Практикум по подготовке административно-правовых актов государственных органов

Учебное пособие

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Д. К. Нечевина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

П69

Авторы:
Белоусова В. В., аспирант – гл. 4; Зайцев Д. И., аспирант – введение, гл. 2; Зокиров Т. З., аспирант – гл. 6; Косырев Е. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель – гл. 3, 5; Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент – гл. 1; Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент – гл. 1; Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент – гл. 7.

Рецензенты:
Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник НИИ ФСИН России;
Баранов В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры информационных технологий Академии управления МВД Российской Федерации, полковник полиции;
Заплатникова Ю. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента публичного права НИУ «Высшая школа экономики».

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Д. К. Нечевина.

В учебном пособии рассматриваются теоретические и практические аспекты подготовки административно-правовых актов государственных органов. Основное внимание уделяется таким темам, как понятие и виды административно-правовых актов, административно-правовые основы подготовки правовых актов органов исполнительной власти, подготовка проектов нормативных и индивидуальных правовых актов органов исполнительной власти, правовая и антикоррупционная экспертиза административно-правовых актов органов исполнительной власти, государственная регистрация административно-правовых актов органов исполнительной власти. Каждая тема завершается контрольными вопросами и тестовыми заданиями, позволяющими закрепить изученный материал.

Пособие соответствует требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 40.03.01 (030900) «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»).

Законодательство приведено по состоянию на 10 декабря 2022 г.

Книга предназначена для студентов профильных программ бакалавриата юридических и экономических специальностей, слушателей программ повышения квалификации, всех, кто интересуется проблемами подготовки административно-правовых актов государственных органов.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Подготовка административно-правовых актов является неотъемлемой составляющей как повседневной деятельности государственных органов в целом, так и административно-нормотворческого процесса в частности. От своевременного принятия четких и непротиворечивых документарных управленческих решений — приказов, постановлений, положений, инструкций и правил, а также оперативного устранения обнаруживающихся в них недостатков зависит эффективность функционирования органов государственной и муниципальной власти всех видов и уровней, а значит, и финансовая стабильность Российской Федерации, конкурентоспособность коммерческих организаций, экономическое благополучие населения. Поэтому важность юридической легитимации общественных отношений по разработке правовых актов управления — установления единых требований к их содержанию и структуре, распределения полномочий ответственных субъектов, регламентации административных нормотворческих процедур — переоценить трудно.

К сожалению, долгий период времени в нашей стране подзаконное нормотворчество реализовывалось в условиях юридического вакуума и ведомственного изоляционизма: органы публичной администрации, их должностные лица не имели законодательных ориентиров для правового оформления своей исполнительно-распорядительной деятельности, не несли никакой ответственности за издание актов, не отвечающих элементарным требованиям юридической техники, не согласовывали юридически значимые решения между собой. Нечего и говорить о том, что за сутью и претворением в жизнь этих решений не осуществлялся ни государственный, ни тем более общественный контроль. Вследствие этих причин многие административно-правовые акты беспрепятственно нарушали права, свободы и законные интересы российских граждан, но лишь некоторые из них со временем признавались недействующими. Подобное состояние дел явно не отражало ни частных, ни публичных интересов, и со стартом административной реформы оно постепенно начало меняться к лучшему: нормотворческий процесс был подвергнут сперва общему упорядочению посредством принятия специальных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а затем — жесткой административно-процедурной регламентации.

Таким образом, в настоящие дни большинство проблем, связанных с практикой разработки правовых актов управления, осталось в прошлом. Теперь законность и целесообразность административного нормотворчества гарантируется и деятельностью ряда правоохранительных и правозащитных структур, и активностью гражданского общества, и ростом правового сознания и правовой культуры, но в первую очередь все-таки — сложной, но целостной и продуманной системой правовых предписаний. Анализу элементов этой системы — подзаконным правовым актам, административно-правовым основам их подготовки, проектам индивидуальных и нормативных правовых актов органов исполнительной власти, правовой и антикоррупционной экспертизе указанных актов, их государственной регистрации — и посвящено данное учебное пособие. Авторы надеются, что оно будет надежным подспорьем как для тех студентов, которые собираются строить свою карьеру в органах публичной власти, так и для тех, кому тем или иным способом предстоит взаимодействовать с этими органами — оспаривать их нормативные правовые акты, консультировать их должностных лиц, участвовать в работе государственных органов и органов местного самоуправления в качестве членов общественных, экспертных, научно-методических советов.

По итогам изучения дисциплины (модуля) «Практикум по подготовке административно-правовых актов государственных органов» обучающийся должен:

• знать:

– понятие и виды правовых актов органов исполнительной власти;

– административно-правовые основы подготовки актов органов исполнительной власти;

– основные стадии и этапы подготовки проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти;

– основные стадии и этапы подготовки проектов индивидуальных актов органов исполнительной власти;

– порядок проведения правовой экспертизы административно-правовых актов органов исполнительной власти;

– порядок проведения антикоррупционной экспертизы административно-правовых актов органов исполнительной власти;

– порядок государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти;

• уметь:

– применять методы юридического анализа, сравнительного правоведения при выборе оптимальной модели правового обеспечения управления, осуществляемого субъектами разных уровней;

– определять бланкетный и отсылочный характер правовых норм и обращаться к необходимым нормативным актам и правовым предписаниям;

– находить юридически обоснованные и грамотные решения типовых и нестандартных управленческих задач;

– формировать комплекс нормативных правовых актов, раскрывающих правовой статус и сферу деятельности конкретного органа, учреждения, должностного лица;

• владеть:

– типовыми методиками разработки проектов нормативных правовых актов разных видов, уровней и направленности;

– юридическими процедурами применения материальных правовых норм, составляющих полномочия государственных служащих;

– навыками юридического анализа ситуаций, событий, фактов и актов в процессе управленческой деятельности;

– навыками поиска нормативного правового акта (совокупности актов), необходимого для решения конкретной управленческой задачи;

– приемами разработки проектов правовых актов управления.

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

В результате изучения главы 1 настоящего учебного пособия обучающийся должен:

• знать:

– понятие и признаки административно-правовых актов;

– виды административно-правовых актов;

– функции административно-правовых актов;

– требования, применяемые к административно-правовым актам;

– юридическое значение административно-правовых актов;

• уметь:

– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме;

• владеть:

– юридической терминологией по теме;

– навыками анализа правовых явлений по теме, юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

– навыками подготовки юридических документов;

– методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.;

– способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 1.1. Понятие и назначение административно-правовых актов

Правовые акты государственного управления («административно-правовые акты», «административные акты», «акты государственной администрации», «подзаконные акты управления», «правовые акты управления») являются одним из центральных институтов в теории административного права, поскольку в их рамках осуществляются все важнейшие функции, достигаются необходимые цели и задачи публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Они осуществляют оперативное правовое регулирование в самых различных сферах общественной жизни (социальной, экономической, культурной, политической, сферах общественной и государственной безопасности), обеспечивая баланс интересов государства, общества и личности. Выделяется несколько сотен рубрик классификатора правовых актов, соответствующих рубрикам общеправового классификатора отраслей законодательства, закрепленных в Указе Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов». Как отмечает профессор Ю. Н. Старилов, «роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям, т. е. в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность».

