2020 по 31.05.2022, однако из-за воздействия санкций он продлен до 31.12.2022. Создание подобной цифровой платформы обусловлена несколькими причинами. На конец 2021 г. в стране функционировало 826 федеральных и 3303 региональных государственных информационных систем, которые, как правило, проектировались под запросы конкретных ведомств и разрабатывались с «нуля». По словам заместителя Председателя Правительства РФ Д. Н. Чернышенко, «каждый ГИС содержит до 80% типового функционала, и ведомства «изобретают велосипед», тогда как необходимо сосредоточиться на создании быстрых и удобных сервисов для граждан и бизнеса, помогая решать им конкретные жизненные ситуации. Поэтому принято решение от разрозненных ГИС перейти к созданию домена на единой платформе «ГосТех»⁴⁰. Кроме того, необходимость создания единой государственной цифровой платформы продиктована проблемами обеспечения информационной безопасности и импортозамещения. Платформа «Гостех» с 2024 г. должен стать обязательной для использования федеральными и региональными органами власти.

На указанной цифровой платформе планируется разместить еще один элемент цифровой инфраструктуры государственных управленческих решений. Пунктом 1.5 федерального проекта «Цифровое государственное управление» (май 2019 г.) предусмотрено внедрение до 31.12.2024 в органах государственной власти Типового автоматизированного рабочего места государственного служащего (ТАРМ) на базе отечественного программного обеспечения.

Типовое автоматизированное рабочее место государственного служащего (ТАРМ) — это аппаратные, программные и информационные средства, предназначенные для подготовки управленческих решений и выполнения управленческих, организационно-распорядительных и иных функций в сфере государственного управления⁴¹.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2019 № 1114⁴² было предусмотрено проведение эксперимента с 30.08.2019 по 30.12.2022 по переводу федеральных государственных информационных систем и информационных ресурсов в государственную единую облачную платформу, а также по обеспечению федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов автоматизированными рабочими местами и программным обеспечением.

Летом 2021 г. Минцифры России провело социологическое исследование, по результатам которого было установлено, что государственные служащие в 83% федеральных органов власти используют сервисы Microsoft для организации почты, 59% не используют интеграцию с коммуникационными системами, 19% не имеют комплементарных базовых сервисов (организация встреч, календари рабочего времени и пр.). Также отсутствует единый стандарт защиты и сохранности служебной информации. Кроме того, сотрудник органов власти в среднем использует три бесплатных облачных мессенджера в своей работе для переписки с коллегами, и 3 МБ служебной информации ежедневно отправляются им через незащищенные мессенджеры⁴³.

Во многом эти результаты повлекли активизацию работы по созданию автоматизированного рабочего места государственного служащего и обусловили разработку проекта соответствующего постановления Правительства РФ⁴⁴. По результатам конкурса систему «Автоматизированное рабочее место государственного служащего» (АРМ ГС) разработает группа VK «Цифровые технологии». АРМ ГС включает в себя мессенджер для обмена сообщениями и аудио-, видеозвонками, календарь для планирования, почту, облачное хранилище, предусмотрен новостной портал, информацию из которого будет доступна всем государственным гражданским служащим. Кроме того, система позволяет ставить задачи государственным служащим и отслеживать их выполнение. Для администратора предусмотрен расширенный функционал по управлению учетными записями и сервисами. АРМ ГС состоит из программного обеспечения и сервисов, построенных на базе отечественного программное обеспечение, включает в себя в том числе офисное программное обеспечение и программное обеспечение в сфере информационной безопасности и может быть развернуто или изменено в автоматическом режиме за несколько минут.

По сути, АРМ ГС — это доступное для выполнения служебных обязанностей государственным гражданским служащим место как удаленно через интернет-браузер с использованием мобильных устройств, так и стационарных компьютеров.

АРМ ГС будет интегрировано в информационную систему внутриведомственного и межведомственного документооборота и контроля исполнения поручений, в том числе с использованием облачных сервисов (ГИС ГосЭДО), и другие элементы государственной единой облачной платформы «ГосТех».

Сегодняшняя ситуация актуализирует создание данной государственной информационной системы и всей цифровой инфраструктуры принятия государственных управленческих решений. Технологическая зависимость создает реальную угрозу функционированию органов государственной власти и всей системе национальной безопасности страны. Другой проблемой является нехватка профессионалов. Прежде всего IТ-специалистов, знающих специфику принятия государственных решений, в т.ч. аналитиков больших данных. Важным барьером на пути цифровизации также является отсутствие необходимых компетенций у тех, кто отвечает за непосредственное внедрение цифровых технологий в системе государственного управления как у руководителей, так и отдельных государственных служащих.

Таким образом, процесс принятия государственных управленческих решений в условиях цифровизации неизбежно подвержен изменениям, которые, по нашему мнению, будут заключаться не только в создании специальной цифровой инфраструктуры, обеспечивающей создание, внедрение и использование различных цифровых продуктов, но и охватывать соответствующее нормативное регулирование, кадры и информационную безопасность. При этом цифровая инфраструктура объективно становится основой процесса принятия управленческих решений. Причем уровень развития цифровой инфраструктуры определяет эффективность как всего процесса управления⁴⁵ в целом, так и отдельного государственного управленческого решения.

