Деятельность органов прокуратуры по укреплению российской государственности на современном этапе

По материалам круглого стола,
проведенного в рамках XXII международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения»
г. Москва, 25 ноября 2022 г.

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Т. И. Отческой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963+343.163

ББК 67.72

Д39

Рецензенты:
Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации;
Мирошниченко М. Н., кандидат юридических наук, старший помощник прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Московской межрегиональной транспортной прокуратуры.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Т. И. Отческой.

Настоящая монография представляет собой научно-исследовательскую работу, в которой собраны выступления и статьи участников круглого стола на тему «Деятельность органов прокуратуры по укреплению российской государственности на современном этапе», проведенного 25 ноября 2022 г. в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в рамках XXII Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения».

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2022 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 347.963+343.163

ББК 67.72

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

25 ноября 2022 г. в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА), в рамках ежегодных Кутафинских чтений, состоялось заседание круглого стола на тему «Деятельность органов прокуратуры по укреплению российской государственности на современном этапе».

Организаторами выступили кафедра организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, Институт прокуратуры и САЕ «Школа общественных помощников при Институте прокуратуры» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)¹.

С приветственными словами к участникам круглого стола обратились заведующий кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Почетный работник судебной системы Татьяна Ивановна Отческая; заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, доктор юридических наук, профессор Александр Богданович Карлин; профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Московского государственного областного университета, доктор юридических наук, профессор Вячеслав Николаевич Исаенко; директор Института прокуратуры Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент Сергей Перов.

В работе мероприятия приняли участие представители Университета прокуратуры РФ и ученые Научно-исследовательского института Университета прокуратуры РФ, Санкт-Петербургского юридического института (филиал) Университета прокуратуры РФ, Уральского государственного юридического университета, ФГАОУ ВО «Южно-Уральский государственный университет», Московского государственного областного университета, действующие прокуроры города Москвы, Московской области, Калужской области и др. регионов страны, ветераны прокуратуры города Москвы, международный эксперт, кандидат юридических наук (Республика Казахстан) Инесса Куанова и др.

В ходе работы круглого стола участники обсудили перспективы реализации новых полномочий прокуратуры в связи с внесенными в ст. 45 ГПК РФ и ст. 52 АПК РФ изменениями; оценили правовые пробелы в деятельности прокуратуры по поддержанию законности и правопорядка, обеспечению национальной безопасности по укреплению суверенной государственности Российской Федерации в условиях новых вызовов и угроз; поделились накопленным опытом прокурорской практики по укреплению суверенной государственности Российской Федерации. Оживленную дискуссию вызвали вопросы международного сотрудничества органов прокуратуры в современных условиях.

Обмен мнениями, анализ научных исследований, прокурорская правоприменительная практика позволили сделать заключения о том, что государство последовательно реализует и закрепляет национальные интересы и приоритеты, направленные на укрепление национальной безопасности России и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу, обозначая развитие экономики страны, обеспечение экономической безопасности и создание условий для развития личности, перехода экономики на новый уровень технологического развития стратегическими целями обеспечения национальной безопасности.

Выступления и тезисы участников круглого стола призваны зафиксировать основные разделы о концептуальных положениях деятельности прокуратуры, которые способствуют повышению эффективной и качественной деятельности органов прокуратуры по укреплению суверенной государственности Российской Федерации, борьбе с новыми вызовами и угрозами всеми имеющимися средствами прокурорского реагирования.

Авторы выражают признательность рецензентам:

Коршуновой Ольге Николаевне — заведующему кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, заслуженному работнику прокуратуры Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору;

Мирошниченко Марии Николаевне — старшему помощнику прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Московской межрегиональной транспортной прокуратуры, кандидату юридических наук.

С наилучшими пожеланиями к почитателям нашей кафедры, коллегам и друзьям, которые откликаются на все наши предложения и пожелания об участии в научных мероприятиях.

Доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности МГЮА
Т. И. Отческая

Раздел I.
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В УКРЕПЛЕНИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Отческая Татьяна Ивановна,
заведующий кафедрой организации
судебной и прокурорско-следственной деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
д-р юрид. наук, профессор

Роль органов прокуратуры в защите экономических интересов государства

В жизни любого государства ключевую роль играет экономика. От уровня ее развития зависят не только национальная безопасность, но и стабильность развития государства, должный уровень жизни населения, состояние социальной сферы².

Президент страны В. В. Путин на совещании по экономическим вопросам подчеркнул, что работу по обеспечению устойчивого развития экономики приходится выстраивать с учетом непростых внешних условий: сложной глобальной конъюнктуры и санкционного давления западных государств³.

Эффективный механизм защиты экономических интересов не только государства, но и коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан является одним из составляющих пути к экономическому развитию страны, как результат — занятию лидерских позиций на международной арене.

Важная роль в этом механизме принадлежит органам прокуратуры, о чем свидетельствует обширная практика прокурорского надзора.

Участие Генеральной прокуратуры в Петербургском международном экономическом форуме (июнь 2021 г.) подтверждает заинтересованность прокуратуры в защите экономических интересов общества и государства.

Выступая на форуме, Генеральный прокурор Российской Федерации И. В. Краснов отметил, что развитие экономики строится на доверии к национальной юрисдикции, а формирование такого доверия — особая миссия органов прокуратуры⁴.

Прокурорами организован прямой канал связи предпринимателей с органами прокуратуры. Участие органов прокуратуры в названном экономическом форуме получило положительную оценку предпринимательского корпуса страны и бизнес-сообщества.

Практика последующих двух лет показывает, что прокуроры к взаимодействию открыты и уже активно осуществляют защиту нарушенных экономических интересов.

Автор настоящего исследования еще 20 лет назад говорил о необходимости расширения оснований и категории дел, по которым прокурор вправе вступить в арбитражный процесс на любой стадии; отстаивал позицию о законодательном закреплении понятия «публичного интереса», в защиту которого прокурор может обратиться с иском в арбитражный суд, логичным считал предоставление прокурору в арбитражном судопроизводстве более широких возможностей в отстаивании его позиции по делам, где им предъявлен иск, а также вступать в начатый процесс на любой стадии вне зависимости от предъявления иска как по собственной инициативе, так и по инициативе суда⁵.

За два десятилетия с 2003 г. продвижение законодателя по этому вопросу можно считать существенным, если посмотреть на новую редакцию ст. 52 АПК РФ⁶.

Активной является и позиция Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ее инициативные предложения и ориентирование прокурорского корпуса страны на повышение показателей исковой работы прокуроров и их участие в арбитражном судопроизводстве по экономическим спорам.

Следует отметить единство ученых и практиков по озвученной проблеме: их позиции по вопросам участия прокурора в рассмотрении экономических споров в арбитражных судах; публикации и выступления на многочисленных научных форумах⁷; обсуждение в юридической литературе⁸, позиции, изложенные в научных трудах; выступлениях практиков⁹.

