Организация судебной и прокурорско-следственной деятельности

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

О-64

Рецензенты:
Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета;
Манова Н. С., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, заведующая кафедрой уголовного процесса Саратовской государственной юридической академии.

Предлагаемое вниманию российского читателя издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного актуальным вопросам прокурорского надзора и прокурорской деятельности.

Авторы монографии – преподаватели кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Работа содержит аналитические выводы и сравнительно-правовые характеристики по актуальным вопросам прокурорского надзора и прокурорской деятельности на современном этапе развития государства.

Законодательство приведено по состоянию на май 2021 г.

Книга будет полезна магистрам, специалистам, педагогическим, научным и практическим работникам, а также широкому кругу читателей, интересующихся вопросами юриспруденции.

Печатается в авторской редакции.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК АВТОРОВ

Раздел «Прокурорский надзор»

1. Смирнов А. Ф., д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, заслуженный юрист РФ

2. Смирнов А. Ф., д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, заслуженный юрист РФ

3. Отческая Т. И., д. ю. н., проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, почетный работник судебной системы РФ

4. Воеводина Т. Г., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

5. Перов С. В., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

6. Ищенко П. П., к. ю. н., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

7. Шкурова П. Д., к. ю. н., старший преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

8. Ищенко П. П., к. ю. н., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

Раздел «Прокурорская деятельность»

1. Мишакова Н. В., к. ю. н., старший преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

2. Колесников Е. В., преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

3. Джиоев С. Х., д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

4. Афанасьева Т. И., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

5. Отческая Т. И., д. ю. н., проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, почетный работник судебной системы РФ

6. Отческая Т. И., д. ю. н., проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, почетный работник судебной системы РФ

7. Афанасьева Т. И., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

ВВЕДЕНИЕ

Предлагаемое вниманию российского читателя издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного актуальным вопросам прокурорского надзора и прокурорской деятельности на современном этапе Российского государства.

Авторы монографического исследования — преподаватели кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), которая вместе с 90-летним юбилеем университета отмечает также и свою значимую дату — пятилетие со дня организации кафедры в составе ведущего юридического вуза России.

Прокурорский надзор и прокурорская деятельность — важные направления в российском праве, требующие комплексного изучения. В этой связи разделы в монографии классифицированы по направлениям деятельности прокуратуры, которые играют ключевую роль в обеспечении законности в стране.

Особое внимание уделено сравнительно-правовым характеристикам и аналитическим выводам по прокурорскому надзору за исполнением федерального законодательства; теории и практике поддержания государственного обвинения прокурором в суде; теории и практике участия прокурора в конституционном судопроизводстве; теории и практике участия прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел и в административном судопроизводстве; прокурорской этике и ораторскому мастерству прокурорского работника.

Авторы выражают признательность рецензентам:

Ергашеву Евгению Рашидовичу — почетному работнику прокуратуры, старшему советнику юстиции, доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета (г. Екатеринбург);

Мановой Нине Сергеевне — почетному работнику высшего профессионального образования Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой уголовного процесса Саратовской государственной юридической академии, за поддержку нашей инициативы по изданию настоящей монографии.

От имени коллектива авторов —

Ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор
Т. И. Отческая

I. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

Смирнов А. Ф.,
д. ю. н., проф.,
профессор кафедры организации
судебной и прокурорско-следственной
деятельности, заслуженный юрист РФ

1. Служба в органах и организациях прокуратуры

Федеральным законодательством определено, что служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом особенностей и условий службы прокурорских работников¹. Для более точного понимания службы в органах и организациях прокуратуры следует представлять ее, как систему, важнейшими составляющими подсистемами которой является организация кадровой работы, управление кадрами и формирование организационно-правового статуса прокурорского работника.

Организация кадровой работы включает в себя поэтапные действия, связанные с анализом, формированием прогнозов и планированием кадров. Основной задачей на данном этапе является расчет потребностей в кадрах. На следующем этапе осуществляется подбор, расстановка, воспитание, оценка и непрерывное обучение кадров. На этом этапе решаются задачи качественного обеспечения кадрами органов прокуратуры, эффективного стимулирования их деятельности. Заключительным этапом организация кадровой работы является рациональное использование кадрового состава и тем самым, создание высокопрофессионального трудового коллектива.

Управление кадрами характеризуется целенаправленным воздействием на людей по поводу их совместной деятельности в достижении намеченных общественно-полезных целей. Применительно к кадрам прокуратуры оно направлено на формирование представления о важнейших и необходимых качествах работника прокуратуры, о формах и методах их подготовки для работы в органах прокуратуры, об их лучшей расстановке, организации коллектива сотрудников, объединенных единством целей и способных с наибольшей эффективностью использовать свой внутренний потенциал для решения задач, стоящих перед органами прокуратуры.

Главной целью управления кадрами органов прокуратуры является создание оптимальных организационных условий для формирования качественно нового состава кадров органов прокуратуры, способных максимально эффективно осуществлять задачи прокурорского надзора и иной деятельности, установленных для органов прокуратуры в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»

Управление кадрами зависит от кадровой политики, которая определяется как конкретно-историческая идеология использования человеческого потенциала. Кадровая политика предполагает формирование системы взглядов на существующие кадровые проблемы, определение стратегических целей, принципов кадровой работы, системы оценок и другие важнейшие характеристики работы с кадрами.

Кадровая политика формируется на основе анализа структуры кадров, эффективности их труда, прогнозирования процессов производства и управления. Применительно к кадрам органов прокуратуры для выработки кадровой политики важно проанализировать и установить состояние действующей структуры кадров; установить степень реализации стоящих перед органами прокуратуры задач прокурорского надзора, иной деятельности; определить условия повышения эффективности работы относительно происходящих в стране политических, экономических и иных процессов развития.

Следует, однако, заметить, что если первые два условия вполне выполнимые, то на третье — трудно дать однозначный ответ.

К сожалению, нынешнее состояние политических, экономических и правовых реформ в России, отсутствие четко выраженной государственной политики развития не позволяют выявить их устойчивые тенденции.

И все же при всех трудностях формирования эффективной кадровой политики, видимо, возможно, назвать некоторые ее направления. В частности, в период глубоких и коренных изменений законодательства безошибочным признанием будет то, что к числу основных направлений кадровой политики органов прокуратуры в современный период необходимо отнести повышение квалификации прокурорских работников и их последовательную и неуклонную ориентацию на общеполезные результаты деятельности органов прокуратуры.

Эффективность управления кадрами зависит от кадровой стратегии. К сожалению, достаточно четкой официальной формулировки стратегии кадровой работы в органах прокуратуры нет.

Между тем, в управленческой терминологии под стратегией понимается определение успешных направлений деятельности организации. Главным элементом, характеризующим ее сущность, является фактор успеха. В определенной степени стратегия может рассматриваться как план, но не план конкретных мероприятий, а определенная последовательность в системе взглядов, идей, реализация которых обеспечивает успех в достижении поставленных целей. Стратегия является принципиальной основой планирования кадровой работы на предстоящий период.

Применительно к управлению кадрами органов прокуратуры можно утверждать, что под стратегией кадровой работы следует понимать общий план сформированных в определенный период идей и взглядов на проблему кадров органов прокуратуры, которые в перспективе следует реализовать, и которые обеспечат успех в достижении целей деятельности органов прокуратуры. Проще говоря, сформировать стратегию управления кадров органов прокуратуры означает: назвать факторы успеха в реализации кадровой политики и получении нового качества кадрового состава органов прокуратуры на определенный период деятельности.

Для формирования стратегии кадровой работы органов прокуратуры важно иметь по возможности полные знания о трех группах обстоятельств.

Во-первых, необходимо иметь объективные сведения о действующем кадровом составе органов прокуратуры. Во-вторых, важно иметь четкое и ясное представление о фактическом месте и роли прокуратуры в государственной системе Российской Федерации, на что со всей очевидностью указывают ее результаты деятельности. В-третьих, требуется наличие сведений об оценке деятельности органов прокуратуры со стороны общества и государства.

В настоящее время в качестве стратегии работы с кадрами органов прокуратуры должно стать формирование высокопрофесионального кадрового состава, оценка его по результатам профессиональной деятельности, стабильность кадрового состава и необходимая ротация. В данном случае речь идет о сокращенной стратегии развития прокуратуры. В качестве цели выбрано формирование высокопрофессионального кадрового состава, в качестве объекта или направления приложения сил — кадры органов прокуратуры. К правилам, как обязательному элементу стратегии, следует отнести оценку по результатам профессиональной деятельности, стабилизацию кадрового состава и необходимую его ротацию.

Создание высокопрофессионального кадрового состава в органах прокуратуры, предполагает также формирование бескорыстной личности работника прокуратуры, способной правильно понять цели и задачи деятельности органов прокуратуры, стремящейся имеющимися полномочиями оказать всяческое содействие охране законных прав и свобод граждан и законных интересов государства и общества в целом. Профессиональные результаты деятельности должны стать реальным стимулом удовлетворенности работой в органах прокуратуры. Здесь же следует отметить, что высокопрофессиональный работник органов прокуратуры менее всего подвержен различным влияниям, в том числе, и корыстного свойства. Надо признать, что глубокие профессиональные знания являются естественным психологическим барьером, не позволяющим работать плохо.

Организация кадровой работы является служебной обязанностью каждого руководителя прокуратуры. Все решения относительно кадров приобретают силу только после оформления приказом руководителя органа или организации прокуратуры. Наряду с прокурорами-руководителями работу с кадрами в органах прокуратуры осуществляют специальные подразделения, должностные лица, ответственные за кадровое обеспечение соответствующего органа, организации или в целом системы органов прокуратуры и именуемыми кадровыми службами.

Управление кадрами в прокуратуре определяется, прежде всего, существующей структурой построения системы органов прокуратуры, состоящей, как правило, из трех звеньев или трех уровней, единством и централизацией построения этой системы, подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим.

На уровне прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур прокуроры-руководители, хотя и не обладают всеми полномочиями по управлению кадрами оперативного состава, тем не менее, фактически осуществляют работу с кадрами не только вспомогательного, но и основного персонала.

В частности, прокурор города, района:

• ведет учет и отбор кандидатов на вакантные должности помощников прокуроров;

• организует работу по повышению квалификации и обучению прокурорских работников;

• оценивает их работу;

• готовит и подписывает аттестации на своих заместителей, помощников, специалистов;

• вносит предложения вышестоящему прокурору о назначении, перемещении и освобождении прокурорских работников, их поощрении и дисциплинарной ответственности, присвоении им классных чинов;

• назначает на должность и освобождает от должности работников, не занимающих должности прокуроров;

• налагает дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых им на должность.

На уровне прокуратуры субъекта РФ и приравненных к ним прокуратур вместе с прокурорами-руководителями функции кадровой службы осуществляют старшие помощники и помощники прокуроров субъектов РФ по кадрам, на которых возложена фактически вся работа по кадровому обеспечению прокуратур. Во многих прокуратурах этого уровня созданы самостоятельные отделы кадров. Эти подразделения организуют кадровую работу не только в аппарате прокуратуры субъекта РФ, но в нижестоящих прокуратурах городского и районного звена.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры в соответствии со ст. 18 Закона о прокуратуре, руководят деятельностью прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленные Генеральным прокурором РФ.

Назначение прокурорских работников на должность и освобождение от должности осуществляется в соответствии со ст. 40.5 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации». Приказом Генерального прокурора РФ от 06.08.2002 № 48 (в ред. от 05.12.2016) «О полномочиях руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в дисциплинарной и некоторых других сферах» предусмотрено право руководителей органов и организаций прокуратуры по наложению дисциплинарных взысканий на прокурорских работников.

На федеральном уровне в Генеральной прокуратуре РФ основным субъектом кадровой службы является Генеральный прокурор РФ, который в соответствии с предоставленными полномочиями руководит системой прокуратуры и в частности:

• издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников;

• в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры;

• определяет полномочия структурных подразделений;

• устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и организаций прокуратуры².

Кроме того, именно в исключительной компетенции Генерального прокурора РФ находятся назначение на должность и освобождение от должности прокурорских работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров.

Кадровую службу в структуре Генеральной прокуратуры РФ представляет самостоятельное подразделение — Главное управление кадров, состоящее из трех управлений и одного отдела. Первое управление занимается кадрами центрального аппарата и территориальных органов. В компетенцию второго управления входят организационно-методическое обеспечение, штаты и обучение кадров. Третье управление занимается служебными проверками и профилактикой коррупционных и иных правонарушений. В составе главного управления функционирует также отдел пенсионного обеспечения³.