Глава 3.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ

3.1. Механизм обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации:
теоретические подходы

Качество теоретической модели механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации (для краткости «теоретическая модель эффективности», или ТМЭ) зависит от многих условий. Наиболее существенным является то, насколько она будет адекватна типу российского общества, где предстоит внедрять и развивать эти механизмы. Без учета этих объективных условий и понимания нынешнего этапа исторической эволюции вряд ли можно прогнозировать успешное внедрение предлагаемых механизмов обеспечения эффективности государственных управленческих решений. Поэтому предстоит выбрать ту из современных социальных теорий, которая в наибольшей степени подходит для решения поставленных в проекте задач. Также теоретическая модель требует конкретизировать определение государственного управленческого решения, которое используется в настоящем проекте, «привязав» его к выбранной теоретической основе. При этом необходимо уточнить понятие эффективности государственных управленческих решений и сформировать круг параметров для ее оценки. Наконец, ТМЭ должна учитывать новейшие особенности нынешней ситуации, связанные со спецификой цифровизации управленческой деятельности. Эти особенности определяются трендами суверенизации государств, составным элементом которого является стремление к обеспечению технологического суверенитета. Рассмотрим последовательно все эти вопросы.

Дискуссии о том, что представляет из себя российское общество, не прекращаются много лет⁴⁶, и до сих в общественной науке России (да и за ее пределами) так и не сложился устойчивый консенсус по этому поводу. На какую же социальную концепцию или теорию опереться?

Учитывая междисциплинарный характер проекта, мы решили выбрать отечественную междисциплинарную теорию институциональных Х-Y-матриц⁴⁷, уже признанную в российском (и не только) сообществе экономистов, социологов, политологов и др. представителей общественных наук. Перспективность опоры на современные институциональные концепции при проведении исследований в области права поддерживается в научной правоведческой литературе: «Новизна сравнительной институциональной экономики усматривается исключительно в последовательном применении экономического и социологических методов в праве, где … национальная экономическая модель (выделено нами) используется как альтернатива в определении приоритетных направлений развития законодательного регулирования»⁴⁸.

Положенная в основу построения ТМЭ теория институциональных X-Y-матриц⁴⁹ обобщает обширный исторический материал и постоянно актуализируется в ходе привлечения современных данных. Объектом ее рассмотрения являются государства мира со сложившимися институциональными структурами. Междисциплинарный характер теории выражается в том, что в ней интегрируются методологические разработки и данные от представителей ряда дисциплин, таких как социология, экономика, политология и история. Идеи О. Конта, К. Маркса, Э. Дюркгейма, Т. Парсонса, К. Поланьи, Д. Норта, П. Сорокина, представителей российской государственной исторической школы XIX в., А. С. Ахиезера, Х. Лейбенстайна, Т. И. Заславской и О. Э. Бессоновой имели наибольшее значение для ее развития. Предметом анализа в данной теории являются системы исторически устойчивых базовых экономических, политических и идеологических институтов, которые названы X- и Y-институциональными матрицами⁵⁰. Сочетание Х- и Y-матриц в институциональной структуре государств определяет долговременные траектории и специфику их социально-экономического развития.

Базовые институты, которые образуют Х- и Y-матрицы, представляют собой глубинные, исторически устойчивые и постоянно воспроизводящиеся социальные отношения, т. е. принятые в обществе комплексы формальных и неформальных правил взаимодействия между важнейшими социальными группами. В понятии базовых институтов фиксируется наиболее стабильная составляющая этих правил. Базовые институты представляют собой исторические инварианты, которые позволяют обществу выживать, сохранять свою самодостаточность и развиваться в ходе исторической эволюции. Главной функцией базовых институтов является поддержание целостности общества в единстве его важнейших подсистем (экономики, политики и идеологии) и, соответственно, регулирование каждой из них.

Выявлено, что эволюционная адаптация к условиям окружающей среды в ареале становления государств приводит к устойчивому доминированию базовых экономических, политических и идеологических институтов одной из вышеназванных матриц,
либо Х-, либо Y-матрицы. В то же время институты другой матрицы играют необходимую, но вспомогательную роль. Соотношение институтов той и другой матрицы, или «институциональный баланс», является важным условием устойчивого социально-экономического развития каждого государства.

В соответствии с теорией институциональных Х-Y-матриц в России, как и во многих других незападных странах, доминируют институты так называемой Х-матрицы. Соответственно, институты Y-матрицы являются комплементарными, дополняющими «до целого» общественную институциональную структуру страны. Хотя конкретные пропорции этих институтов меняются на каждом этапе исторического развития нашей страны, доминирование институтов Х-матрицы сохраняется.

О чем конкретно идет речь в контексте целей нашего проекта?

Во-первых, начнем с того, что опора на теорию институциональных Х-Y-матриц при построении ТМЭ предполагает, что следует принимать во внимание «матричный характер» институциональной структуры, в которой экономическая, политическая и идеологическая сфера являются морфологически связанными. Другими словами, определенным экономическим институтам в Х-матрице соответствуют необходимые наборы политических и идеологических институтов, подходящих друг к другу как «ключ к замку». Матричная комплексная взаимосвязь экономических, политических и идеологических институтов — первый факт, который мы будем принимать во внимание при построении ТМЭ. Какие же это институты?

Для компактности организуем изложение в табличной форме⁵¹. В табл. 3.1, 3.2, 3.3, посвященных содержанию экономических, затем политических и идеологических институтов, сначала обозначены их функции в обществе (левый столбец), а затем — специфическое содержание институтов, служащих для выполнения этих функций в Х- и Y-матрице соответственно (средний и правый столбцы таблиц).

Таблица 3.1

Функции и содержание базовых экономических институтов

Функции экономических институтов

Базовые экономические институты в Х-матрице

Базовые экономические институты в Y-матрице

1

Движение благ

Редистрибуция (аккумуляция — согласование — распределение)

Обмен (купля-продажа)

2

Закрепление благ

Верховная условная собственность

Частная собственность

3

Взаимодействие экономических агентов

Кооперация

Конкуренция

4

Организация труда

Служебный труд

Наемный труд

5

Сигналы обратной связи (экономической эффективности)

Ограничение издержек (Х-эффективность)

Максимизация прибыли

(Y-эффективность)

Можно видеть, например, что правила взаимодействия экономических агентов (функция 3 в табл. 3.1) в Х-матрице строятся на основе кооперации, а в Y-матрице — на основе конкуренции.