Судебная практика подтверждает активную позицию прокуроров по делам о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственного контракта, поддержанию заявленных исков об истребовании государственного имущества из чужого незаконного владения¹⁰.

Так, прокурорами повсеместно выявляются факты нецелевого использования стратегически важных для общества и государства имущественных комплексов — убежищ, которые являются защитными сооружениями гражданской обороны и фактически входят в инфраструктуры любого крупного города.

Учитывая, что некоторые из них были незаконно приватизированы в 90-е годы XX века, используются их владельцами в ненадлежащем состоянии, суды при рассмотрении исков прокуроров признают право собственности Российской Федерации на приватизированные в 1990-е годы бомбоубежища.

Позиция Верховного Суда Российской Федерации по таким делам определена: объект, который в силу закона не мог перейти в частную собственность, не выбывал из владения РФ, соответственно, нормы об исковой давности в данном случае не применимы¹¹.

Возможности вмешательства прокуроров в защиту экономических интересов государства в арбитражном судопроизводстве на сегодняшний день не исчерпаны.

Так, здоровье граждан, как работников страны, вносящих свой вклад в развитие ее экономики, является также объектом прокурорского внимания и защиты.

Например, в ходе прокурорской проверки установлено, что медицинской организацией журнал регистрации операций, связанных с оборотом наркотических и психотропных веществ, ведется с нарушением закона, не соблюдаются требования к условиям хранения лекарственных препаратов.

При выявлении нарушений прокурор руководствовался требованиями распорядительных документов ведомства, согласно которым необходимо принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования с целью устранения нарушений закона. В данном случае также с целью пресечения возможного причинения ООО «СМ-Медика» вреда здоровью пациентов¹².

По результатам рассмотрения заявления прокурора общество привлечено судом к административной ответственности.

В практике имеются также примеры защиты прокурором прав кредиторов, когда по заявлению прокурора был привлечен к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.13 КоАП РФ генеральный директор ООО «Кондитерская фабрика „Лакомка“», который препятствовал деятельности временного управляющего, обязанного в том числе принимать меры по обеспечению сохранности имущества должника и иные меры, направленные на обеспечение защиты прав кредиторов¹³.

Изложенное свидетельствует о том, что подача прокурором заявления о привлечении лиц к административной ответственности фактически является предупреждением совершения правонарушений, побуждает к восстановлению нарушенных прав.

По изложенному автор считает, что в условиях усложнения правоотношений, роста количества совершаемых правонарушений в экономике очевидно требуется совершенствование правового регулирования участия прокурора в арбитражном суде.

Симонова Ирина Сергеевна,
старший научный сотрудник
Университета прокуратуры
Российской Федерации

О некоторых аспектах привлечения к административной тветственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего

Специфика и условия заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими получила закрепление в Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 64¹; далее — ТК РФ), Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ), а также и в иных нормативных правовых актах, определяющих ограничения, обязанности и порядок как для должностных лиц работодателя (нанимателя), так и для граждан, замещавших соответствующие должности государственной (муниципальной) службы.

Ответственность за противоправное деяние, выраженное в привлечении работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом № 273-ФЗ, получила закрепление в ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Неисполнение гражданином возложенной на него обязанности по сообщению работодателю (нанимателю) информации (несообщение, сокрытие таких сведений) о ранее замещаемой им должности государственной (муниципальной) службы в течение двух лет, предшествующих его трудоустройству, влечет не только прекращение трудового договора (абзац 5 ч. 1 ст. 84 ТК РФ), но и не может являться основанием для привлечения работодателя к ответственности.

Возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных названной статьей, законодатель отнес к исключительной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), а их рассмотрение — к ведению мировых судей (ч. 1, абзац 6 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). В 2021 г. по постановлению (заявлению в арбитражный суд) прокурора привлечено к ответственности¹⁴ 5786 лиц (из них: 3318 должностных, 2457 юридических и 11 граждан). За аналогичный период 2020 г. к административной ответственности привлечено 6016 лиц (из них: 3527 должностных, 2471 юридическое, 18 граждан), в 2019 г. — 5655 лиц (3369, 2268, 18 соответственно). При этом ежегодно взыскивается более 70% наложенных штрафов.

Несмотря на устоявшуюся практику привлечения виновных лиц к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ, имеются факты прекращения судами таких дел в связи с отсутствием события либо состава правонарушения, причем основанием для их прекращения, как правило, является недоказанность вины привлекаемого к ответственности лица, что указывает на неполноту проверочных мероприятий прокурора¹⁵ либо неверную квалификацию имеющихся материалов, что обуславливает актуальность рассматриваемой проблематики. Поскольку именно правильная квалификация противоправного деяния позволяет привлечь виновных лиц к справедливому и соразмерному наказанию.

Имеются случаи принятия судами решений о прекращении дела об административных правонарушениях ввиду малозначительности совершенного противоправного деяния, незначительности причиненного ущерба охраняемым общественным отношениям. Например, в связи с незначительными нарушениями организациями требований к форме и содержанию сообщения, направляемого по последнему месту службы государственного (муниципального) служащего, которые не привели к неполучению необходимой информации о трудоустройстве¹⁶.

Однако, рассматривая вопрос о малозначительности совершенного правонарушения, необходимо учитывать, что наступление негативных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны правонарушения, которую в рассматриваемом случае образует сам факт ненадлежащего исполнения работодателем (нанимателем), возложенных на него обязанностей.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, выражается в обязанности работодателя (нанимателя) направить информацию о заключении трудового договора с бывшим государственным (муниципальным) служащим вне зависимости от размера предусмотренной заработной платы, а при заключении гражданско-правового договора — если стоимость выполняемых работ (оказываемых услуг) по такому договору (договорам) превышает 100 000 руб. в месяц, в случае заключения договора менее чем на месяц критерием выступает сумма договора, которая также должна превышать указанную сумму.

Данная информация должна быть направлена в десятидневный календарный срок, начинающий течь со дня, следующего за днем заключения договора с бывшим государственным (муниципальным) служащим, либо фактического допуска к работе с ведома (поручения) работодателя (его представителя) с соблюдением порядка, включающего форму и содержание этой информации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2015 № 29.

При возбуждении прокурором дела об административном правонарушении обращается внимание на обязанность работодателя (нанимателя) отправлять уведомление не только при трудоустройстве лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, но и на включение должностей, ранее ими замещаемых, в соответствующие перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации¹⁷.

При этом Верховным Судом Российской Федерации обращено внимание¹⁸, что при отмене нормативного правового акта, в котором содержалось указание на должность, при замещении которой граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, обязанность по направлению информации о трудоустройстве такого гражданина не возникает и, соответственно, лицо не может быть привлечено к административной ответственности. Поскольку закон, смягчающий (отменяющий) административную ответственность либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу (ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ).

