Современный российский конституционализм. К 85-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина

Монография

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
В. В. Комаровой

Ответственный редактор
кандидат юридических наук
О. С. Рыбакова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

С56

Рецензенты:

Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

Добрынин Н. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора В. В. Комаровой.

Ответственный редактор кандидат юридических наук О. С. Рыбакова.

Коллективная монография подготовлена к 85-летнему юбилею со дня рождения академика РАН Олега Емельяновича Кутафина. В книге раскрыты особенности российского конституционализма на разных этапах российской государственности, рассмотрены доктринальные подходы, ценностные основания и основные институты российского конституционализма, в том числе права и свободы человека, трехуровневая система организации публичной власти и др.

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2022 г.

Издание предназначено для преподавателей юридических, педагогических вузов, государственных, муниципальных органов и общественных организаций, принимающих участие в реализации молодежной политики, работающих с молодежью, а также представителей молодежи.

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

Раздел I. ТЕОРИЯ И ЦЕННОСТНЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

ГЛАВА 1.1. Теория конституционализма

1.1.1. Теория конституционализации: динамика становления в России

В. В. Комарова¹

Конституционализация российского общества, общественно-политической и государственной жизни в стране — это не только современный модный тренд в национальном праве России, но и объективная потребность, что, безусловно, актуализирует необходимость научного анализа и выработки общего понимания этого понятия, механизма его реализации и конечной цели как мотивационного средства ее достижения.

В юридической литературе даются различные дефиниции этого термина. Термин «конституционализация», исходя из этимологии данного слова, означает, согласно Большому юридическому словарю, «закрепление каких-либо положений в тексте конституции, придание им конституционной силы»². Предлагаемое наполнение термина конституционализации, в узком смысле, по нашему мнению, сегодня не соответствуют требованиям и вызовам современности.

Конституционализация сегодня рассматривается более широко, как процесс сведения к общему конституционному знаменателю текущего законодательства и правоприменительной практики самого конституционного процесса, в соответствии с принципами и нормами Конституции России.

В трудах О. Е. Кутафина мы видим широкий подход к пониманию конституционализации. Олег Емельянович еще в начале 2000-х писал: «Представляется, что понятие конституционализм можно рассматривать, с одной стороны, как теоретическую доктрину, связанную с представлением о справедливом, демократическом государстве, соответствующем природе человека, а с другой стороны, как государственный строй, созданный в соответствии с этой доктриной…»³

О. Е. Кутафин связывал закрепление в действующей Конституции нашей страны новых социально-экономических, политико-правовых и духовно-нравственных принципов организации общества и утверждение в жизни страны принципов современного гражданского общества, цивилизованной рыночной экономики, демократической и правовой государственности, системы общественных ценностей.

Олег Емельянович писал: «…Россия повторяет опыт возрождения традиционно демократических концепций в более благоприятных условиях. Она нацелена на развитие конституционного и правового государства. На протяжении уже более десятилетия дискутируются общие сюжеты теории конституционализма, выясняются его характерные черты: господство закона, разделение властей, приоритет прав и свобод личности, пути их реализации и защиты, демократический порядок и др. Обсуждаются необходимость и пути установления многопартийной политической системы, идеологического плюрализма… Полученный Россией исторический шанс завершить большевистский эксперимент и начать утверждение в жизни страны принципов современного гражданского общества, цивилизованной рыночной экономики, демократической и правовой государственности, системы общественных ценностей начал использоваться в стране особенно после закрепления в действующей Конституции РФ новых для нашей страны социально-экономических, политико-правовых и духовно-нравственных принципов организации общества»⁴.

Таким образом, Олег Емельянович гораздо ранее до появления современного тренда конституционализации расширил его объект: включил организацию общества и теоретическую составляющую.

Сегодня более широко к наполнению термина «конституционализация», включая не только правопонимание, правотворчество и правоприменение, но и идеи, теории, ценности, подходят Т. А. Васильева⁵, В. И. Крусс⁶, И. Н. Плотникова⁷, Т. Я. Хабриева⁸.

В широком смысле понимание термина «конституционализация», по нашему мнению, обозначает закрепление национальной модели (наиболее значимых общественных отношений, идей и ценностей) конституционализма в тексте Конституции России, конкретизацию норм Конституции в отраслевом законодательстве; осуществление процесса правопонимания и правоприменения, процесса устойчивого развития государства и права; организацию и развитие гражданского общества в точном соответствии с базовыми принципами и ценностями, духом Конституции.

Фактически при определении объекта конституционализации речь идет о широком и узком понимании системы права, правовой системы, государственно-правового порядка, нормотворческой и правоприменительной деятельности и в различных подходах к наполнению их элементами.

Конституционализация правопорядка, законодательства и правоприменительной деятельности обеспечивает верховенство Конституции в законодательстве, обществе и государстве.

Следовательно, промежуточный объект — нормотворческая и правоприменительная деятельность (в широком смысле), а конечным объектом можно назвать законодательство, общество и государство, а результатом процесса конституционализации — конституционализм.

С нашей точки зрения, относительно формальных пределов текста Конституции возможно выделение видов конституционализации – внутренней и внешней, где внутренняя конституционализация — поднятие на конституционный уровень определенных правовых и общественно значимых явлений, т. е. включение в конституцию, расширение ее текста. Внешняя — конституционализация вовне, т. е. реализация конституционных норм.

С этой точки зрения состав субъектов конституционализации позитивного права является очень широким, включает в себя все органы и организации, наделенные публично-правовыми функциями, активно вовлекаемые в различные правотворческие и правоприменительные процедуры.

О. Е. Кутафин в монографии «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица»⁹ отмечает широту и специфику субъектов конституционно-правовых отношений, участвующих в том числе в конституционализации.

Общепризнано, что ключевая роль в данном процессе принадлежит Конституционному Суду РФ (Кравец И. А.¹⁰; Саликов М. С.¹¹, Дерхо Д. С.¹²) как государственному органу, наделенному особыми «квазиправотворческими» (Н. С. Бондарь¹³) полномочиями.

О. Е. Кутафин признавал и подчеркивал значимость Конституционного Суда России в реализации конституционных принципов, а значит, в конституционализации: «Конституционное правосудие выступает в качестве важнейшего организационно-правового механизма поиска и поддержания баланса интересов, соответствия нормотворческой и правоприменительной практики в социальной и экономической сферах конституционным принципам и высшим правовым ценностям общества и государства»¹⁴.

Феномен конституционализации всех отраслей российского права берет свое начало от конституционно закрепленных в тексте Конституции России ее высшей юридической силы и прямого действия.

Особое юридическое свойство, закрепленное в Конституции России, — высшая юридическая сила, отличает ее от иных правовых актов.

Высшая юридическая сила означает приоритет Конституции России над всеми правовыми актами, действующими в нашей стране, она занимает доминирующее место в системе источников права, поскольку обладает учредительным, первичным характером по отношению ко всем другим правовым актам. Обусловлено это способом принятия Конституции — принятая на референдуме она воплощает волю многонационального российского народа и учреждает правовые устои государства и общества, основы и принципы их взаимодействия. Ни один закон либо иной правовой акт не может противоречить Конституции, а законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.

Совершенно справедливо отмечает В. В. Гошуляк: «Верховенство Конституции РФ определяется особой природой конституционных норм, которые имеют самую высокую степень обобщенности и которые принято называть конституционными принципами. Последние олицетворяют приоритет права и являются высшим воплощением идей правового государства. Высокая степень обобщенности конституционных норм предполагает их конкретизацию в федеральных конституционных и федеральных законах. Такая конкретизация является не чем иным, как конституционализацией отраслей российского права»¹⁵.

Положение о прямом действии Конституции впервые нашло правовое закрепление в Конституции 1993 года. Прямое действие Конституции означает ее непосредственное регулирующее воздействие на общественные отношения, то есть воплощение в жизнь конституционных предписаний. При наличии нормативных актов, конкретизирующих нормы Конституции, вместе с конституционными нормами применяются эти акты, а при их отсутствии — непосредственно положения Конституции. Конституция как нормативный правовой акт непосредственно регулирует ряд общественных отношений, а также создает правовую основу для дальнейшего детального регулирования отношений отраслевым законодательством.

Действие Конституции, олицетворяющей государственную целостность и единство, распространяется на всю территорию России без исключения, без каких-либо согласований и одобрений субъектами федерации.

Таким образом, нормативной основой процесса конституционализации являются не только сущностное содержание и прямое указание в тексте Конституции, но и ее юридические свойства.

В научной среде конституционализацию предлагают рассматривать как:

— процесс (Крусс В. И.¹⁶, Хабриева Т. Я.¹⁷); в двух направлениях: процесс институционального и нормативного апгрейдирования всех сфер жизни общества (Пономарева М. А.¹⁸); конституционная юридификация¹⁹;

— способ воздействия на общественные отношения (Малый А. Ф.²⁰);

— метод научного анализа (Малый А. Ф.²¹);

— концепт (Пономарева М. А.²²);

— пространство осмысленной деятельности правовых субъектов (Пантыкина М. И.²³).

Конституционализация как процесс, с нашей точки зрения, имеет следующие стадии:

Первая стадия подготовительная, включающая в себя предпосылки конституционализации: конституционно-правовую политику и конституционно-правовое прогнозирование. Последнее, по твердому убеждению автора статьи, должно основываться на народной воле.

Олег Емельянович отмечал необходимость и важность в период перемен теоретически состоятельных, действительно глубоких, концептуально зрелых работ, не просто анализирующих российскую политико-правовую действительность, но и обозначающих тенденции развития и ставящих вопрос о необходимости различных стратегий деятельности государства и его институтов.

«Отечественная и зарубежная теории конституционного права оказались не вполне готовыми к теоретическому осмыслению происходящих в нашем государстве и обществе перемен и тем более к прогнозированию возможных векторов развития, обоснованию стратегий и оптимальных вариантов управленческих решений. Уместно вспомнить библейскую истину о многознании, которое не всегда есть мудрость. Поэтому можно по пальцам пересчитать вышедшие в последние годы теоретически состоятельные, действительно глубокие, концептуально зрелые работы, не просто анализирующие российскую политико-правовую действительность, но обозначающие тенденции развития и ставящие вопрос о необходимости различных стратегий деятельности государства и его институтов.

Данная проблема представляется важной еще и потому, что курс нового руководства России на усиление действенности и эффективности деятельности государства должен сопровождаться научной проработкой последствий тех или иных действий, своего рода теоретической экспертизой; в противном случае это может привести к ошибочным решениям, волюнтаристским действиям, пагубным для исторической судьбы России и ее многонационального народа»²⁴.

Очень важным, по нашему мнению, на стадии подготовительной внедрение идей и конечных целей конституционализации в общественное сознание. О. Е. Кутафин в этой части писал: «… совершенно логичным и объективно неизбежным стали пробуждение в общественном сознании идей конституционализма и постепенная материализация их в практике государственного строительства России, которая встала на путь конституирования себя в качестве суверенного демократического государства»²⁵.

В. М. Капицын на примере конституционализации национальных интересов убедительно доказал не только институционализацию — формирование конституционных принципов и норм. По его мнению, в этот процесс включают также: «…1) артикуляцию нормативно-ценностной основы (“общественного договора”), сочетающей народный и государственный суверенитет, что закрепляется как юридическое значение конституции в иерархии фундаментальных ценностей, конституционных принципов и норм; 2) гласный поиск социальных компромиссов на основе сочетания общественных и партикулярных (корпоративных, индивидуальных, этнических, региональных) интересов, что выражается как политическое значение конституции; 3) интерпретацию универсальных, национальных и локальных знаков, раскрывающих “внешние” и “внутренние” аспекты государственного суверенитета, международную правосубъектность и внутриполитическую состоятельность государства»²⁶.

Условиями конституционализации, по нашему мнению, можно назвать конституционное правопонимание и правосознание (нормотворцев, правоприменителей, субъектов правоотношений).

Вторая стадия включает в себя конкретизации положений Конституции (толкование конституции, внесение в нее поправок и изменений).

Третья стадия, собственно реализация положений Конституции, происходит в двух взаимосвязанных и взаимообусловленных направлениях.

Во-первых, реализация положений Конституции в нормативно-правовых актах (в нормотворчестве).

Согласимся с В. И. Крусса, что «конкретизация конституционных норм в иных источниках представляется единственно возможным и необходимым путем обеспечения конституционализации»²⁷. Нормативная конституционализация, как справедливо отмечает И. В. Лексин, — это «…развитие конституционных идей и принципов в текущем законодательстве, а также обеспечение соответствия законов и иных нормативных правовых актов Конституции РФ»²⁸.

Во-вторых, реализация положений Конституции в правоприменении. И. В. Лексин справедливо отмечает, что «поведенческий характер обеспечения верховенства Конституции РФ находит свое выражение в практической конституционализации или конституционализации правоприменения»²⁹.

В качестве примера уместно привести представленную Н. С. Бондарем конституционализацию, обеспечиваемую конституционным правосудием посредством следующих форм: 1) обоснование конституционной природы соответствующих общественных отношений; 2) выявление конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования; 3) конкретизация правового (специального) статуса субъектов правоотношений через выявление их конституционной природы³⁰.

Результатом конституционализации в широком смысле, как уже упоминалось ранее, по нашему мнению, является конституционализм.

О. Е. Кутафин писал: «…Конституционализм, в каком бы смысле о нем ни говорилось, никогда не существовал в виде одной, а тем более единственной модели. Он всегда носил конкретно-национальный и конкретно-исторический характер. Никогда не было конституционализма вообще, а всегда был конституционализм английский, американский, французский, германский и т. п., причем каждый из них всегда связывался с определенной эпохой своего существования»³¹.

О. Е. Кутафин подчеркивал, что «во все времена и во всех странах, избравших конституционализм в качестве доктрины государственного строительства, государственный строй» должен отвечать, в частности, такому требованию, как «обеспечение основных прав человека, и прежде всего права частной собственности»³².

Подчеркнем дар научного предвидения Олега Емельяновича: сегодня вследствие конституционализации происходит коррекция сложившегося отраслевого законодательства в контексте фундаментальных начал конституционализма (как программа максимум), на современном этапе, по мнению автора, иерархия выполнения задач начинается с выполнения основного предназначения — гарантировать права, обеспечить их конституционность и реализуемость в силу конституционного закрепления человека, его прав и свобод высшей ценностью.

Конституционно закрепленная ценность — «человек, его права и свободы» — безусловный, ключевой ориентир в «проективном будущем», в эволюции функционирующих сегодня правовой, политической, экономической, культурной и т. д. систем.

Ключевой ресурс власти, а в современную эпоху он приобрел жизненно важную окраску — способность определить, выбирая из множества возможных вариантов, как именно достичь конституционно закрепленных целей, определить идейно-концептуальные направления развития политико-правового пространства, обеспечить его воспроизводство и стабильность; определить гуманистические и духовно-нравственные стандарты публичного и частного взаимодействия, минимизируя риски, угрозы, всевозможные кризисы³³.

1.1.2. Система ценностей современного российского конституционализма

И. Н. Плотникова³⁴

Конституционализм как сложное и многогранное явление исследуется в конституционном праве России в историческом, политико-правовом, социальном, философском и других аспектах. Повышенное внимание к данному явлению стало уделяться в постсоветский период, после принятия в 1993 г. новой демократической Конституции России.

По вопросу содержания и объема понятия «конституционализм» имеются различные научные позиции, тем не менее, большинство видных российских правоведов отмечают важность его ценностного переосмысления, выделяя в числе необходимых признаков аксиологический аспект. Неоднократно в своих трудах обращался к вопросам конституционализма как системы правовых ценностей В. Т. Кабышев, рассматривая конституционализм как «воплощение в основном законе страны системы правовых ценностей; … обеспечение их верховенства, приоритетности и реальности»³⁵. Через призму общечеловеческих смыслов и ценностей рассматривают проблему конституционализма В. И. Крусс³⁶ и О. Е. Кутафин (наиболее полно исследовавший понятие конституционализма, его становление и развитие в России)³⁷. В числе наиболее распространенных подходов к конституционализму в современной науке конституционного права «через систему ценностей»³⁸ называет аксиологический подход и И. А. Умнова. С позиции аксиологии, современный конституционализм, по ее убеждению, «представляет собой совокупность ценностей — идей и принципов формирования и функционирования государственного и общественного строя, сформулированных, как правило, в основных законах государств — конституциях — в виде основ конституционного строя…»³⁹.

В связи с этим представляется важным в теоретическом и практическом аспекте обращение к анализу: понятия ценности как правовой категории, процесса конституционного опосредования ценностей права, содержательного наполнения категорий «конституционные ценности» и «ценности конституционализма», соотношения понятий «ценности» и «принципы», состава и иерархии ценностей конституционализма.

Заметим, что учеными-конституционалистами указывается на дискуссионность вопроса о природе конституционных ценностей⁴⁰, некоторыми из авторов утверждается, что категория «ценности» не имеет легального (нормативного) содержания и используется при толковании конституционных норм⁴¹.

Вместе с тем многими авторами справедливо обосновывается позиция о правовой природе конституционно-правовых ценностей. К примеру, исследуя вопросы особенностей юридической природы ценностей, Н. С. Бондарь отмечает, что конституционные ценности являются не только общетеоретической и доктринально-гносеологической категорией, но и категорией действующего права с определенными нормативно-правовыми характеристиками, выступая особыми, метаюридическими, нормативно-правовыми величинами, обладающими политико-правовым содержанием⁴². В противовес точке зрения отдельных юристов подчеркивает нормативный характер конституционных ценностей и А. А. Кондрашев⁴³.

Необходимо учесть, что статус ценностей в праве приобретают «различные факты и явления: материальные предметы и блага, общественные отношения, человеческие поступки, волевые феномены (мотивы, побуждения), идеи, цели, социальные структуры. Они являются правовыми ценностями, поскольку лежат в основе права и правопорядка, выступают в качестве идеального обоснования норм права, составляют цель права и его институтов»⁴⁴. По мнению В. И. Крусса, «категория конституционной ценности должна занять свое место в механизме конституционно-правового упорядочения социальной жизни … чтобы некое благо могло считаться конституционной ценностью, оно должно иметь свое место — номинальное, либо — интерпретированное — в тексте Конституции РФ»⁴⁵.

Что касается самого понятия конституционных, правовых ценностей, то достаточно часто оно дефинируется через понятия «идеи», «ориентиры», «идеалы»⁴⁶, «социальные принципы», «цели», «установки»⁴⁷, а так же как «совокупность универсальных и приоритетных социальных принципов (целей, установок), формализованных в Основном Законе и (или) исходящих из результата конституционно-оценочной деятельности судебных органов конституционного контроля…»⁴⁸.

Несколько иную позицию по данному вопросу занимает И. А. Карасева, по оценкам которой конституционные ценности не являются социальными принципами, целями и установками, а представляют собой блага, воплощенные в различных юридических формах (нормах-принципах, правах и свободах, иных нормах наиболее общего характера), закрепленные в конституции и выводимые из ее содержания путем официального толкования⁴⁹.

По нашему мнению, в качестве конституционных ценностей могут выступать не только идеи, идеалы, ориентиры, но и блага, наиболее важные и значимые как для российского общества и государства, так и для существования и развития индивида (исходя из лексического толкования категории «ценность»⁵⁰ как важности, значения), выраженные в различных правовых формах, прежде всего — основополагающих нормах конституции государства.

Что касается состава и иерархии конституционных ценностей, ценностей конституционализма, заметим, что в научной литературе единые подходы к пониманию данных вопросов также отсутствуют. По оценкам В. И. Крусса, особую значимость и нормативно-регулирующее воздействие имеют положения конституционной преамбулы, ценностно-идентифицирующее значение — большинство положений 1 и 2 глав Конституции и некоторые положения других глав⁵¹. При этом наиболее значимые конституционные положения В. Е. Чиркин определяет как «базовые конституционные ценности» (провозглашенные в преамбуле и в 1, 2 главах, частично — в иных главах Конституции РФ), обособляя также «иные ценности, относящиеся к определенным сферам общественной жизни» (единство экономического пространства и др.)⁵². Однако вызывает определенное сомнение отнесение единства экономического пространства к «иным» ценностям, поскольку данное положение содержится в 1 главе Конституции РФ.

Представляет определенный научный интерес иерархия конституционных ценностей, представленная А. М. Арбузкиным. К первой группе он относит «абсолютные ценности», обозначенные в ч. 3 ст. 56 Основного Закона, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах; вторую группу, по его мнению, составляют «приоритетные» ценности, названные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства); в третью группу автор включает ценности, не вошедшие в первые два перечня – иные права и свободы, замечая, что Конституция закрепляет и иные (кроме прав и свобод личности) ценности, но «именно в первых двух главах закрепляются основополагающие ценности, предопределяющие значение всех иных ценностей»⁵³. Анализируя приведенную А. М. Арбузкиным классификацию, нельзя не отметить определенную несогласованность в возможности ограничения прав ст. 55 и 56 Конституции РФ, что ставит под сомнение возможность выделения прав в качестве «абсолютных», прибегая к положениям ч. 3 ст. 56 Основного Закона. К примеру, следуя логике автора и отдельных решений Конституционного Суда РФ о том, что права, зафиксированные в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, являются абсолютными и не подлежат ограничению ни при каких условиях⁵⁴, право на предпринимательскую деятельность необходимо отнести к числу абсолютных, поскольку оно зафиксировано в ч. 3 ст. 56 Конституции как право, не подлежащее ограничению. Однако имеются иные постановления Конституционного Суда РФ, в которых допускается возможность ограничения права на предпринимательскую деятельность (не как абсолютного права) в соответствии со ст. 55 Конституции РФ. В частности, Конституционный Суд указывает, что права на предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, частную собственность не являются абсолютными и в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении требований необходимости, пропорциональности и соразмерности⁵⁵. Кроме того, считаем, что все права и свободы человека и гражданина, регламентированные главой 2 Конституции РФ, так или иначе выступают в качестве явлений, нормативно опосредующих ценности конституционализма и конституционные принципы (их воплощающие), закрепленные в 1 главе Конституции, иерархию которых Конституция не устанавливает за исключением нормы о правах и свободах человека как высшей ценности.

Имеется также точка зрения, согласно которой конституционные ценности заключаются во всех конституционных нормах или во всех объектах конституционных норм⁵⁶. Думается, что на вопрос о том, все ли нормы Конституции РФ целесообразно рассматривать в качестве конституционных ценностей, следует ответить отрицательно. Так, не могут являться ценностями в их сущностном понимании многие регулятивные и процессуальные нормы Конституции РФ. Как верно подчеркивает Г. А. Гаджиев, среди массы конституционных ценностей только два компонента могут быть охарактеризованы как объективные системы ценностей. Это основные права человека и гражданина и конституционные принципы, отличающиеся от эстетических, моральных, религиозных ценностей тем, что юридизированы и являются важнейшей частью особого интеллектуального пространства⁵⁷.

Итак, большинство отечественных правоведов сходится во мнении, что базовые конституционные ценности, выражая общечеловеческие ценности, отражаются, прежде всего, в преамбуле и первых двух главах Конституции России. Наряду с этим, в понятие конституционных ценностей некоторые ученые включают и сам Основной Закон. К примеру, как общегосударственную конституционную ценность выделяет саму по себе Конституцию Г. Н. Комкова, к российским конституционным ценностям она относит «права человека, справедливость, равенство»⁵⁸; поддерживает также тезис о том, что Конституция сама по себе является ценностью, В. В. Комарова⁵⁹.

Особое внимание следует обратить на ценности, прокламируемые в преамбуле Конституции России, определяющей, по сути, стратегию конституционного развития России с учетом принципа исторической преемственности: гражданский мир и согласие, исторически сложившееся государственное единство, уважение к памяти предков, вера в добро и справедливость, благополучие и процветание России, ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. Учеными подчеркивается аксиологическая ценность преамбулы ввиду того, что данная вводная часть предопределяет содержание всех статей и глав Основного Закона, которые должны интерпретироваться и применяться с ее учетом⁶⁰.

Выявляя соотношение понятий «конституционные принципы» и «конституционные ценности», заметим, что грань между конституционными ценностями и принципами достаточно тонка и часто данные понятия применяются как взаимозаменяемые⁶¹. Некоторые ученые употребляют указанные понятия в тождественном значении, не проводя существенных отличий в понимании «ценностей» и «принципов»⁶². Вместе с тем, многими исследователями отмечается, что конституционные ценности, обладая нормативно-правовыми свойствами прямого действия и получая во многих случаях нормативную энергию от конституционных принципов, основ, в то же время не сводятся к этим категориям⁶³.

Не совсем, на наш взгляд, ясна позиция (по вопросу определения понятия конституционных ценностей) А. А. Кондрашева в их соотношении с принципами, по оценкам которого ценности «носят не только правовой характер, но и частично включают в себя общечеловеческие, морально-конституционные нравственные и цивилизационные ориентиры и достижения. Поэтому говорить, что конституционные ценности — это принципы, определяющие “государственность” или ориентиры “государственно-правового развития”, несколько некорректно»⁶⁴. Он также указывает на контрпродуктивность отождествления ценностей и целей. Но, далее, автор определяет конституционные ценности как общесоциальные принципы (догматы), оговаривая при этом в сноске к тексту, что называть ценности исключительно общесоциальными принципами не совсем верно⁶⁵.

В связи с этим уместно привести аргументированные утверждения ряда известных ученых-конституционалистов по данному вопросу. Так, В. Т. Кабышев в своей работе «Конституционализм в современной России» писал, что «основные ценности конституционализма формулируются и юридически закрепляются в качестве принципов, основ конституционного строя, таких как приоритет прав человека, народовластие, разделение властей, федерализм, верховенство права, политический и идеологический плюрализм, многообразие форм собственности»⁶⁶. Н. С. Бондарем подчеркивается, что посредством конституционного закрепления ценности «трансформируются в конституционные идеи-принципы и обретают формально-юридическую нормативность»⁶⁷. Из неразрывной связи понятий «принципы» и «ценности» исходит К. Л. Чайка, справедливо полагая, что «ценности являются основой, ядром правовых принципов, посредством которых обеспечивается их реализация»⁶⁸. Анализируя ценностное содержание норм Конституции, Н. Е. Таева верно указывает, что «наибольшей “ценностной насыщенностью” обладают конституционные нормы-принципы»⁶⁹.

Рассматривая корреляцию категорий «принципы» и «ценности», полагаем, что некоторые отличия (иногда совсем незначительные) в содержании данных категорий все же имеются. Ценности — это более абстрактные, неопределенно-предметные оценочные понятия, чем принципы (на что обращается внимание и зарубежными учеными)⁷⁰, отражающие в том числе и морально-этические начала, и общепризнанные демократические постулаты. Ценности находят свое воплощение в первую очередь во многих конституционных принципах и нормах, имеющих особое значение для правового положения личности в государстве и развития социетальной системы, являясь их ядром, пронизывая их сущность. К примеру, «экономическая свобода личности» как ценность находит свое юридическое выражение в общих конституционных нормах о праве на свободу как главной характеристике статуса человека, свободе как высшей ценности, а также в иных принципах, зафиксированных в Основном Законе, экономических правах и свободах как субъективных возможностях личности. Ценность «равенство» будет нормативно опосредована принципом «равенство всех перед законом и судом» и т. д.

Вследствие того, что некоторые ценности, прямо не закрепленные в Основном Законе, воплощаются в общепризнанных нормах и принципах международного права, целесообразно обратить внимание на содержательное наполнение данных принципов. Статьей 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью ее правовой системы. Однако легальной дефиниции «общепризнанные принципы и нормы международного права» в Основном Законе России и источниках международного права не приводится. Вопросы, связанные с применением общепризнанных принципов и норм международного права, находили свое отражение в научной литературе⁷¹, а также в Статуте Международного Суда ООН (1945 г.). В числе возможных источников общепризнанных принципов и норм международного права в ст. 38 Статута названы «международные конвенции, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами; международный обычай, как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными нациями»⁷². Отметим, что вопрос нормативного содержания категории «общепризнанные нормы и принципы международного права» был отчасти решен в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8, которым к общепризнанным принципам и нормам международного права были отнесены принципы и нормы, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.)⁷³. В свою очередь, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 было указано, что под общепризнанными принципами международного права понимаются «основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом. …К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств»⁷⁴.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание и на взаимосвязь категорий «общепризнанные нормы и принципы международного права» и «фундаментальные общечеловеческие ценности», соотношение терминов «фундаментальные общечеловеческие ценности», «традиционные ценности человечества», «общечеловеческие ценности», которые достаточно часто в научной литературе употребляются как синонимы.

Так, В. Е. Чиркин к числу «общечеловеческих ценностей» относит жизнь, свободу, справедливость, мир в обществе и между народами, общее согласие, права человека, равноправие, власть народа, разделение властей в управлении государством, парламентаризм и др.), рассматривая фактически как изоморфные «общечеловеческие ценности», «традиционные ценности», «солидарные ценности»⁷⁵. Как замечает ученый, «такие ценности не имеют какого-либо официального реестра в международных и внутригосударственных актах»⁷⁶, из «вечных» ценностей он указывает свободу, равенство, демократию и справедливость⁷⁷.

Из известных нормативных документов в данной сфере целесообразно привести положения Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, принятой резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г. К числу фундаментальных ценностей в данной Декларации отнесены:

1. Свобода (как право жить и растить своих детей в достойных человека условиях, свободных от голода и страха насилия, угнетения и несправедливости. Лучшей гарантией этих прав является демократическая форма правления, основанная на широком участии и воле народа).

2. Равенство (как равенство прав и возможностей мужчин и женщин).

3. Солидарность (решение глобальных проблем при справедливом распределении издержек и бремени в соответствии с фундаментальными принципами равенства и социальной справедливости).

4. Терпимость (уважение многообразия вероисповеданий, культур и языков).

5. Уважение к природе (сохранение для потомков огромных богатств, дарованных природой).

6. Общая обязанность по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также устранению угроз международному миру и безопасности⁷⁸.

Признаем в целом верность указанных трактовок и уточним, что под общечеловеческими (фундаментальными) ценностями целесообразно понимать те ценности, которые имеют существенную важность и принципиальное значение: для каждой личности, для мирового сообщества и человечества в целом, для подавляющего большинства современных государств, развивающихся по демократическому пути. Данные ценности составляют основу, ядро общепризнанных принципов и норм международного права, к которым, прежде всего, относится Международный билль о правах человека (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах). В свою очередь, данные международные акты положены в основу демократических конституций, в том числе — Основного Закона России.

Отметим, что Конституционный Суд РФ при изложении своих правовых позиций достаточно часто использует такие понятия, как: «конституционно защищаемые ценности», «конституционные ценности», «конституционно значимые цели и ценности», не всегда вкладывая в их понимание одинаковый и однозначный смысл. Возможно, это обусловлено отсутствием единой концептуальной модели, системных и комплексных теоретических разработок в этой предметной области.

Так, в постановлении от 23 сентября 2014 г. № 24-П⁷⁹ как конституционно значимые ценности Суд выделяет семью и детство, а также требования ст. 17 ч. 3 и ст. 55 ч. 3 Конституции РФ. К числу же конституционно значимых для сферы рыночных отношений ценностей в постановлении от 13 февраля 2018 г. № 8-П Конституционный Суд относит: экономическую безопасность, свободу предпринимательства, охрану прав потребителей и деловую репутацию производителей⁸⁰.

Из анализа постановления Конституционного Суда РФ от 5 марта 2020 г. № 11-П можно сделать вывод, что к конституционно значимым ценностям Суд относит положения, указанные в ст. 55 ч. 3 Основного Закона — основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Тем не менее конституционно значимой ценностью по своей сути в вышеуказанном решении Суд считает и охрану объектов культурного наследия⁸¹.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2020 г. № 19-П употребляются лексемы «конституционно защищаемые ценности», «конституционно значимые ценности», «конституционные ценности» без их должной интерпретации⁸². В связи с этим возникают вопросы о юридической силе и иерархическом соотношении конституционных, конституционно значимых и конституционно защищаемых ценностях, выявленных Конституционным Судом РФ в результате его герменевтической деятельности: какие ценности и цели относятся к конституционным, а какие — к конституционно значимым? Одинаково ли содержание понятий «конституционно защищаемые ценности», «конституционно значимые ценности», «конституционные ценности»? Исходя из различных дефиниендумов, допустимо предположить, что не одинаково. Означает ли это, что «конституционные ценности» менее важны, чем «конституционно значимые ценности»?

Представляется целесообразным согласиться в этом вопросе с В. В. Мамоновым, который обоснованно полагает, что применение в юридической терминологии понятия «конституционно защищаемые ценности» едва ли оправдано, так как все конституционные нормы подлежат защите, ввиду чего для различия этих понятий нет оснований. Между тем как достаточно логично, по его убеждению, «к конституционно значимым ценностям … относить те ценности, которые не закреплены в тексте Основного Закона, но имеют конституционное значение»⁸³. На наш взгляд, это ценности, воплощенные в общепризнанных нормах и принципах международного права, ратифицированных Россией международных договорах, а также дефинируемые Конституционным Судом РФ и изложенные в правовых позициях Европейского суда по правам человека (в решениях, вступивших в силу до 15 марта 2022 г.).

Последний тезис, касающийся решений ЕСПЧ, является достаточно дискуссионным, поскольку Федеральным законом от 11 июня 2022 г. № 183-ФЗ⁸⁴ признаны утратившими положения некоторых нормативных актов, касающиеся не только исполнения решений Европейского Суда, но и использования его практики. В частности, в п. 4 ч. 4 ст. 180 Кодекса административного судопроизводства РФ были исключены слова «постановления и решения Европейского суда по правам человека» относительно указания тех нормативно-правовых актов, которыми может руководствоваться суд при принятии своего решения. Полагаем, ввиду того, что постановления ЕСПЧ, вступившие в силу до 15 марта 2022 г., подлежат исполнению в Российской Федерации (и ранее на нормы Европейской конвенции по правам человека ссылался в своих действующих решениях Конституционный Суд РФ), не стоит отказываться полностью от использования практики Европейского суда, высказанных им правовых позиций в решениях, вступивших в силу до 15 марта 2022 г., как в теоретическом, доктринальном аспекте, так и законодательном, правоприменительном. Необходимо также учесть, что Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» не отменен⁸⁵, Европейская Конвенция не денонсирована Российской Федерацией, в связи с чем целесообразно было бы уточнить соответствующие нормы указанного ранее закона в части возможности использования правоприменителями практики Европейского Суда, сформированной в решениях, вступивших в силу до 15 марта 2022 г.

Таким образом, поскольку российскими исследователями и высшим органом конституционного контроля называется самый широкий круг конституционных ценностей, который не исчерпывается какими-либо однозначными формулировками и структурированными перечнями, вопрос об их иерархии на сегодняшний день остается открытым, учитывая несколько противоречивые (на наш взгляд) положения ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Следует согласиться с И. А. Карасевой, что полный список конституционных ценностей невозможно составить по иерархическому принципу, ввиду того, что соотношение конституционных ценностей меняется под воздействием политических, социальных, экономических факторов по мере развития общества, его постоянно корректируют правовые позиции Конституционного Суда, ратифицированные международные документы⁸⁶.

В связи с чем актуализируется проблема не иерархии, а баланса конституционных ценностей, на что указывается многими учеными. Так, Н. В. Витрук, выделяя фундаментальные, универсальные ценности и частные, специфические ценности в отдельных сферах человеческой деятельности, полагал, что «существующая иерархия ценностей, возможность коллизии между ними вызывают на практике необходимость поиска их баланса, гармоничного сочетания»⁸⁷. Убедительным представляется и тезис Е. И. Клочко, о том, что «с точки зрения значения для правового регулирования постановка вопроса относительно возможности построения иерархии конституционных ценностей допустима исключительно в рамках правоприменительной практики органов конституционного судебного контроля»⁸⁸. По ее мнению, более удачным представляется употребление термина «баланс конституционных ценностей», как на уровне конституционно-правовой теории, так и правоприменительной практики органов конституционной юстиции. Подчеркнем, что в нахождении баланса ценностей (в особенности экономической свободы личности и социального государства), как никогда велика роль Конституционного Суда РФ. «Поиск баланса, согласование конституционных принципов — вот чем обычно занимается КС РФ, вырабатывая правила их уравновешивания, поскольку все конституционные принципы равноценны и между ними, как правило, нет иерархии»⁸⁹, указывает Г. А. Гаджиев.

Чем же различается содержательное наполнение категорий «конституционные ценности» и «ценности российского конституционализма»? Понятия «конституционные ценности» и «ценности конституционализма» являются схожими по смыслу, но не полностью идентичными. Вместе с тем, мы не поддерживаем точку зрения относительно того, что данные ценности являются различными по своей природе, поскольку «конституция — это правовой акт, конституционализм — идея, теория, движение, образ, требование»⁹⁰ (что объясняется, по-видимому, рассмотрением в данном случае категории «конституционализм» в более узком значении). В связи с чем вызывает некоторые сомнения и подход И. А. Кравца, который к ценностям конституционализма относит универсальность, множественность и публичный интерес⁹¹ (ввиду того, что универсальность и множественность выражают в большей степени характерные свойства, признаки ценностей конституционализма, но сами не являются ценностями как идеалами, целями, благами).

Что касается отнесения к конституционным ценностям самой Конституции, заметим, что она выступает скорее как ценность конституционализма, система которых носит более широкий, комплексный характер.

Наиболее заслуживающим внимания представляется научный подход Н. С. Бондаря по данному вопросу. По его мнению, феномен ценностей в современном конституционализме «проявляется в трех основополагающих измерениях: а) сама по себе Конституция как ценность; б) получающие прямое закрепление в нормах и институтах Конституции ценности; в) имплицитно выраженные конституционные ценности как результат практической конституционно-судебной аксиологии»⁹². Впоследствии автор в своей монографии «Судебный конституционализм: доктрина и практика» дополняет данный перечень и четвертым измерением — «конституционно значимые ценности, имеющие международно-правовое (нормативное или наднационально-юрисдикционное) обоснование и признание со стороны Российской Федерации»⁹³.

Согласимся в целом с приведенными аргументами Н. С. Бондаря, позволив себе несколько уточнить и расширить данные положения.

Прежде всего, эксплицируя значение понятия «ценности российского конституционализма», полагаем целесообразным подчеркнуть в его сущностно-содержательных характеристиках не только публичный аспект (идеалы, цели и приоритеты в целом, для всего государства и общества), но и индивидуальный характер ценностей (феноменов, которые должны являться таковыми для каждого гражданина) и определить ценности российского конституционализма как значимые идеалы, ориентиры, цели, личные, экономические, политические, духовные и социальные блага, обеспечивающие достойное существование индивида и определяющие смысл его бытия, а также основополагающие идеи, цели и приоритеты политико-правового состояния и дальнейшего конституционного развития российского общества и государства в их конституционной коннотации⁹⁴ (эксплицитной или имплицитной).

Таким образом, в системе ценностей конституционализма первоначально следует обозначить Конституцию РФ, Основной Закон России как самостоятельную ценность.

