Научно-практический комментарий
к Федеральному закону
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
(постатейный)

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, доцент 
Р. Н. Жаворонков

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3(470+571)(094.5)

ББК 67.405(2Рос)

Н34

Рецензенты:
Антипьева Н. В., доктор юридических наук, доцент;
Путило Н. В., кандидат юридических наук, заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Ответственный редактор доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Р. Н. Жаворонков.

Настоящий научно-практический комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» подготовлен высококвалифицированными российскими специалистами в области социально ориентированных отраслей права и организации социальной защиты инвалидов на базе научного анализа действующего законодательства о социальной защите инвалидов и практики его применения.

В представленной работе содержится толкование положений федерального законодательства, отслеживается их конкретизация в подзаконных нормативных правовых актах, демонстрируются особенности их реализации в судебных решениях. Книга значительно обогатит знания о том, как система социальной защиты инвалидов отражена в праве, поможет найти решения конкретных практических проблем.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 декабря 2022 г.

Для юристов – ученых и практиков, преподавателей, изучающих юриспруденцию и социальную работу студентов, магистрантов и аспирантов, слушателей системы повышения квалификации и подготовки кадров, сотрудников органов законодательной и исполнительной власти, работников системы социальной защиты, а также всех, кто интересуется проблемами правового регулирования социальной защиты инвалидов.

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

Research was conducted in frame of the federal academic leadership program “Priority 2030”.

УДК 349.3(470+571)(094.5)

ББК 67.405(2Рос)

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Антонова Наталья Владиславовна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — п. с 1 по 9 комментария к ст. 5.1.

Владимирова Оксана Николаевна, доктор медицинских наук, ректор Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов (СПбИУВЭК) Минтруда России, профессор кафедры медико-социальной и психологической помощи СПбИУВЭК — п. 1, 2 комментария к ст. 7 (в соавт. с И.В. Деденевой); п. 1, 2 — к ст. 8 (в соавт. с И.В. Деденевой); комментарий к ст. 8.1 (в соавт. с И. В. Деденевой, Р. Н. Жаворонковым); п. с 1 по 9 — к ст. 9 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); п. 10 — к ст. 9; п. 1, 2, 3, — к ст. 11 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); п. 1, 2, 3 — к ст. 11.1 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); комментарий к ст. 14 (в соавт. с Ю. Ю. Ивашкиной, В.А Ковалевым), 14.1 (в соавт. с В. А. Ковалевым, О. С. Кудрей, О. А. Мирошниченко, М. А. Терлецким), 15.1 (в соавт. с Р. Н. Жаворонковым, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко), 16 (в соавт. с Р. Н. Жаворонковым, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалевым); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко, А. В. Штепой).

Волкова Наталья Сергеевна, кандидат юридических наук, Заслуженный юрист РФ, и.о. ученого секретаря, заместитель заведующего отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — п. с 1 по 10 комментария к ст. 19.

Гусева Татьяна Сергеевна, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия — п. с 1 по 4 комментария к ст. 27; п. с 1 по 7 — к ст. 28.1.

Деденева Ирина Владимировна, кандидат медицинских наук, ученый секретарь, доцент кафедры медико-социальной и психологической помощи Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — п. 1, 2 комментария к ст. 7 (в соавт. с О.Н. Владимировой); п. 1, 2 — к ст. 8 (в соавт. с О.Н. Владимировой); комментарий к ст. 8.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым).

Дзарасов Марат Эльбрусович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — п. с 1 по 5 комментария к ст. 20; п. с 1 по 8 — к ст. 21; п. с 1 по 5 — к ст. 22; п. 1, 2, 3 — к ст. 23; п. с 1 по 4 — к ст. 24.

Дзгоева Фатима Олеговна, кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента публичного права факультета права НИУ Высшая школа экономики — п. с 1 по 9 комментария к ст. 9 (в соавт. с О.Н. Владимировой); п. 1, 2 — к ст. 10 (в соавт. с Р.Н. Жаворонковым); п. 1, 2, 3, — к ст. 11 (в соавт. с О.Н. Владимировой); п. 1, 2, 3 — к ст. 11.1 (в соавт. с О.Н. Владимировой).

Еремина Ольга Юрьевна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 28.2.

Еремина Светлана Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права юридического факультета Южного федерального университета — п. 3, 4 комментария к ст. 7; п. 5, 6 — к ст. 8.

Жаворонков Роман Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — комментарий к Преамбуле, ст. 1, 2, 3.1; п. 10 комментария к ст. 5.1; п. 3, 4 — к ст. 8; комментарий к ст. 8.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, И. В. Деденевой); п. 11 — к ст. 9; п. 1, 2 — к ст. 10 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); комментарий к ст. 15.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко), 16 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалевым); п. 6, 7 — к ст. 17; п. 11 — к ст. 19; п. с 6 по 10 — к ст. 20; п. 9, 10 — к ст. 21; п. 6 — к ст. 22; п. 4 — к ст. 23; п. 5, 6 — к ст. 24.

Ивашкина Юлия Юрьевна, начальник консультационно-методического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов» Минтруда России — комментарий к ст. 14 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым), 16 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, В. А. Ковалевым); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалем, О. А. Мирошниченко, А. В. Штепой).

Ковалев Виталий Александрович, директор Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — комментарий к ст. 14 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной), 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, О. С. Кудрей, О. А. Мирошниченко, М. А. Терлецким), 15.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, О. А. Мирошниченко), 16 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, Ю. Ю. Ивашкиной); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, О. А. Мирошниченко, А. В. Штепой).

Кудря Ольга Сергеевна, эксперт научно-методологического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — комментарий к ст. 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко, М. А. Терлецким).

Мачульская Елена Евгеньевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, член Комиссии по делам инвалидов при Президенте РФ, член Экспертной комиссии МОТ — комментарий к ст. 3, 35, 36; п. с 1 по 4 комментария к ст. 31.

Мирошниченко Оксана Анатольевна, кандидат психологических наук, начальник научно-методологического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения, доцент курса доступной среды кафедры гуманитарных наук Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — комментарий к ст. 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. С. Кудрей, М. А. Терлецким), 15.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, В. А. Ковалем); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалем, А. В. Штепой).

Плюгина Инна Владимировна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 4, 5.

Рагулина Анастасия Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — комментарий к ст. 6, 32.

Семянникова Дина Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения юридического факультета Северо-Западного института управления (филиал) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ — п. 12 комментария к ст. 9; п. 3, 4 — к ст. 10; п. 4, 5 — к ст. 11; п. 4 — к ст. 11.1; п. 5 — к ст. 27; п. 8, 9 — к ст. 28.1; п. 5, 6 — к ст. 31; п. 10, 11 — к ст. 33.

Степанова Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права, заместитель декана юридического факультета Южного федерального университета — п. 10, 11 комментария к ст. 15.

Терлецкий Михаил Александрович, начальник отдела нормативного регулирования и информации Института профессиональной реабилитации и подготовки персонала Всероссийского ордена Трудового Красного Знамени общества слепых — комментарий к ст. 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. С. Кудрей, О. А. Мирошниченко).

Толмасова Алла Константиновна, юрист, эксперт Ассоциации «Клуб бухгалтеров и аудиторов некоммерческих организаций» — п. с 1 по 9 комментария к ст. 33.

Хромова Наталья Михайловна, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 28.

Цомартова Фатима Валерьевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 13; п. с 1 по 5 комментария к ст. 17.

Штепа Алена Владимировна, начальник информационно-аналитического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — п. с 1 по 9 комментария к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалем, О. А. Мирошниченко).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящий научно-практический комментарий подготовлен коллективом высококвалифицированных специалистов в области социально ориентированных отраслей права и организации социальной защиты инвалидов.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» пришел на смену Закону СССР от 11 декабря 1990 г. № 1826-1 «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР». До 1990 г. в России не было закона, который комплексно регулировал общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации государственной политики в отношении инвалидов.

Комментируемый Закон является системообразующим актом, «хребтом» законодательства о социальной защите инвалидов. Понимание сути его правовых норм имеет огромное значение для правильного применения иных федеральных и региональных законов, а также принятых в развитие данного Закона подзаконных актов.

Правовое регулирование социальной защиты инвалидов представляет из себя сложное явление по следующим причинам.

Социальная защита регулируется федеральными, региональными и муниципальными актами.

Социальная защита охватывает практически все стороны жизни инвалида, которые регулируются правом. В связи с этим данная деятельность является предметом регулирования разных отраслей права — конституционного права, административного права, права социального обеспечения, жилищного права, трудового права, гражданского права, уголовного права, налогового права и т. д. Поэтому социальная защита инвалидов регулируется большим количеством нормативных правовых актов. Данные акты имеют разную отраслевую принадлежность, что предопределяет взаимосвязь правовых норм, регулирующих социальную защиту инвалидов, с другими нормами той отрасли права, к которой они относятся.

Законодательство о социальной защите инвалидов динамично изменяется и дополняется, что обусловлено трансформацией деятельности государства в указанной сфере. Так, в комментируемый Закон за период его действия с декабря 1995 г. по декабрь 2022 г. были внесены изменения 70 федеральными законами. Пять статей (12, 18, 25, 26, 34) из тридцати шести признаны утратившими силу, добавлено восемь статей (3.1, 5.1, 8.1, 11.1, 14.1, 15.1, 28.1, 28.2). Наиболее существенные изменения Закона связаны с монетизацией льгот, ратификацией Россией Конвенции ООН о правах инвалидов, внедрением новых информационных технологий.

В комментарии предпринята попытка дать общее представление о сложившейся в настоящее время системе нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений комментируемого Закона. При толковании норм самого Закона использованы разъяснительные письма федеральных органов исполнительной власти. Приведена обширная судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, связанная с реализацией комментируемого Закона.

Авторы будут признательны всем, кто, ознакомившись с данным комментарием, выскажет свое мнение, даст советы, внесет предложения и замечания.

Ответственный редактор,
доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры трудового права
и права социального обеспечения
Московского государственного юридического
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Р. Н. Жаворонков

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

ВВК — военно-врачебная комиссия

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ЕДВ — ежемесячная денежная выплата

ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации

Закон о государственном пенсионном обеспечении — Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»

Закон о государственной социальной помощи — Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»

Закон о занятости — Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»

Закон о социальной защите инвалидов — Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»

Закон о страховых пенсиях — Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»

Закон об образовании — Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

Закон об основах охраны здоровья граждан — Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

ИПРА — индивидуальная программа реабилитации и абилитации

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МГН — маломобильные группы населения

МСЭ — медико-социальная экспертиза

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

НСУ — набор социальных услуг

ОВЗ — ограниченные возможности здоровья

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

ТСР — техническое средство реабилитации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Принят Государственной Думой 20 июля 1995 года
Одобрен Советом Федерации 15 ноября 1995 года

ИЗМЕНЕНИЯ:

(в ред. Федеральных законов от 24.07.1998 № 125-ФЗ, от 04.01.1999 № 5-ФЗ, от 17.07.1999 № 172-ФЗ, от 27.05.2000 № 78-ФЗ, от 09.06.2001 № 74-ФЗ, от 08.08.2001 № 123-ФЗ, от 29.12.2001 № 188-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 23.10.2003 № 132-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 01.03.2008 № 18-ФЗ, от 14.07.2008 № 110-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 22.12.2008 № 269-ФЗ, от 28.04.2009 № 72-ФЗ, от 24.07.2009 № 213-ФЗ, от 09.12.2010 № 351-ФЗ, от 01.07.2011 № 169-ФЗ, от 19.07.2011 № 248-ФЗ, от 06.11.2011 № 299-ФЗ, от 16.11.2011 № 318-ФЗ, от 30.11.2011 № 355-ФЗ, от 10.07.2012 № 110-ФЗ, от 20.07.2012 № 124-ФЗ, от 30.12.2012 № 296-ФЗ, от 23.02.2013 № 11-ФЗ, от 07.05.2013 № 104-ФЗ, от 02.07.2013 № 168-ФЗ, от 02.07.2013 № 183-ФЗ, от 02.07.2013 № 185-ФЗ, от 25.11.2013 № 312-ФЗ, от 28.12.2013 № 421-ФЗ, от 28.06.2014 № 200-ФЗ, от 21.07.2014 № 267-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ, от 29.06.2015 № 176-ФЗ, от 28.11.2015 № 358-ФЗ, от 29.12.2015 № 399-ФЗ, от 19.12.2016 № 444-ФЗ, от 19.12.2016 № 461-ФЗ, от 07.03.2017 № 30-ФЗ, от 01.06.2017 № 104-ФЗ, от 07.06.2017 № 116-ФЗ, от 29.07.2017 № 217-ФЗ, от 30.10.2017 № 307-ФЗ, от 05.12.2017 № 392-ФЗ, от 29.12.2017 № 477-ФЗ, от 07.03.2018 № 47-ФЗ, от 07.03.2018 № 56-ФЗ, от 29.07.2018 № 272-ФЗ, от 18.07.2019 № 184-ФЗ, от 18.07.2019 № 185-ФЗ, от 02.12.2019 № 408-ФЗ, от 24.04.2020 № 147-ФЗ, от 23.11.2020 № 381-ФЗ, от 08.12.2020 № 400-ФЗ, от 08.12.2020 № 429-ФЗ, от 29.12.2020 № 478-ФЗ, от 05.04.2021 № 79-ФЗ, от 26.05.2021 № 152-ФЗ, от 11.06.2021 № 170-ФЗ, от 28.06.2021 № 219-ФЗ, от 29.11.2021 № 385-ФЗ, от 28.12.2022 № 569-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 06.04.2015 № 68-ФЗ (ред. 19.12.2016))

Настоящий Федеральный закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

(абзац введен Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к закону

1. Обычно в преамбуле закона определяются цели этого закона и наиболее общие идеи, которые пронизывают его содержание.

Россия — социальное государство. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ ее политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. Конституция нашей страны имеет прямое действие. Поэтому ее должны соблюдать не только граждане, но и все органы государственной власти, их должностные лица при осуществлении своей деятельности, включая разработку и принятие федеральных законов.

2. Реализуя положения Конституции РФ, преамбула комментируемого Закона определяет цель государственной политики в области социальной защиты инвалидов в РФ, которая заключается в обеспечении инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Для понимания содержания указанной цели необходимо обратить внимание на следующее.

Определение инвалидов, т. е. основных субъектов правоотношений, регулируемых комментируемым Законом, дано в ст. 1 Закона. Инвалид — это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты (подробнее см. комментарий к ст. 1).

Понятие социальной защиты инвалидов, т. е. объекта правового регулирования комментируемым Законом, дано в ст. 2 Закона. Это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (подробнее о социальной защите инвалидов см. комментарий к ст. 2).

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов направлена на обеспечение реализации инвалидами прав и свобод, предусмотренных ст. 20–42 Конституции РФ. Данная цель достигается в основном следующими способами:

• организация реабилитации и абилитации инвалидов;

• создание доступной среды для инвалидов;

• предоставление инвалидам денежных выплат (пенсии, компенсации и т. п.), социального обслуживания и льгот.

Например, для того чтобы инвалид, передвигающийся на коляске, мог реализовать свое право на труд, предпринимаются следующие меры:

• инвалид бесплатно обучается профессии, которой он может овладеть с учетом имеющихся ограничений здоровья (профессиональная реабилитация);

• на работодателя возлагается обязанность оборудовать вход в здание пандусом (создание доступной среды);

• в целях компенсации пониженной трудоспособности инвалида ему устанавливается сокращенный рабочий день (предоставление льгот).

Необходимо обратить внимание, что государственная политика направлена на обеспечение инвалидам только возможности в реализации прав и свобод. В какой степени инвалид воспользуется предоставленной ему возможностью, зависит от него самого. Например, чтобы инвалид имел возможность получить образование, для него могут создаваться специальные условия — увеличиваться время сдачи экзамена, предоставляться помощник, оказывающий физическую помощь, и т. д. Однако от инвалида зависит, в какой степени он освоит образовательную программу.

Обеспечение возможностей, равных с другими гражданами, достигается путем создания специальных условий, направленных на компенсацию имеющихся у инвалидов ограничений жизнедеятельности. За счет этой компенсации инвалид ставится в равное положение с другими людьми. Специальные условия могут заключаться:

• в компенсации физических ограничений (например, инвалиду без ноги выдается протез, чтобы он мог ходить; надпись в общественном транспорте дублируется шрифтом Брайля, чтобы слепой мог ее прочитать);

• адаптации правил, распространяющихся на все население (например, разрешение студенту-инвалиду обучаться по индивидуальному графику);

• установлении преимуществ в предоставлении материальных благ инвалиду, получение которых им затруднено в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности (например, назначение пенсии, поскольку у инвалида снижена трудоспособность; предоставление права внеочередного обслуживания в магазине, поскольку инвалиду трудно стоять в очереди);

• пресечении действий или бездействий, основанных на негативном отношении к инвалидам (например, запрет отказывать в перевозке лица на общественном транспорте на основании того, что он является инвалидом).

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов должна соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права. Указанные принципы и нормы международного права, прежде всего, содержатся в Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Международные стандарты их реализации в отношении инвалидов установлены Конвенцией ООН о правах инвалидов (подробнее о международных договорах см. п. 2 комментария к ст. 3).

Указанной в преамбуле целью государственной политики в области социальной защиты инвалидов должны руководствоваться Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ при определении содержания федеральных и региональных законов; Президент РФ, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления при издании подзаконных актов в пределах своей компетенции.

3. В абз. 2 преамбулы указаны источники финансирования социальной защиты инвалидов. Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из этого в преамбуле указано, что меры социальной защиты являются расходными обязательствами как РФ, так и субъектов РФ.

Полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в сфере социальной защиты инвалидов установлены ст. 4 и 5 комментируемого Закона, Федеральным законом от 12 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», иными федеральными законами. Необходимо обратить внимание, что к полномочиям субъектов РФ относятся не все меры социальной защиты, а только такие виды указанных мер, как социальная поддержка и социальное обслуживание.

Глава I.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Понятие «инвалид», основания определения группы инвалидности

Инвалид — лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Ограничение жизнедеятельности — полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.

В зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».

(в ред. Федеральных законов от 17.07.1999 № 172-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 1

1. В русском языке слово «инвалид» с XVIII в. стали употреблять применительно к военнослужащим, которым последствия ранений не позволяли содержать и обслуживать себя. В XIX в. к инвалидам стали относить всех лиц, утративших возможность себя содержать и обслуживать в связи с нарушением здоровья¹. В современном русском языке слово «инвалид», в отличие от таких слов, как «убогий» и «калека», не имеет негативного содержания.

Термин «инвалид» используется в ст. 7 и 114 Конституции РФ, а термин «инвалидность» — в ст. 39 Основного закона нашей страны. При этом ст. 7 входит в гл. 1 «Основы конституционного строя», ст. 39 — в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». Поэтому согласно ст. 135 Конституции РФ содержание этих статей не может быть пересмотрено Федеральным Собранием. Если предложение о ее пересмотре будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Данные положения распространяются на замену в ст. 7 термина «инвалид» и в ст. 39 термина «инвалидность» иными терминами. Поэтому указанные термины являются одними из базовых конституционных терминов, что предопределяет их использование в российском законодательстве.

Термин «инвалид» содержится в русском переводе, являющемся равноаутентичным документам ООН — Декларации о правах инвалидов, Всемирной программе действий в отношении инвалидов, Стандартным правилам обеспечения равных возможностей для инвалидов, Конвенции ООН о правах инвалидов. Данный термин также содержится в большом количестве документов Международной организации труда — см., например, Рекомендацию № 99 «О переквалификации инвалидов», Конвенцию № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов»². Рассматриваемый термин также применяется в документах других органов и организаций ООН.

По данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», термин «инвалид» содержится в более чем 18 тысячах федеральных нормативных актах. Соответственно, региональных актов, в которых содержится этот термин, значительно больше.

2. В комментируемой статье дается определение понятия «инвалид». Статья 1 Конвенции о правах инвалидов содержит иное определение: «К инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими».

Рассматривая соотношение определений понятий «инвалид», которые содержатся в комментируемой статье и Конвенции о правах инвалидов, необходимо принимать во внимание следующее. Конвенция обязывает государства устранять барьеры, препятствующие реализации инвалидами прав человека. При этом в п. «е» Преамбулы Конвенции указано, что инвалидность — эволюционирующее понятие. Исходя из этого, любое определение, указывающее на наличие социальных барьеров и необходимость их устранения, соответствует Конвенции.

На наличие социальных барьеров указывает то, что заболевания, последствия травм или дефектов приводят к ограничению жизнедеятельности, т. е. к полной или частичной утрате лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Если лицо утратило способность или возможность самостоятельно осуществлять какие-либо жизненно необходимые виды деятельности, то оно неизбежно будет сталкиваться с определенными барьерами. Например, если человек не может ходить, то он не сможет без использования технических средств реабилитации (инвалидная коляска, костыли и т. п.) или посторонней помощи передвигаться по помещению, в котором находится, выйти на улицу и т. п. Он не сможет сделать то же самое, если, например, использует инвалидную коляску, но отсутствует доступная среда — узкие дверные проемы, нет пандусов и т. п. В рассматриваемой ситуации отсутствие инвалидной коляски, пандуса и т. п. является барьерами, с которыми сталкивается человек.

На устранение социальных барьеров указывает то, что нарушения здоровья, приводящие к инвалидности, вызывают необходимость социальной защиты (подробно о социальной защите инвалидов см. комментарий к ст. 2).

3. С правовой точки зрения, человек является инвалидом после признания его таковым компетентным государственным органом в установленном законом порядке. Комментируемой статьей установлено, что признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Деятельность указанных учреждений регулируется Законом о социальной защите инвалидов, Порядком организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, утвержденным Приказом Минтруда России от 30 декабря 2020 г. № 979н³ (далее — Порядок) и другими нормативными правовыми актами.

В систему данных учреждений входят:

• Федеральное бюро медико-социальной экспертизы;

• главные бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту РФ, находящиеся в ведении Минтруда России, и главные бюро медико-социальной экспертизы, находящиеся в ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

• бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах, являющиеся филиалами главных бюро.

Указанный Порядок определяет:

• основные задачи и цели федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 4);

• функции Бюро (п. 5);

• функции Главного бюро (п. 6);

• функции Федерального бюро (п. 7);

• права федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 8);

• на какое количество населения создается 1 бюро, категории Главного бюро, профили бюро (п. 11);

• состав бюро, экспертный состав Главного бюро и Федерального бюро (п. 12);

• порядок установления структуры и штатного расписания федерального учреждения медико-социальной экспертизы (п. 13);

• порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителя федерального учреждения медико-социальной экспертизы (п. 14);

• порядок обеспечения доступности услуг по проведению МСЭ (п. 15–18);

• порядок использования средств аудио- и видеофиксации при оказании гражданам услуг по проведению МСЭ (п. 19);

• срок хранения документов, составленных в ходе и по результатам оказания услуги по медико-социальной экспертизе (п. 20);

• обязательность решений Бюро (п. 21);

• действия руководителя федерального учреждения медико-социальной экспертизы, в случае если возникло обоснованное сомнение, что гражданином представлены поддельные документы или заведомо ложные сведения (п. 22);

• что включает в себя деятельность федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 23, 104);

• количество специалистов, оказывающих услуги по проведению МСЭ (п. 24);

• порядок оказания услуг по проведению МСЭ с использованием Единой автоматизированной вертикально-интегрированной информационно-аналитической системы по проведению медико-социальной экспертизы (ЕАВИИАС МСЭ) (п. 25);

• круг получателей услуг МСЭ, их представителей (п. 26, 27);

• порядок размещения в открытом доступе информации о порядке оказания услуги МСЭ (п. 28, 29);

• сроки оказания услуги по проведению МСЭ (п. 30, 31);

• цели оказания услуги по проведению МСЭ (п. 32);

• документы, необходимые для оказания услуги по проведению МСЭ (п. 33–44);

• основания для отказа в приеме документов (п. 45);

• указание на то, что оснований для приостановления и отказа в оказании услуги по проведению МСЭ действующее законодательство не содержит (п. 46);

• указание на то, что порядок оказания услуги по проведению МСЭ федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы осуществляется бесплатно (п. 47);

• указание на то, что максимальное время ожидания в очереди получателем услуги по проведению МСЭ при подаче заявления в бюро (главное бюро, Федеральное бюро) не должно превышать 15 минут (п. 48);

• содержание услуги по проведению МСЭ (п. 49);

• порядок приема и регистрации направлений на медико-социальную экспертизу, заявлений об оказании услуги по проведению МСЭ и приложенных к ним документов (п. 50–55);

• порядок запроса сведений и документов, необходимых для проведения медико-социальной экспертизы, не представленных получателем услуги по проведению МСЭ по собственной инициативе (п. 56, 57);

• порядок определения места проведения МСЭ (п. 58);

• порядок направления приглашения для проведения МСЭ (п. 59–64);

• основания начала проведения МСЭ (п. 65);

• порядок проведения МСЭ (п. 66–73);

• порядок принятия и объявления решения бюро (п. 74–77);

• порядок составления документов по итогам проведения МСЭ (п. 78–80);

• порядок переосвидетельствования получателя услуги по проведению МСЭ (п. 81, 82);

• порядок выдачи документов получателю услуги по проведению МСЭ (п. 83–89, 91–101);

• порядок сообщения бюро сведений о получателе услуги по проведению МСЭ в военные комиссариаты (п. 90);

• порядок обжалования решений федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 12, 103).

Подробнее о правовом регулировании деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы см. комментарий к ст. 8.

4. Условия признания лица инвалидом отражены в определении термина «инвалид». Данные условия конкретизируют:

• принятые в соответствии с частью четвертой комментируемой статьи Правила признания лица инвалидов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588⁴ (далее — Правила);

• действующие на основании п. 3 указанных Правил Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом Минтруда России от 27 августа 2019 г. № 585н⁵ (далее — Классификации и критерии).

Рассмотрим указанные условия.

1) Нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами

Здоровье — состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма⁶.

Нарушение здоровья — физическое, душевное или социальное неблагополучие, связанное с потерей, аномалией, расстройством психологической, физиологической, анатомической структуры и (или) функции организма человека⁷.

Заболевание — возникающее в связи с воздействием патогенных факторов нарушение деятельности организма, работоспособности, способности адаптироваться к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды при одновременном изменении защитно-компенсаторных и защитно-приспособительных реакций и механизмов организма⁸.

Травма — это общий результат взаимодействия человеческого организма с ранящими снарядами и факторами окружающей среды в экстремальных ситуациях. Понятие «травма» обязательно включает в себя два компонента: повреждение тканей, органов (стабильный морфологический компонент) и состояние пациента (изменяющийся функциональный компонент)⁹.

К основным видам стойких расстройств функций организма человека, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или дефектами, относятся:

а) нарушения психических функций (сознания, ориентации, интеллекта, личностных особенностей, волевых и побудительных функций, внимания, памяти, психомоторных функций, эмоций, восприятия, мышления, познавательных функций высокого уровня, умственных функций речи, последовательных сложных движений);

б) нарушения языковых и речевых функций (устной (ринолалия, дизартрия, заикание, алалия, афазия); письменной (дисграфия, дислексия), вербальной и невербальной речи; нарушение голосообразования);

в) нарушения сенсорных функций (зрения; слуха; обоняния; осязания; тактильной, болевой, температурной, вибрационной и других видов чувствительности; вестибулярной функции; боль);

г) нарушения нейромышечных, скелетных и связанных с движением (статодинамических) функций (движения головы, туловища, конечностей, в том числе костей, суставов, мышц; статики, координации движений);

д) нарушения функций сердечно-сосудистой системы, дыхательной системы, пищеварительной, эндокринной систем и метаболизма, системы крови и иммунной системы, мочевыделительной функции, функции кожи и связанных с ней систем;

е) нарушения, обусловленные физическим внешним уродством (деформации лица, головы, туловища, конечностей, приводящие к внешнему уродству; аномальные отверстия пищеварительного, мочевыделительного, дыхательного тракта; нарушение размеров тела)¹⁰.

Степень выраженности нарушений здоровья определяется в соответствии с п. 4 и 5 Классификаций и критериев. Она оценивается в процентах и устанавливается в диапазоне от 10 до 100, с шагом в 10%. Установлено 4 степени.

I степень | стойкие незначительные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 10 до 30%
II степень | стойкие умеренные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 40 до 60%
III степень | стойкие выраженные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 70 до 80%
IV степень | стойкие значительно выраженные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 90 до 100%

Проценты устанавливаются в соответствии с таблицей, содержащейся в приложениях 1 и 2 к Классификациям и критериям, в которой содержатся описания клинико-функциональных характеристик конкретных нарушений функций организма и соответствующие им проценты. Если в таблице не предусмотрена количественная оценка степени выраженности стойких нарушений той или иной функции организма человека, то степень выраженности этих нарушений устанавливается Бюро МСЭ в процентах исходя из клинико-функциональной характеристики заболеваний, последствий травм или дефектов, обусловивших вышеуказанные нарушения характера и тяжести осложнений, стадии, течения и прогноза патологического процесса.