Субъектом рассматриваемого противоправного деяния являются лица, выполняющие функции работодателя (нанимателя, заказчика работ [услуг]) — граждане, должностные и юридические лица независимо от их организационно-правовой формы, в том числе государственные бюджетные учреждения¹⁹, которым назначается наказание в виде штрафа в дифференцированном размере, не подлежащим замене на предупреждение (ч. 2 ст. 4.1¹ КоАП РФ).

В этой связи для органов и организаций, осуществляющих свою деятельность в рамках бюджетного финансирования, видится актуальным назначение наказания не юридическому лицу, а установление персональной ответственности для виновных должностных лиц²⁰ и последующей законодательной инициативы по исключению юридических лиц, наделенных особым правовым статусом, из субъектов правонарушений.

При привлечении юридического лица к ответственности в виде штрафа судьи, при наличии исключительных обстоятельств, связанных с совершением правонарушения и наступлением его последствий, имущественным и финансовым положением юридического лица , могут назначить штраф в размере менее минимального размера, предусмотренного санкцией ст. 19.29 КоАП РФ (ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ).

Например, в результате проведенной прокуратурой проверки установлено, что ООО «РТ-ПЦ» не уведомило в установленный срок о заключении трудового договора с B., ранее замещавшим должность специалиста 1 разряда отдела предпроверочного анализа инспекции Федеральной налоговой службы Российской Федерации, которая была включена в соответствующий перечень должностей. Суд, учитывая конкретные обстоятельства дела и в целях как исключения избыточного ограничения прав ООО «РТ-ПЦ», так и обеспечения назначения справедливого и соразмерного административного наказания, счел возможным назначить ООО «РТ-ПЦ» наказание ниже низшего предела, предусмотренного санкцией ст. 19.29 КоАП РФ²¹.

В свою очередь, должностное лицо выступает субъектом правонарушения только в случаях, когда оно занимает должность руководителя, лица, уполномоченного на подписание трудового (гражданско-правового) договора, либо должностного лица, на которое возложена обязанность по соблюдению требований ч. 4 ст. 12 Закона № 273-ФЗ. Следует отметить, что внесенные изменения в КоАП РФ уточнили²² общие положения об административной ответственности юридических лиц: при принятии юридическим лицом всех предусмотренных законодательством мер для соблюдения норм и правил оно не подлежит наказанию за совершение правонарушения, за которое его должностное лицо было привлечено к ответственности.

Обращает на себя внимание, что в отличие от юридических лиц, которым может быть назначен административный штраф в размере низшего предела, виновные в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, должностные и физические лица этим правом не обладают. Их ходатайство о назначении штрафа ниже предусмотренного минимального размера удовлетворению не подлежит, поскольку эти субъекты ответственности не отвечают критериям, закрепленным ч. 2.2 ст. 4.1 КоАП РФ²³.

Так, в результате проведенной Никулинской межрайонной прокуратурой г. Москвы проверки соблюдения ООО «Вольта Русланд» требований законодательства о противодействии коррупции установлено, что Х., являясь руководителем отдела персонала организации, в соответствии с должностной инструкцией, обязана организовывать необходимый кадровый учет и кадровое делопроизводство, однако при трудоустройстве гражданина Я., ранее замещавшего должность младшего оперуполномоченного отделения уголовного розыска 7 отдела полиции УВД на Московском метрополитене Главного управления по г. Москве и включенную приказом указанного министерства в соответствующий перечень²⁴, не уведомила бывшего работодателя Я. о заключении с ним трудового договора. Суд назначил административное наказание в виде штрафа в пределах санкции ст. 19.29 КоАП РФ, не удовлетворив ходатайство о назначении штрафа ниже предусмотренного минимального размера.

Учитывая примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 19.29 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица.

Граждане подлежат административной ответственности в случае привлечения лиц, являющихся бывшими государственными (муниципальными) служащими, к трудовой деятельности на договорной основе.

В заключение отметим, что вносимые в нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере изменения формируют практику правоприменения. Ключевым вопросом, возникающим перед прокурором при привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 19.29 КоАП РФ, работодателя (его должностного лица), является ненадлежащее исполнение работодателем (нанимателем) обязанности по предоставлению информации о трудоустраивающемся гражданине. В частности, необходимо уделять особое внимание такому критерию, как отнесение гражданина не только к категории «ранее замещавший должность государственного (муниципального) служащего», но и включение этой должности в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных государственных органов.

Винокуров Александр Юрьевич,
профессор кафедры
Университета прокуратуры
Российской Федерации,
д-р юрид. наук, профессор

О некоторых вопросах деятельности прокуратуры по укреплению государственного суверенитета России

Термин «суверенитет», который в традиционном понимании означает независимость государства во внешних делах и верховенство государственной власти во внутренних делах, неоднократно встречается в Конституции Российской Федерации (далее — Конституция).

Так, согласно части 1 статьи 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, а частью 1 статьи 4 определено, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию. В свою очередь, в силу дополнившей текст статьи 67 Конституции в 2020 г. части 2¹ Россия обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. При этом действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы России с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории России, а также призывы к таким действиям, не допускаются.

Обновленная в 2020 г. редакция статьи 80 Конституции провозглашает, что Президент Российской Федерации в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, а пункт «ж» статьи 83 Конституции наделяет главу государства полномочиями по формированию Совета Безопасности Российской Федерации, одной из целей функционирования которого прямо названа охрана суверенитета России.

С учетом названия законодательного акта, внесшего в 2020 г. серьезные поправки в Конституцию²⁵, затронувшие в том числе и статусные вопросы организации и деятельности отечественной прокуратуры, в целом мнение о позиционировании ее как составного элемента единой системы публичной власти является широко распространенным в научной среде. Более того, проведенные в 2014 и 2020 гг. конституционные преобразования, прежде всего затронувшие процедуры назначения на должности и освобождения от них высших и ряда иных должностных лиц прокурорской системы, свидетельствуют о фактическом включении института прокуратуры в так называемую «президентскую власть», поскольку наряду с традиционной триадой трех властей (законодательной, исполнительной и судебной) в силу части 1 статьи 11 Конституции государственную власть в нашей стране осуществляет и глава государства.

В этой связи не вызывает особого удивления закрепление функционального предназначения отечественной прокуратуры в части 1 статьи 129 Конституции с вычленением надзорной доминанты, которая, что очевидно, будет сохранять лидирующие позиции в обозримой перспективе. Более того, о возрастании значимости прокурорской системы в решении стоящих перед государством важных задач, в том числе и в сфере охраны суверенитета, свидетельствуют изменения в законодательстве, происходящие в последние годы.