В разных правовых системах термин «правовой акт управления» понимается с определенными особенностями. Как отмечается Т. Я. Хабриевой¹, в зависимости от средств правовой защиты, которые допускаются в отношении этих актов и которые сами зависят от концепции закона и отношений, существующих между государственными органами и частными лицами в системе административного права, различается три подхода. Согласно первому (основной в Европе, опирается на австрийскую концепцию), административный акт является актом применения закона компетентным должностным лицом в конкретной ситуации. Согласно второму (Франция, Великобритания), административный акт — это любой акт, подчиняющийся закону и отражающий его природу (как нормативный, так и индивидуальный). Третий понимается как сочетание первого и второго подходов (Италия, Испания и Португалия). Концепция российского права основана на втором подходе с определенными особенностями: административное решение принимается в рамках своих полномочий государственным органом, относящимся к структуре исполнительной власти федерального уровня, или местным органом самоуправления, который устанавливает односторонний акт императивного характера (при этом имеются в виду как акт общего действия, так и «конкретный акт»²).

Вообще понятие «акт» обозначает: 1) единичные действия, отдельные проявления какой-нибудь деятельности; 2) документы, которыми удостоверяют какие-нибудь факты. В первом смысле слова под актом подразумевают³ действие, хотя и одиночного характера, а во втором акцент делается на единичность такого действия, что свидетельствует больше о статичности, чем о динамичности возникающих при этом отношений. Если в первом смысле слово «акт» является более общеупотребительным словом, то во втором — более специализированным, правовым термином.

В связи с тем, что в законодательстве понятие правового акта отсутствует, выделим его признаки на основе анализа исследований ученых-административистов. Понятие «правовой акт управления» может быть рассмотрено в широком и узком смысле. В широком смысле под правовым актом управления одни ученые понимают либо юридический документ, содержащий управленческое решение, либо волевые властные действия субъектов государственного управления, совершаемые ими в процессе управленческой деятельности⁴. Фактически это равнозначно формам государственного управления. Некоторые ученые считают их неравнозначными организационными актами управления, которые могут выражаться в действиях, устных указаниях, технических решениях⁵. В узком смысле под правовыми актами признаются только официальные письменные документы, являющиеся правовой формой управленческого решения.

По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания)⁶.

Выявляя особенности правовых актов управления, ученые выделяют признаки, которые позволяют выделить эти акты из всех иных правовых актов, принимаемых государственными органами. Мы за основу возьмем признаки правовых актов управления, которые были сформулированы М. С. Студеникиной⁷:

1. Правовой акт управления — это акт-регулятор, который представляет собой управленческое решение по вопросам, возникающим в сфере организации и функционирования исполнительной власти (может быть управленческое решение так называемого позитивного характера или решение как реакция на негативные явления в сфере государственного управления). Они принимаются на основе следующих нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Правовой акт управления принимается уполномоченным на то субъектом управления (преимущественно органами исполнительной власти по тем вопросам, которые относятся к их компетенции, в том числе структурными подразделениями и служащими, которые заняты организационной управленческой деятельностью). Это волевой акт — обоснованное управленческое решение является результатом спланированных действий, внешней формой выражения воли издавшего его полномочного органа. Поскольку он издается от имени государства, направлен на реализацию целей и задач государственной власти, то обладает признаком властности. Если акт содержит лишь определенную информацию (протоколы, рапорты, справки, заключения), но не содержит публично-правовых решений в отношении каких-либо физических, юридических лиц, государственных органов, то он не будет являться административно-правовым актом.

3. Правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления влечет юридические последствия.

Правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.

4. Правовые акты управления имеют подзаконный характер, следовательно, разную юридическую силу, определяемую местом органа, издавшего акт, в общей системе государственного механизма. Они должны издаваться на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации⁸, Правительства Российской Федерации⁹, Министерства юстиции Российской Федерации¹⁰, а акты федеральных служб и федеральных агентств также на основании и во исполнение нормативных правовых актов федеральных министерств, в ведении которых они находятся. Административно-правовые акты региональных органов исполнительной власти должны соответствовать федеральному законодательству, конституциям, уставам, законам субъектов Российской Федерации, иным нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. Они обязательны для всех, кому адресованы, независимо от ведомственной подчиненности самого объекта управления и его согласия. Исполнение правового акта управления обеспечивается прежде всего организацией и убеждением, а в необходимых случаях их исполнение гарантируется и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в том числе возможностью применения мер государственного принуждения и привлечения к ответственности.

6. Правовые акты управления принимаются субъектом управления, как правило, в одностороннем порядке (не требуется согласия других субъектов управления или объектов управления, на которые распространяется действие самого акта при его принятии). Это качество акта сохраняется и при принятии его несколькими субъектами управления¹¹. В этом случае речь идет о выражении коллективной воли субъектов управления в одностороннем порядке. При этом акты, принятые государственными органами или должностными лицами, не наделенными властными полномочиями (например, уполномоченными по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей), не будут считаться правовыми актами. Но вышеуказанные лица могут быть инициаторами принятия правовых актов управления, направляя свои обращения в соответствующие органы государственной власти. Например, по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации¹² были приняты Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 2017 г. № 961 «О дальнейшей реализации программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам (займам), оказавшихся в сложной финансовой ситуации», Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2018 г. № 1175 «О дальнейшей реализации программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам (займам), оказавшихся в сложной финансовой ситуации».

7. Как правило, правовой акт управления издается в виде письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных процедур, предусматривающих порядок его подготовки, обсуждения, экспертизы, утверждения, вступления в силу, государственной регистрации, опубликования. Такой порядок в основном регламентируется административно-процессуальными нормами, например, постановление Правительства РФ принимается только в коллегиальном порядке и при наличии кворума. Некоторые положения, устанавливающие порядок принятия акта управления, закреплены в регламенте проведения заседаний администраций субъектов Российской Федерации, инструкциях министерств¹³ и иных органов власти. Формами решения могут быть указы, постановления, распоряжения, приказы и др. Содержание и структура правового акта управления должны соответствовать правилам юридической техники.

В научной литературе также выделяются следующие признаки:

8. Возможность обжалования административно-правового акта в административном или судебном порядке, а также возможность опротестования прокурором¹⁴ (в установленном законодательством административном или судебном порядке он может быть оспорен или признан недействующим — незаконным или недействительным).

9. Творческий характер акта, поскольку он направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов (от субъекта управления, разрешающего дело, требуются творческий, научный подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных¹⁵).

С учетом названных признаков правового акта управления можно дать следующее его определение: правовой акт управления — это облеченное в установленную форму официального документа подзаконное управленческое решение, изданное с соблюдением установленного порядка, принятое в одностороннем порядке специальным субъектом государственного управления (органом, должностным лицом) в пределах его компетенции, имеющее государственно-властный характер, обязательное для исполнения субъектами, которым оно адресовано, и направленное на урегулирование общественных отношений в целях реализации государственного управления.

§ 1.2. Виды административно-правовых актов

Классификация правовых актов государственного управления имеет не только теоретическое, но и практическое (эмпирическое) значение для юридической практики: она может оказать помощь различным субъектам нормотворческого процесса, толкователям юридических документов, а также при осуществлении различных видов систематизации.