2) Ограничения жизнедеятельности

Согласно ч. 2 комментируемой статьи, ограничение жизнедеятельности — полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.

К основным категориям жизнедеятельности человека относятся:

• способность к самообслуживанию;

• способность к самостоятельному передвижению;

• способность к ориентации;

• способность к общению;

• способность контролировать свое поведение;

• способность к обучению;

• способность к трудовой деятельности¹¹.

Согласно п. 7 Классификаций и критериев по степени выраженности, ограничения каждой категории жизнедеятельности имеют три степени. Например, ограничения способности к самообслуживанию выражаются в следующем:

• 1 степень — способность к самообслуживанию при более длительном затрачивании времени, дробности его выполнения, сокращении объема с использованием при необходимости вспомогательных технических средств;

• 2 степень — способность к самообслуживанию с регулярной частичной помощью других лиц с использованием при необходимости вспомогательных технических средств;

• 3 степень — неспособность к самообслуживанию, нуждаемость в постоянной посторонней помощи и уходе, полная зависимость от других лиц.

Степень выраженности ограничения основных категорий жизнедеятельности человека определяется исходя из оценки их отклонения от нормы, соответствующей определенному периоду (возрасту) биологического развития человека¹².

3) Необходимость в мероприятиях по реабилитации и абилитации

Согласно ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов:

• реабилитация инвалидов — система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности;

• абилитация инвалидов — система и процесс формирования отсутствовавших у инвалидов способностей к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности.

Согласно п. 5 Правил, перечисленные условия признания гражданина инвалидом вызывают необходимость его социальной защиты.

Также следует иметь в виду, что согласно п. 6 Правил, наличие одного из трех перечисленных выше условий не является достаточным для признания лица инвалидом. Таким образом, лицо признается инвалидом при наличии как минимум двух указанных выше условий.

5. Классификации и критерии (п. 9–14) предусматривают две стадии признания лица инвалидом.

1) Установление инвалидности

Лицо признается инвалидом при наличии следующих критериев.

Категории граждан | Критерии
Лица в возрасте 18 лет и старше | Нарушение здоровья (2, 3, 4 степень выраженности). Ограничение 2 или 3 степени выраженности одной из основных категорий жизнедеятельности человека или ограничение 1 степени выраженности двух и более категорий жизнедеятельности человека.
Лица до 18 лет | Нарушение здоровья (2, 3, 4 степень выраженности). Ограничение любой категории жизнедеятельности любой степени выраженности.

2) Установление группы инвалидности

Часть третья комментируемой статьи предусматривает, что в зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».

Данная норма конкретизируется в п. 7 Правил признания лица инвалидом, согласно которому устанавливается I, II или III группа инвалидности.

В Классификациях и критериях содержатся критерии установления группы инвалидности и категории «ребенок-инвалид».

Группа инвалидности | Критерии
I группа | Нарушение здоровья человека 4 степени
II группа | Нарушение здоровья человека 3 степени
III группа | Нарушение здоровья человека 2 степени
Ребенок-инвалид | Нарушение здоровья человека 2, 3 или 4 степени

Группа характеризует тяжесть инвалидности и влияет на объем социального обеспечения. В зависимости от группы инвалидности, например, устанавливается размер фиксированной выплаты к страховой пенсии по инвалидности, размер социальной пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты.

6. Срок, на который устанавливается инвалидность, регулируется п. 8–13 Правил.

Инвалидность устанавливается на следующий срок.

I группа | 2 года
II и III группа | 1 год

Ребенок-инвалид

1 год, 2 года, 5 лет, либо до достижения 14 или 18 лет

При этом установление инвалидности на срок более 2 лет регулируется следующими приложениями к Правилам:

Показания и условия для установления категории «ребенок-инвалид» сроком на 5 лет и до достижения 14 лет;

Показания и условия для установления категории «ребенок-инвалид» до достижения гражданином 18 лет.

Инвалидность на 2 года устанавливается детям, имеющим стойкие выраженные и значительно выраженные нарушения функций организма, обусловленные заболеваниями, дефектами, необратимыми морфологическими изменениями, нарушениями функций органов и систем организма, не перечисленными в указанных выше Показаниях и условиях, а также в Перечне заболеваний, при которых группа инвалидности устанавливается бессрочно, содержащимся в приложении к Правилам признания лица инвалидом.

В следующих случаях группа инвалидности устанавливается бессрочно, категория «ребенок-инвалид» — до достижения 18 лет.

Когда устанавливается? | Условия установления инвалидности бессрочно
Не позднее 2 лет после первичного признания инвалидом | наличие нарушений здоровья, указанных в Перечне заболеваний, и иных нарушений здоровья, при которых группа инвалидности устанавливается бессрочно (категория «ребенок-инвалид» — до 18 лет) не позднее 2 лет после первичного признания лица инвалидом (раздел I приложения к Правилам)

Не позднее 4 лет после первичного признания инвалидом

выявление невозможности устранения или уменьшения в ходе осуществления реабилитационных или абилитационных мероприятий степени ограничения жизнедеятельности гражданина, вызванного стойкими необратимыми морфологическими изменениями, дефектами и нарушениями функций органов и систем организма, не перечисленными в приложении к Правилам

При первичном признании инвалидом

наличие нарушений здоровья, указанных в Перечне заболеваний и иных нарушений здоровья, при которых группа инвалидности устанавливается бессрочно (категория «ребенок-инвалид» — до 18 лет) при первичном освидетельствовании (раздел IV приложения к Правилам)

либо наличие нарушений здоровья, указанных в разделе I приложения к Правилам или стойких необратимых морфологических изменений, дефектов и нарушений функций органов и систем организма, не указанных в приложении к Правилам, и отсутствие положительных результатов реабилитационных или абилитационных мероприятий, проведенных гражданину до его направления на медико-социальную экспертизу

Датой установления инвалидности считается день поступления в бюро направления на медико-социальную экспертизу. Инвалидность устанавливается до 1-го числа месяца, следующего за месяцем, на который назначено проведение очередного переосвидетельствования. Категория «ребенок-инвалид» до достижения гражданином возраста 14 лет устанавливается до дня, следующего за днем наступления возраста 14 лет; до достижения 18 лет — до дня, следующего за днем наступления возраста 18 лет.

Срок инвалидности является показателем стойкости расстройств функций организма, о которой говорится в части первой комментируемой статьи. Именно срок, на который установлена инвалидность, отличает инвалидов от лиц, временно нетрудоспособных вследствие заболеваний и травм, поскольку срок временной нетрудоспособности короче.

7. Согласно п. 15 Правил в случае признания лица инвалидом, устанавливаются следующие причины инвалидности:

а) общее заболевание;

б) трудовое увечье;

в) профессиональное заболевание;

г) инвалидность с детства;

д) инвалидность с детства вследствие ранения (контузии, увечья), связанная с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.;

е) военная травма;

ж) заболевание получено в период военной службы;

з) заболевание радиационно обусловленное, получено при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

и) заболевание связано с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

к) заболевание, полученное при исполнении иных обязанностей военной службы (служебных обязанностей), связано с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

л) заболевание связано с аварией на производственном объединении «Маяк»;

м) заболевание, полученное при исполнении иных обязанностей военной службы (служебных обязанностей), связано с аварией на производственном объединении «Маяк»;

н) заболевание связано с последствиями радиационных воздействий;

о) заболевание радиационно обусловленное, получено при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с непосредственным участием в действиях подразделений особого риска;

п) заболевание (ранение, контузия, увечье), полученное лицом, обслуживавшим действующие воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, находившимся на территориях других государств в период ведения в этих государствах боевых действий;

р) инвалидность вследствие ранения (контузии, увечья), полученного в связи с участием в боевых действиях в составе отрядов самообороны Республики Дагестан в период с августа по сентябрь 1999 г. в ходе контртеррористических операций на территории Республики Дагестан;

с) иные причины, установленные законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 16 Правил, установление причин инвалидности регулирует Порядок установления причин инвалидности, утвержденный Приказом Минтруда России от 28 ноября 2019 г. № 742н¹³ В указанном Порядке содержатся отсылки к другим нормативным правовым актам, которые регулируют установление причин инвалидности.

Для установления причины инвалидности важны обстоятельства, которые привели к возникновению инвалидности. Эти обстоятельства могут быть указаны в Порядке установления причин инвалидности либо в иных нормативных правовых актах. Например, согласно п. 5 указанного Порядка, причина инвалидности «трудовое увечье» устанавливается гражданам, инвалидность которых наступила вследствие нарушения здоровья, связанного с несчастным случаем на производстве. Согласно абз. 5 подп. 1 п. 2 ст. 15 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», причина инвалидности «военная травма» устанавливается в случаях, если инвалидность наступила вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при защите Родины, в том числе в связи с пребыванием на фронте, прохождением военной службы на территориях других государств, где велись боевые действия, или при исполнении иных обязанностей военной службы.

Определенные причины инвалидности могут быть установлены ограниченному кругу лиц, указанному в нормативных правовых актах. Если вернуться к приведенным выше примерам, то причина инвалидности «военная травма» устанавливается лицам, указанным в абз. 7 ст. 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Указе Президента РФ от 5 мая 1993 г. № 596 «О порядке установления инвалидности лицам, принимавшим участие в боевых действиях в составе партизанских частей и соединений в период Великой Отечественной войны в тылу противника». Для причины «трудовое увечье» каких-либо ограничений не содержится, т. е. она может быть установлено любому лицу, инвалидность которого наступила при указанных выше обстоятельствах.

В отношении каждой причины инвалидности в Порядке установления причин инвалидности указаны документы, которыми подтверждается наличие данной причины. Так, причину инвалидности «трудовое увечье» подтверждает один из следующих документов:

• акт о несчастном случае на производстве по форме Н-1 (Н-1ПС);

• заключение государственного инспектора по охране труда, других должностных лиц (органов), осуществляющих контроль и надзор за состоянием охраны труда и соблюдением законодательства о труде, о причинах повреждения здоровья, выданное в порядке, действовавшем до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;

• решение суда об установлении факта несчастного случая на производстве.

Причина инвалидности «военная травма» подтверждается следующими документами:

• заключение военно-врачебной комиссии федерального государственного казенного учреждения «Главный центр военно-врачебной экспертизы» Министерства обороны РФ, его филиалов (отделов филиалов), центров военно-врачебной экспертизы или штатных ВВК федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба), о причинной связи увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний;

• инвалидам из числа военнослужащих, выполнявших боевые задания в годы Великой Отечественной войны в тылу противника в составе частей особого назначения Наркомата обороны СССР, ОМСБОН НКВД СССР, разведывательных групп НКГБ СССР, партизанских отрядов и соединений, причина инвалидности «военная травма» определяется на основании записей в военных билетах, подтверждающих службу в упомянутых частях, группах, отрядах и соединениях;

• лицам, принимавшим участие в боевых действиях в составе партизанских частей и соединений в период Великой Отечественной войны, признанным инвалидами, определяется причина инвалидности «военная травма» на основании документа, подтверждающего их пребывание в составе партизанских частей и соединений.

Согласно п. 16 Правил признания лица инвалидом, при отсутствии документов, подтверждающих факт профессионального заболевания, трудового увечья, военной травмы или других предусмотренных законодательством РФ обстоятельств, являющихся причиной инвалидности, в качестве причины инвалидности указывается общее заболевание. В этом случае бюро оказывает гражданину содействие в получении указанных документов, в том числе посредством формирования и направления межведомственных запросов с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия либо иным способом с соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области защиты персональных данных. При представлении в бюро соответствующих документов причина инвалидности изменяется со дня представления этих документов без дополнительного освидетельствования инвалида.

Причина инвалидности влияет на объем социального обеспечения. В тех случаях, когда государство признает причину инвалидности социально значимой (например, военная травма, профессиональное заболевание, катастрофа на Чернобыльской АЭС), то это, как правило, ведет к увеличению видов и размеров социального обеспечения.

8. Процедура признания лица инвалидом регулируется Правилами признания лица инвалидом. Отдельные аспекты данной процедуры конкретизированы Порядком организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы.

Рассматривая процедуру признания лица инвалидом, необходимо учитывать, что часть пунктов Правил согласно п. 5 Постановления Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588 вступают в силу с 1 февраля и 1 июня 2023 г.; 1 января 2024 г.

В общих чертах процедура признания лица инвалидом состоит из следующих этапов.

1) Направление на медико-социальную экспертизу

С согласия гражданина¹⁴, он направляется на МСЭ медицинской организацией¹⁵. В согласии на проведение МСЭ гражданин указывает предпочтительную для него форму проведения МСЭ — с его личным присутствием (очную) или без его личного присутствия (заочную).

Перед направлением на МСЭ должен быть проведен установленный перечень медицинских обследований¹⁶.

Направление на МСЭ осуществляется:

• в отношении граждан, находящихся на лечении в стационаре в связи с операцией по ампутации (реампутации) конечностей, имеющих дефекты, предусмотренные п. 14 и 15 раздела 1 приложения к Правилам, нуждающихся в первичном протезировании — в течение 3 рабочих дней после проведения указанной операции;

• в отношении граждан, нуждающихся в оказании медицинской паллиативной помощи — в течение 1 рабочего дня со дня получения результатов медицинских обследований для проведения МСЭ;

• в отношении остальных граждан — не позднее 30 рабочих дней после принятия решения врачебной комиссией медицинской организации о подготовке направления на МСЭ.

Направление на МСЭ осуществляется в форме электронного документа с использованием медицинской информационной системы медицинской организации, ведомственной медицинской информационной системы, государственной информационной системы в сфере здравоохранения субъекта РФ, федеральной государственной информационной системы «Единая автоматизированная вертикально интегрированная информационно-аналитическая система по проведению медико-социальной экспертизы»¹⁷.

Медицинская организация получает от гражданина и направляет ему документы либо на бумажном носителе, либо через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее — портал госуслуг).

Отказ в направлении на МСЭ гражданин может обжаловать:

• в орган, являющийся учредителем медицинской организации;

• в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, если медицинская организация относится к государственной, муниципальной или частной системам здравоохранения на территории субъекта РФ;

• в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения, если медицинская организация относится к системе здравоохранения федерального уровня.

В случаях, указанных в п. 21 Правил, гражданин самостоятельно подает заявление в бюро МСЭ.

2) Подготовка к проведению медико-социальной экспертизы

Бюро регистрирует поступившее направление на МСЭ или заявление гражданина и уведомляет об этом гражданина по телефону или заказным письмом, а также через портал госуслуг.

По результатам рассмотрения поступивших документов бюро принимает с учетом мнения гражданина, указанного в направлении на МСЭ, решение о форме проведения МСЭ и направляет гражданину уведомление о проведении МСЭ.

Если направление на МСЭ содержит неполные данные медицинских обследований, бюро передает его обратно в медицинскую организацию с указанием причин возврата, уведомляя об этом гражданина, федеральный ФОМС или территориальный ФОМС, учредителя медицинской организации.

МСЭ может проводиться заочно либо очно (в бюро МСЭ; с выездом к гражданину по месту его нахождения; дистанционно с применением информационно-коммуникационных технологий).

МСЭ проводится очно, независимо от предпочтений гражданина, по решению бюро в случаях, указанных в п. 32 Правил.

Очная МСЭ проводится в бюро; по месту нахождения гражданина, если гражданин не может явиться в бюро по состоянию здоровья¹⁸; в стационарной медицинской организации, организации стационарного социального обслуживания, исправительном учреждении.

Дистанционная МСЭ проводится в случаях, указанных в п. 36 Правил.

3) Проведение медико-социальной экспертизы

Заочное МСЭ осуществляется путем изучения поступивших в бюро документов и анализа содержащейся в них информации. Осмотр, опрос и обследование гражданина при этом не проводится.

Очное МСЭ проводится специалистами бюро путем осмотра, опроса и обследования гражданина, изучения представленных документов и анализа содержащейся в них информации.

С правом совещательного голоса в проведении МСЭ могут участвовать: по приглашению руководителя бюро — представители государственных внебюджетных фондов, Федеральной службы по труду и занятости, а также специалисты соответствующего профиля; по приглашению гражданина — любые специалисты.

Когда требуются специальные виды обследования для получения дополнительных сведений о состоянии гражданина, составляется программа дополнительного обследования, предусматривающая обследование в медицинских и реабилитационных организациях, главном бюро и Федеральном бюро, запрос необходимых сведений и т. п.

При проведении МСЭ ведется протокол в информационной системе медико-социальной экспертизы.

4) Принятие решения

Решение бюро принимается простым большинством голосов специалистов, проводивших МСЭ, в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты регистрации направления на МСЭ.

В случае отказа гражданина от программы дополнительного обследования решение принимается на основе имеющихся данных.

При очном поведении МСЭ решение объявляется гражданину в присутствии специалистов, проводивших МСЭ, которые при необходимости дают по нему разъяснения.

При заочном проведении МСЭ решение и необходимые разъяснения по нему могут быть по желанию гражданина направлены ему в форме электронного документа или на бумажном носителе.

5) Документальное оформление результатов медико-социальной экспертизы

Для гражданина, признанного инвалидом, разрабатывается индивидуальная программа реабилитации или абилитации (ИПРА)¹⁹.

В информационной системе медико-социальной экспертизы формируется электронное дело из акта МСЭ, протокола проведения МСЭ и ИПРА.

Гражданину выдаются копии акта МСЭ и протокола проведения МСЭ, а также ИПРА:

• при подаче заявления на бумажном носителе — в день подачи указанного заявления;

• при подаче заявления в электронной форме — на следующий рабочий день после подачи заявления, по желанию гражданина либо на бумажном носителе, либо в виде электронного документа через портал госуслуг.

Выписка из акта МСЭ гражданина, признанного инвалидом²⁰, направляется в федеральную государственную информационную систему «Федеральный реестр инвалидов» (далее — ФРИ). После этого во ФРИ образуется запись об инвалиде, о чем приходит уведомление в информационную систему медико-социальной экспертизы и в личный кабинет гражданина на портале госуслуг.

После получения бюро уведомления о размещении во ФРИ сведений об инвалиде гражданину, признанному инвалидом, выдается справка, подтверждающая факт установления инвалидности²¹, и ИПРА.

Справка по согласованию с гражданином выдается ему на руки или посылается по почте.

ИПРА формируется в информационной системе медико-социальной экспертизы в форме электронного документа и направляется гражданину на бумажном носителе по почте и в форме электронного документа через портал госуслуг. При очном проведении МСЭ ИПРА по желанию гражданина может быть выдана на бумажном носителе ему на руки.

Сведения о признании инвалидом гражданина, состоящего или обязанного состоять на воинском учете, сообщаются в военный комиссариат.

Гражданину, не признанному инвалидом, из электронного дела формируется выписка с результатами МСЭ, которая направляется по почте и в личный кабинет на портале госуслуг. При очном проведении МСЭ справка может быть выдана на бумажном носителе на руки гражданину.

Сведения о результатах проведения МСЭ в установленной форме²² направляются бюро в единую государственную информационную систему в сфере здравоохранения, государственную информационную систему в сфере здравоохранения субъектов Российской Федерации, медицинскую информационную систему медицинских организаций или иную ведомственную информационную систему.

Правила предусматривают переосвидетельствование инвалида в следующих случаях.

Установление инвалидности на определенный срок

Переосвидетельствование осуществляется по направлению медицинской организации по истечении установленного срока. Может осуществляться заблаговременно, но не более чем за 2 месяца до истечения срока инвалидности.

Переосвидетельствование ранее установленного срока осуществляется по тем же основаниям, которые установлены для переосвидетельствования при установлении инвалидности бессрочно.

Установление инвалидности бессрочно | Переосвидетельствование осуществляется: по направлению медицинской организации в связи с изменением состояния здоровья; при осуществлении главным бюро, Федеральным бюро контроля за решением соответственно бюро, главного бюро.

Решение бюро может быть обжаловано в главном бюро, а решение главного бюро — в Федеральном бюро в порядке, установленном п. 55–58 Правил. Решение любого бюро может быть обжаловано в суде.

9. Особенности процедуры признания инвалидами лиц, находящихся в исправительных учреждениях, регулирует Порядок и сроки направления на освидетельствование и переосвидетельствование осужденных, являющихся инвалидами и находящихся в исправительных учреждениях, подачи указанными лицами заявлений на проведение освидетельствования или переосвидетельствования, обжалования решения федерального учреждения медико-социальной экспертизы, а также порядок организации охраны и надзора за осужденными, находящимися в исправительных учреждениях, при проведении их освидетельствования или переосвидетельствования в федеральных учреждениях медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом Минюста России от 2 октября 2015 г. № 233²³. В данном нормативном правовом акте указаны:

• органы, направляющие осужденного на МСЭ (п. 3);

• мероприятия, после которых медицинская организация уголовно-исполнительной системы (далее — УИС) направляет осужденного на МСЭ (п. 4);

• последствия отказа медицинской организации УИС направить осужденного на МСЭ (п. 5);

• содействие администрации исправительного учреждения в получении гражданином документов, подтверждающих причину инвалидности (п. 6);

• обязанность обеспечить осужденному возможность ознакомиться с Правилами признания лица инвалидом (п. 7);

• порядок направления в учреждения МСЭ заявления осужденного о проведении МСЭ (п. 8);

• порядок доставления осужденного к месту проведения МСЭ (п. 9);

• порядок участия работников медицинской организации УИС в проведении МСЭ (п. 10);

• порядок выполнения мероприятий, предусмотренных программой дополнительного обследования (п. 11);

• порядок приобщения к личному делу осужденного документов, связанных с установлением инвалидности (п. 12);

• порядок переосвидетельствования осужденного (п. 13, 14);

• порядок обжалования осужденным решений учреждений МСЭ (п. 15, 16);

• администрация исправительного учреждения обеспечивает охрану и надзор за осужденными при проведении МСЭ (п. 17).

Указанный Порядок необходимо применять с учетом Правил признания лица инвалидом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588.

10. Минтруда России выпустило разъяснительные и информационные письма по отельным вопросам применения описанных выше нормативных правовых актов (см. Приложение).

1) Особенности признания лица инвалидом с 1 июля 2022 г.

Письмо Минтруда России от 20 июня 2022 г. № 13-4/В-882 «О процедуре освидетельствования граждан для установления или продления инвалидности в связи с прекращением действия Временного порядка признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2020 г. № 1697» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) Особенности признания лица инвалидом с 1 июля 2022 г. при подаче гражданином заявления о проведении медико-социальной экспертизы.

Письмо Минтруда России от 16 июня 2022 г. № 13-4/В-854 «Об организации деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы в соответствии с Правилами признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3) Особенности признания инвалидами граждан, прибывающих с территории Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики.

Письмо Минтруда России от 24 февраля 2022 г. № 13-4/10/В-2237 «Об организации взаимодействия федеральных учреждений медико-социальной экспертизы с пунктами временного размещения граждан в целях своевременного предоставления мер социальной защиты» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4) Установление причины инвалидности «трудовое увечье» и «профессиональное заболевание» медицинским работникам, признанным инвалидами в результате развития осложнений после перенесенного заболевания, вызванного новой коронавирусной инфекцией (COVID-19).

Письмо Минтруда России от 25 мая 2020 г. № 13-4/10/В-3944 «О применении отдельных положений Указа Президента РФ от 6 мая 2020 г. № 313 “О предоставлении дополнительных страховых гарантий отдельным категориям медицинских работников”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5) Проведение медико-социальной экспертизы военнослужащим, а также сотрудникам иных правоохранительных и силовых структур в условиях проводимой Российской Федерацией специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики (далее — ДНР и ЛНР).

Письмо Минтруда России от 29 марта 2022 г. № 13-4/10/В-3963 «Об особенностях оказания услуги по проведению медико-социальной экспертизы военнослужащим, а также сотрудникам иных правоохранительных и силовых структур» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

ПЕРЕЧЕНЬ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВЫСШИХ СУДОВ, КАСАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИИ ст. 1

11. Определения Конституционного Суда РФ

1) Оспаривание конституционности ч. 1–4

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1480-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Печникова Дениса Владимировича на нарушение его конституционных прав ст. 195 и ч. 2 ст. 391.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также ст. 1, 7 и 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) Оспаривание конституционности ч. 1 и 2

Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2014 г. № 2716-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ковалевой Натальи Владимировны на нарушение ее конституционных прав положениями ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 24 октября 2013 г. № 1548-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Власовой Лидии Ивановны на нарушение конституционных прав гражданина Власова Максима Вадимовича ч. 1–3 ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3) Оспаривание конституционности ч. 1 и 4

Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 2022 г. № 1196-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара Михаила Петровича, поданной в интересах гражданки Кара Кристины Петровны на нарушение ее конституционных прав ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 1, 2, 7 и 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также ст. 5 Федерального закона “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4) Оспаривание конституционности изменений ч. 3

Определение Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2013 г. № 1951-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Злобина Виктора Николаевича на нарушение его конституционных прав положением ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнения в Федеральный закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и Закон Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5) Оспаривание конституционности положений ч. 4, согласно которым признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы, а порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством РФ

Определение Конституционного Суда РФ от 30 января 2020 г. № 191-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хафизова Васима Маратовича на нарушение его конституционных прав положениями ч. 4 ст. 1 и ч. 1 ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. № 96-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зязева Дмитрия Юрьевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и ч. 1 ст. 50 “Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6) Оспаривание конституционности положений ч. 4, согласно которым признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы

Определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. № 1930-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Димитриевой Галины Вениаминовны на нарушение ее конституционных прав положением ч. 4 ст. 1 и п. 11 ст. 4 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 24 июня 2014 г. № 1299-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сергиенко Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав положением ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и ст. 20 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7) Оспаривание конституционности положений ч. 4, согласно которым порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством РФ

Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2018 г. № 1924-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Елисеевой Веры Борисовны на нарушение ее конституционных прав положением ч. 4 ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

8) Оспаривание конституционности отдельных положений Правил признания лица инвалидом

Правила признания лица инвалидом, являясь подзаконным актом, конкретизируют положения комментируемой статьи. В связи с этим, определение их конституционности имеет важное значение для реализации более общих норм Закона о социальной защите инвалидов.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ являлись утратившие силу Правила признания лица инвалидов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95. Вместе с тем определения Конституционного Суда РФ не потеряли свою актуальность, поскольку рассмотренные им положения воспроизводятся в действующих Правилах признания лица инвалидом.

Определение Конституционного Суда РФ от 27 марта 2018 г. № 765-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Золотых Валерия Ивановича на нарушение его конституционных прав положением абз. 5 ст. 4 Федерального закона “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации” и п. 11 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 26 мая 2016 г. № 1081-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Пинаевской Ирины Анатольевны на нарушение ее конституционных прав п. 24 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1344-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Суконько Анатолия Петровича на нарушение его конституционных прав п. 19 и 28 Положения о признании лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1439-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Макагон Елены Борисовны на нарушение ее конституционных прав п. 5 ч. 2 ст. 40 и ч. 2 ст. 97 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, рядом положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, ст. 7, 8 и 13 Федерального закона “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации”, а также п. 5 и 6 Правил признания лица инвалидом и пунктами 4–7 Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2012 г. № 1557-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дроздова Николая Антоновича на нарушение его конституционных прав п. 9, 11, 24 и 39 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 27 января 2011 г. № 64-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гейдарова Расима Али Оглы на нарушение конституционных прав несовершеннолетней Гейдаровой Вюсалы Расимовны п. 11 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Решения и определения Верховного Суда РФ

Верховным Судом РФ принят ряд решений об оставлении без удовлетворения заявлений о признании недействующими положений Правил признания лица инвалидом.

Как указывалось выше, данные Правила, являясь подзаконным актом, конкретизируют положения комментируемой статьи. В связи с этим является актуальным определение их соответствия Закону о социальной защите инвалидов и другим федеральным законам.

Предметом рассмотрения Верховного Суда РФ являлись утратившие силу Правила признания лица инвалидом, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95. Вместе с тем решения Верховного Суда РФ не потеряли свою актуальность, поскольку рассмотренные им положения воспроизводятся в действующих Правилах признания лица инвалидом.

Решение Верховного Суда РФ от 2 апреля 2010 г. № ГКПИ10-195 «Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующим п. 14 Правил признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Решение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2015 г. № АКПИ15-269 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 9 Приложения к Правилам признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 4.

Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения заявление о признании недействующими положений Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы (далее — Классификации и критерии).