Безусловно, к вопросу об участии отечественной прокуратуры в охране, поддержании и укреплении государственного суверенитета можно подходить с общих и в определенной мере спекулятивных позиций, поскольку в силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»²⁶ одной из целей функционирования прокуратуры объявлена защита охраняемых законом интересов государства, и на достижение этой цели направлена фактически вся полифункциональная деятельность прокуроров. И в этом плане в не столь давней истории нашего государства имели место примеры, когда потенциал прокуратуры был востребован, например, в рамках реализации объявленного исполняющим обязанности Президента Российской Федерации В. В. Путиным еще в 2000 г. курса на укрепление единства правового пространства, что явилось адекватной и своевременной реакцией на вышедший далеко за разумные рамки «парад суверенитетов» отдельных субъектов Российской Федерации, взявших на вооружение небрежно брошенный с высокой трибуны клич первого всенародно избранного главы нашего государства о том, что они могут взять суверенитета столько, сколько захотят.

Вместе с тем в условиях современной геополитической обстановки понятно, что основные угрозы государственному суверенитету России, помимо провокационных телодвижений воинских контингентов зарубежных стран непосредственно у наших границ, а также откровенно пресмыкающегося поведения отдельных наших соседей по некогда дружной коммунальной квартире, называвшейся СССР, перед далеко не однозначными благами западной цивилизации, несут системные недружественные проявления внутри страны, модерируемые и стимулируемые из-за рубежа, направленные на расшатывание устоев государства, в том числе посредством идеологического воздействия на представителей формируемого гражданского общества.

Не случайно в этом смысле, что российские законодатели достаточно оперативно реагируют на появление в общественных отношениях тех или иных болевых точек, создающих угрозу суверенитету, и помимо других инструментов активно задействуют во вновь вводимых различных механизмах, имеющих целью обеспечение стабилизации ситуации и минимизацию негативных последствий, органы прокуратуры.

В качестве наглядного примера можно назвать недавно вступивший в силу Федеральный закон от 14.07.2022 № 277-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 277-ФЗ)²⁷, пополнивший в целом возможности прокурорской системы и в частности арсенал полномочий ее руководителей рядом интересных с точки зрения теории прокурорской деятельности правовых средств.

Здесь попутно видится уместным сделать упрек законодателям в том, что в названии рассматриваемого законодательного акта использована ставшая уже традиционной формулировка, которая не дает никакого представления о содержательной стороне предмета правового регулирования, что не совсем правильно. А ведь смысл данной законодательной новации, как вытекает из пояснительной записки к Паспорту проекта федерального закона № 101646-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²⁸, заключается во внедрении дополнительных эффективных рычагов внесудебного воздействия по инициативе Генерального прокурора Российской Федерации (далее — Генеральный прокурор) и его заместителей на распространяющие ограниченную или запрещенную в обращении информацию средства массовой информации (далее — СМИ), включая субъектов, осуществляющих теле- и радиовещание.

Итак, давая краткую характеристику законодательным новеллам, следует подчеркнуть, что прокурорское присутствие непосредственно в Законе Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-I «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ)²⁹ закреплено впервые, что, безусловно, не означает, что ранее прокуроры никоим образом не обращались к его нормам в рамках надзорной деятельности и последующего ее сопровождения уже непосредственно при рассмотрении судами дел. Достаточно вспомнить статью 11 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»³⁰, согласно которой Генеральный прокурор или подчиненный ему соответствующий прокурор³¹ вправе направить в суд общей юрисдикции административное исковое заявление о прекращении деятельности СМИ в связи с установленным законодателем основанием, обусловленным нарушением попавшим в сферу внимания прокурора СМИ прямо оговоренных запретов на распространение определенного информационного контента. Безусловно, в прокурорской практике встречаются и иные ситуации, связанные с неправомерным применением норм Закона о СМИ, что также служит основанием для проведения надзорных проверок и соответствующего реагирования по их результатам.

Специально введенной в Закон о СМИ статьей 56² предусмотрено право Генерального прокурора и его заместителей вносить в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи (далее — Роскомнадзор), требования:

1) о приостановление деятельности СМИ. При этом подчеркнем, что вопреки смелому утверждению авторов упомянутой Пояснительной записки к законопроекту № 101646-8 речь не идет об исключительном праве указанных руководителей прокурорской системы приостанавливать соответствующую деятельность, поскольку эта процедура осуществляется рядом принимаемых на основании внесенного требования решений Роскомнадзора, и, что особо обращает на себя внимание, этот уполномоченный орган вправе самостоятельно без согласования и даже уведомления прокурора отменять приостановление деятельности СМИ. Этот аспект, как нам представляется, необходимо принять во внимание законодателю и внести соответствующие коррективы, что, безусловно, не снимает непосредственно с той же Генеральной прокуратуры Российской Федерации в лице ее уполномоченного подразделения обязанности по постоянному надзорному сопровождению всех принимаемых Роскомнадзором решений в отношении попавшего в поле зрения прокуроров СМИ в рамках открытого надзорного производства.

Добавим также, что в рассматриваемой статье перечислены шесть оснований для приостановления деятельности СМИ, причем все они прямо или косвенно могут рассматриваться как связанные с охраной суверенитета России;

2) о признании регистрации СМИ недействительной или о прекращении действия лицензии на вещание. В этих случаях указанный акт реагирования, направляемый в установленных законодателем случаях только после применения предшествующих ему двух решений о приостановлении деятельности СМИ, также является инициирующим, поскольку основное бремя выполнения процедурных вопросов закреплено, что вполне очевидно, за Роскомнадзором.

Вторым законодательным актом, который был дополнен новеллами, является Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон № 149-ФЗ)³², который начиная с 2013 г. последовательно усиливал прокурорский потенциал в отношении не соблюдающих запреты и ограничения распространителей информации в информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть Интернет, предусматривая как механизмы проведения проверок информации органами прокуратуры, так и последующего реагирования Генерального прокурора и его заместителей путем обращения с требованием в Роскомнадзор. В первую очередь следует назвать статью 15³, часть 1 которой в 2022 г. приросла новым объемом запрещенной информации, во многом корреспондирующей перечисленной в упомянутой выше статье 56² Закона о СМИ, распространение которой служит основанием для прокурорского вмешательства, а также абсолютно новую статью 15³⁻², установившую механизм внесения Генеральным прокурором и его заместителями в Роскомнадзор требования о принятии мер по постоянному ограничению доступа к информационному ресурсу в случае установления факта неоднократного распространения на нем информации, указанной в статьях 15¹, 15¹⁻¹, 15³ и (или) 15³⁻¹. Особо подчеркнем при этом, что статьи 15¹⁻¹ и 15³ содержат основания для предшествующего обращения указанных руководителей прокурорской системы с требованием в Роскомнадзор, а к статьям 15¹ и 15³⁻¹ непосредственного отношения прокуроры не имеют. Данное обстоятельство указывает на доминирующую роль прокуратуры в обеспечении законности в рассматриваемой сфере, хотя представляется не лишним обозначение ее и применительно к статье 15³⁻¹, раскрывающей порядок ограничения доступа к информации, распространяемой с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах, и (или) агитационным материалам, изготовленным и (или) распространяемым с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах, поскольку эта сфера имеет, по нашему убеждению, непосредственное отношение к пониманию суверенитета, а, кроме того, каждая предвыборная кампания обусловливает необходимость мобилизации прокурорского потенциала в целях обеспечения законности ее проведения, в том числе в части сопровождения сопутствующими агитационными и иными материалами.