Главное управление кадров Генеральной прокуратуры РФ организует работу на основании Положения о Главном управлении кадров Генеральной прокуратуры РФ, утвержденного Генеральным прокурором РФ 05.08.2015.

Кадровая служба Генеральной прокуратуры РФ выполняет следующие функции:

• организует, направляет и осуществляет контроль за работой с кадрами в прокуратурах субъектов РФ, военных и специализированных прокуратурах;

• совместно с другими подразделениями осуществляет работу по подбору, расстановке, использованию, воспитанию и обучению кадров в Генеральной прокуратуре РФ;

• проводит проверки работы с кадрами, оказывает практическую помощь в организации кадровой работы;

• готовит материалы по кадровым вопросам для рассмотрения на заседаниях коллегии и оперативных совещаниях при руководстве Генеральной прокуратуры РФ.

Важным направлением работы управления кадров является контроль за соблюдением порядка и условий прохождения службы в органах прокуратуры, исполнения органами прокуратуры требований законодательства, приказов и иных правовых актов Генерального прокурора РФ по кадровым вопросам.

Управление кадров также занимается подготовкой резерва для выдвижения на должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров и их заместителей, начальников управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ и их заместителей.

Соответственно отделы управления кадров готовят материалы о назначении и освобождении работников по должностям, назначение на которые являются исключительной компетенцией Генерального прокурора РФ, о присвоении классных чинов, по аттестации руководящих работников.

Вопросами кадровой работы в Генеральной прокуратуре РФ занимаются также заместители Генерального прокурора РФ, в том числе, и заместители, курирующие управления и отделы Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, начальники управлений и отделов, которые несут ответственность за формирование качественного состава прокурорских кадров.

Содержание работы с кадрами в основном выражается в осуществлении правильного отбора, расстановки, закреплении и воспитании кадров. Наряду с этим кадровое обеспечение предполагает выполнение и других видов работы, непосредственно направленных на формирование качественного кадрового корпуса прокурорских работников. В этой связи, к основным видам кадровой работы обычно относят:

1. Анализ кадровой работы.

2. Отбор, расстановка, закрепление и воспитание кадров.

3. Аттестацию работников органов прокуратуры.

4. Работу с внутренним кадровым резервом.

5. Профессиональную подготовку и повышение квалификации прокурорских работников.

6. Учет кадров и отчетность о работе с кадрами.

7. Делопроизводство.

Указанные виды кадровой работы, находясь во взаимосвязи и дополняя друг друга, позволяют развивать новые подходы в кадровой политике всей системы органов прокуратуры, способствовать успешному выполнению прокурорами возложенных на них обязанностей по службе.

Первоначальным этапом организации работы с кадрами является анализ кадровой работы. Сбор и оценка информации о работе с кадрами служат основой для прогнозирования и планирования потребностей в кадрах, определения рациональной структуры управления, наиболее целесообразного использования кадрового потенциала. Систематический анализ профессионального, возрастного состава, дисциплинарной и аттестационной практики позволяет своевременно вносить коррективы в работу с кадрами в органах прокуратуры.

Источниками информации о кадровой работе является статистическая отчетность, различная оперативная информация о работе с кадрами и о самих кадрах органов прокуратуры, общая справочная информация о современном состоянии кадрового обеспечения, в том числе научные и научно-методические материалы.

Процесс непосредственно кадровой работы обычно начинается с отбора кадров для службы в органах прокуратуры. Как уже указывалось, этот вид работы осуществляется фактически на всех трех уровнях системы органов прокуратуры. Как кадровые службы прокуратур субъектов Федерации и Генеральной прокуратуры РФ, так и прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры после определения потребностей в кадрах, наличия вакантных должностей проводят работу по подбору кандидатов для службы в органах прокуратуры.

Источниками пополнения кадрами органов прокуратуры в настоящее время в первую очередь являются образовательные учреждения (институты) системы прокуратуры РФ, а также иные образовательные учреждения высшего образования, имеющие государственную аккредитацию. Кадровые службы, формируя кадровый резерв, составляют списки претендентов на службу в органы прокуратуры. При этом учитываются требования Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предъявляемые к кандидатам о профессиональной, возрастной, моральной и медицинской пригодности к прохождению службы в органах и организациях прокуратуры.

После изучения, оценки и выбора кандидата на зачисление на службу в прокуратуру обычно следует предложение конкретному претенденту занять определенную вакантную должность. С подобным предложением к кандидату, после беседы с ним, как правило, обращается прокурор-руководитель, в непосредственном подчинении которого будет служить претендент. Завершается процесс отбора кандидатов на службу в прокуратуру приказом соответствующего руководителя прокуратуры о назначении конкретного лица на определенную должность.

К следующим видам кадровой работы относится деятельность по расстановке, закреплению и воспитанию кадров. Правильность расстановки прокурорских работников выражается в оптимизации структурирования должностей и заполнения их такими работниками, которые по своим профессиональным, деловым и морально-нравственным качествам способны с максимальной результативностью в интересах органов прокуратуры выполнять служебные обязанности. Эффективность расстановки кадров связана с обеспечением возможности служебного роста, с перемещением прокурорских работников по различным должностям.

Надлежащая расстановка кадров и особенно их закрепление в органах прокуратуры, кроме тщательного и ответственного изучения кадрового состава, зависит и от проведения с прокурорскими работниками воспитательной работы. Специфика прокурорской деятельности вызывает необходимость воспитания у них нравственной чистоты, верности служебному долгу, ответственности за порученное дело. В приказе Генерального прокурора РФ от 20.02.2013 № 80 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» указывается, что внимание руководителей должно быть обращено на непосредственную работу с людьми, на воспитание работников в духе неуклонного соблюдения требований закона, интересов личности, общества и государства, профессиональной этики⁴.

Существенную роль в повышении качественного состояния кадрового корпуса, его профессионализма, возможностей служебного роста выполняет аттестация работников прокуратуры. Согласно ст. 41 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» аттестация прокурорских работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности и в целях укрепления служебной дисциплины, а также для присвоения классных чинов (воинских званий).

Порядок и сроки проведения аттестации установлены Положением о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и организаций прокуратуры РФ, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 11.03.2020 № 146. Аттестация проводится не реже одного раза в пять лет специально создаваемыми в органах прокуратуры аттестационными комиссиями, выводы которых утверждаются соответствующими руководителями прокуратур. По результатам аттестации дается оценка профессиональных, деловых, нравственно-психологических и других качеств аттестуемого лица и делается вывод о соответствии или несоответствии его занимаемой должности. Кроме того, высказываются рекомендации о возможности зачисления в резерв для выдвижения по должности, присвоении классного чина (воинского звания) и другие рекомендации.

Как правило, на основании выводов аттестационных комиссий в органах прокуратуры формируется внутренний кадровый резерв. В отличие от резерва для приема на службу в прокуратуру, внутренний резерв имеет целью выдвижение наиболее подготовленных и проверенных в практической деятельности прокурорских работников на вышестоящие должности. Основанием для включения в резерв служит наличие определенного стажа службы в органах прокуратуры, необходимой профессиональной подготовки, способности к руководящей работе, соответствующих моральных качеств. После зачисления работника во внутренний кадровый резерв с ним проводится работа по дальнейшей подготовке для занятия вышестоящей вакантной должности.

Важным условием служебного роста прокурорских работников является их профессиональная подготовка и повышение квалификации. Дополнительное профессиональное образование прокурорских работников, предусмотренное ст. 43.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представляет собой систему непрерывного обучения, включающую индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных организациях прокуратуры, обучение на факультетах повышения квалификации Университета прокуратуры Российской Федерации. Отношение к учебе и рост профессионального мастерства учитывается при решении вопросов о соответствии прокурора занимаемой должности, их поощрении и влияет на дальнейшее продвижение по службе.

В связи с тем, что кадровые службы в органах прокуратуры имеются только на уровне прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним прокуратур и в Генеральной прокуратуре РФ, работа по учету кадров и отчетность о работе с кадрами проводится именно в этих кадровых подразделениях.

Учет кадров органов прокуратуры осуществляется по различным показателям. Учитывается общая численность оперативных и технических работников; штатная численность оперативного состава; половозрастной состав прокурорских работников; стаж службы в органах прокуратуры; количество работников, имеющие почетные звания «Заслуженный юрист Российской Федерации», «Заслуженный работник прокуратуры», награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры».

Кроме того, в кадровых службах подлежат учету работники, имеющие классные чины (воинские звания), количество аттестованных работников за определенный период, уволенных со службы с выделением оснований прекращения службы в органах прокуратуры. Соответственно учитываются перемещения прокурорских работников, количество поощренных и привлеченных к дисциплинарной ответственности, прошедших повышение квалификации и другие показатели, связанные с прохождением службы.

Большинство показателей по учету кадров сводятся в единую форму отчета о работе с кадрами, установленную для всей системы органов прокуратуры. Эта статистическая отчетность является необходимым источником информации для обобщения и оценки кадровой работы.

Существенное место в работе с кадрами занимает организация делопроизводства. Необходимость правильного технического оформления кадровой работы не вызывает сомнений. Особо выделяется обязательность ведения личных дел на каждого прокурорского работника, оформление и выдача служебных удостоверений, ведение пенсионных дел и других вспомогательных действий, непосредственно связанных с основными видами кадровой работы⁵.

Учет кадров прокурорских работников осуществляется в соответствии с Инструкцией по учету кадров прокурорских работников, федеральных государственных служащих, работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, и работников, осуществляющих профессиональную деятельность по профессиям рабочих в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 13.03.2018 № 135.

Службу в органах и организациях прокуратуры невозможно представить без характеристики организационно-правового статуса прокурорского работника. Прежде, однако, заметим, что понятие правового статуса неоднозначно и трактуется учеными и практиками с различным элементным содержанием⁶. Но в любом случае при анализе правового статуса какого-либо субъекта, заходит речь о его предназначении в системе правоотношений, правах, обязанностях, организационной структуре, видах деятельности, полномочиях и других элементах, с помощью которых происходит его идентификация в анализируемой организационной системе.

В этой связи, правовой статус прокуратуры можно определить как установленное правовыми нормами положение прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации, определяемое ее функциональным предназначением, структурным построением и компетенцией.

Применительно к правовому статусу прокурорского работника можно сказать, что он характеризуется правовыми нормами, которые определяют его положение в системе органов прокуратуры, они касаются регламентации его прав и обязанностей, служебных полномочий, компетенции, места и роли в структуре управления системы органов прокуратуры. Правовой статус прокурорского работника проявляется не только положением в системе органов прокуратуры, но главным образом, в системе взаимоотношений с другими социальными системами при осуществлении функций прокуратуры. В этой связи правовой статус прокурорского работника формируется таким образом, чтобы в полной мере исполнить предназначение прокуратуры, обеспечить в стране режим законности.

В зависимости от норм, регулирующих положение субъекта, различают конституционно-правовой статус, административно-правовой, гражданско-правовой и другие виды правового статуса. Такое деление имеет смысл при анализе положения субъекта в системе правоотношений, регулируемых определенными отраслями права. В совокупности все они отражают общий правовой статус, определяющий положение и роль субъекта в системе социального управления обществом. В этой связи, совершенно очевидно, что правовое регулирование должно быть высококачественным, исключать двусмысленность, пробелы, противоречивость и т. п. На практике это очевидное требование исполняется весьма затруднительно. Например, в статье 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дается следующее определение прокурорского работника: «прокурорские работники — прокуроры, а также другие работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания)». Может возникнуть закономерный вопрос, имеет ли статус прокурорского работника помощник прокурора района до присвоения ему первого классного чина? Было бы более точным, если бы в законе было указано, что таковыми являются не только имеющие классные чины, но и занимающие должности в органах и организациях прокуратуры, по которым предусмотрено присвоение классного чина. Этим примером не ограничиваются ситуации недостаточного качества правового регулирования.

К основаниям приобретения правового статуса прокурорского работника можно отнести требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров. Они закреплены в ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Такими требованиями являются:

• гражданство РФ;

• наличие высшего юридического образования по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе;

• необходимые профессиональные и моральные качества;

• состояние здоровья, позволяющее исполнять служебные обязанности.

К условиям приобретения правового статуса прокурорского работника следует относить обстоятельства, связанные с признанием наличия оснований и исключением фактов, препятствующих приобретению правового статуса прокурорского работника.

Условиями, препятствующими приобретению правового статуса прокурорского работника, могут считаться:

• наличие гражданства иностранного государства;

• недееспособность или ограниченная дееспособность;

• наличие судимости, в том числе погашенной;

• наличие решения суда о запрете занимать государственные должности госслужбы на определенное время;

• наличие заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы прокуратуры;

• близкое родство или свойство с работником прокуратуры, если служба связана с прямым подчинением или подконтрольностью;

• отказ от прохождения процедуры допуска к сведениям, имеющим гостайну.