Так, например, для политической системы, характерной для Х-матрицы, основным механизмом обратной связи (функция 5 в табл. 3.2) служат обращения по инстанциям снизу вверх в виде жалоб, сигналов и др. В то же время в Y-матрице преобладает механизм обратной связи в виде судебных исков.

Таблица 3.2

Функции и содержание базовых политических институтов

Функции политических институтов

Базовые политические институты в Х-матрице

Базовые политические институты в Y-матрице

1

Территориальная организация государства

Административно-территориальное деление (унитарность)

Федеративное — территориальное устройство (федерация)

2

Устройство системы управления

Иерархическая вертикаль власти во главе с центром (top-down model)

Самоуправление и субсидиарность (bottom-up model)

3

Замещение управленческих позиций

Назначения

Выборы

4

Механизм принятия решений

Общее собрание и единогласие

Многопартийность и демократическое большинство

5

Механизмы обратной связи

Обращения по инстанциям

Судебные иски

Таблица 3.3

Функции и содержание базовых идеологических институтов

Функции идеологических институтов

Базовые идеологические институты в Х-матрице

Базовые идеологические институты в Y-матрице

1

Детерминанта социального действия

Коллективизм

Индивидуализм

2

Нормативная социальная структура

Эгалитаризм

Стратификация

3

Доминирующие социальные ценности

Порядок

Свобода

4

Стереотипы мышления

Интегрализм
(холизм, континуальность)

Специализированность (редукционизмм, дискретность

5

Трудовая мотивация

Социальное благополучие

Денежно-ориентированная

Мы, например, видим, что в общественной идеологии государств Х-матрицы нормативная социальная структура (функция 2 в табл. 3.3) — это эгалитарная структура, предусматривающая социальное равенство. А в Y-матрице нормативной является социальная стратификация, предусматривающая обоснованное социальное неравенство.

Морфологическая взаимосвязанность экономических, политических и идеологических институтов, подходящих в одной матрице как «ключ к замку», иллюстрируется следующим примером. Так, внутри Y-матрицы экономический институт частной собственности очевидно коррелирует с институтом индивидуализма в общественной идеологии и органично дополняется политическим институтом самоуправления и субсидиарности, то есть устройством системы управления по принципу «снизу вверх» (bottom-up model) за счет средств частных собственников.

Общая идея внутренней взаимосвязанности всех институтов для каждой из матриц представлена на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Базовые институты X- и Y-матриц

Базовые институты каждой из матриц воплощаются в ходе исторического развития и на разных территориях в постоянно развивающихся «институциональных формах». Например, институт частной собственности в Англии в XV в. находил свое выражение в форме копигольда, то есть владении земельными участками в деревнях на основе выданных документов от земельных лордов на основе обычного права. В XXI в. одним из воплощений института частной собственности служат депозитарные расписки, подтверждающие хранение собственника акций в «стране эмитента в банке-кастодиане на имя банка-депозитария в другой стране на основе специального законодательства о центральных банках и эмиссии ценных бумаг». Будучи разными по форме, обе институциональные нормы отражают специфику одного и того же базового института частной собственности, но на разные объекты и в разное историческое время.

Во-вторых, особенность ТМЭ при опоре на теорию институциональных Х-Y-матриц, состоит в необходимости учета того факта, что институциональная структура каждого государства представлена определенной комбинацией институтов Х- и Y-матрицы. При этом одна из них, как уже отмечалось выше, устойчиво доминирует (иногда тотально) на протяжении истории той или иной страны. Многочисленные исследования позволили идентифицировать страны, в которых доминирующими являются институты Х-матрицы и Y-матрицы (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Схематическое отображение стран с доминированием институтов Х-матрицы (слева) и институтов Y-матрицы (справа)

На рисунке показано, что Россия находится в группе стран с доминированием институтов Х-матрицы, то есть с преимущественно редистрибутивной (централизованной) экономикой, унитарно-политическим устройством и коммунитарной идеологией — наряду с Китаем, Индией и почти всеми странами Азии и Латинской Америки. В группе стран с доминированием институтов Y-матрицы, то есть с преимущественно рыночной экономикой, федеративным политическим устройством и индивидуалистской идеологией, представлены, как правило, западные страны, такие как США, Канада, страны Европы и др.

В-третьих, обозначим еще одно положение теории институциональных Х-Y-матриц, которое представляется чрезвычайно важным при разработке ТМЭ. Речь идет о роли тех институтов, которые выполняют функции механизмов обратной связи и поддерживают контроль эффективности всей общественной институциональной структуры. Обратим внимание, что эти механизмы специфицированы для каждой из общественных сфер (экономической, политической и идеологической) и неодинаковы в Х- и Y-матрицах (см. табл. 3.1–3.3).

Так, в экономической сфере Y-матрицы сигналами обратной связи, которые показывают, что «экономика идет в верном направлении», служат максимизация прибыли экономическими субъектами. Поэтому создаются соответствующие нормы, правила и организации для контроля и содействия этому процессу. В то же время для экономической сферы Х-матрицы (Россия принадлежит к странам с преимущественно такой экономикой) более важным механизмом обратной связи являются сигналы о том, что те или иные решения способствуют снижению издержек в экономической системе. Для этих целей создаются соответствующие институциональные нормы, например, системы нормативов и тарифов.