Указанные Классификации и критерии конкретизируют нормы комментируемой статьи. Предметом рассмотрения Верховного Суда РФ стали положения Классификаций и критериев, утвержденных Приказом Минздавсоцразвития России от 23 декабря 2009 г. № 1013н. Указанные Классификации и критерии в настоящее время утратили силу. Однако решение Верховного Суда РФ остается актуальным, поскольку в рассмотренном судом заявлении оспаривалось положение о разделении инвалидов на три группы, которое содержится и в действующих Классификациях и критериях.

Решение Верховного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. № ГКПИ11-39 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими п. 8–10 Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 23 декабря 2009 г. № 1013н» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

При применении комментируемой статьи и конкретизирующих ее подзаконных нормативных правовых актов необходимо учитывать определения Верховного Суда РФ, вынесенные по кассационным жалобам на решения и определения нижестоящих судов.

1) Дела о признании незаконными решений федеральных учреждений медико-социальной экспертизы рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 января 2018 г. № 39-КГ17-13 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) Право осуществлять судебную медико-социальную экспертизу имеют только федеральные учреждения медико-социальной экспертизы.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2016 г. № 14-КГ15-22 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. № 2.

3) Судебная медико-социальная экспертиза проводится Федеральным бюро медико-социальной экспертизы бесплатно, поскольку осуществление такой экспертизы входит в функциональные обязанности Федерального бюро.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2021 г. № 36-КГ21-3-К2 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Пункт 7 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 1 июня 2022 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2022. № 7–8.

4) При рассмотрении дела о признании справки об установлении инвалидности недействительной бремя доказывания недобросовестности ответчика при получении статуса инвалида необходимо возложить на истца. Также в ходе проведения судьей подготовки дела к судебному разбирательству либо судом в процессе судебного разбирательства ответчику необходимо разъяснить его право заявить ходатайство о проведении судебно-медицинской экспертизы для подтверждения наличия у него критериев для установления группы инвалидности, равно как судом по собственной инициативе должен быть поставлен на обсуждение сторон спора вопрос о назначении такой экспертизы.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2021 г. № 41-КГ20-27-К4 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Статья 2. Понятие социальной защиты инвалидов

Социальная защита инвалидов — система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов см. Указ Президента РФ от 06.05.2008 № 685.

Социальная поддержка инвалидов — система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения.

(часть вторая введена Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 2

1. Социальная защита инвалидов является предметом регулирования комментируемого Закона. Конституционной основой предоставления инвалидам социальной защиты является ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, из которой следует, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка инвалидов, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Реализуя положения Конституции РФ, комментируемая статья содержит определение понятия «социальная защита инвалидов». Это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки. Указанные меры обеспечивают инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направлены на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Про ограничения жизнедеятельности см. комментарий к ст. 1.

2. Социальная защита инвалидов включает меры социальной поддержки. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, это меры, обеспечивающие социальные гарантии инвалидам, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения. Виды социальных гарантий, устанавливаемых инвалидам, указаны в Классификаторе мер социальной защиты (поддержки), утвержденном Минтруда России²⁴. Классификатор имеет Приложение 1 «Перечень получателей мер социальной защиты (поддержки)». В этом Приложении указаны коды, обозначающие различные категории инвалидов. При этом следует обратить внимание на то, что инвалиды указаны не только в разделе «02 00 00 00 ИНВАЛИД», но и в других разделах. Например, в разделе «05 00 00 00 ГРАЖДАНЕ, ПОДВЕРГШИЕСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ РАДИАЦИОННЫХ И ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ» инвалиды из числа данных лиц указаны под кодами 05 01 02 01–05 01 02 04, 05 01 02 07–05 01 02 09, 05 01 28 00. В самом Классификаторе в отношении каждой меры поддержки указаны коды категорий лиц, которым данная мера предоставляется. Соответственно, используя коды, присвоенные инвалидам, можно определить, какие меры социальной поддержки им предоставляются.

3. Необходимо обратить внимание на соотношение понятия «социальная защита инвалидов» с использующимися в законодательстве понятиями «государственная социальная помощь», «социальное обслуживание».

Согласно ст. 1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ²⁵, государственная социальная помощь — предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ²⁶, социальное обслуживание граждан — деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам. Согласно ч. 2 той же статьи, социальная услуга — действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Виды государственной социальной помощи указаны в ст. 6.2, 12, 12.1 Федерального закона «О государственной социальной помощи». Виды социальных услуг, деятельность по предоставлению которых является социальным обслуживанием, указаны в ст. 20 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В соответствии с Классификатором мер социальной защиты (поддержки), указанные виды являются отдельными мерами социальной поддержки. Поэтому социальная защита инвалидов соотносится с государственной социальной помощью и социальным обслуживанием как общее с частным. Государственная социальная помощь и социальное обслуживание являются отдельными направлениями социальной защиты инвалидов.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов

Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Если международным договором (соглашением) Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора (соглашения).

Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

(часть третья введена Федеральным законом от 08.12.2020 № 429-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 3

1. Комментируемая статья определяет состав источников правового регулирования отношений в области социальной защиты инвалидов. Первая часть касается российских источников, вторая — международных актов, третья — решений межгосударственных органов в их истолковании на предмет соответствия Конституции РФ.

Правовая база для источников заложена Конституцией РФ. Так, согласно ст. 7, Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта статья Конституции РФ обозначает сущностную характеристику российского государства, отражающую его идеологические, политические и социально-экономические основы. Очевидно, что достойная жизнь инвалидов и их свободное развитие невозможны без комплексной системы мер социальной защиты, адресованной инвалидам, включающей денежные выплаты (пенсии и пособия), социальное обслуживание, меры медицинской, социальной и профессиональной реабилитации и абилитации, создание безбарьерной среды, различные виды льгот и др. Их основу составляет право каждого на социальное обеспечение по инвалидности, гарантированное ст. 39 Конституции РФ.

Финансирование мер социальной защиты инвалидов осуществляется как из средств федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов РФ. Исходя из этого, их предоставление регулируется федеральным и региональным законодательством.

Особое место среди источников права занимает Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», поскольку в нем содержатся определения основополагающих понятий, разграничена компетенция федеральных и региональных органов власти, конкретизированы права инвалидов в различных сферах жизнедеятельности и закреплены гарантии их реализации. На основе этого закона и в соответствии с ним развивается федеральное и региональное законодательство о социальной защите инвалидов.

Единого кодификационного акта в области социального обеспечения пока не принято. Поэтому нормы, предусматривающие меры социальной защиты инвалидов, могут содержаться в кодексах, регулирующих иные группы однородных общественных отношений, образующих предметы разных отраслей права. В частности, НК РФ устанавливает льготы по налогам и сборам в отношении инвалидов и их общественных объединений.

ТК РФ предусматривает дополнительные гарантии для инвалидов в области рабочего времени и времени отдыха, направления в командировки и других условий труда.

Одним из основных принципов градостроительной деятельности является необходимость обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения (ст. 2 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ).

В соответствии с ЖК РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, основанием для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, является наличие в семье больного, страдающего тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно. При этом семья не должна иметь иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования или принадлежащего ей на праве собственности (п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ). Перечень указанных заболеваний утвержден Приказом Минздрава России от 29 ноября 2012 г. № 987н²⁷. Кроме того, граждане, страдающие этими заболеваниями, должны обеспечиваться жильем по договорам социального найма вне очереди (п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ).

Помимо кодексов, нормы, регулирующие общественные отношения с участием инвалидов, могут содержаться в федеральных законах различной отраслевой принадлежности, а также в специальных законах, адресованных определенным группам населения (в частности, лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранам и др.). В качестве примеров можно привести:

• Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»²⁸. В соответствии со ст. 31 физическая реабилитация и социальная адаптация инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья с использованием методов адаптивной физической культуры и адаптивного спорта осуществляются в реабилитационных центрах, физкультурно-спортивных клубах инвалидов, физкультурно-спортивных организациях. При этом применяется комплекс эффективных средств физической реабилитации инвалидов;

• Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»²⁹. В целях реализации права каждого человека на образование государство создает условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья (п. 1 ч. 5 ст. 5). Дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, инвалиды с детства, инвалиды вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, имеют право на прием на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в пределах установленной квоты (п. 5 ст. 71). Инвалидам I и II групп, инвалидам с детства, студентам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и иных радиационных катастроф, вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, студентам, являющимся инвалидами вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, назначается государственная социальная стипендия (п. 5 ст. 36). Закон предусматривает и другие льготы для инвалидов в области образования.

Дополнительные гарантии и меры социальной поддержки для инвалидов, относящихся к особым группам населения, содержатся в следующих специальных законах:

• Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»³⁰;

• Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»³¹;

• Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»³² и др.

Пенсионное обеспечение различных категорий инвалидов осуществляется в соответствии с несколькими законами:

• инвалидов из числа лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, на основании Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»;

• инвалидов из числа военнослужащих по призыву, космонавтов, участников Великой Отечественной войны, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, а также инвалидов и детей-инвалидов, не имеющих страхового стажа, на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В соответствии с п. 3 ст. 3 данного закона инвалиды вследствие военной травмы, участники ВОВ, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», имеют право на получение двух пенсий — государственной пенсии по инвалидности и страховой пенсии по старости;

• инвалидов из числа военнослужащих по контракту и иных лиц, круг которых определен в Законе РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей»³³.

Если размер пенсии не достигает величины прожиточного минимума, то неработающий инвалид имеет право на федеральную или региональную социальную доплату по ст. 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»³⁴. Кроме того, в соответствии со ст. 6.1 данного закона, инвалиды имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, который включает бесплатное обеспечение по рецептам врачей лекарственными препаратами в объеме, предусмотренном Перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2022 г. № 2927-р), а также медицинскими изделиями и продуктами лечебного питания для детей-инвалидов³⁵.

Социальное обслуживание инвалидов регулируется Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»³⁶.

Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, вопросы социального обеспечения отнесены к совместному ведению РФ и субъектов. В связи с этим, региональное законодательство о социальной защите инвалидов достаточно обширно, но введение дополнительных видов социальной поддержки ограничивается возможностями бюджетов субъектов РФ. В качестве примеров можно привести:

• Закон Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 г. № 130-з «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан»;

• Закон Камчатского края от 30 мая 2014 г. № 437 «О социальной защите инвалидов в Камчатском крае»;

• Закон Мурманской области от 29 декабря 2004 г. № 573-01-ЗМО «О социальной защите и мерах социальной поддержки инвалидов в Мурманской области»;

• Закон Новосибирской области от 12 марта 1999 г. № 45-ОЗ «О социальной защите инвалидов в Новосибирской области»;

• Закон Свердловской области от 19 декабря 2016 г. № 148-ОЗ «О социальной защите инвалидов в Свердловской области» и др.³⁷.

Во многих субъектах РФ в целях трудоустройства инвалидов, которым на основании индивидуальной программы реабилитации и абилитации (ИПРА) не противопоказана трудовая деятельность, приняты законы о квотировании рабочих мест:

• Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 «О квотировании рабочих мест»³⁸;

• Закон Республики Бурятия от 7 марта 2006 г. № 1564-III «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Республике Бурятия»³⁹;

• Закон Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. № 60-ЗРТ «О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите»⁴⁰;

• Закон Республики Саха (Якутия) от 28 июня 2012 г. 1093-З № 1079-IV «О квотировании рабочих мест для трудоустройства граждан, испытывающих трудности в поиске работы, в Республике Саха (Якутия)»⁴¹ и др.

Помимо федеральных законов и законов субъектов РФ, общественные отношения по социальной защите инвалидов регулируются иными нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. К ним относятся: нормативные Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правила, инструкции, приказы и другие акты федеральных министерств, ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.

В качестве примеров можно привести:

• Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588 «О признании лица инвалидом»⁴²;

• Постановление Правительства РФ от 16 июля 2016 г. № 674 «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений»⁴³;

• Приказ Минтруда России от 12 октября 2016 г. № 569н «Об утверждении перечня иных сведений о лице, признанном инвалидом, подлежащих включению в федеральный реестр инвалидов»⁴⁴;

• Приказ Минтруда России от 9 ноября 2017 г. № 777 «Об утверждении методических рекомендаций по выявлению признаков дискриминации инвалидов при решении вопросов занятости»⁴⁵;

• Приказ Минтруда России от 19 ноября 2013 г. № 685н «Об утверждении основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности»⁴⁶;

• Постановление Правительства Ленинградской области от 30 ноября 2022 г. № 877 «Об утверждении региональной программы “Формирование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, Ленинградской области на 2023–2025 гг.”»;

• Постановление Правительства Еврейской автономной области от 22 декабря 2021 г. № 558-пп «О государственной программе Еврейской автономной области “Формирование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов» на 2022–2024 гг.”»⁴⁷;

• Приказ Министерства труда и социального развития Краснодарского края от 12 сентября 2016 г. № 1122 «Об утверждении Краевого перечня технических средств реабилитации инвалидов, не вошедших в федеральный перечень технических средств реабилитации инвалидов, и Порядка обеспечения ими инвалидов»⁴⁸ и др.

2. Вторую группу источников составляют международные акты — Декларация ООН о правах инвалидов 1975 г.⁴⁹, Всеобщая декларация прав человека 1948 г.⁵⁰, Всемирная программа действий в отношении инвалидов 1982 г.⁵¹, Стандартные правила ООН обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г.⁵², не требующие ратификации, а также ратифицированные Россией международные договоры, являющиеся составной частью ее правовой системы (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Причем нормы международных договоров имеют приоритет перед комментируемым законом, если содержат иные правила и не противоречат Конституции РФ.

Особое место среди международных договоров занимает Конвенция ООН о правах инвалидов⁵³ 2006 г. и Факультативный протокол к ней⁵⁴, ратифицированная Федеральным законом от 3 мая 2012 г.⁵⁵ (без Факультативного протокола). Эту Конвенцию можно назвать всеобъемлющим кодексом прав инвалидов, т. к. она устанавливает права инвалидов во всех областях общественной жизни, а также содержит определения основных понятий, общие принципы и обязательства государств-участников.

После ратификации Конвенции Российская Федерация начала последовательно осуществлять системную работу по приведению в соответствие с ней отечественного законодательства. В частности, был принят Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции ООН о правах инвалидов»⁵⁶, откорректировавший 25 нормативных правовых актов, Приказ Минобрнауки РФ от 19 декабря 2014 г. № 1598 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья»⁵⁷ и др.

Конвенция запрещает дискриминацию инвалидов во всех сферах общественной жизни. Запрет любых видов дискриминации является одним из основополагающих принципов Конвенции. К другим принципам относятся:

• уважение человеческого достоинства;

• полное и эффективное вовлечение и включение в общество;

• доступность внешней среды;

• уважение способностей детей-инвалидов и их права сохранять свою индивидуальность.

Чтобы инвалиды могли участвовать в жизни общества, государства обязаны обеспечить им доступ наравне с другими членами общества к транспорту, к информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения как в городских, так и в сельских районах.

В этих целях государства разрабатывают минимальные стандарты доступности объектов и услуг, предоставляемых населению, и осуществляют контроль за их соблюдением государственными и частными организациями. Здания и другие объекты, открытые для населения, должны иметь надписи, выполненные шрифтом Брайля, и указатели в легко читаемой и понятной для инвалидов форме. В необходимых случаях должны предоставляться различные виды услуг помощников и сопровождающих, чтецов и профессиональных сурдопереводчиков. Государства обязаны расширять доступ инвалидов к новым информационно-коммуникационным технологиям и системам, включая интернет.

Статья 12 Конвенции гарантирует инвалидам государственную поддержку в реализации их правосубъектности. При этом должно обеспечиваться уважение прав, воли и предпочтений лица, предотвращение конфликта интересов, а любые ограничения свободы волеизъявления должны быть соразмерны обстоятельствам и состоянию здоровья инвалида, применяться в течение «как можно меньшего срока» и регулярно проверяться компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанцией.

Государства-участники обязаны принимать эффективные меры для обеспечения равных прав инвалидов на владение и распоряжение своим имуществом, включая наследование, на управление собственными финансовыми средствами, а также на равный доступ к банковским ссудам, ипотечным кредитам и другим формам финансового кредитования и обеспечивать, чтобы инвалиды не лишались произвольно своего имущества.

Государства обеспечивают инвалидам доступ к правосудию, в том числе с помощью установления соответствующих процессуальных механизмов для их участия в предварительном следствии и судебном разбирательстве в качестве сторон, свидетелей и т. п.

Инвалиды имеют право на образование. С учетом состояния их здоровья государства обеспечивают им инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни.

Право инвалидов на труд включает право на получение возможности зарабатывать на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов (ст. 27). Это право подразумевает:

• равный доступ инвалидов к общим программам технической и профессиональной ориентации, службам трудоустройства и профессиональному и непрерывному обучению;

• оказание помощи в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы;

• расширение возможностей для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела;

• стимулирование найма инвалидов в частном секторе, обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места.

Государства обеспечивают, чтобы инвалиды не содержались в рабстве или в подневольном состоянии и были защищены наравне с другими от принудительного или обязательного труда.

Инвалиды имеют право на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 28).

Инвалиды и их семьи, живущие в условиях нищеты, должны получать государственную помощь для покрытия связанных с инвалидностью расходов, включая надлежащее обучение, консультирование, финансовую помощь и временный патронажный уход. Кроме того, инвалиды должны получать пенсии, пособия и другие социальные выплаты, а также включаться в программы обеспечения государственным жильем.

Национальным органом, осуществляющим контроль за реализацией Конвенции о правах инвалидов и координацию деятельности законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, является Комиссия по делам инвалидов при Президенте РФ (Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1201 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов»⁵⁸). Порядок подготовки правительственного доклада о соответствии российского законодательства и правоприменительной практики Конвенции о правах инвалидов регламентирован Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2015 г. № 585 «О порядке подготовки доклада о мерах, принимаемых для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о правах инвалидов»⁵⁹.

Помимо Конвенции о правах инвалидов, особое значение для повышения уровня жизни инвалидов имеет Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г.⁶⁰, ратифицированная Федеральным законом № 349-ФЗ от 3 октября 2018 г.⁶¹ Согласно этой Конвенции, пенсия по инвалидности не должна быть меньше 40% от прежнего заработка «типового получателя», а если причиной инвалидности было профессиональное заболевание или трудовое увечье — 50%. Для страховой пенсии типовым получателем является квалифицированный рабочий по выбору правительства. Критерии для определения типового получателя установлены ст. 65 Конвенции МОТ № 102.

Важнейшим региональным международным договором, принятым Советом Европы и закрепляющим социально-трудовые права инвалидов, является Европейская социальная хартия (пересмотренная) 1996 г. (далее — ЕСХ)⁶², ратифицированная РФ в 2009 г.⁶³ Помимо общего запрета дискриминации во всех видах социально-трудовых отношений, ст. 15 ЕСХ устанавливает право инвалидов на независимость, социальную интеграцию и на участие в жизни общества, что предполагает создание доступной среды, включая здания, транспорт, объекты культуры (библиотеки, музеи, театры) и т. п.

После исключения РФ из членов Совета Европы ЕСХ не была денонсирована Россией. Поэтому ее ратифицированные нормативные положения остаются частью российской правовой системы и должны выполняться.

Вместе с тем Правительство РФ больше не обязано представлять в Европейский комитет по социальным правам ежегодные доклады о соответствии российского законодательства, судебной и иной правоприменительной практики нормам ЕСХ.

3. Третья часть комментируемой статьи была введена Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 429-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁶⁴ после изменений Конституции РФ⁶⁵, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.

Согласно п. 5.1 (б) ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на РФ, если это решение противоречит основам публичного правопорядка РФ. Порядок принятия такого решения установлен Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁶⁶ (гл. ХIII.1) на основании запросов Президента РФ, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ.

Прежде всего, речь идет о решениях Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) по спорам о нарушении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.⁶⁷, в том числе и в отношении инвалидов. Таких решений было принято значительное количество:

• право инвалида не быть подвергнутым пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию (постановление ЕСПЧ от 6 февраля 2014 г. по делу «Семихвостов против Российской Федерации»⁶⁸);

• право лиц, подвергшихся воздействию радиации в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, на бесплатное обеспечение жильем за счет федерального бюджета (постановление ЕСПЧ по делу «Бутенко и другие против Российской Федерации» (жалобы № 2109/07, 2112/07, 2113/07 и 2116/07) от 20 мая 2010 г.⁶⁹);

• право инвалида на компенсацию за производственное увечье (постановление ЕСПЧ по делу «Поддубный против Российской Федерации» (жалоба № 77185/11) от 29 октября 2019 г.⁷⁰);

• право инвалида на взыскание инфляционных потерь (постановление ЕСПЧ по делу «Леснова против Российской Федерации» (жалоба № 37645/04) от 24 января 2008 г.⁷¹ и др.

В нарушение Устава Совета Европы⁷² 16 марта 2022 г. Комитет министров Совета Европы принял решение об исключении Российской Федерации из этой международной организации⁷³. В свою очередь, ЕСПЧ 22 марта 2022 г. утвердил Резолюцию о последствиях прекращения членства РФ в Совете Европы на основании ст. 58 Европейской конвенции по правам человека 1950 г.⁷⁴, т. е. о том, что Российская Федерация перестает быть высокой договаривающейся стороной Конвенции с 16 сентября 2022 г. Но за ЕСПЧ сохранено право рассматривать жалобы против РФ, если нарушение Конвенции было допущено до 16 сентября 2022 г.

Поскольку Россия является суверенным государством, для прекращения действия Европейской конвенции по правам человека 1950 г. на ее территории указанной Резолюции недостаточно. Необходимо принятие Федерального закона о денонсации, которого пока нет.

Что касается решений ЕСПЧ, принятых ранее по жалобам против РФ, то они должны выполняться до тех пор, пока Конституционный Суд РФ не признает их противоречащими Конституции РФ.

Статья 3.1. Недопустимость дискриминации по признаку инвалидности

(введена Федеральным законом от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

В Российской Федерации не допускается дискриминация по признаку инвалидности. Для целей настоящего Федерального закона под дискриминацией по признаку инвалидности понимается любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью либо результатом которых является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех гарантированных в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области.

_______________________________________

• Комментарий к статье 3.1

1. Согласно п. 2 ст. 19 Конституции РФ, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина включают в себя запрет дискриминации. В ст. 19 Конституции РФ перечень оснований, по которым права и свободы не могут быть ограничены, является открытым. Вместе с тем п. 3 ст. 55 Конституции РФ содержит закрытый перечень оснований ограничения прав и свобод — защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Поскольку инвалидность не названа в ст. 55, то она относится к тем самым «другим обстоятельствам», о которых говорится в ст. 19. Исходя из этого, комментируемая статья конкретизирует рассматриваемые положения Конституции, запрещая дискриминацию по признаку инвалидности.

2. Комментируемая статья направлена на реализацию соответствующих Конституции РФ положений ст. 5 Конвенции о правах инвалидов, согласно которым:

1) Государства-участники признают, что все лица равны перед законом и по нему и имеют право на равную защиту закона и равное пользование им без всякой дискриминации.

2) Государства-участники запрещают любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантируют инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на любой почве.

3) Для поощрения равенства и устранения дискриминации государства-участники предпринимают все надлежащие шаги к обеспечению разумного приспособления.

4) Конкретные меры, необходимые для ускорения или достижения фактического равенства инвалидов, не считаются дискриминацией по смыслу настоящей Конвенции.

3. Важное значение для понимания сущности дискриминации по признаку инвалидности и мер по ее предотвращению имеет толкование ст. 5 Конвенции о правах инвалидов, содержащееся в Замечаниях общего порядка № 6 (2018) по вопросу равенства и недискриминации (п. 14–29), изданных Комитетом ООН по правам инвалидов⁷⁵.

Толкование п. 1 ст. 5.

Ряд международных договоров по правам человека содержат термин «равенство перед законом», который описывает право людей на равное отношение со стороны закона в широком смысле этого слова и в процессе его применения. Для того чтобы это право могло быть реализовано в полной мере, сотрудники судебных и правоприменительных органов не должны в процессе отправления правосудия подвергать дискриминации инвалидов. Наличие термина «равенство по закону» является уникальной особенностью Конвенции. Оно означает возможность вступать в правовые отношения. В то время как равенство перед законом подразумевает право на защиту закона, равенство по закону означает право использовать закон в личных интересах. Инвалиды имеют право на эффективную защиту и позитивное участие. Сам закон должен гарантировать реальное равенство всех лиц в пределах сферы его действия. Таким образом, признание того, что все инвалиды равны по закону, означает, что не должно существовать никаких законов, допускающих лишение, ограничение или умаление прав лиц с ограниченными возможностями и что такое явление как инвалидность должно учитываться во всех законодательных актах и политике.

Такое толкование терминов «равенство перед законом» и «равенство по закону» соответствует ст. 4 (1) b и c Конвенции, согласно которым государства-участники должны обеспечивать, чтобы государственные органы и учреждения действовали в соответствии с Конвенцией; существующие законы, постановления, обычаи и устои, которые являются дискриминационными по отношению к инвалидам, должны быть отменены; а задачи защиты и поощрения прав инвалидов должны учитываться во всех стратегиях и программах.

Понятия «равная защита закона» и «равное пользование законом» опираются на родственные, но в то же время отличающиеся друг от друга концепции равенства и недискриминации. Понятие «равная защита закона» хорошо известно в праве международных договоров о правах человека и требует от национальных законодательных органов при формулировании законов и политики воздерживаться от сохранения или введения дискриминирующих инвалидов норм. При прочтении ст. 5 в увязке со ст. 1, 3 и 4 Конвенции очевидно, что для оказания инвалидам содействия в пользовании гарантируемыми законодательством правами на равной основе государства-участники должны предпринимать позитивные действия. Инвалиды зачастую нуждаются в доступности, разумном приспособлении и индивидуальной поддержке. В целях обеспечения равных возможностей для всех инвалидов используется понятие «равное пользование законом», которое означает, что государства-участники должны устранять барьеры для получения доступа ко всем предусмотренным законом гарантиям и преимуществам равного доступа к закону и правосудию для отстаивания прав.

Толкование п. 2 ст. 5.

В ст. 5 (2) закреплены юридические требования, обеспечивающие равноправие инвалидов и ассоциирующихся с ними лиц. Обязательства запрещать любую дискриминацию по признаку инвалидности распространяются на инвалидов и тех, кто с ними ассоциируется, например, на родителей инвалидов. Обязательство гарантировать инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации по всем признакам является довольно широким и налагает на государства-участники позитивные обязанности по защите. Дискриминация по признаку инвалидности определяется в ст. 2 как «любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Она включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении». Это определение основано на юридических определениях дискриминации в международных правозащитных договорах, содержащихся, например, в ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и ст. 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Оно выходит за рамки этих определений в двух аспектах: во-первых, в качестве одной из форм дискриминации по признаку инвалидности оно предусматривает «отказ в разумном приспособлении»; во-вторых, новым в нем является словосочетание «наравне с другими». В ст. 1 и 3 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин содержится схожая, но имеющая более узкий смысл фраза: «на основе равноправия мужчин и женщин». Выражение «наравне с другими» не ограничивается определением дискриминации по признаку инвалидности, но проходит красной нитью через всю Конвенцию о правах инвалидов. С одной стороны, оно означает, что прав или преимуществ инвалидам предоставляется не больше и не меньше, чем населению в целом. С другой стороны, оно требует, чтобы государства-участники принимали конкретные специфические меры для обеспечения фактического равенства инвалидов, с тем, чтобы они могли на деле пользоваться всеми правами человека и основными свободами.