К условиям получения статуса прокурорского работника следует отнести следующие обстоятельства:

• прохождение процедуры психологического профессионального отбора;

• прохождение процедуры изучения кадровой службой профессиональных и морально-психологических качеств личности претендента на должность прокурорского работника;

• список документов, представляемых кандидатом на прокурорскую должность в кадровую службу;

• издание приказа о зачислении на должность прокурорского работника и выдача служебного удостоверения.

Служебное удостоверение является документом, подтверждающим личность прокурорского работника, его классный чин и должность:

• прохождение испытательного срока;

• принятие присяги прокурора.

Принятый на службу в органы и организации прокурорский работник наделяется определенными правами и обязанностями.

Права прокурорского работника можно рассматривать с разных сторон, поскольку правовой статус прокурорского работника характеризуется различными отраслями права.

Значительные права закреплены в Конституции РФ в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина». В этой связи, прокурорский работник, как и любой гражданин, обладает личными правами, политическими правами, экономическими правами. Однако, все эти права ограничиваются его специальным статусом. Например, в отличие от любого гражданина, прокурорский работник не имеет права иметь гражданство иностранного государства, или свободно заниматься предпринимательской деятельностью. Его специальный правовой статус предполагает с одной стороны изъятие отдельных прав, с другой стороны прокурорскому работнику присущи дополнительные права, которые компенсируют некоторую ограниченность его возможностей. Следует обратить внимание на то, что прокурорский работник ограничивается в правах в строго определенных целях. Такое ограничение связано с обеспечением прокурорскому работнику независимости при принятии решений, ограждении его от возможных конфликтов интересов, обеспечения его безопасности, сохранения беспристрастности в решении служебных дел, формировании положительного имиджа в социальной среде и т.д.

Важно также иметь в виду, что отдельные ограничения в правах, получаемые прокурорским работником вследствие приобретенного специального правового статуса, компенсируются дополнительными гарантиями. Например, ненормируемый рабочий день для прокуроров компенсируется предоставлением отпуска по срокам более длительным, нежели для обычных рабочих и служащих. Кроме того, прокурорскому работнику производятся выплаты за особые условия службы, а также за сложность, напряженность и высокие достижения в службе. Определенным компенсаторным механизмом можно считать пенсионное обеспечение прокурорских работников. Имеются и другие примеры, которые характеризуют прокурорского работника с точки зрения его общеправового статуса.

Таким образом, можно сделать вывод, что прокурорский работник имеет общегражданские и специальные права. При этом специальные права служат с одной стороны компенсацией изъятий из общегражданских прав, с другой — обеспечивают необходимые условия профессиональной деятельности.

Обязанности прокурорского работника могут быть охарактеризованы с двух сторон. Прежде всего, они вытекают из правового статуса личности, основы которого закреплены в Конституции РФ. Прокурорский работник обязан платить налоги и сборы, обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, защищать Отечество, нести обязанности военной службы. Обязанности, характеризующие правовой статус личности, закреплены также в иных законах, например в Семейном кодексе, Гражданском, Уголовном и т. д.

С другой стороны, обязанности прокурорского работника вытекают из норм, подчеркивающих его специальный статус работника прокуратуры. Они необходимы для индивидуализации личности, формирования авторитета, создания условий для наиболее успешного выполнения служебных задач. Такие нормы закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», ведомственных нормативных правовых актах, например в Кодексе этики прокурорского работника, Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации. К основным обязанностям прокурорского работника можно отнести:

• подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ;

• законность деятельности;

• независимость в принятии решений;

• обязанность действовать гласно;

• обязанность информировать о состоянии законности;

• обязанность соблюдать запреты и ограничения, вытекающие из федеральных законов;

• обязанности, вытекающие из Присяги прокурора;

• обязанности, указанные в Кодексе этики прокурорского работника.

Права и обязанности, позволяющие решать поставленные перед прокурорскими работниками функциональные задачи, формируют служебные полномочия. Задачи могут быть общими, специальными и частными. К общим задачам относятся задачи выявления нарушений законов, реагирования с помощью средств прокурорского надзора, восстановление режима законности, установление и устранение причин и условий способствующих совершению правонарушений. Специальные задачи указаны в приказах Генерального прокурора РФ по отраслям прокурорского надзора или иной деятельности. Частные задачи решаются при конкретных прокурорских проверках или при выполнении иных конкретных видов прокурорской деятельности. Следует иметь в виду специфику взаимосвязи прав и обязанностей прокурорских работников, характеризующих их служебные полномочия. Она состоит в том, что права должны совпадать с обязанностями. То есть, если прокурор что-то вправе, то он и обязан. Например, прокурор вправе проверить законность вынесенного решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Следует иметь в виду, что он, одновременно, и обязан это сделать. Такая закономерность основана на принципе законности в деятельности прокурора, но не целесообразности. Введение принципа целесообразности в деятельность прокуроров с неизбежность повлечет нарушение соотношения равенства прав и обязанностей прокурора. Появиться избирательность, которая отрицательно скажется на общем состоянии законности.

Единство прав и обязанностей прокурорского работника позволяет характеризовать их как служебные полномочия, не разделяя их на права и обязанности.

Для лучшего их понимания можно сделать классификацию и поделить их на полномочия по выявлению нарушений законов, полномочия по реагированию на выявленные правонарушения, полномочия по восстановлению нарушенной законности и профилактике правонарушений.

Следует при этом обратить внимание на то, что выбор служебных полномочий зависит от отрасли прокурорского надзора, в которой проходит прокурорская проверка. Таких отраслей, как известно, пять. В каждой из отраслей имеются свои присущие только ей полномочия.

Другой классификацией может служить деление полномочий на основные полномочия и вспомогательные. Это такие полномочия, которые прямо связаны с решением поставленных функциональных задач, либо выполняют подчиненную, служебную роль, помогают их применить. Например, полномочие, в соответствие с которым прокурору предоставлено право беспрепятственного прохода на территорию проверяемого объекта, будет вспомогательным по отношению к праву прокурора осуществить прокурорскую проверку.

Можно представить полномочия, используя их классификацию, по содержательному признаку. В таком случае мы будем иметь дело с полномочиями организационными, функциональными, вспомогательными.

Особенности организационно-правовой статуса прокурорского работника связаны с присущими ему ограничениями и запретами, которые установлены, в основном, в трех федеральных законах: «О прокуратуре Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе»⁷, Часть из них установлена в ведомственных нормативных правовых актах, например в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации⁸.

Предназначение таких ограничений и запретов можно определить следующим:

• содействие укреплению авторитета прокурорского работника;

• укрепление доверия граждан и государства;

• обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения;

• создание условий для эффективной профессиональной деятельности;

• защита прокурорского работника от вмешательства в его деятельность;

• обеспечение безопасности прокурорского работника, его независимости в принятии решений.

В частности, прокурорским работникам запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей они обязаны представлять в кадровую службу органов прокуратуры.

Прокурорские работники обязаны уведомлять своего руководителя об обращениях к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Запрещается прокурорскому работнику:

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если ему не поручено участвовать в управлении этой организации;

• приобретать, в случаях установленных федеральным законов, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

• быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность;

• получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических или юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные прокурорским работником в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими мероприятиями, признаются федеральной собственностью и передаются по акту в государственный орган, в котором он замещает должность;

• использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

• разглашать или использовать в целях, не связанных со службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

• допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в их должностные обязанности;

• принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений, если в их должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

• использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям, если это не входит должностные обязанности;

• создавать в органах и организациях прокуратуры политические партии, другие общественные и религиозные объединения (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

• входить в состав органов управления, попечительских или иных наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РВ или законодательством РФ;

• совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной иной творческой деятельности. При этом разрешенные виды деятельности не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц, без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Перечисленные запреты и ограничения следует отнести к основным, характеризующим особенности службы в органах и организациях прокуратуры.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что служба в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации это управляемая система органов, подразделений и должностных лиц, осуществляющих организацию работы с кадрами в органах и организациях прокуратуры, обеспечивая функциональное предназначение прокуратуры с учетом особенностей правового статуса прокурорского работника.

Смирнов А. Ф.,
д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности,
заслуженный юрист РФ

2. Методика и тактика прокурорских проверок

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет отрасли прокурорского надзора, иные виды и направления прокурорской деятельности. Вследствие этого прокуратура Российской Федерации является многофункциональным государственным органом и реализует следующие функции:

• надзорную;

• уголовного преследования (поддержание государственного обвинения в суде);

• участия в уголовном, административном, гражданском, арбитражном судопроизводстве;

• координационную;

• международного сотрудничества;

• участие в правотворческой деятельности;

• иные, закрепленные в федеральном законе.

Такая классификация произведена по видам деятельности, которые закреплены за прокуратурой Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами.

Классификация может быть и иной в зависимости от норм, которые охраняются и реализуются в процессе прокурорской деятельности. В этой связи, видимо, можно утверждать, что прокуратура осуществляет такие функции, как:

• правоохранительная;

• правозащитная;

• правовосстановительная;

• процессуальная и др.

Функции прокуратуры, в основном, понимаются как предназначение прокуратуры или ее основные целенаправленные виды деятельности.

Все отрасли прокурорского надзора и иные виды и направления деятельности прокуратуры направлены на достижение определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» целей, а именно: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Указанные цели прокурорского надзора могут быть достигнуты при решении общих, специальных и частных задач. Общие задачи реализуются во всех отраслях прокурорского надзора. Специальные задачи указаны в приказах Генерального прокурора РФ принятых по всем отраслям прокурорского надзора и другим видам прокурорской деятельности. Частные задачи это то, что прокурор осуществляет в виде отдельных действий в конкретных прокурорско-надзорных ситуациях. К общим задачам прокурорского надзора следует относить:

• выявление нарушений закона:

• реагирование на выявленные нарушения закона;

• восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также законных прав и интересов общества и государства;

• устранение причин и условий способствующих совершению правонарушений (общая и специальная профилактика).

Для решения поставленных задач Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установил систему полномочий прокурора. Они зависят от отрасли прокурорского надзора и решаемых задач. Часть из них направлена на выявление нарушений законов, часть на реагирование и их устранение.

Достижение установленных целей и задач прокурорского надзора определяет степень его эффективности. И здесь мы вплотную подходим к вопросам о тактике и методике прокурорского надзора. Дело в том, что закон, установив область деятельности прокурора и, наделив его соответствующими полномочиями, не в состоянии указать пути эффективного их применения, с тем, чтобы они в большей степени были адекватны конкретной обстановке и могли приводить к наивысшему результату.

Эту задачу эффективного применения прокурором предусмотренных законом правовых средств решают применяемые им методы (способы). Они разрабатываются на основе опыта работы прокуроров и достижений юридической науки и не содержат в себе чего-либо, что не согласовывалось бы с действующим законодательством, устанавливая границы возможного поведения участников правоотношений⁹. Применяемые в практике прокурорского надзора методы должны отвечать определенным требованиям. Первым из них следует назвать законность. Выбор тех или иных методов, порядок их применения может происходить только в пределах, установленных законом. Другим требованием является их целесообразность, которая выражается в их обоснованности, своевременности и конкретности.

Прокурорский надзор реализуется в основном посредством проведения прокурорской проверки. Значение проверки заключается в том, что она может быть представлена и, как основная форма и, как метод прокурорского надзора. Используя в качестве классификационного признака вид, применяемых при прокурорской проверке методов, можно сделать вывод о том, что они подразделяются:

• на правовые средства, прямо указанные в законе. К ним можно отнести, например полномочия прокурора при осуществлении проверки, указанные в ст.ст. 6, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Используя их, прокурор требует предоставления необходимой информации. Имеет право беспрепятственного входа на территорию и в помещение проверяемых органов и организаций, вызывает должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и др. Правовые средства позволяют прокурору при проверке непосредственно выявлять нарушения законов, реагировать на них с помощью актов прокурорского надзора и восстанавливать нарушенный закон;

• на организационные методы. Это такие способы, которые создают необходимые условия для успешной реализации правовых средств. Они прямо не закреплены в законе, связаны с организацией прокурорской проверки и прокурорского надзора в целом. К таким способам можно отнести необходимость распределения обязанностей участников прокурорской проверки, ее информационно-аналитическую обеспеченность и планирование, осуществление контрольных мероприятий и др.;

• на технические методы. Это такие способы, которые связаны с использованием технических возможностей органов прокуратуры при проведении проверок. Примером использования технических методов может служить применение фотографирования и видеозаписи при осуществлении прокурорской проверки. Для получения необходимой информации достаточно широко используются компьютерные технологии, правовые справочные системы и т.д.