В политической сфере механизмы обратной связи направлены на рост эффективности политической системы стран. Поэтому для разрешения возникающих проблем предусмотрены институты, посредством которых граждане сигнализируют об этих проблемах. В системе политических институтов Y-матрицы этой цели служит институт судебных исков. В свою очередь, в системе политических институтов Х-матрицы аналогичным целям служит институт обращений по инстанциям. Население нашей страны хорошо знакомо с действием данного института.

В идеологической сфере роль механизма обратной связи, на наш взгляд, выполняют нормы трудовой мотивации. Так, действенность всей идеологической системы стран с доминированием институтов Y-матрицы поддерживается через доминирование денежно-ориентированной трудовой мотивации населения. Ее ослабление свидетельствует о том, система идеологических институтов работает недостаточно эффективно. Соответственно, в Х-матрице трудовая мотивация имеет более широкий и социально ориентированный характер. Поэтому здесь роль механизма обратной связи, позволяющего судить об эффективности всей системы идеологических институтов, выполняет институт трудовой мотивации на социальное благополучие.

Еще раз отметим, что, несмотря на доминирование институтов Х-матрицы в структуре России, институты Y-матрицы играют и должны играть важную роль, обеспечивая целостность институциональной структуры. Как человек не может стоять только на одной ноге, так и государство не может опираться на институты лишь одной матрицы.

Перейдем к рассмотрению того, как отмеченные выше характеристики общественной системы России учитываются при разработке теоретической модели механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений (ТМЭ).

3.2. Эффективность государственных управленческих решений в контексте... теории институциональных Х-Y-матриц

Согласно известным определениям, подробно проанализированным выше, государственные управленческие решения представляют собой одну из разновидностей управленческих решений вообще. Их специфика состоит в том, что речь идет о государственном уровне принятия решений. Соответственно, посредством таких решений реализуются функции государственной власти, и они касаются интересов всех социальных групп и общества в целом, а также его важнейших сфер. Такие решения влияют на состояние социума и определяют перспективы общественного развития. Именно поэтому в качестве основы для построения ТМЭ была выбрана теория институциональных Х-Y-матриц, поскольку эта социальная теория исследует специфику общества как целостной системы и изучает механизмы поддержания этой целостности. В данном случае речь идет о взаимосвязанных матричных структурах, или Х-Y-матрицах.

В соответствии с природой управленческих решений, эффективность государственного управленческого решения — ключевой параметр для его оценки. Как правило, эффективность связывают с выбором из возможных альтернатив такого решения проблемы, которое позволяет достигать наиболее полезного социального результата. Часто при этом имеют в виду и «минимизацию затрат на выполнение решения». При этом речь идет не только о чисто экономических издержках (например, расходовании бюджетных средств или средств населения), но также организационных, административных и иных так называемых «институциональных издержках». Эти издержки обусловлены затратами на внедрение той или иной программы в систему действующих политико-правовых актов, на модификацию должностных обязанностей участников принятия и контроля управленческого решения и т. п.

Признавая важность специфических особенностей государственных управленческих решений, связанных с уровнем принятия, сферой регулирования и др., в проекте, тем не менее, предлагается использовать определение эффективности государственных управленческих решений, которое обобщает эти особенности и одновременно опирается на выбранную теоретическую основу. Под эффективностью государственных управленческих решений⁵², которую предлагается называть «институциональной эффективностью»⁵³, мы будем понимать соответствие стратегических государственных решений основополагающим институциональным структурным характеристикам российского общества и целям его институциональных преобразований. Соответственно, чем в большей мере предполагаемое государственное решение «вписывается» в институциональную матричную структуру и обеспечивает пропорциональное действие комплементарных институтов, тем более оно эффективно.

Поскольку в проекте ставится задача разработки теоретической модели механизмов обеспечения эффективности государственных управленческих решений, в центре нашего внимания будет оценка параметров «институциональной эффективности» прежде всего на стадии формирования решений⁵⁴, т. е. фактически на стадии экспертизы проектов государственных документов, направленных на решение стратегических проблем. В настоящем проекте мы концентрируемся на трех основных группах показателей «институциональной эффективности».

Во-первых, государственное управленческое решение, независимо от уровня принятия и сферы регулирования, следует рассматривать с трех сторон, учитывая его экономическую, политическую и идеологическую размерности, т. е. «разворачивать» его в пространстве экономических, политических и идеологических институтов. В отличие от распространенных в научной литературе «экономической парадигмы государственного управления», или «ценностной парадигмы», или «политической парадигмы», в данном междисциплинарном проекте предполагается принимать во внимание все три обозначенные выше размерности. Другими словами, следует оценивать не только экономическую эффективность государственных управленческих решений, но также их политическую и идеологическую эффективность. На необходимость такого комплексного взгляда на управленческие решения обращает внимание Ю. А. Тихомиров. Так, он отмечает, что «идеологическое содержание управления нельзя недооценивать, поскольку оно отражает социально-политические и иные ценности и целевые ориентиры»⁵⁵. Анализируя новейшие документы, в частности, «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года», подготовленный Министерством экономического развития, профессор Ю. А. Тихомиров также указывает, что «до сих пор прогнозирование строится преимущественно на односторонней экономической основе и без долгосрочных корреляций между отраслями, сферами, этапами и новыми состояниями»⁵⁶. Правовые акты, оформляющие государственные управленческие решения, таким образом, до сих пор зачастую «одноразмерны».