В свое время М. М. Волков предложил классификацию актов управления по органам, издающим их (постановления, решения, приказы, инструкции) и по характеру компетенции этих органов (акты общего и специального управления)¹⁶. Значительный вклад в исследование актов управления внес Р. Ф. Васильев: в основу классификации им были положены наиболее общие признаки, отражающие существо этих актов (это и органы, издающие акты, характер содержащихся в них задач и, конечно, юридические свойства актов¹⁷). По юридическим свойствам он подразделил все акты управления на нормативные и индивидуальные — акты применения права. Без отличия нормативных актов от ненормативных, как отмечал профессор А. В. Мицкевич, немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства¹⁸. Современная практика показала, что акты управления по юридическим свойствам могут носить и смешанный характер. Таким образом, разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, индивидуальные (ненормативные) и нормативно-индивидуальные (смешанные) — является универсальным.

Нормативные акты управления являются основным видом актов управления, создают юридическую основу управленческой деятельности, не имеют персонифицированного характера. Они содержат юридические нормы, устанавливают, изменяют или отменяют их. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»¹⁹. В другом постановлении Пленума Верховного Суда РФ обращается внимание на то, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами; наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц²⁰.

Такие акты доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию этих требований. Отдельные законы вообще не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Например, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (на основании п. 6 ст. 27.12 КоАП РФ принято Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2002 г. «Об утверждении правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов» и соответственно приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения»). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, способны усилить или ослабить нормативное предписание, влиять на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т. п.²¹

Ненормативные (правоприменительные) акты управления принимаются определенным органом исполнительной власти в целях применения закона для решения вопросов, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим или юридическим лицам. В зависимости от круга субъектов, в отношении которых они действуют, выделяются индивидуальные (в отношении определенных индивидуальных физических или юридических лиц²²) и неиндивидуальные (в отношении конкретного неопределенного круга лиц²³) ненормативные акты. С их помощью, например, реализуются диспозиции норм права нормативных актов (выдача лицензии, приказ о передаче имущества, выдача ордера на квартиру, решение о выдаче страховки, приказы по личному составу и т. п.), обеспечивается защита прав (постановление о наложении административного штрафа, приказ об объявлении выговора и др.).

Нормативно-индивидуальные (смешанные) акты управления — это те, в которых наряду с нормативными есть и ненормативные предписания. Посредством издания правовых актов управления обеспечивается применение норм не только административного права, но и других его отраслей в соответствующих правоотношениях.

В зависимости от органа, издавшего акт, могут выделяться акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, а также акты руководителей предприятий, учреждений.

Нормативно-правовой формой деятельности Президента РФ выступают подзаконные акты (указы и отдельные распоряжения нормативного характера), принятые на основе и во исполнение федеральных законов. Они могут детализировать закон и обеспечивать его исполнение²⁴, восполнять пробелы в законодательстве, зачастую формируя концепцию будущего закона²⁵, вводить чрезвычайное или военное положение²⁶, утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти или иных административных единицах²⁷ и др.

В формировании правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти принимает также участие Правительство РФ, утверждающее, например, положения о федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, которыми осуществляет непосредственное руководство²⁸. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, поручений и указаний Президента РФ Правительству издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации. Акты Правительства подписываются Председателем Правительства, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом. Акты Правительства по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только после их рассмотрения на заседании (п. 3 Регламента²⁹). С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также поручений и указаний Президента РФ Правительству издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей)³⁰. Таким образом, Правительство РФ принимает такие правовые акты, как постановления нормативного характера³¹, по оперативным и другим текущим вопросам³², а также распоряжения³³.

К нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти можно отнести приказы, утверждающие порядки³⁴, положения³⁵, правила³⁶, административные регламенты³⁷, инструкции³⁸ и проч.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также принимают постановления³⁹ и распоряжения⁴⁰.

Органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, могут принимать такие акты, как постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации ее работы⁴¹. Иные должностные лица вправе издавать распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования⁴².

В зависимости от порядка принятия правовые акты управления могут быть коллегиальными, которые принимаются коллегиальными органами (например, правительствами) простым или квалифицированным большинством, и единоличными, которые принимаются Президентом РФ, руководителями органов государственной власти.

По количеству издающих субъектов правовые акты управления принимаются одним органом по вопросам, отнесенным к его ведению⁴³, и двумя и более органами по вопросам, требующим совместного правового регулирования⁴⁴.

По характеру компетенции правовые акты управления могут быть общей компетенции (постановления и распоряжения Правительства РФ); межотраслевой компетенции (принятые Президентом РФ в отношении нескольких сфер общественной жизни, принятые двумя и более органами исполнительной власти или межотраслевым органом); отраслевой компетенции или специальной компетенции⁴⁵.

По сроку действия среди правовых актов управления могут быть выделены:

а) бессрочные (в большинстве правовых актов срок действия не указан, и они применяются в течение неограниченного срока);

б) срочные (действующие определенный период времени, и в отдельных случаях по истечении данного срока акт управления утрачивает силу либо требует продления⁴⁶);

в) временные (действующие непродолжительный период времени, до наступления определенного периода стабилизации, в их наименовании указано, что они «временные»⁴⁷).

По территории действия правовые акты управления делятся:

а) на действующие на всей территории Российской Федерации (большинство нормативных правовых актов, принятых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти);

б) действующие на территории нескольких субъектов Российской Федерации — межтерриториальные (правовые акты, принятые Президентом РФ⁴⁸, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти⁴⁹ для конкретной территории, или правовые акты, принятые совместно органами исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации⁵⁰);

в) действующие на территории субъекта Российской Федерации (правовые акты, принятые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти для конкретного субъекта Российской Федерации ⁵¹, или правовые акты, принятые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

г) действующие в пределах границ административно-территориальной единицы (на части территории субъекта Российской Федерации⁵² или части муниципального образования);

д) действующие на территории муниципального образования (принятые органами местного самоуправления⁵³ или для закрытых административно-территориальных образований⁵⁴);

е) действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).

По наименованиям правовых актов управления и их документально установленной форме можно назвать следующие:

а) указы — принимаются Президентом РФ, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации⁵⁵. Распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» закреплено, что решения Президента РФ нормативного характера, т. е. предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании оформляются указами Президента РФ. Указы Президента РФ являются нормативными, за исключением тех, которые связаны с назначением и освобождением от должности руководителей федеральных органов, подотчетных непосредственно Президенту РФ, с процедурой получения российского гражданства, награждением государственными наградами, присвоением классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий. Данные решения оформляются ненормативными указами Президента РФ, которые носят индивидуально-разовый характер⁵⁶. С. А. Авакьян отмечает: «...Не установлено специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента РФ является неодинаковой. С формальных позиций они [указы, распоряжения] одинаковы по юридической силе»⁵⁷. В зависимости от содержания и порядка принятия в научной литературе выделяются следующие виды указов Президента РФ: 1) программно-политические, издаваемые в целях определения основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ); 2) детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение закона; 3) восполняющие пробелы в законодательном регулировании; 4) носящие чрезвычайный характер (о введении чрезвычайного или военного положения)⁵⁸;

б) постановления — конституционная форма правового акта управления общенормативного содержания, отличительным признаком которого является административная процедура его принятия в коллегиальном порядке, включающем обсуждение и одобрение. Постановления принимают Правительство РФ, правительства субъектов Российской Федерации⁵⁹, отдельные федеральные органы исполнительной власти⁶⁰. Однако учеными отмечается, что использование в системе органов исполнительной власти формы постановлений не соответствует природе данного нормативного акта, так как федеральные министерства, службы и агентства являются органами единоличного руководства⁶¹;