Обязанность запрещать любую дискриминацию подразумевает все формы дискриминации. Международная практика в области прав человека позволяет говорить о четырех основных формах дискриминации, которые могут существовать как по отдельности, так и одновременно:

а) прямая дискриминация имеет место тогда, когда к какому-либо лицу относятся менее благосклонно, чем к другому лицу, находящемуся в аналогичном положении, по причине иного личного статуса, связанного с запрещенным основанием. Прямая дискриминация также включает в себя причиняющие вред действия или бездействие на запрещенных основаниях в тех случаях, когда сопоставимая аналогичная ситуация отсутствует. Мотив или намерение дискриминирующей стороны не имеет значения для определения того, действительно ли дискриминация имела место. Так, например, государственная школа, которая отказывается зачислять ребенка с ограниченными возможностями, с тем, чтобы не менять учебную программу, делает это только по причине его инвалидности, что является примером прямой дискриминации;

б) косвенная дискриминация означает, что законы, политика или практика, которые на первый взгляд кажутся нейтральными, оказывают непропорциональное негативное влияние на инвалидов. Такая дискриминация имеет место в тех случаях, когда возможность, которая кажется доступной, на практике оказывается недоступной для некоторых лиц, в силу того, что их статус не позволяет им воспользоваться такой возможностью. Например, если школа не предоставляет учебники в облегченном для восприятия формате, она косвенно дискриминирует лиц с умственными расстройствами, которые, хотя технически и имеют возможность посещать данную школу, в реальности будут вынуждены искать иное учебное заведение. Аналогичным образом, если какой-либо кандидат, неспособный нормально передвигаться, должен участвовать в собеседовании в связи с устройством на работу, которое проводится на третьем этаже конторы предприятия, не оборудованной лифтами, хотя и имеет право на прохождение собеседования, находится в неравном положении с другими кандидатами;

в) отказ в разумном приспособлении в соответствии со ст. 2 Конвенции представляет собой дискриминацию в случае отказа от внесения необходимых и надлежащих модификаций и изменений (не ложащихся несоразмерным или неоправданным бременем), от которых зависит возможность равного использования или реализации того или иного права человека или основной свободы. Отказ в допуске сопровождающему лицу или в учете иных потребностей лиц с ограниченными возможностями являются примерами отказа в разумном приспособлении;

г) притеснение считается такой формой дискриминации, когда имеет место нежелательное поведение, вызванное инвалидностью или иными запрещенными основаниями, цель или последствия которого заключаются в посягательстве на достоинство человека и в создании пугающей, враждебной, унизительной, оскорбительной или агрессивной обстановки. Такое поведение может принимать форму действий или высказываний, направленных на сохранение различий и притеснение инвалидов. Особое внимание следует уделять инвалидам, живущим в изолированных условиях, в частности в домах для инвалидов и школах или в психиатрических лечебницах, где этот вид дискриминации более вероятен и по определению менее заметен и в силу этого вполне может остаться безнаказанным. Травля, разновидностью которой могут служить издевательства и человеконенавистнические выходки в интернете, является особенно жестокой и вредоносной формой преступлений на почве ненависти. Другими примерами (связанными с инвалидностью) являются насилие во всех его проявлениях — изнасилования, надругательства и эксплуатация, преступления на почве ненависти и избиения.

Мотивы дискриминации могут быть как единичными, такими как инвалидность или пол, так и множественными и/или комбинированными. Комбинированная дискриминация имеет место тогда, когда инвалид или лицо, ассоциирующееся с инвалидностью, страдают от дискриминации в какой бы то ни было форме по признаку инвалидности в сочетании с цветом кожи, полом, языком, религией, этническим происхождением и гендерным или иным статусом. Комбинированная дискриминация может быть как прямой, так и косвенной, заключаться в отказе от разумного приспособления или в притеснениях. Например, если отказ в доступе к общей информации по вопросам охраны здоровья в связи с ее отсутствием в доступном формате затрагивает всех инвалидов по причине ограниченности их возможностей, то отказ слепой женщине в доступе к услугам планирования размеров семьи ограничивает ее права не только как инвалида, но и по половому признаку. Во многих случаях причины дискриминации разделить очень непросто. Государства-участники обязаны решать проблему множественной и комбинированной дискриминации инвалидов. Множественная дискриминация, согласно определению Комитета, означает ситуацию, в которой какое-либо лицо подвергается дискриминации по двум или более признакам, в результате чего дискриминация становится совокупной или отягченной. Комбинированная дискриминация означает ситуацию, в которой несколько переплетающихся дискриминационных признаков действуют одновременно таким образом, что они неотделимы друг от друга и тем самым ставят соответствующих лиц в уникальное неблагоприятное положение и условия дискриминации.

Дискриминация по признаку инвалидности может быть направлена против нынешних инвалидов, лиц, имевших инвалидность в прошлом, тех, кому в силу их предрасположенности к заболеваниям инвалидность угрожает в будущем, кто воспринимается как инвалид и тех, кто ассоциируется с инвалидом. Последняя ситуация известна как дискриминация по ассоциации. Цель придания ст. 5 широкого охвата заключается в том, чтобы искоренять и пресекать все дискриминационные ситуации и/или дискриминационные формы поведения, имеющие отношение к инвалидности.

Защита от дискриминации на любой почве означает, что во внимание должны приниматься все возможные причины дискриминации в их взаимосвязи. В числе возможных причин дискриминации можно назвать, не ограничиваясь ими, инвалидность; состояние здоровья; генетическую или иную предрасположенность к заболеваниям; расу; цвет кожи; происхождение; пол; беременность и материнство/отцовство; гражданский статус; семейное или служебное положение; гендерное самовыражение; пол; язык; вероисповедание; политические или иные убеждения; национальное, этническое, аборигенное или социальное происхождение; статус мигранта, беженца или просителя убежища; принадлежность к национальному меньшинству; экономическое и имущественное положение; рождение; возраст или сочетание любых из этих причин или особенностей, связанных с любой из таких причин.

Равная и эффективная правовая защита от дискриминации означает, что государства-участники несут позитивные обязательства защищать инвалидов от дискриминации, в том числе, обязательство принимать конкретное и всеобъемлющее антидискриминационное законодательство. Прямой правовой запрет дискриминации лиц с ограниченными возможностями по признаку инвалидности и по иным признакам должен сопровождаться обеспечением надлежащих и эффективных средств правовой защиты и правовых санкций гражданского, административного и уголовного характера в связи с комбинированной дискриминацией. В тех случаях, когда дискриминация носит системный характер, факт предоставления компенсации какому-либо лицу может не оказать сколь-либо реального воздействия на дискриминационную практику с целью ее изменения. В этих случаях государства-участники должны также предусматривать в своем законодательстве «перспективные нефинансовые средства правовой защиты», имея в ввиду, что государства-участники будут предоставлять и иную эффективную защиту от дискриминации со стороны частных лиц и организаций.

Толкование п. 3 ст. 5.

Разумное приспособление является неотъемлемой частью обязанности не допускать дискриминации в контексте инвалидности, которая требует незамедлительного выполнения. Примерами разумного приспособления, в частности, являются обеспечение доступности для инвалидов существующих объектов и информации; модификация оборудования; реорганизация деятельности; изменение графика работы; адаптация учебных программ, учебных материалов и методов преподавания; адаптация лечебных процедур или обеспечение доступа к вспомогательному персоналу без несоразмерного или неоправданного обременения.

Требование обеспечить разумное приспособление отличается от обязанности обеспечить доступность. Все они направлены на обеспечение доступности, однако обязанность обеспечить доступность с помощью универсального дизайна или ассистивных технологий является обязанностью ex ante, в то время как обязанность обеспечить разумное приспособление является обязанностью ex nunc:

a) являясь обязанностью ex ante, обязанность обеспечения доступности должна быть «встроена» в системы и процессы безотносительно потребностей конкретных инвалидов, например, обеспечивая доступ к зданию, услуге или товару наравне с другими лицами. Государства-участники должны устанавливать стандарты доступности, разрабатываемые и принимаемые в консультации с организациями инвалидов в соответствии со ст. 4 (3) Конвенции. Обязанность обеспечивать доступность является автоматически возникающей системной обязанностью;

b) являясь обязанностью ex nunc, обязанность обеспечивать разумное приспособление возникает с момента, когда у инвалида появляется потребность в доступе к недоступной для него ситуации или среде или когда он желает воспользоваться своими правами. Часто, но не всегда просьба об обеспечении разумного приспособления поступает от лица, которое нуждается в доступе, или от соответствующего представителя лица или группы лиц. Разумное приспособление должно согласовываться с тем/теми, кто за ним обращается. При определенных обстоятельствах обеспеченное разумное приспособление становится коллективным и общественным благом. В других случаях такое разумное приспособление удовлетворяет лишь потребности того/тех, кто за ним обратился. Обязанность обеспечивать разумное приспособление является персонифицированной обязанностью, возникающей в связи с необходимостью реагирования на просьбу об обеспечении такого приспособления с момента ее поступления. Обязательство обеспечивать разумное приспособление требует от его носителя вступить в диалог с инвалидом. Важно отметить, что обязанность обеспечивать разумное приспособление не ограничивается ситуациями, в которых с соответствующей просьбой обращается инвалид или когда можно доказать, что предполагаемому носителю обязанностей было фактически известно о том, что лицо, о котором идет речь, является инвалидом. Она должна существовать и в таких ситуациях, когда потенциальный носитель обязанностей должен был понимать, что лицо, о котором идет речь, имеет инвалидность и что для устранения барьеров для реализации им своих прав могут понадобиться соответствующие меры приспособления.

В соответствии со ст. 2 и 5 Конвенции эту обязанность можно разбить на две составные части. Первая часть предусматривает позитивное юридическое обязательство обеспечивать разумное приспособление, т. е. модификацию или адаптацию, которая необходима и целесообразна в данном конкретном случае, для того чтобы лицо с ограниченными возможностями могло пользоваться своими правами или реализовывать их. Смысл второй части этой обязанности заключается в том, чтобы те, кто нуждается в мерах приспособления, не создавали несоразмерных или неоправданных обременений для носителя обязанности:

a) Разумное приспособление представляет собой единый термин, и слово «разумное» не следует воспринимать как ограничение обязанности; понятие разумности не должно восприниматься как самостоятельный термин, устанавливающий или модифицирующий обязанность. Понятие «разумное приспособление» не служит цели оценки издержек приспособления или наличия ресурсов; это происходит на более поздней стадии, когда проводится оценка несоразмерности или неоправданности бремени. Разумность приспособления скорее указывает на его актуальность, уместность и эффективность для инвалида. Таким образом, приспособление является разумным, если оно обеспечивает достижение поставленной цели (или целей) и удовлетворяет потребности инвалида;

b) словосочетание «несоразмерное или неоправданное бремя» следует воспринимать как единую концепцию, устанавливающую пределы обязанности обеспечивать разумное приспособление. Оба эти термина следует рассматривать как синонимы, поскольку они подчеркивают одну и ту же мысль: требование обеспечить разумное приспособление не должно ложиться чрезмерным или необоснованным бременем на обеспечивающую такое приспособление сторону;

с) разумное приспособление не следует путать с конкретными мерами, в том числе с «позитивными действиями». Хотя обе концепции направлены на достижение фактического равенства, обеспечение разумного приспособления является антидискриминационной обязанностью, в то время как конкретные меры подразумевают преференциальное отношение к инвалидам по сравнению с остальными в силу исторической и/или систематической и/или системной невозможности получения ими выгод от пользования своими правами. В числе примеров конкретных мер можно назвать временные меры реагирования на небольшую численность женщин-инвалидов, занятых в частном секторе, и программы поддержки, призванные способствовать увеличению числа студентов-инвалидов в системе высшего образования. Аналогичным образом разумное приспособление не следует путать с оказанием поддержки, например, в форме предоставления личных помощников, в рамках права на самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество или поддержки в осуществлении правоспособности;

d) в контексте доступа к правосудию разумное приспособление не следует путать с процессуальным приспособлением; в отличие от разумного приспособления, процессуальное приспособление не ограничивается концепцией несоразмерности.

Обязанность обеспечивать разумное приспособление включает в себя следующие ключевые элементы:

a) выявление и устранение барьеров, которые оказывают воздействие на осуществление инвалидом прав человека, в диалоге с инвалидами, затрагиваемыми этой проблемой;

b) оценку того, является ли приспособление осуществимым (по закону или на практике). Приспособление, которое невозможно по закону или физически, является неосуществимым;

с) оценку того, является ли приспособление актуальным (т. е. необходимым и надлежащим) или эффективным с точки зрения обеспечения реализации данного права;

d) оценку того, представляет ли модификация несоразмерное или неоправданное бремя для носителя обязательств; для определения того, является ли обеспечение разумного приспособления несоразмерно или неоправданно обременительным, следует оценить соразмерность задействованных средств поставленной цели, которая состоит в осуществлении соответствующего права;

e) обеспечение того, чтобы разумное приспособление помогало достижению важнейшей цели — поощрению равенства и ликвидации дискриминации в отношении инвалидов. В связи с этим, в каждом конкретном случае требуется индивидуальный подход на основе консультаций с соответствующим органом, отвечающим за обеспечение разумного приспособления, и затрагиваемым лицом. Следует учитывать такие потенциальные факторы, как финансовые издержки, имеющиеся ресурсы (включая государственные субсидии), размер обеспечивающей приспособление стороны (целиком), эффект модификации для учреждения или предприятия, выгоды для третьих сторон, негативные последствия для других лиц и разумные требования к охране здоровья и безопасности. Говоря о государстве-участнике в целом и структурах частного сектора, следует учитывать весь объем активов, а не только ресурсы какого-либо одного подразделения или департамента в организации;

f) обеспечение того, чтобы издержки не ложились на плечи инвалидов в более общем плане;

g) обеспечение того, чтобы бремя доказывания возлагалось на носителя обязанности, утверждающего, что на него ляжет несоразмерное или неоправданное бремя.

Любой отказ в разумном приспособлении должен обосновываться объективными критериями и своевременно анализироваться и доводиться до сведения заинтересованного инвалида. Оценка обоснованности отказа в разумном приспособлении зависит от продолжительности отношений между носителем обязанностей и правообладателем.

Толкование п. 4 ст. 5.

Конкретные меры, в которых не следует видеть дискриминацию, представляют собой позитивные или конструктивные меры, направленные на ускорение или достижение фактического равенства инвалидов. Такие меры упоминаются и в других международных договорах по правам человека, например в ст. 4 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин или в ст. 1 (4) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и предусматривают предоставление определенных преимуществ недопредставленным или маргинализированным группам или сохранение их за ними. Такие меры обычно являются временными по своему характеру, хотя в некоторых случаях, с учетом контекста и обстоятельств, в том числе характера патологии или существующих в обществе структурных барьеров, требуются и постоянные конкретные меры. К примерам конкретных мер относятся программы просвещения и поддержки инвалидов, выделение и/или перераспределение ресурсов, целевые программы набора, найма и продвижения по службе работников с ограниченными возможностями, системы квот, меры по улучшению положения и расширению прав и возможностей инвалидов, а также организация временного патронажного ухода и обеспечение их техническими вспомогательными средствами.

Конкретные меры, принимаемые государствами-участниками в соответствии со ст. 5 (4) Конвенции, должны согласовываться со всеми ее принципами и положениями. В частности, они не должны увековечивать изоляцию, сегрегацию, стереотипное восприятие, стигматизацию и иные формы дискриминации инвалидов. Таким образом, при принятии конкретных мер государства-участники должны тесно консультироваться с инвалидами и активно привлекать представляющие их организации к этой работе.

4. На основе приведенных положений Замечаний общего порядка № 6 можно сделать вывод о том, что дискриминация по признаку инвалидности — это сложное правовое явление.

Во-первых, необходимо разграничивать нарушение прав, которые принадлежат лицу в связи с наличием у него инвалидности (т. е. эти права не принадлежат лицам, не являющимся инвалидами), и дискриминацию по признаку инвалидности, которая выражается в том, что по причине наличия у лица инвалидности нарушаются права, которые возникли у него не в связи с инвалидностью, а по другим основаниям. Например, отказ в назначении пенсии по инвалидности является нарушением прав инвалида. Отказ в приеме на работу лица, связанный с наличием у него инвалидности, является дискриминацией по признаку инвалидности.

В контексте данного подхода нарушение прав на социальное обеспечение в связи с инвалидностью является нарушением прав инвалида, а не дискриминацией.

Во-вторых, необходимо различать прямую и косвенную дискриминацию по признаку инвалидности. Прямая дискриминация заключается в том, что лицу открыто отказывают в реализации его права в связи с наличием у него инвалидности. Например, работодатель в объявлении о приеме на работу указывает, что он не принимает на работу инвалидов. Косвенная дискриминация заключается в том, что инвалиду отказывают в создании специальных условий для реализации принадлежащему ему праву. Например, при приеме слепого инвалида на работу работодатель не предоставляет ему проект трудового договора, напечатанный шрифтом Брайля.

Косвенная дискриминация имеет место, когда речь идет о создании специальных условия для конкретного инвалида (т. е. они носят индивидуализированный характер). Например, отказ в создании специального рабочего места для инвалида-колясочника, принятого на работу бухгалтером в магазин. В том случае, когда не создаются специальные условия, направленные на обеспечение прав неопределенного круга инвалидов, имеет место не дискриминация, а обычное нарушение законодательства. В приведенном выше примере: если владелец не построил при входе в магазин пандус и тем самым нарушил законодательство о приспособлении объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры с учетом потребностей инвалидов, то подобные бездействия дискриминацией по признаку инвалидности являться не будут.

Необходимо обратить внимание на применение указанного выше подхода в сфере трудовых отношений. Невыделение работодателем рабочих мест для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой является обычным нарушением законодательства, поскольку в данном случае работодатель не обеспечивает право неопределенного круга инвалидов на трудоустройство. Согласно Определению Верховного Суда РФ от 22 июля 2019 г. № 5-КГ19-71, приведенному ниже, необоснованный отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты является дискриминацией. В этом случае нарушается право конкретного инвалида на труд.

Также следует различать косвенную дискриминацию по признаку инвалидности и нарушение прав инвалидов на социальное обслуживание. Косвенной дискриминацией будет отказ в оказании помощи инвалиду, предусмотренной Порядками обеспечения условий доступности для инвалидов, утвержденными федеральными органами исполнительной власти. Например, непредоставление неспособному передвигаться инвалиду, имеющему билет на поезд, коляски и помощника для передвижения по вокзалу. В данном случае непредоставление помощи препятствует реализации инвалидом прав, которыми обладают не только инвалиды, но и все остальные граждане (в рассматриваемом примере — право проезда на поезде). Непредоставление социальных услуг, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», является не дискриминацией, а нарушением права инвалидов на социальное обслуживание.

5. Разъяснения по применению комментируемой статьи содержатся в утвержденных Минтрудом России Методических рекомендаций по выявлению признаков дискриминации инвалидов при решении вопросов занятости⁷⁶.

В данном нормативном правовом акте указано:

• что такое прямая и косвенная дискриминация в отношении инвалидов (п. 2);

• основные формы возможного проявления дискриминации в отношении инвалидов (п. 3);

• что означает обеспечение инвалиду разумного приспособления (п. 4);

• примеры действий работодателя, которые могут выступать в качестве разумного приспособления (п. 5);

• основные задачи, решение которых позволяет исключить проявление дискриминации при осуществлении трудоустройства (занятости) инвалидов (п. 6);

• что должен делать орган службы занятости в случае отсутствия у инвалида ИПРА или наличия в ИПРА некорректных рекомендаций, требующих уточнения соответствия предлагаемой инвалиду вакансии для трудоустройства рекомендациям о доступных видах труда (п. 7);

• что должен делать инвалид, если считает, что его право на труд нарушается работодателем (п. 8);

• положения ряда нормативных правовых актов, применение которых обеспечивает защиту инвалидов от дискриминации в сфере труда (п. 9–11).

6. Российским законодательством за дискриминацию установлена административная и уголовная ответственность.

Согласно ст. 5.62 КоАП РФ, дискриминация, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Согласно ст. 136 УК РФ, дискриминация, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок.

В указанных статьях инвалидность не указана в качестве основания дискриминации. Но они содержат иное основание — принадлежность человека к какой-либо социальной группе. Если инвалидов рассматривать в качестве отдельной социальной группы, то за дискриминацию по признаку инвалидности применима ответственность, предусмотренная данными статьями.

На предотвращение дискриминации по признаку инвалидности направлен п. 5 ст. 14.8 КоАП РФ, согласно которому отказ потребителю в предоставлении товаров (выполнении работ, оказании услуг) либо доступе к товарам (работам, услугам) по причинам, связанным с состоянием его здоровья, или ограничением жизнедеятельности, или его возрастом, кроме случаев, установленных законом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

ПЕРЕЧЕНЬ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВЫСШИХ СУДОВ, КАСАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИИ ст. 3.1

7. Определения Верховного Суда РФ.

1. Отказ в приеме на работу инвалида, не связанный с деловыми качествами работника, является дискриминацией.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2021 г. № 41-КГ20-27-К4 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Увольнение работника в связи с наличием инвалидности является дискриминацией.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2019 г. № 78-КГ19-46 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с прекращением трудового договора по инициативе работодателя, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 9 декабря 2020 г. (п. 21) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2021. № 4.

3. Отказ работодателя создать за свой счет специальное рабочее место для инвалида, трудоустраивающегося на квотируемое рабочее место, является дискриминацией.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2019 г. № 33-КГ19-6 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с заключением трудового договора, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 27 апреля 2022 г. (п. 6) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2022. № 6.

Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с реализацией мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 17 июня 2020 г. (п. 17) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2020. № 11.

Статья 4. Компетенция федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов

К ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относятся:

1) определение государственной политики в отношении инвалидов;

2) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты); государственный контроль (надзор) за исполнением требований законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов;

(в ред. Федерального закона от 07.06.2017 № 116-ФЗ)

3) заключение международных договоров (соглашений) Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов;

4) установление общих принципов организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации, абилитации инвалидов;

(в ред. Федерального закона от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

5) определение критериев, установление условий для признания лица инвалидом;

6) установление в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований к техническим средствам реабилитации, средствам связи и информатики, обеспечивающим доступность для инвалидов среды жизнедеятельности;

(п. 6 в ред. Федерального закона от 19.07.2011 № 248-ФЗ)

7–8) утратили силу. — Федеральный закон от 18.07.2019 № 184-ФЗ;

9) разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением;

10) утверждение и финансирование федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду;

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

11) создание федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, осуществление контроля за их деятельностью;

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

12) утратил силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ;

12.1) создание условий для проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы;

(п. 12.1 введен Федеральным законом от 05.12.2017 № 392-ФЗ)

13) координация научных исследований, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов;

14) разработка методических документов по вопросам социальной защиты инвалидов;

15) утратил силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ;

16) содействие в работе общероссийских общественных объединений инвалидов и оказание им помощи;

(в ред. Федерального закона от 10.07.2012 № 110-ФЗ)

17)–18) утратили силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ;

19) формирование показателей федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов;

20) установление единой системы учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и организация на основе этой системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом;

(п. 20 введен Федеральным законом от 17.07.1999 № 172-ФЗ)

21) определение основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности;

(п. 21 введен Федеральным законом от 02.07.2013 № 168-ФЗ)

22) подготовка докладов о мерах, принимаемых для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о правах инвалидов, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;

(п. 22 введен Федеральным законом от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

23) иные установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом полномочия.

(п. 23 введен Федеральным законом от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 4

На конституционном уровне установлено, что социальная защита, включая социальное обеспечение, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно, социальная защита отдельных категорий населения, в том числе инвалидов, также составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ подчеркивал, что Конституция РФ непосредственно не закрепляет полномочия органов публичной власти разного уровня в сфере социальной защиты инвалидов, — их установление в конституционно заданных пределах относится к ведению федерального законодателя, который на основании и в соответствии с Конституцией РФ вправе определять содержание и объем соответствующей компетенции как органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления⁷⁷.

В ходе конституционных преобразований 2020 г.⁷⁸ в текст Основного закона была включена норма, закрепляющая полномочия Правительства РФ по обеспечению функционирования системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни (п. «в. 2» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Расширение конституционного регулирования социальной защиты инвалидов осуществлено с учетом социальных приоритетов государства, международных обязательств Российской Федерации (в частности, связанных с ратификацией Конвенции ООН о правах инвалидов), и вытекает из социальной природы Российского государства.

В комментируемом Федеральном законе разграничена компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере регулирования. Полномочия органов местного самоуправления в рамках самостоятельной структурной единицы не выделены. Тем не менее, в отдельных нормах Федеральный закон относит к обязательствам органов местного самоуправления, например, приобретение периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов для муниципальных библиотек (ст. 14); в пределах установленных полномочий — обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры (ст. 15); содержит требование привлечения полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов (ст. 33); закрепляет право органов местного самоуправления на оказание поддержки общественным объединениям инвалидов за счет средств местных бюджетов (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) (ст. 33) и др.

Перечень полномочий федеральных органов государственной власти в области защиты прав инвалидов, определенный в ст. 4 комментируемого закона, не дифференцирован. В нормативных правовых актах Российской Федерации полномочия закреплены за многими федеральными органами государственной власти, включая Правительство РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство науки и высшего образования РФ, Министерство культуры РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ и др.

Следует отметить, что ранее данный перечень полномочий был закрытым, однако после вступления в силу изменений, предусмотренных Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. № 419-ФЗ⁷⁹, было установлено, что помимо вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти непосредственно в комментируемой статье, к ним относятся также иные полномочия, установленные в соответствии с Федеральным законом. Таким образом, перечень стал открытым. Так, нормами Федерального закона определяются отдельные полномочия Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения (на сегодняшний день это Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации), иных федеральных органов исполнительной власти.

Перечень полномочий федеральных органов государственной власти неоднократно обновлялся с учетом имеющихся потребностей в совершенствовании государственного регулирования в области социальной защиты инвалидов, обеспечении последовательных изменений в законодательстве Российской Федерации и др.

Условно перечисленные в комментируемой статье полномочия федеральных органов государственной власти можно разделить на следующие группы:

1) полномочия, связанные с формированием и реализацией государственной политики в области социальной защиты инвалидов;

2) полномочия, связанные с правовым регулированием вопросов в области социальной защиты инвалидов;

3) полномочия организационного характера;

4) иные полномочия.

1. Основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. При Президенте РФ с 2012 г. функционирует специальный совещательный орган, образованный в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в Российской Федерации, — Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов (далее — Комиссия)⁸⁰.

На Комиссию возложены задачи по подготовке предложений по формированию и проведению государственной политики в отношении инвалидов, определению способов, форм и этапов ее реализации. Кроме того, Комиссия на основании анализа положения дел и обобщения практики применения законодательства Российской Федерации осуществляет подготовку предложений по выработке основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере предоставления инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод, социального обеспечения инвалидов и установления им мер государственной поддержки; обсуждает по предложению Президента РФ иные вопросы, относящиеся к проблемам инвалидности и инвалидов в Российской Федерации.

Формирование предложений по совершенствованию государственной политики в отношении инвалидов осуществляется и на уровне экспертных и совещательных органов, создаваемых при федеральных органах государственной власти. Например, при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации функционирует Совет по делам инвалидов, основными задачами которого являются: изучение состояния и перспектив развития государственной политики Российской Федерации в области социальной защиты инвалидов; разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в области социальной защиты инвалидов; информирование общественности о проводимой государством социальной политике в отношении инвалидов и социально-экономической значимости их интеграции в общество⁸¹.

В рамках реализуемой государственной политики осуществляется разработка и реализация соответствующих федеральных целевых программ. Механизмы комплексного программно-целевого регулирования для обеспечения социальной поддержки инвалидов длительное время используются в практике государственного управления. Так, с 1995 по 1999 гг. действовала Федеральная комплексная программа «Социальная поддержка инвалидов»⁸², впоследствии реализовывались федеральные целевые программы «Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005 гг.»⁸³, «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 гг.»⁸⁴, государственные программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2015 гг.»⁸⁵, «Доступная среда» на 2011–2020 гг.»⁸⁶. В настоящее время реализуется государственная программа Российской Федерации «Доступная среда»⁸⁷, в которой выделены следующие шесть основных приоритетов и целей государственной политики в отношении инвалидов и других маломобильных групп населения:

• создание инвалидам условий для беспрепятственного доступа к общему имуществу в многоквартирных домах, а также обеспечение приспособленности жилых помещений для использования инвалидами;

• социальное сопровождение граждан, в том числе инвалидов, при предоставлении социальных услуг, предполагающее содействие в оказании медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам, основывающееся на межведомственном взаимодействии организаций, оказывающих такую помощь (мероприятия по социальному сопровождению осуществляются с использованием методик преемственности и в соответствии с индивидуальной программой предоставления социальных услуг);

• создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;

• обеспечение информационной доступности в части выпуска книг, изданий, в том числе учебников и учебных пособий для инвалидов по зрению и в части адаптации телевизионных программ для инвалидов по слуху;

• формирование комплексных реабилитационных и абилитационных услуг инвалидам, в том числе детям-инвалидам, которые должны решать вопросы медицинского и социального характера, а также учитывать то, что инвалиды представляют собой неоднородную группу лиц и потребности их различны;

• создание условий доступности образования для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе посредством обеспечения деятельности ресурсных учебно-методических центров, функционирующих на базе образовательных организаций высшего образования, а также базовых профессиональных образовательных организаций в субъектах Российской Федерации.

2. По вопросам социальной защиты, отнесенной к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. На конституционном уровне не устанавливаются конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой различным категориям граждан. Как отмечает Конституционный Суд РФ, соответствующее правовое регулирование относится к полномочиям законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе при определении мер социальной поддержки и выборе формы их предоставления, а также круга лиц, нуждающихся в них⁸⁸.

В комментируемом законе к компетенции федеральных органов государственной власти отнесено принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе, регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты), а также государственный контроль (надзор) за исполнением требований законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов. Наряду с данным полномочием общего характера, к компетенции органов государственной власти федерального уровня отнесены: установление общих принципов организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации, абилитации инвалидов; определение критериев, установление условий для признания лица инвалидом; установление в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований к техническим средствам реабилитации, средствам связи и информатики, обеспечивающим доступность для инвалидов среды жизнедеятельности и др.