В процессе прокурорского надзора, и, в частности, в его основной форме — прокурорской проверке реализуется не один метод, а определенная совокупность. Она отражает сущность, полноту и завершенность прокурорского вмешательства в правовую ситуацию. Такая совокупность методов образует понятие методика прокурорского надзора или методика прокурорской проверки. Следует отметить, что методика прокурорского надзора и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное, поскольку современный прокурорский надзор может осуществляться вне прокурорской проверки.

Такой вывод можно сделать при анализе положений ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласящей, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки». Следовательно, можно представить ситуацию, когда прокурорское вмешательство в правовую ситуацию возможно и без проведения прокурорской проверки.

Так, например, может происходить при применении такого полномочия прокурора, предусмотренного ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», как разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод.

Среди теоретиков прокурорского надзора сложилось мнение, что методика прокурорского надзора это совокупность способов, направленная на решение вопроса о том, что надо делать прокурору, а тактика отвечает на вопрос: как надо делать. При этом методика и тактика связаны между собой настолько, что иногда невозможно установить, что является первичным звеном.

Такая тесная взаимосвязь позволяет утверждать, что тактика это методика в конкретной ситуации. По справедливому замечанию В. И. Шинда, методика прокурорского надзора относится к содержанию самой деятельности, тогда как тактика — к ее организации. Тактика надзора влияет на формирование и достижение ближайших целей, помогает конкретизировать задачу, правильно ее оценить с учетом сложившейся ситуации и на этой основе выбрать из арсенала методических рекомендаций, систем работы и методов труда наиболее рациональные способы действий¹⁰.

Важно отметить еще одну, раскрывающую сущность рассматриваемого понятия, особенность: «Если методика показывает, что должен сделать прокурор (изучить законодательство, получить информацию о проверяемом объекте, провести проверку и т.д.), то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены, выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора»¹¹.

Таким образом, можно сделать вывод, что методика прокурорской проверки это совокупность правовых, организационных, технических способов эффективной реализации прокурором правовых средств по выявлению нарушений закона, применению актов прокурорского реагирования, восстановлению режима законности и устранению причин и условий совершения правонарушений.

Имея в виду наличие общих и частных методик прокурорского надзора, о чем выше уже упоминалось, можно утверждать, что методика прокурорской проверки также может быть общей и частной. Общие порядок и условия реализации правовых средств при проведении прокурорской проверки независимо от объекта и предмета проверки будут составлять общую методику прокурорской проверки. Особенности, определяемые конкретным направлением, объектом и предметом проверки составляют частную методику прокурорской проверки.

Методика прокурорской проверки, имеет тесную связь с тактикой ее проведения. Тактика используется при реализации методики прокурорской проверки. Она обеспечивает и создает дополнительные условия для получения лучшего результата проверки, то есть непосредственно связана с эффективностью прокурорского надзора. Тактика прокурорской проверки зависит от конкретной правовой ситуацией, которая оказывает влияние на выбор прокурором тех или иных способов, условий, порядка и иных особенностей проведения проверки. В этой связи к тактическим приемам можно отнести сочетание плановых и внеплановых, а также контрольных проверок, привлечение к проверкам специалистов, определение приоритетных направлений прокурорского надзора, смещение акцентов проверки на контролирующие органы, определение порядка истребования доказательств, свидетельствующих о допущенных нарушениях закона и др.

В зависимости от задач прокурорского надзора можно говорить о тактике выявления нарушений закона, тактике реагирования на выявленные нарушения закона, тактике восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, тактике предупреждения правонарушений.

Анализ применяемых тактических приемов (тактики) прокурорских проверок свидетельствует о том, что они зависит от ряда обстоятельств. Наиболее существенными из них являются:

• характер полученного сигнала о нарушении закона (источник полученного сигнала, содержание в сигнале полноты, достоверности, важности информации и т.д.);

• степень подготовки прокурора к проверке, его осведомленности о характере совершенного правонарушения;

• наличие сведений об объекте проверки, положения должностных лиц, нарушивших закон;

• представление об объеме предстоящей проверке и ее участниках;

• наличие других обстоятельств, например возможности и необходимости прибегнуть к помощи специалистов.

Таким образом под тактикой прокурорской проверки следует понимать применение таких способов и приемов организации и проведения проверки, которые выбраны с учетом конкретной обстановки в целях обеспечения лучшего решения стоящих перед проверкой задач.

Тактические приемы должны обеспечить важнейшие характеристики прокурорской проверки. К ним следует отнести, в частности, быстроту прокурорской проверки. Несмотря на то, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) установил предельный срок проверки в 30 календарных дней с возможностью его продления, тем не менее, необходимо стремиться к тому, чтобы прокурорские проверки завершались по возможности в более короткий срок. Оперативное реагирование на нарушения законов позволяет поддерживать режим законности на высоком уровне. Свидетельствует о профессионализме прокуроров, создает условия для полноты и всесторонности прокурорского надзора. Быстрота прокурорской проверки обеспечивается за счет тщательной предварительной подготовки к проверке, использования возможностей контролирующих органов, привлечения к проверке специалистов и других обстоятельств.

Другая важная характеристика прокурорской проверки это ее глубина и полнота. Такое качество может быть обеспечено, например, за счет использования комплексных проверок, точного определения предмета проверки, установления достаточного круга источников информации.

Современная практика прокурорского надзора имеет примеры проведения не существенных, малозначительных проверок. Нередко возникают сомнения в обоснованности таких проверок. Иногда представляется, что эти проверки делаются для улучшения отчетных показателей. Результатами таких проверок, например, являются составленные акты о несоответствии техническим условиям высоты бордюрного камня, уложенного на пешеходной дорожке, или акты о росписях подъездов домов, отслаивающейся от стен краски и др. В этой связи, следует указать, что прокурорские проверки должны отвечать требованиям их существенности. Для этого тактически правильным будет правильное определение предмета проверки, ее границ, выделение основных и производных нарушений законов, установление ответственных лиц за допущенные и выявленные при проверке нарушения законов.

Прокурорские проверки должны быть убедительными. Это означает, что результаты проверки должны быть очевидными, ясными и понятными, по возможности бесспорными. Достигается такое положение за счет, например, фиксирования материальных следов правонарушений. Это могут быть фото и видеосъемка, акты ревизий, подтверждающие итоги проверки письменные объяснения ответственных лиц, документы, подтверждающие причинение вреда.

Иные приемы связаны с использованием технических средств, компьютерными (информационными) технологиями.

Методика и тактика прокурорской проверки тесно связаны с понятием организация прокурорской проверки. Организация прокурорского надзора многозначное понятие, но главным образом представляет собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных условий прокурорской деятельности в целях эффективного достижения целей органов прокуратуры. Иногда под организацией понимают установленный порядок проведения тех или иных мероприятий. Главным содержанием организации как системы является взаимодействие структурных элементов, входящих в нее. К основным вопросам организации работы относятся:

• учет работы и распределение обязанностей;

• информационно-аналитическое обеспечение;

• планирование;

• проверка и контроль исполнения;

• выявление передового опыта работы.

В каждом из названных направлений организации работы находят отражение методика и тактика прокурорской проверки и в целом всей прокурорской деятельности.

Фактической основой формирования методики и тактики прокурорской проверки являются типичные, наиболее характерные нарушения законов. Без глубокого и всестороннего изучения допускаемых нарушений действующего законодательства, регулирующего те или иные общественные отношения и их обобщения и оценки невозможно дать научно обоснованные рекомендации по выявлению и реагированию на них прокуроров. В этой связи, всегда в основе формирования той или иной методики прокурорских проверок лежит знание действующего законодательства и обобщение практики его применения.

При таких обстоятельствах можно сделать вывод, что любые методические рекомендации содержат перечень нормативного материала, исполнение которого подлежит прокурорской проверке, и возможные типичные его нарушения.

Методические рекомендации показывают прокурору на что следует ему обращать внимание при осуществлении прокурорской проверки исполнения того или иного законодательства.

Как свидетельствуют материалы научных исследований, именно методика и тактика, позволяющие находить оптимальные варианты прокурорской деятельности в конкретной ситуации расширяют их возможности воздействия на состояние законности и правопорядка. Методика и тактика прокурорского надзора в определенной степени определяет пределы собственного усмотрения прокурора, осуществляющего надзорную и иные функции прокуратуры. И наоборот, собственное усмотрение прокурора оказывает прямое влияние на формирование методики и тактики прокурорской проверки и иной деятельности. Все это происходит потому, что работа прокурора при достаточно строгой правовой регламентации, все же в значительной степени является творческой. И в этом скрыта важная проблема пределов прокурорского усмотрения при реализации стоящих перед прокурором профессиональных задач и используемых при этом полномочий.

Прокуроры, осуществляя функцию надзора за исполнением законов, нередко оказываются в ситуации необходимости отыскания оптимального решения из числа нескольких возможных вариантов поведения. Такая свобода выбора варианта решения является усмотрением прокурора. Однако важно то, что, как и любая свобода, усмотрение прокурора всегда относительно и ограничено. Его пределы, прежде всего, ограничены требованиями законов и административных актов вышестоящих руководителей. Но эти же обстоятельства и факты из практики свидетельствуют, что прокурор, исполняя требования закона, в любом случае находится в зоне собственных возможностей. И внешнее проявление пределы усмотрения прокурора, реализующего функцию надзора, находят в используемой методике и тактике принятий решения. В этой связи, возникает проблема допустимости методики и тактики принятия решений прокурором. Имеется в виду, что допустимость рассматривается, как требование соблюдения принципа законности в выборе конкретных методов принятия решений прокурором и их реализации в конкретной ситуации. Учитывая, что процесс принятия решений не ограничивается использованием только закрепленных в законе форм прокурорского надзора, следует в понятие допустимости включить дополнительно требование о соблюдении норм этики и морали.

Конечно же, не просто исполнить это требование, поскольку нормы этики и морали воспринимаются по-разному. Мораль — исторически складывающаяся в общественном сознании система принципов, понятий, норм поведения, основанных на идеях добра и зла, должного и справедливого в отношениях людей. Мораль проявляется через этику поведения и реализуется в мировоззрении конкретного лица.

Выбирая ту или иную линию поведения, формируя методику прокурорского надзора (проверки), используя при этом собственное усмотрение, следует обращаться к принципам разумности и целесообразности. Выбирается не самое лучшее решение, но оптимальное. Вхождение в вопрос о целесообразности осуществляется при возможности законного альтернативного поведения.

Таким образом, формируя методику и тактику прокурорского надзора (проверки), прокурор ограничен в своих возможностях нормативным регулированием форм прокурорской деятельности, статусным положением лица, принимающего решения, а также личным опытом и мировоззрением.

Известно, что основным содержанием прокурорской проверки является определение состояния законности на поднадзорной территории или объекте. Цель проверки состоит в получении информации о соответствии закону действий и бездействий объектов надзора, издаваемых ими правовых актов, и реализации полномочий по восстановлению режима законности. Иными словами, прокурорская проверка имеет своей целью установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечения режима законности. Названная цель достигается с помощью решения некоторых задач. К таким задачам, как представляется, можно отнести такие обстоятельства, как:

• получение информации о фактическом состоянии законности на поднадзорном объекте;

• оценка обстоятельств, характеризующих фактическое состояние законности, выявление отрицательных и положительных отклонений от режима законности;

• принятие решений по обеспечению корректировки фактического состояния законности и восстановлению режима законности.

Названные цели и задачи прокурорской проверки состояния законности на территории или объекте должны быть достигнуты с наименьшими затратами сил и средств, достаточно оперативно, с получением запланированных результатов. Этому будет способствовать избранная методика и тактика прокурорской проверки. Иными словами, методика и тактика прокурорской проверки является условием, при котором установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечение режима законности происходит наиболее эффективно. При этом наиболее полно, всесторонне, объективно и достоверно происходит получение информацию о состоянии законности на поднадзорном объекте. Полученная совокупность информации по результатам оценки позволяет установить допущенные правонарушения и выбрать наиболее результативные акты прокурорского реагирования по восстановлению режима законности. По своей сути цели и задачи методики и тактики прокурорской проверки такие же, как и непосредственно, у прокурорской проверки, но с условием, что они должны быть решены эффективно. Другими словами методика и тактика прокурорской проверки отражает ее содержание и направлена на эффективную реализацию целей и задач прокурорской проверки.

Методика и тактика прокурорской проверки должна быть основана на некоторых принципах.