в) распоряжения — это индивидуальные правоприменительные акты (как правило, ненормативные), распорядительные документы, содержащие конкретные предписания и принимаемые по текущим вопросам практической управленческой деятельности (в том числе организационным, кадровым) без коллегиального обсуждения. Среди ученых нет единого мнения относительно их природы и предназначения в системе нормативных правовых актов. Одни считают, что издавать в данной форме нормативные предписания не следует, а отнесение в Правилах, утвержденных постановлением Правительства РФ № 1009, распоряжений к разновидности нормативных правовых актов (НПА) является ошибочным⁶². Другие ученые оправдывают возможность наличия нормативных распоряжений, которые, по их мнению, отличаются неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания. Распоряжения могут издаваться Президентом РФ⁶³, Правительством РФ⁶⁴, федеральными органами исполнительной власти⁶⁵;

г) приказы — официальные распоряжения, распорядительные документы, которые могут быть нормативными, ненормативными актами управления, а также смешанными (разработчики издание актов смешанного типа объясняют нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос). С помощью приказов руководитель осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему органов, а также утверждает административные регламенты выполнения государственных функций и оказания государственных услуг⁶⁶. Лапиной М. А. предлагается⁶⁷ в порядке убывания уровня юридической силы закрепить следующий перечень и юридическую иерархию приказов: 1) приказы, утверждающие положение; 2) приказы, утверждающие правила; 3) приказы, утверждающие административные регламенты; 4) приказы, утверждающие инструкции; 5) иные приказы, в том числе утверждающие наставления, технические регламенты. По мнению отдельных ученых, форма приказа предполагает, что он «адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему его лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо»⁶⁸;

д) инструкции издаются с целью разъяснить и определить порядок применения правового акта, более детально изложить правила, регулирующие специальные стороны деятельности федеральных органов исполнительной власти, установить процедуру исполнения, конкретизировать порядок совершения действий и принятия решений. Как правило, они не издаются в качестве самостоятельного документа, а утверждаются приказом руководителей различных органов исполнительной власти⁶⁹, постановлением⁷⁰;

е) правила закрепляют порядок (процедуру) осуществления специального вида управленческой деятельности, устанавливают ее цели и задачи, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание (поведение субъектов права и их взаимодействие). Правила как форма правового акта управления достаточно распространены, однако их большая часть утверждена и введена в действие приказами⁷¹, распоряжениями⁷², указами⁷³, постановлениями⁷⁴;

ж) положения устанавливают статус органа исполнительной власти, взаимоотношения с другими органами, порядок осуществления позитивной управленческой деятельности и юрисдикционного принуждения, в них устанавливается порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, статус различных документов, ведомственных наград, почетных званий и др. Как правило, они утверждаются указами Президента РФ⁷⁵, постановлениями Правительства РФ⁷⁶, приказами федеральных министров⁷⁷ или органов государственной власти субъектов Российской Федерации⁷⁸.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Однако реальное количество форм значительно больше: это могут быть указания⁷⁹, решения (коллегий, правлений)⁸⁰, уставы⁸¹, наставления⁸², разъяснения⁸³, директивы⁸⁴, порядки⁸⁵, рекомендации⁸⁶, перечни⁸⁷, протоколы⁸⁸ и др. В последние годы появляются также правовые акты программно-политического, стратегического характера, подписанные Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти, такие как стратегии⁸⁹, концепции⁹⁰, программы⁹¹, доктрины⁹², планы⁹³, послания⁹⁴, декларации⁹⁵ и т. п. Правовой статус указанных документов в настоящее время четко не закреплен.

По функциональной роли и значению Ю. Н. Стариловым⁹⁶ выделяются следующие группы актов управления:

а) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов (сбор, получение, обработку, анализ информации);

б) посвященные реализации функции организации и устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления;

в) определяющие вопросы планирования;

г) содержащие элементы распорядительства, оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей;

д) вводящие руководящие правила, обеспечивающие руководство;

е) выполняющие функцию координации, в первую очередь для системы межотраслевого управления;

ж) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню;

з) выполняющие регулирующую функцию, использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования.

В зависимости от способа властного воздействия правовые акты управления могут быть:

а) правоустанавливающими (например, приказ о назначении на должность государственной службы⁹⁷),

б) обязывающими (например, решение о призыве гражданина на военную службу),

в) удостоверяющими (например, решение об аттестации лица, продление лицензии),

г) поощрительными (например, приказ о поощрении).

По характеру административно-властного воздействия на физических и юридических лиц правовые акты управления могут быть классифицированы на следующие:

а) акты-предписания, содержащие властные требования об исполнении обязательств;

б) акты-запреты о прекращении нарушений установленных правил;

в) акты, устанавливающие ограничения на совершение каких-либо действий;

г) акты-предупреждения о недопустимости нарушений действующих норм;

д) акты-санкции о назначении административных наказаний.

§ 1.3. Функции административно-правовых актов

Термин «функция» (от лат. functio — исполнение) применяется в самых различных сферах жизнедеятельности. В самом широком смысле функция — это определенная обязанность или круг деятельности. Использование функции как важнейшей юридической категории нашло свое непосредственное выражение в отечественной теории государства и права. В. С. Нерсесянц определял функции государства как основные формы деятельности государства, выражающие его сущность. К их числу он относил правоустановительную, правореализаторскую, правозащитную и внешнегосударственную функции⁹⁸. Л. А. Морозова под функциями права понимает основные направления правового воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения, урегулирования и придания им необходимой стабильности, единства и динамизма⁹⁹. В свою очередь, Т Н. Радько выделяет пять групп функций права:

1) общеправовые функции, т. е. присущие всем отраслям права;

2) отраслевые функции, т. е. свойственные какой-то одной отрасли права;

3) межотраслевые функции, т. е. присущие двум и более отраслям права (например, охранительная функция, присущая уголовному, административному и другим отраслям права);

4) функции правовых институтов;

5) функции нормы права или отдельных норм¹⁰⁰.

Функции административно-правовых актов помогают понять их юридическую природу и назначение в практической деятельности органов исполнительной власти. В учебной и научной литературе выработаны различные подходы относительно понятия, содержания и видов функций административно-правовых актов. Это обстоятельство обусловлено множеством существенных факторов: значительным количеством правовых актов; разнообразием органов, уполномоченных принимать правовые акты; широтой сфер государственного управления. Так, например, Ю. Н. Старилов под функцией правового акта управления понимает регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта¹⁰¹. К числу собственно функций правовых актов управления он относит: функцию обеспечения публичных интересов, материально-правовую регулирующую функцию, управленческо-процессуальную функцию, исполнительную функцию и административно-процессуальную функцию.

На наш взгляд, можно выделить следующие виды функций административно-правовых актов.

1. Регулятивная. Данная функция обусловлена прежде всего содержанием правотворческой деятельности субъектов государственного управления, которые наделены полномочиями по принятию правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений. Регулятивное воздействие административно-правовых актов преимущественно связано с позитивным характером воздействия на различные управленческие сферы — экономическую, социально-культурную и административно-политическую. Административно-правовых актов принимается значительно больше, чем законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, что позволяет говорить об их принципиальной роли в системе правового регулирования.

2. Исполнительная. Сущность указанной функции состоит в практическом характере реализации субъектами государственного управления поставленных перед ними целей и задач. Фактически в административно-правовых актах находят свое выражение конкретные полномочия соответствующих органов и должностных лиц. Их управленческая деятельность в принципе невозможна без правовых форм, ключевыми из которых являются административно-правовые акты.