Во-вторых, при анализе потенциальной эффективности государственного управленческого решения следует учитывать качественные характеристики институциональной структуры России. Другими словами, несмотря на мировую тенденцию к универсализации принципов и подходов в сфере государственного управления, в проекте предлагается учитывать особенности российского общества, в котором те или иные решения предстоит реализовывать. Эти особенности связаны с доминированием в российском обществе институтов Х-матрицы, в то время как институты Y-матрицы играют необходимую, но комплементарную роль. Поэтому имеет смысл говорить не только и не столько об абстрактном good governance⁵⁷ в рамках очередной «новой парадигмы государственного управления»⁵⁸, предполагающей развивать такие его черты, как прозрачность, коммуникативность, чувствительность и т. д., сколько о том, какие механизмы в могут быть для этого использованы в российских условиях. Так, например, характерный для Х-матрицы институт редистрибутивной экономики воплощался в нашей стране в форме планирования. Модель централизованного государственного управления, как правило, доминировала, в том время как децентрализованные механизмы играли дополнительную роль, хотя постоянно присутствовали в качестве балансирующих механизмов. Однако постсоветская Россия в определенной мере потеряла эти ориентиры. История нашей страны в советские времена была историей планов социально-экономического развития. «Но в начале 1990-х гг. все это исчезло из поля зрения и науки, и практики»⁵⁹. Конечно, сегодня появились государственные управленческие решения в этой сфере, среди которых Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который позволяет вводить прогнозирование и планирование в механизм воздействия на общественные и иные процессы. Появились решения о стратегическом развитии страны — Указы Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»; определяющие стратегии развития отраслей и сфер, например, Морская доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 31.07.2022 № 512; Государственные программы Российской Федерации (в том числе «Информационное общество»), в которых формируются инструменты долгосрочного предвидения процессов развития. «Однако в объеме программно-целевых документов видны изъяны»⁶⁰.

В-третьих, особое внимание предлагается уделить таким важным факторам обеспечения эффективности государственных управленческих решений, как активное использования механизмов обратной связи. В данном случае речь идет о создании таких процедур, которые соответствуют описанным выше институтам обратной связи в экономической, политической и идеологической сферах, характерных для Х- и Y-матриц.

Предварительный проект параметров «институциональной эффективности», позволяющих оценить соответствие стратегических государственных решений⁶¹ основополагающим институциональным структурным характеристикам российского общества, представлен в табл. 3.4.

Таблица 3.4

Проект параметров для экспертного оценивания «институциональной эффективности» государственных управленческих решений

Функции институтов общественных сфер

Параметры институционально Х-эффективности, да/нет

Параметры институционально Y-эффективности,

да/нет

Примерное соотношение параметров институциональной эффективности, Х/Y, %

1

2

3

4

Экономическая сфера

Движение благ

Редистрибуция

Обменные отношения

Закрепление благ

Верховная условная

Собственность

Частная собственность

Экономические связи

Кооперация

Конкуренция

Формы трудовой организации

Служебный труд

Наемный труд

Сигналы обратной связи

Ограничение издержек

Максимизация прибыли

Политическая сфера

Территориальная организация

Административно-территориальное деление

Федеративность

Система управления

Иерархическая вертикаль

Самоуправление снизу

Замещение позиций в управлении

Назначения

Выборность

Принятие решений

Единогласие

Демократическое большинство

Сигналы обратной связи

Обращения по инстанциям

Судебные иски

Идеологический эффект

Идеологическая сфера

Детерминанты взаимодействия

Коллективизм

Индивидуализм

Социальная структура

Эгалитарная

Стратифицированная

Социальные ценности

Порядок

Свобода

Типы мышления

Холизм

Редукционизм

Трудовая мотивация

Социальное благополучие

Денежно-ориентированная

На первоначальном этапе оценки имеют качественный характер и определяются на основе мнений экспертов о том, представлены ли и в какой мере табличные параметры, т. е. институты в тех или иных формах, в оцениваемом государственном управленческом решении. Сопоставляя параметры «институциональной Х-эффективности и Y-эффективности, эксперты определяют их примерное соотношение и заполняют, соответственно, правый столбец таблицы. Ожидается, что это соотношение в целом должно быть в пользу параметров Х-эффективности.

После отработки данной методики и по мере дальнейшего накопления базы данных экспертных оценок может быть осуществлен переход от качественного экспертного оценивания к формализованным компьютеризированным технологиям.

Предложенная модель может дополнительно способствовать созданию механизмов обеспечения эффективности государственных управленческих решений, наряду со многими другими. Среди них как уже имеющиеся в практике государственного управления, так и предлагаемые в научной литературе. Среди последних отметим «модель векторов правового развития» Ю. А. Тихомирова. В ней основной упор сделан на предъявление позитивных и негативных векторов правового развития, что позволяет строить на этой основе оценки эффективности государственных решений и создать «систему правовых регуляторов, с помощью которых устанавливаются стратегические и национальные цели страны и отдельных сфер развития экономики»… Определение и использование позитивных векторов позволяют определять меры управляемости происходящими процессами. Правовой аспект здесь означает эффективное администрирование с помощью набора средств (правовых, организационных, социально-психологических), формирование строгой типологии взаимодействия субъектов управления по вертикали и горизонтали, в том числе с помощью способов электронного взаимодействия⁶². Отметим. что в данной модели также особое внимание обращено на сочетания альтернативных, но дополняющих друг друга способов институциональной организации, в частности, «обеспечение обоснованного сочетания государственного регулирования и саморегулирования экономических субъектов»⁶³.

Формирование механизмов, которые направлены на повышение эффективности государственных управленческих решений, становится особенно актуальным в современный период. Обратим внимание на две относящиеся к реализации нашего проекта взаимосвязанные тенденции — цифровизацию глобального пространства и одновременно восходящий тренд суверенизации, наблюдаемые во всем мире и представленные в нынешней России.