Далее — ценности, получившие закрепление, прежде всего, в преамбуле Конституции; в нормах — принципах гл. 1 Конституции; положениях о правах и свободах (гл. 2); затем в императивных нормах — гарантиях, носящих основополагающий характер (к примеру, положениях, зафиксированных в ст. 75.1 Основного Закона о создании в Российской Федерации условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, взаимного доверия государства и общества; гарантиях защиты достоинства граждан и уважения человека труда; обеспечении сбалансированности прав и обязанностей гражданина, социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности).

Немаловажное значение представляют также и ценности, прямо не закрепленные в Основном Законе (в том числе — фундаментальные общечеловеческие ценности), но воплощаемые в общепризнанных нормах и принципах международного права, признаваемых Россией, а также ратифицированных российским государством международных договорах.

Основополагающее значение, во многом, имеют конституционно значимые ценности, дефинируемые Конституционным Судом РФ, а также ценности, ранее сформулированные в решениях Европейского Суда по правам человека, вступившие в силу до 15 марта 2022 г., не противоречащие российской Конституции, в результате их правоинтерпретационной деятельности (ценности, воплощаемые в принципах соразмерности, правовой определенности, справедливости и др.).

На наш взгляд, ценности конституционализма могут быть выведены и путем их доктринального толкования несмотря на то, что правовые доктрины не являются официальными источниками российского конституционного права как отрасли права. По большей части именно труды ученых-правоведов должны лежать в основе как законодательной, так и правоприменительной деятельности, в том числе органов конституционного контроля, а не наоборот.

Исходя из вышеизложенного, резюмируем, что в состав ценностей конституционализма следует включить саму конституцию, те идеи, цели и ориентиры, идеалы и блага, которые отражены в Основном Законе, международных актах, либо могут быть сформулированы в правовых позициях органа конституционного контроля, решениях межгосударственных органов, не противоречащих Конституции России, посредством судебного и доктринального толкования вышеназванных актов.

1.1.3. Общественная власть как элемент конституционализма

Г. Н. Чеботарев⁹⁵

Конституционализм как правовая, философская, политологическая категория представляет собой сложное многоаспектное состояние конституциональных идей, общественных отношений в правовом государстве и формирующемся гражданском обществе.

Обстоятельный и детальный анализ становления, развития и возникновения идей конституционализма в современной Росси предпринял академик О. Е. Кутафин⁹⁶.

В обобщенном виде понятие конституционализма предлагает Г. Г. Арутюнян. «Современный конституционализм является наличием установленных общественным согласием фундаментальных правил демократического и правового поведения, их существования как объективной и живущей реальности в общественной жизни, в гражданском поведении каждого индивидуума, в процессе осуществления государственно-властных полномочий. Конституционализм — это проявление определенной культуры, адекватной осмысленному бытию данного социума, это системное и осознанное наличие конституционных ценностей в реальной общественной жизни, на чем базируется вся правовая система»⁹⁷.

О судебном конституционализме, важнейшем аспекте российского конституционализма, убедительно пишет Н. С. Бондарь⁹⁸.

Каждое из многочисленных определений конституционализма выделяет определенные элементы, характерные признаки, свойства этого феномена. Одним из элементов российского конституционализма является публичная власть. С внесением в Конституцию РФ поправки о единой системе публичной власти в научной литературе появилось уже немало публикаций о понятии публичной власти, ее видах, свойствах, механизмах, формах взаимодействия с институтами гражданского общества.

В доктринальном социально-философском понимании публичной власти ее разновидностью является общественная власть, представляющая собой власть организационных институтов гражданского общества и прежде всего тех из них, которые федеральными законами наделены функцией общественного контроля за деятельностью органов государственной и муниципальной властей.

В этой связи представляется важным продолжить исследование роли и места в конституционализме общественной власти как разновидности публичной власти. Еще несколько лет назад С. А. Авакьян отмечал, что включение общественной власти в структуру политической (публичной) власти народа в России имеет глубокий смысл⁹⁹. Мы разделяем мнение Сурена Адибековича о том, что «самоорганизация общества и есть один из каналов осуществления публичной власти — как бы в чистом виде общественной власти»¹⁰⁰.

Самоорганизация граждан на современном этапе развития общества происходит посредством формирования и организации в инициативном порядке или при содействии государственных и муниципальных органов многообразных институтов гражданского общества, например, общественных палат, общественных советов, общественных наблюдательных комиссий и т. п. Коллегиальные органы таких институтов обладают властью по отношению к членам общественных формирований, которые выполняют принимаемые ими решения, рекомендации без какого-либо принуждения, добровольно.

Вместе с тем, общественная власть не замыкается внутри организационных структур гражданского общества. Она взаимодействует с государственной и муниципальной властями. В современной действительности общественная власть различных институтов гражданского общества, активно участвующих в общественной (публичной) жизни страны, оказывает существенное воздействие на выработку и принятие политических решений органами государственной и муниципальной властей, а в ряде случаев непосредственно участвует в осуществлении административного управления.

Так, общественные палаты ряда субъектов РФ наделены правом законодательной инициативы, координируют работу сформированных ими общественных советов по независимой оценке качества условий оказания государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, представляют высшим должностным лицам субъектов РФ отчеты о проведенном мониторинге, формируют конкретные предложения, контролируют устранение выявленных недостатков.

Согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «Об общественной палате Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» ежегодный доклад (информация) Общественной палаты подлежит обязательному рассмотрению Думой автономного округа и Губернатором. Доклад Общественной палаты учитывается органами государственной власти автономного округа при подготовке документов стратегического планирования в автономном округе¹⁰¹.

Общественно-властными полномочиями обладают и общественные советы при законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Так, Общественный совет при Тюменской областной Думе обладает такими полномочиями, как: обсуждение общественно значимых проектов законов Тюменской области, рассматриваемых Тюменской областной Думой; проведение общественной экспертизы проектов законов; запрашивание в установленном порядке необходимых материалов и информации у областной Думы; приглашение на свои заседания депутатов; участие в мониторинге правоприменения законов области; подготовка предложений по совершенствованию форм и методов взаимодействия областной Думы, представительных органов местного самоуправления и общественных объединений¹⁰². Перечисленные полномочия свидетельствуют о том, что Общественный совет, сформированный по предложениям общественных объединений, обладает определенной общественной властью, взаимодействует с законодательной представительной властью Думы.

Правовое регулирование деятельности общественных советов осуществляется не единообразно. При территориальных подразделениях федеральных органов власти оно осуществляется в ряде субъектов Российской Федерации с учетом Стандарта деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение)¹⁰³.

Так, Общественный совет при Управлении Росреестра по Тюменской области согласно Положению, согласованному с Общественной палатой, создается по инициативе Общественной палаты либо руководителя Управления. Общественная палата является организатором конкурса по отбору кандидатов, выдвинутых общественными объединениями и иными негосударственными, некоммерческими организациями в состав Общественного совета. Сформированный список кандидатов Общественная палата направляет руководителю Управления. Важно отметить, что исключение отдельных кандидатов из этого списка не допускается, что позволяет сформировать независимый общественный совет. Кроме этого, Общественная палата оценивает эффективность работы общественного совета по утвержденной Советом палаты методике оценки и критериям эффективности. На основании такой оценки и анализа, представляемого ежегодно общественным советом отчета о своей работе, Общественная палата может признать деятельность общественного совета неэффективной и поставить перед руководителем Управления вопрос о прекращении полномочий членов общественного совета и формировании нового состава общественного совета. Аналогичные полномочия Общественной палаты закреплены в Положениях по формированию общественных советов при других территориальных подразделениях федеральных органов власти.

Существенно меньше полномочий у общественных палат по формированию общественных советов при исполнительных органах власти субъектов РФ. В Тюменской области Общественная палата лишь вправе выдвигать кандидатов в члены общественных советов. На отбор кандидатов, выдвинутых некоммерческими организациями, собраниями граждан и консультативными и экспертными коллегиальными органами, образованными при органах местного самоуправления, Общественная палата не влияет.

Законом Курганской области Общественной палате предоставлено право организации конкурса по формированию общественных советов при исполнительных органах власти, однако инициировать создание общественных советов она не может¹⁰⁴.

В постановлении Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа — Югры Общественная палата также не наделена полномочиями по образованию общественных советов, хотя две трети состава общественного совета формируется по ее предложению¹⁰⁵.

Как справедливо отмечается в литературе, при формировании общественных советов желательно более полно учитывать требования Стандарта деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение), осуществлять рецепцию его полномочий при принятии региональных нормативно-правовых актов, предусматривая участие общественных палат в инициировании формирования общественных советов, организации конкурсного отбора, согласования и утверждения окончательного состава общественных советов¹⁰⁶.

Можно дискутировать, является ли общественная власть разновидностью публичной власти, но очевидно, что существует власть публичных институтов гражданского общества и эта общественная власть дополняет единую систему публичной власти. Происходит взаимодействие общественной власти с единой системой публичной власти, выстраивается диалог общественных формирований с органами государственной власти, местного самоуправления, в ходе которого вырабатываются, а затем принимаются согласованные с институтами гражданского общества законы, муниципальные правовые акты, решения по важнейшим проблемам социально-экономического развития страны, можно сказать, что конституционализм пополняется новыми элементами.

Общественную власть можно определить как разновидность публичной власти, сформированную на основе волеизъявления объединений граждан в целях реализации общественных групповых интересов и во взаимодействии с государственными и муниципальными властями для достижения публично значимых результатов общественной деятельности в соответствующих сферах жизни общества и государства.

Взаимоотношения различных институтов гражданского общества и органов государственной власти обусловлены самой природой общества и государства. Как отмечал Б. Н. Чичерин, «под именем общества разумеется вообще совокупность частных сил и элементов, входящих в состав народа. Тот же самый народ, который, будучи устроен в единое, цельное тело, отражает государство, с другой стороны, как состоящий из разнообразных элементов, является обществом. Отношение государства к обществу представляет, следовательно, отношение единства к множеству. Это две формы быта, которые существуют вместе и имеют непосредственное влияние друг на друга. Строение целого находится в прямой зависимости от тех частных сил, которые в нем движутся и действуют»¹⁰⁷.

Одной из конституционно-правовых форм взаимодействия общественной власти с государственной и муниципальной властями является общественный контроль. Как справедливо отмечается в литературе, «создание системы общественного контроля, в том числе за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимо отнести к числу важнейших условий развития гражданского общества и становления правового государства»¹⁰⁸.

Для того, чтобы субъекты общественного контроля, многочисленные и многообразные организационные структуры общественного контроля могли эффективно взаимодействовать в достижении целей и задач общественного контроля и, прежде всего, в обеспечении, реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; обеспечить учет общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений при принятии решений органами публичной власти, необходимо согласовать, скоординировать действия участников общественного контроля, не допустить, с одной стороны, профанирования, выхолащивания сути общественного контроля, а с другой стороны, оставаясь в правовом поле, добиться конструктивного диалога институтов гражданского общества с органами публичной власти в целях совершенствования государственного управления. Таким координирующим центром в создаваемой системе общественного контроля стали общественные палаты. Можно привести немало примеров того, как общественные палаты субъектов Российской Федерации поддерживают предложения общественности по изменению или отмене принятых органами власти решений. Так, группа общественного экологического контроля Общественной палаты Тюменской области поддержала требования жителей микрорайона г. Тюмени об отмене строительства завода ферросплавов поблизости от жилой застройки, приняла участие в проведении общественных слушаний, провела общественную экспертизу проектной документации строительства завода, по ее результатам направила в Тюменскую межрайонную природоохранную прокуратуру, а также в адрес администрации г. Тюмени, Северо-Уральского межрегионального управления Росприроднадзора замечания и предложения по проекту оценки воздействия на окружающую среду завода ферросплавов. Администрации Тюменской области было рекомендовано отказаться от планов по строительству завода в микрорайоне г. Тюмени.

По итогам обращений Общественной палаты к Губернатору Тюменской области А. В. Моору, его личной встречи с жителями микрорайона им было принято решение об отмене строительства завода, переносе его на другую территорию. Кроме этого, губернатор поручил пересмотреть подходы к размещению промышленных объектов высокого класса опасности, изменить принципы территориального планирования, при определении зон застройки учитывать не только технические требования, но и человеческий фактор, не допускать появления вблизи жилой застройки опасных производств.

Таким образом, диалог между общественной властью и государственной властью состоялся и дал положительный результат.

Общественный контроль является одной из важнейших функций общественной власти, принадлежащей гражданскому обществу. Как отмечает В. В. Гриб, «общественный контроль является ключевой функцией гражданского общества: в демократическом правовом государстве публичная власть должна быть подчинена закону, что достигается только путем общественного контроля над ней»¹⁰⁹. А между тем в принятом ФЗ «Об общих принципах системы публичной власти в субъектах РФ», а также в проекте ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» лишь вскользь упоминается об осуществлении общественного контроля в одной только форме — независимой оценки качества условий оказания государственных и муниципальных услуг.

В ряде публикаций отмечается, что с внесением в Конституцию РФ изменений, учредивших единую систему публичной власти, местное самоуправление утратило свою общественную природу¹¹⁰. Во всяком случае налицо тренд на предоставление органам государственной власти более широких полномочий по воздействию на деятельность органов местного самоуправления. В Конституцию России введена новая ч. 1.1. ст. 131, согласно которой «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождение от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом». И проект Федерального закона не заставил себя долго ждать. Принятый Государственной Думой в первом чтении законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» закрепляет тенденцию на установление государственной модели местного самоуправления. По мнению ряда ученых, законопроект отражает объективно складывающуюся в России ситуацию, при которой органам государственной власти субъектов приходится все чаще вторгаться в сферу местного самоуправления с тем, чтобы обеспечить конституционные права жителей, реализацию которых в силу различных объективных причин не в состоянии гарантировать органы местного самоуправления¹¹¹.

В условиях дальнейшей централизации государственного административного управления на местном уровне возникает необходимость расширения контрольных функций институтов гражданского общества за формированием и деятельностью не только органов местного самоуправления, но и их должностных лиц.

Координирующим органом в системе общественного контроля на территории муниципального образования, на наш взгляд, должны стать общественные палаты (советы) муниципальных образований. Однако общественные палаты созданы не во всех муниципальных образованиях. Так, в законе «Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» в числе субъектов общественного контроля общественные палаты не названы, да и созданы они лишь в некоторых городах.

Существуют разные подходы к порядку формирования, организации деятельности, закреплению полномочий по осуществлению общественного контроля общественными палатами муниципальных образований. Так, Общественная палата г. Тобольска формируется в два этапа в количестве 36 человек. Глава г. Тобольска утверждает 12 граждан и 12 граждан утверждает Тобольская городская Дума. Утвержденные Главой города и Тобольской городской Думой члены Общественной палаты определяют тайным голосованием остальных 12 членов Общественной палаты¹¹².

В г. Тюмени иной порядок формирования состава общественной палаты. Она формируется в количестве 30 человек из числа граждан, достигших возраста 18 лет и проживающих в г. Тюмени, в том числе: 5 граждан утверждает Глава города Тюмени, 5 утверждает председатель Тюменской городской Думы. Остальные 20 граждан, представителей общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность на территории города Тюмени (по одному представителю от одного общественного объединения, иной некоммерческой организации), определяются рейтинговым интернет-голосованием на официальном сайте Администрации города Тюмень в информационно-телекоммуникационной сети Интернет¹¹³.

Как видим, существуют различия в порядке формирования общественных палат. Закрепляется и разный объем полномочий. В этой связи представляется целесообразным принять Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат (советов) муниципальных образований».

Соглашаясь с С. А. Авакьяном в том, что наиболее логичным способом понимания конституционализма является рассмотрение этого явления как набора идей, которые отражены в Конституции и иных конституционно-правовых актах¹¹⁴, а также с В. Т. Кабышевым, который отмечает, что «конституционализм — это весь комплекс проблем, связанных с закреплением в Основном Законе системы правовых ценностей, обеспечением их верховенства, приоритетности и реальности»¹¹⁵, представляется необходимым закрепить конституционно-правовую природу общественного контроля внесением в Конституцию РФ норм об общественном контроле. Аналогичное предложение сформулировано и Е. В. Бердниковой¹¹⁶. Это придаст динамизм конституционализации общественного контроля в различных сферах государственного и муниципального управления, упрочит роль общественной власти во взаимодействии с государственной и муниципальной властями, позволит утвердиться ей в качестве важного элемента российского конституционализма.

1.1.4. Ценностные основания российской конституционной идентичности

А. В. Скоробогатов¹¹⁷

Среди ключевых задач развития современного российского государства является поиск оптимальной модели правовой идеологии, которая могла бы стать объединяющим фактором поддержания российской цивилизации. Невзирая на то, что в соответствии со ст. 13 Конституции РФ¹¹⁸ одним из принципов конституционного строя государства является идеологическое разнообразие, необходимость государственного строительства на ценностной основе становится все более очевидной как для общества в целом, так и для представителей гуманитарных наук в частности¹¹⁹. Другое дело, что система ценностей, на которых может быть сформирована официальная идеология, должна объединить максимально широкий круг людей, идентифицирующих себя как россияне по рождению или происхождению и являющихся гражданами России по правовому статусу. Укрепление российской идентичности является важнейшим фактором развития и функционирования России как современного национального конституционного государства, которое должно быть эффективным во всех сферах общественной жизни, включая гуманитарную. Важнейшим элементом социальной идентификации российских граждан является конституционная идентичность.

Понятие конституционной идентичности

Доктрина конституционной идентичности была сформирована высшими государственными судами стран Европы для защиты областей национальных правовых систем от влияния европейского права¹²⁰ и при переводе на русский язык и попытке адаптации к российской правовой системе означает государственную идентичность на основе закрепленного в Конституции суверенитета¹²¹. Применительно к идентичности граждан в западной юриспруденции используется термин «конституционный патриотизм»¹²². Однако категория «конституционный патриотизм» имеет ярко выраженный экспрессивный характер и несет в себе определенные политические риски¹²³. Поэтому представляется, что для исследования проблем адаптации человека в государственно организованном обществе и консолидации граждан в государстве больше соответствует понятие «конституционная идентичность».

Конституционная идентичность рассматривается нами как политическая и социальная идентификация индивида, основанная на нормах официального права, в основе которых лежат конституционные ценности (конституция как ценность). Конституционная идентичность представляет собой аксиологическую интернализацию Конституции индивидом и государственно организованным обществом (политической (гражданской) нацией) и воспроизводство в правовом поведении граждан положений законодательства с целью конструирования правовой реальности, образ которой сформирован в конституционном тексте. Будучи социальным конструктом, конституционная идентичность формируется в процессе правовой коммуникации путем усвоения, рефлексии и воспроизводства правовых норм и ценностей, закрепленных в национальной правовой системе во главе с Конституцией.

Конституция при этом выступает не только онтологически как источник права высшей юридической силы, но и аксиологически в качестве «символа общего сознания государствообразующего народа», выражения его ценностей¹²⁴. В этом контексте Конституцию можно рассматривать как результат и источник легитимности. С одной стороны, будучи конвенциональным результатом горизонтальной правовой коммуникации в процессе принятия Конституции путем всенародного голосования, она становится итогом легитимации политической власти юридическими средствами. С другой стороны, получив доверие и поддержку граждан в процессе референдума, политическая власть рассматривает Конституцию в качестве ценностного основания проводимой политики, получающей тем самым легитимную поддержку со стороны общества.

Однако если конституционный текст является не универсумом, а отражает результат рефлексии политического, социального и правового развития общества и интерпретацию возможного варианта правовой реальности референтными группами, получившими санкцию на вербализацию общих правовых ценностей со стороны граждан, то конституция как ценность выступает квазисвященным (сакральным¹²⁵) источником идентичности. При этом важно, что для конституционной идентичности важнее не собственно правовые ценности, выраженные в тексте конституции, а восприятие самой конституции как ценности, придание ей не только регулятивного, но и символического значения. Если в первом случае можно говорить не только о релятивизме, но и об особенностях интерпретации конституции гражданами и социальными группами, исходя из имеющегося у них правового опыта и господствующей системы правовых ценностей, то в последнем случае речь идет о конституции как едином ценностном образе.

В этом смысле преамбула Конституции России, заявляющая о том, что конституция принята многонациональным народом России, как и процедура принятия Конституции и ее изменения в 2020 г., не только свидетельствует о легитимации этого нормативного правового акта, но и формирует его восприятие в социуме как высшей ценности, консолидирующей российское общество не столько своим текстом, сколько самим фактом своего существования. Речь идет о конструировании ценностной основы нормативной формы гражданской консолидации полиэтничного и поликонфессионального общества.

Применительно к России общая поликультурность социума усложняется региональной идентичностью и местным патриотизмом, которые зачастую рассматриваются как приоритетные. Преодолеть эту тенденцию способна только российская конституционная идентичность как ценностный идентификатор высшего (сакрального) порядка. С одной стороны, народы России, составляющие многонациональную российскую цивилизацию, несмотря на культурные различия, в целом придерживаются схожих ценностных констант, консервативной направленности, не только сближающих их между собой, но и противопоставляющих их псевдолиберальным ценностям евро-атлантической цивилизации. С другой стороны, нормативное закрепление этих констант способно консолидировать усилия государства и общества как в трансляции общих ценностей в процессе правовой социализации, так и в конструировании ценностной основы социального общежития, основанного не на толерантности, а на соборности (солидарности). При этом важно, что отход, непризнание или нарушение конституционной идентичности предполагает не только юридическую, но и нравственную ответственность, поскольку конституционная идея в равной степени выступает средством идентификации индивида с определенным государственно организованным обществом и элементом самоотождествления и соучастия человека с определенной группой, членом которой он себя воспринимает не только в качестве адресата, но и адресанта.

В то же время необходимо иметь в виду, что вопрос о преемственности и заимствованиях в развитии российского государства и общества имеет многовековые корни. При этом, как правило, национальная традиция и использование зарубежного опыта рассматривались как противоположные тенденции, последняя из которых воспринималась негативно в качестве явления, разрушающего историческую логику развития России. Здесь можно вспомнить и противостояние Запада и Востока в политике Александра Невского¹²⁶, и дискуссию патриарха Никона с протопопом Аввакумом¹²⁷, и спор западников со славянофилами¹²⁸ и многое другое. Это противостояние имеет не только социальное и политическое, но и цивилизационное (ценностное) измерение. Речь идет о противостоянии двух культур, в том числе правовых, которое можно рассматривать с позиций идентификации «мы» и «они». При этом речь идет не только о конструировании позитивного образа «мы», но и негативного «они».

В отличие от национальной и иных видов социальной идентичности, в основе которых лежит память¹²⁹, основой конституционной идентичности является действующая правовая система во главе с конституцией как Grundnorm. Если социальная идентичность построена ретроспективно, то конституционная идентичность построена перспективно и ориентирована не столько на воспроизводство конституционных ценностей, сколько на конструирование новой правовой реальности, для которой конституция выступает как возможный образ будущего, цель правового развития общества, средствами достижения которой будут не только общие нормы (законодательство) и индивидуальные нормы (судебная практика), но и правовое поведение отдельного человека.

Индивидуальное право человека в государственно организованном обществе должно быть производным не только от социального, но и позитивного права. Фактически речь идет об интерсубъективном праве, которое, с одной стороны, является конвенциональным результатом горизонтальной правовой коммуникации и характеризует идентификацию субъекта в определенном сообществе (применительно к государству в качестве такого может выступать политическая нация), с другой стороны, оно определяет выбор человеком варианта поведения в той или иной ситуации в соответствии с системой правил поведения, являющейся господствующей в сообществе, с которым себя идентифицирует индивид или на членство в котором он претендует не только когнитивно, но и функционально.

Однако конституционная идентичность — это не столько признание индивидом, группой или обществом ценности конституции и готовности строить свое поведение на основе конституционных норм, сколько конкретные правовые действия во фреймированном конституцией правовом пространстве, которые обеспечивают конструирование возможного варианта правовой реальности, обозначенного в правовых текстах данного государства, прежде всего, законах.

Конституционная идентичность в равной мере является элементом как вертикальной, так и горизонтальной коммуникации. С одной стороны, конституционная идентичность формируется как конвенциональный результат горизонтальной правовой коммуникации. При этом речь идет не только о высокой степени соответствия конституционного текста правовым ценностям определенной политической нации (например, преамбула Конституции РФ объявляет о ее принятии от имени многонационального народа России), но и непосредственном участии общества в принятии Конституции (так, Конституция РФ принималась всенародным голосованием¹³⁰). С другой стороны, государство в процессе вертикальной правовой коммуникации транслирует гражданам набор ценностей, имеющих легальный характер и выступающих основой правомерного (законопослушного) поведения. Однако осуществление правовых действий, в основе которых лежат транслируемые ценности, гарантирует не только правомерность поведения гражданина, но и его консолидацию с иными субъектами, действия которых также носят законопослушный характер. Тем самым вертикальная коммуникация приобретает горизонтальность и значимость для конституционной идентичности индивида в конвенциональном контексте.

Однако необходимо учитывать, что Конституция, как и любой закон, не может носить нейтральный характер. Будучи патерналистским по отношению к обществу и человеку, законодательство выражает ценностные ориентации определенного сообщества, формулирует цель его существования и развития и определяет средства достижения этой цели. Чем более демократичным является общество, тем больше степень легитимации законодательства и количество лиц, интересы которых выражает закон. При этом закон, выражая потенциальное будущее, является, в свою очередь, ценностным ориентиром для правового поведения не только лиц, чье мнение выражает законодатель, но и иных представителей общества, которые воспринимают и воспроизводят его нормы, в том числе. маргинально или конформистски. Хотя в последнем случае речь идет о вертикальной правовой коммуникации, при которой адресат подчиняется правилам адресанта, воспроизводство этих правил адресатом осуществляется осознанно, за редким исключением. Это позволяет рассматривать подобные действия также как вариант реализации индивидуального права.

Применительно к правовой реальности России понятие «закон» («законодательство») может рассматриваться в разных смыслах¹³¹. При отсутствии легальной дефиниции закона и руководствуясь признаками, указанными Верховным Судом РФ для определения нормативности того или иного акта, мы интерпретируем категорию «законодательство» расширительно, включая в нее не только нормативные правовые акты всех уровней, но и нормативные решения Верховного и Конституционного Суда РФ, а также документы стратегического планирования. Сформированные в этих документах фреймы правовой реальности не только выступают конкретизацией конституционной цели построения возможного будущего, но и определяют отдельные шаги субъектов всех уровней, необходимые для ее воплощения в жизнь, а также устанавливают содержание, формы и порядок применения ответственности к лицам, правовое поведение которых выходит за пределы фреймов.

Решения Конституционного Суда РФ, направленные на интерпретацию отдельных конституционных норм и проверку конституционности нормативных правовых актов, выступают при этом важнейшим средством фреймирования правовой системы, конкретизируя и (или) устанавливая ценностные основания будущей правовой реальности в развитие конституционных положений, т. е. носят перспективный характер.

Вносимые в Конституцию РФ изменения направлены не столько на корректировку ее текста, исходя из опыта конституционного строительства, сколько являются ее развитием. Если до 2020 г. изменения, как правило, касались онтологических оснований конституционного строительства, закрепляя в Конституции РФ реально произошедшие изменения, например, в составе субъектов, то конституционная реформа 2020 г. была призвана усилить ценностные основания Конституции РФ и сконструировать дополнительные фреймы конституционной идентичности. Поэтому совершенно не случайно, что последующие изменения законодательства были направлены на детализацию конституционных положений применительно к отдельным отраслям права. Тем самым конструируется новый фремированный образ правовой реальности России как основа конституционной идентичности на современном этапе.

Ценностные основания конституционной идентичности

Конституционная идентичность концептуализирует ценности и нормы, необходимые гражданам для развития и функционирования определенной правовой реальности. При этом важно, что, с одной стороны, этот конструкт является конвенциональным результатом горизонтальной правовой коммуникации, а следовательно, отражает ценностные ориентации, которые господствуют в гражданском обществе и рассматриваются большинством граждан не только как необходимое средство социального развития и функционирования, но и инструмент консолидации граждан. С другой стороны, будучи нормативно реализованным, этот конструкт может рассматриваться в качестве средства вертикальной правовой коммуникации и выражает ценностные ориентации, которые, по мнению политической элиты (адресанта коммуникации), необходимы гражданам (адресатам коммуникации) для адаптации в гражданском обществе. Восприятие и воспроизводство гражданином системы ценностей, олицетворением которых является Конституция, должны гарантировать человеку его идентификацию с сообществом, членом которого он является в силу своего формального правового статуса. При этом необходимо учитывать, что чем более демократичным является общество, тем в большей степени ценностные ориентации, транслируемые адресантом, соответствуют действительным интересам и потребностям не только адресанта, но и адресата.

Принятие или непринятие транслируемой системы правовых ценностей является важнейшим критерием конституционной идентичности граждан, и собственно может рассматриваться как маркер разграничения гражданина и негражданина не только онтологически на основе формального правового статуса, но и аксиологически на основе осуществления правовых действий, которые соответствуют конституционным фреймам и направлены на конструирование правовой реальности, закрепленной в тексте Конституции и иных нормативных правовых актах, являющихся конкретизацией ее отдельных положений. Общая тенденция на усиление аксиологического аспекта в развитии и функционировании правовой реальности России при этом проявляется в том, что ценностный компонент конституционной идентификации должен являться базисом для онтологического. В условиях специальной военной операции, проводимой Россией на территории Украины в 2022 г., это вылилось, например, в обсуждение вопроса о лишении званий деятелей культуры, которые не поддержали данные действия¹³².

Несмотря на то, что Конституция РФ закрепляет человека, его права и свободы в качестве высшей ценности (ст. 2) и провозглашает, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» (ст. 18), конституционная идентичность предполагает аксиологическое верховенство не международного права, а Конституции РФ (ст. 67.1). Общечеловеческие ценности значимы для конституционной идентичности не только в контексте их вербализации в тексте Конституции РФ (гл. 2), но и соответствия национальной правовой традиции.

Воспринимаемая в качестве правовой ценности Конституция выражает интересы не всех граждан, а лишь большинства. Тем не менее конституционные принципы, лежащие в основе законодательства, оправданы для всех граждан, т. е. для человека, оказавшегося в ситуации меньшинства, не означает, что при этом он лишается конституционной идентичности. Признание гражданином конституционных принципов приводит к тому, что, оказавшись в ситуации меньшинства, индивид не утрачивает конституционной идентичности, а принимает ее ситуативно в качестве адресата вертикальной правовой коммуникации маргинально или конформистски, т. е. он должен поддерживать общие процедуры, которые порождают легитимное право¹³³. При этом вполне возможно не только неприятие отдельных норм и (или) нормативных правовых актов производного уровня, но и конституционных положений. Главным является признание значимости конституции как ценности¹³⁴.

В то же время восприятие и воспроизводство конституционной идентичности в статусе большинства означает для гражданина, что он участвует не только в горизонтальной, но и вертикальной коммуникации, и может выступать в качестве как адресата, так и адресанта. Речь при этом идет не только об опосредованном воздействии на правотворчество в форме участия в выборах представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и о прямом участии в создании и (или) принятии нормативных правовых актов. К последней ситуации можно отнести, например, участие во всенародном голосовании при утверждении изменений в Конституцию РФ в 2020 г. и участие в общественном обсуждении законопроектов¹³⁵.

Конституционная идентичность носит рефлексивный и амбивалентный характер, который зависит не только от социокультурного контекста, но и от степени и характера вовлеченности индивида в правовую коммуникацию или «общее дело», по словам Дж. Раза¹³⁶.

С одной стороны, воспроизводство индивидом определенной системы правил и норм требует ее осмысления и принятия в качестве ценностных ориентиров правового поведения. При этом важно, что вариант рефлексии зависит от того, в какой роли человек выступает субъектом правовой коммуникации в различных сообществах. Воспринимая себя адресантом групповой коммуникации, как правило, индивид в равной степени будет рассматривать себя в качестве адресанта правовой коммуникации в национальном масштабе. В последнем случае его конституционная идентичность будет основана на вертикальной коммуникации, но не индивидуально, а коллективно. Субъект воспринимает конституцию как ценность и аксиологическую основу своих правовых действий в силу того, что данные установки являются основой его идентификации с группой и определяют его участие в правовой коммуникации локального сообщества в качестве адресанта.

С другой стороны, лояльность человека к другому индивиду в рамках групповой или национальной правовой коммуникации и лояльность к конституционным принципам будет различаться. Во-первых, индивидуальная лояльность зависит от того, является ли человек адресатом или адресантом коммуникации. Во-вторых, это связано с характером коммуникации как по вектору, так и пространственно. Можно говорить как минимум о четырех вариантах роли индивида в правовой коммуникации, определяющей его отношение к конституции как ценности:

1) адресант национальной правовой коммуникации, обладая социально активным правовым поведением, не только принимает активное участие в правотворческом процессе, но и рассматривает провозглашенную систему норм и ценностей единственно возможным и наиболее правильным вариантом правовых действий, независимо от их контекста;

2) адресат национальной правовой коммуникации, обладая маргинальным или конформистским правовым поведением, рассматривает конституцию как часть законодательства и воспринимает их в совокупности не столько как аксиологическое, сколько онтологическое средство обеспечения правопорядка и подчинения человека определенным установкам либо под страхом наказания, либо в силу привычки или некритичного воспроизводства правовых действий окружающих лиц;

3) адресант групповой правовой коммуникации ценностно воспринимает конституцию и законодательство не только как легитимные, но и легальные средства обеспечения его социальной роли во взаимодействии с иными членами сообщества и (или) иными социальными группами и оказания правового воздействия на адресатов социальной группы, с которой он себя идентифицирует;

4) адресат групповой правовой коммуникации представляет собой субъекта, правовое поведение которого в наименьшей степени основано на знании правовых ценностей и норм. Воспринимая конституцию как ценность, олицетворение патерналистской политики государства и адресантов правовой коммуникации в группе, с которой он себя идентифицирует, такой субъект стремится к некритичному воспроизводству правил поведения группы, будучи уверенным, что легитимный адресант групповой коммуникации имеет легальную санкцию интерпретировать законодательство и конструировать нормы, реализация которых внутри группы и (или) при взаимодействии с членами других групп обеспечат не только групповой порядок, но и национальный правопорядок. При этом правовое поведение такого субъекта будет носить, прежде всего, конформистский характер, реже маргинальный.

Формирование конституционной идентичности в России

Формирование российской конституционной идентичности связано с высокой степенью субъективной интериоризации традиций, обычаев, норм и ценностей, при которой индивид уже не отделяет себя от многонационального российского народа¹³⁷, воспринимая все, что происходит вокруг, с позиций общества, членом которого он является и в качестве элемента которого он себя воспринимает. Государство при этом выступает единственным субъектом, имеющим легитимную санкцию от общества на трансляцию национальной идеи как концентрированного выражения традиционных ценностей и способным консолидировать общество на этой основе. Маркируя принадлежность человека к обществу, государство выступает не только на онтологическом, но и аксиологическом уровне, формируя ценностные ориентиры идентификации индивида с определенным «воображаемым сообществом», по выражению Б. Андерсона¹³⁸.

Социально активный тип правосознания, будучи проявлением осознанной коллективной воли при принятии или внесении изменений в текст конституции, связан не только с онтологическим уровнем правовой реальности, но и аксиологическим. С одной стороны, он отражает непосредственное участие граждан в горизонтальной правовой коммуникации при принятии нормативных решений и тем самым придает этим решениям не только легальность, но и легитимность. С другой стороны, это свидетельствует о стремлении индивида к совершенствованию правовой реальности, придании ей содержания, в наибольшей степени соответствующего интересам и потребностям не только общества в целом, но и в отдельности каждого гражданина, обладающего соответствующим типом правосознания и принимающего участие в политической и правовой жизни, в том числе и в процессе правотворчества.

Соответственно, чем шире участие граждан в конституционном процессе, тем больше охват социальных интересов и легитимность правотворчества. Это существенно расширяет ценностную значимость конституционного акта, который одновременно выступает в качестве конвенционального результата горизонтальной правовой коммуникации и в роли аксиологической основы для конструирования конституционной идентичности российских граждан. В последнем случае речь идет о специфичной форме вертикальной правовой коммуникации, при которой адресаты не только разделяют позицию адресанта, но и своими правовыми действиями способствуют ее реализации в жизнь.

Лишь коллективная воля всего общества (или его большинства) в качестве защитника конституции и конституционных ценностей совместно с органами конституционной юрисдикции способна обеспечить конституционный правопорядок. Реализация этой цели требует высокого уровня идентичности граждан и формирования политической (гражданской) нации. Нация представляет собой квазирелигиозную, трансцендентную абстракцию, связывающую прошлое, настоящее и будущее определенного государственно организованного общества, устойчиво проживающего в определенных территориальных пределах на протяжении достаточно длительного времени. При этом указание на квазирелигиозность означает не просто наличие определенной системы ценностей, в том числе единой идеологии, но и единообразное их восприятие и воспроизводство.

Понятие «нация» не имеет явно выраженного этнического аспекта, будучи связана с культурным единством сообщества, прежде всего, в пределах государственно организованной территории. Поэтому, когда речь идет о национализме, необходимо уточнять, имеется ли в виду этнический или гражданский (политический) национализм. В последнем случае он может рассматриваться как элемент конституционной идентичности и непосредственно связан с государством. Это означает, что идентификация человека с государством в России основана не только на осознании территориального единства, но и на поддержании культурного (цивилизационного) единства, которое имеет дихотомичный характер. С одной стороны, граждане разделяют конституционную идею как ценностное средство поддержания единства не только легитимно, но и легально. С другой стороны, граждане готовы подчиниться государству не только функционально, но и когнитивно при условии обоюдного ответа от последнего в форме защиты социальных интересов и удовлетворения социальных потребностей. Этот дихотомизм отражает две ведущие традиционные правовые ценности российской цивилизации — этатизм и патернализм.

Несмотря на то, что конституционная идентичность носит перспективный характер, усиление в ней ценностного начала предполагает возможность использования правовой традиции, но не с ретроспективной, а прогрессивной целью, направленной на усиление единства общества в будущем не только рационально, но и иррационально. Влияние правовой традиции на воссоздание, фиксацию и интерпретацию конституционной идентичности детерминирует не только неизменность сконструированных образов прошлого, но и упрочивает социальную идентичность в асинхронном контексте. Правовая традиция при этом выступает как инвариант, на основе которого складываются в разной степени согласованные, преимущественно материализованные, опосредованные социальной многогранностью, проявления правовой культуры в пределах определенного хронотопа¹³⁹.