Под принципами обычно понимают основополагающие начала, отражающие сущностные характеристики явления или процесса, их предназначение в организационной системе. Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 15 Конституции РФ, а также в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации. К ним относятся: законность, единство и централизация системы органов прокуратуры, независимость деятельности, гласность. Эти принципы носят универсальный характер и относятся в равной степени к организации и деятельности прокуратуры. Они в полной мере реализуются и в методике и тактике прокурорской проверки, поскольку проверка является существенной частью содержания деятельности прокуратуры. В то же время, на основе анализа содержания и иных существенных сторон методики и тактики прокурорской проверки можно выделить присущие ей принципы, на которых должна основываться методика и тактика прокурорской проверки. Эти принципы определяют ее специальное предназначение в системе прокурорского надзора. К таким принципам можно отнести:

• законность и соблюдение норм профессиональной этики;

• целесообразность;

• универсальность;

• конкретность;

• связь с практикой прокурорского надзора;

• перспективность.

Принцип законности и соблюдения норм профессиональной этики означает, что прокуроры, формируя методику и тактику прокурорской проверки, обязаны действовать в пределах установленных законом. Это касается, например, необходимости соблюдения установленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» условий и порядка проведения прокурорской проверки. Кроме того, принцип законности методики и тактики прокурорской проверки означает необходимость использования полномочий, закрепленных в законе. Это находит отражение, например, при выборе возможных актов прокурорского реагирования, определении источников информации, во взаимоотношении с проверяемыми лицами и т.д. Гарантиями реализации принципа законности методики и тактики прокурорской проверки является строгая подчиненность и подконтрольность нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также конституционные и иные нормы, предусматривающие права граждан на судебную защиту от всякого произвола. К этому принципу тесно примыкает требование соблюдения норм этики и морали. Это требование достаточно трудно характеризовать однозначно, поскольку мораль основана на понимании добра и зла, а эти категории достаточно подвижны в общественном сознании. Тем не менее, можно утверждать, что выбор способов и приемов прокурорской проверки должен соответствовать нормам профессиональной этики. Они закреплены в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации. Важными этическими требованиями, которые должны быть учтены в методике и тактике прокурорской проверки можно назвать следующие обстоятельства:

• объективность, честность и гуманизм;

• добропорядочность;

• недопущение формализма, высокомерия, неуважительного отношения к законным просьбам и требованиям граждан;

• гуманное и взвешенное использование должностных полномочий.

Эти и другие требования профессионального этического свойства находят проявления в большей степени в тактике прокурорской проверки. Применяемые тактические приемы отражают общую картину взаимоотношений участвующих в проверке лиц, оказывают прямое влияние на установление при проверке спокойных, деловых контактов.

Следует иметь в виду, что требование законности и соблюдения норм профессиональной этики ограничивает пределы, в которых формируется методика и тактика прокурорской проверки.

Принцип целесообразности связан со свободой усмотрения прокурора при выборе методов и тактических приемов прокурорской проверки. Это возможно, поскольку деятельность прокурора в определенной мере носит творческий характер. Он в полной мере находит отражение в формируемых методиках прокурорского надзора и, в частности, при прокурорских проверках. Принцип целесообразности проявляется в том, что прокурор, формируя методику и тактику прокурорской проверки, обязан учитывать следующие обстоятельства:

• цели и задачи прокурорской проверки должны быть достигнуты с меньшими затратами сил и средств;

• применяемые методы и тактические приемы должны обеспечить глубину, всесторонность и объективность исследуемой правовой ситуации;

• выявленные нарушения закона должны быть существенными;

• избираемые правовые средства реагирования на допущенные нарушения законов не должны принести больший ущерб по сравнению с тем, который прокурор стремился устранить.

Впервые отчетливо о целесообразности в деятельности прокуроров было заявлено в п.13 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором указано, что «При внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством».

Принцип целесообразности в деятельности прокурора, однако, должен носить подчиненный характер принципу законности. Руководствоваться целесообразностью уместно только в ситуациях, когда закон позволяет избрать альтернативную форму поведения. Критерием формирования целесообразной методики и тактики прокурорской проверки в условиях отсутствия прямого указания закона должно быть системное толкование законодательных положений, определяющих основное предназначение прокуратуры в системе государственно-правовых институтов.

Принцип универсальности означает, что методика и тактика прокурорской проверки имеет общий характер и применяется ко всем видам прокурорских проверок. Известно, что прокурорские проверки могут быть целевые, предметные, комплексные, контрольные, совместные, сплошные, плановые, не плановые и др. Методика и тактика прокурорских проверок имеет общие обязательные структурные элементы и общее содержание. Методика и тактика прокурорских проверок не зависит от должностного положения прокурорского работника. Она только отражает профессиональный уровень прокурорского работника, его подготовку к решению профессиональных задач.

Принцип конкретности означает, что при наличии общего, каждая методика и тактика прокурорской проверки всегда конкретна. Такая характерная черта основана на особенностях объекта проверки и ее предмете. Объекты прокурорской проверки имеют разный правовой статус, который следует учитывать при формировании методики и тактики прокурорской проверки. В этой связи методика и тактика прокурорской проверки, например, федеральных органов исполнительной власти будет отличаться от проверки органов управления коммерческой организации.

Предмет прокурорской проверки также определяет конкретность методики и тактики прокурорской проверки. Не случайно в Федеральном законе « О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что предмет проверки обязательно указывается в решении о проведении проверки. При необходимости расширения предмета проверки прокурор или его заместитель обязаны принять мотивированное решение о расширении предмета проверки или о проведении новой проверки (ст. 21 п. 3).

Предмет проверки определяет ее тематическую направленность, пределы прокурорского вмешательства в проверяемую правовую ситуацию, оказывает влияние на выбор средств, прокурорского реагирования.

Связь с практикой прокурорского надзора. Этот принцип связан с формированием методики и тактики прокурорской проверки. Он проявляется в том, что методика и тактика любой прокурорской проверки основана на изучении опыта прокурорского надзора и выявления типичных нарушений закона. Указание в конкретной методике на существенные, типичные нарушения закона помогает проверяющему прокурору правильно ориентироваться в исследуемой правовой ситуации. Быстрее и в полном объеме выявлять допущенные нарушения закона и выбирать целесообразные средства прокурорского реагирования.

Другой особенностью связи методики и тактики прокурорской проверки с практикой прокурорского надзора является тот факт, что она формируется на основе выявления передовых форм и методов прокурорской деятельности. Поскольку методика и тактика прокурорской проверки связана с эффективностью прокурорского надзора, представляется важным и необходимым при ее формировании учитывать передовой опыт работы. Выбирать такие методы и тактические приемы прокурорской деятельности, которые будучи апробированными на практике, привели к наивысшим результатам профессиональной деятельности.

Перспективность. Этот принцип связан с использованием при формировании методики и тактики прокурорской проверки прогностической информации и основан на предвидении возможных нарушений законов. На первый взгляд такой принцип находится в противоречии с утверждением, что методика и тактика прокурорской проверки основана на изучении опыта прокурорского надзора и выявлении типичных нарушений законов. Однако в действительности указанные принципы дополняют друг друга и охватывают в полном объеме те правовые ситуации, в которых приходится прокурору осуществлять свои профессиональные задачи. Одной из таких ситуаций, в частности, может быть необходимость прокурорской проверки в условиях отсутствия прокурорской практики проверки исполнения конкретного закона.

Так, например, бывает, когда появляется новый закон, исполнение которого еще не было предметом прокурорской проверки. Или в другой ситуации, когда практика прокурорской проверки свидетельствует, что не все существенные требования закона были предметом прокурорского изучения и оценки. В этом случае у прокурора, готовящего методику и тактику прокурорской проверки, возникает необходимость формирования представления о возможных типичных нарушениях закона.

Другими словами, делается прогноз о том, какие вероятные нарушения закона могут быть допущены в практике исполнения закона. Понятно, что такими нарушениями могут стать, например, трудно исполнимые требования закона, или сложности в уяснении механизма реализации нормативных требований, значительные затраты любого свойства для исполнения предписаний закона и др.

Названные принципы относятся к требованиям, которые следует учитывать при формировании методики и тактики прокурорской проверки. Они позволяют учесть особенности конкретного вида прокурорской деятельности, отражают существенные стороны ее содержания и создают условия, повышающие эффективность прокурорского надзора.

Важной характерной чертой методики и тактики прокурорской проверки является ее структура и содержание.

В философском смысле структура понимается как строение, устройство, сложение частей связанных между собой совокупностью устойчивых связей обеспечивающих целостность явления, предмета, процесса. Анализ методических рекомендаций и тактических приемов, применяемых при прокурорских проверках, позволяет сделать вывод о том, что методика и тактика прокурорской проверки имеет определенную структуру. В ней можно выделить структурные элементы, которые между собой логически связаны, последовательны и в совокупности отражают сущность и содержание прокурорской деятельности по установлению нарушений закона, реагированию на них средствами прокурорского надзора и восстановлению режима законности в исследуемой правовой ситуации. Учитывая творческий характер прокурорской деятельности, методика и тактика прокурорской проверки может отличаться конкретной структурой за счет количества элементов, в нее входящих, и последовательности их реализации. Однако, в любом случае, можно обнаружить и зафиксировать такие части и элементы, отражающие ее структуру, которые всегда будут присутствовать во всякой прокурорской поверке.

Наиболее часто встречающиеся разделы или самостоятельные части конкретной методики прокурорской проверки, составляющие ее структуру следующие:

• цели и задачи прокурорской проверки;

• объекты и предмет прокурорской проверки;

• совокупность законодательства исполнение, которого подлежит прокурорской проверке;

• источники информации о нарушении закона;

• типичные нарушения, допускаемые на практике при исполнении закона;

• этапы (стадии) прокурорской проверки;

• круг вопросов, на которые следует ответить при проведении проверки;

• полномочия прокурора при проведении проверки;

• особенности взаимодействия со специалистами и контролирующими органами;

• рекомендуемые акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.

В содержание раздела о целях и задачах прокурорской проверки включаются положения, позволяющие сосредоточить внимание проверяющих прокуроров на определении состояния законности на проверяемом объекте за счет решения специальных задач, определяемых тематикой прокурорской проверки, ее предметом.

Специальные задачи формируются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, изданных по отраслям прокурорского надзора. Они могут указываться в директивных документах вышестоящих прокуроров, планах работы, заданиях на проверку. Цели и задачи проверки могут также определяться на основе анализа состояния законности и полученных при этом выводах. Содержание такого раздела в методических рекомендациях позволяет действовать при проверке целенаправленно, в рамках пределов указанных задач.

Описание объекта и предмета проверки позволяет индивидуализировать проверку. В данном разделе методики дается описание правового статуса объекта, которое позволяет проверяющему прокурору подготовиться к проверке. Полное и всестороннее знание объекта проверки существенно влияет на выбор методов и тактических приемов, которые будут применены при прокурорской проверке. Объект проверки, его правовое положение позволяет правильно сформулировать предмет проверки, ее направленность, ограничить пределы прокурорского вмешательства, правильно выбрать меры прокурорского реагирования. Описание предмета проверки ограничивает ее пределы, позволяет сконцентрировать внимание на существенных сторонах исследуемой практики исполнения законов, конкретизирует проверку, способствует целенаправленности в выборе средств прокурорского надзора и тактике их применения.

Обязательным элементом методики и тактики прокурорской проверки является раздел отражающий совокупность законодательства, исполнение которого подлежит прокурорской проверки. Термин «законодательство» избран не случайно, поскольку подлежащие проверке исполнения законы зачастую реализуются в подзаконных нормативных правовых актах. В них нередко заложен механизм реализации закона. В этой связи, без учета всего законодательства, регулирующего ту или иную сферу правового регулирования, достаточно трудно определить насколько точно и правильно исполняется подлежащий прокурорской проверке закон. Перечисление совокупности законодательных актов, регулирующих предмет прокурорской проверки, создает благоприятные условия для подготовки к проверке, формирует представление проверяющего прокурора об объеме и полноте правового регулирования исследуемой правовой ситуации, определяет ее границы, помогает сформулировать вопросы, подлежащие проверке. Следует заметить, что естественное стремление полнее отобразить список законодательных актов, подлежащих прокурорской проверке, приводит нередко к ненужному перенасыщению формируемого раздела методики. Нередко оно происходит за счет перечисления ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих внутрифункциональную деятельность проверяемой организации или должностного лица. Их исполнение, однако, не должно входить в предмет прокурорской проверки.

Важным структурным элементом методики прокурорской проверки является ее часть, посвященная источникам информации о нарушении закона. Ее содержание помогает прокурору действовать целенаправленно. Быстрее и в полном объеме получать информацию о возможных нарушениях закона. Знания возможных источников информации о нарушениях закона создают необходимые условия для хорошей подготовке и проведению проверки. Определение источников информации всецело зависят от объекта и предмета проверки. Перечень таких источников можно составить только применительно к конкретной проверке.