Наконец, третьим законодательным актом, которого коснулись рассматриваемые новеллы 2022 г., является Федеральный закон от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации»³³, дополненный статьей 3⁴ без названия, устанавливающей в рамках «симметричного ответа», как указано в Пояснительной записке к законопроекту № 101646-8, процедуру запрещения (ограничения) на основании решения Генерального прокурора или его заместителя деятельности на территории России иностранного СМИ, зарегистрированного на территории другого государства и распространяющего свою продукцию на территории России, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, по лицензионному договору или через российское юридическое лицо в случае запрета (ограничения) на территории соответствующего иностранного государства деятельности российского СМИ. То есть поводом для применения указанного средства реагирования является недружественный шаг зарубежных властей в отношении российского СМИ. И, как показывает практика, подобные акции имели место задолго до введения прежде всего представителями «цивилизованного» западного мира санкционного режима в отношении России, ее государственных и общественных институтов как ответа на проведение специальной военной операции, что, безусловно, не давало повода обольщаться в истинных намерениях наших внешнеполитических оппонентов.

Здесь можно отметить, что процедурный механизм воздействия на иностранное СМИ подобен тому, который используется и весьма успешно указанными руководителями прокуратуры применительно к установленному в 2015 г. статьей 3¹ этого же законодательного акта алгоритму принятия решения о признании нежелательной на территории России деятельности иностранной или международной неправительственной организации, реализуемому посредством согласования этого шага с Министерством иностранных дел Российской Федерации как на стадии принятия решения, так и при его отмене. Здесь полагаем уместным высказать мнение о необходимости дополнения статьи 3⁴ положением о том, что отмене решения о запрете на территории России деятельности иностранного СМИ должно также предшествовать согласование с Роскомнадзором, в непосредственные обязанности которого входит проверка соблюдения соответствующим СМИ всех установленных законом предписаний, сопровождающих действие запретительного режима.

Резюмируя сказанное, подчеркнем, что складывающаяся в последние годы неблагоприятная геополитическая обстановка вокруг нашей страны обусловливает необходимость введения законодателем механизмов нейтрализации и минимизации ее вредных последствий, которые должны своевременно корректироваться в случае выявления в правоприменительной практике их недостаточной или неоднозначно трактуемой регламентации, и важное место в реализации соответствующих механизмов отводится российской прокуратуре, которая также должна объективно оценивать эффективность применяемых мер и предлагать более приемлемые алгоритмы решения поставленных задач.

Раздел II.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННЫХ ВЫЗОВОВ И УГРОЗ

Горошко Игорь Владимирович,
заведующий отделом правовой статистики
и информационного обеспечения прокурорской деятельности
Университета прокуратуры
Российской Федерации,
д-р техн. наук, профессор

Информационно-аналитическая работа в органах прокуратуры: организация и технологии

В общем случае информационно-аналитическая деятельность ориентирована на поиск и установление закономерностей (зачастую достаточно неочевидных) в совокупности информации, сведений, данных, описывающих развитие того или иного объекта, процесса или явления с тем, чтобы в дальнейшем, на основе этих установленных закономерностей, формулировать выводы и принимать обоснованные управленческие решения.

Как отмечено в методическом пособии «Организация аналитической деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации», изданном Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2021 г., задача аналитика, занимающегося изучением определенной проблемы, состоит в нахождении ответов на вопросы «почему?», «в чем причина?», «как исправить?» ³⁴.

В органах прокуратуры обязанность прокурора проводить анализ состояния законности и правопорядка в целом на поднадзорной территории или в определенной сфере общественных отношений закреплена в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» ³⁵.

Кроме того, соответствующие требования содержатся и в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в частности в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16.07.2020 № 380 «О совершенствовании информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации», в пункте 1 раздела 1 которого говорится о необходимости начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурору комплекса «Байконур» организовать на системной основе сбор, обработку, накопление, обобщение и анализ информации о состоянии законности и правопорядка, практике прокурорского надзора по направлениям деятельности, причинах и условиях, снижающих эффективность деятельности органов прокуратуры, и мерах по их устранению.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 01.12.2021 № 713 «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.09.2017 № 627 „Об утверждении Концепции цифровой трансформации органов и организации прокуратуры до 2025 г.“ и Концепцию, утвержденную этим приказом», при раскрытии содержания третьего этапа цифровой трансформации ставится задача создания аналитической платформы баз данных органов прокуратуры с применением стандартов обработки массивов больших данных в облачных и иных системах, технологий искусственного интеллекта.

Информационной основой информационно-аналитической работы в органах прокуратуры служат статистические сведения из государственной и ведомственной отчетности, характеризующие динамику преступности и деятельности прокуроров.

Головным подразделением, отвечающим за ведение государственного единого статистического учета и отчетности в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, является Главное управление правовой статистики и информационных технологий.

Одна из важнейших задач названного главного управления заключается в организации работы по обеспечению руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации и подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти и правоохранительных органов Российской Федерации полной и достоверной статистической информацией о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе и дознании.

Анализ же результатов деятельности органов прокуратуры Российской Федерации на основе данных ведомственной статистической отчетности в целях ее совершенствования и повышения качества информационно-аналитической работы возложен на Главное организационно-аналитическое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Как мы уже отмечали выше, было бы неверным оценивать состояние законности, правопорядка и делать выводы о результатах прокурорского надзора исключительно на основе данных статистики, без анализа причин, ее определяющих. Соответствующее требование прямо сформулировано в пункте 4 раздела 1 уже упомянутого приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16.07.2020 № 380.

Действительно, развитие любой социальной системы — организации, процесса или явления происходит не изолированно, само по себе, а в тесной взаимосвязи со сложившимися условиями окружающей среды. Поэтому квалифицированному аналитику необходимо иметь четкое представление не только о внутренних закономерностях функционирования системы в целом, но и о всем многообразии факторов, зачастую взаимозависимых, оказывающих на нее существенное влияние.

Такое представление невозможно получить, не прибегая к методам анализа данных, в основе которых лежат фундаментальные положения теории вероятностей и математической статистики, реализованные с использованием современных компьютерных технологий.

Технология анализа данных заключается в построении на их основе моделей, описывающих поведение исследуемого объекта, процесса или явления, изучении этих моделей и возможном уточнении и корректировки с целью придания большей адекватности.