Конституционная реформа 2020 г. и развитие российской конституционной идентичности

Трансформация российской правовой культуры в сторону формирования и поддержания национальной идеи провозглашена в ходе конституционной реформы 2020 г. Хотя ст. 13 Конституции РФ запрещает существование единой идеологии, частью которой и выступает национальная идея, ст. 67.1 провозглашает ряд положений, имеющих значение именно как составляющие национальной идеи. Во-первых, закрепление нормы о верховенстве Конституции РФ в национальной правовой системе, реализуемое на практике с 2015 г. благодаря решениям Конституционного Суда РФ¹⁴⁰, было лишь нормативной формализацией юридического факта, уже сложившегося в правовой реальности. Во-вторых, провозглашение приверженности традиционным ценностям граждан России должно означать не просто усиление консервативного цивилизационного начала в правовой политике, а свидетельствовать о стремлении государства сконструировать историческую память, которая бы обеспечивала легитимные основания законодательства и социальную поддержку проводимой государством правовой политики в качестве фактора идентичности. Память при этом выступает не только элементом прошлого и настоящего, но и будущего, обеспечивая консолидацию граждан вокруг государства как во внешней, так и во внутренней политике¹⁴¹. В совокупности это сближает конституционную идентичность российских граждан с несколькими западными теориями идентичности. С одной стороны, можно наблюдать сближение с конституционным патриотизмом в том понимании, которое вкладывал в эту категорию Ю. Хабермас¹⁴², придавая ей экспрессивный характер. Не случайно устанавливается запрет «умаления значения подвига народа при защите Отечества», получивший развитие в УК РФ¹⁴³. В частности, ст. 243.4 устанавливает ответственность за «уничтожение либо повреждение воинских захоронений, а также памятников, стел, обелисков, других мемориальных сооружений или объектов, увековечивающих память погибших при защите Отечества или его интересов, либо посвященных дням воинской славы России». С другой стороны, речь идет о сближении с теорией национальной идентичности¹⁴⁴. В последнем случае речь идет о понимании нации не в этническом, а в политическом смысле.

Изменения в Конституции РФ, принятые в 2020 г., и последующая трансформация законодательства, ставшие негативным ответом на широкое распространение в российском обществе западных ценностей, одновременно явились попыткой сконструировать новую конституционную идентичность, которая должна стать синтезом традиций и инноваций¹⁴⁵ и призвана обеспечить поступательное развитие российского общества и государства.

Несмотря на то, что в законодательстве конструированию конституционной идентичности уделяется недостаточно места, усиление роли документов стратегического планирования как на аксиологическом, так и на онтологическом уровне правовой реальности обуславливают необходимость обращения к ним при анализе официальной правовой доктрины. В первую очередь речь идет о Стратегии национальной безопасности¹⁴⁶, в которой в качестве одного из национальных интересов обозначено «укрепление традиционных российских духовно-нравственных ценностей, сохранение культурного и исторического наследия народа России» (п. 7 ст. 25). Понятие традиционных ценностей определено в Основах государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей, к сожалению, существующих в настоящее время только в форме проекта¹⁴⁷. В ст. 3 традиционные ценности рассматриваются как «формирующие мировоззрение граждан России нравственные ориентиры, передающиеся от поколения к поколению, обеспечивающие гражданское единство, лежащие в основе российской цивилизационной идентичности и единого культурного пространства страны, нашедшие свое уникальное самобытное проявление в духовном, историческом и культурном развитии многонационального народа России». Наиболее значимым в этом определении является закрепление корреляции традиционных ценностей и российской конституционной идентичности.

Однако речь идет не только о конструировании позитивного «мы», но и формировании негативного образа «они»¹⁴⁸, под которым понимается коллективный Запад как носитель иной культуры. Совершенно неслучайно использование понятия «недружественные государства»¹⁴⁹ в период проведения специальной военной операции. Это сделано не только для обозначения стран, которые не принимают политику России, но и являются выражением традиционного образа «врага» на экзистенциальном уровне.

Таким образом, конституционная идентичность приставляет собой социальный конструкт, формирующийся в процессе правовой коммуникации. Конституционная идентичность предполагает перспективный вектор и ориентирована на конструирование возможного будущего, нормативно провозглашенного в конституции. Однако российская конституционная идентичность после конституционной реформы 2020 г. приобрела существенную специфику, предполагающую синтез ретроспективных и перспективных элементов. Несмотря на то, что развитие правовой системы в России идет в направлении закрепления традиционных ценностей в качестве ценностной основы права, аксиологический компонент конституционной идентичности в большей мере носит не нормативный, а доктринальный характер.

В этой связи представляется необходимым принятие федерального закона о принципах и организации государственной политики по формированию и развитию конституционной идентичности. Подобный документ не только позволит урегулировать вопрос национально-патриотического воспитания, усовершенствовать и внедрить целостную общегосударственную политику, которая приобретает характер системной и целенаправленной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций образования, институтов гражданского общества для формирования и развития у населения России конституционной идентичности, но и обеспечит этой деятельности легальный и легитимный характер.

1.1.5. К вопросу о разграничении понятий «конституционная идентичность» и «национальная идентичность»

Т. И. Ряховская¹⁵⁰

Вопрос, касающийся соотношения универсального и уникального (особенного, самобытного) в отечественном конституционном праве, по-прежнему остается дискуссионным. Значимость его уточнения весьма велика, что связано с особенностями конституционных норм, которые конкретизируются в действующем законодательстве, становясь источниками не только конституционно-правового регулирования, но и отраслевого. К тому же национальное право, несмотря на свое развитие, в рамках универсальных категорий остается первичным по отношению к праву международному, задавая основу для его изменения.

Вопреки выходу Российской Федерации из различных международных организаций (Совет Европы, Конференция Европейских Конституционных судов) и все большую локализацию в рамках границ отечественного государства и права, задачи, касающиеся внутреннего правоустройства страны, и те, в которых заинтересовано международное сообщество, по-прежнему требуют своего уточнения. Ограничителем подобного смешения может стать точное смысловое наполнение термина «конституционная идентичность», тема споров о которой становится еще более актуальной в связи с поправками, внесенными в Конституцию РФ. По мнению Конституционного Суда РФ, выраженном в Заключении от 16 марта 2020 г., именно она характеризуется как «высшая универсальная форма легитимации Российской Федерации, закрепляет ее конституционную идентичность во внутригосударственном и международном пространстве»¹⁵¹.

Целью данного исследования является попытка разграничения понятий «конституционная идентичность» и «национальная идентичность», что может способствовать дальнейшей конкретизации, употребленного первым терминологического оборота.

В. А. Токарев отмечает, что концепция «конституционной идентичности» не нова и имеет отправную точку своего развития в XVIII – начале XIX в., когда конфликт между учрежденной и учредительной властями становится допустим, впрочем, как и конфликт внутри самой учредительной власти. В обозначенный период рассматриваемый термин подразумевает курс политики, проводимой учрежденными органами власти, тем целям, которые были задекларированы учредительной властью, которая учла исторический опыт, беспокоясь и не желая его повторения и перенесения прежних ошибок в новый контекст государственного и общественного устройства¹⁵². Иными словами, «конституционная идентичность» понималась как совпадение реальной и формальной конституции. Возможно, для XVIII — начала XIX в. это действительно было так. Современность же диктует несколько иные подходы.

Так, доктрина «конституционной идентичности» в конце XX — начале XXI в. набирает свою популярность среди европейских Конституционных судов, которые используют ее для борьбы с активизацией органов наднациональной юстиции. В российском конституционном праве все чаще этот вопрос рассматривается через похожую призму (например, в г. Санкт-Петербурге 14 мая 2019 г. была проведена Международная конференция «Конституционная идентичность и универсальные ценности: искусство соразмерности», где одним из основных был доклад Конституционного Суда РФ: «Национальные и международные суды: проблемы взаимодействия»)¹⁵³. Однако сам Конституционный Суд РФ значительно раньше впервые использовал эту формулировку, сделав это в постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П¹⁵⁴.

Описываемая категория своим появлением обязана термину, обозначенному в п. 2 ст. 4 редакции Договора о Европейском союзе: «Союз соблюдает равенство государств-членов перед Договорами, уважает национальную индивидуальность государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам, в том числе в области местного и регионального самоуправления»¹⁵⁵.

Не следует забывать, что указанный Договор написан на английском языке и употребляемое в нем «national identities»¹⁵⁶ дословно переводится как «национальные идентичности», а не «национальная индивидуальность», как изложено в официальном источнике. Возникшее наслоение оборотов, вероятно, и ввело в замешательство российских конституционалистов, ведущих дискуссию именно о конституционной идентичности как о чем-то особенном, присущем лишь конкретному государству. А вместе с тем, слову «identities», взятому отдельно, в русском языке соответствует тождество, которое не подразумевает своеобразия. То есть по смыслу больше подходит термин «универсальность», а в рамках конституционного права — «конституционные универсалии».

Заметим, что «индивидуальность» и «идентичность» — антонимы. В частности, первая может трактоваться как «характерная, отличительная особенность, своеобразие чего-либо»¹⁵⁷. Таким образом, индивидуальность — это характеристика, присущая конкретному явлению, не повторяющаяся и не встречающаяся у других.

Сквозь призму прилагательного «идентичный» (совпадающий с кем-либо, чем-либо, тождественный чему-либо, кому-либо): тождественность, совпадение¹⁵⁸ рассматривается термин «идентичность». Вышеупомянутое подтверждается и материалами из словаря иностранных слов: «идентичность» (лат. identicus — «соответственный») — полная тождественность, а «индивидуальность» (лат. individuum — «неделимое») — совокупность особенностей, отличающих данное явление, предмет или существо от ему подобных¹⁵⁹. Следовательно, в официальном переводе Договора о Европейском Союзе вполне логично используется именно «индивидуальность» ввиду самой идеи, которая формализована в оригинальном тексте. Однако отечественной доктриной и практикой «конституционная самобытность» («конституционная оригинальность») почти не используется, и есть вероятность, что едва ли этот оборот будет поддержан, так как более устойчивым сочетанием считается «конституционная идентичность».

Представляется возможным «конституционную идентичность» определить через «идентификацию» («установление сходства»¹⁶⁰) — это то, с чем государство и общество ассоциируют (отождествляют) свою Конституцию в определенный период времени. Подобный подход предполагает, что «конституционная идентичность» состоит из двух компонентов: «конституционной универсальности» и «конституционной самобытности» как категорий хоть и разнонаправленных, но неразрывно связанных между собой. Ведь нельзя отрицать, что Российская Федерация «сознает себя частью мирового сообщества» и Основной закон РФ построен на традиционном конституционном наборе давно выработанных постулатов: «народном суверенитете, ограничении государственной власти индивидуальными правами (также универсально понимаемыми), защите прав, исходя из принципов равенства и пропорциональности ограничения прав, разделении властей, господстве права»¹⁶¹, но, несмотря на это, существуют и содержательные особенности вышеописанного, которые диктует историческое развитие государства, правосознание народа и т. д.

Стоит обратить внимание на то, что в вышеупомянутых международных договорах фигурирует термин «национальная идентичность», а не «конституционная». В связи с этим полагаем, что указанные понятие не являются синонимами. Однако в отечественной государственно-правовой доктрине по этому вопросу высказываются различные точки зрения.

Например, Г. А. Гаджиев уточняет, что «конституционная идентичность» по своему происхождению восходит к «национальной идентичности». Это позволяет говорить об их соотношении как части и целого. Им же отмечено, что второе — более общее понятие относительно первого, а основное функциональное назначение этой концепции сводится к ограничению превосходства права европейского сообщества над правом внутригосударственным¹⁶².

Т. А. Васильева предполагает, что идея «национальной идентичности» подразумевает наличие у государств –– членов Европейского союза выделяющих их из числа других особенных конституционных черт¹⁶³. Но если речь идет о конституционных особенностях, значит, имеется в виду, что национальная идентичность как-то формально должна быть закреплена?

Отдельно «национальную идентичность» выделяет и С. П. Чигринов, уточняя, что она является особым качеством, которое присуще государствам — членам Европейского союза, их органам (в том числе и местному самоуправлению). Это специфическое качество дает возможность независимо от структур упомянутой организации осуществлять основные функции органам государственной власти¹⁶⁴.

В. Д. Зорькин не разграничивает рассматриваемые терминологические обороты. В частности, в одном из своих докладов ученый употребляет следующую связку «национальная конституционная идентичность», отмечая, что проблемы, связанные с ней, обрели свою злободневность в результате расширения практической деятельности международных судебных органов по защите прав человека¹⁶⁵.

В. М. Белокур подчеркивает неразрывность соединения «конституционной идентичности» с «национальной», делая акцент на том, что последняя выступает сущностным содержанием первой как правовой формы¹⁶⁶. В. Д. Мазаев пишет, что для обретения наивысшего уровня государственного суверенитета были задействованы некоторые поправки к Основному закону РФ, которые способствовали трансформации духовно-нравственного содержания «национальной идентичности» в проекцию «конституционной идентичности», что нашло свое отражение: «1) в корректировке либерально-демократической модели государства и общества с позиции национального суверенитета; 2) в закреплении политического мандата на власть за национально ориентированной элитой»¹⁶⁷. То есть этими авторами было уточнено, что «национальная идентичность» формализуется посредством «конституционной идентичности».

Следовательно, в науке наблюдается три точки зрения: 1) понятия «национальная идентичность» и «конституционная идентичность» — тождественны и могут употребляться без разделения как «национальная конституционная идентичность»; 2) эти термины носят разную смысловую нагрузку; 3) «конституционная идентичность» — форма выражения «национальной идентичности» и неразрывно с ней связана. Последняя позиция близка и нам.

Изучая этимологию слова «национальный», обнаруживаем следующее утверждение: это «относящийся к общественно-политической жизни наций, связанный с их интересами»¹⁶⁸.

Таким образом, несмотря на кажущуюся близость терминологических оборотов «конституционная идентичность» и «национальная идентичность», различия все же просматриваются: 1) национальный — относится к нации и характеризует ее как таковую, Россия — многонациональное государство, следовательно, сложно предположить, идентичность какой нации имеется в виду; 2) Конституцию Российской Федерации принял многонациональный народ, именно этому документу и определять то особенное, что будет отличать ее от других государств мира; 3) Основной Закон РФ обладает высшей юридической силой, верховенством и прямым действием на всей территории России, значит, именно его постулаты требуют особой охраны и защиты, как системообразующего нормативного правового акта государства в целом. Исходя из вышеизложенного, полагаем, что «национальная» и «конституционная» идентичность не могут являться тождественными понятиями, тем более первая употребляется как термин, возникший в международно-правовом регулировании, имеющий функции «установления пределов европейской интеграции и проведения границ для конституционных реформ»¹⁶⁹, которые может инициировать наднациональный судебный орган.

К тому же национальная идентичность имеет свои внеправовые характеристики: географические, исторические, экономические, этнические и другие. Она может быть отражена в качестве особенностей в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. Например, в Уставе (Основном законе) Калининградской области от 28 декабря 1995 г. в ч. 2 ст. 4 закреплено: «Калининградская область обладает правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Калининградская область, с согласия Правительства Российской Федерации, может осуществлять международные и внешнеэкономические связи с органами государственной власти иностранных государств»¹⁷⁰, что предопределено географическим расположением этого субъекта. Закономерно, что в Уставе Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. такое положение не встречается¹⁷¹. В Конституции Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. в ст. 5 формализовано: «Республика Дагестан основана на единстве равноправных народов Дагестана, единой и неделимой для всех дагестанцев Родине. Действия, нарушающие мирную совместную жизнь народов Дагестана, являются антиконституционными»¹⁷², что в общем-то не совсем актуально будет, например, для жителей Республики Бурятия, где проживает иная нация. Устав (Основной закон) Алтайского края от 5 июля 1995 г. имеет в своей структуре Главу III «Природа и природные ресурсы края»¹⁷³, что у ранее отмеченных субъектов Российской Федерации не выявлено. Это лишь некоторые иллюстрации «национальной идентичности» субъектов России, которые демонстрируют, насколько обширна эта категория. Может ли у субъекта Российской Федерации быть своя «конституционная идентичность»? Вероятно, нет, в силу того, что допустимость существования «национальных особенностей», встречающихся там, формализована в Конституции РФ, которая закрепляет это явление для всего независимого государства, в состав которого входят образования, не наделенные суверенитетом.

Стоит обратить внимание и на то, что «национальная идентичность» влияет на предмет конституционного права России, это связано с такими особенностями, которые ею предопределены, как существование Закона РСФСР «О языках народов Российской Федерации»¹⁷⁴, Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹⁷⁵ и других нормативных правовых актов. А значит, она может быть фактором, определяющим такую компоненту конституционной идентичности, как конституционная самобытность.

Подводя итог вышеописанному, полагаем: «конституционная идентичность» и «национальная идентичность» соотносятся как часть и целое, причем они неразрывно связаны между собой и взаимозависимы. Однако в рамках конституционно-правового поля последняя является скорее фактором, определяющим первую, так как не является юридической категорией, но способным непосредственно влиять на конституционные особенности Российского государства.

Видится, что уточнение обозначенных терминологических оборотов позволит в дальнейшем избежать путаницы, более успешно развивать новый институт конституционного права — «конституционная идентичность».

1.1.6. Правовой риск в современном российском конституционализме

В. В. Киреев¹⁷⁶

В науке конституционного права, пожалуй, трудно найти категорию, сравнимую по объему и сложности с понятием «конституционализм». Если обобщить соответствующие воззрения, представленные в современном научном конституционно-правовом пространстве, то можно прийти к выводу, что категория «конституционализм» охватывает философско-мировоззренческие, ценностные, нормативные, прикладные, идеологические и другие аспекты, образующие сложную систему взаимосвязей.

О. Е. Кутафин обоснованно подчеркивал, что конституционализм, в каком бы смысле о нем ни говорилось, никогда не существовал в виде одной, а тем более единственной модели. Он всегда носил конкретно-национальный и конкретно-исторический характер¹⁷⁷. Трудно оспорить и утверждение о том, что современное общество является обществом риска. К. А. Гаврилов правомерно рассматривает общество риска как понятие, характеризующее общество «позднего модерна» конца XX – начала XXI в. с его повышенным вниманием к рискам и опасностям, возникающим в процессе прогрессирующей модернизации , глобализации и развития новых технологий. К числу таких рисков отнесены: предельная интенсификация и непредсказуемость социальных изменений, провоцирующие явления массового психологического стресса и «культурного шока»; кризис традиционных форм идентичности и солидарности; неэффективность «проверенных опытом прошлого» моделей и механизмов социальной адаптации; загрязнение окружающей среды, изменение климата и т. п.¹⁷⁸ При этом любой конституционализм, отражая многогранность конституционного бытия общества, обладает таким неотъемлемым, объективно присущим ему свойством, как рискогенность. Современному российскому конституционализму также свойственна уникальная совокупность рисков.

Особое место среди рисков современного российского конституционализма занимает правовой риск. С одной стороны, это обусловлено назначением права, его ролью для устойчивого развития наших общества и государства, с другой — не отрицая таких характеристик конституционализма, как историчность и социально-государственное своеобразие, следует обратить внимание на его динамические свойства, его способность меняться под воздействием внутренних и внешних обстоятельств. Меняться вместе с правом. При этом конституционализм может наполняться различным содержанием, отражающим переломные моменты, своеобразные вехи конституционного развития. Так, в период действия одной и той же Конституции РФ 1993 г., имели место различные и серьезные изменения в политической, экономической, других сферах, что позволяет предположить наличие факторов, создающих предпосылки для расхождения между Конституцией РФ и реальностью, своеобразной энтропии конституционного пространства. По меткому выражению В. В. Невинского, Конституция Российской Федерации 1993 г. оказалась Основным законом общества и государства «на вырост» и одновременно устремленным в будущее программным документом, основные идеи которого вплетаются в современные тенденции развития общественной и государственной жизни различных народов мира¹⁷⁹. Сегодня, в период откровенно враждебного воздействия стран коллективного Запада на различные системы нашего общества, а также его менталитет, их непрекращающихся попыток расшатать фундаментальные основы нашей идентичности и упорядоченного развития, право приобретает особое инструментальное значение. В. Д. Зорькин резонно указывает на то, что право должно стать эффективным средством преодоления опасности хаотизации как на внутригосударственном уровне, так и в масштабах планетарного миропорядка¹⁸⁰. Эффективность реализации этой задачи зависит от многих обстоятельств, в том числе от способностей нашей юридической науки исследовать различные аспекты конституционно-правовой реальности посредством инструментария теории рисков. При этом одну из наиболее фундаментальных проблем составляют вопросы ретроспективных, текущих и перспективных рисков, свойственных российскому конституционализму, исследование их динамики и содержательных характеристик, которые обусловлены, в конечном счете, изменчивостью самого конституционализма. Насколько изменчив конституционализм и какова его динамика? Какие именно признаки могут свидетельствовать о его неких качественных состояниях? Какова связь между некими качественными состояниями конституционализма и конституционно-правовыми рисками? Ответ на эти вопросы не является однозначным. Рассматривая проблематику периодизации конституционного развития России, И. А. Кравец отмечает, что наиболее важными являются две ключевые проблемы: определение критериев и параметров периодизации конституционной истории России и выявление содержательных компонентов конституционной эволюции, раскрытие которых позволяет осмыслить специфику каждого отдельно взятого периода конституционного развития, понять основные детерминанты конституционного процесса в целом¹⁸¹. Определение указанных И. А. Кравцом критериев и параметров периодизации конституционной истории России является насущной задачей и для теории конституционно-правовых рисков, их анализа, изучения обширной проблематики их накопления. Не менее важными являются относительно частные качественные состояния конституционализма в пределах определенного исторического периода. Конечно, в этой специфической сфере познания возможно серьезное несовпадение взглядов, суждений. В этом контексте А. Н. Медушевский в результате методологической критики понятийного инструментария приходит к обоснованному выводу о возможности различных представлений о конституционализме и его изменениях, а также представлениях о динамике подобных изменений¹⁸². Отмеченная возможность представляет собой одновременно источник неопределенности, выражающейся в соответствующих рисках.

Основываясь на позиции С. А. Авакьяна, выделяющего четыре главные составляющие конституционализма: конституционные идеи; наличие соответствующего нормативного правового фундамента; достижение определенного фактического режима; систему защиты конституционного строя и конституции¹⁸³, следует отметить, что каждой из этих составляющих, как в статическом, так и в динамическом состоянии, свойственны правотворческие, правореализационные и интерпретационные риски. Исходя из этой теоретической посылки можно предположить, что отдельные составляющие конституционализма обладают различной подвижностью и неопределенностью, формирующих ситуации конституционно-правовых рисков.

Пожалуй, наиболее подвижной и неопределенной составляющей являются конституционные идеи, которые вызревают в обществе и являются его реакцией на те качественные состояния конституционализма, которые свойственны определенному историческому периоду. Конечно, в их доформализованном состоянии таких идей великое множество. Формализация этих конституционных идей, воплощение их в тексте Конституции, составляет одну из граней тех рисков, которые сопутствуют правотворчеству. Нормативно-правовой фундамент отечественного конституционализма не столь подвижен. Об этом свидетельствует сложный механизм внесения поправок к Конституции РФ и ее пересмотра. Проведение частичной или кардинальной конституционной реформы представляет собой наивысший и наиболее системный риск в отечественном конституционализме, влекущий изменения в системах нашего общества, соответствующие масштабу изменений Конституции РФ. Возможно, желанием избежать риска дестабилизации этих систем при проведении кардинальной конституционной реформы обусловлено отсутствие в настоящее время федерального конституционного закона, в соответствии с которым созывается Конституционное Собрание. В любом случае избегание риска тоже является реакцией на риск. И обоснованность конституционной реформы или отказа от нее должны основываться не только на политических утверждениях, но и научном конституционно-правовом анализе соотношения тех приобретений и потерь, которые может повлечь этот сложный политико-правовой процесс, определении степени приемлемости такого риска.

Динамика политического режима ограничена рамками конституции, поэтому с позиций макропроцессов, протекающих в нашем конституционализме, ему свойственна устойчивость и появление высокой рискогенности в этой сфере может быть связано с изменением Конституции либо отрывом конституционных положений от реальности. Вместе с тем, протекающие в каждый исторический период процессы, наполняющие политический режим конкретным содержанием, нуждаются в детальной оценке с позиций теории правовых рисков. При этом особую сферу составляет динамика внеконституционных действий, т. е. тех, которые не охватываются воздействием Конституции РФ, выражаются в политических общественных отношениях, находящихся за пределами конституционно-правового регулирования. И, наконец, система защиты конституционного строя и Конституции РФ, как представляется, тоже не обладает высокой динамикой, что, однако, не предполагает отказа от ее анализа в целях выявления текущих и перспективных конституционно-правовых рисков. Рискну предположить, что в составе любого конституционализма, в том числе и российского, может находиться еще одна составляющая — его результативность. Конституционализму должен быть свойственен еще и результат, причем этим общим результатом должно быть удовлетворение потребностей личности, как материальных, так и нематериальных, посредством концентрации на высшей конституционной ценности — человеке, его правах и свободах, и как раз выполнение обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина составляет ту комплексную сферу, которая может порождать субстанциональные конституционно-правовые риски.

Следует отметить, что теоретической предпосылкой, способствующей управлению многообразными и уникальными рисками, свойственными российскому конституционализму, является формирование целостных доктринальных представлений о них. И сегодня в теоретическом правоведении активно развивается теория правовых рисков, причем она отличается понятийным многообразием, дискуссиями по поводу различных ее аспектов. Причем развитие этой теории вполне обоснованно связывается со становлением отраслевых теорий риска, одной из которых является теория конституционно-правовых рисков.

Формирование системных представлений о правовых рисках, в том числе имеющих место в современном конституционализме, предполагает акцентирование внимания на некоторых специфических особенностях исследования этой непростой сферы. Так, Р. Ф. Степаненко отмечает особую важность того, что установление всевозможных критериев, оценок и последствий правовых рисков должно быть доктринально обоснованным. При этом научная работа не должна ограничиваться использованием только частнонаучных юридических методов и подходов в исследованиях фрагментов рассматриваемой проблематики. Она не может носить только описательный или прикладной характер и ограничиваться выявлением и обобщением весьма абстрактных эмпирических данных, тем более что мониторинг таковых вряд ли имеет место в юриспруденции (теории и практике), особенно в части изучения последствий правовых рисков, производимых, например, нормоустановителем¹⁸⁴. Естественно, что конечной целью таких исследований является не только построение теоретических конструкций. Развитие теории правовых рисков предполагает и решение весьма важных прикладных задач. Так, Ю. А. Тихомиров и С. М. Шахрай весьма убедительно обосновывают, что право выполняет применительно к риску такие функции, как легальное признание и допущение рисков, установление средств предупреждения и минимизации риска, определение меры ответственности, а также функции компенсаторных средств¹⁸⁵. Выполнение указанных функций, их научный анализ с конституционно-правовых позиций предполагает обращение к понятию правового риска. Так, Ю. А. Тихомиров рассматривает риск как вероятное наступление события и совершения действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущее причинить ущерб регулируемой им сфере. При этом для правового риска характерны причинная зависимость между нормативной моделью и реальностью, в виде каналов прямых и обратных связей, иными словами, опасное отклонение от норм права¹⁸⁶. Этот вывод с полным основанием можно распространить и на сферу, охватываемую регулятивным воздействием конституционного права России как ведущей отрасли права и, соответственно, на те конституционно-правовые явления и процессы, которые исследуются отечественной конституционно-правовой наукой в рамках концепции конституционализма.

Изучая многообразные явления и процессы, свойственные современному конституционализму, наука конституционного права сталкивается с наиболее фундаментальной частью правовых рисков — конституционно-правовыми рисками. Формируя представления о конституционно-правовых рисках, наша наука создает те основы познания, которые как в теоретическом, так и в прикладном смыслах работают на развитие конституционализма России. Накопление знаний о таких рисках, в их правоприменительном, правореализационном, интерпретационном измерениях, является необходимой предпосылкой, позволяющей сформировать инструмент, направленный на выполнение прогностической функции нашей науки в рамках научно-консультативной, экспертной деятельности, осуществлять системное управление такими рисками органами государственной власти, обеспечивая минимизацию неблагоприятных последствий рискованных конституционных решений.

Конституция РФ не включает и едва ли будет включать положения, оперирующие категорией «риск» для достижения различных социально значимых целей. Корни современного формирования представлений о соответствующих рисках лежат именно в теоретической плоскости. Причем анализ конституционно-правовых рисков неизбежно будет базироваться на представлениях, сложившихся в общей теории рисков, а также научных позициях, выраженных применительно к правовым рискам. С. А. Автономов справедливо указывает на тот факт, что, помимо собственных категорий, выработанных в рамках науки конституционного права, в ней находят применение и категории, перешедшие из других наук и отраслей человеческого знания, в том числе из общей теории права, общей теории государства, философии, политологии, социологии, общей теории систем и т. п.¹⁸⁷ Необходимо отметить, что расширение рассматриваемой сферы познания конституционно-правовой науки предполагает и конвергенцию наук, что позволяет системно использовать как результаты развития общетеоретической юриспруденции (межотраслевое взаимодействие норм права, правовые коллизии, правовые риски, эффективность правового регулирования), так и наработки общей методологии познания и науки (взаимопроникновение методов, перенос методов из одной области знаний в другую, дифференциация и интеграция наук, синтез научных знаний), а также достижения теории системного анализа и, возможно, плоды развития математических способов исследования, технологий обработки больших массивов информации в цифровой среде. Неоднозначная оценка конвергенции наук со стороны ученых-конституционалистов, впрочем, как и представителей других отраслей отечественного правоведения, вызвана опасениями размывания предмета отрасли, ее границ. Эти опасения имеют право на существование и весьма полезны для того, чтобы ограничить возможные попытки безудержной и, кстати, популярной «модернизации» различных областей познания. Вместе с тем нельзя игнорировать и тот факт, что знания, полученные другими науками, могут быть оценены с позиций возможности их применения в конституционно-правовой сфере и в итоге принести положительный эффект. Одним из проявлений такого эффекта могут стать системные представления о конституционно-правовых рисках, имеющие научный, а не политический и, тем более, публицистический характер.

Основополагающим признаком конституционно-правовых рисков является такая особая сфера их возникновения, как социальная, государственная деятельность в ситуациях определения содержания, принятия, реализации и интерпретации норм конституционного права. Такие ситуации всегда требуют принятия рискованных конституционных решений. Причем результаты принятия таких решений не ограничиваются сугубо конституционно-правовой сферой. Конституционно-правовые риски способны повлечь не только собственно правовые последствия, их результатом могут являться и негативные явления в экономической, политической, духовной, культурной и других сферах нашего общества, создающие препятствия для развития нашей государственности. Известно, что конституционное право воздействует на наиболее фундаментальные, базовые общественные отношения. Это определяет и воистину гигантский масштаб возможных неблагоприятных последствий конституционно-правовых рисков, в том числе дестабилизацию тонко настраиваемого конституционным правом механизма учета различных интересов. Н. С. Бондарь, анализируя сущность конституционализма как политико-правового явления, обоснованно акцентирует внимание на том, что оно должно восприниматься во всей многогранности и противоречивости конституционного развития общества, государства и личности, что в конечном счете предполагает понимание конституционализма как порождения и своего рода политико-правового режима разрешения противоречий между властью, собственностью и свободой¹⁸⁸. Таким образом, к особенностям конституционного права, учитывая его значение как для общества, так и для Российского государства, можно отнести концентрацию специфических и масштабных рисков, недооценка которых может повлечь неблагоприятные последствия, определяемые объемом конституционно-правового воздействия на общественные отношения. В рассматриваемом контексте высокой методологической значимостью обладает вывод Ю. А. Тихомирова и С. М. Шахрая о том, что деструктивный потенциал конституционного риска обладает системным характером. Последствия этого риска могут выразиться в появлении других рисков, а также в нарушениях законности в различных сферах жизни общества и государства. А предвидение таких рисков требует последовательной деятельности всех институтов государства и гражданского общества¹⁸⁹. Наличие у конституционно-правовых рисков таких характеристик вызывает насущные задачи их исследования, выявления, оценки и, в конечном счете, эффективного управления ими. При этом следует учитывать конкретно-исторические особенности конституционно-правовых рисков, тот неоспоримый факт, что уникальный перечень рисков сопутствует современному развитию отечественного конституционализма. Это, однако, не исключает необходимости исследования тех конституционно-правовых рисков, которые имели место в прошлом. Высокая актуальность научного анализа ретроспективных конституционно-правовых рисков обусловлена необходимостью выявления тех закономерностей, которые генерируют современные ситуации, требующие принятия рискованных решений, формируют возможные неблагоприятные последствия рисков, проявляющиеся в современный период развития российского конституционализма. Возникая в предшествующие исторические периоды, конституционно-правовые риски могут оказывать серьезное влияние на нашу современность, причем ранее принятые рискованные конституционные решения могут являться основой для возникновения текущих и перспективных конституционно-правовых рисков, требующих научно обоснованного прогнозирования.

Необходимо отметить, что и в современный период в нашей стране принимаются масштабные конституционные решения, выступающие одновременно в качестве действий, направленных на минимизацию текущих и перспективных конституционных рисков. Так, новейшие изменения Конституции РФ, которые были одобрены в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., существенно изменили состояние текущих и перспективных конституционных рисков, явились отправной точкой для их дальнейшего осмысления. Показательным является то, что как общество, так и государство проявили необходимую степень солидарности по отношению к предложенным конституционным переменам, которые были вынесены в публичное регулятивное пространство и, следовательно, к оценке соответствующих конституционных рисков.

Существование конституционно-правовых рисков связано с наличием неопределенности, проявляющейся в том, что возможен не единственный вариант развития каких-либо конституционно-правовых и опосредованных ими иных социальных процессов. Понятием «конституционная неопределенность» охватывается широкий круг ситуаций (принятие новых конституций, поправки к Конституции, изменения других нормативных правовых актов, содержащих нормы конституционного права, реализация и интерпретация различных положений конституционно-правовых норм). Поэтому при принятии конституционных решений в процессе развития отечественного конституционализма необходимо исследовать источники конституционной неопределенности. В задачах принятия решений В. С. Диев обоснованно выделяет такие основные типы неопределенностей, как: 1) объективная неопределенность («неопределенность природы»); 2) неопределенность, вызванная отсутствием достаточной релевантной информации (гносеологическая неопределенность); 3) стратегическая неопределенность, вызванная зависимостью от действий других лиц (партнеров, противников, организаций и т. п.); 4) неопределенность, порожденная слабоструктурированными проблемами; 5) неопределенность, вызванная нечеткостью, расплывчатостью как процессов и явлений, так и информацией, их описывающей¹⁹⁰. Учитывая указанные выше теоретические положения, к источникам конституционной неопределенности можно отнести: 1) субъектный; 2) нормативный; 3) информационный; 4) научно-методологический.

Субъектным источником конституционной неопределенности может являться отказ от ее устранения и, соответственно, от принятия конституционного решения. Причиной такого отказа могут выступать особенности субъекта, принимающего конституционное решение, в том числе его политические соображения. Фактически речь идет о столкновении, в субъективном преломлении, между следующими тенденциями: негативной, грозящей общественной, государственной стагнацией и позитивной — устойчивым развитием общества и государства.

Нормативный источник конституционной неопределенности представлен в виде дефектов в конституционном праве, порождающих недостаточность знаний о том, как необходимо регулировать соответствующие общественные отношения, вызывающих неясность регулирования. Такого рода неопределенности могут возникать как в процессе правотворчества, так и реализации и интерпретации конституционных норм. Причем нормативный источник конституционной неопределенности может быть охарактеризован и как разновидность информационного источника, так как нормы конституционного права, естественно, содержат информацию. Особое значение нормативного источника анализируемой неопределенности обусловлено важностью права, его возможностями, необходимостью принимать рискованные решения в строгом соответствии с нормами конституционного права, а не в угоду сиюминутным, конъюнктурным соображениям. Н. С. Бондарь обоснованно указывает на то, что подлинный, а не конъюнктурно-политический конституционный прогресс и путь к демократии возможны лишь в рамках закона, на основе и в соответствии с требованиями верховенства права¹⁹¹. Иными словами, этот источник неопределенности в силу самой его сущности субъект принятия рискованных конституционных решений не может игнорировать.

Информационным источником конституционной неопределенности выступает высокая динамика политической, экономической, духовной и других сфер жизни российского общества, его правовой системы и, в частности, системы права, сопряженная с социально-государственной казуальностью. Рискованные конституционные решения принимаются в конкретно-исторических условиях развития отечественного конституционализма, в определенном качественном состоянии политических, экономико-социальных и других процессов. Поэтому одинаковые по своей форме и целевым приоритетам конституционные решения могут быть различными в зависимости от конкретных обстоятельств. Трудности определения долгосрочных последствий принятия норм конституционного права, вероятностный характер их учета, неполнота информации об отношениях, которые регулируются или нуждаются в урегулировании нормами конституционного права, также формируют информационный источник конституционной неопределенности.

Существование научно-методологического источника конституционной неопределенности обусловлено терминологической, типологической, содержательной методологической дискуссионностью существующих в настоящее время представлений о конституционно-правовых рисках, трудностями, сопряженными с развитием этой сферы познания, проблемами, связанными с объективным научным, экспертным анализом сложных конституционно-правовых явлений и процессов. В итоге принятие рискованных конституционных решений производится в условиях совокупного влияния субъектного, нормативного, информационного, научно-методологического источников конституционной неопределенности.

Думается, что научно-методологическому источнику неопределенности должно отводиться особое место. Это обусловлено общей неполнотой представлений о неопределенности в конституционно-правовой сфере научного познания, которая оказывает влияние на работу с другими указанными выше источниками конституционной неопределенности. Конечно, изложенные выше соображения выражают лишь самый общий подход к проблеме неопределенности в конституционно-правовых рисках. Представляются необходимыми исследования сложных вопросов, связанных с типологическими характеристиками неопределенностей в рассматриваемой сфере, оценкой их влияния на принятие конституционных решений, особенностями их выявления и уменьшения.

Применительно к теоретическим основам конституционно-правовых рисков следует отметить и отсутствие единства по поводу объема и содержания понятия «риск» в общей теории рисков, на котором базируются представления о правовых рисках и конституционно-правовых рисках в частности, что создает дополнительные трудности при определении подходов к управлению конституционно-правовыми рисками. При этом понятие конституционно-правового риска можно рассматривать в узком и широком смыслах. Если в узком смысле конституционно-правовой риск можно определять как возможные негативные последствия, то в широком смысле он выступает как возможное соотношение позитивных и негативных последствий. Употребление понятия «конституционно-правовой риск» в узком смысле выражает, скорее, прикладной аспект управления им, охватывающий минимизацию его негативных последствий, в свою очередь понятие «конституционно-правовой риск» в широком смысле вбирает в себя различные, в том числе философские, аспекты принятия конституционных решений, позволяет оценивать их приемлемость с позиций соотношения видения желаемого и действительного, блага и потерь. Конституционно-правовые риски характеризуются и необходимостью (а в ряде случаев и возможностью) принятия субъектом конституционно-правовых отношений конституционного решения, т. е. осуществления выбора в целях достижения положительного конституционно-правового результата. Этот результат, выступая итогом выполнения конституционного решения, соотносим с такими понятиями, как конституционные цели и конституционные ценности, результативность конституционализма в целом.