3. Защитная. Важной особенностью административно-правовых актов является их направленность на обеспечение защиты публичных интересов самого широкого круга лиц. Значительная доля актов издается органами, осуществляющими правоохранительные полномочия. Охраняя граждан и юридических лиц от неправомерных действий, органы государственной власти обеспечивают защиту их прав и законных интересов путем издания административно-правовых актов. Кроме того, в административно-правовых актах устанавливается порядок и гарантии непосредственного обеспечения публичных интересов.

4. Процессуальная. Административно-правовые акты принимаются в строгом соответствии с правилами особой правотворческой процедуры, предполагающей наличие самостоятельных стадий и этапов. Обязательные требования к процедуре принятия административно-правовых актов закрепляются в соответствующих законах и подзаконных актах. Кроме того, процессуальная функция предполагает возможность оспаривания административно-правовых актов в судебном порядке.

Таким образом, под функциями административно-правовых актов мы понимаем основные направления их специфического воздействия на общественные отношения, возникающие в различных сферах государственного управления.

§ 1.4. Действие административно-правовых актов

Административно-правовые акты вызывают юридические последствия только в тех случаях, когда они являются непосредственно действующими. Вступление акта в юридическую силу предполагает его прямое действие, направленное на регулирование различных общественных отношений в сфере государственного управления. Административно-правовые акты действуют в течение определенного ограниченного периода, начиная с момента официального опубликования и заканчивая его официальным изменением или отменой.

Порядок официального опубликования и вступления в юридическую силу актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяется указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763¹⁰². Акты Президента РФ и акты Правительства РФ в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Кроме того, официальными являются также тексты актов, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации “Система”». Важно отметить, что акты могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Административно-правовые акты приобретают юридическую силу при соблюдении всех важнейших требований, связанных с содержанием, которые объединяются единым требованием законности. К наиболее основным требованиям к содержанию относятся следующие:

1) административно-правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и иным законам;

2) административно-правовые акты не могут ограничивать или нарушать права, а также законные интересы граждан и организаций;

3) административно-правовые акты издаются полномочным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;

4) административно-правовые акты должны основываться на принципе разграничения предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.

Требования к содержанию административно-правового акта дополняются требованиями к его подготовке, принятию и изданию (опубликованию). Общие требования к подготовке правовых актов, их структуре и порядку государственной регистрации закреплены в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.¹⁰³

Еще одним важным требованием к содержанию административно-правового акта является его целесообразность, которая предполагает обоснованность его принятия с точки зрения актуальности, своевременности, сложившейся правоприменительной практики, научной доктрины.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Отмена правового акта управления означает, что он перестает порождать юридические последствия, т. е. является юридически ничтожным. Отмена административно-правового акта является, как правило, результатом оспаривания его юридического содержания. На практике существуют следующие возможные способы оспаривания административно-правовых актов.

1. Опротестование. Так, на основании ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»¹⁰⁴ прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

2. Обжалование. Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения органов государственной власти и их должностных лиц могут быть обжалованы в суде¹⁰⁵. Положениями ст. 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁰⁶ предусмотрено, что Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта государственной власти может принять решение о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ. В соответствии с п. 1 ч. 2. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. Законодательством также предусмотрен и внесудебный порядок обжалования административно-правовых актов, нарушающих права и законные интересы граждан.

В отношении административно-правовых актов предусмотрена возможность их прямой отмены. В частности, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ в случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ. Главы субъектов Российской Федерации наделены правом отмены правовых акты органов исполнительной власти субъектов. Так, согласно ч. 9 ст. 41 Устава города Москвы Мэр Москвы отменяет распоряжения Правительства Москвы, правовые акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, если указанные правовые акты не соответствуют Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу города Москвы, законам города Москвы, иным правовым актам города Москвы¹⁰⁷.

Законодательством также предусмотрена возможность приостановления действия административно-правовых актов или их исполнения. Например, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В соответствии с ч. 6 ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»¹⁰⁸ Правительство РФ вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

§ 1.5. Юридическое значение административно-правовых актов

В предыдущих параграфах отмечалось, что правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления влечет юридические последствия. Этот признак характеризует особенности правовой роли административно-правовых актов в юридической практике не только органов государственного управления, местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной власти. Правовые акты управления от других актов государственных органов и общественных объединений отличаются по различным параметрам.

Правовой акт управления отличается от закона тем, что он носит подзаконный характер, издается на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов и в отдельных случаях прямо предусматривает отмену подзаконных актов. Например, в пакете документов при внесении Правительством РФ законопроекта № 549428-7 отмечалось, что в связи с его принятием потребуется издание Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании космической деятельности», которым одновременно будет признано утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. № 160 «О лицензировании космической деятельности», а также необходимо будет внести изменение в иные постановления¹⁰⁹. После принятия одноименного Федерального закона от 15 апреля 2019 г. № 54-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам лицензирования космической деятельности» головной исполнитель по разработке проекта постановления Госкорпорация «Роскосмос», а также соисполнители (Минэкономразвития России, Минпромторг России и Минобороны России) приступили к его разработке. Кроме того, для реализации его положений потребуется издание следующих приказов Госкорпорации «Роскосмос»: «Об утверждении административного регламента Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос” по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования космической деятельности»¹¹⁰, «Об утверждении административного регламента исполнения Государственной корпорацией по космической деятельности “Роскосмос” государственной функции по контролю за соблюдением лицензионных требований при осуществлении космической деятельности», «О подготовке и представлении доклада о лицензировании космической деятельности, показателях мониторинга эффективности лицензирования космической деятельности и методике его проведения», «Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований в рамках исполнения государственной функции по контролю за соблюдением лицензионных требований при осуществлении космической деятельности», «Об утверждении перечня должностных лиц Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”, уполномоченных принимать решение о направлении предостережения о недопустимости нарушения лицензионных требований», «О служебных удостоверениях должностных лиц Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”, уполномоченных на проведение лицензионного контроля космической деятельности».

Никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Если акт управления противоречит закону, то действует закон. Акты представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации в определенной степени обладают большей юридической силой, чем акты управления органов исполнительной власти. Например, Положение о порядке присвоения звания «Почетный гражданин города Москвы» и Положение о комиссии Московской городской Думы и Правительства Москвы по рассмотрению материалов и предложений о присвоении звания «Почетный гражданин города Москвы» утверждены постановлением Московской городской Думы от 17 марта 2004 г. № 66.

От судебных актов (приговора, решения, постановления, определения) акты управления отличаются по юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия. Судебный акт — это правовая форма выражения правосудия, он является актом применения нормы права к лицам, нарушившим права или законные интересы граждан, органов, предприятий, учреждений, организаций. Поэтому судебный акт — индивидуальный акт, применяемый в связи с рассмотрением и разрешением судом дела о правонарушении или спора о праве. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами управления правомерных действий в целях осуществления руководства сферами и отраслями управления. Следовательно, правовые акты управления отличаются своим преимущественно позитивным характером, поскольку оказывают упорядочивающее воздействие на различные стороны государственной и общественной жизни (юрисдикционный характер не является приоритетным, в отличие от судебных актов). Правовые акты управления не могут отменить или изменить индивидуальные судебные акты, но законодательство предусматривает механизм признания судами правовых актов недействительными. Например, определением Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2002 г. № КАС02-165 был признан недействительным п. 7 Особых условий приобретения радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. № 832. Кроме того, в целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленум Верховного Суда РФ, руководствуясь ст. 126 Конституции РФ, ст. 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», постановил дать соответствующие разъяснения¹¹¹, которые обязательны для всех судов и, следовательно, должны учитываться правоприменителями.