Для примера приведем возможный перечень источников информации о нарушениях закона, который может быть использован в методике проверки исполнения законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении. В этом случае такими источниками могут быть:

• книга учета заявлений и сообщений о преступлениях;

• алфавитный журнал;

• журнал входящей корреспонденции;

• номенклатурные дела;

• журнал учета материалов, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;

• журнал учета информации, поступившей по телефону, телеграфу, в виде срабатывания приборов охранной сигнализации и иных сигналов о происшествиях;

• книга учета лиц, доставленных в госорган;

• книга постовых ведомостей;

• журнал учета входящих телефонограмм, телеграмм;

• журнал учета найденных, изъятых, сданных предметов и вещей, (транспортных средств, домашних животных), принадлежность которых не установлена;

• книга протоколов задержания лица, подозреваемого в совершении преступления;

• квитанционная книжка при приеме изъятого, добровольно сданного, найденного оружия и боеприпасов;

• рабочие тетради дежурной части;

• сводки о совершенных правонарушениях и преступлениях;

• сведения из медицинских учреждений об оказании помощи гражданам, обратившимся с криминальными травмами;

• данные об обращении граждан в страховые компании по поводу выплаты страховых сумм в связи с совершенными в отношении их преступлениями;

• данные из бюро судебно-медицинской экспертизы о не истребованных актах освидетельствования живых лиц и исследования трупов;

• данные военкоматов, ГИБДД, миграционной службы и других государственных органов, выдающих правоустанавливающие документы, о выдаче гражданам дубликатов документов взамен утерянных.

Данный список источников информации о возможных нарушениях закона не является исчерпывающим и может быть продолжен или сокращен в связи с конкретной правовой ситуацией, подлежащей оценке прокурором при проверке.

Содержание раздела методики о типичных нарушениях закона содержит описание наиболее часто выявляемых при проверке нарушений закона. Такой перечень помогает оперативно выявить нарушения законов, ориентирует в выборе направления проверки, указывает на возможные наиболее уязвимые места в обеспечении режима законности. Типичные нарушения закона формируются по результатам изучения практики прокурорского надзора и за счет прогнозирования возможных нарушений закона. Они зависят от тематики и предмета прокурорской проверки.

Для примера можно привести типичные нарушения закона при проверке исполнения законодательства о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Анализ практики прокурорского надзора показывает, что такими нарушениями являются:

1. Незаконный и необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела.

2. Нарушения установленного законом порядка разрешения сообщений о преступлениях.

Незаконный и необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела связан зачастую с неполнотой проводимой доследственной проверки сообщения о преступления и надуманностью оснований к принятию решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Нарушение порядка разрешения сообщений о совершенных преступлениях в основном связано с нарушением процессуальных сроков регистрации, проверки и принятия решения по поступившему заявлению. К этой группе типичных нарушений можно отнести и нарушения, связанные с укрытием сообщений о преступлениях от регистрационного учета по различным основаниям.

Этапы (стадии) прокурорской проверки. Следует признать, что такой элемент структуры методики прокурорской проверки встречается не всегда. Иногда его место занимает порядок проведения проверки или организация проведения проверки. Содержание этого раздела методики составляют рекомендации связанные с подготовкой к проверке, ее проведению и действиями на заключительном этапе проверки. Они определяются тематикой прокурорской проверки, ее объектом и предметом. Общим же содержанием методических рекомендаций на этапе подготовки проверки является:

• составление и изучение полного пакета законов и иных нормативных правовых актов, исполнение которых подлежит прокурорской проверке изучение документов, подтверждающих правовой статус проверяемого объекта (законы, уставы, положения и иные документы);

• документы, раскрывающие виды и содержание деятельности проверяемого объекта;

• предварительный анализ состояния законности на объекте по результатам изучения жалоб и заявлений граждан и должностных лиц, материалам предшествующих проверок, других источников информации;

• изучение руководящих указаний вышестоящего прокурора по теме предстоящей проверки;

• ознакомление с имеющимися методическими рекомендациями, докладами, докладными (служебными) записками, справками о состоянии законности, обзорами, обобщениями состояния прокурорского надзора, аналитическими справками;

• ознакомление с судебной практикой по тематике предстоящей прокурорской проверки;

• изучение заданий вышестоящих прокуратур, справок о выполнении таких заданий, документов прокурорского реагирования.

При проведении проверки к числу документов и материалов, с которыми следует ознакомиться, могут быть отнесены следующие:

• документы, подтверждающие правовой статус проверяемого объекта (уставы, положения, приказы и др.), не доступные на подготовительном этапе проверки;

• разрешительная документация на производственную деятельность (лицензии, аккредитация, технические паспорта, документы по вводу в производственный процесс оборудования, машин и механизмов, их проверке и др.);

• организационно-распорядительные документы (приказы, распоряжения, правила, инструкции);

• отчетные материалы, материалы переписки с вышестоящими организациями, контролирующими органами, гражданами;

• материалы проверок контролирующих органов, вышестоящих ведомственных организаций;

• ведомственная переписка по исследуемой при проверке правовой ситуации;

• статистические учетные данные и отчеты.

Завершающий этап методики прокурорской проверки характеризуется рекомендациями, содержанием которых является:

• составление справки (акта) проверки, в которой указываются показатели состояния законности, выявленные факты нарушения законов, устанавливаются причины и условия совершения правонарушений, указываются лица, ответственные за допущенные нарушения законов;

• ознакомление с содержанием справки (акта) проверки лиц, допустивших нарушение закона, руководителей проверяемой организации;

• получение от лиц, которые ознакомлены со справкой (актом) проверки письменных возражений по содержанию проверки.

Важным элементом методики и тактики прокурорской проверки является круг вопросов, на которые следует ответить при проведении проверки. В этом же разделе даются рекомендации о методах и приемах прокурорско-надзорной деятельности и их последовательности. Перечень вопросов, подлежащих выяснению при проверке, устанавливается с учетом объекта проверки, ее предмета, типичных нарушений законов. В качестве примера можно привести возможный перечень вопросов, подлежащих выяснению при проверке исполнения законодательства о противодействии коррупции, в следственном изоляторе Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН). Такими вопросами могут быть:

1. Имеются ли случаи принятия на службу в СИЗО лиц, не соответствующих требованиям, предусмотренным Федеральным законом от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»?

2. Соблюдаются ли сотрудниками СИЗО установленные законодательством ограничения и запреты (ст. 14 Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ)?

3. Есть ли случаи предоставления сотрудниками СОЗО в кадровые подразделения неполных и недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и расходов на себя и супругов, несовершеннолетних детей (указаны ли доходы от продажи автомобилей и квартир, информация об имеющихся банковских вкладах, наличие в собственности или пользовании объектов недвижимости и земельных участков)?

4. Соблюдается ли сотрудниками СИЗО обязанность сообщать непосредственному руководителю (начальнику) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (к таким случаям, например относятся наличие родственных связей между должностными лицами и руководителями коммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в СИЗО)?

5. Принимаются ли непосредственным руководителем (начальником) меры (и какие именно) по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов?

6. Имеются ли случаи замещения должностей в СИЗО близкими родственниками в случае, если это связано с непосредственной подчиненностью ил подконтрольностью одного из них другому?

7. Имеют ли место случаи владения сотрудниками СИЗО ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно принимались ли меры к передаче принадлежащих ему активов в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях предотвращения конфликта интересов?

8. Имеют ли место случаи совершения сотрудниками СИЗО деяний, подпадающих под признаки преступлений коррупционной направленности? Такими деяниями могут быть:

• доставка следственно-арестованным и осужденным лицам запрещенных предметов;

• предоставление, находящимся в СИЗО лицам различных льгот и привилегий (запрещенных предметов, улучшенных условий содержания, не привлечения к дисциплинарной ответственности при установлении фактов нарушения режима содержания и др.);

• незаконное представление осужденных к условно-досрочному освобождению;

• предоставление внеочередных длительных свиданий с родственниками или так называемыми «двоюродными сестрами»;

• злоупотребление должностными полномочиями;

• превышение должностных полномочий;

• нецелевое расходование бюджетных средств и др.

Выяснение поставленных вопросов сопровождается использованием определенного набора методов и тактических приемов. Выбор методов и тактических приемов основан на естественном желании проверяющего прокурора выявить допускаемые нарушения законов быстрее, полнее, существеннее, убедительнее. К методам и тактическим приемам, обеспечивающим быстроту выявления нарушений закона можно отнести оперативность, тщательную предварительную подготовку, использование специалистов, осуществление проверки в составе группы и др. Полноту проверки обеспечивают комплексность, точность определения предмета проверки, достаточность источников информации и др. Существенность проверки достигается за счет точного определения границ проверки, выявления основных и производных нарушений законов, установление ответственных лиц за допущенные нарушения законов. Убедительность проверки определяется фиксацией (закреплением) материальных следов правонарушений. В этой связи применяется фото и видеосъемка, приобщаются акты ревизий, подтверждающие итоги проверки письменные объяснения ответственных лиц, документы, подтверждающие причинение вреда и др. Применяются и иные приемы, связанные с использованием технических средств, компьютерных (информационных) технологий.

Полномочия прокурора при проведении проверки в качестве одного из структурных разделов методики и тактики прокурорской проверки имеет большое значение для лиц, не имеющих достаточного опыта осуществления конкретной тематической проверки. Перечень возможных полномочий определяется в зависимости от объекта и предмета проверки. Он также зависит от отрасли прокурорского надзора, в которой осуществляется проверка. Общее правило таково, что каждой отрасли прокурорского надзора соответствуют определенные полномочия прокурора. Они закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в отраслевом законодательстве, например в УПК РФ или ГПК РФ. Следует заметить, однако, что отраслевой принцип полномочий прокурора не всегда соблюдается, ввиду того, что иногда приходится проводить проверки в сложных правовых ситуациях, в которых правоотношения регулируются различным отраслевым законодательством. В этом случае на помощь приходят положения, закрепленные в приказах Генерального прокурора РФ, которые дополняют полномочия прокуроров по конкретным направлениям надзорной деятельности.

Необходимость в структуре методики и тактики прокурорской проверки раздела связанного с особенностями взаимодействия со специалистами и контролирующими органами определяется тем, что прокурор, привлекая к проверкам специалистов ведомственных и межведомственных контролирующих органов, используя их возможности, значительно повышает свой потенциал в достижении задач прокурорского надзора. За счет привлечения контролирующих органов к прокурорским проверкам, последние становятся более полными, объективными, профессионально выверенными. Кроме того, принимаемые прокурором меры прокурорского реагирования, дополняются актами контролирующих органов. За счет такого объединенного воздействия на нарушителей закона режим законности на проверяемом объекте восстанавливается эффективнее. Не следует забывать, что контролирующие органы осуществляют проверки не только с точки зрения законности, но и целесообразности, поэтому, используя материалы контролирующих органов, прокурор получает возможность выбрать из арсенала средств прокурорского надзора наиболее эффективные акты реагирования. Роль специалистов определяется тем, что они имеют специальные знания и способны профессионально оценить техническую, технологическую, организационную ситуацию, дать компетентное заключение, позволяющее прокурору правильно оценить правовую ситуацию и определить состояние законности на проверяемом объекте. Эти обстоятельства учитываются прокурором при формировании вопросов, на которые должны ответить привлекаемые к прокурорской проверке специалисты, в том числе контролирующих органов.

Методика и тактика прокурорской проверки обычно завершается таким разделом, как рекомендуемые акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.

Правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов, по общему правилу, выбираются в зависимости от отрасли прокурорского надзора, в которой осуществлялась прокурорская проверка, поэтому первым условием выбора средств реагирования является определение отрасли прокурорского надзора. Вторым условием является учет особенностей той или иной меры реагирования. Например, представление об устранении выявленных нарушений законов вносится в том случае, если выявленные нарушения законов связанны с действиями или бездействиями должностных лиц, с необходимостью устранения причин и условий допущенных правонарушений. Протест прокурора вносится на незаконный правовой акт. Третьим условием можно считать целесообразность избранной меры реагирования. Если прокурор имеет возможность применить разные меры реагирования, он должен избрать ту, которая будет наиболее результативной. Например, если прокурор понимает, что его протест на правовой акт будет должностным лицом отклонен, ему следует сразу обратиться в суд с заявлением о несоответствии правового акта закону. Обращаясь к принципу целесообразности при выборе мер прокурорского реагирования, следует иметь в виду цитируемое ранее требование Генерального прокурора РФ, изложенное в п. 13 его приказа от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» о том, чтобы избираемые акты прокурорского реагирования не должны приводить к худшим последствиям, чем те, которые пытались устранить.