Динамичные процессы, охватывающие идейную составляющую российского конституционализма, современное конституционное правотворчество, воплощение положений конституционно-правовых норм в практической деятельности, особенности защиты конституционного строя в условиях активного противодействия развитию России со стороны США и их сателлитов, необходимость принятия связанных с этим рискованных решений, позволяют сформулировать ряд актуальных задач, формирующих перспективную проблематику исследования конституционно-правовых рисков. К ней можно отнести решение таких теоретических вопросов, как: 1) понятийные основы и классификация конституционно-правовых рисков; 2) субъекты конституционно-правовых рисков; 3) накопление ретроспективных и текущих конституционно-правовых рисков, влияние этого процесса на перспективные конституционно-правовые риски; 4) разработка критериев разграничения приемлемого, критического и деструктивного конституционных рисков; 5) методология исследования влияния рискованных конституционных решений на экономическую, политическую, правовую систему общества, его социальную структуру, а также изменение идеологии общества.

В целом речь идет о формировании теоретической основы управления рисками, свойственными развитию отечественного конституционализма. В этом контексте особой остротой обладает проблема идентификации конституционно-правовых рисков. Идентификация конституционных рисков может быть подразделена на общую и ситуационную. При этом общая идентификация может производиться за определенный период, причем этот период не должен быть слишком коротким, а специальная идентификация — при наступлении обстоятельств, вызывающих такую необходимость, в том числе необходимости принятия конституционного решения об изменениях Конституции РФ, существенных изменениях текущего законодательства и в других правотворческих, правореализационных, интерпретационных ситуациях конституционных рисков. Естественно, нуждается в исследованиях и соответствующих рекомендациях вопрос об объектах и субъектах идентификации конституционно-правовых рисков. В предельно обобщенном виде необходимо исследовать содержание Конституции РФ, ее реализацию, в том числе развитие ее положений в текущем законодательстве, а также интерпретацию положений этого основополагающего документа. В более детализированном представлении необходимо исследование Конституции РФ, других правовых актов, содержащих нормы конституционного права, решения Конституционного Суда РФ, государственных стратегий, программ и иных документов стратегического планирования Российской Федерации, статистических сведений, докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, других документов. Необходимо добавить, что такие исследования в достаточной степени представлены в конституционно-правовой литературе. Причем в трудах различных ученых зачастую содержится детальный анализ возможных угроз и научно обоснованных предложений по их преодолению. Проблема заключается в том, что такого рода исследования посвящены отдельным проблемам, охватываемым предметом науки конституционного права России, и сформировать целостные представления об определенном количестве уже идентифицированных конституционных рисках можно только посредством кропотливого обобщения и систематизации результатов соответствующих конституционно-правовых исследований, охватывающих ретроспективную, текущую и перспективную проблематику. В условиях цифровизации достижению этой цели может способствовать использование компьютерных программ, позволяющих обрабатывать большие массивы информации, формирование открытой и обновляемой базы данных.

И, наконец, оценка конституционно-правовых рисков, с позиций их приемлемости, основанной на анализе возможных неблагоприятных последствий, представляет для современного российского конституционализма не менее значимый вид деятельности, чем их выявление. Если отталкиваться от подхода, существующего в общей рискологии, степени риска колеблются от минимальной до максимальной, между которыми могут выделяться различные степени риска. В этой сфере необходимо не только описание каждой из выделенных степеней риска с позиций конституционно-правовых и иных социальных последствий, но и конституционно-ценностных, а также других правовых критериев, посредством которых одна степень риска отграничивалась бы от другой. Это нетривиальная задача, тем более для науки конституционного права. Однако решение ее позволило бы начать выработку относительно четких критериев оценки рисков именно конституционно-правовой наукой. Конечно, в оценке конституционных рисков немало субъективного. Тем не менее, такая оценка представляется необходимой. Одной из фундаментальных проблем оценки конституционно-правовых рисков является их формализация, которая может позволить осуществлять их расчет. Сложно представить себе ситуацию, в которой конституционно-правовая наука масштабно оперирует цифрами и формулами. Вместе с тем, статистические данные, характеризующие развитие различных систем общества, динамику развития государства, могут выступать тем подспорьем, которое позволит оценивать конституционные риски исходя из социальных последствий конституционных решений. Думается, что с позиций конституционного права может оценивать риски на основе сложного сочетания аксиологического подхода с количественными и качественными характеристиками предполагаемых последствий принимаемых конституционных решений. И здесь открываются возможности для конвергенции различных наук, особенно в классических университетах, которые используют различные методы познания окружающей нас действительности.

Управление правовыми и, в их отраслевом преломлении, конституционно-правовыми рисками составляет неотъемлемую часть деятельности органов государственной власти, ежедневно решающих уникально сложные задачи по реализации наших конституционно-правовых установлений в международной и внутренней политике, социально-экономической, идеологической и других сферах, обеспечивая реализацию национальных интересов Российской Федерации, охватывая одновременно различные грани нашего конституционализма. Совершенствованию управления такими рисками могут способствовать дальнейшая разработка конституционно-правовой наукой и внедрение в общественную, государственную практику теории конституционно-правовых рисков, существование которых является неотъемлемой частью эволюции российского конституционализма XXI в.

1.1.7. Конституционность российского конституционализма

Д. А. Авдеев¹⁹²

Проблематика отечественного конституционализма, его становление, эволюция и дальнейшее развитие были и остаются востребованными для исследований. В свое время предметом научных интересов профессора И. А. Кравца были теоретические и практические вопросы формирования российского конституционализма, видение которых он изложил в своих монографиях¹⁹³. В этих работах автор комплексно рассмотрел не только аспекты зарождения российского конституционализма, раскрыл функции конституции в контексте российских реалий политико-правового развития, выявил проблемы реализации принципов российского конституционализма, но и затронул смежные вопросы, имеющие непосредственное отношение к проблемам отечественного конституционализма — конституционную герменевтику, судебный конституционный контроль, конституционную ответственность и конституционное правосознание.

Представляет интерес также и работа Ю. В. Пуздрача, в которой автор предлагает читателю проследить историю Российского государства через призму анализа и усиления самодержавия, а также безуспешных попыток его ограничения, что в итоге не дало обществу «позитивно для себя изменить порядок и режимы взаимоотношений с государством»¹⁹⁴. Рассмотрев основания, особенности и закономерности формирования Российского государства, останавливаясь на ключевых этапах развития отечественной государственности вплоть до начала XX в., автор, резюмируя, делает прогнозы, что «по уровню общественного сознания, которое влияет и на политику правительства, и на поведение граждан, наша страна находится в самом начале пути к подлинной демократии, республиканской форме правления и конституционализму»¹⁹⁵.

Основываясь на достаточно большом материале, исследуя российский конституционализм, рассматривая его качественные характеристики как в дореволюционной, так и в современный периоды, профессор О. Е. Кутафин обобщил проблемы воплощения в России идей конституционализма и также пришел к неутешительным выводам относительно характеристики конституционализма как мнимого, поскольку он «отличается неустойчивостью, возможностью обращения вспять, очевидной вероятностью перехода конституционных по происхождению и политической терминологии феноменов в свою противоположность — авторитаризм… Важная особенность российского конституционализма — отсутствие, даже в Новейшее время, его широкой социальной опоры в виде растущего среднего класса с присущими ему политическими интересами»¹⁹⁶.

Традиционно зачатки российского конституционализма связывают с периодом появления первых правовых актов начала XX в.¹⁹⁷, юридическая природа которых позволяет говорить о зарождении некоторых основ государственного строя конституционного порядка, который ориентирован на ограничение публичной власти или же нормами Конституции, или же появлением высшего выборного коллегиального органа народного представительства¹⁹⁸. Появление Государственной Думы и Государственного Совета, принятие Высочайшего Манифеста об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 г. можно рассматривать как попытку юридического оформления конституционализма в России. Нельзя не отметить, что периоду зарождения русского конституционализма в этот период была выпущена специальная серия книг¹⁹⁹.

В советское время как таковых научных исследований относительно отечественного конституционализма не проводилось в силу известных и понятных для большинства ученых-правоведов причин и, прежде всего, чуждости и невосприятию буржуазно-империалистической концепции конституционализма как таковой. С момента принятия пятой российской конституции²⁰⁰ проблематика конституционализма вновь стала привлекать внимание ученых-государствоведов к ее исследованию. Таким образом, вопросы дальнейшего эволюционного развития отечественного конституционализма и его проявление во всех сферах общественной жизни и в деятельности органов публичной власти стали предметами различного рода научно-практических мероприятий²⁰¹, в рамках которых обсуждались те или иные вопросы реализации конституционных норм и постулатов, заложенных Конституцией 1993 г.

В настоящее время интерес к проблематике конституционализма не перестает угасать, а в особенности после конституционных поправок 2020 г., получил новый импульс к научно-аналитическим изысканиям. Представляется в этой связи рассмотреть те или иные особенности, равно как и качественные характеристики проявления российского конституционализма на современном этапе строительства государственности в свете конституционных изменений, обозначивших вектор дальнейшего развития отечественных государственно-правовых институтов. Для этого потребуется сугубо с научно-правовых позиций критически оценить содержание конституционных поправок 2020 г.

Безусловно, что содержание предлагаемых главой государства конституционных поправок никак не могло не попасть под научный взгляд большинства ученых-правоведов, которые неоднозначно оценили как материально-правовую составляющую самих конституционных изменений, так и процессуально-правовую форму их разработки и принятия. В частности, оценивая конституционные поправки, И. А. Ветренко приходит к выводу, что «принимаемые поправки призваны сделать политическую систему РФ более сбалансированной, с четко дифференцированной системой сдержек и противовесов между ветвями и уровнями власти»²⁰². По словам Т. А. Занко, поправки «в значительной степени изменяют логику и порядок формирования Правительства, вносят серьезные изменения в механизм сдержек и противовесов между высшими органами государственной власти. Принятие обновленной Конституции создаст предпосылки для инициации процедуры формирования Правительства Российской Федерации, основанной уже на новых принципах и конституционно-правовых подходах»²⁰³.

По мнению В. В. Комаровой, «конституционные преобразования не ограничиваются процедурными аспектами — они включают в себя переосмысление, законодательное приведение правовой системы в соответствие с конституционными изменениями и новеллами, в последующем их внедрение предстоит не только в правоприменение, но и в правосознание»²⁰⁴. Как отмечает Т. Я. Хабриева, «обновленная Конституция России демонстрирует собственные конституционные образцы и стандарты социокультурной, государственной и конституционной идентичности, а также оригинальные технологии, механизмы и инструменты проведения конституционных преобразований. Они развивают доктрину современной конституции и практику подготовки конституций нового поколения»²⁰⁵.

Часть ученых-конституционалистов, в целом позитивно оценивая те или иные конституционные изменения и дополнения, тем не менее, справедливо подвергают научной критике некоторые из них, высказывая некоторые опасения относительно прогнозов дальнейшей модернизации системы публичной власти. В частности, ряд экспертов полагает, что конституционные поправки 2020 г. «фактически приводят к пересмотру ряда положений глав 1, 2 и 9 Конституции… не могут рассматриваться Федеральным собранием и должны приниматься по иной, установленной конституцией процедуре»²⁰⁶. Достаточно критические замечания относительно конституционно-правовой реформы 2020 г. и прогнозируемых ее последствий высказаны на страницах книги «Новая (не)легитимность: как проходило и что принесло России переписывание конституции»²⁰⁷.

В юридической периодической печати обсуждались конституционные поправки в контексте их конституционности и их влияния на развитие конституционализма в России. Например, А. А. Кондрашов пишет о коллизиях и дефектах между конституционными поправками, с одной стороны, и 1, 2 и 9 главами Конституции — с другой²⁰⁸. Так, анализируя предлагаемые изменения в Конституцию, А. А. Кондрашов предполагает, что они позволят «сформировать в стране более жесткий авторитарный режим, чем был создан ранее, с полным игнорированием принципа разделения властей»²⁰⁹. По мнению В. А. Игнатенко, «конституционная реформа едва ли сможет оказать существенное влияние на изменение правовой жизни российского общества и, по сути, является лишь реставрацией действующей власти, проводимой с целью снятия существующего социального напряжения в обществе»²¹⁰. Профессор С. А. Авакьян считает, что конституционные изменения следует рассматривать как серьезные нововведения, но считает, что их не стоит расценивать как деформацию конституционных основ²¹¹.

В. Д. Мазаев, анализируя смысловые целеуказания конституционных поправок, приходит к выводу, что изменения 2020 г. представляют собой модификацию «либерально-демократических ценностей применительно к цивилизационным и иным особенностям России, или это поиск собственной модели конституционного развития»²¹². Нельзя не согласиться с рассуждениями С. А. Цыпляева, который справедливо указывает, что важна не столько редакции текста конституции, сколько «перезагрузка политической культуры» российского общества²¹³.

Подверглось анализу не только само содержание конституционных поправок и возможные пути последующей модернизации законодательства, но и сам процесс их разработки, принятия и вступления в силу. Введение дополнительных процедур по вступлению в силу конституционных поправок — общероссийского голосования и заключения Конституционного Суда, как пишет Е. А. Абаева, свидетельствуют о политической воли Президента заручиться поддержкой единственного источника власти — многонационального народа и высшего органа конституционного контроля, «тем самым облечь в легитимную и легальную форму проводимую конституционную реформу»²¹⁴. Однако нельзя не возразить в этой части автору приводимых выше строк следующим вопросом: а что мешало главе государства соблюсти установленную процедуру внесения конституционных поправок, которая была предусмотрена 134 и 136 статьями Конституции и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (далее — Федеральный закон)²¹⁵? Или этот порядок не легитимный и не легальный?

Однако ответы на эти вопросы не столь просты, как может показаться на первый взгляд. По нашему убеждению, процедура внесения каких бы то ни было конституционных изменений, дополнений, исключений должна быть регламентирована, во-первых, самой Конституцией Российской Федерации, но никак не федеральным законом²¹⁶, а во-вторых, недопустимо, чтобы принимаемый Закон о поправке к Конституции изменял существующую процедуру внесения изменений положений глав с 3 по 8 Конституции Российской Федерации. В подобном случае может возникнуть ситуация, когда последующий Закон о поправке может изменять прежний порядок внесения изменений в конституционный текст, что недопустимо.

В этой связи нельзя говорить о безупречности процесса разработки и вступления конституционных поправок в силу и других причин. Во-первых, предлагаемые поправки не получили столь широкого и профессионального обсуждения в кругах конституционалистов, учет мнения которых, полагаем, был бы необходим во время работы рабочей группы, в состав которой вошли деятели культуры, спорта и искусства, а также ряд руководителей общественных, государственных организаций (учреждений), органов законодательной власти субъектов Федерации. Выглядело по крайней мере странным, что к участию в заседаниях (секциях) рабочей группы не были привлечены известные российские ученые-конституционалисты, подавляющая часть которых является членами Межрегиональной ассоциации конституционалистов России.

Во-вторых, при принятии поправок не соблюдено требование ч. 2 ст. 2 Федерального закона, в соответствии с которым взаимосвязанные изменения конституционного текста должны охватываться одним Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 1-ФКЗ от 14 марта 2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»²¹⁷ содержал в себе не только изменения, направленные на совершенствование регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти, но и предусматривал ряд изменений, затрагивающих социально-экономические, культурно-духовные и иные сферы жизнедеятельности российского государства и общества. Считаем, что в данном случае необходимо было принимать отдельные Законы о поправках к Конституции, как это имело место при принятии поправок 2008 и 2014 гг.

В-третьих, в целом понимая позицию Президента о необходимости получить поддержку предлагаемых им поправок к Конституции со стороны российских граждан, считаем, что излишним было проводить общероссийское голосование. Более того, правовая форма и процедура проведения общероссийского голосования была также небезупречна и вызвала недоумение у ряда экспертов в части того, что оно не является референдумом, хотя представляет собой разновидность плебисцита и, по своей сущности, является всенародным голосованием, но юридически к референдуму не относится. Нельзя не отметить, что общероссийское голосование происходило в условиях пандемии и распространения коронавирусной инфекции COVID-19, которая, в свою очередь, не препятствовала его проведению, как и выборам в Государственную Думу. Однако проведение иных форм непосредственной демократии (публичные мероприятия — собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетерование) было ограничено в связи с обеспечительными мерами, вызванными пандемией. Юридическая абсурдность происходящего дала хороший повод для дальнейшей правовой регламентации общественных отношений в подобных чрезвычайных ситуациях, которые не признаются основаниями для введения чрезвычайного положения, но, тем не менее, вводят различного рода правовые режимы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина и изменяющие нормальное функционирование органов публичной власти.

Вышеизложенное относительно проблематики конституционных поправок требует отдельного исследования, и в рамках одной научной работы невозможно осветить все положительные и отрицательные аспекты как их содержательной части, так и процедуры их разработки и принятия. «Конституционная реформа 2020 года» — нарицательное наименование, которое получили конституционные поправки, интересуют нас с позиции ее влияния на эволюцию российского конституционализма, его дальнейшую судьбу и ближайшую перспективу его развития.

Для поэтапного развития конституционализма важную роль играет эволюционная преемственность в юридическом развитии начал организации публичной власти и основ общественного и государственного строя, нашедшие свое отражение в Конституции — как высшем политико-правовом документе, определяющем вектор развития того или иного государства и общества. В этой связи считаем, что Конституция играет существенную роль в жизни общества и деятельности органов публичной власти различного вида и уровня, а это предполагает, что к созданию (разработке) Конституции нужно подходить тщательно, вдумчиво и обстоятельно. Принятие новой Конституции может быть вызвано существенными изменениями, происходящими в государстве, и готовностью самого общества к подобным корреляциям конституционного текста.

Никто не станет отрицать, что новый этап в развитии отечественного конституционализма безусловно связан с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации²¹⁸, которая, в отличие от своих предшественниц советского типа, содержит новые принципы общественного и государственного устройства, закрепляет конституционные принципы организации публичной власти иного свойства, нежели те, которые применялись ранее. Так, например, Конституция Российской Федерации установила новую систему организации публичной власти, провозгласив юридическую самостоятельность органов местного самоуправления, исключив их из системы органов государственной власти. Определяющим функциональную деятельность органов государственной власти стал принцип разделения властей, предполагающий распределение компетенционных полномочий между высшими органами государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Важными константами правового свойства, имеющими непосредственное отношение к конституционализму, стали закрепление в акте высшего юридического порядка политического, идеологического, религиозного многообразия, провозглашение правовой свободы личности, гарантированность реализации и обеспечения прав и свобод человека, равенства и неприкосновенности различных форм собственности. В этом смысле положения глав первой и второй действующей Конституции 1993 г. являются юридическим авангардом, выступающим юридическим фундаментом отечественного конституционализма.

Таким образом, социально-экономические и политико-правовые преобразования конца 80-х и начала 90-х гг. прошлого века способствовали не только трансформации государственно-правовых институтов, но и появлению новых, что в итоге привело к формированию новой матрицы российского конституционализма. Произошедшие изменения государственного и общественного устройства определили дальнейший вектор развития Российской Федерации с учетом конституционных характеристик ее как демократического, правового, федеративного государства с республиканской формой правления.

Однако нельзя не отметить, что в ходе разработки проекта Конституции Российской Федерации, равно как и в последующем, не получили должного, имеется в виду концептуального освещения, два ключевых вопроса, касающиеся организации публичной власти в стране: это форма государственного правления и форма государственно-территориального устройства. По верному замечанию И. Г. Шаблинского, при разработке проекта Конституции большинство участников Конституционного Совещания «смутно представляло себе то, какой должна быть проектируемая форма с точки зрения классической теории конституционного права»²¹⁹. По всей видимости, в республиканской форме правления новой России в 1993 г. никто не сомневался, но определиться с видом республики, как оказалось, было не просто. Именно поэтому, по словам Л. Р. Симонишвили, «российская модель организации государственной власти в силу фактического отсутствия парламентской ответственности правительства предполагает функционирование государства именно по образцу президентской республики…характеризующейся чрезвычайным усилением президентской, исполнительной власти за счет ослабления законодательной власти»²²⁰. До сих пор вопрос об определении (идентификации) отечественной формы правления остается полемичным и весьма дискуссионным²²¹. Свое видение российской формы правления автор данных строк изложил в монографии, в которой предлагается уйти от классического, ставшего уже архаичным, деления всех форм правления современных государств на республики и монархии²²².

Неоднозначно и небезупречно с юридической позиции закреплены элементы государственно-территориального устройства Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, которые лежат в основе децентрализации государственного управления. Справедливо замечание Ю. В. Кима, который, исследуя особенности отечественной модели федеративной государственности, отмечает, что она не базируется на надлежащем доктринальном и конституционно-правовом обеспечении и имеет лишь формальное внешнее сходство с традиционными федерациями, в силу «отсутствия непротиворечивой, научно обоснованной доктрины государственного строительства, неразвитости институциональных средств самоидентификации и поддержания стабильности конституционного строя в политико-территориальной организации России стихийно складывается режим унитарной государственности с законодательной автономией регионов»²²³.

Вопросы верховенства права и демократических принципов организации публичной власти также, по нашему мнению, нуждаются в более содержательном закреплении в тексте Конституции. Хотя безусловно, что формальное закрепление новых конституционных постулатов и принципов организации публичной власти требует времени для их реализации и внедрения в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. По верному замечанию В. В. Полянского, «сам факт их закрепления в конституциях не означает, что этого достаточно, чтобы принципы функционирования публичной власти обеспечивали воплощение ее основных начал в реальную экономическую, социальную, политическую, духовную практику»²²⁴.

Таким образом, можно заключить, что вопросы организации публичной власти в ее горизонтальном и вертикальном аспектах нуждаются в конституционной корреляции и детализации, что позволит определить наиболее эффективный способ государственного управления, в основе которого лежит большой опыт отечественного государствостроения. Неопределенность, неконкретизированность, несовершенство конституционных норм и положений в части организации публичной власти порождают нестабильность и стагнацию в нормальном развитии отечественной системы государственного управления. Приведем лишь несколько примеров такого правового упущения. Во-первых, в тексте Конституции 1993 г. не был определен порядок выборов депутатов Государственный Думы и способ формирования Совета Федерации, что позволяло федеральному законодателю по своему усмотрению выбирать тот или иную процедуру формирования палат Федерального Собрания. Только после конституционных поправок 2020 г. (наконец-то) в 95 статье Конституции появилось положение, в соответствии с которым происходит формирование Совета Федерации, что исключает законодательное его изменение. Во-вторых, в Конституции до сих пор отсутствуют основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В редакции 2020 года в конституционном тексте появилась статья (ч. 3 ст. 77), устанавливающая лишь основы правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации. В-третьих, и это следует уже признать, при формальном провозглашении принципа разделения властей последний отсутствует как таковой, что приводит к дисбалансу в системе государственного управления и сосредоточению всей полноты власти в руках главы государства. Полагаем, что при конституционном доминировании исполнительно-распорядительной власти, в силу ее специфики должны иметь место не только координация с иными органами власти, но и их взаимная ответственность друг перед другом. Обеспечение баланса властных полномочий, гармоничного их распределения между высшими органами государственной власти, установление конституционной ответственности (с конкретными мерами воздействия) органов исполнительно-распорядительной власти за результаты своей деятельности станут действенным механизмом их функционирования. Эти и другие меры будут способствовать стабилизации российской политической системы, позволят избавить ее от «шатаний» и неопределенности в дальнейшем, что, в свою очередь, должно сказаться положительным образом на развитии самого российского государства и общества²²⁵.

Примеров несовершенства конституционного текста можно привести предостаточно, однако рассмотрим следующие особенности российского конституционализма. Как известно, в истории России есть множество примеров реформирования государственно-правовых институтов, приводящих, как правило, к коренным изменениям сложившегося государственно-общественного уклада. При этом в большинстве своем эти реформы носят стихийный, кардинальный характер, каждая новая реформа есть не продолжение начатой поэтапной модернизации, а представляет собой качественно новое изменение тех или иных аспектов функционирования публичной власти или отдельных сфер жизнедеятельности общества. Например, за двадцатое столетие в качестве таких «преобразований» можно привести события 1917 г., приведшие к установлению в России советской модели организации публичной власти, в основе которой лежали принципы социалистического понимания общественного и государственного устройства и, демократические преобразования начала 90-х гг. прошлого века, целью которых стал вектор построения в России правового демократического федеративного государства с республиканской формой правления. В обоих случаях в России существенным образом происходит трансформация государственно-территориального устройства и формы государственного правления, существенным (кардинальным) образом меняется уклад общественной и государственной жизни.

Характерной чертой приведенных исторических событий является, на наш взгляд, поспешность, которая заключается в том, что за короткий срок необходимо создать то, что должно получиться в результате естественно-эволюционного, а порой длительного, исторического поэтапного развития. Подобная скоропалительность всегда приводит к негативным последствиям различного рода и свойства. Полагаем, что, как и в случае с конституционными поправками 2020 г., в 1993 г. имела место определенная спешка в процессе разработки нового проекта Конституции, которая в целом хоть и содержала ряд новых и значимых для российского общества и государства норм и положений, но, как мы показали выше, в части организации публичной власти была несовершенна. Это нашло отражение как в вопросах вертикального, так и горизонтального распределения компетенционных полномочий между органами власти и управления, а также в процедуре их образования (формирования) и взаимодействия между собой.

Тридцатилетняя практика правоприменения Конституции 1993 г. достаточна для того, чтобы сделать соответствующие выводы и выработать конкретные меры, направленные на дальнейшую модернизацию не только законодательства, но и самой системы публичной власти, которая получила конституирование в акте высшего юридического порядка. Хотя, как отмечают юристы, здесь тоже не все так просто, потому как вопрос о том, что является системным элементом и входит в эту научно-правовую категорию, получившую законодательное закрепление, остается открытым и полемичным. Как верно отмечает С. С. Зенин, закрепляемая после конституционных поправок «система публичной власти сохраняет необходимые дискреционные механизмы для корректирующей настройки механизма действия ее отдельных элементов в целях достижения баланса публичных функций, полномочий и решаемых задач»²²⁶.

Конституция, по нашему мнению, должна быть юридическим отражением конституционализма. Несмотря на различные подходы к определению понятия «конституционализм», полагаем, что он представляет собой качественное состояние общественно-государственного уклада социума, в котором есть непоколебимые ценности, выполняющие роль ориентиров развития и совершенствования деятельности как органов публичной власти, так и самого человека и иных социально общественных институтов. При этом человек должен являться сердцевиной идей конституционализма, иными словами, ядром конституционализма выступает правовая свобода человека, выраженная через спектр баланса частных и публичных интересов. В этом смысле конституционализм существует там, где есть гарантированная правовая свобода личности, уважение собственности, обеспечение общественного порядка и государственного суверенитета, а верховенство права и закона, «разделение властей», та или иная форма государства выполняют роль способов и средств достижения указанных выше ценностных ориентиров. Представляют интерес рассуждения о состоянии современного российского конституционализма В. В. Кочеткова, который полагает, что «современный российский конституционализм и государственное право попали в ловушку мнимости (имитации) имплементации в ткань общественного бытия конституционных ценностей и институтов», иными словами, «рецепция конституционализма свелась к использованию конституционных по форме институтов при игнорировании ценностного содержания данной парадигмы… выход из сложившейся ситуации возможен только на пути рационализации базовых ценностей русского народа в категориях конституционного правосознания и смены властвующей и интеллектуальной элиты страны» ²²⁷.

Выражаем надежду, что при принятии новой Конституции России, которая, как нам кажется, будет принята в ближайшее время, вышеуказанные нами идеи конституционализма найдут отражение в ее тексте и, как следствие, будут являться воплощением в российскую действительность.

1.1.8. Гарантии конституционности Российского государства

С. В. Нарутто²²⁸

Конституция Российской Федерации не только закрепляет основы устройства государства и общества, т. е. основы конституционного строя, но и предусматривает гарантии их реализации, поскольку реальный конституционализм предполагает наличие эффективного механизма защиты конституции и конституционного строя. Под гарантиями конституционности России понимается система условий, средств и способов (экономических, политических, социальных, юридических), обеспечивающих: верховенство Конституции РФ в деятельности органов власти, граждан и их объединений; реальные возможности для реализации конституционных прав и свобод личности, их охрану и защиту; непосредственное участие народа в осуществлении власти и контроле за ней.

На реализацию гарантий конституционности Российского государства влияют многие факторы: экономические, политические и идеологические условия; расстановка политических сил; состояние экономики; социальная обстановка; уровень культуры и нравственности общества; исторические и иные особенности и традиций страны.

Конституционное государство невозможно построить в условиях слабой экономической системы, социальной напряженности и конфликтности, политической борьбы, выходящей за рамки права. Такое государство может существовать лишь в обществе, где есть согласие граждан относительно перспектив его развития, где власть уважает и защищает права и свободы личности, а граждане доверяют некоррумпированным, четко функционирующим государственным институтам.

Залогом обеспечения конституционности государства является прежде всего стабильность Конституции — качественного и эффективно действующего основного законодательного акта, служащего базой развития всей правовой системы. Стабильность Конституции обусловлена необходимостью устойчивости правовых ориентиров для настоящего и будущего развития государства и общества, правовой определенности для совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Необходима разумная стабильность законодательства, предсказуемость его развития и недопустимость произвольных, конституционно не обоснованных изменений. О. Е. Кутафин в 2006 г. отмечал: «Наше нормотворчество страдает излишней текучестью. Нельзя сто раз менять закон. Закон должен быть стабильным. …У нас правила меняют в процессе игры, что совершенно недопустимо. Это — главный недостаток нашей деятельности»²²⁹. Олег Емельянович писал: «Практика перекраивания и извращения на любом уровне законов не только недопустима с правовой точки зрения, но и крайне вредна, ибо порождает бюрократизм, безответственность, а порой и коррупцию, существенно тормозит общественно полезные начинания»²³⁰.

За прошедшие годы мало что изменилось, законодательство также носит преимущественно «поправочный» характер. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал значение сохранения разумной стабильности правового регулирования, недопустимости придания обратной силы установлениям, ухудшающим положение граждан, а также безусловного гарантирования прав и законных интересов субъектов длящихся правоотношений в случае изменения нормативных параметров их реализации. «Иное не только вступало бы в конфликт с основными началами, на которых строится правовое государство, включая взаимное доверие государства и общества, но и нарушало бы право на судебную защиту, гарантируемое статьей 46 Конституции Российской Федерации»²³¹.

Обеспечение устойчивости Конституции РФ достигнуто посредством лаконичности ее текста, не перегруженного чрезмерной конкретикой, а потому менее подверженного частым изменениям. Конституция РФ оставляет открытыми многие вопросы, имеющие конституционно-правовое значение. Их регулирование осуществляет парламент, избирая тот или иной вариант правовой регламентации. Это касается, например, порядка формирования и полномочий Государственного Совета, выборов депутатов, парламентского расследования, преобразования статуса субъектов РФ, организации местного самоуправления и пр. Конституционный Суд РФ также отмечает, что федеральный законодатель обладает «достаточно широкой — с учетом конкретно-исторических и политических факторов, свойственных российскому государству, свободой усмотрения в выборе вариантов правового регулирования», однако при этом обязан соблюдать конституционные требования²³². В отличие от текущего законодательства, конституционные положения более устойчивы и неизменны.

Стабильность Конституции не исключает динамики конституционных положений, обусловленной изменениями реальной жизни. Однако основными способами трансформации конституционных положений являются не изменение их текста, а конкретизация и детализация текущим законодательством, официальная интерпретация Конституционным Судом, а также наполнение содержанием посредством практики судов общей и арбитражной юрисдикции, формирования конституционных обычаев.

Стабильности Конституции РФ способствует усложненная (жесткая) процедура внесения в нее поправок и пересмотра. Особое значение для обеспечения стабильности Конституции РФ и конституционного государства имеет запрет изменения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ Федеральным Собранием. Специальной защите подлежат основы конституционного строя, закрепленные в главе 1 Конституции РФ, которые составляют базу для развития конституционно-правовых отношений в стране. Согласно части 2 статьи 16 Конституции РФ, никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя. Следовательно, нормы главы 1 являются первичными, приоритетными. О. Е. Кутафин писал о том, что нельзя вносить в нормы Конституции об основных правах и свободах человека и гражданина изменения или дополнения, противоречащие принципу признания человека, его прав и свобод высшей ценностью²³³. В настоящее время положение части 2 статьи 16 Конституции, устанавливающее приоритетное значение основам конституционного строя перед другими положениями Конституции, подкреплено специальной процедурой. Имеется в виду возможность Конституционного Суда по запросу Президента РФ осуществлять предварительный конституционный контроль в отношении законопроектов, включая и закон РФ о поправке к Конституции, проверяя его на соответствие положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации (ст. 110.10 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»²³⁴, введенная в 2020 г.²³⁵).

Важнейшим средством, обеспечивающим функционирование конституционного государства, является реализация принципа приоритета прав и свобод человека. Как подчеркивал О. Е. Кутафин, в системе правовых ценностей и идеалов на одно из первых мест выдвинуто уважение прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, весь государственный механизм связан этой ценностью и подчинен ей. Исходя из этой идеи, Конституция РФ закрепляет обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. «Уважение к личности и ее защита, — по словам О. Е. Кутафина, — являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью»²³⁶. Отмечая стремление современной России к созданию конституционного государства, он отмечал, что приоритет прав человека является выражением принципиально новой концепции прав человека, свойственной конституционному государству. В основе данной концепции О. Е. Кутафин выделял ряд принципов, отражающих характер взаимоотношений человека и государства: отказ государства от классового подхода при закреплении прав и свобод; признание прав человека юридической категорией наряду с правами граждан; отказ от приоритета государственных интересов перед интересами личности и признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; признание основных прав и свобод человека неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; признание и гарантирование прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права²³⁷. Реализация этих принципов в современной России осложнена как внешними политическими и экономическими проблемами, так и в немалой степени обусловленными ими внутренними.

Гарантией конституционности является выполнение государством обязанности соблюдать полноту прав и свобод граждан. В любом обществе свобода индивида небезгранична. Государства устанавливают определенные границы пользования правами и свободами с целью недопущения произвольного обращения с правами и свободами других лиц, нарушения общественного порядка. Однако Конституция РФ запрещает умаление или отмену прав и свобод личности (ч. 2 ст. 55). Отметим, что термин «умаление» имеет неоднозначное толкование в доктрине, равно как и его соотношение с термином «ограничение». На неразработанность указанных терминов обращает внимание Н. М. Колосова²³⁸, приводя мнения различных ученых. Так, В. В. Лапаева разграничивает умаление и ограничение прав, полагая, что ограничение права касается лишь меры свободы, предоставляемой в распоряжение того или иного субъекта права, а умаление права означает посягательство на саму свободу как таковую²³⁹. Думается, что в этом суждении определение умаления значительно сужено фактически до отмены права. Представляются более точными определения умаления как «высокой степени ограничений, а иногда — фактической отмены»²⁴⁰, как «уменьшения материального содержания основных прав»²⁴¹, «принижения значения, необоснованного ограничения их содержания, действий по кругу лиц, во времени и в пространстве, сокращения гарантий их обеспечения и защиты либо созданием таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет право или свободу личности»²⁴². При этом, конечно, «умаление в конституционно-правовом контексте является результатом не просто недопустимого ограничения одного из основных прав, но и девальвации его ценностного значения и регулятивной роли для текущего законодательства»²⁴³.

На наш взгляд, умаление прав и свобод, это: 1) неправомерное сужение пределов прав и свобод; 2) уменьшение материального содержания прав и свобод, объема гарантируемых благ; 3) создание барьеров, выхолащивающих сущность прав и свобод; 4) создание условий, которые ставят реализацию прав и свобод в зависимость от усмотрения правоприменителя, допуская тем самым произвол; 5) приостановление действие права и проч.

Гарантией конституционности государства является обеспечение народного суверенитета. Именно от народа исходит государственная власть, которая принадлежит и служит только ему, осуществляется им самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, используется исключительно в своих собственных интересах.

Однако реальное обеспечение народного суверенитета — весьма сложная задача. На протяжении нескольких столетий ведутся поиски оптимального соотношения государственного и общественного участия в управлении, поддержания баланса интересов граждан и государства. Без государственного регулирования экономики, социальной сферы, защиты прав граждан невозможно прогрессивное развитие общества. Поэтому противопоставление государства и общества недопустимо; демократия основывается на соединении достоинства личности, свободы гражданского общества и силы ответственного за социальное благополучие народа государства. Рассуждая о соотношении государства и гражданского общества, О. Е. Кутафин акцентировал внимание на балансе их интересов, отмечая, что на практике чаще реализуется приоритет государственных интересов. Он писал: «Государство всегда (и до появления гражданского общества) выступает как сильный, самостоятельный и активный участник, более того, как инициатор и организатор больших и малых мероприятий. Вопрос о том, кто кого ведет — государство или общество, решается в большинстве случаев в пользу государства. Это распространяется и на кардинальные преобразования в стране»²⁴⁴.

Баланс государственных и индивидуальных интересов возможен лишь в обществе, в котором существует уважение и доверие сограждан к государственным учреждениям и друг к другу. О. Е. Кутафин, говоря о согласовании интересов государства и общества, выделял и их взаимную ответственность, предполагающую, что личность, общество и государство выступают в качестве партнеров, на равных и справедливых основаниях реализуют свои права и несут обязанности. Принцип взаимной ответственности граждан и государства служит согласованию личных и государственных интересов.

Обязанностью государства, гарантирующей реализацию народного суверенитета, является: своевременное принятие качественного законодательства о выборах, референдуме, иных институтах демократии; организация и проведение свободных выборов, референдумов; содействие гражданам в осуществлении их прав и законных интересов; рациональная и свободная от бюрократии и коррупции работа государственного аппарата.

Из принципа народного суверенитета вытекает такая форма участия граждан в осуществлении публичной власти, как общественный контроль за развитием и повышением эффективности системы государственного управления. Общественный контроль является важнейшим инструментом формирования гражданского общества, без которого немыслимо конституционное государство.

Основные цели и задачи общественного контроля: 1) обеспечение реализации и защиты прав граждан; 2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан при принятии решений органами публичной власти; 3) общественная оценка деятельности органов публичной власти; 4) формирование и развитие гражданского правосознания; 5) повышение уровня взаимного доверия граждан и государства; 6) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; 7) реализация гражданских инициатив; 8) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов публичной власти; 9) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; 10) повышение эффективности деятельности органов публичной власти.

Формы общественного контроля разнообразны. Но раньше, в советский период, было больше форм общественного контроля, приводящего к конкретным юридическим последствиям (народный контроль, партийный контроль). Сегодня внедряются новые формы контроля, обусловленные цифровизацией (например, в проекте «Федеральный портал проектов нормативных правовых актов» (http://regulation.gov.ru), проекте городских электронных голосований Правительства Москвы «Активный гражданин», на портале «Российская общественная инициатива» и др.). Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса “Российская общественная инициатива”»²⁴⁵ утверждены правила рассмотрения общественных инициатив, согласно которым при получении 100 тыс. подписей в течение года передает соответствующее положение в Правительство РФ, которое принимает решение о внесении или невнесении конкретного законопроекта. С одной стороны, такая доступность власти довольно прогрессивна²⁴⁶. С момента введения в действие данного Указа на федеральном уровне была поддержана 21 такая 100-тысячная инициатива, однако некоторые из этих инициатив были признаны нецелесообразными либо проигнорированы органами власти.