От актов прокурорского надзора (протеста, представления, постановления) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления. Однако органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления¹¹². Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П, определяя особенности прокурорского надзора, провозгласил¹¹³, что функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается — путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности — неукоснительное соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-правовой акт — это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны в одностороннем порядке¹¹⁴. Признаки административного договора во многом совпадают с признаками публично-правового договора. Это и обязательное наличие в качестве одной из сторон органа государственной власти, и наличие публичного интереса («государственной нужды», «федеральной нужды», «национальных интересов Российской Федерации», «интересов общества» и т. д.). Предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью администрации.

Акты управления отличаются от документов, имеющих юридическое значение, и от служебных документов. Документы, имеющие юридическое значение (служебное удостоверение, диплом, протокол об административном правонарушении и т. п.), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных правоотношений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты.

Правовые акты управления отличаются также от актов негосударственных, общественных организаций и иных объединений. Последние акты издаются от имени негосударственной организации или объединения, поэтому они обязательны лишь для членов организации (объединения), их реализация обеспечивается средствами и методами самой организации (объединения). Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных органов и организаций не обладают¹¹⁵.

Итак, правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления влечет юридические последствия, которые проявляются в том, что акт управления:

1) устанавливает новые или изменяет действующие правила поведения, регулируя общественные отношения неопределенного круга лиц (например, определяет порядок принятия решений: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. № 1691 «О порядке принятия решений о предоставлении из федерального бюджета субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям» вместе с «Правилами принятия решений о предоставлении из федерального бюджета субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям»);

2) является основанием для издания других актов управления (например, на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти: Федеральное государственное унитарное предприятие «Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС)» создано на основании Указа Президента Российской Федерации от 22 января 1992 г. № 37 «Об Информационном телеграфном агентстве России (ИТАР)», действует в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2257 «Об Информационном телеграфном агентстве России» как центральное государственное информационное агентство (коммерческая организация), является правопреемником бывшего Телеграфного агентства Советского Союза (ТАСС), а устав утвержден в настоящее время Правительством РФ¹¹⁶;

3) выступает в качестве юридического факта, т. е. порождает, изменяет или прекращает административно-правовые отношения, является условием действительности других актов (например, распоряжениями Правительства РФ Почетными грамотами Правительства РФ награждены федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция “Российской газеты”», председатель «Благотворительного фонда князя Димитрия Романова» Романов Димитрий Романовича и др.);

4) может являться доказательством при рассмотрении судом гражданских, трудовых дел и дел, возникающих из административных правоотношений, основанием для возбуждения судебного дела (например, распоряжение Мэра Москвы от 24 июня 1999 г. № 662-РМ «Об установлении дополнительного пожизненного ежемесячного материального обеспечения лицам пенсионного возраста, удостоенным звания “Почетный гражданин города Москвы”» установило, что дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение лицам пенсионного возраста, удостоенным звания “Почетный гражданин города Москвы”, назначается со дня обращения с соответствующим заявлением в порядке, определяемом Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы).

Таким образом, правовой акт управления может устанавливать обязательные правила и границы должного поведения либо регулировать конкретные управленческие отношения (в этом случае он влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правовых отношений, разрешает возникший в практике спор или индивидуальное дело, т. е. осуществляет индивидуальное правовое регулирование).

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте понятие административно-правовых актов и раскройте их назначение.

2. Какие существуют виды административно-правовых актов?

3. Каковы функции административно-правовых актов?

4. В чем состоят особенности действия административно-правовых актов?

5. В чем заключается юридическое значение административно-правовых
актов?

6. Действуют ли в России законы, которые не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов?

7. В чем заключается отличие указов Президента РФ от распоряжений Президента РФ?

8. В чем заключается отличие постановлений Правительства РФ от распоряжений Правительства РФ?

9. Чем правовые акты управления отличаются от судебных актов?

10. Чем правовые акты управления отличаются от гражданско-правовых актов (сделок)?

Тестовые задания

1. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в течение:

а) 5 дней;

б) 7 дней;

в) 10 дней;

г) 14 дней.

2. Источником официального опубликования актов Президента и Правительства РФ не является:

а) «Российская газета»;

б) «Собрание законодательства Российской Федерации»;

в) «Официальный интернет-портал правовой информации»;

г) Официальное интернет-представительство президента России.

3. Президент РФ издает:

а) указы;

б) приказы;

в) распоряжения;

г) постановления.

4. Правительство РФ издает:

а) указы;

б) приказы;

в) распоряжения;

г) постановления.

5. На противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, прокурор приносит:

а) протест;

б) постановление;

в) предупреждение;

г) замечание.

6. Обоснованность принятия административно-правового акта с точки зрения его актуальности, своевременности, сложившейся правоприменительной практики, научной доктрины является требованием:

а) законности;

б) целесообразности;

в) формализма;

г) легитимности.

7. Акты Президента РФ и Правительства РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, вступают в силу:

а) через 5 дней;

б) через 7 дней;

в) через 10 дней;

г) со дня их подписания.

8. Согласно положениям какой статьи Конституции РФ решения органов государственной власти и их должностных лиц могут быть обжалованы в суде:

а) ст. 31;

б) ст. 46;

в) ст. 85;

г) ст. 115.

9. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены:

а) указом Президента РФ;

б) постановлением Правительства РФ;

в) приказом Министерства юстиции РФ;

г) приказом Министерства внутренних дел РФ.

10. Порядок официального опубликования и вступления в юридическую силу актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяется:

а) указом Президента РФ;

б) постановлением Правительства РФ;

в) приказом Министерства юстиции РФ;

г) приказом Министерства внутренних дел РФ.

Глава 2.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОДГОТОВКИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В результате изучения главы 2 настоящего учебного пособия обучающийся должен:

• знать:

– законодательные основы подготовки правовых актов органов исполнительной власти;

– правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, регулирующие порядок подготовки правовых актов органов исполнительной власти;

– правовые акты органов исполнительной власти, регулирующие порядок подготовки правовых актов органов исполнительной власти;

• уметь:

– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме;

• владеть:

– юридической терминологией по теме;

– навыками анализа правовых явлений по теме, юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

– навыками подготовки юридических документов;

– методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.;

– способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 2.1. Законодательные основы подготовки правовых актов органов исполнительной власти

Исполнительная власть в Российской Федерации может реализовываться в нескольких юридических формах, наиболее репрезентативной из которых является издание «основной продукции государственной администрации»¹¹⁷ — правовых актов управления¹¹⁸. Последовательные и упорядоченные действия по подготовке, изменению или отмене указов Президента РФ, постановлений Президента РФ, актов федеральных органов исполнительной власти или актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обыкновенно обозначаются собирательным термином нормотворчество¹¹⁹.