Процесс моделирования можно разделить на ряд этапов:

– постановочный (на этом этапе формируется цель исследования и его основные задачи);

– априорный (проводится анализ особенностей функционирования изучаемого объекта, его характеристик , определяется набор данных, необходимых для исследования);

– параметризации (осуществляется выбор вида модели, зависимых и независимых переменных, в нее входящих, обосновываются утверждения о форме их связи);

– информационный (собирается необходимая статистическая информация, характеризующая отобранные переменные);

– идентификации (на этом этапе проводится анализ качества модели статистическими методами и оценка точности ее параметров). Заметим, что идентификацию модели следует отличать от ее идентифицируемости, т. е. от оценки возможностей получения однозначно определенных параметров;

– верификации (проверяется адекватность модели и осуществляется ее корректировка).

Рассмотрим некоторые результаты применения описываемой технологии на примере исследования взаимосвязи между числом зарегистрированных преступлений и количеством обращений граждан по поводу нарушения закона при принятии, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, проведенном на основе статистических данных одного из субъектов Российской Федерации по форме ОЖ.

Проверяемая нами гипотеза была сформулирована в следующем виде: «наблюдаемое снижение зарегистрированных преступлений влияет на увеличение обращений анализируемой категории и соответственно удовлетворенных из них».

Описываемое нами исследование состояло из двух этапов.

На первом этапе в качестве статистической базы были взяты статистические данные по форме ОЖ и количеству зарегистрированных преступлений (за первые полугодия 2021 и 2022 гг.) по всем районам субъекта Российской Федерации (далее — Субъект).

В ходе первого этапа было установлено наличие положительной связи между количеством зарегистрированных преступлений (обозначим через Cr) и числом поступивших обращений на нарушения закона в сфере уголовно-процессуальной деятельности (TA): с увеличением Cr также растет и TA.

В процессе расчетов были найдены значения коэффициентов (показателей), отражающих динамику роста для каждого из видов нарушений.

Так, расчеты, проведенные с использованием данных по разрешенным обращениям на нарушения закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях за первое полугодие 2021 и 2022 гг., свидетельствуют о незначительной повышающей тенденции соответствующих коэффициентов в зависимости от динамики Cr.

Если в первом полугодии 2021 г. увеличение числа зарегистрированных преступлений на 100 единиц приводило к росту числа разрешенных обращений на 13 единиц, то во втором полугодии 2022 г. этот показатель составил 14 единиц.

Похожий результат был получен в процессе анализа обращений указанной категории на действия (бездействие) и решения дознавателя, органа дознания. Найденный показатель равнялся 77 обращений на 1000 зарегистрированных преступлений в первом полугодии 2021 г. и 89 обращений на 1000 зарегистрированных преступлений — в первом полугодии 2022 г.

Коэффициент, характеризующий зависимость числа разрешенных обращений, касающихся действий (бездействия) и решений следователя при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях от количества зарегистрированных преступлений в первом полугодии 2021 и 2022 г. остался практически неизменным и составил 5 единиц на 100 зарегистрированных преступлений.

Этот же коэффициент, но уже связанный с нарушениями при производстве предварительного следствия и дознания, в первом полугодии 2021 г. равнялся 62 единицам на 1000 преступлений; в первом полугодии 2022 г. — 67 единиц.

Показатели, отражающие влияние зарегистрированных преступлений на удовлетворенные обращения в рассматриваемые временные периоды, демонстрируют стабильность и составляют в среднем 10 процентов от величины показателей разрешенных обращений для каждой из вышеупомянутых зависимостей.

Таким образом, по результатам первого этапа исследования на основе имеющихся данных можно сделать вывод, что в первом полугодии 2022 г. наблюдается некоторое (по сравнению с АППГ) увеличение значений показателей, отражающих зависимость числа обращений, вызванных нарушениями закона в сфере уголовно-процессуальной деятельности, от количества зарегистрированных преступлений, что в целом согласуется с существующими представлениями.

Сформулированное заключение требовало своего уточнения с учетом сформулированной гипотезы о влиянии снижения количества зарегистрированных преступлений на увеличение количества обращений граждан.

В этой связи на втором этапе исследования исходная совокупность из районов исследуемого Субъекта была разбита на две группы: в первую группу вошли районы (всего — 19), в которых наблюдается увеличение числа зарегистрированных преступлений в первом полугодии 2022 г. по сравнению с АППГ; вторую группу составили районы с меньшим значением числа зарегистрированных преступлений (по сравнению с АППГ, 37 районов).

Для каждой группы в отдельности также было подтверждено наличие положительной связи между количеством зарегистрированных преступлений и числом поступивших обращений на нарушения закона в сфере уголовно-процессуальной деятельности.

Вместе с тем при расчете соответствующих показателей был установлен факт их существенного роста в первом полугодии 2022 г. (по сравнению с АППГ) для тех районов Субъекта, в которых наблюдалось уменьшение количества зарегистрированных преступлений.

Численные значения коэффициентов, характеризующих влияние зарегистрированных преступлений на все рассматриваемые виды нарушений, в первом полугодии 2022 г., в 1,25—1,3 раза превышали корреспондирующие значения показателей первого полугодия 2021 г. для разрешенных обращений.

Для удовлетворенных обращений эта величина по отдельным обращениям достигала двукратного значения (в частности, это касается обращений на действия [бездействие] и решения следователя).

Для районов Субъекта, входивших в первую группу, найденные значения анализируемых показателей оставались относительно стабильными и коррелировали со значениями, полученными на первом этапе исследования.

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

1. В рассматриваемой статистической совокупности (и в общей, и в разбитой на группы) установлено наличие положительной связи между количеством зарегистрированных преступлений и числом поступивших обращений на нарушения закона в сфере уголовно-процессуальной деятельности — с ростом регистрируемой преступности увеличивается и количество обращений.

2. Полученные в ходе сравнительного анализа наборов данных по двум группам районов субъекта Российской Федерации более высокие значения рассчитанных показателей в первом полугодии 2022 г. в районах, входящих в группу, характеризуемую снижением количества зарегистрированных преступлений (по сравнению с показателями районов, в которых наблюдается увеличение количества зарегистрированных преступлений), позволяют предположить наличие недостатков в учетно-регистрационной работе правоохранительных органов данных районов, что должно быть подтверждено или опровергнуто в ходе проведения прокурорских проверок.

В заключение отметим, что описываемая нами технология анализа данных при определенных навыках является достаточно удобным и понятным инструментом, и ее применение в комплексе с иными методами способно существенно повысить качество информационно-аналитической работы в органах прокуратуры и обоснованность принимаемых управленческих решений.

Джиоев Сослан Хазбиевич,
профессор кафедры организации
судебной и прокурорско-следственной деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
д-р юрид. наук, профессор

О межведомственном электронном взаимодействии прокуратуры при решении задач защиты суверенитета РФ в информационном пространстве

1. В современном мире, характеристикой которого становится в последнее время нарастание глобальных рисков, вызовов и угроз, актуализируются вопросы защиты суверенитета и независимости Российской Федерации. Выделяют несколько основных направлений защиты государственного суверенитета, в том числе сохранение традиционных духовных ценностей, защита общественного сознания от деструктивных идей, противоречащих основам нашего государства; консолидация общества на основе гражданственности и преданности государству³⁶. В защите суверенитета России участвуют все органы публичной власти. Важная роль в охране государственного суверенитета отводится органам прокуратуры Российской Федерации, в пределах их компетенции.