3.3. Цифровизация, цифровой суверенитет и теория институциональных Х-Y-матриц

Эволюция экономики и социума в стремительно меняющемся и усложняющемся современном мире, в простейшем виде представляющая собой переходы от одного равновесного состояния к другому, а в более сложном варианте включающая элементы бифуркаций и создание новых, не существовавших ранее возможностей альтернативного поведения, ведет в конечном итоге к сужению сферы применимости существующих моделей, накоплению в них несоответствий новой реальности. Для переходных эпох характерно параллельное сосуществование как новых теорий и моделей, так и разработанных ранее. Когда переход заканчивается, происходит обоснованная смена модели.

В современных условиях многие институциональные X-Y-матрицы постепенно утрачивают выраженность присущих им черт и сливаются. На историческом отрезке движения к новому технологическому укладу, подразумевающему роботизацию и повсеместную цифровизацию, институт редистрибутивной экономики, характерный для X-матрицы, неизбежно станет неотъемлемой характеристикой и Y-матрицы тоже. В условиях, когда 90–95% населения не будут нужны как производители, государства, в том числе с доминированием институтов Y-матрицы, будут вынуждены продукцию роботизированных производств (ее эквивалент) распределять среди населения. Такие действия неизбежно сопровождаются усилением государственного контроля, директивным регулированием. Практики редистрибуции и сейчас распространены во многих странах, принадлежащих к Y-матрице, не менее, чем в Российской Федерации, и государства перераспределяют собранные налоги в пользу малообеспеченных слоев общества, поддерживают образовательные институты, науку и искусство.

Можно также отметить, что сейчас в странах Y-матрицы нарастают тренды, связанные с уходом от модели прямого зарабатывания денег и максимизации прибыли (ESG проблематика), с отказом от системы незыблемости права собственности (при санкционном давлении либо под предлогом борьбы с отмыванием денег и пр.).

Какими бы устойчивыми ни были ценности общества, они подвержены большим трансформациям, особенно в современных условиях, когда разнообразные блогеры (инфлюенсеры/трендсеттеры/агенты влияния) имеют беспрецедентный свободный доступ для вещания (воздействия) на широкие массы через цифровые каналы информирования. Из-за возросшей связанности в мире и имевшейся у стран Y-матрицы возможности осуществлять свое влияние, вкладывать нам свои смыслы, наша страна, относимая по заявлению автора к группе стран X-матрицы с преобладанием «коммунитарной идеологии», претерпела многолетнее влияние на общество англосаксонских «рыночных» принципов, в силу чего преобладание «мы» над «я» и трудовой мотивации социального благополучия над денежно-ориентированной в российском обществе на данный момент можно считать спорным. Фактически в Россия на данный момент — государство, где мы имеем скорее смесь (50/50) обеих матриц: демократия и иерархия, назначение и выборы и т. п.

Более того, под влиянием цифровизации меняются институты, которые выполняют функции механизма обратной связи в странах X-матрицы. Серьезно трансформируется судебная система. Взять хотя бы развитие системы досудебного урегулирования или института посредников. С развитием технологий все чаще используются электронные способы общения напрямую граждан и государства, граждан и прессы, а затем прессы и государства и т. п. А «хождение по инстанциям» скорее является анахронизмом. Безусловно, где-то в регионах нашей страны еще осталось «старое время», но процесс цифровизации идет все быстрее, хоть и не без ошибок. Цифровизация существенно изменяет систему взаимодействия граждан и государства. Она позволяет осуществлять взаимодействие между акторами (гражданами и государством в лице различных ведомств и организаций) посредством предоставления набора услуг в реальном масштабе времени. Тем самым на поверхности это приводит, казалось бы, к стиранию выраженных различий между чертами Х- и Y-матриц. Однако глубокий анализ показывает, что эти различия не только сохраняются, но и все более отчетливо артикулируются, в том числе в глобальном масштабе. Свидетельством этого усиление институционализации полярных международных коалиций, с объединяющих, с одной стороны, государства с доминированием институтов Х-матрицы, а с другой — государств с доминированием институтов Y-матрицы⁶⁴.

Поэтому возрастает степень самостоятельности, независимости принятия стратегических государственных управленческих решений.

В современном дискурсе суверенитет понимается как возможность отдельного государства иметь «право и силу определять для себя самостоятельно, а не по приказу других, основные вопросы, касающиеся своего существования»⁶⁵. В понятии суверенитета связываются внешние (запрет на вмешательство, равенство) и внутренние (безопасность, мир) условия существования государства. По сути, суверенитет означает для государства «право на развитие». Суверенитет и государственность взаимосвязаны: несуверенное государство рассматривается как квази-государство. Как правило, в поворотные исторические моменты концепты суверенитета актуализируются, заново переосмысливаются и наполняются новым содержанием. Это связано с тем, что суверенитет, который может казаться невидимым, проявляет себя, как правило, во времена кризисов и потрясений. В такие периоды неустойчивости финансовых рынков, разрывов логистических цепочек, санкционных демаршей и т. п. становится очевидной мера суверенности государства, возрастает потребность в независимости и протекционизме⁶⁶ и происходит возврат «к старой парадигме национальных интересов»⁶⁷. Тогда государство, «сцементированное экономическим патриотизмом и национальной безопасностью», осознает свою роль как «стратега»⁶⁸ и становится управляющим актором в новой системе глобального протекционизма.

Отметим два наиболее значимых в контексте нашего проекта момента, связанные с суверенизацией.