Так, была проявлена инициатива установления запрета чиновникам приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1,5 миллионов рублей. Государственная Дума инициативу отклонила, сославшись на то, что Правительство и так установило предел в размере от 1,5 млн до 2,5 млн рублей. Другая инициатива, связанная с запретом сжигания коммунальных отходов, была отклонена без объяснения причин. В законодательстве установлен запрет на сжигание мусора только в том случае, если это пожароопасно²⁴⁷. Согласно данным, приведенным в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года²⁴⁸, в 2005 г. свыше 30 000 млн тонн отходов накоплено в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности. В Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года²⁴⁹ приводятся данные Федеральной службы государственной статистики о том, что к 2015 г. в Российской Федерации зафиксировано образование 5060 млн тонн отходов, то есть за 10 лет показатель вырос на 69%. При этом общее количество отходов, поступающих на мусоросортировочные комплексы, по оценкам экспертов, составляет от 5 до 13% объема, с территории городских поселений — 8,9% объема вывезенных твердых коммунальных отходов. Закономерен вопрос: куда делись остальные отходы? Ответа на этот вопрос официально нет, как и публичной информации о ходе реализации указанных стратегических документов.

И даже в случае признания гражданских инициатив целесообразными, принятые по ним решения неизвестны, общественность не может осуществлять контроль за их реализацией.

В то же время отдельные инициативы встречали поддержку органов власти задолго до того, как они набирали необходимое число голосов (например, такие как «оборудовать все железнодорожные переезды системой видеорегистрации», «перечислять зарплату в банк, выбранный сотрудником, а не работодателем» и др.). Это свидетельствовало о том, что «глас народа» был услышан.

На наш взгляд, цифровизация взаимоотношений власти и общества далеко не идеальна, помимо положительных сторон, имеют место и отрицательные, что усугубляет отчужденность людей друг от друга и от представителей властных структур, делая их обезличенными.

В систему гарантий конституционности государства включены все органы публичной власти в пределах их полномочий. В силу того, что конституционность государства, как писал О. Е. Кутафин, — это прежде всего его связанность правом, а сама конституция в первую очередь не что иное, как декларация прав человека и гражданина, гарантированных властью и ограничивающих ее осуществление²⁵⁰, именно органы государства в первую очередь обязаны обеспечивать конституционный правопорядок.

Наиболее весомое место среди органов власти, обеспечивающих конституционность государства, занимают суды, и прежде всего Конституционный Суд РФ. Благодаря решениям Конституционного Суда РФ выстраивается иерархия конституционных ценностей, устанавливается их соотношение и баланс, раскрываются новые аспекты содержания конституционных норм, принципов и ценностей. Конституционный Суд называют хранителем российской Конституции и закрепленных в ней фундаментальных конституционных ценностей. На него возложена особая ответственность за фактическое состояние конституционализма.

Гарантией поддержания конституционного правопорядка в обществе, сохранения законности служит установление юридической ответственности за правонарушения, подрывающие устои государства и общества, провозглашенные Конституцией РФ. Причем эта ответственность должна быть неотвратимой и обоюдной, как граждан, так и власти, ее представителей. О. Е. Кутафин писал: «В нашей стране при характеристике взаимоотношений государства с гражданами многие годы было принято подчеркивать их ответственность перед государством, рассматривать права и свободы как своеобразный дар государства гражданам, за который они ему должны быть благодарны. Однако в правовом государстве ответственность не может быть односторонней. Для правового государства характерны такие разрешенные законом взаимоотношения с гражданами, при которых государство, его органы, учреждения и должностные лица служат всему обществу, а не какой-нибудь его части, ответственны перед человеком и гражданином, рассматривают человека, его жизнь и здоровье, личную неприкосновенность и безопасность, другие права и свободы, честь и достоинство в качестве высшей ценности, обеспечивают их защиту от любого произвола, считают признание, соблюдение и защиту прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина главной обязанностью государственной власти. А граждане, в свою очередь, несут ответственность перед государством и обеспечивают защиту его интересов»²⁵¹.

Конституционный Суд РФ, утверждая, что «гражданин и государство связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями»²⁵², возводит в ранг конституционного принципа взаимность прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях личности и государства²⁵³. Тем самым Суд отстаивает ценности, касающиеся уважения государства к личности, достоинству человека, с одной стороны, и заботы граждан о своей стране, взаимной ответственности государства и человека друг перед другом — с другой, из которых, по мнению Президента России, вырастает патриотизм²⁵⁴.

Взаимная ответственность государства и человека вытекает из социальной солидарности, предполагающей сбалансирование социальных и индивидуальных интересов, сплочение, объединение общества на основе общих идеалов, идей, ценностей для совместного решения общих проблем. Анализ состояния современных российских конституционно-правовых реалий свидетельствует об отсутствии устойчивой конституционной стратегии развития государственных и общественных институтов, непоследовательности политических и управленческих решений, резком изменении приоритетов законодательной и судебной практики в пользу государственных институтов.

В научной литературе неустойчивость конституционного развития получило наименование «маятникового» конституционализма» ²⁵⁵, который воспринимается в общественном сознании крайне негативно. В нестабильности и непрерывном реформировании законодательства граждане видят нежелание политической элиты следовать установленным правилам и стремление наилучшим образом приспособить их к своим интересам. Как справедливо отмечает С. Д. Князев, «опасность «маятникового» конституционализма состоит также в том, что он способен существенно дискредитировать конституционную ценность гражданского доверия к публичной власти»²⁵⁶. Инструментами обеспечения доверия общества к власти прежде всего являются стабильность правового регулирования, предсказуемость законодательной политики, открытость государственного аппарата, повышенная ответственность должностных лиц, справедливый и независимый суд, свободная от чрезмерного ограничения реализация прав и свобод граждан, общественное благополучие. Все эти средства включены в механизм гарантирования конституционности государства.

1.1.9. Теория двуединого предмета конституционного права в свете конституционализации российского законодательства

Д. Г. Шустров²⁵⁷

Предмет конституционного права означает содержание отрасли — то, на что направлено регулирующее воздействие конституционного права. В теории права в качестве предмета отрасли права традиционно рассматривают тот или иной вид общественных отношений. В науке конституционного права сложилось несколько теорий предмета конституционного права как отрасли права, каждая из которых имеет полное право на существование и отражает какую-то особенность содержания конституционного права.

1. Теория властеотношений исходит из того, что конституционное право регулирует отношения, связанные с властью, — властеотношения. Данная теория является классической, поскольку возникла в качестве исторически первого и очевидного объяснения предмета конституционного права, которое до сих пор сохраняет актуальность и уверенно находит себе сторонников²⁵⁸.

На основании теории властеотношений конституционное право России можно определить как отрасль права, регулирующую отношения по поводу принадлежности, организации и осуществления власти, а также отношения органов власти с личностью в связи с реализацией последней прав, свобод и обязанностей.

Властеотношения включают такие их виды, как:

1) по поводу принадлежности власти. Например, отношения, связанные с осуществлением народом своей власти на референдуме или с помощью иных институтов непосредственной демократии (ст. 3, 32 Конституции РФ);

2) между личностью и властью, складывающиеся при реализации конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ);

3) между общественными институтами и властью (ст. 13–14, 30 Конституции РФ), в том числе по поводу осуществления общественного контроля за властью;

4) по поводу территориального устройства власти. Например, отношения, связанные с федеративным устройством России (гл. 3 Конституции РФ) и территориальной организацией местного самоуправления (гл. 8 Конституции РФ);

5) по поводу формирования власти, связанные с определением персонального состава органов и должностей публичной власти посредством выборов (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 81, 96 и др. Конституции РФ), назначения (п. «а», «д», «д.1» ст. 83 и др. Конституции РФ) и других способов;

6) по поводу функциональной организации, осуществления и ограничения власти. Например, отношения между органами, входящими в единую систему публичной власти (ст. 10–12, гл. 3–9 Конституции РФ);

7) отношения властной субординации, предполагающие соподчинение вступающих в них субъектов. Например, отношения между так называемыми «президентскими» и «правительственными» федеральными органами исполнительной власти, с одной стороны, и Президентом РФ и Правительством РФ, которые соответственно руководят деятельностью «своих» органов, с другой стороны (п. «б.1», «в.1» ст. 83, ч. 3 ст. 110 Конституции РФ).

Несмотря на свою общепризнанность, классическая теория властеотношений является достаточно ограниченной, поскольку исключает из предмета конституционное регулирование каких-либо иных отношений, например, экономических, социальных, духовных, экологических отношений, хотя Конституция РФ, как и большинство конституций мира, содержит основы регулирования этих отношений.

2. Институциональная теория предполагает, что предмет конституционного права строится аналогично структуре институтов конституции²⁵⁹. Сторонники данной теории определяют предмет конституционного права через перечисление — в соответствии с внутренней логикой — основных институтов Конституции РФ: конституционное право России закрепляет основы конституционного строя (гл. 1); основные права, свободы и обязанности личности (гл. 2); федеративное устройство (гл. 3) и местное самоуправление (гл. 8); статус органов публичной власти (гл. 4–9).

Институциональная теория существенно упрощает и ограничивает конституционное право, делая его заложником содержания своего главного источника — конституции, которая активно влияет на формирование его институтов. Конституционное право подстраивается под содержание конституции, хотя его содержание намного богаче за счет других формальных источников, в том числе законов, договоров, подзаконных актов и т. п., и даже неформальных практик. Например, Конституция РФ не содержит отдельной структурной части, посвященной статусу общественных институтов, ограничиваясь гарантиями в нескольких статях, включенных в гл. 1 и 2 (ст. 13–14, 30), тогда как подробно этот вопрос регулируется федеральными законами («Об общественных объединениях», «О средствах массовой информации», «О некоммерческих организациях», «Об общественной палате РФ» и т. д.).

3. Формальная (нормативная) теория близка институциональной теории, но еще больше упрощает и ограничивает конституционное право, поскольку основывается на идее, что конституционное право сводится исключительно к конституционным нормам²⁶⁰. С этой точки зрения предметом конституционного права России является все то, что регулируется в Конституции РФ. Получается, что конституционное право России беспредметно, им может быть любая конституционная норма, любое содержание Конституции РФ.

Материальную дефиницию конституционному праву России дать невозможно; оно состоит из норм, которые характеризуются не предметом регулирования, а высшей по сравнению с другими нормами силой. Конституционные нормы могут проникать в любую область, они не ограничены никаким предметом. Формальная теория существенно деформирует конституционное право, которое становится беспредметным и содержательно неотличимым от остальных отраслей права. Например, определение «брака как союза мужчины и женины», данное в п. «ж.1» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, автоматически становится частью конституционного права, хотя является классическим предметом семейного права.

4. Теория объектов конституционно-правового регулирования определяет предмет конституционного права через перечисление объектов его регулирования²⁶¹. Конституционное право России регулирует основы статуса российского государства, общества и личности, основы национальной правовой системы. Конституция РФ в ст. 1, 4–5, 7, 10–12, 14 и др. и гл. 3–8 подробно регулирует статус государства, в том числе его конституционные характеристики, территориальное устройство, статус органов публичной власти; в ст. 13–14, 30 и др. устанавливаются гарантии свободы гражданского общества; в ст. 2, 6 и др. и гл. 2 закрепляется конституционно-правовой статус личности; в ст. 15, гл. 9 и др. устанавливаются основы российской правовой системы.

Данная теория уходит от концепции общественных отношений, сосредоточивается на объектах юридического воздействия и подчеркивает статусный подход к построению конституционного права. Это позволяет вести разговор не о каких-то абстрактных отношениях, а о воздействии на конкретных субъектов через регулирование их статуса.

5. Теория двуединого предмета конституционного права компенсирует недостатки классической теории властеотношений за счет включения в предмет конституционного права не только властеотношений, но и других отношений, складывающихся в обществе. Первоначально в качестве таких отношений авторы указывали на социально-экономические и национальные отношения²⁶², а впоследствии стали указывать и на все остальные — духовные, культурные, экологические и др. — общественные отношения²⁶³.

Рассуждая в рамках теории двуединого предмета конституционного права, академик О. Е. Кутафин полагал, что предмет конституционного права образуют две группы отношений:

1) «преобладающая часть первой группы представлена общественными отношениями, складывающимися в областях, составляющих основные элементы государства… население, территория, власть», т. е. «группа общественных отношений, складывающихся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества и лежащих в ее основе принципов» — это обязательный атрибут отрасли;

2) «отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются… они могут складываться во всех сферах жизни нашего общества и государства. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой сфере» — данные отношения не являются обязательным атрибутом предмета, а становятся элементом предмета по воле государства. Применительно к России в этот элемент предмета входят отношения, определяющие основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, основные принципы системы органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления. Этот элемент предмета не может быть раз и навсегда данным, а зависит от содержания конституции и других актов²⁶⁴.

С точки зрения теории двуединого предмета конституционного права, в конституционном праве России существует как бы две части: конституционное право регулирует политические по своему характеру властеотношения, возникающие в связи и по поводу управления государственными и общественными делами, а также основные начала (принципы) всех других отношений, складывающихся в обществе. — экономических, социальных, духовных, экологических и т. д. Содержание Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что конституционное право закрепляет не только статус органов публичной власти, территориальное устройство государства (преимущественно гл. 3–9), политико-правовые принципы и общественно-политические права, свободы и обязанности личности (отдельные положения гл. 1–2) — политические по своему характеру властеотношения, но и основы конституционного строя и основные права, свободы и обязанности личности (гл. 1–2), предполагающие регулирование основных начал (принципов) всех других отношений, складывающихся в обществе — экономических, социальных, духовных, экологических и т. д.

Несомненным плюсом данной теории является расширение предмета конституционного права за счет включения в него не только политических властеотношений, но и основных начал всех других отношений, складывающихся в обществе. Благодаря этому конституционное право влияет на все сферы жизнедеятельности общества, предопределяя — на уровне принципов — содержание других отраслей права, которые регулируют эти отношения подробно.

Все перечисленные теории предмета конституционного права отражают особую значимость конституционного права для правопорядка. Однако только теория двуединого предмета конституционного права позволяет объяснить и практически применять конституционное право как основополагающую, базовую и ведущую отрасль права, занимающую центральное место в системе права. Такое положение является следствием тех общественных отношений, которые призвано регулировать конституционное право.

Более того, конституционное право посредством конституции учреждает весь правопорядок, а через него формирует остальные отрасли права. Именно в конституционно-правовых нормах формулируются принципы, на основе которых строится законодательство других отраслей права. Основной источник конституционного права — конституция являет собой вершину правовой системы конкретного государства, выступает ориентиром для создания и критерием правовой оценки нормативных актов.

Необходимо отметить, что конституционное право не является вершиной системы права. Вершиной системы источников права является конституция, обладающая верховенством и высшей юридической силой. Конституция является главным источником не только конституционного права, но и других отраслей права. Однако именно конституция позволяет конституционному праву влиять на всю систему права, формируя ее конституционные основы и заставляя остальные отрасли права следовать за собой. Конституционное право является центром системы права, ее ядром, вокруг которого располагаются все остальные отрасли права, нормы которых конкретизируют и дополнительно гарантируют конституционное право²⁶⁵.

Конституционное право регулирует не только политические властеотношения, но и устанавливает основные начала (принципы) регулирования отношений во всех сферах жизнедеятельности общества.

Рис. 1. Место конституционного права в системе российского права

Конституционно-правовые нормы, регулирующие политические властеотношения (преимущественно гл. 3–9 Конституции РФ), а также политико-правовые принципы и общественно-политические права человека из гл. 1–2 Конституции РФ, составляют замкнутое множество. Они не продолжаются, не развиваются, не конкретизируются в других отраслях права. Эти нормы получают конкретизацию в законах и иных источниках самого конституционного права, не выходя за его пределы. В качестве спорного исключения можно привести со временем «отпочковавшиеся» от конституционного права отрасли административного права, судебного права и т. п.

Напротив, конституционные экономические, социальные, духовные, экологические и т. п. принципы и права, свободы и обязанности человека, т. е. основные начала регулирования отношений во всех сферах жизнедеятельности общества (преимущественно гл. 1–2 Конституции РФ) являются не замкнутым, но открытым множеством. Они продолжаются, развиваются, конкретизируются в других отраслях права. Через эти принципы конституционное право на макроуровне влияет на содержание всех остальных отраслей права, формируя образ системы национального права.

Отношения между конституционным правом и другими отраслями права должны строиться на взаимном признании роли и места друг друга. Претензия конституционного права на всеохватность, основывающаяся на широте предмета его регулирования, является кажущейся. Конституционное право не поглощает другие отрасли права, но сообщает им основное направление развития через конституционные принципы, а конституционно-правовые отношения не устраняют другие правоотношения. Другие отрасли права также не поглощают конституционное право и не расщепляют его на части, не включают конституционные принципы в свой предмет, но лишь получают основное направление своего развития через конституционные принципы, а отраслевые правоотношения не устраняют конституционно-правовые отношения. Отраслевые нормы и правоотношения всегда могут быть проверены на предмет соответствия конституционным с помощью механизмов конституционного контроля.

Конституционное право практически всегда и везде наталкивалось на какие-нибудь сложности, особенно политические, а также просто на банальное непонимание или нежелание понять его необходимость для устойчивого развития государства и правопорядка. Конституционное право долгое время оставалось «падчерицей» старых юридических отраслей, находясь в тени частного права, доминировавшего с догматической и академической точек зрения.

Конституционное право в России долгое время считалось (а некоторыми юристами в устных речах до сих пор характеризуется) не столько отраслью права, сколько политической моралью и набором политических деклараций. Такое отношение в дореволюционный период отечественной истории легко объясняется абсолютной властью императора, решению которого подчинялось все позитивное государственное право. Монарх признавал нормы, которые укрепляют его власть, и не признавал нормы, которые ограничивают его власть. После 1917 г. были приняты первые отечественные конституции, которые не содержали идеалов конституционализма, и даже при этом отношение к ним органов советской власти мало чем отличалось от отношения монарха к позитивному государственному праву. В части прав человека они носили фиктивный характер.

Современному периоду развития конституционного права в России свойственна та же самая проблема — отношение власти к конституции, которая имела место в дореволюционный и советский периоды и которая до сих не позволяет конституционному праву реализоваться в полную силу. Позитивным отличием современного периода развития конституционного права в России является учреждение Конституционного Суда РФ, наделенного широкими полномочиями по гарантированию Конституции РФ (ст. 125), в том числе полномочием по конституционному нормоконтролю. Это создает институциональный механизм для того, чтобы считаться с конституционным правом и подчинять ему содержание всех законов посредством проверки их на предмет соответствия конституции. Разумеется, это не панацея, однако важнейшая предпосылка уважения конституционного права.

Лишь после учреждения органа конституционного контроля, благодаря которому появляется принудительный судебный механизм исполнения конституции, конституционное право в странах, в которых нет прочной традиции конституционализма, может занять по праву ему принадлежащее центральное место и роль основополагающей и ведущей отрасли права. А может и не занять, если конституция и конституционализм останутся номинальными (или, что еще хуже, фиктивными), власть будет иметь возможность фактически не соблюдать конституцию, а конституционное правосудие и судебная власть в целом останутся слабыми. Трагедия советского государственного права отчетливо продемонстрировала, что право (даже сама конституция!) на определенных этапах может стать орудием подавления, если оно не основано на незыблемых гуманистических идеалах конституционализма, надежно гарантированных конституционным контролем.

Возросшую со второй половины XX в. роль конституционного права во многих государствах Европы метафорически называют «захватом короны»²⁶⁶. С этого времени место и роль конституционного права в системе права стали неуклонно возрастать. Оно перестало быть лишь одной из отраслей права, заняло место главенствующей отрасли в системе права, а экспансия конституционных принципов происходила во все отрасли права. Постепенно, хотя и не без описанных выше трудностей, этот процесс происходит и в России.

Доминирование конституционного права России в системе права связано с целым рядом факторов и обусловлено рядом конституционных институтов:

1) реализация принципа верховенства конституции, обусловившего ее влияние и подчинение ей всего правопорядка (ст. 4 (ч. 2), 15 Конституции РФ);

2) признание основных прав и свобод человека и гражданина, складывающихся во всех сферах жизнедеятельности общества (гл. 2 Конституции РФ), подробно регулируемых другими отраслями права;

3) восприятие конституционных принципов и ценностей, распространяющих свое влияние и обусловливающих содержание всего правопорядка (гл. 1 Конституции РФ);

4) распространение конституционного судебного контроля, охраняющего и защищающего в практической плоскости перечисленные выше конституционные институты (ст. 125 Конституции РФ);

5) конституционализация правопорядка, осуществляемая посредством и на основе перечисленных выше институтов.

Конституционализация представляет собой подчинение всей правовой системы, отраслей права и их источников конституции, причем не только в формальном смысле, но и в содержательном. Цель конституции и конституционного права в рамках теории двуединого предмета конституционного права откровенно экспансионистская — подчинить себе другие отрасли права, привести их в соответствие с конституционными ценностями. Именно вторая часть конституционного права — конституционные нормы об общих принципах конституционного строя и правах человека — создают основу для конституционализации всего правопорядка. Источники других отраслей права (законы, подзаконные акты и т. д.) стоят иерархически ниже конституции, что обусловливает содержательное — принципиальное и ценностное — влияние конституционного права на другие отрасли права.

Конституционализация отраслевого законодательства начинается в рамках законодательного процесса, когда Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, а Президент РФ подписывает и обнародует (ст. 105–107 Конституции РФ). Каждый из этих органов при принятии решения руководствуется имеющей высшую юридическую силу и прямое действие Конституцией РФ, которую они обязаны соблюдать. Они должны обеспечить соответствие закона Конституции РФ, развитие в нем конституционных норм, исключая любые противоречия (ст. 15 (ч. 1–2), 18 Конституции РФ). Это первичная конституционализация отраслевого законодательства, осуществляемая в процессе правотворчества, предполагающая, что на выходе закон будет конкретизировать, развивать и дополнять Конституцию РФ с полным учетом ее содержания.

После вступления в силу закон начинает действовать и применяться на практике. Субъекты правоприменения также обязаны соблюдать имеющую высшую юридическую силу и прямое действие Конституцию РФ (ст. 15 (ч. 1–2), 18 Конституции РФ), что выражается прежде всего в необходимости применять закон в соответствии с Конституцией РФ таким образом, чтобы при применении закона не были нарушены никакие конституционные положения (ст. 90 (ч. 3), 115 (ч. 1, 3), 120 (ч. 1) Конституции РФ). Это вторичная конституционализация отраслевого законодательства, осуществляемая в процессе правоприменения, предполагающая, что на практике закон будет истолковываться и применяться с полным учетом содержания Конституцию РФ.

Если закон предположительно содержит неконституционные положения, которые не были по тем или иным причинам исключены при первичной конституционализации в процессе правотворчества, или предположительно применяется на практике неконституционным образом, что не удалось исключить при вторичной конституционализации в процессе правоприменения, «в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ» (ч. 1 ст. 125 Конституции РФ), в дело может вступить Конституционный Суд РФ, наделенный полномочиями по обращениям довольно широкого круга субъектов проверять конституционность нормативных правовых актов, а также иными полномочиями (ч. 2–5 ст. 125 Конституции РФ). Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ может:

1) или подтвердить конституционность оспоренного отраслевого закона;

2) или признать отраслевой закон полностью или в части неконституционным, и тогда он утратит силу и будет исключен из правопорядка;

3) или придать отраслевому закону новое — отличное от сложившегося на практике в процессе правоприменения — конституционное истолкование и признать закон конституционным в строго данном истолковании и уже не подлежащим применению на практике в ином истолковании.

Это контрольная конституционализация отраслевого законодательства, осуществляемая за первичной и вторичной конституционализацией в рамках конституционного судопроизводства, предполагающая, что либо неконституционный отраслевой закон утратит силу, либо на смену прежнему неконституционному толкованию и применению этого закона на практике придет новое — соответствующее Конституции РФ — истолкование, установленное самим Конституционным Судом РФ. По итогам контрольной конституционализации может потребоваться принятие мер по исполнению решения Конституционного Суда РФ, тогда вновь осуществляются процедуры первичной или вторичной конституционализации, но теперь с обязательным учетом не только Конституции РФ, но и принятого решения Конституционного Суда РФ.

Таким образом, эффективная конституционализация возможна только при наличии конституционного контроля, который является ее институциональной гарантией. Конституционализация послужила поводом для появления особого юридического явления, получившего называние «позитивизма конституционных судов» (нем. — Verfassu ngsgerichtspositivismus)²⁶⁷. Отныне конституция через решения органов конституционного контроля оказывает практическое влияние на все отрасли права, на весь правопорядок в целом. Для того, чтобы правотворчество и правоприменение было конституционным, необходимо четко учитывать конституционные положения, принципы, ценности и нормы конституции, в том числе (главным образом) в их толковании органом конституционного контроля.

Конституционные ценности должны распространять свое влияние на все отрасли права. Конституция РФ создает перспективы и указывает направления развития для законодательства, управления и судопроизводства. Любая отраслевая норма не должна противоречить Конституции РФ и должна быть истолкована в конституционном смысле.

Все эти факторы и институты, взятые вместе, обусловливают возрастание роли конституционного права России. Если традиционный для России авторитарный фактор не будет препятствовать развитию конституционного права, то у последнего будут большие перспективы. Нельзя не согласиться, что если в юриспруденции вообще может быть главная отрасль права, то «корона может принадлежать только конституционному праву»²⁶⁸. Именно конституционное право предписывает институционное и ценностное содержание других отраслей права, в принципиальной части определяет развитие отраслевого законодательства и практики его применения.

1.1.10. Методология изучения конституционализации мира

С. А. Денисов²⁶⁹

Ни для кого не секрет, что на протяжении Нового и Новейшего времени мир переходит от доконституционного к конституционному строю. Этот переход является особым предметом исследования общей теории конституционализации мира как направления междисциплинарных исследований.

Язык общей теории конституционализации мира

Всякая общая теория создает свой язык (систему категорий), с помощью которого описывает свой особый предмет исследования. В первую очередь нам следует выяснить, что такое конституционализм и какое явление противоположно ему. Под конституционализмом понимается ряд явлений, близких по значению: (а) научная доктрина; (б) идеология; (в) особый общественный строй²⁷⁰.

Существует несколько научных доктрин, называемых конституционализмом. Иногда они конфликтую друг с другом. Предлагаемая общая теория конституционализации мира строится на аксиологическом подходе, отождествляющем конституционализм с двумя основными ценностями (две первонормы по Г. Кельзену): суверенитет народа (социократия) и верховенство прав и свобод человека и гражданина. Они в свою очередь, реализуются через ценности инструментального характера: демократия, республика, разделение властей, децентрализация власти, правовое государство. Позитивистская доктрина, объявляющая, что конституционным является любое государство, имеющее нормативный акт, называемый конституцией, рассматривается здесь, как средство апологетики доконституционного строя.

Идеология отличается от научной доктрины своей пристрастностью. Она объявляет названные выше ценности идеалом, к которому следует стремиться. Конституционной идеологии противостоит идеология этатизма, патернализма и иерархии. Идеология конституционализма является частью либеральной идеологии. Но она может уживаться с социал-демократической идеологией, если последняя не требует устранения частной собственности и рыночных отношений, а предлагает дополнить их общественной (а не государственно-бюрократической) собственностью и регулированием со стороны демократического, а не авторитарного государства.

Носители конституционной идеологии здесь называются конституционалистами. Конституционоведов, не имеющих названных конституционных ценностей или безразлично к ним относящихся, предлагается именовать государствоведами. Конституционалисты — это вид гражданской интеллигенции, служащей обществу граждан. Государствоведы, как правило, являются видом служилой интеллигенции, нанятой государством.

Под конституционным строем в данном случае понимается система отношений, существующих в обществе, урегулированных конституционным правом, содержащим все названные выше ценности. Конституционное право следует отличать от доконституционного государственного права, не содержащего эти ценности, закрепляющего монократию, авторитарный или тоталитарный режим, централизацию власти, произвол правящего класса. Конституционное право может иметь совершенно разные формы: конституционный акт или их группа, конституционные обычаи и прецеденты. В условиях имитации конституционного строя правитель (правящая олигархия) может октроировать конституционный акт (конституцию), не содержащий вышеназванных конституционных ценностей. Такая конституция здесь называется ложной или мнимой. Если конституционный акт содержит вышеназванные конституционные ценности, но не реализуется на деле, то он называется формальной или декларативной («бумажной») конституцией.

Строй, в котором не реализованы нормы конституционного права, называется неконституционным (антиконституционным, доконституционным).

Идеалом конституционализма является переход суверенитета (верховной власти) из рук правителя (олигархии, какого-то органа власти) или класса (феодалов, буржуазии, административного класса) в руки народа. Под народом в данном случае понимается социальная общность, обладающая определенным единством, автономией от государства (как корпорации бюрократии), осознанием своих общих интересов, организованностью и активностью в отстаивании этих интересов. Население страны, не обладающее названными чертами, не является народом в указанном смысле этого слова. Оно является управляемой административным классом массой. Аналогом слова «народ» является категория «общество граждан». Отсюда происходит термин «социократия», т. е. власть общества над государственным аппаратом. Под гражданином в данном случае понимается человек, автономный от государства (как корпорации бюрократии), осознающий свои частные интересы и интересы сообщества, в которое он входит, активно действующий в отстаивании своих интересов через объединения граждан. Человек, не обладающий данными чертами, называется подданным государства. Подданные объединены в общество подданных. Гражданин является главным субъектом конституционных отношений. Подданные являются социальной основой доконституционного строя.

Для описания свойств людей, которые могут сформировать конституционный строй, выделяется понятие «человек конституционный». Здесь акцент сделан на психологических свойствах этого человека. Ему противостоит «человек доконституционный», не обладающий нужными для перехода к конституционному строю качествами (разумность, толерантность, гуманизм и т. д.).

Методология научного исследования конституционализации мира

Философской основой общей теории конституционализации мира является диалектика, утверждающая, что все в мире развивается по пути от более простого к более сложному. Движение от доконституционного строя к конституционному есть фрагмент этого развития. Общество от примитивных форм организации власти, которые есть у животных и архаичного человека, переходит к сложным отношениям. Простые архаичные общества строятся на принципе иерархии («пирамида власти»). Есть вождь, его окружение и управляемая масса. При конституционных отношениях выделяются самостоятельные ветви власти, между которыми поддерживается баланс. Разделение властей производится не только по горизонтали, но и по вертикали (центр, регионы, места). В архаичном обществе все решает сила и хитрость правящей группы, поддерживающей авторитарный политический режим. Конституционные отношения строятся на основе свободы индивидов и их групп (партий), демократии, толерантности, договоренностей, компромиссов. В ходе развития изменяется характер субъектов. Масса превращается в общество граждан, которое является не только управляемым объектом, но и управляющим субъектом (самоуправление). Подданный, зависимый от государства, превращается в гражданина, хозяина своей страны. Развитие проявляется в количественных изменениях. В переходный период расширяются права и свободы граждан, в том числе в политической сфере (демократизация). Развитие общества является частным случаем его движения (изменения). Развитие означает прогресс общества. Но оно может идти по пути регресса, деградации, деконституционализации отношений.

Каждое явление когда-то рождается, проходит стадии роста, отмирает и заменяется чем-то другим. Мировой конституционализм давно прошел стадию своего возникновения. Из философских идей он превратился в принципы и нормы конституционного права, которые воплощаются в жизнь в виде конституционного строя развитых стран мира. При этом он продолжает развиваться. От элитарной демократии мир переходит к широкому участию активных групп общества в управлении государством. Пока этап упадка конституционализма не просматривается на горизонте. Консервативные силы систематически его «хоронят», выдавая «болезни роста» за «старение» и «смерть».

В начале движения страны к конституционализму возникает переходный период, который имеет свои характеристики. Он длится достаточно долгое время (во Франции — с 1789 по 1870-е гг.). В России он все еще не завершен. На переходном этапе сторонники конституционализма не обладают достаточной силой, и движение по пути конституционализации отношений постоянно сменяется контрреформами. Правящая группа (правитель) октроирует ложную или формальную конституцию и имитирует переход к конституционному строю. Здесь появляются протоконституционные субъекты и институты.

Науки об обществе выделяют линейное (поступательное) и циклическое развитие. Линейное развитие по пути к конституционализму было характерно для Англии и США. Франция шла к конституционализму с постоянными возвратами назад (от республики к диктатуре и монархии). По этому же пути идет Россия, которая уже второй раз возвращается к своему прошлому (монократия, авторитаризм). При поверхностном подходе исследователи обращают внимание только на кардинальные изменения, носящие глобальный характер (переход к конституционному срою). Но надо иметь в виду, что эти изменения состоят из микропроцессов, связанных с развитием сознания, социальными изменениями. Процессы развития могут протекать открыто или иметь латентный характер. В условиях авторитарного режима очень важно, чтобы деятельность сторонников конституционализма была менее заметной.

Теория конституционализации мира опирается на идеи детерминизма, которые указывают на зависимость движения к конституционализму от массы факторов экономического, политического, социального и духовного характера. В борьбе за конституционализм следует брать во внимание факторы, способствующие ей и мешающие движению вперед. Наряду с причинами и условиями следует выделять корреляционные связи. Крайний детерминизм впадает в фатализм. Следует обратить внимание на то, что у истории нет своих целей. Их определяют люди (элиты). Не бывает республики без республиканцев и демократии без демократов.

Важнейшим фактором движения мира к конституционализму является глобализация. Ни одна страна в мире сегодня не может спрятаться от влияния на нее со стороны развитого конституционного мира. Попытка автаркии приводит страну к отставанию в своем экономическом развитии. В значительной степени развитие страны определяется ее прошлым. Стартовые условия следует учитывать при выработке программы действия. Страна, только вышедшая из тоталитаризма, не может сразу перейти к конституционным отношениям. Она должна пройти определенные стадии развития. Не следует забегать вперед.

Конституционалисты вынуждены бороться с разного рода идеологиями, считающими, что мир неизменен. Консерваторы доказывают, что менталитет и архетипы этносов не меняются, они имеют стабильную «матрицу», их жизнь идет по «колее», из которой невозможно выбраться. Идее преобразования мира на основе разума противостоит идея фатализма, поддерживающая синдром «выученной беспомощности». Доконституционная идеология — это наследие Средневековья. Правящие классы некоторых стран пытаются сохранить во что бы то ни стало Старый мир, не допустить перехода общества к новым отношениям. Поэтому речь идет не просто о движении к конституционализму, а о борьбе за него с реакционным административным классом, с мракобесием, с силами Средневековья.

Диалектика обращает внимание на то, что мир развивается на основе ряда законов. Первейшим является закон единства и борьбы противоположностей. Б. С. Эбзеев обращает внимание на то, что конституционализм «возник как ответ на неразрешимые в феодальном обществе противоречия; он стал ответом на государственный деспотизм»²⁷¹. Противоречия между миром конституционных и доконституционных стран часто доходят до уровня конфликтов. Поэтому при изучении процесса конституционализации мира применима теория конфликта. Необходимо выделить стороны конфликта и его участников. С одной стороны выступают сторонники движения к конституционализму, заинтересованные в подчинении государства обществу. Это, в первую очередь, буржуазия и гражданская интеллигенция внутри страны, а также государства, перешедшие к конституционному строю, вовне. Второй стороной конфликта сегодня выступает административный класс, не желающий попасть под контроль общества. На его стороне выступает служилая интеллигенция. Доконституционные государства могут объединяться в реакционные блоки, пытающиеся остановить движение прогресса. Противоборствующие стороны втягивают в конфликт иные группы общества. Конфликт может разрешаться с помощью реформ или доводиться до обострения, революции.

Важное значение для понимания конституционализации мира имеет закон перехода количества в качество. Его недооценивают политики, которые пытаются одним «кавалерийским наскоком» решить все проблемы. «Скачок» происходит после длительного приготовления к нему, накопления количественных предпосылок. Россия не смогла перейти к конституционным отношениям, поскольку не имела для этого достаточного основания. Население страны не превратилось в народ, способный к самоуправлению.

Мир развивается через отрицание отрицания — говорит диалектика. Поднявшись на одну ступень ограничения государства (например, ограничив власть монарха), мы стремимся встать на ступень выше, отрицая достигнутое (стремимся к установлению республики). От перестройки (этап либерализации отношений) Россия в начале 1990-х гг. перешла к реформам (попытка построить демократию). Идеология конституционализации мира — это постоянное недовольство достигнутым, постоянная критика сущего в пользу идеалов. Пока мы не подвергнем уничтожающей критике старые отношения, нормы и взгляды, мы не сможем перейти к новому. То, что не осуждено, будет возвращаться к нам снова и снова.

Для понимания конституционализации мира применима теория эволюции, в ходе которой преимущества в мире получают народы, сумевшие более продуктивно организовать свои отношения. Практика показывает, что более быстрое развитие наблюдается у народов, перешедших к конституционному строю. Это развитие основано на предоставлении человеку большей свободы для реализации своих интересов в условиях рыночных отношений, принуждающих человека действовать не только в собственных, но и в общественных интересах. Сегодня люди «ногами голосуют» против государств, которые ограничивают свободу их творчества. Эволюция отличается медленным развитием, подчиненным объективным законам. Суть ее выражается в образе «крота истории», который роет незаметно, но хорошо. Эволюция отождествляется с незримым движением истории и подспудным вызреванием в недрах человеческой цивилизации крупных перемен. Люди не замечают эволюционных процессов до той поры, пока они не приводят к совсем очевидным результатам. Представители эволюционизма подчеркивают неотвратимость социальных изменений.

Теория эволюции доказывает, что мир развивается постепенно, переходя от одной стадии своего развития к другой. Идеи конституционализма медленно проникают в сознание людей. Страны современного мира находятся на разной стадии движения к конституционному строю (стадии эволюции). Многие только делают вид, что перешли к нему. Диктаторы объявляют себя президентами республик и проводят время от времени управляемые выборы, призванные доказать, что их поддерживает население. Развитие общества носит не линейный характер. Иногда оно останавливается в своем развитии (застой) или даже возвращается назад к доконституционным отношениям и институтам. Контрреформы часто выдаются за реформы конституционного права.

Переход от доконституционного к конституционному строю следует рассматривать как часть культурной эволюции, которая включает в себя просвещение. Выделяется понятие «порог культуры», переступая через который общество переходит к конституционным отношениям. Происходит раскрепощение человека. Он приобретает чувство собственного достоинства, начинает верить в себя, в возможность прогрессивного развития. Происходит «расколдовывание мира». Человек перестает доверять свою судьбу Богу или правителю. Он становится вольнодумцем, отвергает всякие авторитеты и догмы, стремится к свободе и использует ее для улучшения своей жизни.

Эволюция в природе показывает, что более простые формы жизни не отмирают с появлением более сложных организмов. Перенос этой идеи на общественную жизнь позволяет выдвинуть гипотезу о том, что доконституционные отношения не отомрут полностью. Они займут свою нишу и будут сохраняться в отсталых странах, среди отдельных групп общества. Действительно, никогда все члены общества не станут гражданами своей страны, никогда вся масса населения не сможет превратиться в народ.