В целях реализации указанных полномочий приняты следующие нормативные правовые акты:

• постановление Правительства РФ от 16 июля 2016 г. № 674 «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений»;

• распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 2347-р «О федеральном перечне реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду»;

• приказ Минтруда России от 19 ноября 2013 г. № 685н «Об утверждении основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности»;

• приказ Минтруда России от 23 мая 2018 г. № 317н «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества условий оказания услуг организациями социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы»;

• приказ Минтруда России от 27 августа 2019 г. № 585н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» и др.

Одной из стратегических задач на сегодняшний день является усовершенствование правового обеспечения системы комплексной реабилитации и абилитации, что отражено в Концепции развития в Российской Федерации системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, на период до 2025 г.⁸⁹. В рамках реализации полномочий по установлению общих принципов организации и осуществлению медико-социальной экспертизы и реабилитации, абилитации инвалидов на федеральном уровне ведется разработка проекта специального федерального закона, предусматривающего изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации с целью регулирования вопросов организации системы комплексной реабилитации и абилитации, ранней помощи детям и их семьям и сопровождаемого проживания. Планируется, что соответствующий законопроект будет внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации во II квартале 2023 г.⁹⁰. В развитие положений проектируемого федерального закона в дальнейшем запланирована разработка соответствующих проектов нормативных правовых актов Правительства и федеральных органов исполнительной власти⁹¹.

Внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации являются предметом ведения Российской Федерации (п. «к» ст. 71 Конституции РФ). Во взаимосвязи с конституционными положениями в комментируемом законе закреплены полномочия федеральных органов государственной власти по заключению международных договоров (соглашений) Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов. Так, знаковым событием стала ратификация в 2012 г. Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г.⁹². В целях обеспечения выполнения обязательств Российской Федерации по данной Конвенции за федеральными органами государственной власти напрямую было закреплено полномочие по подготовке докладов о принимаемых в этой связи мерах (п. 22 ст. 4 комментируемого закона). Согласно порядку, установленному Правительством РФ⁹³, доклад разрабатывается и представляется в Комитет ООН по правам инвалидов не реже чем 1 раз в 4 года, а также по дополнительному запросу Комитета по правам инвалидов в срок, предусмотренный указанным запросом. Ответственным исполнителем доклада в целом является Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, разделов доклада — государственные органы, государственные внебюджетные фонды и организации.

Вопросы социальной защиты инвалидов выделяются в качестве направления долгосрочного сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств. Так, в Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2030 г., принятой 29 мая 2020 г., предусмотрено совершенствование взаимодействия в области охраны здоровья и медицинского обслуживания населения, обеспечение социальных гарантий инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, лицам, приравненным к ним, участникам боевых действий⁹⁴. В Плане мероприятий по реализации первого этапа (2021–2025 гг.) указанной Стратегии выделено такое мероприятие, как обмен опытом в области развития социальных услуг, в том числе по реабилитации лиц с инвалидностью (п. 26.3)⁹⁵.

3. К полномочиям организационного характера можно отнести полномочия федеральных органов государственной власти по созданию федеральных учреждений медико-социальной экспертизы и осуществлению контроля за их деятельностью. Такие учреждения создаются в целях осуществления медико-социальной экспертизы лиц, нуждающихся в ее проведении, для установления инвалидности, ее причин, сроков и времени наступления. В соответствии с имеющимся Перечнем⁹⁶, на сегодняшний день функционирует 85 федеральных учреждений медико-социальной экспертизы.

Согласно п. 20 комментируемой статьи, на федеральные органы государственной власти возлагается полномочие по установлению единой системы учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и организации на основе этой системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом. Соответствующие полномочия закреплены за Минтрудом России (п. 5.7.3 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610)⁹⁷. Федеральная служба государственной статистики, проводя статистический анализ положения инвалидов, отражает сведения об уровне инвалидизации в Российской Федерации, материальном положении и социальной защите инвалидов, их труде и занятости, образовании, жилищных условиях и т. д.⁹⁸

4. На федеральные органы государственной власти возлагаются и иные полномочия. Они осуществляют координацию научных исследований, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов; разрабатывают методические документы по вопросам социальной защиты инвалидов; содействуют работе общероссийских общественных объединений инвалидов и оказывают им помощь; формируют показатели федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов.

Оценивая имеющееся распределение полномочий между органами государственной власти, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации в тематическом докладе «Соблюдение и защита прав инвалидов в Российской Федерации» (2020 г.)⁹⁹ отмечает, что полномочия в сфере социальной защиты инвалидов распределены между различными министерствами и ведомствами, что затрудняет координацию работы в указанном направлении; решением названной проблемы может стать определение органа исполнительной власти, на который будет возложена координация деятельности по соблюдению и защите прав инвалидов.

Конституционный Суд РФ принял Определение от 29 сентября 2015 г. № 1930-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы, оспаривающей конституционность отдельных положений комментируемой статьи (см. подп. 6) п. 11 комментария к ст. 1».

Статья 5. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов

(в ред. Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ)

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право:

1) участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации;

2) принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

3) участия в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий;

4) разработки, утверждения и реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией;

5) осуществления обмена с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти информацией о социальной защите инвалидов и об оказании им социальной поддержки;

6) предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

7) содействия трудовой занятости инвалидов, в том числе стимулирования создания специальных рабочих мест для их трудоустройства, а также определения порядка проведения специальных мероприятий для предоставления инвалидам гарантий трудовой занятости;

(в ред. Федерального закона от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

8) осуществления деятельности по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов;

9) финансирования научных исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области социальной защиты инвалидов;

10) содействия общественным объединениям инвалидов;

10.1) содействия избирательным комиссиям, комиссиям референдума в работе по обеспечению избирательных прав, права на участие в референдуме избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами, с учетом стойких расстройств функций организма;

(п. 10.1 введен Федеральным законом от 01.06.2017 № 104-ФЗ)

11) направления межведомственного запроса о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги и находящихся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций.

(п. 11 введен Федеральным законом от 01.07.2011 № 169-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 5

В комментируемой статье определен закрытый перечень прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов. Необходимо обратить внимание на то, что их реализация, поскольку используется категория «право», не является для субъектов Российской Федерации обязательной.

Вместе с тем для определения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в полном объеме следует учитывать иные нормы комментируемого закона в их системной взаимосвязи. Так, в Законе о социальной защите инвалидов устанавливаются обязательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры (ст. 15); в пределах установленных полномочий — по инструктированию или обучению специалистов, работающих с инвалидами, по вопросам, связанным с обеспечением доступности для них объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры и услуг (ст. 15); органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют порядок проведения специальных мероприятий, направленных на предоставление инвалидам гарантий трудовой занятости (ст. 20); органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается минимальное количество специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов для каждого предприятия, учреждения, организации в пределах установленной квоты для приема на работу инвалидов (ст. 22), и др.

Кроме того, определение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует рассматривать во взаимосвязи с нормами Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»¹⁰⁰, в котором к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение следующих вопросов:

• социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов (п. 49 ч. 1 ст. 44);

• участия в обеспечении социальной защиты инвалидов, обеспечении образования инвалидов, обеспечении доступа инвалидов к информации, организации социально-бытового обслуживания инвалидов (п. 52 ч. 1 ст. 44);

• участия в обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры в пределах установленных полномочий (п. 53 ч. 1 ст. 44);

• реализации мер по развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта в субъекте Российской Федерации (п. 63 ч. 1 ст. 44);

• осуществления мер в области содействия занятости населения, включая меры по содействию в трудоустройстве и занятости инвалидов, организации сопровождения при содействии занятости инвалидов, предотвращению любых форм ограничения прав и дискриминации по признаку инвалидности (п. 134 ч. 1 ст. 44);

• осуществления регионального государственного контроля (надзора) за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты (п. 150 ч. 1 ст. 44).

Поскольку категория «полномочия» по своей сути имеет правообязывающий характер, то есть реализация полномочий является одновременно и правом, и обязанностью, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечивать их реализацию.

Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» предусматривает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты по закрепленным в ч. 1 ст. 44 вопросам, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также право принимать государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Действующим законодательством предусмотрен механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации¹⁰¹. В первом случае правовое оформление осуществляется посредством федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, во втором — законов субъектов Российской Федерации. Данный механизм используется на практике, в том числе, в целях совершенствования осуществления социальной защиты инвалидов. Например, во Владимирской области органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-инвалидов дошкольного возраста¹⁰², а органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов — по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов¹⁰³. В Вологодской области действует Закон от 6 апреля 2009 г. № 1985-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами “О ветеранах” и “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”»¹⁰⁴.

Кроме того, предусмотрена возможность передачи осуществления части своих полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по взаимному соглашению. Например, между Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и Правительством Омской области в 2013 г. было заключено Соглашение о передаче Правительству Омской области осуществления части полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов (утверждено распоряжением Правительства РФ от 20 декабря 2013 г. № 2452-р).

Имеются примеры, когда полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанные с социальной защитой инвалидов, нашли отражение в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации (например, это имеет место в Конституции Республики Башкортостан¹⁰⁵, Уставе Воронежской области¹⁰⁶).

Условно перечисленные в комментируемой статье полномочия государственных органов субъектов РФ можно разделить на несколько групп.

1. Комментируемая статья предоставляет субъектам Российской Федерации ряд прав, связанных с реализацией государственной политики в отношении инвалидов: право участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территории субъектов Российской Федерации; право участия в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территории субъектов Российской Федерации с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий; право разработки, утверждения и реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией.

Одним из механизмов, обеспечивающих реализацию целей в сфере социальной защиты инвалидов, является предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации «Доступная среда», утвержденной постановлением Правительства РФ от 29 марта 2019 г. № 363. Тем самым осуществляется софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по формированию системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, а также на создание в субъектах Российской Федерации базовых профессиональных образовательных организаций, обеспечивающих модернизацию региональных систем инклюзивного профессионального образования инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья.

На сегодняшний день многими субъектами Российской Федерации утверждены региональные государственные программы «Доступная среда». В частности, они имеются в Брянской, Воронежской, Калужской, Костромской, Тамбовской, Тверской, Тульской областях и др.¹⁰⁷. В Республике Адыгея, Еврейской автономной области и иных субъектах реализуются самостоятельные государственные программы, посвященные комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов¹⁰⁸.

2. Комментируемая статья предусматривает за органами государственной власти субъектов Российской Федерации право принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов (п. 2). Это вытекает из ч. 2 ст. 76 Конституции, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что на региональном уровне имеется практика принятия специальных законов, посвященных социальной защите инвалидов (например, они имеются в Республике Башкортостан, Камчатском крае, Мурманской, Новосибирской, Свердловской областях)¹⁰⁹. Положение п. 2, равно как и некоторых иных пунктов из рассматриваемого перечня прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подвергается в литературе критике за общий, неконкретный характер¹¹⁰.

Как и на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации имеет место практика создания специальных координационных и совещательных органов по делам инвалидов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации или высшем исполнительном органе субъекта Российской Федерации, которые наделены функциями по подготовке предложений по формированию и проведению государственной политики в отношении инвалидов в соответствующем регионе. В частности, в г. Москве действует Координационный совет по делам инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности при Мэре Москвы, осуществляющий подготовку предложений по формированию и проведению городской политики в отношении инвалидов и лиц с ограничениями жизнедеятельности, определение способов, форм и этапов ее реализации¹¹¹; в Калужской области функционирует Совет при Губернаторе Калужской области по делам инвалидов¹¹², в Республике Карелия — Совет по делам инвалидов при главе Республики Карелия¹¹³.

3. В законодательстве закреплено право органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан (к такой категории могут быть отнесены инвалиды), вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право¹¹⁴. Их финансовое обеспечение не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. С этим согласуется предусмотренное в п. 6 комментируемой статьи право субъектов Российской Федерации по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что, разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, федеральный законодатель отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан, а также предоставил им право устанавливать для некоторых категорий граждан (в частности, для ветеранов и инвалидов) дополнительные по сравнению с установленными федеральным законодательством меры социальной поддержки за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Данные положения федерального законодательства направлены на повышение уровня социальной защиты отдельных категорий граждан посредством предоставления им дополнительных мер социальной поддержки, а потому не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права граждан. Разрешение вопроса о круге лиц, которым оказывается адресная социальная помощь за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится к дискреционным полномочиям органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации¹¹⁵.

4. Некоторые права органов государственной власти субъектов Российской Федерации в комментируемой статье определены через категорию «содействие»:

• содействие трудовой занятости инвалидов, в том числе стимулирование создания специальных рабочих мест для их трудоустройства, а также определение порядка проведения специальных мероприятий для предоставления инвалидам гарантий трудовой занятости;

• содействие общественным объединениям инвалидов;

• содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в работе по обеспечению избирательных прав, права на участие в референдуме избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами, с учетом стойких расстройств функций организма.

Определение правовых форм такого содействия, пределов его осуществления требует учета системных взаимосвязей нормативных правовых актов. Так, при осуществлении содействия трудовой занятости инвалидов следует учитывать, в том числе, положения Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». В значительной мере характер содействия будет определяться непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом имеющихся возможностей.

5. Комментируемой статьей закрепляются также и иные права, в том числе право осуществления деятельности по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов, право финансирования научных исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области социальной защиты инвалидов.

В научных исследованиях отмечается, что в субъектах Российской Федерации имеется достаточно высокий спрос на подготовку специалистов социальной сферы, в частности по состоянию на 2023 г. приводятся следующие данные: сопровождаемое проживание — 1069 чел.; технические средства реабилитации инвалидов — 1286 чел.; реабилитации и абилитации инвалидов — 2886 чел.¹¹⁶ Кадровый дефицит констатируется и в документах стратегического планирования. Например, подчеркивается отсутствие достаточного количества специалистов, способных на высоком профессиональном уровне осуществлять социокультурную реабилитацию и абилитацию инвалидов. При этом обращается внимание на то, что для подготовки достаточного количества специалистов, задействованных в этом направлении, необходимо целенаправленное выстраивание федеральной и региональной системы подготовки кадров как в рамках организаций среднего профессионального и высшего образования, так и в системе дополнительного образования посредством курсов повышения квалификации и (или) профессиональной переподготовки¹¹⁷.

Примечательно, что предусмотренное в федеральном законодательстве право осуществления деятельности по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов в законах отдельных субъектов Российской Федерации определено как полномочие¹¹⁸. Имеется практика, когда расходы на реализацию мероприятий по осуществлению деятельности по подготовке соответствующих кадров предусматриваются на уровне государственных программ субъектов Российской Федерации¹¹⁹.

Мероприятия по подготовке кадров могут предусматривать организацию обучения социальных работников, повышение квалификации, обучение сурдопереводу и др.

К ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов отнесены как координация научных исследований, так и финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов. Для субъектов Российской Федерации финансирование научных исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области социальной защиты инвалидов — это право, его реализация зависит от имеющихся финансовых возможностей.

Комментируемая норма Закона о социальной защите инвалидов коррелирует с положениями п. 3 ст. 12 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127 «О науке и государственной научно-технической политике». В 2022 г. в данный Федеральный закон были внесены изменения, согласно которым было закреплено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять финансовое обеспечение проведения научных исследований и (или) экспериментальных разработок в федеральных государственных научных организациях, федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, реализации программ или планов развития федеральных государственных научных организаций, а также участвовать в формировании инфраструктуры указанных научных организаций. Кроме того, Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию и реализации научных, научно-технических и инновационных программ и проектов субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять софинансирование проектов в рамках научных фондов, в частности, Российского научного фонда (РНФ)¹²⁰, учрежденного в 2013 г. и финансирующего научные и научно-технические программы и проекты в сфере фундаментальных исследований — исследований, направленных на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды. В рамках РНФ организуется проведение, в том числе, региональных конкурсов, при этом источник финансирования проектов со стороны региона определяется им самим. В 2024–2025 гг. предусматривается выделение грантов на проведение фундаментальных исследований для медицины, проектов гуманитарных и социальных, инженерных наук и др.

В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти, привлеченных к осуществлению социальной защиты инвалидов, в комментируемой статье закрепляется право органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению обмена с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти информацией о социальной защите инвалидов и об оказании им социальной поддержки, а также право направления межведомственного запроса о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги и находящихся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций. Для совершенствования механизмов взаимодействия различных органов публичной власти часто используется такая правовая форма как административные регламенты¹²¹.

В целом можно констатировать различный объем социальной защиты и социальной поддержки инвалидов на региональном уровне, зависящий от экономической ситуации в конкретном субъекте Российской Федерации, реализуемых стратегических целей и задач и др. На это обращено внимание в тематическом докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Соблюдение и защита прав инвалидов в Российской Федерации» (2020 г.), в котором в числе проблем правового регулирования прав и свобод инвалидов указано на их неоднородную обеспеченность на региональном уровне. В докладе отмечается, что несмотря на то, что субъекты Российской Федерации активно принимали различные нормативные правовые акты в указанной сфере, сегодня объем социальных выплат и услуг напрямую зависит от финансового благополучия региона; прослеживается прямая взаимосвязь между уровнем, стабильностью и полнотой финансирования мероприятий, направленных на социальное обеспечение в регионах, и результатами реализации инвалидами своих прав¹²².

ПЕРЕЧЕНЬ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВЫСШИХ СУДОВ, КАСАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИИ ст. 5

6. Определения Конституционного Суда РФ.

Оспаривание конституционности п. 6 комментируемой статьи.

Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2014 г. № 73-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Емцева Сергея Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 6 ст. 5 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», п. 3 ст. 10 Федерального закона «О ветеранах» и подпункта «а» п. 1 ст. 50 Закона Красноярского края «О краевом бюджете на 2013 г. и плановый период 2014–2015 гг.» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Определения Верховного Суда РФ.

Верховным Судом РФ вынесен ряд определений, касающихся вопросов предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (п. 6 комментируемой статьи).

1) Орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, имеет право принимать нормативные правовые акты, регулирующие организацию временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях.

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 января 2016 г. № 44-АПГ15-23 «Об отмене решения Пермского краевого суда от 22 сентября 2015 г. и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим приказа министра социального развития Пермского края № СЭД-33-01-03-180 от 7 апреля 2015 г. “О реализации проекта по организации временного пребывания детей-инвалидов в принимающих семьях”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) Установление высшим исполнительным органом субъекта РФ в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством, за счет бюджета субъекта РФ ежегодного пособия на проезд на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов для инвалидов не противоречит федеральному законодательству, поскольку дополняет федеральную меру социальной поддержки и может предоставляться одновременно с ней.

Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. № 45-АПГ14-6 «Об оставлении без изменения решения Свердловского областного суда от 22 апреля 2014 г., которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании п. 1 постановления правительства Свердловской области от 30 декабря 2008 г. № 1426-ПП» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3) Увеличение субъектом РФ стоимости социального проездного документа, приобретаемого инвалидами для проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения, без повышения размера единой денежной выплаты, предоставляемой на федеральном уровне, не противоречит федеральному законодательству.

Определение Верховного Суда РФ от 16 октября 2013 г. № 44-АПГ13-13 «Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 21 июня 2013 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления правительства Пермского края от 5 февраля 2013 г. № 43-п “О внесении изменений в постановление правительства Пермского края от 22 декабря 2010 г. № 1075-п”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4) Установление субъектом РФ самостоятельно за счет бюджета РФ дополнительных мер социальной поддержки граждан, ставших инвалидами вследствие заболевания, полученного в период прохождения военной службы, и ветеранов боевых действий, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, не противоречит федеральному законодательству.

Определение Верховного Суда РФ от 2 октября 2013 г. № 53-АПГ13-6 «Об оставлении без изменения решения Красноярского краевого суда от 27 июня 2013 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Красноярского края от 26 февраля 2013 г. № 50-п “О порядке, размерах и условиях оказания адресной социальной помощи отдельным категориям граждан”». Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5) Если нормативный правовой акт субъекта РФ не содержит положения о возможности замены мер социальной поддержки в виде права на бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте выплатой денежной компенсации, то это не противоречит федеральному законодательству.

Определение Верховного Суда РФ от 23 ноября 2011 г. № 50-Г11-14 «Об оставлении без изменения решения Омского областного суда от 19 сентября 2011 г., которым оставлено без удовлетворения заявление о признании частично недействующим постановления правительства Омской области от 25 ноября 2009 г. № 224-п “О мерах социальной поддержки по проезду отдельных категорий граждан в Омской области”» (в ред. от 29 декабря 2010 г.) [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6) Установление субъектом РФ обязанности инвалида оплачивать (в пониженном размере) проезд на транспорте не противоречит федеральному законодательству.

Определение Верховного Суда РФ от 21 апреля 2010 г. № 2-Г10-1 «Об оставлении без изменения решения Вологодского областного суда от 17 декабря 2009 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующей ст. 2 Закона Вологодской области от 10 декабря 2007 г. № 1704-ОЗ “О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7) Введение субъектом РФ за счет бюджета субъекта РФ единых социальных проездных билетов для инвалидов и родителей, сопровождающих детей-инвалидов, не противоречит федеральному законодательству и не ограничивает предпринимательскую деятельность транспортных организаций при осуществлении ими перевозки граждан на основании указанных билетов.

Определение Верховного Суда РФ от 10 февраля 2010 г. № 48-Г09-19 «Об оставлении без изменения решения Челябинского областного суда от 30 октября 2009 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим закона Челябинской области от 24 сентября 2009 г. № 465-ФЗ “О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым осуществляется за счет средств федерального бюджета”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

8) Оснований к отмене социального проездного документа для граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством, чья доступность к услугам общественного транспорта подкрепляется финансовой помощью Российской Федерации, у субъекта РФ не имеется.

Определение Верховного Суда РФ от 14 апреля 2010 г. по делу № 44-Г10-11 «Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 19 января 2010 г. по делу № 3-11-2010, которым был признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 1.1 Постановления Правительства Пермского края от 23 октября 2009 г. № 766-п «О внесении изменений в Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условиях проезда с использованием социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермского края, утвержденное Указом губернатора Пермской области “О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермском крае” от 2 февраля 2005 г. № 15» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

9) Введение законодательством субъекта РФ для инвалида I группы и сопровождающего его лица единой социальной проездной карты по льготной (сниженной по сравнению с обычной проездной картой) цене, вместо предусмотренного ранее федеральным законом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси), не противоречит федеральному законодательству.

Определение Верховного Суда РФ от 26 августа 2009 г. № 15-Г09-7 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Мордовия от 10 июня 2009 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими п. 2 в части слов “лица, сопровождающие инвалидов 1 группы” и абз. 2 п. 6 “Положения о единой социальной проездной карте, порядке ее реализации и использования отдельными категориями населения”, утвержденного постановлением Правительства Республики Мордовия от 31 января 2005 г. № 20» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

10) Отмена субъектом РФ льготного проезда на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) на междугородных внутриобластных маршрутах льготным категориям граждан, получающим ежемесячные денежные выплаты из федерального бюджета (в число которых входят ветераны боевых действий и инвалиды), но при этом оставляя за ними право льготного проезда на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) на городских и пригородных маршрутах, а также городском электрическом пассажирском транспорте, не противоречит федеральному законодательству.

Определение Верховного Суда РФ от 1 июля 2009 г. № 77-ГО9-1 «Об оставлении без изменения решения Липецкого областного суда от 9 апреля 2009 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании не соответствующей федеральному законодательству и недействующей с момента принятия ст. 1 Закона Липецкой области от 24 декабря 2008 г. № 222-ОЗ “О внесении изменений в отдельные Законы Липецкой области” [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

11) Замена единого социального именного проездного билета социальной услугой в виде оплаты 50% стоимости проезда в пригородном автомобильном транспорте общего пользования и в городском общественном транспорте (кроме такси и маршрутных такси) по внутримуниципальным маршрутам и межмуниципальным маршрутам на территории субъекта РФ не противоречит федеральному законодательству и не ограничивает права инвалидов.

Определение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2008 г. № 8-Г08-18 «Об оставлении без изменения решения Ярославского областного суда от 2 августа 2008 г., которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим п. 1 постановления администрации Ярославской области от 19 декабря 2006 г. № 331 “О порядке организации проезда отдельных категорий граждан”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

12) Повышение субъектом РФ стоимости единого месячного льготного проездного билета на проезд на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов (кроме такси) для лиц, сопровождающих детей-инвалидов, не противоречит федеральному законодательству.

Определение Верховного Суда РФ от 10 сентября 2008 г. № 38-Г08-16 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

13) Не противоречит федеральному законодательству установление субъектом РФ за счет собственных средств ежемесячных пособий одним категориям инвалидов в зависимости от размера их среднедушевого совокупного семейного дохода и другим категориям инвалидов, независимо от размера их среднедушевого совокупного семейного дохода.

Определение Верховного Суда РФ от 9 февраля 2005 г. № 86-Г04-16 «Об оставлении без изменения решения Владимирского областного суда от 10 ноября 2004 г., которым отказано в удовлетворении требований о признании недействующей ст. 2 Закона Владимирской области от 3 июля 2003 г. № 57-ОЗ “О дополнительных мерах по социальной поддержке участников боевых действий в Афганистане, ставших инвалидами в результате ранения, контузии и заболеваний, полученных при исполнении воинской и служебной обязанностей”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Статья 5.1. Федеральный реестр инвалидов

(введена Федеральным законом от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

Федеральный реестр инвалидов является федеральной государственной информационной системой и ведется в целях учета сведений об инвалидах, в том числе о детях-инвалидах, включая сведения о группе инвалидности, об ограничениях жизнедеятельности, о нарушенных функциях организма и степени утраты профессиональной трудоспособности инвалида, о проводимых реабилитационных или абилитационных мероприятиях, производимых инвалиду денежных выплатах и об иных мерах социальной защиты, а также в целях использования содержащихся в нем сведений, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, и в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 01.06.2017 № 104-ФЗ)

Оператором федерального реестра инвалидов является Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 28.12.2022 № 569-ФЗ)

Функционирование федерального реестра инвалидов осуществляется с применением программно-технических и иных средств, обеспечивающих совместимость и взаимодействие с другими информационными системами, используемыми для предоставления государственных услуг в электронной форме.

В федеральный реестр инвалидов включаются следующие сведения о лице, признанном инвалидом:

1) фамилия, имя, отчество (при его наличии);

2) пол;

3) дата рождения;

4) место рождения;

5) сведения о гражданстве;

6) данные паспорта (иного документа, удостоверяющего личность);

7) данные свидетельства о рождении (для детей-инвалидов, не достигших возраста 14 лет);

8) адрес места жительства (места пребывания, фактического проживания);

9) страховой номер индивидуального лицевого счета (при наличии), принятый в соответствии с законодательством Российской Федерации об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования;

10) сведения об образовании: наименование и год окончания образовательной организации (учебного заведения), полученные специальность и квалификация (при наличии);

11) место работы и занимаемая должность (при наличии);

12) сведения об инвалидности (группа, причина, ограничение жизнедеятельности, нарушенная функция организма, степень утраты профессиональной трудоспособности инвалида, дата установления инвалидности, срок, на который установлена инвалидность, потребности в мерах социальной защиты);

13) сведения о законном представителе (при наличии);

14) сведения об индивидуальных программах реабилитации или абилитации инвалидов и о программах реабилитации инвалидов, инвалидность которых наступила вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, включая сведения о рекомендованных в них реабилитационных мероприятиях, технических средствах реабилитации инвалидов, об услугах и о результатах выполнения этих программ;

15) сведения о предоставленных путевках на санаторно-курортное лечение в рамках оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг;

16) размер и период предоставления установленных законодательством Российской Федерации гарантий, выплат и компенсаций, перечень которых для включения в федеральный реестр инвалидов определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения;

17) периоды трудовой и (или) иной деятельности, включаемые в страховой стаж для назначения страховой пенсии, в том числе периоды трудовой деятельности на рабочих местах с особыми (тяжелыми и вредными) условиями труда и в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и иные периоды, засчитываемые в страховой стаж;

18) иные сведения, определяемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

Сведения, подлежащие включению в федеральный реестр инвалидов, представляются Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставляющими государственные услуги инвалидам, а также федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы и иными организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг инвалидам.

(в ред. Федерального закона от 28.12.2022 № 569-ФЗ)

Представление указанных сведений осуществляется безвозмездно в электронной форме с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи с учетом требований, установленных Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ «Об электронной подписи». Обработка сведений, содержащих персональные данные инвалидов, осуществляется исключительно в целях, предусмотренных частью первой настоящей статьи, с соблюдением требований Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных».