Во-первых, восходящий тренд суверенизации отражается в стремлении к (ре)локализации производства на собственной территории в большинстве стран мира. Если с 1960-х гг. в мировой экономике преобладал так называемый офшоринг, т. е. вывод производства на территорию других стран (обычно из развитых стран в развивающиеся, где издержки производства были ниже), то с 2010-х гг. развивается противоположный процесс — так называемый решоринг, т. е. возвращение ранее перенесенного производства обратно в страну. Программы решоринга направлены на повышение самодостаточности и устойчивости национального производства, на противодействие пандемийным рискам, в том числе связанным с ними разрывами логистических цепочек, на укрепление социально-экономической и политической стабильности внутри страны. Среди программ решоринга⁶⁹ — запущенные в США программа «Переделка Америки» (Remaking America) 2010 г. во время президенства Б. Обамы; программа администрации Д. Трампа «Америка прежде всего» (America first), заявленная им в президентской кампании в 2016 г.; программа Белого дома от 24.02.2021 по «восстановлению внутренних производственных мощностей», артикулированная президентом Дж. Байденом. Аналогичные программы европейских стран — «Reshore UK» в Великобритании по перемещению зарубежных производственных мощностей обратно в страну и «Colbert 2.0» во Франции для поощрения продуктов «Сделано во Франции» и оживления внутреннего спроса; выделяются средства на аналогичные цели в Японии, Южной Корее и других азиатских государствах.

В современной России также идет релокализация производства критических товаров, национализации техстандартов и т. д. Программы релокализации и решоринга отражают активный характер политики государств, направленной на повышение национальной конкурентоспособности. Такую политику стали называть «политикой активистского экономического национализма»⁷⁰, усиливающей суверенитет государств.

Во-вторых, страны мира все шире внедряют концепции так называемой «технологической суверенизации», «технологической островизации» или «нового технонационализма». Эти концепции «напрямую связывают технологические возможности с национальной безопасностью страны и геополитическими преимуществами и включают правовые и нормативные ограничения или санкции против избранных иностранных инвесторов или иностранных компаний»⁷¹. Другими словами, «новый технонационализм» дополняется набором идеологических, политических, экономических соображений, а также соображениями безопасности.

Восходящий тренд суверенизации охватывает процессы не только территориального, воздушного и акваториального суверенитета, но также цифровой независимости и ее защиты. Более того, он проникает в культурное, коммуникативное, идеологическое пространство, где, соответственно, вводятся понятия «ценностного суверенитета» и «культурного суверенитета. Аналогичные тенденции мы видим и в правовом пространстве. Например, даже при обосновании интернационализации тех или иных сфер права отмечается, что она должна осуществляться на основе национально-государственного суверенитета, а сохранение национальных границ правового регулирования (что не означает, однако, ограничение правовых пространств), является необходимым условием его развития⁷².

Таким образом, понятие «цифрового суверенитета»⁷³ может быть органично дополнено политико-правовыми компонентами, включая разработку методик оценки эффективности государственных управленческих решений в интересах независимого и суверенного развития страны. В этой связи разработка теоретических моделей механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений (ТМЭ) на основе социальной теории, учитывающей своеобразие институциональной структуры российского общества, представляется чрезвычайно своевременной. Такая модель может внести свой вклад в преодоление одного из важнейших рисков принятия государственных управленческих решений, который в ходе ряда экспертных вопросов был поставлен на первое место, а именно нарушения системных связей и вызванное этим возрастание объема юридических коллизий⁷⁴.

Глава 4.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕЗОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОДХОДА ДЛЯ АНАЛИЗА ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

4.1. Место экономической теории в анализе принятия государственных управленческих решений в экономике и их правовом оформлении

Как отмечалось ранее, государственное стратегическое управленческое решение — это выбор, обоснование и реализация определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественно значимых целей. Каждое решение предполагает формирование соответствующей системы правил, обеспечивающих выполнение всех стадий управленческого решения. Особую роль играет юридическая значимость решений и связанных с ними действий и, соответственно, их правовая обеспеченность.

Правовое регулирование экономических процессов, как известно, может опираться на различные основания и источники. Это может быть правовой обычай (обычное право), когда исторически сложившиеся в стране правила и нормы поведения санкционируются государством и включаются им в систему правовых норм. Так, в дореволюционной России правовой обычай послужил источником полицейского права⁷⁵, которое в начале ХХ в. стало основой административного права⁷⁶. При таком способе правовое регулирование опирается на национальный опыт и практику. Другими словами, принимаемые управленческие решения в значительной степени опирались на неформальные принятые в обществе нормы и ценности.

Источником правовых правил также может быть законодательство других стран, когда рецепция зарубежных норм становится элементом отечественного нормативного конструирования. Часто это связано с процессами интернационализации права и необходимостью приведения российских норм в соответствие с международными стандартами. В этом случае зарубежные практики являются основным способом нормотворчества при правовом регулировании экономических процессов и значимым фактором принятия и исполнения государственных управленческих решений. История России, в том числе новейшая, изобилует примерами построения законодательства на основе заимствованных правовых новелл. Так, в самом начале рыночных преобразований в России в 1990-х гг. активное участие в разработке законодательства о Центральном банке РФ приняли специалисты Бундесбанка Германии⁷⁷, предложившие соответствующие правовые нормы, характерные для их страны. Учет зарубежных правовых норм при принятии государственных управленческих решений, особенно в стратегической области, является характерной приметой периодов крупных социально-экономических реформ и революционных преобразований в нашей стране.