Методологическое значение для науки о конституционализации мира имеет теория прогресса, т. е. совершенствования общества. Критерием прогресса является развитие человеческого разума; совершенствование нравственности людей; прогресс науки и техники; развитие самого человека; возрастание степени свободы, которую общество может предоставить ему; степень соблюдения прав человека. Прогресс напрямую связывается с переходом к конституционному строю, с признанием высшей ценности человека, созданием благоприятных условий для него. По О. Конту, человечество имеет восходящую линию прогресса (эволюционирует) по пути уменьшения удельного веса чисто биологических начал и нарастания значимости начал собственно человеческих²⁷². Переход к конституционализму, по сути, является движением от варварства к гуманизму (цивилизации). М. Вебер под прогрессом понимал движение от чувственности, веры и традиции к рациональности. Конституционный строй, в отличие от традиционного доконституционного, построен на разуме. Д. П. Зеркин указывает, что двигателями прогресса являются потребности, интересы, задачи, цели, социальные нормы. Они определяют действия классов, народов, общества и государства²⁷³. Прогресс основан на естественном стремлении человека к улучшению своей жизни. Дж.С. Милль считал, что человек по своей природе является существом, стремящимся к прогрессу²⁷⁴. Таким образом, теория прогресса доказывает неизбежность движения человечества к конституционным отношениям.

Материалистическая теория утверждает, что человек, стремящийся к прогрессу, рождается не сам по себе, а в условиях капитализма с его рыночными отношениями. Консерваторы просто не выдерживают конкуренции (экономической, политической, духовной) с людьми, постоянно стремящимися к новому. Прогресс существует не в истории, а в умах людей. Общества, имеющие в своем сознании прогресс, быстро идут к поставленным целям. Общества, где нет понятия прогресса, блуждают в потемках. Сама вера в прогресс является его мощным двигателем. Консерваторы стараются подорвать эту веру и затормозить прогрессивные изменения. Они убеждают людей в необходимости оставаться верными доконституционным традициям, сохранять национальную самобытность.

Определенное методологическое значение имеет экономицизм материалистического взгляда на мир. Население страны может стать народом (нацией), создать общество граждан только на основе господства частной собственности, свободы предпринимательства и рынка. Эта система производственных отношений порождает класс буржуазии, независимый от государства. На определенной стадии своего развития буржуазия и ее союзники из «класса в себе» превращаются в «класс для себя». Они формируют слой публичных политиков, создают партии и с их помощью ставят государство под свой контроль (переход от феодального или административного государства к буржуазному). Надо иметь в виду, что буржуазные отношения, а вместе с ними и конституционализм, возникают только там, где общественные блага создаются активным и творческим трудом человека. Там, где основным богатством общества является не свободный человек, а природные ресурсы, капитализм не нужен. Здесь создается патерналистское государство, где элиты административного класса присваивают себе природную ренту и распределяют ее между членами общества. Это основа для азиатских деспотий, создающихся в сырьедобывающих странах. Они не могут перейти к конституционным отношениям, поскольку здесь общество полностью зависит от правящей группы. Оно находится у нее на содержании. Это общество подданных, а не общество граждан.

Материалистическая теория считает, что прогресс, частью которого является конституционализация мира, носит объективный характер. Это естественный процесс, подчиненный естественным законам. Победа конституционализма во всем мире неизбежна, но пути к нему носят запутанный и неопределенный характер. Правящие группы (правитель) могут только приостановить конституционализацию мира. Тоталитарные и авторитарные государства не всесильны. Они не могут воспрепятствовать ходу истории. Конституционные отношения во всем мире будут введены вопреки воле правящих групп, не желающих передать власть обществу. Время работает против диктатур и авторитарных режимов. Они неизбежно попадут на «свалку истории». По мнению С. С. Алексеева, глобальный процесс развития мира заключается в переходе от традиционных цивилизаций к либеральным. Присоединяясь к мнению А. С. Ахиезера, он говорит о том, что существует общая, глобальная всеисторическая закономерность развития цивилизаций по этому пути²⁷⁵.

Материалистическая философия требует от нас выявления объективных и субъективных факторов развития, определение их роли в движении по пути прогресса. Преувеличение роли объективных факторов ведет исследователя к фатализму. Преувеличение субъективных факторов характерно для политиков. Оно ведет их к волюнтаризму, авантюризму, произволу и радикализму. Вопрос о субъективном факторе — это вопрос о роли личности в истории, о роли науки и идеологии в развитии мира. Конституционалисты не должны ждать прихода времени, когда возникнет весь набор объективных факторов для построения конституционного строя. Распространять идеи конституционализма, как показывает практика, возможно даже в условиях господства административного класса и тоталитарного политического режима.

Материализм делает акцент на сущности, а не на форме явления. Он показывает, что принятие конституционного акта еще не означает перехода к конституционным отношениям. Изменения должны наступить не только в официальном, но и реальном праве, в сознании людей, их обычаях.

Важное методологическое значение для понимания конституционализации мира имеет классовая теория. Конституционализм является средством в руках разных групп общества для подчинения себе административного класса, составляющего государственный аппарат. Как уже отмечалось, конституционализм приходит вместе с победой буржуазных революций. Собственники капитала, объединенные с другими группами общества, ставят под свой контроль государственный аппарат посредством норм права (введение правового государства), республики, демократии и децентрализации власти. Ранее господствующий административный класс превращается в идеальную бюрократию (теория М. Вебера), подчиненную публичным политикам, реализующим интересы разных групп общества. Конституционные институты распыляют власть и не позволяют какой-либо группе или классу господствовать над обществом. Вместе с капитализмом рождается широкий слой гражданской интеллигенции, которая является носителем конституционной идеологии.

Методологическое значение для науки о конституционализации мира имеет теория модернизации. Это теория единого пути, по которому прошли развитые страны мира. Модернизация может осуществляться в экономической, политической, нравственной и правовой сфере. Сегодня она отождествляется с глобализацией. Экономическая модернизация в виде индустриализации является неполной (незавершенной) без модернизации политической. Под политической модернизацией обычно понимают переход от традиционной, мобилизационно-автократической системы к демократической, «согласовательной» модели современного типа, где начинают работать структурно иные, более дифференцированные институты и механизмы их функционирования (плюралистическая партийная и законодательная системы), которые в старой системе просто отсутствуют. Консерваторы пытаются ограничить развитие страны экономической модернизацией и не допустить проникновение ее в сферу политики и идеологии. В теории модернизации обращается внимание на то, что препятствием для развития общества является не только эгоистически настроенный господствующий класс, но и консервативное население, которое не желает отказаться от старых традиций иерархии, вождизма и патернализма. Такому населению не нужны свободы. Оно не хочет объединяться для совместного отстаивания своих интересов. Авторитаризм и деспотия часто оправдываются необходимостью мобилизации такого населения на осуществление модернизационных планов в экономике.

Для отстающих в своем развитии стран характерна «догоняющая модернизация». Она носит фрагментарный характер. Производится имитация изменений в политике и государственном праве. Именно такая модернизация характерна для России. Исследования процессов модернизации ряда стран показывают наличие связи между экономической и политической модернизацией. Развитие экономики порождает подъем уровня образования, создает профессии, требующие независимого мышления, и делает людей более способными выражать свои мысли и вмешиваться в политику. Экономическое развитие, пишет Р. Ингелхарт, вызывает появление массового спроса «на демократические институты и ответственное поведение элит, которые делают возникновение демократий все более вероятным»²⁷⁶.

Объяснение движения мира к конституционализму должно быть основано на системном подходе. Необходимо учитывать все факторы, способствующие или мешающие развитию мира: экономические, социальные, политические, духовные, правовые. Системный подход применим для разрешения спора между теми, кто считает, что основой перехода к конституционному строю являются институциональные изменения, и теми, кто акцент делает на культуре, на сознании элит и населения. На самом деле следует учитывать и тот и другой фактор. Нет вреда в принятии телеологической конституции, декларирующей конституционные идеалы и требующей создания институтов демократии, республики, разделения властей, федерализма, местного самоуправления, правового государства. Конечно, при отсутствии конституционной культуры все это остается на бумаге, но служит ориентиром для развития конституционного правосознания. Системный подход нужен при учете эндогенных и экзогенных факторов движения к конституционному строю. При современном развитии информационных технологий и миграции страны с доконституционным строем не могут изолироваться от конституционного мира. Происходит диффузия конституционных идей и институтов. Кроме мягкой силы, конституционные страны прибегают к прямому военному устранению особо одиозных диктаторов или экономическому давлению на авторитарные режимы (экономические санкции). Очевидно, что демократические институты нельзя экспортировать в другие страны при отсутствии в них определенных культурных оснований. Примером является Афганистан.

Все большее значение для развития мира имеет субъективный фактор. Выделяются субъекты, которые ставят перед собой цель продвижения конституционализма в разных странах мира. Ими являются конституционные страны мира, конституционные партии, движения, политические лидеры. Для изучения их деятельности применима теория инноваций. Она используется в рамках конституционной инноватики. Это наука о способах, путях, методах, средствах, процедурах внедрения конституционных норм в общественную жизнь. В инновационной деятельности могут участвовать ученые-конституционалисты. На них возлагается миссия по адаптации конституционных принципов для текущего этапа развития страны и распространения конституционных идей в обществе. При этом они вынуждены вступать в конкуренцию с государствоведами, которые пытаются доказать, что страна уже построила конституционный строй (апологетика сущего) и объявляют всякую, в том числе откровенно антиконституционную, политику государства конституционными реформами. Конституционалист-инноватор соединяет в себе черты ученого и идеолога. Тот, кто внедряет конституционные идеи в жизнь, должен верить в них, в их неизбежную победу. Но как ученый, он должен уметь критически посмотреть на весь мир и на свою деятельность.

Для инноваторов-конституционалистов отдельных стран встает вопрос о том, с чего начинать: «сверху», путем захвата власти в стране, или «снизу», с длительного этапа подготовки почвы для конституционной трансформации общества. В идеальном варианте развитие общества должно сопровождаться помощью в этом развитии со стороны государства. Но в условиях авторитарного режима приходится действовать только «снизу», как это происходило в России в конце XIX в. Все свои усилия сторонники конституционализма направляли на развитие земского самоуправления, намереваясь через него устранить самодержавный строй.

В последние десятилетия в мире развиваются технологии прогноза тенденций мирового развития и искусственной помощи осуществлению тем из них, в которых заинтересовано человечество. Эти технологии получили названия форсайта. Безусловно, эти технологии применимы для принятия мер по конституционализации мира и отдельных стран.

Необходимо помнить, что конституционный строй является искусственным, рукотворным созданием людей, достигших высокого уровня культуры. Поэтому субъективный фактор является решающим при его создании. П. С. Гуревич отмечает, что решающее значение в преобразовании общественных отношений субъективный фактор приобретает в период крутых поворотов истории²⁷⁷. Эти повороты истории в синергетике называются точками бифуркации. В России такая точка бифуркации была в 1993 г. Момент бифуркации часто наступает неожиданно. Состояние застоя страны кажется вечным. Сторонники конституционализма должны рассчитывать на возникновение точки бифуркации в любой момент и готовиться к ней. Те силы, которые накопят больше ресурсов, в полной мере могут воспользоваться возникающей свободой выбора. Очень часто точка бифуркации возникает в связи со смертью диктатора. Конституционный путь развития выбрала Испания после смерти Франко, Португалия — после смерти Салазара. Зона бифуркации характеризуется принципиальной непредсказуемостью. В переходные эпохи особенно сильно влияние фактора случайности. Выигрывают силы, готовые на риск. Здесь важна уверенность в себе. Роль отдельной личности или социальной группы, их воли может стать решающим фактором истории.

Для описания форм движения общества к конституционализму необходимо применять теории реформ, революции, демократического транзита, диффузионного распространения конституционных ценностей и институтов. Под революцией понимается быстрый переход от одной системы отношений к другой. Революции могут происходить при участии масс или «сверху». В последнее время во многих странах мира произошли бескровные демократические революции («бархатные» или «цветные»), позволившие им перейти к конституционному строю. Это связано с готовностью элит к реформам и потери части своей власти. Архаичные элиты не готовы делиться властью и доводят свои страны до революционного взрыва. Теория революции тесно связана с теорией кризиса. Перед теоретиками конституционализации мира встает вопрос о возможности использовать неконституционные методы для движения к конституционализму. Ж.-Ж. Руссо ясно ответил на этот вопрос. Если деспот силой удерживает подданных в повиновении, то для свержения его также нужна сила. «Восстание, которое приводит к убийству или к свержению с престола какого-нибудь султана, — это акт, столь же закономерный, как и те акты, посредством которых он только что распоряжался жизнью и имуществом своих подданных»²⁷⁸.

Сегодня значительная часть стран мира перешла к конституционным отношениям, и актуальным является сравнительный анализ опыта этого движения²⁷⁹. Необходимо выяснить, что было общим, а что отличало одну страну от другой. На основе сравнения выявляются закономерности движения стран к конституционализму. Отставшие страны могут не делать ошибок тех, кто прошел этот трудный путь. Сравнение имеет пропагандистский эффект. Отсталым странам хочется догнать передовые страны, так называемый «золотой миллиард». Если исходить из гипотезы, что страны проходят приблизительно один путь к конституционализму, то можно ставить вопрос о том, на что похожа современная Россия? Достигла ли она в своем развитии уровня Франции конца XVIII в., когда там произошла буржуазная революция, или в ней все еще правитель может сказать: «Государство — это я». Для современной России актуален опыт перехода к конституционализму в Латинской Америке²⁸⁰, которая пережила длительный период правления диктаторов разного толка (левых и правых). Во многом у России сегодня те же проблемы, что у стран Африки (навязанная конституция, диктаторское правление, имитация конституционализма), которые следует решать схожим путем. Кроме странового сравнения, следует использовать и темпоральное. Россия в начале ХХ в. была отброшена в своем развитии к азиатскому способу производства и восточной деспотии²⁸¹. Сейчас она вновь воспроизводит уже прошедшие когда-то стадии. Автор считает, что уровень ее конституционного развития сегодня не достиг того, что она имела перед октябрем 1917 г. Ее буржуазия является менее развитой, не имеет своих сильных партий, представленных в Государственной Думе. В борьбе за конституционализм важен не только опыт побед, но и опыт поражений. А. Н. Медушевский предлагает использовать опыт неудачной попытки перехода к конституционализму в России начала ХХ в. для решения проблем, остающихся нерешенными до настоящего времени. Он предлагает актуализировать историю, поставить ее на службу современности²⁸². Сравнивать можно не только существующие страны между собой. Борьба за конституционализм требует постоянно сравнивать достигнутые результаты с идеалами конституционализма.

Одной из функций любой серьезной гуманитарной науки является построение прогнозов развития мира. Общая теория конституционализации мира должна ответить на важнейший вопрос современности: возможен ли переход к конституционному строю всех стран мира? Будет ли конец истории, конец борьбы между конституционным и доконституционным миром? Наиболее применимый при прогнозировании метод экстраполяции указывает на положительный ответ на этот вопрос. Почти 400 лет, со времен Английской буржуазной революции, человечество неуклонно идет к конституционализму. При этом действует закон диффузионного распространения институтов. Труднее всего они распространяются среди первых 15% респондентов. Затем идет взрывное самораспространение²⁸³. Передовые страны, перешедшие к конституционализму, оказывают давление на отстающие. Ценность конституционализма становится очевидной для большинства. При прогнозировании развития мира применима теория аттракторов. Она говорит о том, что разные элементы двигаются по разным, но сближающимся траекториям и в итоге оказываются в одной общей точке (принцип «воронки»). Пока история подтверждает сближение разных стран (реформы в Китае, направленные на развитие частной собственности и рынка) и постепенное приближение их к общей точке конституционализации отношений.

Прогнозы часто строятся на основе знаний истории. История, писал Ф. Гизо, может быть руководством политической борьбы, учит народы защищать свои права и преодолевать сопротивление обстоятельств²⁸⁴.

Итак, на наших глазах формируется особое направление научных исследований, которое изучает постепенный переход мира к конституционным отношениям. Оно имеет свой предмет и метод исследования, свою систему научных категорий.

ГЛАВА 1.2. Основы конституционализма в современной России

1.2.1. Юридическое образование как основа конституционализма в России

С. В. Кабышев²⁸⁵

Юридическое образование — одно из отраслевых направлений высшего образования, а потому его развитие естественно и неразрывно связано с общими тенденциями и закономерностями, не может быть герметически обособлено. Вместе с тем с учетом особой значимости юридического образования, которое не просто обеспечивает профессиональную подготовку, а служит основным источником сохранения и развития правовой культуры общества и кадровым механизмом всей правовой деятельности в государстве, оно несет в себе повышенную концентрацию публичных элементов. Вполне естественно, что проблемы общего характера могут проявляться здесь в обостренном виде. Неслучайно, применительно к данной сфере, сопряженной с суверенными интересами государства, с особенной остротой звучат критические оценки, основанные на расхожих представлениях об обусловленности недостатков нашего высшего образования причастностью России к Болонской системе.

Целиком разделяю убежденность в том, что юридическое образование может и должно быть по своей сути исключительно национальным, служить формой выражения, воспроизводства, укрепления правового духа народа. Примечательно, что Конституция РФ, гарантируя право каждого на получение квалифицированной юридической помощи (часть 1 статьи 47), возлагает тем самым на государство основную роль в обеспечении условий, способствующих подготовке профессиональных юристов. А это предполагает, как следует из преамбулы Конституции РФ, необходимость почитания памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, т. е., по сути, веру в право, которое и является, как известно, искусством добра и справедливости.

Целиком разделяю убежденность в том, что высшее юридическое образование может и должно быть по своей сути национальным, служить формой выражения, воспроизводства, укрепления духа народа.

Юридическое образование проявляет себя как составляющая одной из основ конституционного строя, институционное средство кадрового обеспечения законности и правопорядка, защиты суверенной российской государственности²⁸⁶.

Не могу не сказать, однако, о том, что сила национальных образовательных традиций измеряется отнюдь не высотой и крепостью социокультурных перегородок. Основное здесь — способность формирования личностно-профессиональных качеств, позволяющих наилучшим образом приносить пользу Отечеству, в том числе с использованием для этого всего прогрессивного зарубежного опыта. Уместно напомнить настоятельный призыв С. С. Уварова: «Мы обязаны вглядываться в то, что происходит вне пределов Отечества… не для слепого подражания или безрассудной зависти, но для исцеления собственных предрассудков и для узнания лучшего»²⁸⁷. Между прочим, сама идея народности, заложенная С. С. Уваровым триединое, ядро идеалов просвещения (Православие — Самодержавие — Народность), не имела ничего общего с ретроградством. Поясняя суть этого идеала в своих докладных записках на имя Императора, С. С. Уваров писал: «народность не заставляет идти назад или останавливаться», поскольку «безумно было бы противиться… периодическому ходу вещей; довольно того, если мы не будем добровольно скрывать лицо под искусственной и нам не сродной личиной, если сохраним неприкосновенным святилище наших народных понятий, если мы примем их за основную мысль правительства, особенно в отношении к народному воспитанию». Верный путь укрепления нашего благосостояния, по его мысли, пролегает в обширном поле «между обветшалыми предрассудками, восхищающимися единственно тому, что было у нас за полвека, и новейшими предрассудками, которые без жалости стремятся к разрушению существующего»²⁸⁸.

Мне уже приходилось не раз отмечать, что постановка вопроса о «выходе» России из Болонской системы является в формально-юридическом смысле беспредметной. Невозможно снять с себя обязанность, которой не существует. Болонский процесс — не договор и не организация, а регулярный форум, ориентированный на сближение позиций по созданию общеевропейского пространства высшего образования. Присоединение России к Болонскому процессу не было сопряжено с принятием каких-либо императивных обязательств, а обусловливалось стремлением к расширению сотрудничества с европейскими странами в вопросах занятости, науки, социального и культурного обмена. Наша существующая система высшего образования — результат собственного выбора России на определенном историческом этапе, и в вопросах ее дальнейшего развития, исходя из национальных приоритетов и целей, нас ничто не сковывает.

Однако вопрос развития национальной системы высшего образования в болонском контексте нельзя упрощать.

С одной стороны, невозможно игнорировать тот факт, что в общественном и даже профессиональном сознании Болонская система стала символом европоцентризма в системе высшего образования и ассоциируется с подходами и решениями, не идущими на пользу качественной подготовке профессиональных кадров в России. Хотя недавние опросы общественного мнения показывают, что в целом люди слабо осведомлены о сути Болонской системы, среди тех, кто считает отказ от нее правильным, основные доводы в пользу такого решения сводятся к необходимости создания своей собственной системы высшего образования, которая должна давать больше знаний, учитывая при этом, что признание российских дипломов за рубежом не получило достаточного распространения, а западные страны негативно относятся к России²⁸⁹. Это коррелируется с опросами двухгодичной давности, которые продемонстрировали поляризованную оценку населением высшего образования с точки зрения соответствия сегодняшним потребностям российской экономики²⁹⁰.

В этом плане хочу заметить, что право, в том числе образовательно-правовая политика, не сводится к нормативным текстам, а существует в значительной мере в сознании, поведении людей и проявляется в виде правовых чувств, эмоций, надежд, страхов и т. п., которые могут оказывать решающее воздействие на человека, определять его волю, поступки. Если человек воспринимает нечто как правовую норму или, напротив, правовой дефект и соответствующим образом выстраивает свою жизнь, государство не может быть к этому равнодушным.

Укоренившееся массовое представление об отчужденности системы высшего образования от национальных традиций и ценностей требует адекватного реагирования. Неприятие обществом регулятивных, организационных решений в сфере образования делает их неработоспособными.

С другой стороны, говоря о перспективах развития национального высшего образования в соотношении с Болонской системой, нужно объективно учитывать проблемы и противоречия, с которыми сталкиваются зарубежные страны при реализации мер, одобренных в качестве целевых ориентиров в ходе Болонского процесса. Не секрет, что в профессиональных сообществах европейских стран программа гармонизации высшего образования оценивается с немалой долей скептицизма²⁹¹. Ценой расширения академической мобильности служит деградация институциональной автономии университетов и бюрократизация высшего образования, которое (в целях признания) оценивается по формальным типизированным критериям, порой малопонятным и далеким от качества образования. Приоритетная направленность процесса гармонизации на удовлетворение потребностей рынка труда ведет к экономикоцентрическому упрощению высшего образования и подрывает его традиционные гумбольдтовские ценности, предполагающие погружение обучающегося в широкий спектр академических исследований. Серьезная критика звучит и в связи с тем, что Болонский процесс, направленный на решение исключительно важных, стратегических задач для европейского сообщества, был запущен и все еще идет в обход институциональной структуры ЕС, носит закрытый, кулуарный характер, вследствие чего возникает дефицит демократической легитимности. И это при том, что Болонская система, ставя во главу угла обеспечение академической мобильности и интеграцию европейского пространства высшего образования, хотя и предопределяет безусловную обязательность конкретных решений, естественным образом ориентирует на то, что для достижения названных целей академической мобильности и интеграции требуются определенные меры по институциональному, структурному, содержательному сближению образовательных систем и подходов, реализуемые в русле общности согласованной через Болонский процесс образовательной политики. Документы Болонского процесса затрагивают различные стороны высшего образования, и оказывают, пусть не абсолютно предписывающее, но направляющее воздействие на национальные образовательные системы. В конечном счете существенное несоблюдение взаимно согласованных стандартов влечет объективные затруднения в академической мобильности, т. е. лишает выгод участия в Болонском процессе.

В этой связи нужно на уровне документов государственного стратегического планирования абсолютно четко зафиксировать приоритеты и цели системы высшего образования как основанные на безусловном примате национальных интересов, увязать пределы международной открытости с равноправным диалогом о ее содержании и реальной (предсказуемой) востребованностью ее итогов для развития страны. Речь идет не о какой-либо герметизации системы высшего образования, ее замкнутости, а об обеспечении широкого взаимодействия и сотрудничества в сфере образования на основе приверженности равенству суверенных государств, признания многообразия традиций, культур и цивилизацией.

Исключительно важен здесь также следующий момент: национальный характер системы высшего образования подразумевает доверие к ней, основанное на широком общественном и профессиональном участии в принятии всех значимых решений в данной сфере, открытости (прозрачности) этой системы для парламентского и общественного контроля.

В рамках совершенствования системы юридического образования нужно, прежде всего, учитывать, что по своей сути оно должно носить ценностно-ориентированный характер, т. е. обеспечивать становление цельного юридического мировоззрения и юридического мышления на основе суверенно-национальных правовых и духовно-нравственных идеалов, определяемых Конституцией России.

На мой взгляд, современная формула национальной модели юридического образования может быть представлена в виде следующей триады: правомыслие (системно-целостное юридическое мышление), справедливость (безусловное стремление к объективности и беспристрастности), патриотизм (служение в любой юридической ипостаси своему правовому Отечеству). Остановлюсь на этих элементах подробнее.

В основе юридического образования должна лежать фундаментальность, прочная теоретико-правовая база, позволяющая выпускнику освоить прежде всего не сами по себе юридические знания, а способ их получения, что является важнейшей предпосылкой практической успешности юриста. Активно продвигаемый в последние годы так называемый компетентностный подход, при котором профессиональная модель юриста рассматривается как сумма общесоциальных и специально-отраслевых навыков, не способствует формированию фундаментальных познаний и целостной правовой картины мира, сопряжен с рисками отставания приобретаемых компетенций от потребностей практики (в том числе уже на момент выпуска), затруднениями при необходимости решения выпускником нетипичных междисциплинарных задач или смены направления юридической деятельности.

Становление юриста по компетенциям обосновывается нарастающей дифференциацией права, диктующей потребность в юристах узкого профиля. Соглашусь, что дифференциация подготовки, специализация юристов — требование времени и развития отечественной экономики. Однако противопоставление фундаментальности и специализации юридического образования — глубоко ошибочно. В действительности плодотворная специализация возможна только лишь на фундаментальном основании, формирование которого, в свою очередь, не равносильно подготовке юриста-универсала. Хочу напомнить, что еще в 70-х гг. прошлого века выдающимися отечественными юристами С. С. Алексеевым, В. Ф. Яковлевым, И. Е. Фарбером, В. М. Манохиным²⁹² обстоятельно доказано, что оптимальный вариант формирования специалиста — сочетание подготовки юриста широкого профиля (через овладение фундаментальными положениями науки о государстве и праве) со специализацией. Модель же юриста-универсала ими принципиально отвергалась как препятствующая избытком конкретных и невостребованных знаний фундаментальному пониманию права.

Российская академическая юриспруденция в лице своих ведущих школ остается приверженной классической модели юриста. И в этом плане, кстати, намного за последнее время опередила Болонский процесс, который испытывает стагнацию уже отмеченного вычурного экономизма и свелся в самой Европе к неконструктивным дилеммам между внедрением формально-учетных требований во благо академической мобильности и отстаиванием в противовес этим нововведениям ретроградных национальных форм.

Объективные тенденции, связанные с гипердинамизмом, специализацией права, активным расширением сферы правового регулирования, формированием сложных правовых комплексов, включающих в себя нормы различной отраслевой принадлежности, лишь повышают требовательность к наличию у юриста системных, общетеоретических правовых знаний. Именно благодаря таким знаниям он способен постигать глубинные предпосылки и факторы развития правовых явлений, принимать обоснованные решения в ситуациях умножающейся правовой неопределенности, искать баланс частных и публичных интересов, своевременно адаптироваться к меняющимся правовым условиям, действовать на рубежах права, где отсутствуют торные пути.

В ситуации сжатия исторического времени общественная практика зачастую опережает право, особенно в периоды социальной турбулентности и кризисов. Правовые нормы либо не успевают сформироваться в ответ на общественные запросы, либо оказываются казуистичными (инцидентными) и нестабильными. Чтобы оперировать правом в этих условиях, юрист должен опираться на его основы (правовые принципы, презумпции, ценности). А это требует правовой обстоятельности и широкого кругозора. Нельзя не учитывать и происходящие процессы так называемой технизации права, связанной с внедрением информационных технологий и искусственного интеллекта. Технизация права требует серьезного внимания к эмоционально-волевой стороне правового регулирования, которая не поддается алгоритмизации, не может быть вписана в формально-математическую схему. Компетентностный подход, основанный на упрощенной стандартизации, в большей степени соотносится с целями формальной отчетности в сфере юридического образования и административными потребностями, нежели с интересами выпускника и работодателя, излишне стесняет педагога бумажно-бюрократическими обременениями.

Не могу не обратить внимания на то, что действующий Закон об образовании, связывая разработку и реализацию образовательных программ с освоением компетенций, не раскрывает само понятие «компетенция», но при этом использует его для характеристики направленности образования и обучения в одном ряду с терминами «знания», «умения», «навыки», «опыт», «способности». В итоге понятие «компетенция», ставшее по сути системообразующим в современных федеральных государственных образовательных стандартах и образовательных программах, является юридически неопределенным, в одних случаях смешивается со смежными, но качественно иными явлениями, в других — поглощает их. Это только усугубляет проблемы доминирования компетентностного подхода, который, однако, должен иметь подчиненное, утилитарное значение в соотношении с подходом, основанным на академических знаниях.

В этом плане требует пересмотра ситуация, при которой в настоящее время теория государства и права исключена из обязательных элементов системы государственной аттестации, вследствие чего проведение итоговой аттестации по этому предмету отнесено к прерогативам самих вузов.

Пожалуй, главный смысл юридического образования состоит в формировании у выпускника чувства и навыка справедливости, умений различать справедливое и порочное, придавать справедливости определенную для понимания и применения форму всеобщей нормы, интерпретировать закон сообразно справедливости. Российская правовая традиция основана на понимании неразрывного единства права и правды. Это нашло отражение уже в наименовании одного из основных источников древнерусского права: Русская Правда. Ведь, как говорили на Руси, «без правды не житье, а вытье» и «всякая неправда грех».

Очевидно, что юридическое образование должно быть органичным продолжением конкретной социокультурной среды с присущими ей нравственными установками. Юрист — не просто советник по вопросам права, а его творец и образцовый пример правового поведения. Отчужденность юриста от сложившихся в обществе представлений о равенстве, справедливости, солидарности, долге, семье, государстве и иных важнейших ценностях провоцирует морально-психологический надлом и не позволяет юристу формировать адекватные, востребованные в национальной правовой системе, нормы и их интерпретации. Русская пословица «в мире жить — с миром творить» исключительно точно передает необходимость нравственной связи юриста и его правового Отечества. Для юридического образования, возможно, в наивысшей степени значимым является принцип единства системы воспитания и образования, заложенный в пункте «е» статьи 71 Конституции РФ.

В этом плане требует критической оценки то, что действующие федеральные государственные образовательные стандарты в области юриспруденции, утвержденные для бакалавриата, магистратуры, не уделяют должного внимания мировоззренческой стороне юридической профессии. Если соответствующий стандарт 2000 года требовал от юриста «обладать гражданской зрелостью и высокой общественной активностью, профессиональной этикой, правовой и психологической культурой, глубоким уважением к закону и бережным отношением к социальным ценностям правового государства, чести и достоинству гражданина, высоким нравственным сознанием, гуманностью, твердостью моральных убеждений, чувством долга, ответственностью за судьбы людей и порученное дело, принципиальностью и независимостью в обеспечении прав, свобод и законных интересов личности, ее охраны и социальной защиты, необходимой волей и настойчивостью в исполнении принятых правовых решений, чувством нетерпимости к любому нарушению закона в собственной профессиональной деятельности», то в ныне действующих стандартах аналогичные положения упущены.

Сегодня юридическое образование сфокусировано в основном на позитивном праве, на освоении закона, правоприменительной, в первую очередь судебной, практики. Нередко господствуют начетничество, комментирование, казусный метод (ориентированный на изучение конкретных судебных споров).

В этой связи стоит оценить всю глубину суждения А. Ф. Кистяковского о том, что «теоретическая и практическая юриспруденция, по своему содержанию и по своим целям, суть тождественные отрасли ведения и деятельности человеческой… Цель ученой юриспруденции или цель преподавательской деятельности профессора и писателя, ученого юриста, вообще способствовать путем обучения, путем печатного слова, раскрытию основных начал справедливости и распространению в сознании специалистов и затем в сознании общества наисправедливейших, наилучших, в данную минуту, идей и способов справедливости человеческой…»²⁹³.

Особый статус юриста в обществе как профессионала, от которого зависят не только правовые судьбы других людей и страны в целом, требует повышенного внимания к тому, чтобы вступление в юридическую профессию, а возможно, и в само юридическое образование, было обусловлено дополнительными специальными фильтрами. Не секрет, что некоторые страны заимствовали советский опыт, предполагавший наличие определенного стажа в качестве условия поступления в юридический вуз²⁹⁴. Нам стоило бы обсудить такой вариант наряду с другими возможными формами подтверждения уровня гражданской зрелости. Хочу подчеркнуть, что часть 3 статьи 43 Конституции РФ, закрепляющая право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование, не препятствует тому, чтобы при равном доступе к самому конкурсу были установлены преимущества в оценке определенных характеристик поступающего (при прочих равных условиях).

Наконец, юридическое образование по своей сути является патриотическим, поскольку оно направлено на создание условий для формирования, выражения, отстаивания правомерных интересов объединенных в народ граждан в их принципиальном понимании, которое нашло закрепление в Конституции РФ. Патриотизм нельзя отождествлять с государстволюбием, политическим конформизмом и угодничеством. В преамбуле Конституции РФ предусмотрено, что в основе ее принятия (а стало быть, в основе всего российского правопорядка) лежат в том числе «любовь и уважение к Отечеству, вера в добро и справедливость». Здесь, на мой взгляд, заключена формула правового патриотизма (патриотизма правового Отечества). Патриотизм состоит в служении правовому идеалу национальной государственности, с тем чтобы государство, держась права, служило интересам граждан.

Понимание юридического образования сквозь призму ценностей правомыслия, справедливости и патриотизма подчеркивает исключительную важность роли педагога, который должен разжечь огонь юридического рвения, страсть к познанию правовой истины, служить личным примером мудрости, добра и справедливости. Как писал Ф. М. Достоевский, «национальный учитель вырабатывается веками, держится преданиями, бесчисленным опытом»²⁹⁵. В юриспруденции особое значение в этом плане имеет опора на сложившиеся ведущие правовые школы.

Убежден, что целенаправленное и последовательное движение в направлении ценностно-ориентированной модели юридического образования является безусловным приоритетом, поскольку это суть реализации закрепленных в Основном Законе системы правовых ценностей, конституционного мировоззрения²⁹⁶.

С этим связана необходимость переосмысления баланса между фундаментальной и специально-прикладной сторонами юридического образования, роли в нем воспитательной и наставнической работы, применения компетентностного подхода и многих других моментов.

1.2.2. Об адаптации концепции российской модели высшего образования к процессам достижения научно-технологического суверенитета России²⁹⁷

Ж. И. Овсепян²⁹⁸

По состоянию на первые десятилетия XXI в. есть основания утверждать, что будущее современного мироустройства во многом определяют два фактора, связанные с научным прогрессом: информационная электронно-коммуникационная революция, достижением которой стало создание компьютеров и интернет-сети и которая началась с 1960 г. (именуется в СМИ третьей промышленной революцией), и электронно-технологическая революция, берущая отсчет с 2000 г. (идентифицируется в научной публицистике с четвертой промышленной революцией). Отмечается, что «Всемирная паутина» изменила нашу жизнь, создала волнения в сфере СМИ и развлечений, но поначалу не привела к прорыву в промышленности, однако создала предпосылки вступления мира в новую реальность, связанную с началом четвертой промышленной революции, которая идентифицируется с прогнозами массового внедрения цифровых технологий²⁹⁹. Научно-техническая революция несет в себе как плюсы, так и минусы. Так, доктор Клаус Шваб, которого именуют автором концепции четвертой промышленной революции, в своем выступлении на экономическом форуме в Давосе в 2016 г. определил ее как «смешение технологий физического, цифрового и биологического мира, которое создает новые возможности и воздействует на политические, социальные и экономические системы»³⁰⁰. В то же время он охарактеризовал ее как надвигающуюся угрозу, заявил, что: «Эта четвертая революция идет на нас, как цунами. Скорость нельзя сравнить с прошлыми революциями, и … скорость этой революции так высока, что политическому сообществу трудно или даже невозможно успевать с необходимыми нормативными и законодательными рамками»³⁰¹.

Многие специалисты считают, что «чрезмерное увлечение человека могуществом техники имеет негативные последствия», в частности, «возрастает диспропорция между уровнем развития техники и нравственностью». В то же время признается, что цифровая трансформация как «основной термин четвертой технологической революции», «большие данные, системы их анализа и последующее прогнозирование изменят абсолютно все сферы жизни человека: труд, взаимоотношения с государством, учебу, науку, медицину, общение, личные отношения. Уже сейчас внедренные технологии кардинально меняют человечество. Мы не просто пользуемся благами четвертой промышленной революции, мы к ним привыкли и воспринимаем как данность»³⁰². Обращается внимание на такие технологии четвертой промышленной революции, которыми «пользуется человечество прямо сейчас, как: государство как платформа; интернет вещей; искусственный интеллект; машинное зрение; аналитика на основе больших данных; дополненная реальность»³⁰³.

Таким образом, и достижения, и риски научно-технического прогресса свидетельствуют о том, что образование и научные знания (достижения) становятся локомотивом общественного развития, главной движущей силой дальнейших инноваций и условием успеха цивилизационного развития. Во многих публикациях отмечается: «В мировом масштабе все большее значение приобретают не материальные ресурсы и активы, а прежде всего знания. В этом контексте существенно возрастает роль высших образовательных учреждений как основных производителей и распространителей знаний»³⁰⁴ и важным является обеспечения высокого качества работы вузов по подготовке кадров высокой квалификации для практической профессиональной и научной деятельности на «вузовской площадке». Состояние вузовского образования и науки зависит от ряда факторов и, прежде всего, от модели университетского образования: от присутствия государственной функции, касающейся образования и науки, от соотношения начал публичного (государственного) и частного права в сфере организации и правового сопровождения деятельности вузов. Очевидно, следует согласиться с позицией, что государство должно быть «главным игроком» в вопросах образования, поскольку возрастающая в условиях научно-технического прогресса значимость образования и науки, национальных университетов как современных факторов формационного развития общества, «выводит» соответствующие институции на уровень видов деятельности, связанных с обеспечением государственных суверенитетов, предназначенных в порядке народного представительства «погашать» разрушительные для цивилизационного развития и государственного единства, гарантий основных прав и свобод риски научно-технического прогресса. Президент России В. В. Путин на Совете по науке и образованию РФ справедливо заявил о росте глобальных соревнований за технологии и знания во всем мире. Он сказал: «Мы видим, что глобальные соревнования за технологии и знания во всем мире стремительно растут…Совершенно очевидно, что тот, кто вырвется вперед, будет определять дальнейшее развитие всего человечества»³⁰⁵.