Рассмотрим некоторые аспекты защиты государственного суверенитета в информационном пространстве, то есть в «пространстве, в котором создается, перемещается и потребляется информация»³⁷.

Российское информационное пространство имеет многокомпонентную структуру, в основе которой — каналы коммуникации, в их числе, прежде всего, как традиционные, так и сетевые СМИ. По данным Роскомнадзора, в России — 59 151 СМИ. Большую часть из них составляют традиционные печатные издания, сетевых СМИ — 8881³⁸. В современном информационном пространстве возросла значимость также такого канала коммуникации, как социальные медиа (социальные сети, блоги и микроблоги, видеохостинги и фотохостинги), благодаря которым индивидуальная информация становится глобальным достоянием всех пользователей, имеющих доступ к информационному ресурсу. В России наибольшей популярностью пользуются социальные сети «Вконтакте», ее аудитория составила более 100 млн активных пользователей в месяц. В социальной сети «Одноклассники» — их 40 млн в месяц. Всего же в России насчитывается около 130 млн интернет-пользователей, что соответствует почти 90% населения страны. К российскому сегменту Интернета сегодня подключены все социально значимые объекты — около 76 тыс. на территории России³⁹.

При этом в сети Интернет постоянно увеличивается количество сайтов, социальных страниц, на которых распространяется информация, способствующая развитию экстремизма⁴⁰. К концу 2022 г. наблюдался рост зарегистрированных преступлений экстремисткой направленности (рис. 1).

Рис. 1. Зарегистрировано преступлений экстремисткой направленности⁴¹

Государственный сектор в 2022 г. был целью номер один. В I квартале 2022 г. количество компьютерных атак на государственные учреждения увеличилось практически в два раза по сравнению с последним кварталом 2021 г., а затем продолжало расти в течение всего года. Государственные учреждения столкнулись с наибольшим количеством кибератак среди организаций: их доля от общего числа атак составила 17%. Всего за 2022 г. было зафиксировано 403 атаки, что на 25% больше, чем за 2021 г. Основными векторами стали DDoS- и веб-атаки на публичные ресурсы государственных органов⁴².

2. Генеральный прокурор РФ признал защиту интересов государства от иностранного вмешательства значимым направлением работы органов прокуратуры. Генеральной прокуратурой за 2021 г. признаны нежелательными еще 18 иностранных и международных неправительственных организаций, открыто демонстрирующих свои антироссийские позиции и стремящихся оказать влияние на общественно-политическую ситуацию в стране, дестабилизировать обстановку.

В Роскомнадзор направлено 115 требований об ограничении доступа к интернет-ресурсам экстремистского и террористического характера. Заблокирован доступ к 9,5 тысячам сайтов, с 54 тысяч сайтов противоправная информация удалена⁴³.

Задача обеспечения защиты в информационном пространстве традиционных духовных ценностей, общественного сознания от деструктивных идей, противоречащих основам нашего государства, во многом выполняется во взаимодействии органов прокуратуры с Роскомнадзором и его территориальными органами.

Такое взаимодействие сегодня преимущественно осуществляется в электронной форме — в автоматизированной системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). При этом каждый из органов публичной власти имеет свои собственные автоматизированные информационные системы.

Так, в прокуратуре, как это и предусматривалось Концепцией цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры РФ до 2025 г.⁴⁴, в целом создана защищенная система ведомственного и межведомственного электронного взаимодействия⁴⁵. Внедрение системы АИК «НАДЗОР-Web» началось в 2018 г., и уже в конце 2021 г. органы прокуратуры РФ работали в едином контуре электронного взаимодействия. Ежемесячно в этой автоматизированной системе регистрируется более 2,5 млн документов, в единой базе работают более 3,5 тысяч прокуратур, общий объем хранимой информации превысил 10 терабайт.

Как отметил начальник управления информационных технологий Генеральной прокуратуры РФ Д. Антонов, «это один из наиболее масштабных проектов по созданию централизованной системы электронного взаимодействия»⁴⁶. В настоящее время в Генеральной прокуратуре функционирует 12 информационных систем, две из которых государственные автоматизированные системы — ФГИС «Единый реестр проверок» и ГАС правовой статистики⁴⁷.

Роскомнадзор и его территориальные органы при осуществлении контроля также применяют собственную автоматизированную систему — Единую информационную систему (ЕИС) Роскомнадзора, в которой имеется вся необходимая информация⁴⁸.

При исполнении государственных функций Роскомнадзор и его территориальные органы взаимодействуют с Генеральной прокуратурой РФ через СМЭВ. Для повышения качества взаимодействия с информационными системами других федеральных и региональных органов власти получили дальнейшее развитие сервисы Роскомнадзора в СМЭВ⁴⁹.

Возможностью направить в Роскомнадзор запрос на получение информации по СМЭВ за год воспользовались девять организаций. В этом числе — органы прокуратуры. Всего Роскомнадзору было направлено 5858 запросов. Возможности СМЭВ активно использует и сам Роскомнадзор: так, в МВД России направлено 803 запроса о проверке судимости. При взаимодействии с Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах Федерального казначейства Роскомнадзором направлено 164 416 начислений. Помимо обращений, которые граждане направляли в Роскомнадзор непосредственно (154 274 обращения, из них в электронном виде — 15 549), значительная часть была перенаправлена из различных государственных структур, в том числе из органов прокуратуры — 12 117 обращений.

Роскомнадзором было получено 1794 сообщения о размещении в сети Интернет информации, содержащей детскую порнографию, о сбыте наркотических веществ и подготовке к суициду, 753 сообщения о размещении в Интернете противоправной информации, 1800 сообщений о продаже в сети документов (дипломов об образовании, медицинских справок и т. д.). По итогам года зафиксировано 12 948 переходов на специальную форму Роскомнадзора для направления сообщений о наличии на страницах сайтов в сети Интернет противоправной информации⁵⁰.

Кроме того, в случае непредставления заявителями ряда документов (например, выписок из государственного реестра юридических лиц) Роскомнадзор получает необходимую информацию от государственных органов по каналам СМЭВ⁵¹.

Приказом Генерального прокурора РФ от 10.12.2018 № 816 «О введении в эксплуатацию информационной системы межведомственного электронного взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» внедрена информационная система межведомственного электронного взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ (ИС МЭВ), предназначенная для организации межведомственного электронного взаимодействия по каналам СМЭВ с иными органами и организациями с целью получения органами прокуратуры документов и сведений, необходимых в рамках выполнения задач и исполнения своих функций.