Формирование, ведение федерального реестра инвалидов, использование содержащихся в нем сведений, в том числе установление формы и сроков представления в этот реестр сведений, указанных в части четвертой настоящей статьи, осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, предоставляющими государственные или муниципальные услуги, решений о предоставлении инвалидам мер социальной поддержки, об оказании им государственных или муниципальных услуг, о реализации иных прав инвалидов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляется на основании сведений об инвалидности, содержащихся в федеральном реестре инвалидов, а в случае отсутствия соответствующих сведений в федеральном реестре инвалидов на основании представленных заявителем документов.

(часть восьмая введена Федеральным законом от 18.07.2019 № 184-ФЗ)

Информация о предоставлении мер социальной защиты в соответствии с настоящим Федеральным законом в случае ее отсутствия в федеральном реестре инвалидов размещается в Единой государственной информационной системе социального обеспечения. Размещение и получение указанной информации в Единой государственной информационной системе социального обеспечения осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».

(часть введена Федеральным законом от 07.03.2018 № 56-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 5.1

1. Комментируемая статья была введена в настоящий федеральный закон в связи с ратификацией в 2012 г. Конвенции о правах инвалидов и необходимостью создания федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр инвалидов» (далее — ФГИС ФРИ, Федеральный реестр инвалидов, информационный портал https://sfri.ru/)¹²³, которая позволяла бы обеспечить учет сведений об инвалидах, в том числе о детях-инвалидах, включая сведения о группе инвалидности, ограничениях жизнедеятельности, нарушенных функциях организма и степени утраты профессиональной трудоспособности инвалида, а также проводимых в отношении инвалидов реабилитационных или абилитационных мероприятиях, предоставляемых им денежных выплатах и иных мерах социальной защиты.

Ранее такие сведения предоставлялись из различных органов и ведомств, что значительно затрудняло их оперативную обработку и планирование мероприятий по социальной защите инвалидов, а также не позволяло таким гражданам своевременно и в полном объеме получать информацию о принадлежащих им правах и социальных гарантиях.

Таким образом, создание ФГИС ФРИ прежде всего преследовало достижение следующих стратегических целей в области социальной защиты инвалидов:

• персонифицированное информирование граждан об их правах на меры социальной защиты (поддержки);

• сокращение многократных обращений инвалидов в различные инстанции;

• повышение качества государственных и муниципальных услуг посредством осуществления эффективного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, организаций, подведомственных указанным органам, участвующих в предоставлении мер социальной защиты (поддержки) инвалидов, государственных внебюджетных фондов, юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, участвующих в предоставлении услуг инвалидам;

• организация статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом для обеспечения заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций актуальной статистической и аналитической информацией об инвалидах¹²⁴.

Объединение сведений об инвалидах, в том числе о детях-инвалидах, в рамках одной информационной системы федерального уровня — ФГИС ФРИ, позволяющей обеспечить эффективное межведомственное взаимодействие для предоставления инвалидам государственных и муниципальных услуг, произошло на базе Пенсионного фонда Российской Федерации (далее — Пенсионный фонд, ПФР).

До 1 января 2023 г. Пенсионный фонд являлся оператором Федерального реестра инвалидов, функции которого были возложены на него Правительством Российской Федерации (далее — Правительство РФ).

Правительством РФ во исполнение ч. 7 комментируемой статьи также был принят ряд значимых нормативных актов, регламентирующих основы создания и порядок организации деятельности Федерального реестра инвалидов.

Это прежде всего Концепция по созданию, ведению и использованию ФГИС ФРИ (далее — Концепция ФГИС ФРИ, Концепция) и план мероприятий по ее реализации, утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 16 июля 2016 г. № 1506-р «Об утверждении Концепции создания, ведения и использования федеральной государственной информационной системы “Федеральный реестр инвалидов”», а также Порядок формирования и ведения Федерального реестра инвалидов и использования содержащихся в нем сведений (включая форму и сроки представления таких сведений в реестр), утвержденный Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2016 г. № 674 «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений» (далее — Порядок формирования и ведения Федерального реестра инвалидов)¹²⁵.

В Концепции ФГИС ФРИ, помимо целей и задач создания Федерального реестра инвалидов, принципов функционирования единой системы и этапов внедрения новой цифровой инфраструктуры, были также перечислены все участники данного информационного взаимодействия и информационные ресурсы, на базе которых предполагается создание и дальнейшее функционирование ФГИС ФРИ.

Участники информационного взаимодействия в соответствии с Концепцией ФГИС ФРИ — это, главным образом, оператор информационной системы (с 1 января 2023 г. — Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации или Социальный фонд России)¹²⁶, а также поставщики и пользователи информации.

К пользователям информации отнесены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, юридические лица, индивидуальные предприниматели, инвалиды (их законные представители), использующие информацию ФГИС ФРИ, к поставщикам — соответственно органы и организации, размещающие информацию в системе ФГИС ФРИ.

Участники информационного взаимодействия могут выполнять различные функции, являясь одновременно поставщиками и пользователями (потребителями) соответствующей информации в единой системе ФГИС ФРИ.

При этом порядок информационного взаимодействия между ними осуществляется в соответствии с утвержденным оператором системы Регламентом информационного взаимодействия, разработанным в целях организации представления сведений органами и организациями, указанными в ч. 5 комментируемой статьи, и пользователями ФГИС ФРИ (далее — Регламент информационного взаимодействия в системе ФГИС ФРИ)¹²⁷.

В соответствии с данным Регламентом, органы власти и организации, участвующие в информационном взаимодействии, должны быть зарегистрированы в системе ФГИС ФРИ в качестве участников информационного взаимодействия (поставщики и (или) пользователи) в порядке и сроки, установленные Регламентом.

В целях формирования и ведения Федерального реестра инвалидов используются справочники, классификаторы, в том числе Общероссийский классификатор информации по социальной защите населения¹²⁸, и информация, содержащаяся в информационных системах поставщиков информации. Справочники и классификаторы органов власти, являющихся поставщиками информации в систему ФГИС ФРИ, публикуются на портале ФГИС ФРИ — https://sfri.ru/.

Информационные ресурсы, на базе которых в настоящее время функционирует цифровая инфраструктура ФГИС ФРИ, согласно Концепции ФГИС ФРИ, были объединены с целью создания единой персонификации инвалидов на основе данных различных ведомственных систем.

К таким информационным ресурсам были отнесены:

• информационные системы ПФР, предназначенные для обеспечения выполнения возложенных на Пенсионный фонд задач (программно-технический комплекс «Федеральная база данных пенсионеров» и программно-технический комплекс «Система персонифицированного учета») — с 1 января 2023 г. информационные системы Социального фонда России¹²⁹;

• государственная информационная система «Единая автоматизированная вертикально интегрированная информационно-аналитическая система по проведению медико-социальной экспертизы», предназначенная для автоматизации процесса проведения медико-социальной экспертизы¹³⁰;

• государственная информационная система «Единая интегрированная информационная система «Соцстрах», предназначенная для обеспечения выполнения задач, возложенных на Фонд социального страхования Российской Федерации — с 1 января 2023 г. информационные системы Социального фонда России¹³¹;

• информационные системы в сфере охраны здоровья, предназначенные для обеспечения предоставления медицинских услуг и лекарственного обеспечения (единая государственная информационная система в сфере здравоохранения Министерства здравоохранения Российской Федерации)¹³²;

• информационные системы Федеральной службы по труду и занятости, предназначенные для обеспечения предоставления выплат отдельным категориям граждан, а также регистр получателей услуг, содержащий информацию об услугах по содействию занятости населения (программное обеспечение по центральным выплатам получателям ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда здоровью гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий;

• программное обеспечение по формированию и обновлению баз данных получателей федеральных компенсационных выплат;

• автоматизированная информационная система «Реестр получателей государственных пособий гражданам, имеющим детей»;

• информационно-аналитическая система «Общероссийская база вакансий “Работа в России”»¹³³;

• единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам, создание которой осуществляется в рамках Распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2014 г. № 2125-р для обеспечения развития общего, профессионального и дополнительного образования¹³⁴;

• информационные системы органов исполнительной власти субъектов РФ, созданные для выработки и реализации государственной региональной политики, в том числе в сфере социальной защиты инвалидов.

2. В соответствии с Порядком формирования и ведения Федерального реестра инвалидов и положениями Концепции ФГИС ФРИ оператор Федерального реестра инвалидов обеспечивает:

• бесперебойное функционирование реестра и предотвращение к нему несанкционированного доступа;

• информационное взаимодействие с поставщиками информации в электронной форме с использованием единых форматов, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия, а также с применением средств криптографической защиты информации;

• реализацию процесса информационного взаимодействия с федеральной государственной информационной системой «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее — Единый портал госуслуг (функций), http://www.gosuslugi.ru)¹³⁵, иными информационными системами в целях предоставления государственных и муниципальных услуг инвалидам, а также в целях исполнения ими государственных и муниципальных функций;

• доступ инвалидов (их законных представителей) к касающимся их сведениям с использованием единой системы идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (далее — ЕСИА);

• ведение истории записей в реестре;

• направление уведомления в территориальные органы Федеральной службы по труду и занятости в субъектах РФ о выявленных нарушениях своевременности, достоверности и полноты представления и размещения сведений в реестре;

• предоставление с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия содержащихся в реестре сведений об инвалидах согласно перечню, перечисленному в ч. 4 комментируемой статьи, в ЕСИА, в том числе для последующей передачи в Единый портал госуслуг (функций) — http://www.gosuslugi.ru.

Важные функции оператора ФГИС ФРИ связаны с утверждением порядка информационного взаимодействия внутри системы. В настоящее время действует Регламент информационного взаимодействия в системе ФГИС ФРИ, утвержденный Пенсионным фондом.

Помимо этого, оператор ФГИС ФРИ является государственным заказчиком работ по созданию, развитию, модернизации и эксплуатации информационной системы и осуществляет правомочия ее обладателя от имени Российской Федерации, а также правообладателя на результаты интеллектуальной деятельности, связанные с созданием и функционированием ФГИС ФРИ.

Значимой новеллой с 1 января 2023 г. является объединение ПФР и Фонда социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ) в новый орган — Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (Социальный фонд России)¹³⁶, что было осуществлено в целях совершенствования системы предоставления государственных услуг на основе информационных технологий в режиме «одного окна» и дальнейшего развития в Российской Федерации электронного правительства¹³⁷.

Таким образом, функции и полномочия оператора ФГИС ФРИ и ряд иных функций и полномочий, ранее принадлежащих ПФР и ФСС РФ, с 1 января 2023 г. в полном объеме переходят к Социальному фонду России¹³⁸. Это значительно сэкономит время на осуществление межведомственных запросов (между ПФР и ФСС РФ) для получения информации, необходимой для принятия решения о назначении тех или иных мер социальной поддержки инвалидам, а следовательно, сократятся сроки ожидания инвалидами различных социальных выплат и других видов социального предоставления.

3. В ч. 3 комментируемой статьи отражено, что функционирование ФГИС ФРИ осуществляется с применением программно-технических и иных средств, обеспечивающих совместимость и взаимодействие с другими информационными системами, используемыми для предоставления государственных услуг в электронной форме.

Это прежде всего информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет» и доступ к информационному порталу — https://sfri.ru, где в отношении каждого инвалида открывается «Личный кабинет инвалида», вход в который становится доступным после регистрации и получения подтверждающей учетной записи в ЕСИА на базе Единого портала госуслуг (функций), www.gosuslugi.ru.

Если инвалид уже зарегистрирован в качестве получателя государственных услуг в ЕСИА на базе Единого портала госуслуг (функций) — www.gosuslugi.ru, то при входе в свой личный кабинет на портале https://sfri.ru ему необходимо использовать свои логин и пароль, полученные в ходе регистрации на www.gosuslugi.ru.

Для реализации прав детей-инвалидов, а также защиты их законных интересов доступ к личному кабинету таких детей предоставляется их законным представителям.

Совместимость и взаимодействие ФГИС ФРИ с другими информационными системами в соответствии с целями и задачами ФГИС ФРИ, а также межведомственное взаимодействие всех участников информационной системы осуществляется в соответствии с Регламентом информационного взаимодействия в системе ФГИС ФРИ.

4. В ч. 4 комментируемой статьи приведен перечень сведений, подлежащих включению в Федеральный реестр инвалидов о лице, признанном инвалидом:

1) фамилия, имя, отчество (при его наличии);

2) пол;

3) дата рождения;

4) место рождения;

5) сведения о гражданстве;

6) данные паспорта (иного документа, удостоверяющего личность);

7) данные свидетельства о рождении (для детей-инвалидов, не достигших возраста 14 лет);

8) адрес места жительства (места пребывания, фактического проживания);

9) страховой номер индивидуального лицевого счета (при наличии), принятый в соответствии с законодательством Российской Федерации об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования;

10) сведения об образовании: наименование и год окончания образовательной организации (учебного заведения), полученные специальность и квалификация (при наличии);

11) место работы и занимаемая должность (при наличии);

12) сведения об инвалидности (группа, причина, ограничение жизнедеятельности, нарушенная функция организма, степень утраты профессиональной трудоспособности инвалида, дата установления инвалидности, срок, на который установлена инвалидность, потребности в мерах социальной защиты);

13) сведения о законном представителе (при наличии);

14) сведения об индивидуальных программах реабилитации или абилитации инвалидов и о программах реабилитации инвалидов, инвалидность которых наступила вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, включая сведения о рекомендованных в них реабилитационных мероприятиях, технических средствах реабилитации инвалидов, об услугах и о результатах выполнения этих программ;

15) сведения о предоставленных путевках на санаторно-курортное лечение в рамках оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг;

16) размер и период предоставления установленных законодательством Российской Федерации гарантий, выплат и компенсаций, перечень которых для включения в федеральный реестр инвалидов определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения;

17) периоды трудовой и (или) иной деятельности, включаемые в страховой стаж для назначения страховой пенсии, в том числе периоды трудовой деятельности на рабочих местах с особыми (тяжелыми и вредными) условиями труда и в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и иные периоды, засчитываемые в страховой стаж;

18) иные сведения, определяемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

Предоставление перечисленных в ч. 4 комментируемой статьи сведений осуществляется поставщиками информации ФГИС ФРИ, перечень которых перечислен в ч. 5 комментируемой статьи, в зависимости от специфики обрабатываемой ими информации из баз информационных ресурсов, находящихся в их ведении.

С целью разграничения ответственности поставщиков информации ФГИС ФРИ за предоставление тех или иных сведений в Федеральный реестр инвалидов и во исполнение п. 11 Правил формирования и ведения Федерального реестра инвалидов Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) был утвержден состав представляемых поставщиками информации сведений для включения в Федеральный реестр инвалидов.

Так, например, такой поставщик информации ФГИС ФРИ как Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральное бюро медико-социальной экспертизы» Минтруда России (далее — ФБ МСЭ), в соответствии с Приказом Минтруда России от 29 декабря 2016 г. № 843н «Об утверждении состава представляемых поставщиками информации сведений для включения в федеральный реестр инвалидов» (далее — Приказ Минтруда России от 29 декабря 2016 г. № 843н)¹³⁹, предоставляет в Федеральный реестр инвалидов общие сведения об инвалидах (фамилия, имя, отчество (при его наличии), пол, дата и место рождения, другие данные паспорта (иного документа, удостоверяющего личность), данные свидетельства о рождении для детей-инвалидов, не достигших возраста 14 лет), а также сведения об инвалидности и степени утраты профессиональной трудоспособности.

За каждым поставщиком информации в соответствии с Приказом Минтруда России от 29 декабря 2016 г. № 843н закреплен свой состав сведений.

В связи с объединением с 1 января 2023 г. ПФР и ФСС РФ в единый орган — Социальный фонд России — сведения о пенсионном обеспечении инвалида (в частности, о страховом номере его индивидуального лицевого счета) и его трудовой деятельности, осуществлении ему различных социальных выплат в зависимости от правовых оснований их назначения, включая вопросы его обязательного социального страхования по временной нетрудоспособности¹⁴⁰ и от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний¹⁴¹, оказания ему государственной социальной помощи¹⁴² и др., предоставляются в Федеральный реестр инвалидов Социальным фондом России.

В соответствии с п. 12 Порядка формирования и ведения Федерального реестра инвалидов сведения об инвалиде включаются оператором ФГИС ФРИ в состав паспорта базового государственного информационного ресурса и регистрируются в соответствии с требованиями и в порядке, которые установлены Постановлением Правительства РФ от 7 июня 2019 г. № 733 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации»¹⁴³.

В п. 16 ч. 4 комментируемой статьи отражено, что в Федеральный реестр инвалидов также подлежат включению сведения о размере и периоде предоставления установленных законодательством Российской Федерации гарантий, выплат и компенсаций, перечень которых (далее — Перечень гарантий, выплат и компенсаций) определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

Такой перечень гарантий, выплат и компенсаций также был утвержден Приказом Минтруда России от 12 октября 2016 г. № 570н «Об утверждении перечня установленных законодательством Российской Федерации гарантий, выплат и компенсаций, подлежащих включению в федеральный реестр инвалидов»¹⁴⁴. Он включает гарантии, выплаты и компенсации, среди которых:

• ежемесячная денежная выплата, предоставляемая в зависимости от правового статуса обеспечиваемого лица, определяющего право на получение дополнительных мер социальной поддержки (например, инвалиды, включая детей-инвалидов, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и аварии на производственном объединении «Маяк», ветераны и Герои СССР, РФ, Социалистического Труда, Труда Российской Федерации и др.). Такие выплаты установлены в соответствии с рядом нормативных правовых актов: Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Закон Российской Федерации от 15 января 1993 г. № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», ст. 28.1 комментируемого Закона, Федеральный закон от 9 января 1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы», Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», ч. 8 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (в связи с монетизацией льгот), Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС” на граждан из подразделений особого риска»;

• пенсия по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;

• страховая пенсия в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»;

• накопительная пенсия в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии»;

• единовременная страховая выплата и ежемесячная страховая выплата в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;

• дополнительное ежемесячное материальное обеспечение, предоставляемое в соответствии с Федеральным законом от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией», Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Распоряжением Президента Российской Федерации от 24 августа 1995 г. № 392-рп «О дополнительном материальном обеспечения граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией», Указом Президента Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 995 «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении лиц, замещавших должности первых заместителей и заместителей министров Союза ССР и РСФСР, первых заместителей и заместителей председателей государственных комитетов Союза ССР и РСФСР, заместителей управляющих делами Советов министров Союза ССР и РСФСР и заместителей председателей комитетов народного контроля Союза ССР и РСФСР», Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1999 г. № 1708 «О дополнительных мерах социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров Ордена Славы — участников Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.», распоряжениями Президента Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 725-рп, от 29 декабря 2001 г. № 726-рп, от 29 декабря 2001 г. № 727-рп, Указом Президента Российской Федерации от 7 февраля 2000 г. № 306 «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей»;

• федеральная социальная доплата к пенсии в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»;

• срочная пенсионная выплата и единовременная выплата средств пенсионных накоплений в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений»;

• ежегодная денежная компенсация инвалидам расходов на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников и компенсация за самостоятельно приобретенное инвалидом техническое средство реабилитации и (или) оказанную услугу в соответствии со ст. 27 и 28 комментируемого Закона;

• компенсация расходов на предоставление проезда инвалиду (при необходимости — сопровождающему лицу) к месту нахождения отобранной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд организации, обеспечивающей техническими средствами (изделиями) (в случае осуществления этих расходов за счет средств инвалида, ветерана), включая оплату банковских услуг (услуг почтовой связи) по перечислению (пересылке) средств компенсации, в соответствии с Правилами обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2008 г. № 240;

• компенсация затрат на приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»;

• ежемесячная денежная компенсация в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие радиационных аварий¹⁴⁵;

• ежемесячная денежная компенсация военнослужащим или гражданам, призванным на военные сборы, которым в период прохождения военной службы (военных сборов) либо после увольнения с военной службы (отчисления с военных сборов или окончания военных сборов) установлена инвалидность вследствие военной травмы в соответствии с Федеральным законом от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат».

В п. 18 ч. 4 комментируемой статьи говорится об иных сведениях, определяемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, которые могут включаться в Федеральный реестр инвалидов. Перечень таких сведений утвержден Приказом Минтруда России от 12 октября 2016 г. № 569н «Об утверждении перечня иных сведений о лице, признанном инвалидом, подлежащих включению в федеральный реестр инвалидов» (далее — Приказ Минтруда России от 12 октября 2016 г. № 569н)¹⁴⁶. Это сведения о месте нахождения пенсионного дела инвалида, выехавшего на постоянное жительство за пределы Российской Федерации; номер и дата акта освидетельствования гражданина в федеральном государственном учреждении медико-социальной экспертизы; номер и дата протокола проведения медико-социальной экспертизы гражданина в федеральном государственном учреждении медико-социальной экспертизы; о причине пропуска срока переосвидетельствования за прошлое время (уважительная, неуважительная) с указанием периода; серия, номер и дата выдачи справки, подтверждающей факт установления инвалидности (выписки из акта освидетельствования гражданина, признанного инвалидом); дата выдачи дубликата выписки из акта освидетельствования гражданина, признанного инвалидом; о степени ограничения способности к трудовой деятельности (для дубликатов выписок из акта освидетельствования гражданина, признанного инвалидом, выданных в период с 1 января 2004 г. по 31 декабря 2009 г.); о видах и степени выраженности ограничений категорий жизнедеятельности; о видах и степени выраженности стойких нарушений функций организма человека, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или дефектами; серия, номер и дата выдачи справки о результатах установления степени утраты профессиональной трудоспособности; об освоении ребенком-инвалидом программ дошкольного образования, начального общего, основного общего, среднего общего образования, среднего профессионального образования, образовательной программы профессионального обучения, образовательной программы высшего образования и некоторые другие сведения, отмеченные в Приказе Минтруда России от 12 октября 2016 г. № 569н. В соответствии с Порядком формирования и ведения Федерального реестра инвалидов, запись об инвалиде вносится в реестр оператором ФГИС ФРИ на основании сведений о признании лица инвалидом, представляемых ФБ МСЭ.

При этом сведения, подлежащие размещению в реестре, представляются соответствующим поставщиком информации, указанным в ч. 5 комментируемой статьи, с указанием страхового номера индивидуального лицевого счета инвалида, а при его отсутствии — данных документа, удостоверяющего его личность, что находит отражение в Приказе Минтруда России от 29 декабря 2016 г. № 843н.

Инвалиды (их законные представители) могут получить имеющиеся в Федеральном реестре сведения путем обращения через Единый портал госуслуг (функций) — www.gosuslugi.ru и (или) посредством Личного кабинета инвалида на портале ФГИС ФРИ — https://sfri.ru. Для получения сведений инвалиды (их законные представители) должны быть зарегистрированы в ЕСИА.

С целью оказания инвалидам государственной услуги по информированию о сведениях, содержащихся о них в системе ФГИС ФРИ, Оператором системы — Пенсионным фондом¹⁴⁷ был утвержден Административный регламент¹⁴⁸.

В случае, если при освидетельствовании (переосвидетельствовании) группа инвалидности (категория «ребенок-инвалид») не установлена, а также в случае смерти инвалида содержащиеся в реестре в отношении него сведения переносятся в архивную часть реестра, где хранятся оператором реестра в порядке, установленном Федеральным законом от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»¹⁴⁹.

5. Сведения, подлежащие включению в Федеральный реестр инвалидов, представляются Социальным фондом России (до 1 января 2023 г. — ПФР), федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, предоставляющими государственные услуги инвалидам, а также федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы и иными организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг инвалидам.

Перечисленные органы власти и организации в соответствии с Порядком формирования и ведения Федерального реестра инвалидов являются поставщиками информации ФГИС ФРИ.

Передача сведений в Федеральный реестр инвалидов, а также получение сведений из реестра данными органами власти и организациями осуществляется в соответствии с Регламентом информационного взаимодействия в системе ФГИС ФРИ и требованиями законодательства Российской Федерации в области персональных данных¹⁵⁰.

Для получения доступа к единой системе ФГИС ФРИ такие органы власти и организации должны в обязательном порядке пройти регистрацию в качестве участника информационного взаимодействия, что становится доступным после прохождения регистрации в ЕСИА.

Регистрация в ЕСИА является обязательной для всех участников информационного взаимодействия — как поставщиков, так и пользователей (потребителей) информации ФГИС ФРИ.

Порядок направления потенциальным участником электронного взаимодействия (поставщиком и (или) пользователем (потребителем) ФГИС ФРИ) электронной заявки на регистрацию в системе ФГИС ФРИ (на получение доступа к сведениям), а также последовательность действий оператора ФГИС ФРИ по рассмотрению и исполнению (либо неисполнению) полученной заявки установлены Регламентом информационного взаимодействия в системе ФГИС ФРИ.

Регламентом также предусмотрены порядок и особенности изменения Оператором системы ФГИС ФРИ данных об участнике информационного взаимодействия, исключения участника из данной информационной системы, подключения к видам сведений ФГИС ФРИ (далее — ВС ФГИС ФРИ), которые доступны конкретному участнику информационного взаимодействия, отключения от ВС ФГИС ФРИ, а также подключения к компоненту «Аналитическая отчетность».

Важно подчеркнуть, что Федеральный реестр инвалидов был создан не только с целью своевременного информирования граждан с инвалидностью о принадлежащих им правах и социальных гарантиях, но прежде всего для оперативного обмена информацией между поставщиками и пользователями информации — уполномоченными органами власти и организациями, предоставляющими государственные или муниципальные услуги, с целью реализации предоставленных инвалидам социальных прав.

Такие органы власти и организации являются гарантами прозрачности системы и несут ответственность за точность, полноту и достоверность размещаемых в ней сведений и сроки внесения таких сведений в реестр с целью оказания инвалидам государственных и муниципальных услуг.

Сведения, содержащиеся в Федеральном реестре инвалидов, предоставляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими поставщиками информации.

За нарушение должностными лицами порядка представления сведений в Федеральный реестр инвалидов и сроков размещения указанных сведений в данном реестре предусмотрена административная ответственность в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 13.19.4 КоАП РФ.

Так, например, за непредставление должностным лицом сведений, подлежащих включению в Федеральный реестр инвалидов, неразмещение или нарушение установленных законодательством Российской Федерации порядка и (или) сроков размещения указанных сведений, размещение указанных сведений не в полном объеме либо размещение заведомо недостоверных сведений влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати тысяч рублей (ч. 1 ст. 13.19.4 КоАП РФ).

Повторное совершение должностным лицом данного административного правонарушения влечет за собой административный штраф в размере от двадцати до тридцати тысяч рублей (ч. 2 ст. 13.19.4 КоАП РФ).

6. Представление поставщиками информации в Федеральный реестр инвалидов сведений, перечисленных в ч. 4 комментируемой статьи, осуществляется безвозмездно в электронной форме с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи с учетом требований, установленных Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»¹⁵¹.

Необходимо отметить, что не допускается требовать предоставления иных сведений от поставщика информации в системе ФГИС ФРИ, помимо установленных ч. 4 комментируемой статьи, что подтверждено актами контролирующих органов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (см. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области от 25 марта 2022 г. № 13/03-Г3 по результатам внеплановой проверки организации поставки инвалидам в 2021 г. специальных средств реабилитации на предмет соблюдения норм Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»¹⁵²).

Обработка сведений, содержащих персональные данные инвалидов, осуществляется исключительно в целях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, и с соблюдением требований Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».

Цели и задачи обработки сведений в системе ФГИС ФРИ также отражены в рамках Концепции ФГИС ФРИ.

7. Формирование и ведение Федерального реестра инвалидов, использование содержащихся в нем сведений, в том числе установление формы и сроков представления в него сведений, осуществляются в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации Порядком формирования и ведения Федерального реестра инвалидов.

В соответствии с п. 3 этого Порядка, форматы данных для формирования и ведения Федерального реестра инвалидов устанавливаются оператором ФГИС ФРИ — Социальным фондом России (до 1 января 2023 г. — ПФР).

В настоящее время используются форматы данных, утвержденные Постановлением Правления ПФ РФ от 20 ноября 2020 г. № 829п «Об утверждении форматов данных, используемых при формировании и ведении федеральной государственной информационной системы “Федеральный реестр инвалидов”».

8. В соответствии с Концепцией ФГИС ФРИ Федеральный реестр инвалидов создавался с целью формирования единой базы сведений об инвалидности, которые являются основой для принятия органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, предоставляющими государственные или муниципальные услуги, решений о предоставлении инвалидам тех или иных мер социальной поддержки, оказании им государственных или муниципальных услуг, реализации иных прав, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В то же время отсутствие необходимых сведений в Федеральном реестре инвалидов не является основанием для отказа уполномоченных органов власти или организаций, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, в оказании услуг инвалидам, поскольку данная норма предусматривает возможность заявителя-инвалида (его законного представителя) удостоверить свое право на основании предоставленных им документов.