Представляется, что в современном мире имеет место конкуренция различных моделей университетского образования, различающихся между собой по указанным выше критериям: объемов присутствия государственной функции и соотношения интересов субъектов публичного (государственного) и частного права в сфере организации и деятельности ведущих, общенациональных университетов. Актуальность темы настоящего исследования обусловлена, далее, тем, что в России идут активные (во многом критические) обсуждения вопроса о плюсах и минусах 20 лет эксперимента присоединения России (с 2003 г.) к Болонскому процессу, обучения по программам высшего образования на уровне бакалавриата и магистратуры, высказываются предложения вернуть образовательную систему России к советскому опыту (Советского Союза), который справедливо оценивается критиками Болонского процесса как занимавший ведущие позиции в мире³⁰⁶.

Актуальность темы для российской практики обусловлена также основными направлениями внутренней и внешней политики Российской Федерации, сформулированными в указах Президента РФ В. В. Путина. В частности, согласно Указу Президента РФ «О Стратегии научно-технологического развития РФ», касающегося и вузовской науки развитие в России науки и технологии — ключевой фактор в обеспечении устойчивого будущего нации, в определении положения России в мире; актуальными являются обеспечение связей фундаментальной и прикладной наук в интересах социально-экономического развития России, коммерциализация результатов научно-исследовательской деятельности.

К вопросу о выделении типов (моделей) университетов обращаются разные авторы. По этому поводу Ю Андреев пишет: «Понятие об университетских моделях является одним из важнейших в современной университетской истории. В сегодняшней историографии университеты служат предметом комплексных исследований, находящихся на стыке философских, социологических и исторических представлений о развитии науки и высшего образования. В ходе дискуссий постепенно утвердилась периодизация университетской истории, впервые предложенная видным немецким историком Петером Моравом, согласно которой были выделены три основных этапа ее развития — доклассический, классический и постклассический (под последним понималась эпоха современного западного «массового» университета)³⁰⁷. Центральным для этой периодизации служит понятие «классического университета», который возник «около 1800 г.» (традиционно это событие связывается с основанием Берлинского университета в 1810 г.) и послужил качественным прорывом в университетской истории, оказавшим огромное влияние на развитие университетского образования по всему миру»³⁰⁸. А. И. Богданов выделяет «три исторические модели университета: корпоративная; классическая (гумбольдтовская); современная (педагогическая). Помимо трех данных моделей, можно говорить о формировании гибридной модели университета будущего, которую по аналогии с понятием У. Эко «открытая структура» можно назвать «открытым университетом»³⁰⁹.

Э. П. Берман дает характеристику известных во всем мире частных исследовательских университетов — Пристонского (в США) и Оксфордского (в Великобритании) в качестве «рыночных университетов»³¹⁰. Профессор Университета штата Пенсильвания Роджер Гайгер применительно к практике американской системы образования также исходит из оценки современных исследовательских университетов в США как особого вида, отмечает глубокое влияние рыночных сил «на фундаментальные задачи современного исследовательского университета, связанные с созданием и распространением знаний», благодаря которым (рыночным силам. — курсив О. Ж.) «американские университеты получили доступ к бóльшим финансовым ресурсам, приняли в свои стены лучших студентов и наладили более тесные связи с экономикой»³¹¹. Однако «факторы рынка также усугубили неравенство, ослабили контроль университета над тем, что в нем происходит, и его способность служить обществу»³¹². По мнению Роджера Гайгера, влияние рыночных сил на университеты проявляется во всех ключевых областях: «финансах, базовом высшем образовании, научных исследованиях и участии в региональном и национальном экономическом развитии»³¹³.

Перейдем к сравнительному исследованию основных моделей университетов, известных мировой практике, получивших широкое распространение, особо выделим семь организационных типа, о которых пойдет речь далее, в их ряду: гумбольдтовская (классическая) модель университета, современная организация немецкого исследовательского университета, европейская модель массового университета — двухуровневого высшего образования по программам бакалавриата и магистратуры, американская модель исследовательского университета — как модель современного университета, советская модель специалитета в СССР как организационная форма элитарного, моноуровневого высшего образования; гибридная модель высшего образования в Российской Федерации постсоветского периода, ее развитие в современный период; новая модель специалитета в России. Обратимся к классической модели.

Гумбольдтовская (классическая) модель университета и современная организация немецкого исследовательского университета. Создание гумбольдтовской, классической модели университета связано с открытием в 1810 году в Берлине нового университета (с 1949 получил название Гумбольдтовского университета). Учреждение университета было в ряду мер общего обновления государства и общества, поэтому в процессе учреждения университетов, организации и функционировании системы образования было и остается весомой роль государства. Так, в научной публицистике отмечается: «Пруссия была одной из первых стран в мире, которая ввела финансируемое за счет налогов и общеобязательное начальное образование»³¹⁴. Что касается нормативных основ, то, согласно данным научных исследований, «один из первых официальных документов, в котором излагалась реформа системы образования страны в целом, явился Кенигсбергский план, который продвигался Вильгельмом фон Гумбольдтом, назначенным в 1809 году министром образования»³¹⁵.

Гумбольдтовская (классическая) модель университета, по мнению многих ученых, — идеалистическая модель, в полном объеме она не нашла реализацию ни в одном государстве, в том числе немецкой системе образования, однако многие ее концептуальные идеи восприняты практически повсеместно, в Европе, США, Японии. В частности, к этой модели привлекают внимание такой ее признак, как соединение преподавания с научно-исследовательской деятельностью. Кроме того, как отмечают специалисты, первоначально акцент в этой модели высшего образования делался на «педагогическую подготовку будущих интеллектуальных элит для служения высшим целям государства и нации³¹⁶». Однако впоследствии, в течение XIX столетия, постепенно произошла эволюция концепции, и соответствующие университеты начали восприниматься «как центры научных исследований и источники прогрессивных идей». Гумбольдтовская модель положена «в основу большинства современных университетов Европы и Северной Америки, зарекомендовала себя как весьма эффективная система генерирования и трансляции знаний»³¹⁷. Вместе с тем «многие современные, как отечественные, так и зарубежные, исследователи системы высшего образования говорят о кризисе гумбольдтовской модели» и объясняют причины возникновения кризиса тем, что возник процесс массовизации современного университета и некоторые другие факторы³¹⁸. В качестве причины обновления гумбольдтовской модели университетов — значительно расширившийся со временем социальный запрос на получение высшего образования и стремление демократического социального государства удовлетворить этот запрос, поскольку право на образование в конституциях многих стран, в международных актах стоит в ряду основных субъективных прав. В ряду причин называется также фактор технологической революции начала XXI столетия, вследствие чего «резко выросло число рабочих мест, требующих от пpетендентов более сложной и длительной подготовки, чем дает начальное и среднее профессиональное образование. В условиях, когда ситуация на рынке труда быстро меняется, высшее образование позволяет легче переходить с одной кадровой позиции на другую, так как человек с высшим образованием вообще легче перестраивается»³¹⁹.

Ученые, представляющие элитологическое направление в науке, в ряду причин кризиса высшего образования в современном мире называют связанный по времени с началом информационной революции кризис общего среднего образования: «кризис образования, начало которого обозначил Ф. Кумбс в середине 1960-х гг., плавно перетек в кризис высшего образования»³²⁰. Есть и объяснения, учитывающие фактор эффективного разделения трудовых функций в условиях рыночной экономики, характеризующий особенности современной организации немецкого исследовательского университета, согласно которым: «Прежде всего, гумбольдтовский идеал единства исследований и преподавания на практике был отвергнут в пользу разделения труда, функция которого заключается в более эффективном производстве: патентов и цитат, в случае исследований; высококвалифицированных работников, в случае преподавания. Во-вторых, такое разделение труда необходимо, поскольку университет рассматривается в первую очередь как экономический двигатель для региона (понимаемый на местном уровне для небольших колледжей и на национальном уровне для крупных университетов). Классические идеалы Lehrfreiheit и Lernfreiheit, академические эквиваленты свободы слова и гражданских прав в либеральных демократиях, размываются, поскольку они представляют собой препятствия для достижения рыночных идеалов эффективности производства и распределения товаров (например, товаров, понимаемых здесь как больше инженеров и меньше гуманитариев среди студентов; и технические приложения вместо образования и фундаментальных исследований) ³²¹».

Европейская модель массового университета — двухуровневого высшего образования по программам бакалавриата и магистратуры. Правовыми основами этой модели, очевидно, следует считать: Договор о Европейском союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г., в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), Хартию Европейского Союза об основных правах (Страсбург, 12 декабря 2007 г., 2007/С 303/01), Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г, действует с 1953 г.), Решение 2/94 «Присоединение Сообщества к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод», от 28 марта 1996 г., Декларацию о Европейском пространстве для высшего образования (Болонья, 19 июня 1999 г.)³²², Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском Регионе (№ 165) (от 11 апреля 1997 г.)³²³, в коммюнике конференций по вопросам Болонского процесса в Праге, Берлине³²⁴, Саламанске³²⁵, Риме³²⁶. По данным информационных источников, «Совет Европы присоединился к Болонскому процессу в качестве наблюдателя и, кроме прочих мероприятий, занимался организацией семинара 11–12 апреля 2002 г. «От Лиссабона до Европейской зоны высшего образования — вопросы признания квалификаций в рамках Болонского процесса»³²⁷. Болонские соглашения, как следует из Декларации, были заключены в целях: положить начало интеграции и межуниверситетскому сотрудничеству в Европе в сфере образования и науки, содействовать формированию общеевропейского образовательного пространства, повышению качества высшего образования; достижению сопоставимости присваиваемых квалификаций, обеспечить мобильность студентов, преподавателей и исследователей; установить международное глобальное сотрудничество в области высшего образования.

Особо выделим пять важнейших черт Болонской модели университетов, которые можно увидеть, осмысляя цели создания: а) это модель стандартного массового университета, предназначенная для того, чтобы удовлетворить растущий массовый спрос на получение университетского образования на стадии первичного поступления в университет (широкая доступность для получения образования первого уровня — в бакалавриате и конкурсность получения образования в магистратуре); б) это модель университета, предполагающая возможность естественного отбора (по итогам успешности образования в бакалавриате) для продолжения обучения на втором уровне образования в университете и формирования внутриуниверситетской конкуренции обучающихся в образовательном процессе при переходе с первого уровня образования на второй; в) ее создание связано с целью формирования единого общеевропейского рынка высококвалифицированных трудовых ресурсов; г) в соответствии с положениями Римского коммюнике, целью системы Болонского процесса является также поддержка высших учебных заведений в части «внедрения студенто-центрированного обучения и преподавания» в высших учебных заведениях; д) «поддержка высших учебных заведений в использовании цифровых технологий для обучения, преподавания и оценки, а также для академической коммуникации и исследований, и для этого — инвестирование «в развитие цифровых умений и компетенций для всех»³²⁸. Основные характеристики европейской модели организации университетов: трехуровневая система образования (до недавнего времени — двухуровневое образование)³²⁹ : накопительная система набора студенческих кредитов, модульный принцип освоения материалов учебной дисциплины, расчет учебной нагрузки в зачетных единицах, европейское приложение к диплому, академическая мобильность и мобильность студентов, наукометрическая система измерения рейтинга преподавателей, измерение качества знаний студентов на основе компетентностного подхода и др.

Массовый университет имеет свои плюсы, поскольку удовлетворяет растущий в обществе спрос на получение высшего образования и, таким образом, обеспечивает основные права и свободы человека и гражданина. Однако и российская, и зарубежная практика обнаружила и слабую сторону Болонской системы образования. Как отмечают российские специалисты, в отличие от гумбольтовской модели «массовый университет современности уже не нацелен на подготовку научно-технической элиты или на подготовку кадрового резерва для существующих на рынке труда профессий. Наука сегодня слишком специализирована и прагматизирована, что не позволяет большинству университетских преподавателей, как и в прежние времена, совмещать в себе две роли (собственно преподавателя и ученого) … в последние десятилетия происходит всеобщая педагогизация высшего образования»³³⁰. Кроме того, мы разделяем критическую оценку Европейской модели Болонского процесса, в части, касающейся состава учебных дисциплин: дана американским автором Митчеллом Эшем, который справедливо отмечает, что Европейская система двухуровневого образования ориентирована на узкую профессиональную подготовку, между тем, необходимо «учитывать фундаментальное различие в структуре, выражающееся в пропорции кредитных часов по профильным дисциплинам и часов на все остальное (дополнительный профиль, общий профиль, курсы по выбору). Американские программы первой ступени требуют очень взвешенного распределения курсов всех четырех типов, и «профильные курсы» редко составляют более 50% кредитов. Большая часть европейских программ, напротив, рассчитана на подготовку по одной или двум дисциплинам или специализированным областям знания; общему образованию отводится мало места, и более того, трудно свободно начать заниматься и чем-то другим»³³¹. Российская практика подтверждает и обоснованность сомнений Митчелла Эша относительно удовлетворенности европейских работодателей образованием по модели общей Европейской Болонской системы, автор пишет: «Создание общей европейской сферы высшего образования — поражающий воображение проект, но он привел к чему-то очень непохожему на “англосаксонскую систему”, с которой по ошибке себя сравнивал, и при этом к чему-то весьма интересному… разделение существующих программ по подготовке специалистов на бакалаврские и магистерские программы, из которых первые закладывают фундамент знаний, а вторые становятся ступенью к самостоятельной исследовательской работе, удовлетворяет уже многолетнему запросу изнутри самой немецкой образовательной системы. Кроме того, эта реформа отвечает пожеланиям огромного большинства студентов, которые не имеют ни понимания цели, ни желания вести научные исследования и поступают в университет вовсе не за тем, чтобы стать учеными. А вот станут ли признавать европейские работодатели, включая органы государственной власти, новые бакалаврские дипломы как полноценные дипломы о высшем образовании — покажет время»³³².

О том, что показало время, свидетельствует президент Российского университета дружбы народов, академик и вице-президент РАО В Филиппов; в интервью обозревателю «Независимой газеты (от 30 марта 2022 г.) он заявил, что «сейчас многие западные страны признают, что их трехлетний бакалавриат не обеспечивает достаточную подготовку специалистов для рынков труда: а ведь одна из идей введения в Европе системы “бакалавр–магистр” была в том, чтобы около половины выпускников бакалавриата не шли в магистратуры, а поступали бы уже на рынок труда»³³³.

Понимание слабых сторон Болонского проекта есть и в педагогическом сообществе западных государств, поэтому Болонская система совершенствуется, этому уделяется большое внимание на регулярных конференциях министров образования государств-членов Болонского процесса. Например, 19 ноября 2020 г. было принято римское Коммюнике членов Болонского процесса, где сказано, что качественное образование будет оставаться визитной карточкой ЕПВО, то есть европейского пространства высшего образования.

Американская модель исследовательского университета как модель современного университета. Особенность правового регулирования образования в США в том, что в общенациональной Конституции (1787 г.) нет норм, посвященных образованию. В то же время специалисты отмечают наличие ряда федеральных законов по этой тематике, указывается также, что «в основном вопросы образования регулируются правительствами штатов США и местными властями, оказывающими влияние на содержание учебных программ»³³⁴. В частности, в российских публикациях отмечается, что «большое влияние на повышение уровня образования в школах США оказал закон о начальном и среднем образовании (“The Elementary and Secondary Education Act”), пересмотренный в 2001 г. Конгрессом США и вступивший в силу в 2002 г. после подписания Президентом США Джорджем Бушем — закон, известный как “Ни одного ребенка без внимания” (No Child Left Behind Act). Основными принципами, внедренными в государственное управление этого закона, стали: увеличение федерального финансирования школ с целью улучшения уровня преподавания, формализация контроля знаний учеников, прохождения всеми учащимися общегосударственного стандартизированного теста»³³⁵. Обращает внимание, что в соответствии с указанным законом приоритетными направлениями образовательной и научной деятельности в США являются: в образовании – улучшение качества преподавания предметов естественно-математического цикла; в ряду первоочередных приоритетных направлений научной деятельности США – также естественно-научные направления: «создание национальных обязательств в области естественно-научного образования и профессиональной подготовки путем привлечения к преподаванию лучших умов Америки». Интересно отметить, что среди приоритетов направлений научной деятельности США сформулирован и такой пункт, как «создание условий, которые будут способствовать частному сектору инноваций»³³⁶.

Представляет интерес опыт правового регулирования статусов вузов в штатах США. В частности, в ряде штатов США статус вузов, вопросы поощрения наук регулируются в конституциях этих штатов, т е. актах самой высокой юридической силы этих территорий. Так, в Конституции Массачусетса 1780 г. выделена глава V «Университет в Кембридже и поощрение наук» и др. В Конституции штата Иллинойс 1970 г. — ст. X «Образование», где также устанавливается статус «высокопрофессиональных публичных учебных заведений и служб».

Очень доброжелательную характеристику модели университета дает Митчелл Эш — американский историк, заслуженный профессор Венского университета, автор статьи, опубликованной в 2013 г. Он обращает внимание на то, что моделью для американского исследовательского университета послужили немецкие университеты, и считает, что со временем, поскольку американский опыт был основан не только на германской модели, но и сочетал модель британских и других европейских университетских систем, был дополнен новациями. Как можно судить из статьи Митчелла Эша, одной из особенностей многоуровневой системы образования в американских университетах в контексте истории ее становления — в специфике понимания бакалавриата как первой ступени обучения — она идентифицируется с учреждениями общего образования. Как пишет автор, характеризуя американские университеты, появившиеся в конце XIX — начале XX в., в них «программа первой ступени, или бакалавриата, была и остается специфически американским вариантом английского колледжа, а не немецкой гимназии и не немецкой университетской программы. Целью бакалавриата было не обучать будущих исследователей или профессионалов, но формировать характер граждан: задачи его были моральными и гражданственными, а не чисто научными или профессиональными»³³⁷. При этом “общему образованию” в качестве идеальной цели приписывалось прежде всего свойство формировать характер»³³⁸. По его мнению, в современный период американская модель стала господствующей формой в мировой системе научного труда³³⁹. Проводя параллель (сравнительный анализ) американского исследовательского университета с европейским университетами, Митчелл Эш обращает внимание на то, что в отличие от европейских университетов (в Германии, Австрии, которые больше ориентированы на обучение студентов исследовательской работы уже начиная с 1 ступени, то есть с обучения в бакалавриате)³⁴⁰, в Соединенных Штатах функция обучения и исследования, на передовом крае науки, всегда были и остаются объединенными, прежде всего, на уровне 2 ступени, т. е. с магистратуры³⁴¹. Далее, он обращает внимание на такую особенность, что большинство американских университетов — это полностью частные университеты.

Выражаем согласие с последним замечанием, что это действительно очень большая особенность, поскольку при такой организации здесь возникает вопрос о внутригосударственном аспекте государственных суверенитетов, ведь если крупные научные исследовательские центры, которые могут генерировать радикальные открытия в сфере естественных наук и потом их реализовывать через возможности технических наук, находятся в руках частных лиц (организаций, структур), то как соотносятся возможности государства и частного бизнеса в сфере государственных дел. Означает ли это, что государственное управление трансформируется в корпоративное? Следующая особенность модели американского исследовательского университета, на которую обращает внимание Митчелл Эш та, что для американских ученых, как отмечают их европейские коллеги, общаясь с ними, «непробиваемые методы для производства точного фактического знания более интересны, чем размышления над теоретическими предпосылками своих исследований»³⁴². Очевидно, речь идет и о гуманитарных последствиях научных исследований.

Обращает внимание и то, что в исследовательских университетах в Соединенных Штатах Америки срок для обучения в бакалавриате — 4-летний, между тем как, заимствуя американский опыт, европейские страны Болонского процесса исходят из перехода к 3-годичной программе 1-й ступени, т. е. бакалавриата. А в Соединенных Штатах 4-летний срок даже приближается к 5-летнему. Конечно, это вопрос объемов и возможностей государственного финансирования: если 3-летний срок — это меньшая нагрузка на государственный бюджет, но не только: это и вопрос об объемах включенности иных источников, институтов гражданского общества, собственности в финансирование государственных вузов, образовательных программ. В этой связи обращает внимание, что во многих современных конституциях закрепляется принцип социального государства, но лишь в некоторых — принцип социальных обязательств собственности. Хотя специалисты обращают внимание на то, что социальное обязательство собственности, как конституционное требование, необходимо для того, чтобы исключить проблему возможного конфликта технического и гуманитарного прогресса.

Российские университеты. Советская модель специалитета. К еще одной модели современного университета, имеющей значительные особенности своей организации, мы бы отнесли российские университеты. Обратимся вначале к истории университетов в России: она восходит к началу XVIII в. Первым российским университетом стал учрежденный российским императором Петром I в 1724 г. Санкт-Петербургский Академический университет (ныне — Санкт-Петербургский государственный университет, один из крупнейших и лидирующих классических университетов России). Первым образцом классической для России университетской формы явился основанный 12 (23 ) января 1755 г. указом императрицы Елизаветы Петровны Императорский Московский университет . (ныне Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова). «В конце XIX века в России действовало 10 университетов: Московский (с 1755 г.), Дерптский, или Юрьевский (1802), Казанский (1804), Харьковский (1804), Санкт-Петербургский (1819), Александровский в Гельсингфорсе (1827), Св. Владимира в Киеве (1833), Новороссийский в Одессе (1864), Варшавский (1869), Томский (1888). Всего в истории Российской империи существовало двенадцать императорских университетов»³⁴³.

Советская модель специалитета в СССР как организационная форма элитарного, моноуровневого высшего образования. О многоуровневой системе образования в СССР. В советский период истории России в СССР большое внимание уделялось развитию университетской науки и образования. По данным «Рамблер»³⁴⁴: «Выпускники престижных технических вузов Советского Союза традиционно пользовались спросом за рубежом. После перестройки многие российские ученые и программисты смогли найти работу в крупных западных компаниях. В ряду центров отечественной науки и культуры — престижных вузов СССР: Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова (МГУ); Ленинградский государственный университет, ЛГУ (ныне СПбГУ); МГИМО (Московский государственный Институт международных отношений, основан в 1944 г.); МВТУ им. Н. Э. Баумана (Московское высшее техническое училище, ныне Московский государственный технический университет, основан в 1830 г.); МИФИ (Московский инженерно-физический институт, основан в 1942 г.) и др.³⁴⁵

В СССР была создана новая модель учреждений высшего образования: университеты и институты, осуществлявшие подготовку по программам специалитета. Университеты и институты различались между собой не как разные уровни высшего образования: институты представляли собой разраставшиеся факультеты, иные подразделения университетов, выделившиеся в самостоятельные вузы с целью более практико-ориентированной и в более широких масштабах подготовки квалифицированных кадров с высшим образованием по отдельным наиболее востребованным практикой направлениям функционирования государства и общества. Например, мединституты, экономические вузы (народного хозяйства), строительные институты, институты торговли, юридические институты и некоторые др. Университетское же образование проходило по программам советского специалитета. Организация образования в СССР была связана с классическим специалитетом и аспирантурой. Последними по времени действия законами советского периода, ныне утратившими юридическую силу, являлись: Конституции СССР (1977 г.) и РСФСР (1978 г.); Закон СССР от 19 июля 1973 г. № 4536-VIII «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» (с измен. и доп.); Закон СССР от 16 апреля 1991 г. № 2114-I «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» (с измен. и доп.); Постановление Совета Министров СССР. от 21 марта 1961 г. № 251 «Об утверждении Положения о высших учебных заведениях СССР»; Закон РСФСР от 2 августа 1974 г. «О народном образовании» (с измен. и доп.) и др. В соответствии с указанным законодательством, к особенностям советского образования относились следующие признаки: моноуровневое высшее образование, бесплатность всех уровней образования — общего, среднего профессионального (техникумы, профессиональные учебные заведения), высшего образования (в университетах, институтах). Аспирантура и докторантура являлись уровнями подготовки для занятий научно-исследовательской и педагогической деятельностью. Высшее образование являлось элитарным, число студентов, набираемых на факультеты, было небольшим — исчислялось несколькими десятками, в связи с чем подготовка студентов, по сути, во многом была приближена к западной, тьюторской системе. Возможность поступления в вуз для каждого была обеспечена на основе прохождения конкурсных вступительных экзаменов в университет (институт). В большом объеме осуществлялись аудиторные формы занятий со студентами. Контроль студенческих знаний был строгим, облегченных форм контроля (накопительная система оценки знаний, студенческие кредиты), подобных практикуемых в вузах Болонской системы, не было, это обеспечивало высокое качество знаний в советском вузе. Весомо присутствовала государственная функция: государство определяло цифры ежегодного набора студентов в вуз, государство же обеспечивало трудоустройство выпускника после успешного завершения образования в вузе. Действовало правило об обязательной, в течение трех лет, работе по месту планового распределения; пожелания выпускников о предполагаемом распределении учитывались, но действовала очередность: выпускник, набравший наибольшее количество балов при сдаче экзаменов, имел право первой очереди выбора места работы из списка трудовых вакансий, полученных университетом (институтом) из Министерства образования.

Гибридная модель высшего образования в Российской Федерации постсоветского периода, ее развитие в современный период. Правовыми основами образования в современной России являются: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в редакции от 2020 г.); Федеральный закон (ФЗ) от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с измен. и доп.); ФЗ от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; ФЗ от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (с измен. и доп.); указы Президента РФ: «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (от 7 мая 2018 г. № 204, с (с измен. и доп.)); «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (от 21 июля 2020 г. № 474) и др.; приказы Министерства науки и образования³⁴⁶ и др.

С 1994 г. введено в действие первое поколение ГОСТ ВПО. По состоянию на 2009 г. в России действовало 240 стандартов подготовки бакалавров и магистров. Россия вступила в число участников Болонского процесса, подписав Болонскую декларацию 19 сентября 2003 г. При этом, как отмечается в российской прессе, «никакого документа, который бы Россия подписала по Болонскому процессу, нет…. Это всего лишь соглашение (неофициальное) министерств образования европейских государств между собой, направленное на обеспечение сопоставимости структуры, уровней, стандартов и квалификаций высшего образования. Главное в этом процессе — чтобы уровни высшего образования во всех странах были максимально сходными, а выдаваемые по результатам обучения дипломы и квалификации (бакалавра, магистра) — общепринятыми и понятными»³⁴⁷. Причины вступления России в Болонский процесс объясняется тем, что в России в 90-х гг. XX в. слабые стороны Болонской системы высшего образования были не столь очевидны, видимы были лишь привлекательные стороны этой системы — связанные с интеграцией в единое Европейское образовательное пространство. Это было и шагом к включению в широкую информационную электронно-коммуникационную сеть и др. Кроме того, как объясняет В. Филиппов, причина вступления — необходимость решения проблемы признания дипломов российских вузов на мировом уровне на уровне высшего образования в магистратуре, которая возникла в 1988 г. в связи с решением Международного бюро просвещения ЮНЕСКО (со штаб-квартирой в Женеве) не признавать… дипломы российских вузов на базе пятилетнего высшего образования на уровне магистров, поскольку степени магистра должна предшествовать степень бакалавра»³⁴⁸.

Основные признаки образовательных программ бакалавриата и магистратуры в Российской практике. О современной концепции специалитета как формы высшего образования в России. В педагогической и политологической среде преобладают критические оценки феномена массовизации высшего образования.

На фоне обнаруженных практикой не только России, но и западных стран очевидных минусов Болонской системы образования и в связи с недружественной политикой западных государств в отношении России, начавшейся после подписания Президентом РФ федеральных законов о ратификации Договоров о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи Российской Федерации с Луганской Народной Республикой и Донецкой народной Республикой (от 22 февраля 2022 г.), а также издания Указа Президента РФ о начале военной операции в Донбассе, в России официально воспринята популярная в современном российском обществе идея о необходимости изменений в системе российского высшего образования. По данным РИА Новости (от 13 июня 2022 г.), Председателем Государственной Думы В. Володиным был проведен в Telegram-канале опрос о будущем российского высшего образования. В нем приняли участие 413 тысяч человек, 90 процентов из них высказались за выход из Болонской системы. По мнению В. В. Володина: западную модель в сфере образования «нельзя слепо копировать. Правильно — на основе лучших практик сегодняшнего дня и советского периода создать собственную национальную эффективную систему высшего образования».

В контексте такого подхода актуальным является сравнительный анализ возможностей советского специалитета и зарубежных моделей высшего образования, а также современной организации университетского образования, сложившейся в России за 20 лет ее пребывания в Болонском образовательном процессе. Осуществлены следующие преобразования. Прежде всего, в результате шагов к восприятию идей Болонского процесса, в России созданы федеральные университеты, то есть крупнейшие вузы (с 2006 г. на сегодня их 10, все они получают государственное бюджетное финансирование). Каждый из федеральных университетов создавался путем объединения вокруг фундаментального, ключевого в том или ином регионе, функционировавшего еще в СССР, вуза (университета) ряда малых, прежде разрозненных, специализированных институтов. В РФ заявлено о создании федеральных университетов именно как государственных учреждений, как государственных исследовательских центров, которые в перспективе ориентированы на расширение подготовки по второму уровню образования, по магистратуре, хотя осуществляют набор и на бакалавриат.

Болонская система в российской практике сохранила и ряд важных особенностей (из числа достижений) советской системы образования: определяющая роль государства в организации образовательной системы и осуществлении управления в сфере образования, в финансировании образования. Как отмечают российские авторы: «Россия на сегодня имеет многоуровневую систему высшего образования, в которой во многом присутствуют признаки организации учебного процесса в государствах Болонской системы, но изначально преобладал подход, что речь должна идти не о встраивании или подстраивании под европейские системы образования, а о синхронизации и модернизации высшей школы»³⁴⁹. В Конституции РФ записано, что государство гарантирует «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях»: высшее образование каждый вправе получить также «на конкурсной основе бесплатно» в «государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии» (ч. 2–3 ст. 43 Конституции РФ 1993 г.). В то же время закреплено, что «Российская Федерация поддерживает различные формы образования и самообразования» (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ 1993 г.)³⁵⁰.

В связи с принятием Закона о поправке к Конституции 14 марта 2020 г. введены новые положения, касающиеся государственных функций в сфере организации управления наукой и образованием. В частности, в Конституции РФ предусмотрены такие новые предметы введения и полномочия федеральной власти, как установление единых правовых основ системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования. Эти полномочия предусмотрены как полномочия исключительного общенационального ведения в сфере научно-технологического развития России. В этих сферах федеральная государственная власть имеет исключительное полномочие устанавливать основы федеральной политики и федеральной программы развития. Кроме того, к исключительному федеральному введению впервые с принятия Закона о поправках отнесены вопросы, касающиеся информационных технологий. Сфера совместного введения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации наделена полномочиями по общим вопросам воспитания, образования, науки и культуры, молодежной политики в Российской Федерации. В связи с поправками в ФЗ «Об образовании РФ» введены положения.

Согласно ФЗ «Об образовании Российской Федерации», в Российской Федерации установлены три уровня высшего образования: высшее образование — бакалавриат; высшее образование — специалитет, магистратура (как одноуровневые с позиций внутригосударственного трудоустройства); высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации (аспирантура, адъюнктура)³⁵¹. Высшему образованию предшествует уровень «среднее профессиональное образование». В связи с принятием Закона об образовании 2012 г. аспирантура законодательно приобрела статус уровня высшего образования (ч. 5 ст. 10 Закона), что выразилось в том, что в большом объеме стали преподаваться учебные дисциплины, проводиться аудиторные занятия. Ранее подготовка в аспирантуре в России в меньшем объеме была связана с аудиторными занятиями, более с самостоятельной работой аспиранта и консультационной поддержкой научного руководителя. Весь период существования СССР, как и в современной России, «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии» (п. 3 ст. 43 Конституции РФ 1993 г.).

Аксиоматично представление, что качество высшего образования зависит от уровня общего образования будущих абитуриентов вузов. Более того, позволим себе смелость высказать суждение, что учреждение бакалавриата как первой ступени высшего образования, как способа удовлетворения массового спроса на высшее образование, способа замены элитарного образования массовым несет в себе риски кризиса общего образования и в целом современного государства. Здесь можно провести параллель с историей создания классической, гумбольдтовской модели университета. Как свидетельствуют авторы научных публикаций, в свое время создание в Европе Берлинского университета, получившего впоследствии наименование «Гумбольдтовская модель университета», повышение в этой связи уровня образованности и культуры народа, возрождение «его духовной силы» было поставлено в ряд мер сохранения Прусского государства, оказавшегося в сложной исторической ситуации, актуальности национального возрождения после поражения Пруссии в битве с Наполеоном (в 1806 г.). Что может дать в современный период замена элитарного образования массовым? Концепция двухуровневой системы образования нуждается в ее осмыслении.

В Российской Федерации, помимо трех уровней высшего образования, учреждены четыре уровня общего образования: 1) дошкольное образование; 2) начальное общее образование; 3) основное общее образование; 4) среднее общее образование. Еще с советского периода в России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. «гарантируются общедоступность и бесплатность» названных четырех видов образования «в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» (п. 2 ст. 43 Конституции; ст. 10 Закона об образовании). При этом получение детьми основного общего образования является обязанностью родителей. (п. 4 ст. 43 Конституции РФ).

Действующее обучение на бакалавриате (по состоянию на 2022 г.) в Российской Федерации составляет 4 года, такая продолжительность — это влияние не американской модели, а собственных российских традиций, потому что специалитет, который показывал высокую успешность в советский период, на дневном отделении представлял собой обучение 5-летнего формата протяженности, а на других формах обучения являлся даже более продолжительной формой обучения.

Российские специалисты считают осмотрительной позицию российской стороны в связи с присоединением к Болонской системе образования в части продолжительности уровней образования. Как поясняет В. Филиппов: «Россия оказалась в выигрышной ситуации при введении системы “бакалавр — магистр” по сравнению с западными странами, которые ввели эту систему по схеме: бакалавриат — три года, магистратура — один-два года. Европейские коллеги настаивали на этой схеме и для России, чтобы были сравнимы между всеми странами Европы уровни, сроки обучения в высшем образовании. Россия же ввела эту систему по схеме: бакалавриат — четыре года, магистратура — два года. Мы это объяснили нашим коллегам, что они реализуют трехлетний бакалавриат на базе 12–13-летнего школьного образования, а мы реализуем четырехлетний бакалавриат — на базе 11-летнего школьного образования. В итоге сейчас многие западные страны признают, что их трехлетний бакалавриат не обеспечивает достаточную подготовку специалистов для рынков труда: а ведь одна из идей введения в Европе системы “бакалавр — магистр” была в том, чтобы около половины выпускников бакалавриата не шли в магистратуры, а поступали бы уже на рынок труда»³⁵².

Интересам создания собственной национальной эффективной системы высшего образования в суверенном государстве соответствует и позиция сохранения контроля национального государства за качеством образования в стране. По этому поводу можно отметить, что, по данным на 2018 г., «Россия сохраняет систему гарантий качества, напрямую зависящую от государственного органа управления (Рособрнадзора)»: созданы «агентства, зарегистрированные в EQAR и продвигающие новые парадигмы развития высшего образования, но право принятия решения по гарантии качества остается за государственным органом управления»³⁵³. Очевидно, что роль государства как «основного игрока» в сфере управления высшим образованием должна сохраняться — как гаранта суверенитета и гаранта основных прав и свобод. В Конституции РФ — законе, устанавливающем основы публичного правопорядка в России, закреплено, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования» (п. 5 ст. 43 Конституции 1993 г.).

Вместе с тем, в части, касающейся сохранения многоуровневой системы высшего образования как возможной формы образовательной программы, а также в случае перехода к специалитету как преобладающей в российских университетах образовательной программе, представляют интерес методы и методики, идентичные Болонскому процессу. В России они закреплены в Федеральном законе высокой юридической силы — ФЗ «Об образовании», где сформулированы: принцип непрерывного образования; при реализации образовательных программ используются различные образовательные технологии, в том числе дистанционные образовательные технологии, электронное обучение; форма организации образовательной деятельности, основанная на модульном принципе представления содержания образовательной программы и построения учебных планов, использовании соответствующих образовательных технологий. Для определения структуры профессиональных образовательных программ и трудоемкости их освоения может применяться система зачетных единиц, под которой ФЗ понимает «унифицированную единицу измерения трудоемкости учебной нагрузки обучающегося, включающую в себя все виды его учебной деятельности, предусмотренные учебным планом (в том числе аудиторную и самостоятельную работу), практику» (ст. 13 ФЗ).

Суть предпринимаемых в России шагов к преобразованиям сложившейся в России системы высшего образования, по нашему мнению, заключается в том, чтобы преодолеть разрыв образования и науки, наметившийся в связи с массовизацией высшего образования. Предлагается осуществить это на основе использования лучших практик организации образовательной деятельности в государствах современного мира, но прежде всего — на основе традиций и достижений российского советского образования, высоким качеством которых Россия обоснованно гордится.

Вузовская наука и образование — это важнейшие сферы государственного правления. Мы видим, какое мощное воздействие на общественную жизнедеятельность оказывают прорывные открытия естественных наук, новые технологии, которые создаются техническими науками на основе прорывных идей естественных наук, поэтому, конечно, управление наукой не должно выпадать из сферы государственного управления наряду с тем, что сохраняется свобода преподавания, свобода научно-технической деятельности, но государство должно в определенном объеме осуществлять это управление, потому что если есть государственное управления — это означает (если государственная структура наделяется полномочиями, т. е. правообязанностями) возникают обязательства государства по бюджетированию соответствующей сферы. В связи с новеллами из ФЗ «Об образовании» исключается термин «государственная и муниципальная услуга в сфере образования», что, как считают российские законодатели, «будет способствовать повышению престижа профессии учителя». Вводятся такие понятия, как «объем финансового обеспечения реализации образовательной программы» и «объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания».

В Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»³⁵⁴ в 2022 г. внесены дополнения, касающиеся воспитательной функции в образовательном процессе, дано определение понятия «воспитание», значимое для формирования общегражданской зрелости. В соответствии с ФЗ под воспитанием понимается «деятельность, направленная на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающихся на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в российском обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства, формирование у обучающихся чувства патриотизма, гражданственности, уважения к памяти защитников Отечества и подвигам Героев Отечества, закону и правопорядку, человеку труда и старшему поколению, взаимного уважения, бережного отношения к культурному наследию и традициям многонационального народа Российской Федерации, природе и окружающей среде».

В завершение хочу отметить, что Президент Российской Федерации В. В. Путин обратил внимание на важность «развития науки, активизации научной деятельности в сфере технологий, поскольку в сфере научно-технологического суверенитета — вопросы настоящего и будущего России; от уровня научно-технологического образования зависит безопасность страны, конкурентоспособность национальной экономики и отечественных компаний, повседневное благополучие людей; и у России есть все, чтобы быть в числе лидеров в сфере науки: прежде всего — это талантливая молодежь, сильные научные школы и такой потенциал нам нужно наращивать». Из указов Президента РФ следует, что наука и технологии — ключевой фактор в обеспечении устойчивого будущего нации, в определении положения России в мире; что актуальным является обеспечение связей фундаментальной и прикладной наук в интересах социально-экономического развития России; что важной мотивацией занятий наукой должна стать государственная поддержка коммерциализации результатов научно-исследовательской деятельности³⁵⁵. Однако при этом, как отмечается в современной политической практике, не должно недооцениваться гуманистическое направление в образовательной подготовке и воспитании подрастающего поколения.