СМЭВ представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую в том числе информационные базы данных и средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций с использованием единых технологических решений и стандартов, единых классификаторов и описаний структур данных. Фактически она является системной магистралью информационного взаимодействия, обеспечивающей информационное взаимодействие путем использования сервис-ориентированной архитектуры, представляющей собой совокупность электронных сервисов, построенных по общепринятым стандартам, а также путем использования единых технологических решений и стандартов, единых классификаторов и описаний структур данных. Ее основная задача — обеспечение оперативного получения данных, необходимых для оказания государственных услуг, путем электронного взаимодействия с участниками — поставщиками и потребителями информации.

Причем каждый поставщик сведений публикует в СМЭВ свой вид сведений, а каждый потребитель сведений получает доступ к опубликованным видам сведений в СМЭВ путем запроса сведений и получения ответа.

В настоящее время в данной системе автоматизировано взаимодействие органов прокуратуры с более чем десятью федеральными органами исполнительной власти. В ИС МЭВ осуществляется электронный документооборот с возможностью получения более 50 видов юридически значимых сведений (документов) в электронной форме, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью, с соблюдением требований информационной безопасности⁵².

Правительство РФ определило новый порядок обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия.

Так, предусмотрено ведение организатором межведомственного электронного документооборота глобального адресного справочника. Он включает сведения об операторах и участниках межведомственного электронного документооборота, об участниках информационного взаимодействия, о подразделениях и должностных лицах участников. Участник информационного взаимодействия должен иметь уникальный идентификатор справочника. Уточнены процедуры обмена документами⁵³.

3. Утвержденный Роскомнадзором Алгоритм (порядок) взаимодействия заинтересованных органов при выявлении противоправного контента в сети Интернет⁵⁴ разъясняет порядок взаимодействия заинтересованных органов власти при выявлении в сети Интернет информации, распространение которой на территории РФ запрещено, в целях ограничения доступа на территории РФ к такому противоправному контенту в сети Интернет.

В случае выявления в сети Интернет экстремистского материала, органам власти рекомендуется направить сведения о распространении такого контента с указанием конкретной страницы сайта в сети Интернет, содержащей экстремистский материал, и приложением снимка с экрана монитора (скриншота), в соответствующее территориальное подразделение МВД России, ФСБ России или прокуратуры.

Постановлением Правительства РФ № 1101 закреплен порядок взаимодействия по вопросам выявления и ограничения доступа к запрещенной информации в сети Интернет.

Так, Роскомнадзор размещает на своем официальном сайте в сети Интернет в электронном виде Форму⁵⁵ для приема обращений органов публичной власти и частных лиц о наличии на страницах сайтов в сети Интернет запрещенной информации и для взаимодействия с указанными органами власти и частными лицами в рамках деятельности по формированию и ведению единого реестра.

После поступления в Роскомнадзор и (или) оператору реестра обращений в течение суток запрос с указанием страницы сайта в сети Интернет о возможном наличии на данной странице сайта запрещенной информации направляется в электронном виде уполномоченным органам в соответствии с их компетенцией.

Информация о решениях уполномоченных органов направляется в Роскомнадзор и (или) оператору реестра в электронном виде (в рамках системы взаимодействия), с учетом необходимости защиты сведений о защищаемом лице, в течение суток⁵⁶.

4. Наряду с определенными достижениями в рассмотренной сфере до настоящего времени сохраняется определенный дефицит подключения прокуроров к информационным системам, в частности — к СМЭВ⁵⁷.

Весьма показательно, что более 85% слушателей, обучающихся по программе профессиональной переподготовки прокурорских работников, выразили желание пройти обучение по информационным системам: из них больше всего (72,3%) — по СМЭВ, 41,1% — по АИК «Надзор», 37,5% — по ГАС ПС⁵⁸.

Как верно отметил заместитель председателя Совета Безопасности РФ, особого внимания заслуживает вопрос формирования нормативно-правовой базы в сфере технологической независимости и безопасности критической информационной инфраструктуры; такой базы в настоящее время в полноценном смысле нет, ее нужно максимально быстро создать, а также необходимо распределить полномочия и ответственность всех регулирующих и надзорных органов в этой области⁵⁹.

Сохраняются в России проблемы, связанные с развитием института электронных доказательств, так как не сформированы необходимые нормативные основы его регулирования. Решение этого вопроса будет способствовать расширению электронных форм взаимодействия⁶⁰.

Исаенко Вячеслав Николаевич,
профессор кафедры
уголовного процесса и криминалистики
Московского государственного областного университета,
д-р юрид. наук, профессор

Использование прокурором криминалистических и специальных знаний в производстве по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности

В современных условиях серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации представляет экстремизм, который столь же опасен для общества и государства, как и терроризм. Работа органов прокуратуры по противодействию этому явлению осуществляется по ряду направлений:

1) надзор за исполнением законов о противодействии экстремисткой деятельности;

2) надзор за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью при проверке сообщений о преступлениях экстремистской направленности и в досудебном производстве по соответствующим уголовным делам;

3) уголовное преследование в суде обвиняемых лиц⁶¹ и др.

Удельный вес преступлений экстремистской направленности относительно невелик (0,074% в 2022 г.), однако это не снижает их опасности⁶². Характерно и то, что в последние годы происходит рост их количества.

В 2019 г. зарегистрировано 585 преступлений этой категории, в 2020 г. — 833, в 2021 г. — 1057, за 10 месяцев 2022 г. — 1247⁶³. Это заставляет прокуроров уделять повышение внимание качеству их расследования. В указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 21.09.2018 № 602/27 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений экстремистской направленности» содержится комплекс соответствующих требований, адресованных прокурорам всех уровней⁶⁴. Их выполнение необходимо связано с широким использованием не только правовых, но в равной степени криминалистических и специальных знаний в различных формах⁶⁵.

В ряде организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации содержатся положения, обязывающие прокуроров быть сведущими в вопросах криминалистической методики расследования⁶⁶.

Содержание этих методик образует своего рода информационную модель, общую схему, задает определенную программу оценки прокурором полноты проверки следователем, дознавателем сообщения о преступлении, а также полноты исследования его обстоятельств и причастности к ним конкретных лиц.

В настоящее время ощущается определенный дефицит методических изданий для прокуроров по вопросам надзора в досудебном производстве по делам об экстремистской деятельности. В ранее подготовленном коллективном пособии для магистрантов «Теория и практика прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений» (2018 г.) изложены ее основы⁶⁷. Это пособие оказалось востребованным и практическими работниками.

В настоящее время идет подготовка учебника «Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений» с включением более развернутой частной методики надзора в досудебном производстве по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности.

Необходимой составляющей информационно-аналитического обеспечения прокурорского надзора является судебная практика. Изучение и использование ее материалов должно предупреждать поверхностный подход к анализу и оценке материалов досудебного производства по делам о преступлениях экстремистской направленности.

В первую очередь для этого следует обращаться к разъяснениям, содержащимся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 № 11 «О судебной практике по делам о преступлениях