Что касается роли экономической теории в процессе принятия стратегических государственных решений и их правового оформления для сферы хозяйственной деятельности, то она имеет, как правило, косвенный и порой неоднозначный характер. Так, во времена СССР (1920–1990-е гг.) такой теорией в нашей стране была политическая экономия социализма, основанная на марксистко-ленинской философии. Законы политической экономии социализма, выявленные советскими обществоведами, использовались как основание и целевые ориентиры в сфере государственного управления страной на всех уровнях — от общенационального до местного. Кроме того, они обеспечивали не только экономическое, но также политическое и идеологическое сопровождение принимаемых управленческих решений, служили своего рода фильтрами при выборе тех или иных направлений регулирования хозяйственной деятельности. Однако во многом декларативный характер политэкономии социализма (когда желаемое выдавалось за действительное) создавал трудности для использования ее основных положений, прежде всего о планомерности и непосредственно общественном характере производства, — для практически необходимого юридического оформления реальных хозяйственных процессов. На наш взгляд, корень этих трудностей заключался, во-первых, в природе социалистической собственности, не имевшей аналогов в предшествующей российской и мировой истории и практике, и, во-вторых, в ограничениях господствующей экономической теории для понимания ее природы. «В результате получался разрыв между отправным — марксовым — экономическим понятием собственности и юридическим конструкциями права собственности»⁷⁸, которая является основным экономическим отношением.

В мировой практике второй половины ХХ в. важным шагом в осознании взаимосвязи экономической теории и правовой основы принятия государственных управленческих в сфере экономических процессов стало развитие таких направлений как Law and Economics⁷⁹ (переводят на русский язык как «экономическая теория права», «экономический анализ права», «право и экономика»⁸⁰), Constitutional Economics⁸¹ («конституционная экономика») и их дальнейшая конкретизация (например, Economics of Constitutional Law⁸², или «экономическая теория конституционного права»). Отметим при этом, что в английском языке понятие конституция (конституционные правила) относится не только к основному закону, но используется для обозначения уставов фирм и корпораций, установленных внутренних правил различных общественных, религиозных, а также неформальных организаций и т. д. Поэтому «конституционная экономика» охватывает широкий спектр правовых норм регулирования отношений в экономике, вплоть до правил индивидуального экономического поведения.

Основу развития этих направлений составляет применение экономического подхода, экономической теории к анализу управленческой деятельности. Неслучайно «конституционная экономика», наряду с другими вышеупомянутыми направлениями, полагаются субдисциплинами в рамках экономической науки. «Экономический анализ права подразумевает три отдельных, но взаимосвязанных элемента. Первый — это использование экономической теории в целях определения эффекта правовых норм. Второй — привлечение экономической теории для определения экономической эффективности правовых норм, чтобы выработать рекомендации по дальнейшему их использованию. Третий — применение экономической теории для того, чтобы определить, какими должны быть правовые нормы»⁸³. По сути, речь идет о реализации междисциплинарной исследовательской программы, основным инструментом которой является «сравнительный институциональный анализ»⁸⁴. Он предполагает исследование того, как возникли определенные конституционные правила, какие факторы этому способствовали. Изучается возможность изменения норм, формализующих государственные управленческие решения, а также влияние этих изменений на экономическую эффективность и справедливость. Тем самым исследуются экономические последствия разработанных или модифицированных государственных управленческих решений. «Новизна сравнительной институциональной экономики усматривается исключительно в последовательном применении экономического и социологических методов в праве, где… национальная экономическая модель используется как альтернатива в определении приоритетных направлений развития законодательного регулирования»⁸⁵. При этом использование «инструментария институциональной экономики только модернизирует экономические подходы к праву… но при этом не предлагается кардинально новых решений и методов в исследовании правовых явлений»⁸⁶.

В России совокупность подобного рода исследований, известных как «конституционная экономика»⁸⁷ и «право и экономика»⁸⁸, развиваются с начала 2000-х гг. Уже в 2006 г. «конституционная экономика» была внесена Российской академией наук в перечень специальностей, номинируемых для избрания членов-корреспондентов РАН. Постоянные рубрики «Конституционная экономика» имеются в таких журналах как «Право и экономика» и «Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения». Также следует отметить «Ежегодник Конституционной экономики»⁸⁹, начавший выходить с 2018 г.

Можно видеть, что если за рубежом в развитии указанных направлений основную роль играют экономисты, то в России речь идет о комплексных исследованиях экономистов, управленцев и юристов, причем последние, пожалуй, более активны. Это определяет фокус основных направлений исследований. В российской практике он направлен прежде всего на анализ нормативных документов, сопровождающих принятие и реализацию стратегических государственных управленческих решений в экономической сфере. Они изучаются с точки зрения их влияния на экономическую жизнь, т. е. предметом изучения выступают решения в области законотворчества, государственного управления и правового регулирования, а также результаты правоприменительной практики.

4.2. Мезоэкономический подход в анализе стратегических государственных управленческих решений в экономике

Опора на экономическую теорию при анализе стратегических государственных управленческих решений в экономике означает одновременно опору на ее основные предпосылки и категории. Современная неоклассическая (часто ее называют ортодоксальной) экономическая теория, как известно, сформирована двумя основными разделами — микроэкономикой и макроэкономикой. Это разделение закреплено в современных учебниках и в признанных международным научным сообществом JEL-кодах⁹⁰. Несмотря на различие объектов исследования (процессы микроуровня и макроуровня), оба раздела опираются на микрооснования и базируются на принципе методологического индивидуализма.

Однако для понимания того, что происходит в современном все более сложном и взаимосвязанном мире, такой микро-макро дихотомии оказывается недостаточно. Поэтому за рамками ортодоксальной экономической теории в так называемой гетеродоксальной экономике происходит становление мезоэкономики и, соответственно, активно развивается мезоэкономический подход. Работы, посвященные развитию этого направления за рубежом⁹¹ и в России⁹², определяют мезоэкономику как раздел экономической теории, направленной на анализ структурного оформления экономических процессов, или надындивидуальных мезоструктур (отраслевых, сетевых, институциональных, воспроизводственных), и изучение механизмов координации экономических процессов, структурно обеспечивающих слаженное взаимодействие на микроуровне для получения результатов на макроуровне. Мезоэкономический подход (который порой полагают