Таким образом, методика и тактика прокурорских проверок относится к конкретной содержательной части прокурорского надзора, определяет его эффективность, имеет свою структуру и внутреннее содержание, основанное на общеобязательных требованиях и реализуется при определенных организационных условиях.

Отческая Т. И.,
д. ю. н., проф., зав. кафедрой организации
судебной и прокурорско-следственной деятельности,
почетный работник судебной системы РФ

3. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства

Учеными и практиками рассматриваемая отрасль нередко именуется «общим надзором», так назывался данный надзор в советский период, поскольку круг поднадзорных прокурорам органов и лиц был достаточно широким и прокуроры применяли свои полномочия в многочисленной сфере общественных отношений. Имели место на практике приоритетные направления применения прокурорами своих полномочий.

Несколько десятилетий предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора существенно не изменялся; смена экономического формата государства привела к обновлению его характеристик.

Предмет надзора за исполнением законов сегодня включает в себя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного организаций за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Однако законодательная формулировка не отражает всей широты реального предмета надзора за исполнением законов, так как он включает в себя многочисленные нормы законодательных актов. С принятием новых федеральных законов наблюдаются коррективы предмета надзора. Например, с принятием законодательства, которым прокурор был наделен полномочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, предмет данной отрасли надзора, соответственно, расширился.

Новые черты придал предмету данного надзора Закон о защите прав юридических лиц, дополнив надзорные функции прокурора.

Широта поднадзорных прокурору органов и лиц не позволяет ему применять надзорные полномочия по собственному усмотрению в отношении любых субъектов и объектов, поскольку законодателем рамки его надзорной деятельности определены. В науке прокурорского надзора они названы как «пределы прокурорского надзора».

В качестве первого предела называют круг органов и лиц, надзор за исполнением которых осуществляется прокурорами.

Выделяется еще одна характеристика пределов надзора — по кругу органов и лиц, поднадзорных конкретному прокурору. При этом указывается, что районный прокурор не может осуществлять надзор за деятельностью областной администрации, в то время как прокурор регионального уровня может в случае необходимости проверить исполнение закона поднадзорными районному прокурору органами и лицами.

Вторым пределом надзора является круг правовых актов, законность (соответствие законам) которых проверяется (оценивается) прокурором.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов являются общими полномочиями, используемыми прокурорами при осуществлении надзорной функции.

К ним относятся полномочия:

• беспрепятственно входить на территории в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре;

• по предъявлении служебного удостоверения, иметь доступ к их документам и материалам;

• проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

• требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и в порядке, которые установлены п.п. 2–2.5 ст. 6 Закона о прокуратуре;

• требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

• требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

• требовать проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурорам предписано установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ.

Важнейшим источником выявления нарушений исполнения законов являются прокурорские проверки, осуществляя которые прокуроры руководствуются определенными пределами: они не должны подменять иные государственные органы, в том числе, иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за исполнением законов; не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В Российской Федерации с 2010 г. действует Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которым регулируются отношения по предоставлению публичных услуг гражданам.

Анализ статистических данных свидетельствует о том, что поставленная законодателем задача по исключению за счет использования информационных технологий личного контакта заявителя с должностным лицом, принимающим решение по государственной или муниципальной услуге, успешно выполняется, поскольку за один 2018 г. число пользователей «Единого портала государственных и муниципальных услуг» увеличилось на 21 млн (до 86 млн), количество посещений портала возросло более чем на 30% (до 582 млн).

Чтобы обеспечить надлежащий порядок оказания государственных и муниципальных услуг должна быть обеспечена четкая регламентация и стандартизация их предоставления, открытость деятельности органов власти, доступность обращения за государственными и муниципальными услугами и возможность их получения, в том числе, в электронной форме.

Органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением названных требований на федеральном, региональном и муниципальных уровнях власти.

В ходе прокурорских проверок установлено, что с июня 2018 г. административные регламенты разрабатываются и утверждаются органами, которые непосредственно предоставляют государственные услуги, однако правовая основа их предоставления до настоящего времени не сформирована, в некоторых случаях приняты регламенты, которые не соответствуют требованиям федерального законодательства.

Прокуроры субъектов Российской Федерации осуществляют надзор за законностью правовых актов в указанной сфере. В частности, в Томской области в 2018 г. опротестовано более 250 административных регламентов оказания муниципальных услуг, в Кировской области — более 200 регламентов.

Проведение самой прокурорской проверки исполнения законов осуществляется в соответствии с общими требованиями, установленными п.п. 2–15 ст. 21 Закона о прокуратуре.

При проведении проверок в органах государственной власти и их территориальных подразделениях в электронной форме прокуроры должны давать оценку: наличию межведомственного и информационного взаимодействия, организации порядка предоставления государственных и муниципальных услуг; формированию реестров публичных услуг; полноте и актуальности сведений, размещенных на едином портале государственных и муниципальных услуг; соблюдению права заявителя на досудебное (внесудебное обжалование) решений и действий органов власти, связанных с оказанием публичных услуг.

На прокуроров также возлагается обязанность проведения регулярных проверок соблюдения требований законодательства при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.

Среди актов прокурорского реагирования, применяемых прокурорами на выявленные нарушений по исполнения законов, законодателем выделены протест, представление, постановление и предостережение, характерные для этого направления прокурорской деятельности.

Например, в Еврейской автономной области прокурорами выявлено, что из 246 государственных услуг, оказываемых региональными органами власти, лишь 66 предоставляются заявителям в электронной форме. По результатам внесенного прокуратурой области в адрес губернатора представления приняты меры к устранению нарушений, утверждены планы-графики перехода на предоставление государственных услуг в электронной форме на 2019–2021 гг.

Прокурорами также используется и право обращения в суд с иском, которое является одним из наиболее эффективных средств прокурорского реагирования.

Так, в Удмуртской республике в связи с нарушением срока проведения по заявлению хозяйствующего субъекта государственной экспертизы проекта освоения лесов по постановлению прокурора заместитель министра природных ресурсов и охраны окружающей природной среды республики привлечен к административной ответственности по ч. 1.1 ст. 5.63 КоАП РФ.

В случае выявления противоречащего закону правового акта прокурором либо его заместителем приносится протест в орган или должностному лицу, которые издали данный акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд с административным исковым заявлением в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ).

Если оспаривается в судебном порядке ненормативный правовой акт, следует помнить, что «процессуальное законодательство оперирует термином «решение», поэтому прокурор направляет административное исковое заявление об оспаривании решения, а не нормативного правового акта».

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбуждать дела об административном правонарушении.

Например, при выявлении фактов осуществления деятельности по обращению с отходами производства и потребления в отсутствии лицензии, необходимо привлекать нарушителей к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, то есть за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

При предъявлении исков в суды прокуроры во всех случаях обязаны детализировать заявляемые исковые требования путем указания конкретных действий по устранению нарушений.

Важно учитывать специфику исполнения исков, предъявляемых к муниципальным образованиям, в частности, при возложении обязанности, например, по строительству полигонов твердых бытовых отходов, приведению существующих санкционированных свалок твердых бытовых отходов в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, ликвидации несанкционированных свалок, обеспечению территории муниципального образования объектами для обезвреживания ветеринарных отходов.

Учитывая, что выполнить такие решения судов невозможно без расходования бюджетных средств, в исковых заявлениях прокурорам следует указывать разумные сроки для их исполнения с учетом бюджетных обязательств.

Прокуроры призваны также осуществлять систематический надзор за исполнением законов в деятельности службы судебных приставов на стадии исполнения судебных решений.

Применение актов прокурорского реагирования на нарушения законов в ходе проведения проверки исполнения законов намного шире, чем при проведении проверки за законностью правовых актов.

В первом случае применяется весь арсенал средств прокурорского реагирования, предусмотренных как Законом о прокуратуре, так и иным федеральным законодательством, в том числе, процессуальным законодательством.

Это является важным отличием между надзором за исполнением законов и надзором за соответствием законам правовых актов.

Согласно ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, прокурор вправе вносить в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требования об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

В Законе о противодействии экстремистской деятельности предусмотрено право прокурора на вынесение предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности общественному или религиозному объединению либо иной организации в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности признаков экстремизма с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе, допущенных нарушений.

При наличии возможности принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.

При выявлении в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения новых фактов, свидетельствующих о наличии признаков экстремизма в деятельности общественного или религиозного объединения либо иной организации, она в установленном законом порядке подлежит ликвидации, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.

Прокурор в соответствии со ст. 8 Закона о противодействии экстремизму наделен правом вынесения предупреждения о недопустимости распространения экстремистских материалов через средства массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности с установлением срока для устранения указанных нарушений не менее 10 дней со дня вынесения предупреждения.

Если повторно в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности средств массовой информации, деятельность соответствующего средства массовой информации подлежит прекращению в установленном законом порядке.

В рамках надзора за исполнением федерального законодательства в сфере противодействия правонарушениям в сети интернет органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Ими уделяется особое внимание обращению, так называемых виртуальных валют.

В соответствии со ст. 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», анонимные платежные системы и криптовалюты, в том числе, известный биткойн, являются денежными суррогатами.

В ходе прокурорских проверок выявлено много случаев размещения предпринимателями информации о возможности приема виртуальных валют до соответствующих разъяснений Банка России и информации Генеральной прокуратуры РФ.

Предоставление же российскими юридическими лицами услуг по обмену виртуальных валют на рубли и иностранную валюту рассматривается как потенциальная вовлеченность в осуществление сомнительных операций в соответствии с законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

При выявлении предложений о приеме виртуальных валют в качестве средства платежа прокурор вправе объявить предостережение должностным лицам о недопустимости нарушения закона Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Действующим законодательством прокурору предоставлено право согласования действий и решений поднадзорных ему органов.

В частности: по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации как способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов; по санкционированию решения таможенного органа о наложении ареста на имущество организации или индивидуального предпринимателя в качестве способа обеспечения таможенных пошлин, налогов, пеней, о согласовании (отказе в согласовании) внеплановых выездных проверок соответствующих органов, о согласовании (отказе в согласовании) внеплановых проверок органов местного самоуправления и их должностных лиц органами государственного контроля (надзора).

Кроме того, если проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), то проверка за соответствием законам правовых актов проводится независимо от поступления информации о нарушениях законности.

В Приказе № 195 раскрываются не детализированные законом о прокуратуре виды источников информации о нарушениях законов, к ним относятся обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации, а также другие источники о допущенных правонарушениях, которые требуют использования прокурорских полномочий, включая материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, а также прокурорской и правоохранительной практики.

Например, на основании жалобы предпринимателя в Республике Коми после вмешательства прокуратуры г. Усинска субъекту предпринимательской деятельности были оформлены и выданы документы, хотя на протяжении года администрация не предоставляла услуги по выдаче разрешения на использование земельного участка и объектов недвижимости, а также утверждению и выдаче схемы расположения земельного участка под строительство.

Не смотря на имеющиеся различия в надзоре за исполнением законов, надзоре за законностью правовых актов и надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, все эти направления прокурорской деятельности должны оцениваться исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.

Так, Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года для достижения целей государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности страны определены следующие задачи: снижение негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду, развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, повышение эффективности осуществления контроля в области обращения с опасными отходами.

Органами прокуратуры ежегодно выявляется более 280 тыс. нарушений законов в области охраны окружающей среды и природопользования, 40% из которых составляют нарушения законов об отходах производства и потребления.

Информация о состоянии законности в указанной сфере содержится в публикациях СМИ, информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в обращениях граждан, коммерческих организаций, общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Необходимая прокурорам информация о подготовке надзорных мероприятий может содержаться в материалах ранее проведенных прокурорских проверок в данной сфере.

При проведении проверок прокуроры обязаны учитывать установленное действующим законодательством разграничение полномочий по управлению и надзору (контролю) в области обращения с отходами производства и потребления между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектами и органами местного самоуправления.

В этой связи, в первоочередном порядке прокурорам надлежит проверять информацию о ненадлежащем исполнении своих обязанностей должностными лицами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, на которых возложено осуществление функций по оказанию государственных услуг, контролю и надзору в установленной сфере деятельности; об уклонении их от проведения проверок и о непринятии ими мер по устранению правонарушений при обращении с отходами производства и потребления; о превышении полномочий незаконным привлечением к административной ответственности; об отсутствии контроля за исполнением их предписаний и постановлений; своевременности рассмотрения обращений граждан по фактам нарушения законодательства в указанной сфере.

Учитывая ненадлежащее исполнение органами государственной власти, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами законов об обращении с отходами производства и потребления, прокуроры при избрании меры реагирования, должны не только пресекать нарушения закона, но и способствовать активизации деятельности названных субъектов.