Об этом свидетельствует практика высших судов — Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2021 г. № 41-КГ20-28-К4, а также судов общей юрисдикции — Апелляционное определение Московского городского суда от 4 сентября 2020 г. № 33-33271/2020 по делу № 2-143/2020¹⁵³.

9. В случае отсутствия в Федеральном реестре инвалидов информации о предоставлении мер социальной защиты в соответствии с комментируемым Законом такая информация размещается в Единой государственной информационной системе социального обеспечения (далее — ЕГИССО).

Функционирование ЕГИССО, а также размещение в такой системе и получение из нее указанной информации осуществляются в соответствии с гл. 2.1 Федерального закона «О государственной социальной помощи».

ПЕРЕЧЕНЬ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВЫСШИХ СУДОВ, КАСАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИИ ст. 5.1

10. Определения Верховного Суда РФ.

Выплата страховой пенсии по инвалидности, назначенной гражданину на основании решения учреждения медико-социальной экспертизы о признании такого гражданина инвалидом, оформленного справкой об установлении инвалидности, может быть прекращена пенсионным органом только в случае признания в установленном законом порядке (в административном или в судебном порядке) недействительной выданной такому гражданину учреждением медико-социальной экспертизы справки об установлении инвалидности либо в случае подтверждения в установленном законом порядке недействительности содержащихся в федеральном реестре инвалидов сведений о таком гражданине как инвалиде. При этом пенсионный орган обязан доказать наличие установленного п. 3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О страховых пенсиях» основания для прекращения выплаты страховой пенсии по инвалидности истцу (утрата пенсионером права на назначенную ему страховую пенсию в связи с обнаружением обстоятельств или документов, опровергающих достоверность сведений, представленных в подтверждение права на указанную пенсию).

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2021 г. № 41-КГ20-28-К4 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2021 г.), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 30 июня 2021 г. (п. 16) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2021. № 10.

Статья 6. Ответственность за причинение вреда здоровью, приведшего к инвалидности

За причинение вреда здоровью граждан, приведшего к инвалидности, лица, виновные в этом, несут материальную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

_______________________________________

• Комментарий к статье 6

1. Настоящая статья предусматривает ответственность за причинение вреда здоровью, приведшего к инвалидности. В ней определяется, что лица, виновные в этом, несут материальную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность. Необходимо отметить, что комментируемая норма носит рамочный характер, поскольку устанавливает лишь общие принципы регулирования ответственности за причинение вреда здоровью, приведшего к инвалидности.

Для возникновения юридической ответственности необходимы два основания — юридическое и фактическое. Юридическое основание заключается в противоправности деяния, то есть в его запрещенности правовыми нормами. Под фактическим основанием понимается совершение деяния, содержащее все признаки состава правонарушения. Таким образом, для привлечения лица, причинившего вред здоровью, повлекший инвалидность, необходимо установить, что было совершено деяние, запрещенное правовыми нормами; был причинен вред здоровью, повлекший инвалидность; есть причинная связь между деянием и наступившим последствием; есть вина правонарушителя.

2. Ответственность устанавливается за деяния, которые повлекли вред здоровью. Здоровье является уникальным свойством человека, которое непосредственно связано с реализацией всех типов отношений: социальных, экономических, биологических, религиозных, эстетических, этических, этнических и т. д.

Понятие здоровья раскрывается в ст. 2 Закона об основах охраны здоровья граждан. Под ним понимается состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройство функций органов и систем организма. В приведенном определении названы три самостоятельных уровня категории «здоровье»: биологический (физиологический), психологический и социальный.

Следует учитывать, что противоправное деяние может быть совершено в отношении лиц, не обладающих 100%-ным здоровьем. Закон призван охранять реальное состояние здоровья, которым обладал человек до совершения правонарушения в отношении него. Поэтому здоровье как объект посягательства не зависит от своего процентного выражения. Для целей комментируемой нормы здоровье будет рассматриваться как медико-юридическое понятие, то есть как определенное объективное физиологическое состояние человека, которое имело место до совершения правонарушения.

3. Под вредом здоровью понимается «нарушение анатомической целостности и физиологической функции органов и тканей человека в результате воздействия физических, химических, биологических и психических факторов внешней среды»¹⁵⁴. Причинить вред здоровью можно путем физического, химического, биологического или психического воздействия. Например, физическое воздействие может заключаться в причинении ранений, приведших к обильной кровопотере. Из-за химического воздействия может произойти токсическое поражение печени. Биологическое воздействие может заключаться в контакте с биоматериалом больных животных. Психическое воздействие в виде систематических громких звуков может привести к невротическому расстройству.

Вред здоровью имеет различную тяжесть (степень), которая определяется с помощью Медицинских критериев определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека¹⁵⁵, при производстве судебно-медицинской экспертизы в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве на основании определения суда, постановления судьи, производящего дознание лица, следователя.

В Толковом словаре русского языка В. И. Даля предложено следующее определение степени: «собрание во всем, где полагается лестничный порядок, восходящий или нисходящий»¹⁵⁶. В словаре Т. Ф. Ефремовой указано, что степень — «это сравнительная величина, характеризующая размер, качество, меру»¹⁵⁷. Таким образом, определяя степень вреда здоровью в медико-юридическом смысле, можно предположить, что это мера изменения состояния здоровья в худшую сторону, установленная нормативными правовыми актами.

Степень тяжести вреда, причиненного здоровью человека, определяется в медицинских учреждениях государственной системы здравоохранения врачом — судебно-медицинским экспертом, а при его отсутствии — врачом иной специальности, привлеченным для производства экспертизы, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и в соответствии с Правилами и Медицинскими критериями.

По степени тяжести вред здоровью подразделяется на тяжкий, средней тяжести и легкий. Сразу оговоримся, что к инвалидности может привести тяжкий и средней тяжести вред здоровью.

В качестве критериев степени тяжести вреда здоровью законодателем учтены: медицинские, социально-экономические и эстетические признаки.

К медицинским признакам относятся:

• анатомический (характер самого телесного повреждения, опасность его для жизни);

• клинические (развитие опасных для жизни патологических состояний и заболеваний, длительность расстройства здоровья, а также потеря зрения, речи, слуха или органа либо утрата органом его функций, прерывание беременности, возникновение психического расстройства, заболевание наркоманией или токсикоманией).

В качестве социально-экономических признаков выступают: размер стойкой утраты общей трудоспособности, полная утрата профессиональной трудоспособности.

Эстетический признак — неизгладимое обезображивание лица.

4. В ст. 111 УК РФ содержатся признаки тяжкого вреда здоровью, которые более подробно раскрываются в Медицинских критериях определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека.

Тяжким вредом признается вред:

• представляющий опасность для жизни в момент причинения повреждения, например, рана головы, проникающая в полость черепа, в том числе без повреждения головного мозга; перелом свода (лобной, теменной костей) и (или) основания черепа;

• вызвавший развитие угрожающего жизни состояния, к которым, например, относятся: шок тяжелой (III–IV) степени, кома II–III степени различной этиологии, острая, обильная или массивная кровопотеря. Возникновение и развитие угрожающего жизни состояния не должно иметь случайного характера, а должно быть обусловлено причиненным повреждением.

Предотвращение смертельного исхода, обусловленное оказанием медицинской помощи, не принимается во внимание при оценке опасности причиненных повреждений для жизни.

Согласно ч. 1 ст. 111 УК, к тяжкому вреду здоровью человека также относятся:

1) Потеря зрения, как полная стойкая слепота на оба глаза, так и ухудшение зрения, соответствующее остроте зрения, равной 0,04 и ниже. Если же произошла потеря зрения на один глаз или посттравматическое удаление одного глазного яблока, обладавшего зрением до травмы, то это оценивается по признаку стойкой утраты общей трудоспособности. Определение степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, в результате потери слепого глаза проводится по признаку длительности расстройства здоровья.

2) Потеря речи, означающая необратимую потерю способности выражать мысли членораздельными звуками, понятными для окружающих.

3) Потеря слуха, под которой понимается полная стойкая глухота на оба уха или такое необратимое состояние, когда лицо не слышит разговорную речь на расстоянии 3–5 см от ушной раковины. Потеря слуха на одно ухо оценивается по признаку стойкой утраты общей трудоспособности. При определении тяжести вреда здоровью по признаку потери зрения или слуха не учитывают возможность улучшения зрения или слуха с помощью медико-технических средств (корригирующие очки, слуховые аппараты и т. п.).

4) Потеря какого-либо органа или утрата органом его функций. К этой группе повреждений относят также потерю руки, ноги, т. е. отделение их от туловища или утрату ими функций (паралич или иное состояние, исключающее их деятельность). Потерю наиболее важной в функциональном отношении части конечности (кисти, стопы) приравнивают к потере руки или ноги.

5) Прерывание беременности — прекращение течения беременности независимо от срока, сопровождающееся выкидышем, внутриутробной гибелью плода, преждевременными родами. Прерывание беременности является тяжким вредом здоровью, если оно находится в прямой причинной связи с внешним воздействием, а не обусловлено индивидуальными особенностями организма или заболеваниями.

6) Наступление психического расстройства, которое может быть следствием как физической, так и психической травмы (например, травматическое слабоумие, травматическая эпилепсия и т. д.). Диагностику психического расстройства осуществляет судебно-психиатрическая экспертиза. Оценка тяжести вреда здоровью, повлекшего за собой психическое расстройство, производится после такой экспертизы судебно-медицинским экспертом с участием психиатра.

7) Заболевание наркоманией либо токсикоманией. Оно является следствием систематического приобщения потерпевшего к наркотическим средствам, психотропным или токсическим веществам. Оценку тяжести вреда здоровью, повлекшего за собой наркоманию или токсикоманию, производят после проведения судебно-наркологической или судебно-токсикологической экспертизы.

8) Неизгладимое обезображивание лица. Обезображивание является не медицинской, а эстетической категорией, которая устанавливается на основе общепринятых представлений о красоте, привлекательности человеческого лица. Вывод об этом делает суд, отражая мотивы своего решения в обвинительном приговоре. Производство судебно-медицинской экспертизы ограничивается установлением неизгладимости данного повреждения. Оно не исчезнет само по себе, даже с течением времени. Для его устранения потребуется оперативное вмешательство.

9) Значительная стойкая утрата общей трудоспособности не менее чем на одну треть (стойкая утрата общей трудоспособности свыше 30%). С судебно-медицинской точки зрения, стойкой следует считать утрату трудоспособности при определившемся исходе либо при длительности расстройства здоровья свыше 120 дней.

Общая трудоспособность — способность человека к неквалифицированному труду, выполнению широкого круга трудовых процессов для удовлетворения его бытовых нужд. Размеры стойкой утраты трудоспособности устанавливаются по специальной таблице, в которой процент утраты общей трудоспособности представлен числами, кратными пяти. Поэтому под утратой общей трудоспособности не менее чем на одну треть на практике принимается утрата трудоспособности в размере 35% и более. Длительность расстройства здоровья определяют по продолжительности временной утраты трудоспособности (временной нетрудоспособности).

Длительность временной нетрудоспособности определяют с учетом данных, содержащихся в медицинских документах. Судебно-медицинский эксперт, оценивая характер и продолжительность заболевания или нарушения функций, связанных с причиненным вредом здоровью, должен исходить из объективных медицинских данных, в том числе установленных в процессе проведения экспертизы. Следует учитывать, что длительность лечения потерпевшего не всегда соответствует характеру повреждения. Например, потерпевший, по личному желанию, может отказаться от листка нетрудоспособности и преждевременно выйти на работу. Во всех этих случаях судебно-медицинский эксперт должен оценивать продолжительность заболевания и его тяжесть исходя из объективных данных.

10) Полная утрата профессиональной трудоспособности. При определении степени утраты профессиональной трудоспособности обязательно учитывается профессиональный фактор, в частности, способность пострадавшего после несчастного случая на производстве или возникновения профессионального заболевания выполнять работу в полном объеме по своей прежней профессии. Профессиональная трудоспособность — это способность к работе по определенной профессии. Ее необходимо отличать от специальной трудоспособности — т. е. способности к профессиональной деятельности по определенной специальности.

Степень тяжести вреда, причиненного здоровью человека, при наличии повреждений, возникших от неоднократных воздействий, определяется отдельно в отношении каждого такого воздействия. В случае, если множественные повреждения взаимно отягощают друг друга, определение степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, производится по их совокупности.

Для определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, достаточно наличия одного из квалифицирующих признаков. При наличии нескольких квалифицирующих признаков тяжесть вреда, причиненного здоровью человека, определяется по тому признаку, который соответствует большей степени тяжести вреда.

Основным признаком тяжкого вреда здоровью является расстройство жизненно важных функций организма, которое не может быть компенсировано им самостоятельно.

Нанесение тяжкого вреда здоровью практически неминуемо влечет за собой установление инвалидности на длительный срок или бессрочно.

5. Средней тяжести вред здоровью характеризуется тем, что он не представляет опасности для жизни и не влечет последствий, характерных для тяжкого вреда здоровью, но вызывает длительное расстройство здоровья (больничный свыше 21 дня) или значительную стойкую утрату общей трудоспособности менее чем на одну треть (от 10 до 33%).

6. Установление характера повреждений и тяжести причиненного вреда здоровью человека относится к обязательным видам судебной экспертизы и осуществляется при проведении судебно-медицинской экспертизы (ст. 196 УПК РФ). Степень тяжести вреда определяет эксперт медицинского учреждения либо индивидуальный предприниматель, обладающие специальными знаниями и имеющие лицензию на осуществление медицинской деятельности, включая работы (услуги) по судебно-медицинской экспертизе (п. 6 Правил определения степени тяжести вреда здоровью, п. 4 Медицинских критериев определения степени тяжести вреда здоровью).

7. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП) и УК содержит различные составы правонарушений, последствиями которых выступает вред здоровью. Отличие преступлений от административных правонарушений может заключаться в тяжести наступивших последствий, в формах вины, в обстоятельствах причинения вреда здоровью.

8. К числу административных составов в рассматриваемой сфере относятся:

• ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения»;

• ч. 3, 6, 9, 12 ст. 6.35 КоАП РФ «Несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления»;

• ч. 3, 6 ст. 8.2 КоАП РФ «Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления»;

• ч. 3 ст. 8.2.2 КоАП РФ «Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при производстве, обращении или обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов»;

• ч. 3, 6 ст. 8.2.3 КоАП РФ «Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами животноводства»;

• ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ «Нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий)»;

• ч. 2 ст. 11.5 КоАП РФ «Нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов»;

• ч. 2 ст. 12.24 КоАП РФ «Нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего». В примечании 2 к данной статье дается понятие средней тяжести вреда здоровью. Более развернутое определение содержится в ст. 112 УК;

• ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ «Нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным участником дорожного движения, повлекшее создание помех в движении транспортных средств либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего»;

• ч. 2 ст. 12.34 КоАП РФ «Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений»;

• ч. 10.2 ст. 13.15 КоАП РФ «Злоупотребление свободой массовой информации»;

• ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ «Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов»;

• ч. 3 ст. 14.44 КоАП РФ «Недостоверное декларирование соответствия продукции»;

• ч. 2 ст. 14.46 КоАП РФ «Нарушение порядка маркировки продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия»;

• чч. 4, 6 ст. 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»;

• ч. 2 ст. 20.2.2 КоАП РФ «Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка»;

• ч. 6 ст. 20.4 КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности»;

• ч. 2 ст. 20.6.1 КоАП РФ «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения»;

• ч. 2 ст. 20.32 КоАП РФ «Нарушение правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований».

9. Преступления против здоровья в своих различных проявлениях весьма широко представлены в Особенной части УК РФ. В основном они сосредоточены в гл. 16 УК РФ, так как здоровье человека выступает непосредственным объектом преступлений, ответственность за которые установлена в этой части уголовного закона. К ним относятся преступления, в которых тяжкий и средней тяжести вред здоровью является признаком основного состава:

• ст. 111 УК РФ «Умышленное причинение тяжкого вреда здоровью»;

• ст. 112 УК РФ «Умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью»;

• ст. 113 УК РФ «Причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью в состоянии аффекта»;

• ст. 114 УК РФ «Причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление»;

• ст. 118 УК РФ «Причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности»;

• ч. 1 ст. 124 УК РФ «Неоказание помощи больному».

Преступления, в которых тяжкий вред здоровью выступает в качестве отягчающего обстоятельства:

• ч. 3 ст. 123 УК РФ «Незаконное проведение искусственного прерывания беременности»;

• ч. 2 ст. 124 УК РФ «Неоказание помощи больному»;

• ч. 1 ст. 124.1 УК РФ «Воспрепятствование оказанию медицинской помощи».

Необходимо отметить, что причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности выступает в качестве общественно опасного последствия преступлений, ответственность за которые установлена в других главах УК РФ. К ним относятся:

• п. «а» ч. 3 ст. 127.1 УК РФ «Торговля людьми»;

• ч. 3 ст. 127.2 УК РФ «Использование рабского труда»;

• п. «б» ч. 3 ст. 131 РФ УК «Изнасилование»;

• п. «б» ч. 3 ст. 132 УК РФ «Насильственные действия сексуального характера»;

• ч. 1 ст. 143 УК РФ «Нарушение требований охраны труда»;

• ч. 2 ст. 200.6 УК РФ «Заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

• ч. 2 ст. 215 УК РФ «Нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики»;

• ч. 1 ст. 215.1 УК РФ «Прекращение или ограничение подачи электрической энергии либо отключение от других источников жизнеобеспечения»;

• ч. 1 ст. 216 УК РФ «Нарушение правил безопасности при ведении строительных или иных работ»;

• ч. 1 ст. 217 УК РФ «Нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

• ч. 1 ст. 217.1УК РФ «Нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса»;

• ч. 2 ст. 217.2 УК РФ «Заведомо ложное заключение экспертизы промышленной безопасности»;

• ст. 218 УК РФ «Нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющихся веществ и пиротехнических изделий»;

• ч. 1 ст. 219 УК РФ «Нарушение требований пожарной безопасности»;

• ч. 2 ст. 234.1 УК РФ «Незаконный оборот новых потенциально опасных психоактивных веществ»;

• п. «в» ч. 2 ст. 238 УК РФ «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности»;

• п. «б» ч. 2 ст. 238.1 УК РФ «Обращение фальсифицированных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств, медицинских изделий и оборот фальсифицированных биологически активных добавок»;

• ч. 1, 1.1, 1.2 ст. 263 УК РФ «Нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта и метрополитена»;

• ч. 1, 2 ст. 263.1 УК РФ «Нарушение требований в области транспортной безопасности»;

• ч. 1, 2 ст. 264 УК РФ «Нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств»;

• ч. 1 ст. 266 УК РФ «Недоброкачественный ремонт транспортных средств и выпуск их в эксплуатацию с техническими неисправностями»;

• ч. 4 ст. 267 УК РФ «Приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения»;

• ст. 268 УК РФ «Нарушение правил, обеспечивающих безопасную работу транспорта»;

• ч. 1 ст. 271.1 УК РФ «Нарушение правил использования воздушного пространства Российской Федерации»;

• ч. 2 ст. 293 УК РФ «Халатность».

Причинение тяжкого вреда здоровью как умышленно, так и по неосторожности предусмотрено:

• п. «в» ч. 4 ст. 162 УК РФ «Разбой»;

• п. «в» ч. 3 ст. 163 УК РФ «Вымогательство»;

• ч. 1 ст. 349 УК РФ «Нарушение правил обращения с оружием и предметами, представляющими повышенную опасность для окружающих»;

• ч. 1 ст. 350 УК РФ «Нарушение правил вождения или эксплуатации машин».

Причинение средней тяжести вреда здоровью по неосторожности выступает в качестве общественно опасного последствия в таких преступлениях как:

• ч. 3 ст. 267 УК РФ «Приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения»;

• п. «д» ч. 2 ст. 335 УК РФ «Нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности».

Причинение средней тяжести вреда здоровью и тяжкого вреда здоровью как умышленно, так и по неосторожности выступает в качестве общественно опасного последствия деяний, ответственность за которые установлена:

• ч. 3 ст. 137 УК РФ «Нарушение неприкосновенности частной жизни» (потерпевшим может быть только несовершеннолетний);

• ч. 1 ст. 207.2 УК РФ «Публичное распространение заведомо ложной общественно значимой информации, повлекшее тяжкие последствия»;

• ч. 2 ст. 228.2 УК РФ «Нарушение правил оборота наркотических средств или психотропных веществ»;

• ч. 2 ст. 237 УК РФ «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей»;

• ст. 246 УК РФ «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ»;

• ст. 247 УК РФ «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов»;

• ст. 248 УК РФ «Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами»;

• ч. 2 ст. 250 УК РФ «Загрязнение вод»;

• ч. 2 ст. 252 УК РФ «Загрязнение морской среды»;

• ч. 1 ст. 254 УК РФ «Порча земли»;

• п. «в» ч. 2 ст. 333 УК РФ «Сопротивление начальнику или принуждение его к нарушению обязанностей военной службы»;

• п. «в» ч. 2 ст. 334 УК РФ «Насильственные действия в отношении начальника».

Причинение средней тяжести вреда здоровью и тяжкого вреда здоровью по неосторожности выступает в качестве общественно опасного последствия в таких преступлениях как:

• ч. 1 ст. 235 УК РФ «Незаконное осуществление медицинской деятельности или фармацевтической деятельности»;

• ч. 2 ст. 251 УК РФ «Загрязнение атмосферы»;

• ч. 2 ст. 280.3 УК РФ «Публичные действия, направленные на дискредитацию использования Вооруженных Сил Российской Федерации в целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности или исполнения государственными органами Российской Федерации своих полномочий в указанных целях»;

• ч. 5 ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий»;

• ч. 4 ст. 302 УК РФ «Принуждение к даче показаний».

Иногда законодатель указывает на конкретное заболевание. Так, в ч. 2 ст. 122 УК РФ предусмотрена ответственность за заражение ВИЧ-инфекцией.

Встречается и вариант, когда законодатель говорит о наступлении тяжких последствий, не конкретизируя их, например, п. «в» ч. 3 ст. 126 УК РФ, ч. 3 ст. 127 УК РФ, ч. 2 ст. 128 УК РФ, ч. 2 ст. 145 УК РФ), в числе которых может быть тяжкий вред здоровью.

10. Для привлечения лица, причинившего вред здоровью, повлекшего инвалидность, к уголовной или административной ответственности необходимо установить следующие обстоятельства:

а) Какое действие или бездействие было совершено. Здесь необходимо отметить, что большинство правонарушений, приведших к инвалидности лица, совершаются вследствие нарушения определенных правил. В этом случае подлежат обязательному установлению следующие обстоятельства:

• нарушение каких пунктов, статей нормативных правовых актов было допущено;

• в чем конкретно выразилось это нарушение.

б) Был ли причинен тяжкий или средний тяжести вред здоровью, повлекший инвалидность.

в) Есть ли причинная связь между деянием и наступившим последствием. Причинная связь — взаимосвязь между двумя явлениями, одно из которых (причина — деяние) закономерно порождает другое (следствие — последствие). Таким образом, необходимо установить, что деяние:

• предшествовало наступлению тяжкого и средней тяжести вреда здоровью;

• создало реальную возможность причинения тяжкого или средней тяжести вреда здоровью;

• неизбежно повлекло причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью.

г) Наличие вины правонарушителя. Большинство правонарушений, повлекших инвалидность, совершается по неосторожности. Это означает, что совершенное деяние характеризуется легкомыслием или небрежностью. Согласно ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ и ст. 26 УК РФ, правонарушение признается совершенным по легкомыслию, если лицо предвидело возможность наступления последствий в виде тяжкого либо средней тяжести вреда здоровью, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение. Правонарушение признается совершенным по небрежности, если лицо не предвидело возможности наступления последствий в виде тяжкого либо средней тяжести вреда здоровью, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия. Возможно и умышленное причинение тяжкого и средней тяжести вреда здоровью. В этом случае, как следует из ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ и ст. 25 УК РФ, правонарушение характеризуется прямым или косвенным умыслом. Правонарушение признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало, что совершает деяние, направленное против здоровья лица, предвидело возможность или неизбежность наступления последствий в виде тяжкого либо средней тяжести вреда здоровью и желало их наступления. Правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало, что совершает деяние, направленное против здоровья лица, предвидело возможность наступления последствий в виде тяжкого либо средней тяжести вреда здоровью, но не желало, а сознательно допускало их наступление либо относилось к ним безразлично.

11. Гражданско-правовая ответственность при причинении вреда здоровью, приведшему к инвалидности, является, как правило, внедоговорной (деликтной). Она заключается в возмещении потерпевшему утраченного заработка (дохода) и дополнительных расходов (например, на лекарства). В некоторых случаях возможна компенсация морального вреда и другие меры. Необходимо отметить, что привлечение к гражданско-правовой ответственности не ставится в зависимость от привлечения виновного к уголовной или административной ответственности.

Порядок возмещения вреда, причиненного здоровью гражданина, определен гражданским судопроизводством.

12. Общие положения, содержащие условия, порядок, размер возмещения вреда, причиненного здоровью гражданина, предусмотрены в гл. 59 ГК РФ.

Дела по спорам о возмещении вреда, причиненного здоровью гражданина, подведомственны судам общей юрисдикции (п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ).

Вопросы о компенсации морального вреда при причинении вреда здоровью гражданина подсудны районным судам (ст. 24 ГПК РФ).

Иски о возмещении вреда, причиненного здоровью, в том числе иски о компенсации морального вреда, могут быть предъявлены гражданином как по месту жительства ответчика (по месту нахождения организации), так и в суд по месту своего жительства или месту причинения вреда (ст. 28 и 29 ГПК РФ).

13. Механизм возмещения вреда, причиненного здоровью гражданина, определен в ст. 1084–1094 ГК РФ. При разрешении споров, возникших вследствие причинения вреда жизни или здоровью, суды руководствуются Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 26 января 2010 г. № 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина»¹⁵⁸.

По общему правилу вред, причиненный гражданину, подлежит возмещению в полном объеме (п. 1 ст. 1064 ГК РФ). Однако если вред причинен действиями, совершенными по неосторожности, то суд, приняв во внимание имущественное положение лица, его причинившего, вправе уменьшить подлежащую взысканию сумму (ст. 1083 ГК РФ). При определении размера возмещения вреда учитывается повышение стоимости жизни. Суммы возмещения вреда, причиненного здоровью потерпевшего, подлежат индексации с учетом уровня инфляции (ст. 318 ГК РФ), установленного в федеральном законе о федеральном бюджете РФ на соответствующий год. Возмещение вреда производится ежемесячными платежами.

Согласно ст. 1085 ГК РФ в объем возмещаемого вреда, причиненного здоровью, включается:

а) утраченный потерпевшим заработок (доход);

б) расходы на лечение и иные дополнительные расходы (например, приобретение специальных транспортных средств), при условии что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение.

При определении утраченного заработка (дохода) не засчитываются в счет возмещения вреда:

• пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья;

• другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью;

• заработок (доход), получаемый потерпевшим после повреждения здоровья.

Размер утраченного заработка потерпевшего определяется в процентах к его среднему месячному заработку по выбору потерпевшего — до увечья или иного повреждения здоровья либо до утраты им профессиональной трудоспособности, а в случае отсутствия профессиональной трудоспособности — до утраты общей трудоспособности (п. 1 ст. 1086 ГК РФ).

Вне зависимости от причин отсутствия постоянного заработка у потерпевшего на момент причинения вреда, исходя из его желания, учитывается либо заработок до увольнения, либо обычный размер вознаграждения работника, его квалификации в данной местности. В соответствии с п. 4 ст. 1086 ГК РФ рассчитанный среднемесячный заработок не может быть менее установленной в соответствии с законом величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации.

14. Потерпевший, а также лицо, на которое возложена обязанность по возмещению вреда, вправе обратиться с требованием об изменении его размера (ч. 3 ст. 209 ГПК РФ). Основаниями являются:

а) изменение степени утраты трудоспособности потерпевшего;

б) изменение имущественного положения потерпевшего и (или) причинителя вреда.

15. Ответственность за причинение вреда возлагается на лицо, причинившее вред, если оно не докажет отсутствие своей вины. Установленная ст. 1064 ГК РФ презумпция вины причинителя вреда предполагает, что доказательства отсутствия его вины должен представить сам ответчик. Потерпевший представляет доказательства, подтверждающие факт увечья или иного повреждения здоровья (например, факт причинения вреда в результате дорожно-транспортного происшествия с участием ответчика), размер причиненного вреда, а также доказательства того, что ответчик является причинителем вреда или лицом, в силу закона обязанным возместить вред.