Нормотворчество не имеет одномоментного (единовременного) характера — оно всегда распадается на несколько частей, именуемых стадиями или этапами. В юридической науке сложились разные подходы к количеству и содержанию стадий нормотворческой деятельности¹²⁰ органов исполнительной власти¹²¹. Однако с учетом практической направленности настоящего учебного пособия здесь и далее мы будем фокусироваться скорее на предписаниях законов и подзаконных актов, нежели на достижениях академической мысли. Итак, отметим, что в п. 13 приказа Федеральной таможенной службы от 1 декабря 2016 г. № 2266 «О подготовке нормативных правовых актов в Федеральной таможенной службе» предлагается выделять такие этапы разработки нормативных правовых актов, как:

1) разработка текста проекта нормативного правового акта;

2) размещение информации о проекте нормативного правового акта подразделением-разработчиком на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

3) согласование проекта нормативного правового акта;

4) подписание (утверждение) нормативного правового акта и его регистрация;

5) направление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ;

6) сопровождение прохождения государственной регистрации нормативного правового акта в Министерстве юстиции РФ;

7) опубликование нормативного правового акта и его вступление в силу¹²².

В данном параграфе мы расскажем о законодательных основах подготовки правовых актов органов исполнительной власти, т. е. о деятельности, охватывающей собой п. 1–6 упомянутой выше классификации.

Начнем с Конституции РФ. В ст. 71 Основного закона закрепляются нормы о предметах ведения Российской Федерации (и, как следствие, о границах нормотворческой компетенции Правительства и федеральных органов исполнительной власти)¹²³. В частности, к предметам ведения Российской Федерации относятся:

а) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации;

г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования;

ж) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;

з) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

и) оборона и безопасность, обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных;

к) судоустройство, прокуратура, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское законодательство, процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

л) федеральная государственная служба¹²⁴.

Согласно ч. 3 ст. 41 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Закон № 414-ФЗ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями¹²⁵.

В ст. 72 Конституции РФ провозглашается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики;

е) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

ж) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

з) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

и) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

к) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В силу ч. 2 ст. 41 Закона № 414-ФЗ полномочия, реализуемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, указываются в Конституции РФ, самом Законе № 414-ФЗ, других федеральных законах, договорах о разграничении полномочий и соглашениях, а также законах субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации российские регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Соответствующие полномочия фиксируются в конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 41 Закона № 414-ФЗ).

В России есть и другие законы, которые прямо или косвенно регламентируют подготовку правовых актов органов исполнительной власти. Если говорить об актах федерального уровня, то это Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹²⁶, федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2023 г.)¹²⁷, от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации»¹²⁸, от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»¹²⁹, от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»¹³⁰. О многих из них будет сказано подробнее в следующих главах. Что же касается законов субъектов Российской Федерации, то здесь можно вспомнить о таких актах, как закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. № 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»¹³¹, закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области»¹³², закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края»¹³³.

§ 2.2. Правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, регулирующие… порядок подготовки правовых актов органов исполнительной власти

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ¹³⁴ — это подзаконные правовые акты, поэтому их регулятивный потенциал по общему правилу является вторичным по отношению к Конституции РФ и федеральным законам. В то же время именно в актах Президента РФ и Правительства РФ сосредоточен самый обширный массив нормативных предписаний, затрагивающих разработку правовых актов публичной администрации (в первую очередь — федерального уровня). Поэтому их значение выражается не столько в качественном, сколько в количественном правовом воздействии на нормотворческий процесс, протекающий в органах исполнительной власти.

Приступим к изучению данной темы с рассмотрения актов Президента РФ.

В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314) перечисляются основные (ведущие) направления деятельности федеральных органов исполнительной власти — функции¹³⁵. В частности, этот акт определяет, что:

– федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (п. 3 Указа № 314);

– федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности (п. 4 Указа № 314);

– федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (п. 5 Указа № 314)¹³⁶.

Как видим, положения Указа № 314 очерчивают общую компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем они являются и косвенными ограничениями, которые государственная администрация обязана учитывать при разработке правовых актов управления. Первое такое ограничение — отрасль управления (или, в случае межотраслевого характера деятельности министерства или ведомства, сфера деятельности), в рамках которой тот или иной орган реализует свои полномочия. Так, Федеральная налоговая служба не вправе издать приказ по вопросам государственной безопасности, а Федеральная служба безопасности — по вопросам налогов и сборов. Второе ограничение — исполнительно-распорядительные функции, принадлежащие конкретным агентам правительственной власти. Министерство природных ресурсов и экологии России, например, не должно претворять в жизнь функции по контролю и надзору, а Федеральная служба по надзору в сфере природопользования — функции по нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования¹³⁷. Таким образом, первое ограничение дифференцирует компетенцию федеральных органов исполнительной власти по вертикали, а второе — по горизонтали.

Указы главы Российского государства могут выступать и в качестве источника компетенции¹³⁸ федеральных органов исполнительной власти, непосредственно лимитируя предметы их ведения и перечень их полномочий¹³⁹, в том числе в области подготовки правовых актов управления. Например, Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» было утверждено Положение о МВД России, в соответствии с которым данное министерство наделялось такими полномочиям, как:

1) формирование основных направлений государственной политики в сфере внутренних дел, разработка и осуществление мер по реализации этой политики;

2) разработка и представление Президенту РФ и в Правительство РФ проектов актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел;

3) нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел (если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ);

4) разработка и реализация государственных программ в сфере внутренних дел;

5) обобщение практики применения отечественного законодательства в сфере внутренних дел;

6) координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения;

7) информационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел, ведение баз данных правовой информации в сфере внутренних дел¹⁴⁰.

Иногда указы подобного свойства опосредуют нормотворческие полномочия сразу нескольких органов исполнительной власти и (или) их структурных подразделений. В числе таких актов можно назвать Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»¹⁴¹, Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции»¹⁴², Указ Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. № 1357 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации»¹⁴³ и др.

Также следует подчеркнуть, что в п. 2 Указа № 314 устанавливается, что Президент РФ издает «компетенционные» акты применительно к министерствам, службам и агентствам, руководство деятельностью которых им и производится. Однако практике известны исключения из этой нормы. Так, вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору были регламентированы в указе Президента РФ от 23 июня 2010 г. № 780¹⁴⁴, хотя в самом же указе предусматривалось, что Ростехнадзор находится в ведении Правительства РФ.

Теперь обратимся к актам Правительства РФ, посвященным подготовке правовых актов органов исполнительной власти.

Прежде всего необходимо остановиться на Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее — Постановление № 1009)¹⁴⁵. В настоящем акте выдвигаются следующие официальные требования к анализируемой стадии (стадиям) подзаконного нормотворчества.

1. Правовая основа издания нормативного правового акта.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее также — нормативные правовые акты) издаются на основании и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (п. 1 Постановления № 1009).

2. Плановый порядок разработки и принятия нормативного правового акта.

Подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти планами на очередной календарный год.

В планы включаются нормативные правовые акты, разработка которых относится к компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти, однако она прямо не предусмотрена актами российского законодательства, поручениями или указаниями Президента РФ, поручениями Председателя Правительства РФ (п. 1 Постановления № 1009).

3. Форма нормативного правового акта.

Нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается (п. 2 Постановления № 1009).

4. Совместное издание нормативного правового акта.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими (п. 3 Постановления № 1009).

5. Согласование нормативного правового акта¹⁴⁶.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с российским законодательством, а также в случае, если проект этого акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти (п. 3 Постановления № 1009).

6. Оценка регулирующего воздействия нормативного правового акта.

Проекты нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содержащие обязательные требования, регулирующие отношения по взиманию налогов и сборов в России, в области организации и осуществления государственного контроля и надзора, порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации, безопасности процессов производства, а также в некоторых иных сферах, подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится федеральными органами исполнительной власти в порядке, регламентируемом Правительством РФ (п. 3.1 Постановления № 1009).