1.2.3. Конституционно-правовые основы современного патриотического воспитания в России

С. А. Привалов³⁵⁶

Вопрос патриотического воспитания в России стоит не одно столетие. Впервые поднятое на уровень общегосударственной дискуссии в XVIII во времена правления Петра I, понимание патриотизма и государственное отношение к воспитанию данного чувства в неоднократно менялось в России³⁵⁷. В 90-х гг. XX в. чувство патриотизма и патриотическое воспитание в Российской Федерации переживало глубокий кризис, связанный с крахом Советского Союза, созданной им идеи советского патриотизма, царившей социально-экономической нестабильности на фоне все более открывающегося и выглядевшего, на первый взгляд, идеальным и заманчивым западным стилем общественно-политического устройства. Однако первое десятилетие XXI в. характеризовалось новым подъемом патриотических чувств в России и достигло своего апогея уже в 10-х годах нынешнего столетия, приведшего к консолидации общества в связи с угрозами суверенности и безопасности российского государства, а также ущемлением прав и свобод представителей русского этноса за рубежом. Все это детерминировало ряд изменений в отечественной правовой системе, касающихся осуществления патриотического воспитания граждан, и проявившихся в том числе в некоторых положениях конституционной реформы 2020 г. Для более подробного и детального анализа соответствующей конституционно-правовой системы регулирования патриотического воспитания следует исследовать понятие самого патриотизма.

В толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведова патриотизм раскрывается как «преданность и любовь к своему отечеству, своему народу»³⁵⁸. В Большом толковом словаре под редакцией С. А. Кузнецовой под патриотизмом понимается «любовь к отчизне, преданность своему отечеству, своему народу, выражающаяся в готовности отстаивать интересы родины»³⁵⁹. Можно заметить, что данные определения очень близки между собой. Исходя из их анализа следует, что патриотизм — это чувство, выражающееся в преданности, любви по отношению к стране своего происхождения.

Безусловно, данная категория, неразрывно связанная со страной и народом, не может быть проигнорирована Конституцией России как основным законом страны, постулирующим всю правовую систему, систему государственной власти, взаимодействие с ней народа и человека. Так, определенные моменты патриотического отношения народа к России закрепляются в Преамбуле Конституции Российской Федерации. Одной из мыслей, зафиксированных в Преамбуле Конституции Российской Федерации, является утверждение о восприятии от предков любови и уважения к Отечеству³⁶⁰, что напрямую коррелирует с приведенными выше понятиями патриотизма. Данное утверждение, наряду с «верой в добро и справедливость», является аксиологическим зерном не только Преамбулы, но и всей Конституции Российской Федерации. Представляется, что такие действия, закрепленные в Преамбуле, как утверждение гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства, возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы, стремление обеспечить благополучие и процветание России, признание ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, определяются любовью и уважение к Отечеству. Можно сказать, что данные положения Преамбулы Конституции России являются правовым продолжением патриотической идеи, закрепленные в ней же (в Преамбуле).

Несмотря на важность патриотизма для построения эффективного государства, обеспечения его гармоничного развития и взаимодействия с обществом и личностью, до Конституционной реформы 2020 г. в Конституции России напрямую не было ни единого упоминания о патриотизме. Вектор государственной политики в данном направлении обозначался весьма косвенно и через систему опосредованных норм. После принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» ситуация изменилась, однако нельзя сказать, что кардинальным образом. Так, теперь в Конституции России существует одна-единственная норма, прямо использующая дефиницию «патриотизм». Данной нормой является часть 4 статьи 67.1 Конституции Российской Федерации, согласно которой государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Системный анализ данной новой статьи Конституции России также позволяет сделать вывод о ее патриотическом характере. Часть 1 статьи 67.1 Конституции России закрепляет тезис о статусе Российской Федерации в качестве правопреемника Союза ССР, часть 2 — фиксирует признание исторически сложившегося государственного единства, а также память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, часть 3 — обеспечивает защиту памяти о защитниках Отечества и исторической правды. Представляется, что суть данной статьи сводится к формулированию ряда традиционных для Российской Федерации ценностей, выступающих ориентиром для духовного развития российского народа, в первую очередь детей, а также формулированию вектора построения духовно-идеологического компонента российской государственности.

В похожем ключе высказываются и сопредседатели рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации Т. Я. Хабриева и А. А. Клишас, отмечая, что «единение прошлого, настоящего и будущего закладывает аксиологический фундамент Российского государства, отражающий преемственность мировоззрения поколений и формирование будущего, основанного на уважении прошлого»³⁶¹.

Таким образом, в Конституции Российской Федерации вопросы патриотизма и патриотического воспитания имеют весьма скромную основу правового регулирования. На протяжении более чем четверти века данное регулирование осуществлялось исключительно Преамбулой Конституции Российской Федерации. После вступления в силу в 2020 г. Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» в основном законе страны появилась статья (имеется ввиду статья 67.1), ретранслирующая положения Преамбулы о патриотизме в практическую плоскость. При этом практический характер имеет только часть 4 статьи 67.1, возлагающая на государство обязанность по созданию условий, необходимых для патриотического воспитания детей, в то время как остальные части данной статьи являются теоретическими, фундаментальными, развивающими идеи патриотизма, заложенные в Преамбуле, возводя их на новый уровень нормативного обеспечения патриотического направления государственной политики.

Следует обратить внимание на то, что патриотическое воспитание используется в части 4 статьи 67.1 Конституции Российской Федерации в контексте общего воспитания детей. Акцент на осуществлении данной деятельности в первую очередь именно по отношению к детям в целом характерен для государственной политики в области пропаганды патриотических идей. При этом представляется, что приведенная новая норма Конституции России является не причиной такого вектора государственной политики, а ее проявлением наряду с иными действиями, принимаемыми государством в данном направлении.

Тем не менее, представляется, что такое сужение лиц, подпадающих под воздействие патриотического воспитания, не является оправданным. Безусловно, дети являются самой подверженной внешнему воспитательному воздействию, в том числе негативному, категорией лиц, что оправдывает необходимость акцентирования внимания именно на их воспитании. Однако это не должно означать автоматическое исключение граждан, достигших определенного возраста, из категории лиц, подпадающих под воздействие патриотического воспитания.

На тесную взаимосвязь и патриотического воспитания и следование его в фарватере воспитательно-образовательной деятельности в отношении детей указывают и положения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 которого воспитание патриотизма является одним из основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования³⁶². Таким образом, развитие патриотического воспитания в русле общего воспитания детей предопределило тесную корреляцию конкретных действий государства по данным направлениям.

Магистральное направление по патриотическому воспитанию осуществляется в рамках Федерального проекта «Патриотическое воспитание», реализуемого в русле Национального проекта «Образование»³⁶³. При этом, несмотря на ориентацию Нацпроекта «Образование» на детей и молодежь, проект «Патриотическое воспитание» имеет более широкий круг субъектов, на которых оказывается воздействие. Данный федеральный проект направлен на обеспечение функционирования системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации, а в его рамках ведется работа по развитию воспитательной работы в образовательных организациях общего и профессионального образования, проведению мероприятий патриотической направленности³⁶⁴.

Обеспечение функционирования системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации, согласно паспорту Национального проекта «Образование», является основным показателем реализации Федерального проекта «Патриотическое воспитание», который, в свою очередь, раскрывается в следующих показателях: 1) доля граждан Российской Федерации, вовлеченных в систему патриотического воспитания; 2) доля населения, информированного о возможностях, механизмах и путях самореализации молодежи в России³⁶⁵. Стоит отметить, что, несмотря на общую ориентацию Национального проекта «Образование» на молодежь России, как минимум один из показателей Федерального проекта «Патриотическое воспитание» не ограничивает категорию лиц своего воздействия возрастными рамками.

В то же время следует отметить, что обозначенные показатели реализации проекта «Патриотическое воспитание» в полной мере не отображают результативность данного проекта или даже ориентированность на патриотическое воспитание граждан. Во-первых, показатель «доля населения, информированного о возможностях, механизмах и путях самореализации молодежи в России» в принципе не коррелирует с заявленной целью Федерального проекта и является проявлением нацеленности Национального проекта «Образование» на достижение возможности для самореализации и развития талантов³⁶⁶. Безусловно, данный показатель важен для повышения социальной мобильности и обеспечения самореализации молодежи, однако он не имеет никакого сколько-нибудь близкого отношения к патриотическому воспитанию граждан, в том числе и молодежи. Во-вторых, показатель «доля граждан Российской Федерации, вовлеченных в систему патриотического воспитания», несмотря на свое соответствие центральной мысли патриотического воспитания, не позволяет отобразить характер и степень такой вовлеченности граждан в соответствующую деятельность. Кроме того, данный показатель оставляет возможность для проявления конформного поведения вовлеченных в систему патриотического воспитания граждан, что, соответственно, искажает реальный уровень эффективности системы патриотического воспитания в целом и проводимых с целью привлечения в данную систему граждан мероприятий — в частности. Конечно, чтобы не слукавить, стоит подчеркнуть малую вероятность разработки более объективного показателя результативности мероприятий по вовлечению граждан в систему патриотического воспитания. При этом, представляется, можно минимизировать данный негативный характер рассматриваемого показателя. Для этого предлагается осуществлять оценку доли граждан Российской Федерации, вовлеченных в систему патриотического воспитания, в системе с анализом таких показателей, как: характер и время их вовлеченности, формат патриотических мероприятий, посредством которых обеспечивается вовлеченность граждан, социологические опросы граждан по патриотической тематике и их отношению к указанным мероприятиям.

Стоит отметить, что несмотря на разработку Федерального проекта «Патриотическое воспитание» в России на сегодня нет единого узкоспециализированного законодательного акта, целенаправленно регулирующего деятельность по патриотическому воспитанию. В то же время попытки по принятию такого акта уже принимались. Так, 15 ноября 2017 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект Федерального закона «О патриотическом воспитании в Российской Федерации»³⁶⁷. Данный проект предлагал обозначить ряд положений фундаментального характера о патриотическом воспитании и патриотизме в целом. Однако данный проект не был принят и по сей день. Данный результат определен несовершенством проекта. Так, Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, отмечая в целом полезность концепции законопроекта и согласие с ней, отметил среди его недостатков дублирование содержания в разных статьях, повторение положений других нормативных правовых актов, определенные правовые коллизии³⁶⁸. Еще более категоричную позицию заняло Правовое управление Государственной Думы Российской Федерации, резюмировавшее, что «проект федерального закона нуждается в существенной юридико-технической и лингвистической доработке»³⁶⁹.

Несмотря на важность и актуальность принятия подобного закона, стоит согласиться с критикой указанного выше законопроекта. Кроме приведенной критики, можно отметить, что данный законопроект носит в большей степени лозунговый характер, а приведенный в нем понятийный аппарат не отличается стройностью и необходимой научной строгостью, однозначностью терминов. Можно согласиться и с критикой в отношении законопроекта в связи с расплывчатостью формулировок и сложностью их приспособления для практической реализации.

Таким образом, на данный момент следует констатировать отсутствие в России центрального фундаментального нормативного правового акта, имеющего своей целью четкое определение вектора развития патриотического воспитания. Действующий паспорт Национального проекта «Образование», имеющего одним из компонентов Федеральный проект «Патриотическое воспитание», уделяет последнему недостаточно внимания для полноценного урегулирования данной сферы деятельности. Кроме того, как уже было отмечено ранее, как минимум один из обозначенных показателей выполнения Федерального проекта «Патриотическое воспитание» носит весьма далекий от патриотического воспитания характер. В то же время представляется действительная, насущная необходимость развития законодательства в данном направлении, что также подтверждается определенными изменениями Конституции Российской Федерации в 2020 г.

1.2.4. Конституционализация защиты семьи и традиционных семейных ценностей российского общества

О. С. Рыбакова³⁷⁰

Закрепляя статус России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Конституция Российской Федерации (далее — Конституция) гарантирует государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства (часть 2 статьи 7), защиту семьи, материнства и детства (часть 1 статьи 38) в числе основных конституционных ценностей. Следует согласиться с мнением С. В. Нарутто, что право на создание семьи, семейную жизнь является конституционным правом, а формулировка статьи 38 может быть интерпретирована как право членов семьи на государственную защиту³⁷¹. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (часть 1 статьи 23). На конституционном уровне провозглашен принцип взаимной обязанности детей и родителей, закреплены право и обязанность обоих родителей проявлять заботу о детях, одновременно установлена обязанность трудоспособных детей, достигших 18-летнего возраста, заботиться о нетрудоспособных родителях (часть 2 статьи 38).

Справедливо утверждение, что, являясь основой государственности, закрепляющей устои и векторы развития страны, Конституция Российской Федерации определила ценности и идеалы общества, обозначила социальную обусловленность развития государства и его правовой системы национально-культурными традициями народа и идеалами права, которые приняты обществом³⁷². Конституция не только закрепляет обозначенные приоритеты в сфере защиты семьи, но и обеспечивает их гарантированную реализацию, прежде всего, ввиду прямого действия и обладания высшей юридической силой. Данный подход согласуется с выполнением государством социальной функции. Рассматривая семью как «основополагающий социальный институт полноценного воспитания новых поколений граждан, одинаково важный как для общества, так и для государства», О. Е. Кутафин делает вывод, что «семья, материнство, отцовство, детство должны находиться под защитой и общества и государства, как в правовом, так и в социальном плане»³⁷³. Защита семьи, материнства, отцовства, детства является самостоятельным направлением государственной социальной политики, которая реализуется посредством комплекса правовых, экономических, организационных и иных мер.

Семья как комплексный социальный институт является объектом междисциплинарных исследований, изучается социологами, психологами, философами, демографами, педагогами, юристами. В широком понимании, семья представляет собой социальный институт, объединяющий людей (группы лиц) не только на основе кровно-родственных связей, общности быта и жилища, экономических отношений, но и духовно-нравственных ценностях. Как отмечают уважаемые авторы учебника по семейному праву, «с юридической точки зрения понятие “семья” не имеет и не может иметь четкого и незыблемого содержания»³⁷⁴. В юриспруденции данный институт рассматривается, прежде всего, с позиции имущественных и неимущественных прав и обязанностей членов семьи, к которым отнесены супруги, родители, дети (усыновители и усыновленные), а также иные родственники. Семейные отношения, регулируемые правом, возникают на основе брака, рождения детей, родства, свойства, различных форм устройства детей в семьи.

В последние годы актуализируется необходимость повышенной защиты семьи и семейных ценностей, предлагаются новые формы и способы укрепления правовой связи между родителями и детьми, поддержки института ответственного родительства, обеспечения семейных прав несовершеннолетних, обсуждаются санкции и профилактические меры противоправного поведения в отношении членов семьи (особенно наименее защищенных категорий — детей, женщин, лиц пожилого возраста, инвалидов)³⁷⁵. Учеными обращается внимание на трансформационные процессы, происходящие в семейных отношениях в условиях новой социальной реальности, связанные с применением современных генетических и репродуктивных технологий, требующие проработки в части законодательного закрепления³⁷⁶. Приоритеты защиты семьи находят отражение в законодательстве и правоприменительной практике и направлены на создание необходимых условий для улучшения качества жизни российских семей, сохранения и укрепления репродуктивного здоровья населения, повышение уровня рождаемости, улучшение жизнеобеспечения семей, имеющих детей и особенно находящихся в трудной жизненной ситуации, а также на сохранение духовно-нравственных семейных ценностей³⁷⁷. Все это становится предметом законодательной повестки как федерального законодателя, так и региональных парламентов³⁷⁸, принимаемые изменения в законодательство направлены на повышение качества и уровня жизни семей с детьми, совершенствование различных форм устройства детей на воспитание в семьи, защиту интересов всех членов семьи, поддержку семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и т. д.

Защита семьи, семейных ценностей неоднократно становилась предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В своих решениях высший орган конституционного контроля давал разъяснения и толкования конституционным положениям и нормам законодательства в части защиты семьи как социального института, а также по отдельным вопросам защиты семейных, гражданских, наследственных и иных прав членов семьи. Как указал Конституционный Суд РФ, «семья, материнство и детство в их традиционном, воспринятом от предков понимании представляют собой те ценности, которые гарантируют непрерывную смену поколений, выступают условием сохранения и развития многонационального народа России, а потому нуждаются в особой защите со стороны государства»³⁷⁹. Многолетняя практика Конституционного Суда РФ позволяет утверждать, что высший орган конституционной юстиции выступает гарантом и хранителем семьи как конституционной ценности³⁸⁰.

Семья как комплексный социальный институт представляет сегодня конституционную ценность, что корреспондирует общепринятым международным подходам³⁸¹ к пониманию роли семьи как «естественной и основной ячейки общества», которой должны быть обеспечены необходимые охрана, защита и помощь со стороны общества и государства, с тем, чтобы она могла реализовать свои социальные функции в полной мере. В отечественной доктрине конституционного права под конституционными ценностями в широком смысле принято понимать системное единство фундаментальных общесоциальных установок и приоритетов (целей, задач) государственно-правового развития на определенном историческом этапе, которые не только закреплены в самом тексте Конституции Российской Федерации, но и находят отражение в процессе интерпретации ее норм³⁸². Обозначенные выше конституционные положения отражают духовные ценности российского общества, закрепление которых не является произвольным процессом, а отражает особенности и характер конкретно-исторического периода развития российского общества и государства, его специфику.

Проведенная в 2020 г. конституционная реформа существенно усилила конституционные гарантии защиты института семьи, обозначила дальнейшие приоритеты государственной политики, обозначенные Президентом России В. В. Путиным в ежегодном Послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г. по «созданию в России стройной, масштабной и, главное, эффективно работающей системы поддержки семей»³⁸³.

В развитие положений статьи 38 Конституции, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены «защита семьи, материнства, отцовства, детства; институт брака как союз мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье; а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о своих родителях» (пункт «ж» части 1 статьи 72). Данный подход конституционного законодателя обеспечивает комплексную защиту обозначенных приоритетов как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов.

Среди конституционных новелл следует отметить важное дополнение — появление в Конституции новой статьи — 67.1 (ч. 4), закрепляющей норму, что «…дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения». Закрепление данного приоритета на уровне конституционной нормы говорит о важности тех задач, которые еще предстоит решить. Конституционные гарантии защиты семьи выражены в том, что, во-первых, государство берет на себя обязанности по созданию условий для всестороннего развития несовершеннолетних, в том числе духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим; во-вторых, государство, обеспечивает приоритет семейного воспитания, т. е. создает условия для воспитания и полноценного развития несовершеннолетних в семьях; именно семья рассматривается в данном контексте в качестве основной формы воспитания ребенка и важного института социализации и всестороннего развития ребенка.

Важным является закрепление в Конституции не только взаимных прав и обязанностей членов семьи по отношению друг к другу, к обществу и государству. В обновленной Конституции ставятся задачи по формированию духовных ценностей общества, таких как «воспитание уважения к старшим», «воспитание патриотизма», «воспитание гражданственности», предполагающие всестороннее развитие личности ребенка, сохранение и приумножение «традиционных семейных ценностей». При этом государство берет на себя обязанность по обеспечению условий реализации обозначенных конституционных приоритетов.

Впервые на уровне конституционной нормы получило закрепление полномочие Правительства Российской Федерации по обеспечению проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области «поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей» (пункт «в» части 1 статьи 114) (курсив. — О. Р.). Конституционный законодатель не дает пояснения, что понимается под «традиционными семейными ценностями», какие отношения выступают объектом государственной политики по их сохранению.

Вместе с тем, анализ практики Конституционного Суда РФ, приведенный выше, и действующего законодательства позволяет сделать вывод, что понимается под традиционными семейными ценностями. Так, например, «утверждение традиционных семейных ценностей» выступает, в числе других, одним из приоритетных направлений реализации государственной семейной политики, обозначенных в Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 1618-р (далее — Концепция). Концепция определяет семью как фундаментальную основу российского общества, защита которой обеспечивается целостной системой принципов, задач и приоритетных мер, направленных на ее поддержку и укрепление, на сохранение традиционных семейных ценностей, повышение роли семьи в жизни общества, повышение роли ответственного родительства в семье и обществе, а также на профилактику и преодоление семейного неблагополучия, улучшение условий и повышение качества жизни семей. Целями государственной семейной политики определены поддержка, укрепление и защита семьи и ценностей семейной жизни, создание необходимых условий для выполнения семьей ее функций, повышение качества жизни семей и обеспечение прав членов семьи в процессе ее общественного развития. В Концепции перечислен целый ряд традиционных семейных ценностей, а именно:

1) ценность брака, понимаемого как союз мужчины и женщины, основанного на государственной регистрации в органах ЗАГС;

2) рождение и воспитание детей (продолжение рода) как основная цель создания семьи;

3) приоритет семейного воспитания несовершеннолетних детей;

4) равенство родителей в правах и обязанностях по совместному воспитанию и обеспечению детей (в том числе взятых на воспитание);

5) равенство супругов и взаимное уважение между супругами;

6) взаимная забота и уважение друг к другу со стороны всех членов семьи;

7) обеспечение заботы и поддержка нетрудоспособных членов семьи;

8) добровольность создания семьи;

9) устойчивый характер и длительность семейных отношений;

10) самостоятельность семьи в принятии решений относительно своей внутренней жизни;

11) поддержка и защита семьи со стороны государства.

Следует отметить, что обозначенный в Концепции перечень семейных ценностей не является исчерпывающим. Справедливо утверждение, что семейные ценности во всех сообществах формируются на протяжении длительного времени и являются результатом эволюции разнообразных форм и видов общественных объединений: от первобытного человеческого стада, через родоплеменные отношения, полигамную и моногамные типы семьи, религиозные основы отношений между мужчиной и женщиной к государственному регулированию семейно-брачных отношений³⁸⁴. Иными словами, в каждом социуме формируются свои представления о роли семьи и семейных ценностях, детерминированные особенностями исторического развития общества, его культурой, традициями, исторической памятью.

Говоря о семейных ценностях, следует отметить, что в науке существует множество подходов к пониманию их содержания. В основном исследования семейных ценностей получили свое отражение в психологии, социологии, педагогике, демографии. В зависимости от выполняемых семьей социальных функций учеными выделяются следующие семейные ценности (или ценности семьи): репродуктивная, обеспечивающая воспроизводство населения; социальная (воспитательная), выраженная в воспитании и социализации детей; экономическая, связанная с обеспечением производительности труда; экзистенциальная (коммуникативная), выраженная в ценности семейного микроклимата, способствующего личностному развитию членов семьи, духовному благополучию и др.

Известный отечественный ученый-обществовед И. С. Кон предлагает выделять следующие группы семейных ценностей, основанные на духовно-нравственных связях между членами семьи: ценность брака и супружества; ценности отношений между членами семьи; ценность ответственного родительства; ценности, связанные с личностным развитием членов семьи; ценности общения семьи с окружающим миром³⁸⁵. Определенный интерес представляет классификация, предложенная А. А. Русановой, согласно которой в первую группу входят ценности, «связанные с супружеством (ценность брака, ценность равноправия супругов/ценность доминирования одного из них, ценность межличностных коммуникаций между супругами, отношений взаимоподдержки и взаимопонимания супругов); ко второй группе отнесены ценности, связанные с родительством (ценность детей, включающая в себя ценность многодетности или малодетности, ценность воспитания и социализации детей в семье); к третьей — «ценности, связанные с родством (ценность наличия родственников (дедушек и бабушек, братьев и сестер и т. д.)), ценность взаимодействия и взаимопомощи между родственниками, ценность расширенной или нуклеарной семьи»³⁸⁶. Рассматривая семью как самоценность, Н. А. Кучуб отмечает, что «с одной стороны, семья выступает элементом социальной регуляции полоролевых, родственных и межпоколенческих взаимоотношений, с другой — как поведенческий стандарт, разделяемый в обществе и формирующий у человека предпочтительную ориентацию поведения и деятельности»³⁸⁷.

Обобщая междисциплинарные представления о содержании семейных ценностей, можно констатировать, что, с одной стороны, семейные ценности представляют собой совокупность ценностных ориентиров отдельно взятой семьи (нескольких поколений семьи). Таковыми могут быть, например, духовно-нравственные, морально-этические связи и нормы поведения, принятые в конкретной семье (социальной группе лиц, объединенных бытом и родством), а также бережно хранимые традиции, передаваемые от поколения к поколению, которые определяют взаимоотношения внутри данной социальной группы и отношение членов семьи к окружающей действительности.

С другой стороны, сам институт семьи представляет собой ценность для общества и государства, что мы наблюдаем в условиях современного российского общества. Данный подход нашел отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента от 2 июля 2021 г. № 400, где «укрепление института семьи, сохранение традиционных семейных ценностей, преемственности поколений россиян» выступают приоритетными задачами сохранения традиционных российских духовно-нравственных ценностей.

Следует отметить, что Российское государство на протяжении нескольких веков шло к пониманию содержания семейных ценностей, которые трансформировались в различные периоды российской государственности. Например, традиционная семья в дореволюционной России — патриархальная многодетная семья, где мужчина — глава семейства, женщина — хранительница очага, старшие дети — активные участники в воспитании младших братьев и сестер и помощники родителей по хозяйству.

Анализируя роль семьи как малой социально-психологической группы, члены которой связаны брачными или родственными отношениями, общностью быта и взаимной моральной ответственностью, Е. В. Мжельская справедливо отмечает, что важность семьи обусловлена потребностью общества в физическом и духовном воспроизведении населения, для каждого человека в отдельности и всего общества в целом³⁸⁸. Традиционно в российской истории «семьестроительство было идентично домостроительству на бытовом уровне», чем больше семья по количеству членов, тем более отлаженно и масштабно хозяйство и, конечно, дом; рост хозяйства и дома был прямо пропорционален росту семьи; благополучие семьи оценивалось в крестьянском мире размерами хозяйства³⁸⁹; крепкая большая семья — залог стабильности общества и государства³⁹⁰, благополучная и дружная семья — основа здорового общества и государства³⁹¹.

Отечественной истории известны определенные периоды девальвации института семьи и брака, например, когда в первые годы становления Советского государства приоритет отдавался свободным брачно-семейным отношениям и общественному воспитанию детей³⁹². В последующие годы вектор государственной семейной политики был изменен, и уже в Конституции СССР 1936 г. (Конституции РСФСР 1937 г.) перенаправлен на укрепление института семьи как «основной ячейки советского общества», в дальнейшем защита семьи получила конституционно-обеспеченное развитие в нормах Конституции СССР 1977 года (ст. 53) и законодательстве. Следует констатировать, что традиционные семейные ценности претерпели определенную трансформацию в конце 20 столетия, после распада Советского государства, характерными признаками данного периода специалистами называются³⁹³: девальвация института брака, повышение возраста вступления в брак, снижение количества детей в семьях, появление различных форм сожительства, в том числе партнеров одного пола.

Сегодня семья и семейные ценности выступают системообразующим фундаментом дальнейшего развития общества и государства. Социальную роль семьи связывают, прежде всего, с рождением и воспитанием детей, обеспечивающим воспроизводство населения — важнейшую составляющую развития государства. Справедливо мнение, что «современное российское общество и государство стоят перед реализацией новых задач по выработке национальных приоритетов правовой политики в области преумножения человеческого капитала, поддержания благоприятных условий развития личности»³⁹⁴, повышения качества жизни российских семей, поддержки материнства, отцовства, детства, сохранения традиционных культурных ценностей.

Конституционные гарантии отражают всю совокупность накопленных поколениями представлений о традиционных семейных ценностях, составляющих духовную, нравственную основу развития российского общества и государства. Конституционные гарантии в сфере защиты семьи реализуются посредством проведения государственной политики, определяющей концептуальные основы и стратегические направления поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, что находит свое отражение в принятом федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, программных целевых документах, правоприменительной практике. Реализуемая в настоящее время государственная политика направлена на создание, обеспечение и воспроизводство необходимых условий для реализации семьей своей миссии, стабилизацию демографической ситуации в стране, повышение рождаемости, улучшение жизнеобеспечения семей, имеющих детей, а также на сохранение духовно-нравственных семейных ценностей и укрепление института семьи.

1.2.5. Конституционализация в сфере образовательной миграции

В. И. Скоробогатова³⁹⁵

Провозглашенная в статье 1 Конституции России в качестве одной из основ конституционного строя характеристика Российской Федерации как демократического правового государства предполагает конституционную обязанность Российской Федерации создавать условия для достойной жизни людей и реализации их естественных прав и свобод, к числу которых относятся право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для всех лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации (статья 27). Таким образом, Конституция закладывает основы правового базиса построения миграционной политики по отношению к российским и иностранным гражданам России, а также лицам без гражданства, хотя в ней отсутствует упоминание о миграции и управлении миграционными процессами.

В последнее десятилетие количество иностранных студентов, обучающихся в России, стало важным показателем оценки международной деятельности университетов, критерием открытости, привлекательности и конкурентоспособности российского образования.

Право на образование принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека. Право на образование закреплено в Конституции Российской Федерации (статья 43), и оно является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Одной из основных задач правового регулирования отношений в сфере образования Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» обозначает создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и регулирует их права отдельной статьей (статья 78)³⁹⁶.

Поправки в Конституцию 2020 г. позволили значительно расширить возможности реализации различных прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, дополнение статьи 67.1 о том, что «Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации» закрепило статус международных договоров в области образования и признания иностранного образования и ученых степеней, большая часть которых заключена была во времена Советского Союза. Важным дополнением, требующим дальнейшего правового развития, стали положения части 3 статьи 69 о поддержке Российской Федерацией соотечественников, проживающих за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.

Конституционные нормы устанавливают общий правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором России. Таким образом, в «отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в Конституции закреплен принцип национального режима, который предполагает предоставление указанным лицам таких же прав и обязанностей, какие имеют и российские граждане, если иное не установлено федеральным законом»³⁹⁷.

В то же время, несмотря на равенство прав и обязанностей иностранных граждан в соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации и отсутствие ограничений, установленных федеральным законодательством, для образовательных мигрантов, обучающихся в разных по статусу образовательных организациях, реализация конституционного права на образование имеет существенные различия.

В центре экспортной политики в сфере образования находятся иностранные студенты, обучающиеся на территории Российской Федерации, которые оплачивают образовательные и/или сопутствующие услуги и, таким образом, вносят вклад в российскую экономику. Увеличение численности иностранных студентов соответственно ведет к увеличению доходов от экспортной деятельности. Для политики «мягкой силы» исключительно важное значение имеют иностранные выпускники российских вузов, которые, покидая Россию, сохраняют и поддерживают профессиональные и экономические связи.

Наиболее перспективной в контексте современной миграционной политики России является категория иностранных выпускников, которые после завершения обучения остаются работать на территории Российской Федерации в качестве квалифицированных специалистов. Проведенный автором анализ свидетельствует о том, что до настоящего времени на федеральном уровне так и не созданы механизмы работы с иностранными выпускниками российских вузов, хотя важность взаимодействия с ними подчеркивается в концептуальных документах государственной политики.

В то же время нельзя не отметить, что за последние 15 лет количество иностранных студентов выросло практически в 4 раза, и это результат целенаправленной государственной политики в рамках федеральных проектов «Образование», «Экспорт образования» (рис. 2).

Решение Правительства Российской Федерации³⁹⁸ об объявлении «стратегической инициативы “Россия — привлекательная для учебы и работы страна” практически открывает новый этап развития образовательной миграции. Заявленные целевые показатели: увеличение количества иностранных студентов до 450 тыс. чел., трудоустройство 50 тыс. иностранных выпускников в России»³⁹⁹ и привлечение 30 тыс. иностранных специалистов высокой квалификации, инвесторов к 2030 г. требуют серьезного пересмотра и корректировки нормативно-правовой базы образовательной миграции, как наиболее предпочтительного типа внутренней миграции.

Рис. 2. Динамика численности иностранных студентов за 2005–2020 гг.⁴⁰⁰

Миграционная образовательная политика — это основанная на конституционных принципах система государственного регулирования общественных отношений, возникающих при планировании и обучении (вне зависимости от формы обучения) иностранных граждан и лиц без гражданства в национальных образовательных организациях и их зарубежных филиалах за пределами России. Миграционную образовательную политику целесообразно рассматривать обособленно от миграционной политики в целом, в отличие от трудовой миграции она имеет специфические черты и цели, и более широкий охват, не всегда связанный с пересечением государственных границ или перемещением между странами.

Например, в период пандемии коронавирусной инфекции (2019–2021 гг.), затронувшей все страны мира, в большинстве из них были введены карантинные ограничения, закрыты национальные границы и образовательные организации перешли на обучение в режиме онлайн. Означает ли это, что образовательная миграция в период пандемии прекратилась? Как в этих условиях рассматривать иностранных граждан, которые обучаются в режиме онлайн без пересечения государственных границ?

В контексте образовательной миграции цифровизация общественных отношений напрямую воздействует на объем и содержание конституционного статуса иностранных граждан, обучающихся в режиме онлайн на территории и за пределами Российской Федерации. Так, крайне важным представляется нормативное определение статуса иностранных граждан, обучающихся за пределами Российской Федерации по российским образовательным программам и стандартам, например, в зарубежных филиалах образовательных организаций за пределами Российской Федерации. Целесообразно рассмотреть вопрос об уравнении прав иностранных студентов, обучающихся за рубежом, с правами иностранных студентов, находящихся в России, исключив из законодательных актов нормы, связанные с обучением на территории Российской Федерации, заменив их на «обучение в российских образовательных организациях». Результатом станет формирование лояльных к России иностранных выпускников, которые являются потенциальными кандидатами не только для российского рынка труда, но и потенциальными гражданами страны. Эти предложения приобретают особую важность в условиях санкционного давления на Россию и формирования ценностей «русского мира».

В структурном отношении в конституционно-правовом статусе человека исследователи выделяют три элемента: юридически закрепленные принципы статуса; гражданство; основные права, свободы и обязанности человека и гражданина⁴⁰¹.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», детализируя конституционные нормы, дает определение понятию «гражданство». В соответствии со ст. 3 Закона гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей⁴⁰².

В 2021 г. российское гражданство было предоставлено 735,4 тыс. иностранцев. Это стало рекордом как минимум с 2000 г. Большинство получателей российского гражданства составили выходцы из Украины (51,1%, или 376 тыс. человек), также среди получивших гражданство РФ много уроженцев Таджикистана (14,1%, или 103,7 тыс. человек) и Казахстана (6,8%, или 49,9 тыс. человек)⁴⁰³. На рис. 3 приведена динамика получивших российское гражданство иностранных заявителей с 2010 по 2020 г.

Рис. 3. Количество получивших гражданство РФ с 2010 по 2020 г., тыс. чел.

Росту числа «новых россиян» способствует смягчение миграционной политики — основной тренд последних лет в отношении получения гражданства. К сожалению, имеющаяся статистика не позволяет отследить иностранных выпускников российских образовательных организаций, получивших гражданство, поскольку эта категория не выделена в статистическом наблюдении.

Натурализация — заключительный этап образовательной миграции, возможно, один из наиболее значимых в контексте задач российской миграционной политики, при натурализации происходит изменение конституционно-правового статуса иностранного гражданина или лица без гражданства в результате приема государством в свое гражданство указанного иностранного выпускника и по его просьбе. «Одним из оснований приобретения гражданства иностранцами и лицами без гражданства является прием в гражданство. Поскольку государства не признают себя обязанными принимать в гражданство каждого просящего об этом иностранца или каждое лицо без гражданства, то прием в гражданство обусловливается специальными условиями. Эти условия служат материально-правовым основанием приобретения гражданства лицами, не имеющими права на гражданство данного государства и достигшими совершеннолетия»⁴⁰⁴.

Квалифицированные специалисты — иностранные выпускники российских вузов — получили право претендовать на российское гражданство в упрощенном порядке в соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» с 2010 по 2020 г.

Условиями реализации этого права являются:

— наличие диплома о высшем образовании, полученного после 1 июля 2020 г. в образовательной и научной организации, имеющей государственную аккредитацию;

— осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации в совокупности не менее одного года до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации. При этом в указанный период работодателем таких иностранных граждан и лиц без гражданства должны быть начислены страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Необходимо отметить, что срок трудовой деятельности квалифицированных специалистов из числа иностранных выпускников российских вузов был сокращен с 3 лет до 1 года в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О гражданстве Российской Федерации” в части упрощения процедуры приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации, как условие получение гражданства, предполагает трудоустройство в совокупности не менее одного года до дня обращения с заявлением о приеме, т. е. может трактоваться как в совокупности различных мест осуществления трудовой деятельности, так и в совокупности трудовой деятельности с образовательной, что позволяет действующее законодательство.

Насколько данный упрощенный порядок получения гражданства иностранным выпускником соответствует базовому принципу гражданства — установлению устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей? При очном обучении иностранных граждан предполагается, что заявитель о приеме в гражданство — иностранный выпускник:

— несколько лет проживал в Российской Федерации;

— успешно освоил образовательную программу в соответствии с российскими государственными образовательными стандартами, что подтверждается государственной аккредитацией данной организации;

— овладел русским языком в процессе обучения и межличностного общения;

— социально адаптировался и интегрировался в местное сообщество;

— получил трудовой опыт в соответствии с полученной квалификацией.

Данные критерии позволяют сделать вывод о правовом статусе иностранного выпускника российской образовательной организации в совокупности взаимных прав и обязанностей как потенциальном гражданине Российской Федерации.

В то же время норма о необходимости получения образования иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации для получения гражданства в упрощенном порядке ограничивает права иностранных выпускников зарубежных филиалов российских вузов, которые получают дипломы установленного образца, ничем не отличающиеся от дипломов иностранных выпускников российских вузов. По мнению автора, правовой статус данной категории выпускников российских образовательных организаций не должен отличаться в зависимости от места и формы получения российского образования.

Многообразие теоретических, научных подходов к исследованию международной образовательной миграции убедительно доказывает, что образовательная миграция является сложным многоэтапным процессом, в основе которого лежит право на образование, на свободу передвижения и на труд. Основными причинами образовательной миграции являются: приобретение качественного образования, межкультурного опыта и языковых компетенций, проживание в иной среде и совершенствование языковых компетенций, трудоустройство после окончания и возможность натурализации в стране обучения. Основными факторами принятия решения для обучения в той или иной стране наряду с качеством образования относят миграционное законодательство.

Важным и долгожданным событием стало принятие Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 357 «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴⁰⁵, который устанавливает особый режим для иностранных граждан и лиц без гражданства, проходящих обучение по очной форме в государственных образовательных или научных организациях на территории России, — разрешение на временное проживание в России в упрощенной форме (РВПО). Данное разрешение для иностранцев, проходящих обучение по имеющим государственную аккредитацию программам высшего образования или по программе подготовки научных и научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), выдается на весь срок обучения и сто восемьдесят календарных дней после дня окончания срока обучения. Данные нормы вступают в силу с 1 января 2023 г. Безусловно, принятый Федеральный закон снимает необходимость ежегодного продления визы иностранному студенту в России, что будет способствовать их дальнейшей интеграции в российское общество,