При выборе форм реагирования прокуроры руководствуются многочисленными приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

В организационном плане важную роль в работе органов прокуратуры играют подразделения органов прокуратуры РФ по подготовке методических рекомендаций, которые нацеливают прокуроров на конкретное выполнение задач в рамках проверки исполнения тех или иных законов.

Например, в 2020 г. прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним специализированным прокурорам и прокурору комплекса «Байконур» были направлены методические рекомендации по организации и проведению надзорных мероприятий в сфере защиты прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, целью разработки которых явилось оказание практической помощи прокурорам, чтобы актуализировать их данные о состоянии защищенности граждан при чрезвычайных ситуациях; распространить положительный опыт подготовки к прокурорской проверке в сфере функционирования государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, наиболее типичных и распространенных нарушениях законодательства, методах их выявления и пресечения.

В методических рекомендациях важная роль в организации надзора на данном направлении принадлежит практике прокурорского надзора, а также аналитической информации по организации и проведению надзорных мероприятий в сфере защиты прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

Актуальными на сегодняшний день для организации работы прокуроров на местах являются Методические рекомендации Генеральной прокуратуры Российской Федерации по организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об обращении с отходами производства и потребления.

Они важны своим содержанием подробного изложения вопросов: правового регулирования обращения с отходами производства и потребления; объектов прокурорского надзора за исполнением законов об обращении с отходами производства и потребления; типичных нарушений законов в сфере обращения с отходами производства и потребления; информационным обеспечением надзора за исполнением законов об обращении с отходами производства и потребления; методики осуществления надзора на данном направлении; прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных в сфере обращения отходов производства и потребления, их выявлении и предварительном расследовании; по мерам прокурорского реагирования, принимаемым в связи с нарушением законов об обращении с отходами производства и потребления.

Так, Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 (в ред. от 16.10.2000) определено, что основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, способных привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако на основании правовой оценки конкретной ситуации предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования.

Проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений должна в обязательном порядке предшествовать применению предостережений.

Изложенное свидетельствует о том, что прокуроры Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законов наделены широкими полномочиями и вправе добиваться реального устранения нарушений законов, восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к ответственности.

Например, прокурорами Российской Федерации в 2020 г. проводилась большая работа по исполнению законодательства за соблюдением прав несовершеннолетних.

При этом:

• выявлено 688 49 нарушений законов;

• с целью их устранения принесено 64 247 протестов;

• в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 80 188 исков;

• из рассмотренных судами и удовлетворенных 70 667 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований.

Прокурорами также внесено 160 600 представлений, по рассмотрению которых привлечено к дисциплинарной ответственности 160 227 человек.

По постановлению прокурора привлечено к административной ответственности 27 468 чел.

Вместе с тем комплексный характер названных проблем свидетельствует о необходимости и в настоящее время усиления прокурорского надзора на данном направлении.

В целом за 2020 г. прокурорами по результатам проверок за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса выявлено 51 248 нарушений законов; за исполнением законов о федеральной безопасности выявлено 218 845 нарушений законов; о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в сфере противодействия коррупции) выявлено 7 137 нарушений законов; за исполнением законодательства о противодействии коррупции (всего) выявлено 245 532 нарушения законов.

При этом прокурорами по нарушениям в сфере оборонно-промышленного комплекса направлено 679 материалов в 2020 году для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ и возбуждено 497 уголовных дел по материалам, направленным прокурором в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

По нарушениям, выявленным прокурорами в ходе проверок за исполнением законов о федеральной безопасности, к дисциплинарной ответственности привлечено 62 621 лицо и предостережено о недопустимости нарушения закона 6 076 граждан.

Прокурорами принесено 1 248 протестов и направлен в суд 141 иск по нарушениям законодательства о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При исполнении законодательства о противодействии коррупции прокурорами на выявленные нарушения внесено 63 176 представлений, 35 088 протестов и привлечено к дисциплинарной ответственности 73 425 человек.

Во исполнение Указа Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» прокуроры Российской Федерации уделяют серьезное внимание надзору в сфере миграционных отношений, которые регулируются Конституцией РФ, закрепившей право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право свободно выезжать за пределы страны для каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 27), а также другими законами Российской Федерации.

Надзор прокурора на данном направлении осуществляется в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 01.07.2015 № 343 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграции».

Основными объектами надзора в сфере миграции являются различные органы, организации и должностные лица — федеральные отраслевые органы исполнительной власти (федеральные министерства, службы, агентства и др.), представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Источниками информации о нарушениях законов в сфере миграции являются: официальные статистические данные органов внутренних дел; информация из финансовых и налоговых органов; органов контроля и надзора (пожарного, санитарно-эпидемиологического, экологического и др.); сведения о проживании мигрантов по месту пребывания мигрантов; материалы уголовных, гражданских, административных дел; информация СМИ, материалы прокурорских проверок и др.

В целом за 2019 г. прокурорами по результатам проверок за исполнением законодательства о миграции защищены права 2 796 чел.

Актуальными вопросами, требующими внимания прокуроров при проведении проверок, являются: получение мигрантами вознаграждения за труд; незаконная деятельность, направленная на возникновение административных барьеров, препятствующих свободе передвижения; изменения места пребывания или места жительства граждан в пределах Российской Федерации; приобретение, получение и смена жилья; регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства и др.

Типичными нарушениями законов, которые выявляют прокуроры в сфере миграционных отношений, являются: привлечение к трудовой деятельности лиц, не имеющих разрешений на работу и необходимых удостоверяющих документов; отсутствие регистрации иностранных граждан по месту пребывания; не информирование работодателями, имеющими разрешение на привлечение к трудовой деятельности иностранной рабочей силы, органов занятости, налоговых органов о заключении с иностранными работниками трудовых или гражданско-правовых договоров, не выполнение работодателями обязанности по содействию выезда иностранного работника по окончании срока действия трудового договора; отсутствие надлежащего контроля со стороны миграционных органов за соблюдением миграционного законодательства.

Прокуратура Российской Федерации в соответствии со ст. 129 Конституции РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов.

По словам Президента Российской Федерации В. В. Путина, прокуроры обязаны незамедлительно реагировать на несоблюдение трудового законодательства, в том числе, по фактам не выплаты зарплат, нарушении охраны труда и прав лиц предпенсионного возраста.

Осуществление прокурорами надлежащего надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан подтверждается следующими статистическими данными.

По вопросам нарушения трудовых прав граждан в 2019 г. прокурорами Российской Федерации: выявлено 573 234 нарушения законов; с целью устранения которых принесено 37 790 протестов (из них 36 251 протест удовлетворен); в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 205 129 исков на сумму 71 269 558 руб.; из рассмотренных судами и удовлетворенных 190 580 исков, сумма удовлетворения составила 6 513 251 руб.

Прокурорами также внесено 71 922 представления, по рассмотрению которых привлечено к дисциплинарной ответственности 55 355 чел. По постановлению (заявлению прокурора в арбитражный суд) привлечено к административной ответственности 53 597 чел. Предостережено о недопустимости нарушений закона 9 455 чел. Направлены материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по п. 2 ст. 37 УПК РФ 1462 чел. По вопросам нарушения трудовых прав граждан возбуждено 1304 уголовных дела.

Соблюдение законодательства по этому вопросу в 2020 г. характеризуется погашением по актам прокуроров долгов по заработной плате перед 460 тысячами работников на сумму свыше 27 млрд руб., возбуждением по материалам надзорных проверок более тысячи уголовных дел.

Вместе с тем, арбитражная практика свидетельствует о том, что хозяйствующие субъекты достаточно активно обжалуют представления прокуроров, если они основаны на некачественной проверке, в ходе которой не выявлены все обстоятельства виновности хозяйствующего субъекта в том или ином правонарушении.

Так, ООО «Экопром» в Арбитражный суд г. Москвы подано заявление о признании незаконным представления прокуратуры Новомосковского административного округа г. Москвы от 14.12.2019.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 26.11.2020 требования заявителя удовлетворены.

При вынесении решения судом указано, что ООО «Экопром» в судебное заседание представил договор аренды земельных участков от 01.04.2019, согласно которому обязанность по осуществлению установленных законодательством мероприятий по охране земель возложена на компанию «Блэйдсерв Лимитед» (арендодатель), а не заявителя. Данному факту оценка в ходе проведения проверки прокуратурой НАО г. Москвы не давалась.

Прокуратурой округа данное решение не обжаловалось.

Аналогичный пример свидетельствует о неполноте проведенной прокуратурой проверки.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 12.03.2020 по делу № А40-162532/19 признано незаконным представление Московской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах от 02.03.2019.

Из материалов дела следует, что Московской прокуратурой по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах в январе 2019 года проводилась проверка исполнения законодательства об оружии на территории АО «ЦНИРТИ им. Академика А. И. Берга» (далее — АО ЦНИРТИ).

При проведении надзорных мероприятий выявлены нарушения требований Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в части осуществления охраны объекта, которое не может охраняться частным охранным предприятием.

По данному факту в адрес генерального директора ООО ЧОП «Траст-Твердь» внесено представление об устранении нарушений законодательства об охранной деятельности, в пункте 3 которого изложено требование о расторжении договора от 26.02.2018 на оказание охранных услуг, заключенного между ООО ЧОП «Траст-Твердь» и АО ЦНИРТИ. Данное требование организацией не исполнено.

Исследовав материалы дела, Арбитражный суд г. Москвы обратил внимание на то, что расторжение гражданско-правового договора по инициативе третьих лиц, в том числе прокурора, возможно исключительно в судебном порядке посредством предъявления исковых требований, что прокурором сделано не было.

Признавая незаконным представление от 02.03.2019 в данной части судом указано, что при вынесении оспариваемого представления прокурор вышел за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законом.

Согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор не обладает правом расторжения гражданско-правовых договоров.

Кроме того, в судебном заседании установлено, что в вышеуказанном представлении прокурора были изложены не соответствующие действительности фактические обстоятельства и неверно применены нормы федерального законодательства, при внесении представления прокурор необоснованно исходил из документа организации, утратившего юридическую силу.

Указанное послужило основанием для признания представления прокуратуры незаконным.

На данное решение Арбитражного суда г. Москвы прокурором подана апелляционная жалоба, которая Девятым арбитражным апелляционным судом оставлена без удовлетворения.

Также признаны незаконными представление от 18.02.2020 прокуратуры Центрального административного округа г. Москвы по делу № А40-70240/20, представление от 20.01.2020 прокуратуры Северного административного округа г. Москвы по делу А40-26058/2020.

В ходе рассмотрения данных дел прокурорами факты нарушений, изложенных в представлениях, материалами проверок не подтверждены, применены неподлежащие применению нормы материального права.

Так, прокуратурой Северного административного округа по результатам надзорных мероприятий в адрес ИП Колганова А. Н. внесено представление № 7-1-2020 об устранении выявленных нарушений земельного законодательства.

Из материалов проверки следует, что ИП Колганов А. Н. занимается реализацией противогололедных материалов, а также песка и щебня, для размещения которых им используется арендованная у АО «ДСК-7» бетонная площадка.

В оспариваемом представлении прокуратурой песок кварцевый фракционный, щебень мраморный и кварцевые материалы фракционные отнесены к противогололедным реагентам, а также к отходам IV-V классов опасности.

Вместе с тем судом указано, что в силу Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», «ГОСТ 22856-89. Щебень и песок декоративные из природного камня», «ГОСТ 33387-2015. Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Противогололедные материалы. Технические требования» данная продукция не является противогололедными реагентами и не относится к отходам.

На основании норм действующего законодательства суд пришел к выводу, что прокурором неправомерно сделана ссылка на Федеральный закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», поскольку указанный закон не подлежит применению к деятельности ИП Колганов А. Н.

На данное решение Арбитражного суда прокуратурой подана апелляционная жалоба, которая постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда частично удовлетворена.

Аналогичная оценка арбитражным судом дана представлению от 18.02.2020 прокуратуры Центрального административного округа г. Москвы № А40-70240/20.

Прокурором не были представлены доказательства, свидетельствующие о реализации обществом алкогольной продукции в пункте приема ставок букмекерской конторы общества.

Указанное также повлекло отказ в привлечении к административной ответственности ООО «Фирма «Стом» по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ по административному делу А40-32460/20, возбужденному прокуратурой округа.

Данное судебное решение прокуратурой не обжаловалось.

Практика прокурорской деятельности по надзору за исполнением федерального законодательства свидетельствует о комплексном наступательном подходе прокуроров в регионах за исполнением законов.

Так, прокурорами, учитывая особую социальную значимость исполнение законодательства о защите жилищных прав граждан, в тесном контакте с органами власти на местах разрешена проблема 500 долгостроев, восстановлены права