Причиненный вред не подлежит возмещению, если он возник вследствие умысла самого потерпевшего (п. 1 ст. 1083 ГК РФ). Основанием для уменьшения размера причиненного вреда являются виновные действия самого потерпевшего, при доказанности его грубой неосторожности и причинной связи между такими действиями и возникновением или увеличением вреда.

Из этого правила есть исключение. Вред возмещается независимо от вины причинителя в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 1070, ст. 1079, п. 1 ст. 1095, ст. 1100 ГК РФ). Вред, причиненный здоровью граждан деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (источником повышенной опасности), возмещается владельцем источника повышенной опасности независимо от его вины (ст. 1079 ГК РФ). Суд не вправе полностью освободить владельца источника повышенной опасности от ответственности (кроме случаев, когда вред причинен вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего).

Источником повышенной опасности является любая деятельность, осуществление которой создает повышенную вероятность причинения вреда из-за невозможности полного контроля за ней со стороны человека, а также деятельность по использованию, транспортировке, хранению предметов, веществ и других объектов производственного, хозяйственного или иного назначения, обладающих такими же свойствами. Вред считается причиненным источником повышенной опасности, только если он является результатом его действия или проявления его вредоносных свойств.

Владельцем источника повышенной опасности является физическое или юридическое лицо, использующее его на праве собственности, праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо на других законных основаниях (например, по договору аренды).

16. Обязанность по возмещению вреда может быть возложена на лиц, которые не являются причинителями вреда (ст. 1069, 1070, 1073, 1074, 1079 и 1095 ГК РФ).

Ответственность за вред, причиненный малолетним (несовершеннолетним, не достигшим четырнадцати лет), несут его родители (усыновители), опекуны, а также организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которую он был помещен под надзор, если они не докажут, что вред возник не по их вине (ст. 1073 ГК РФ).

Организации или лицо обязаны возместить причиненный малолетнему вред, если он был причинен (в том числе если вред он причинил себе сам) в период его временного нахождения:

• в организации, осуществлявшей за ним в этот период надзор (в детском саду, школе, больнице, санатории и т. п.);

• у лица, осуществлявшего надзор за ним на основании договора, если не докажут, что он возник не по их вине при осуществлении надзора за ним. Обязанность возмещения вреда возникает только при доказанности вины организации или лица, осуществлявшего надзор за лицом, не достигшим четырнадцатилетнего возраста.

Если вред здоровью причинил несовершеннолетний в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, то в соответствии с п. 1 ст. 1074 ГК РФ он подлежит возмещению в полном объеме на общих основаниях. При этом обязанность возмещения возлагается на несовершеннолетнего. Эта обязанность может быть частично возложена на его родителей (усыновителей) или попечителей, а также на организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которой находился причинитель вреда под надзором, если он не имеет заработка или имущества, достаточного для возмещения вреда. В таких случаях обязанность по возмещению вреда полностью или частично возлагается на указанных лиц, если они не докажут отсутствие своей вины. Их обязанность по возмещению вреда прекращается по достижении несовершеннолетним причинителем вреда восемнадцати лет либо по приобретении им до этого полной дееспособности. В случае появления у несовершеннолетнего достаточных для возмещения вреда средств ранее достижения им восемнадцати лет исполнение обязанности субсидиарными ответчиками приостанавливается и может быть возобновлено, если соответствующие доходы прекратятся.

17. В случае причинения морального вреда потерпевший может рассчитывать на денежную компенсацию при условии наличия вины причинителя вреда. Если вред жизни или здоровью гражданина причинен источником повышенной опасности, то компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя (ст. 1100 ГК РФ).

Суд самостоятельно будет определять размер возмещения с учетом всех обстоятельств произошедшего. Оценке подлежит степень физических и нравственных страданий лица, которому причинен вред, с учетом его индивидуальных особенностей, а также степени вины нарушителя. Какие-либо более четкие критерии и формулы расчетов законодательством не установлены.

18. Вред здоровью, причиненный в состоянии необходимой обороны, возмещению не подлежит. Если же было превышение ее пределов, то причиненный вред возмещается на общих основаниях (ст. 1066 ГК РФ).

Вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, возмещается лицом, причинившим вред.

В случае, если будет установлено, что такое лицо действовало в интересах третьего лица, то суд может возложить обязанность возмещения вреда на последнего. Суд вправе частично либо полностью освободить этих лиц или одного из них от обязанности по возмещению вреда.

Глава II.
МЕДИКО-СОЦИАЛЬНАЯ ЭКСПЕРТИЗА

Статья 7. Понятие медико-социальной экспертизы

Медико-социальная экспертиза — признание лица инвалидом и определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма.

(в ред. Федерального закона от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

Медико-социальная экспертиза осуществляется исходя из комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого лица с использованием классификаций и критериев, разрабатываемых и утверждаемых в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

(в ред. Федеральных законов от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 7

1. Согласно ст. 58 Закона об основах охраны здоровья, медико-социальная экспертиза является одним из видов медицинских экспертиз.

Согласно ст. 60 того же Закона, медико-социальная экспертиза проводится в целях определения потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма. МСЭ осуществляется в соответствии с законодательством РФ о социальной защите инвалидов.

Комментируемая статья уточняет понятие МСЭ, указывая на то, что она заключается в признании лица инвалидом и определении его потребностей в мерах социальной защиты, включая реабилитацию.

В ст. 60 Закона об основах охраны здоровья, в отличие от комментируемой статьи, не указано на то, что МСЭ проводится для установления инвалидности. При разрешении данной коллизии следует руководствоваться правилом, согласно которому при противоречии нормативного правового акта общего характера и специального нормативного правового акта применяется специальный нормативный правовой акт. В рассматриваемом случае Закон о социальной защите инвалидов является специальным нормативным правовым актом по отношению к Закону об основах охраны здоровья. Следовательно, должны применяться нормы комментируемой статьи.

2. Целью МСЭ является признание лица инвалидом и определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты.

Признание лица инвалидом осуществляется при оказании ему услуги по проведению медико-социальной экспертизы федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы: Федеральным бюро медико-социальной экспертизы, главными бюро медико-социальной экспертизы, а также бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах, являющихся филиалами главных бюро в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2022 г. № 588 «О признании лица инвалидом» на основании Приказа Минтруда России от 27 августа 2019 г. № 585н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы». Подробнее об указанных нормативных правовых актах см. комментарий к ст. 1.

Согласно ст. 2 комментируемого Закона, социальная защита инвалидов — система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

ПЕРЕЧЕНЬ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВЫСШИХ СУДОВ, КАСАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИИ ст. 7

3. Постановления и Определения Конституционного Суда РФ.

Постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2018 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности ст. 7 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», п. 1 и 2 ст. 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», ст. 1102 и 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Н. Н. Горностаевой» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 10. Ст. 1571.

Также см.:

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1480-О (подп. 1 п. 11 комментария к ст. 1);

Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 2022 г. № 1196-О (подп. 3 п. 11 комментария к ст. 1);

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1439-О (подп. 8 п. 11 комментария к ст. 1).

4. Определения Верховного Суда РФ.

Судебная медико-социальной экспертизы проводится Федеральным бюро медико-социальной экспертизы бесплатно, поскольку осуществление такой экспертизы входит в функциональные обязанности Федерального бюро.

Определение Верховного Суда РФ от 6 июня 2022 г. № 16-КГ22-6-К4. [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Также по данному вопросу см. Определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2021 г. № 36-КГ21-3-К2 (подп. 3 п. 13 комментария к ст. 1).

Статья 8. Федеральные учреждения медико-социальной экспертизы

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

Медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, определяемому Правительством Российской Федерации. Порядок организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

(часть первая в ред. Федерального закона от 18.07.2019 № 184-ФЗ)

Часть вторая утратила силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

На федеральные учреждения медико-социальной экспертизы возлагаются:

(в ред. Федеральных законов от 23.10.2003 № 132-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

1) установление инвалидности, ее причин, сроков, времени наступления инвалидности, потребности инвалида в различных видах социальной защиты;

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

2) разработка индивидуальных программ реабилитации, абилитации инвалидов;

(в ред. Федерального закона от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

3) изучение уровня и причин инвалидности населения;

4) участие в разработке комплексных программ реабилитации, абилитации инвалидов, профилактики инвалидности и социальной защиты инвалидов;

(в ред. Федеральных законов от 23.10.2003 № 132-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

5) определение степени утраты профессиональной трудоспособности;

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

6) определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление мер социальной поддержки семье умершего;

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

7) выдача заключения о нуждаемости по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) в случаях, предусмотренных подпунктом «б» пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», подпунктом 3 пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», пунктом 2 части 8 статьи 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами;

(в ред. Федерального закона от 29.11.2021 № 385-ФЗ)

8) обеспечение условий для проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.

(п. 8 введен Федеральным законом от 05.12.2017 № 392-ФЗ)

Решение учреждения медико-социальной экспертизы является обязательным для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

Федеральное учреждение медико-социальной экспертизы формирует общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию о его деятельности, и обеспечивает доступ к данной информации посредством ее размещения на информационном стенде в помещении федерального учреждения медико-социальной экспертизы, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее — сеть «Интернет»), в том числе на официальном сайте такого учреждения.

(часть пятая введена Федеральным законом от 05.12.2017 № 392-ФЗ)

Федеральное учреждение медико-социальной экспертизы обеспечивает открытость и доступность следующей информации:

1) дата создания федерального учреждения медико-социальной экспертизы, наименование его учредителя, место нахождения федерального учреждения медико-социальной экспертизы и его филиалов (при наличии), график работы, контактные телефоны, адреса электронной почты, информация о руководителе, его заместителях, руководителях филиалов (при их наличии), персональном составе работников (с указанием с их согласия уровня образования, квалификации и опыта работы);

2) структура федерального учреждения медико-социальной экспертизы;

3) порядок оказания услуг федеральным учреждением медико-социальной экспертизы;

4) материально-техническое оснащение федерального учреждения медико-социальной экспертизы (наличие оборудованных помещений для предоставления услуги, в том числе помещений, оснащенных специальным диагностическим оборудованием для оценки степени выраженности нарушенных функций, доступ к информации о деятельности федерального учреждения медико-социальной экспертизы, размещенной на информационном стенде в помещении данного учреждения, в сети «Интернет»);

5) информация, размещение и опубликование которой являются обязательными в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) копия устава федерального учреждения медико-социальной экспертизы;

7) копия лицензии на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8) информация о проведении независимой оценки качества условий оказания услуг федеральным учреждением медико-социальной экспертизы;

9) иная информация, определяемая федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, необходимая для проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.

(часть шестая введена Федеральным законом от 05.12.2017 № 392-ФЗ)

Информация, указанная в части шестой настоящей статьи, размещается на официальных сайтах федеральных учреждений медико-социальной экспертизы в сети «Интернет» в соответствии с требованиями к ее содержанию и форме предоставления, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

(часть седьмая введена Федеральным законом от 05.12.2017 № 392-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 8

1. Порядок организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы определен Приказом Минтруда России от 30 декабря 2020 г. № 979н «Об утверждении Порядка организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы» (подробнее см. п. 3 комментария к ст. 1).

Лицензия на осуществление деятельности выдается учреждениям медико-социальной экспертизы на основании Постановления Правительства РФ от 1 июня 2021 г. № 852 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»¹⁵⁹.

2. Выполнение функций учреждениями медико-социальной экспертизы регулируется рядом подзаконных нормативных правовых актов.

Причины инвалидности определяются в соответствии с Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 28 ноября 2019 г. № 742н «Об утверждении Порядка установления причин инвалидности».

Федеральные учреждения медико-социальной экспертизы в случае признания гражданина инвалидом устанавливают следующие причины инвалидности:

а) общее заболевание;

б) трудовое увечье;

в) профессиональное заболевание;

г) инвалидность с детства;

д) инвалидность с детства вследствие ранения (контузии, увечья), связанная с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.;

е) военная травма;

ж) заболевание получено в период военной службы;

з) заболевание радиационно обусловленное, получено при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

и) заболевание связано с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

к) заболевание, полученное при исполнении иных обязанностей военной службы (служебных обязанностей), связано с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

л) заболевание связано с аварией на производственном объединении «Маяк»;

м) заболевание, полученное при исполнении иных обязанностей военной службы (служебных обязанностей), связано с аварией на производственном объединении «Маяк»;

н) заболевание связано с последствиями радиационных воздействий;

о) заболевание радиационно обусловленное, получено при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с непосредственным участием в действиях подразделений особого риска;

п) заболевание (ранение, контузия, увечье), полученное лицом, обслуживавшим действующие воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, находившиеся на территориях других государств в период ведения в этих государствах боевых действий;

р) инвалидность вследствие ранения (контузии, увечья), полученного в связи с участием в боевых действиях в составе отрядов самообороны Республики Дагестан в период с августа по сентябрь 1999 г. в ходе контртеррористических операций на территории Республики Дагестан;

с) иные причины инвалидности, предусмотренные законодательством Российской Федерации:

• вследствие аварии в г. Арзамасе 4 июня 1988 г.;

• вследствие катастрофы на территории Башкирской АССР 3 июня 1989 г.;

• взрыв на станции Свердловск-Сортировочная (подробнее см. п. 7 комментария к ст. 1).

Срок инвалидности устанавливается в соответствии с разделом II Постановления Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588 «О признании лица инвалидом» (далее — Правила).

Инвалидность I группы устанавливается на 2 года, II и III групп — на 1 год. Группа инвалидности без указания срока переосвидетельствования устанавливается на основании перечня согласно приложению, а также по основаниям, указанным в п. 13 Правил. Категория «ребенок-инвалид» устанавливается сроком на 1 год, 2 года, 5 лет, до достижения гражданином возраста 14 лет либо 18 лет. Категория «ребенок-инвалид» сроком на 2 года устанавливается гражданам, имеющим стойкие выраженные и значительно выраженные нарушения функций организма, обусловленные заболеваниями, дефектами, необратимыми морфологическими изменениями, нарушениями функций органов и систем организма, не включенными в приложение к Правилам. Категория «ребенок-инвалид» сроком на 5 лет, до достижения возраста 14 лет либо 18 лет устанавливается гражданам, имеющим заболевания, дефекты, необратимые морфологические изменения, нарушения функций органов и систем организма, предусмотренные разделами I, II и III приложения к Правилам. Подробнее см. п. 6 комментария к ст. 1.

Индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида утверждается и разрабатывается в соответствии с Приказом Минтруда России от 13 июня 2017 г. № 486н «Об утверждении Порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, и их форм» (подробнее см. комментарий к ст. 11).

Определение степени утраты профессиональной трудоспособности проводится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 789 «Об утверждении Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»¹⁶⁰ и Приказом Минтруда России от 30 сентября 2020 г. № 687н «Об утверждении критериев определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»¹⁶¹.

Определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление мер социальной поддержки семье умершего, проводится в соответствии с п. 41, 94 Порядка организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы.

Выдача заключения о нуждаемости по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) проводится в соответствии с п. 38, 39, 95, 96 Порядка организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы.

3. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что решения учреждений МСЭ являются обязательными для исполнения соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, а также организациями, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Решения учреждений МСЭ отражены в формируемых данными учреждениями документах — индивидуальной программе реабилитации и абилитации инвалида, справке, подтверждающей факт установления инвалидности и т. д. (подробнее см. подп. 5 п. 8 комментария к ст. 1). Значение комментируемой нормы заключается в том, что на основе юридических фактов (например, инвалидность), установленных учреждениями МСЭ, государственными органами и юридическими лицами должны приниматься решения о применении правовых норм, реализация которых связана с наличием данных юридических фактов. Например, установление инвалидности обязывает Социальный фонд России при обращении инвалида назначить социальную пенсию либо (при наличии у инвалида страхового стажа) — страховую пенсию по инвалидности. Наличие в ИПРА рекомендаций о создании специальных условий труда обязывает работодателя при предъявлении работником данной ИПРА создать указанные условия труда.

4. Части 5, 6 и 7 комментируемой статьи введены Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. № 392-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы». Они регулируют вопросы формирования общедоступных информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности учреждений МСЭ. Данная информация используется при проведении независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ (подробнее см. комментарий к ст. 8.1).

ПЕРЕЧЕНЬ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВЫСШИХ СУДОВ, КАСАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИИ ст. 8

5. Постановления и Определения Конституционного Суда РФ.

1) Оспаривание конституционности ч. 1, п. 1 ч. 3 и 4 ст. 8 комментируемого закона.

Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 2022 г. № 1196-О (см. подп. 3 п. 11 комментария к ст. 1).

2) Оспаривание ч. 1 ст. 8 комментируемого закона.

Определение Конституционного Суда РФ от 30 января 2020 г. № 191-О (см. подп. 5 п. 11 комментария к ст. 1).

Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2019 г. № 1292-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ягфарова Ильгизара Хамитовича на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2019 г. № 1110-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кайгородцева Сергея Владимировича на нарушение его конституционных прав положением ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3) Оспаривание п. 1 ч. 3 ст. 8 комментируемого закона.

Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2019 г. № 120-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Глазковой Екатерины Сергеевны на нарушение ее конституционных прав п. 1 ч. 3 ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 20 марта 2014 г. № 578-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дьякова Алексея Геннадьевича на нарушение его конституционных прав п. 1 ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4) Оспаривание п. 5 ч. 3 ст. 8 комментируемого закона.

Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2013 г. 1206-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Салюка Виктора Ивановича на нарушение его конституционных прав п. 5 ч. 3 ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5) Оспаривание ч. 3 ст. 8 комментируемого закона (п. 1 и 2).

Определение Конституционного Суда РФ от 26 октября 2017 г. № 2354-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волчкова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав п. 1 и 2 ч. 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 11 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, а также положениями ст. 3 и п. 1 ст. 13 Федерального закона “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6) Оспаривание ч. 4 ст. 8 комментируемого закона.

Определение Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2020 г. № 864-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества “Страховая компания МетЛайф” на нарушение конституционных прав и свобод ч. 4 ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, а также положениями Правил признания лица инвалидом и Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7) Оспаривание ст. 8 комментируемого закона.

Определение Конституционного Суда РФ от 26 ноября 2018 г. № 2920-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Миронова Александра Германовича на нарушение его конституционных прав положениями ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и ст. 3 Федерального закона “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”, а также п. 2 и 14 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 27 марта 2018 г. № 781-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кудина Олега Петровича на нарушение его конституционных прав ст. 8, 10, 11 и 32 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, а также ст. 6.3 и 6.5 Федерального закона “О государственной социальной помощи”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1480-О (см. подп. 1 п. 11 комментария к ст. 1).

Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2014 г. № 307-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Смольского Виктора Владимировича на нарушение его конституционных прав ст. 20 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”, ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и п. 14 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2013 г. № 268-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Владимира Александровича на нарушение его конституционных прав ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, ч. 3 ст. 58 Федерального закона “Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации” и п. 46 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Определения Верховного Суда РФ.

1) При рассмотрении дела о признании справки об установлении инвалидности недействительной бремя доказывания недобросовестности ответчика при получении статуса инвалида необходимо возложить на истца.

Определение Верховного Суда РФ от 1 марта 2021 г. № 41-КГ20-27-К4 (см. подп. 4 п. 13 комментария к ст. 1).

Определение Верховного Суда РФ от 3 августа 2020 г. № 41-КГ20-6-К4 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) О компетенции федеральных учреждений медико-социальной экспертизы разрабатывать индивидуальные программы реабилитации, абилитации инвалидов и их обязательности для исполнения соответствующими органами.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2016 г. № 44-КГ16-16 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3) Определение наличия либо отсутствия оснований для признания лица инвалидом относится к исключительной компетенции федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, находящихся в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ и имеющих соответствующие лицензии на проведение медико-социальной экспертизы.

Определение Верховного Суда РФ от 15 февраля 2016 г. № 14-КГ15-22 (см. подп. 2 п. 13 комментария к ст. 1).

4) Отсутствие специально разработанных правил освидетельствования пострадавших не на производстве федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы не может ограничивать право гражданина на получение государственной услуги, результатом которой является определение степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах, без которого невозможно получение им страхового возмещения в связи с повреждением здоровья в результате дорожно-транспортного происшествия.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 сентября 2014 г. № 12-КГ14-5 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Статья 8.1. Независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы

(введена Федеральным законом от 05.12.2017 № 392-ФЗ)

Независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы является одной из форм общественного контроля и проводится в целях предоставления получателям услуг информации о качестве условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, а также в целях повышения качества их деятельности.

Независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы не проводится в целях контроля за обоснованностью принимаемых федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы решений о потребности в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, определяемой на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма.

Независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы предусматривает оценку условий оказания услуг по таким общим критериям, как открытость и доступность информации об учреждении; комфортность условий предоставления услуги, в том числе время ожидания ее предоставления; доброжелательность, вежливость работников учреждения; удовлетворенность условиями оказания услуг, а также доступность услуг для инвалидов.

Независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы проводится в соответствии с положениями настоящей статьи. При проведении независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы используется общедоступная информация о федеральных учреждениях медико-социальной экспертизы, размещаемая также в форме открытых данных.

В целях создания условий для организации проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы Общественная палата Российской Федерации по обращению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, не позднее чем в месячный срок со дня получения указанного обращения формирует из числа представителей общероссийских общественных организаций, созданных в целях защиты прав и интересов граждан, общероссийских общественных объединений инвалидов общественный совет по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы и утверждает его состав. Общественная палата Российской Федерации информирует федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, о составе созданного при этом органе общественного совета по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (далее — общественный совет по независимой оценке качества).

Показатели, характеризующие общие критерии оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, с предварительным обсуждением на общественном совете по независимой оценке качества.

Состав общественного совета по независимой оценке качества утверждается сроком на три года. При формировании общественного совета по независимой оценке качества на новый срок осуществляется изменение не менее трети его состава. В состав общественного совета по независимой оценке качества не могут входить представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также руководители (их заместители) и работники федеральных учреждений медико-социальной экспертизы. При этом общественный совет по независимой оценке качества привлекает к своей работе представителей Общественной палаты Российской Федерации для обсуждения и формирования результатов такой оценки. Число членов общественного совета по независимой оценке качества не может быть менее чем пять человек. Члены общественного совета по независимой оценке качества осуществляют свою деятельность на общественных началах. Информация о деятельности общественного совета по независимой оценке качества подлежит размещению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, на своем официальном сайте в сети «Интернет».

Положение об общественном совете по независимой оценке качества утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

Независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы проводится общественным советом по независимой оценке качества не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года в отношении одного и того же учреждения.

Общественный совет по независимой оценке качества:

1) определяет перечень федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, в отношении которых проводится независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы;

2) принимает участие в рассмотрении проектов документации о закупке работ, услуг, а также проектов государственных контрактов, заключаемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, с организацией, которая осуществляет сбор и обобщение информации о качестве условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (далее — оператор);

3) осуществляет независимую оценку качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы с учетом информации, предоставленной оператором;

4) представляет в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, результаты независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, а также предложения об улучшении качества их деятельности.

Заключение государственных контрактов на выполнение работ, оказание услуг по сбору и обобщению информации о качестве условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, по результатам заключения указанных государственных контрактов оформляет решение об определении оператора, ответственного за сбор и обобщение информации о качестве условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, а также при необходимости предоставляет оператору общедоступную информацию о деятельности этих учреждений, формируемую в соответствии с государственной и ведомственной статистической отчетностью (в случае, если данная информация не размещена на официальном сайте федерального учреждения медико-социальной экспертизы в сети «Интернет»).

Поступившая в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, информация о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы подлежит обязательному рассмотрению им в течение одного месяца с даты ее поступления и учитывается им при выработке мер по совершенствованию деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы и оценке деятельности их руководителей.

Информация о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы размещается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в сети «Интернет». Состав информации о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, включая единые требования к такой информации, и порядок ее размещения на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в сети «Интернет» определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, а также федеральные учреждения медико-социальной экспертизы обеспечивают на своих официальных сайтах в сети «Интернет» техническую возможность выражения гражданами мнений о качестве условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.

Руководители федеральных учреждений медико-социальной экспертизы несут ответственность за непринятие мер по устранению недостатков, выявленных в ходе независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, в соответствии с трудовым законодательством. В трудовых договорах с руководителями указанных учреждений в показатели эффективности работы руководителей включаются результаты независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы и выполнения плана по устранению недостатков, выявленных в ходе такой оценки.

Результаты независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы учитываются при оценке эффективности деятельности руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

Контроль за соблюдением процедур проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

_______________________________________

• Комментарий к статье 8.1

1. Независимая оценка качества условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ введена Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. № 392-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы»¹⁶² (далее — Закон № 392-ФЗ). Предметом оценки является не обоснованность принимаемых федеральными учреждениями МСЭ решений о потребности в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, а условия (сервис) предоставления услуг.

В комментируемой части дано определение независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ. Так, независимая оценка признается одной из форм общественного контроля, основной целью которой является предоставление получателям услуг информации о качестве условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ, а также в целях повышения качества их деятельности.

2. Часть 3 комментируемой статьи содержит критерии независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ. Речь идет об общих критериях для всех организаций социальной сферы, среди которых: открытость и доступность информации об организации социального обслуживания; комфортность условий предоставления социальных услуг, в том числе время ожидания предоставления услуг; доброжелательность, вежливость работников организации социального обслуживания; удовлетворенность качеством условий оказания услуг, а также доступность услуг для инвалидов.

3. Часть 4 комментируемой статьи подчеркивает важность размещения общедоступной информации о федеральных учреждениях МСЭ. Данный вопрос регулируется ч. 5 и 6 ст. 8 комментируемого Закона и Порядком организации и деятельности федеральных учреждений МСЭ, утвержденным Приказом Минтруда России от 30 декабря 2020 г. № 979н (см. подробнее п. 3 комментария к ст. 1).

Важность общедоступной информации обусловлена тем, что при проведении независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ используется именно эта информация о федеральных учреждениях МСЭ, размещаемая в форме открытых данных.

4. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует порядок создания общественного совета по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ.

Необходимо отметить, что Законом № 392-ФЗ установлены принципы формирования общественного совета по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг в целях обеспечения прозрачности и независимости такой оценки. Во-первых, персональный состав общественного совета по проведению независимой оценки утверждает Общественная палата РФ. Однако инициатива его создания исходит от государственного органа федерального уровня.

Так, Минтруд России обращается в Общественную палату РФ с целью создания условий для организации проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральных учреждений МСЭ. Общественная палата Российской Федерации формирует из числа представителей общероссийских общественных организаций, созданных в целях защиты прав и интересов граждан, общероссийских общественных объединений инвалидов общественный совет по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг федеральных учреждений МСЭ и утверждает его состав.

Необходимо отметить, что формирование общественного совета по независимой оценке должно произойти в течение месячного срока с момента обращения Минтруда России в Общественную палату РФ.

Общественный совет по независимой оценке качества (далее — Совет) является постоянно действующим совещательно-консультативным органом и обеспечивает взаимодействие общественных объединений и иных некоммерческих организаций с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями МСЭ.

Он формируется на основе добровольного участия представителей общероссийских общественных организаций, созданных в целях защиты прав и интересов граждан, общероссийских общественных объединений инвалидов.

Решения Совета носят рекомендательный характер.

5. Часть 6 комментируемой статьи обязывает Минтруд России утвердить показатели, характеризующие общие критерии оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениям МСЭ. Такой приказ утвержден 23 мая 2018 г. № 317н Минтрудом России: «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества условий оказания услуг организациями социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы»¹⁶³.

Так, критерий «открытость и доступность информации об организации» может быть оценен по следующим показателям:

1) Соответствие информации о деятельности организации, размещенной на общедоступных информационных ресурсах, ее содержанию и порядку (форме) размещения, установленным нормативными правовыми актами: на информационных стендах в помещении организации; на официальном сайте организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

2) Наличие на официальном сайте организации информации о дистанционных способах обратной связи и взаимодействия с получателями услуг и их функционирование: телефона; электронной почты; электронных сервисов (форма для подачи электронного обращения (жалобы, предложения), получение консультации по оказываемым услугам и пр.); раздела «Часто задаваемые вопросы»; технической возможности выражения получателем услуг мнения о качестве условий оказания услуг организацией (наличие анкеты для опроса граждан или гиперссылки на нее).

3) Доля получателей услуг, удовлетворенных открытостью, полнотой и доступностью информации о деятельности организации, размещенной на информационных стендах в помещении организации, на официальном сайте организации (в процентах от общего числа опрошенных получателей услуг).

Критерий «комфортность условий предоставления услуг, в том числе время ожидания предоставления услуг», оценивается по таким показателям, как:

1) Обеспечение в организации комфортных условий для предоставления услуг: наличие комфортной зоны отдыха (ожидания), оборудованной соответствующей мебелью; наличие и понятность навигации внутри организации; наличие и доступность питьевой воды; наличие и доступность санитарно-гигиенических помещений; санитарное