7. Оценка финансовых последствий принятия нормативного правового акта.

Проект нормативного правового акта, оказывающего влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, подлежит направлению с финансово-экономическим обоснованием решений, предлагаемых к принятию указанным проектом нормативного правового акта, в Министерство финансов РФ на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (п. 3.2 Постановления № 1009).

8. Лица, ответственные за разработку нормативного правового акта.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его разработки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Для разработки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы (п. 4 Постановления № 1009).

9. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта.

В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (п. 4.1 Постановления № 1009).

10. Правовая¹⁴⁷ и антикоррупционная¹⁴⁸ экспертиза нормативного правового акта.

При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством РФ (п. 5 Постановления № 1009).

11. Структура нормативного правового акта.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

В нормативном правовом акте дается вступительная часть — преамбула для разъяснения оснований, целей и мотивов принятия нормативного правового акта. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения актов российского законодательства, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования (п. 6 Постановления № 1009).

12. Проверка нормативного правового акта.

Проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие российскому законодательству, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти (п. 9 Постановления № 1009).

13. Подписание нормативного правового акта.

Нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электронных документов, — с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи (п. 9 Постановления № 1009).

14. Реквизиты нормативного правового акта.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

– наименование органа (органов), издавшего (издавших) акт;

– наименование вида акта и его название;

– дата подписания (утверждения) акта и его номер;

– наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт (п. 9 Постановления № 1009).

15. Государственная регистрация нормативного правового акта¹⁴⁹.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия.

С учетом единства и всесторонности вышеприведенных требований становится очевидно, что Постановление № 1009 представляет собой документ, конституирующий всю нормотворческую деятельность федеральных министерств, служб и агентств. Иначе говоря, всякий нормативный продукт, производящийся в стенах этих органов, зиждется на требованиях Постановления № 1009, а остальные правительственные акты, так или иначе модернизирующие процедуру по подготовке правовых актов органов исполнительной власти, лишь дополняют его.

Как и в случае с президентскими указами, в силу п. 2 Указа № 314 в постановлениях Правительства РФ могут задаваться функции подведомственных ему органов исполнительной власти, в том числе в области нормотворчества. Здесь можно упомянуть про такие акты, как Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2012 г. № 535 «Вопросы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации»¹⁵⁰ и Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2012 г. № 536 «Вопросы Министерства спорта Российской Федерации»¹⁵¹.

§ 2.3. Правовые акты органов исполнительной власти, регулирующие порядок подготовки правовых актов органов исполнительной власти

В предыдущем параграфе мы выяснили, что Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» играет магистральную роль в системе подзаконных актов, посвященных ведомственному нормотворчеству. Но при всех положительных аспектах этого Постановления его нельзя признать ни совершенно безупречным, ни полностью универсальным. По первой причине было выпущено свыше 45 постановлений Правительства РФ, тем или иным образом изменяющих предписания Постановления № 1009, а по второй — в самом Постановлении № 1009 было сделано указание на то, что разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее — Правила подготовки) дает Министерство юстиции РФ.

За более чем 20-летний срок действия Постановления № 1009 были опубликованы следующие приказы Минюста России об утверждении разъяснений о Правилах подготовки:

– приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 17 апреля 1998 г. № 42 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹⁵²;

– приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹⁵³;

– приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹⁵⁴;

– приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 105 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹⁵⁵ (далее — Разъяснения).

При этом некоторые положения, содержащиеся в приказах Минюста России об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки, постепенно инкорпорировались в Постановление № 1009.

Рассмотрим нормы последнего Разъяснения, раскрывающие отдельные требования, содержащиеся в Постановлении № 1009.

Во-первых, полномочия федерального органа исполнительной власти на издание нормативного правового акта определяются в том числе в положении о данном органе, однако они не являются достаточным основанием для издания такого акта, если в российском законодательстве отсутствуют положения, предусматривающие его разработку (п. 3–4 Разъяснений).

Во-вторых, в случае возникновения сомнений относительно необходимости государственной регистрации конкретного нормативного правового акта, такой акт направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ, которое принимает окончательное решение по этому вопросу после проведения правовой и антикоррупционной экспертиз (п. 10 Разъяснений).

В-третьих, государственной регистрации не подлежат акты внутриведомственного характера, документы по стандартизации и формы федерального статистического наблюдения, акты рекомендательного характера, акты об утверждении положений о конкретных территориальных органах или структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, а также иные акты в случаях, предусмотренных федеральными законами (п. 13 Разъяснений).

В-четвертых, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, изданные совместно или по согласованию с другими органами исполнительной власти федерального уровня, изменяются или признаются утратившими силу (не подлежащими применению) также совместно или по согласованию с этими органами. В случае изменения подведомственности федерального органа исполнительной власти нормативные правовые акты, изданные им и затрагивающие исключительно его сферу деятельности, могут изменяться или признаваться утратившими силу (не подлежащими применению) без согласования с тем органом, которому он был подведомствен ранее (п. 16 Разъяснений).

В-пятых, признание нормативным правовым актом, утратившим силу (не подлежащим применению), акта, не прошедшего государственную регистрацию или признанного Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, не допускается (п. 57 Разъяснений).

Несмотря на то, что в Постановлении № 1009 и Разъяснениях наличествуют более чем определенные нормы, касающиеся разработки ведомственных документов, некоторые органы исполнительной власти федерального уровня принимают собственные акты по этому вопросу, что обуславливается спецификой их деятельности. Поскольку в предыдущем параграфе мы изучали нормотворческие полномочия МВД России, то здесь хочется проштудировать приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» (далее — Правила) и выяснить, насколько данные Правила соответствуют требованиям Постановления № 1009. Итак, в Правилах закрепляется следующее.

1. Правовая основа издания нормативного правового акта в центральном аппарате МВД России.

Правомочия по изданию нормативных правовых актов МВД России (далее также — нормативные правовые акты) установлены Положением о МВД России, другими законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 3 Правил).

2. Плановый порядок разработки и принятия нормативного правового акта в центральном аппарате МВД России.

Основаниями для издания нормативных правовых актов являются положения Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, план законопроектной деятельности Правительства РФ, планы работы МВД России или подразделений МВД России и пр. (п. 18 Правил).

3. Форма нормативного правового акта в центральном аппарате МВД России.

Нормативные правовые акты издаются в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов (п. 10 Правил).

4. Совместное издание нормативного правового акта в центральном аппарате МВД России.

Нормативные правовые акты могут быть изданы совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями (п. 6 Правил).

5. Согласование нормативного правового акта в центральном аппарате МВД России.

Нормативные правовые акты могут быть изданы по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями (п. 6 Правил).

6. Оценка регулирующего воздействия нормативного правового акта в центральном аппарате МВД России.

Подготовке сложного нормативного правового акта и комплексного нормативного правового акта, как правило, предшествует разработка его концепции, которая включает в себя предполагаемые последствия применения (п. 37 Правил). Непосредственное указание на оценку регулирующего воздействия в Правилах отсутствует.

7. Оценка финансовых последствий принятия нормативного правового акта в центральном аппарате МВД России.

Подготовке сложного нормативного правового акта и комплексного нормативного правового акта, как правило, предшествует разработка его концепции, которая включает в себя финансово-экономическое обоснование (п. 37 Правил). Непосредственное указание на оценку финансовых последствий в Правилах отсутствует.

8. Лица, ответственные за разработку