Конституционно-правовые основы регулирования экономических и политических санкций в зарубежных странах

Монография

Ответственный редактор  
кандидат юридических наук, доцент 
Е. А. Кремянская

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4

ББК 67.400.1

К65

Авторы:
Мамитова Н. В., д. ю. н., проф. – введение; Войтович Е. А., к. ю. н., ст. преп. кафедры конституционного права – гл. 1, 5; Гордейченко Л. О., преп. кафедры конституционного права – гл. 2; Кремянская Е. А., к. ю. н., доц. – гл. 3, 6; Базина О. О., к. ю. н. – гл. 4; Ракитская И. А., к. ю. н., доц. – гл. 7; Павлов Е. Я., д. ю. н., проф. – гл. 8; Кузнецова Т. О., к. ю. н., доц. – гл. 9; Хитрова А. А., асп. – гл. 10.

Рецензенты:
Сухондяева Т. Ю., кандидат юридических наук, доцент Военного университета Министерства обороны Российской Федерации;
Березко В. Э., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления Московского государственного института международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Коллективная монография посвящена актуальным вопросам конституционно-правового регулирования экономических и политических санкций в зарубежных странах. В работе рассмотрено нормативное регулирование и практика таких государств, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Швеция, Франция, Япония, Китай, Чешская Республика.

Данная коллективная монография является первой работой о конституционно-правовой природе зарубежных санкций, издаваемой на русском языке, в которой проанализирован недавно появившийся зарубежный нормативный материал, исследована судебная, а также новейшая практика органов государственной власти ряда зарубежных государств.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, государственных служащих, равно как и для всех тех, кто интересуется проблемами современного конституционного права зарубежных стран, а также опытом введения и применения экономических и политических санкций.

УДК 342.4

ББК 67.400.1

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

Введение.
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ САНКЦИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Понятие «санкция» известно еще с древних времен. Применение санкций характеризовало различные исторические периоды развития многих государств, начиная со времен Древней Греции до наших дней. Первоначально синонимом термина «санкция» были «реторсии», «репрессалии». В международном праве под реторсиями понимаются «ответные ограничительные меры; правомерные принудительные действия государства, совершаемые в ответ на недружественный акт другого государства, не составляющий международного правонарушения»¹. Под репрессалиями понимают «индивидуальные правомерные принудительные меры, принимаемые в двусторонних отношениях одним государством в ответ на серьезные деликты и международные преступления, совершенные другим государством»². Термином «санкция» обозначают принудительные меры политического, экономического и иного характера, применяемого по отношению к государству, нарушающему международные соглашения³. А в практике международного права санкциями обычно называли меры экономического характера.

Впервые санкции получили свое нормативное закрепление в Уставе Лиги Наций. Статья 16 Устава Лиги Наций 1920 г. закрепила более широкое понимание термина «санкция», который стал пониматься в большей степени не как форма ответственности, а как мера принуждения. В дальнейшем деятельность ООН значительно усилила данную тенденцию.

Генеральная Ассамблея ООН ежегодно принимает резолюции, подтверждающие положения о том, что ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение односторонних экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав. Подобные меры квалифицируются как вопиющее нарушение принципов международного права, изложенных в Уставе ООН⁴.

В юридической науке отмечается плюрализм подходов к доктринальному пониманию санкции как в конституционном, так и в международном праве. Не вдаваясь подробно в различные научные точки зрения, отметим, что в международном публичном праве с понятием «санкции» связывают принудительные меры, а не виды ответственности⁵. Представители другой точки зрения рассматривают санкции как самостоятельный институт международного публичного права⁶.

В то же время санкции тесно связаны с практикой применения норм права, прежде всего, так как в теории права и государства под санкцией понимают структурный элемент правовой нормы, в которой указаны правовые последствия как негативного, так и позитивного характера. По мнению Ганса Кельзена, в понятие «санкция» необходимо включать все виды реакций на неправомерные акты, в том числе репрессалии. Таким образом, в юридической литературе чаще всего санкция ассоциируется с государственным принуждением⁷. В конституционном праве России, как и в конституционном праве зарубежных стран, несмотря на то, что санкция носит и императивный характер, эта часть нормы встречается довольно редко.

Таким образом, санкции — это принудительные меры воздействия, которые выработаны для привлечения правонарушителя к ответственности, «включая как относительно мирные средства экономической и политической направленности, так и осуществление акций против государств-агрессоров с применением вооруженной силы»⁸.

Наиболее крупным основанием классификации международных санкций является их деление по субъектам, от которых исходит инициатива применения санкций. По данному основанию различают две группы санкций:

– санкции, которые вводятся отдельным государством в порядке самопомощи (индивидуальные санкции);

– санкции, которые вводятся группой государств или с помощью международных организаций (коллективные санкции)⁹.

По характеру сил и средств, применяемых в порядке осуществления санкций, выделяют санкции, связанные с применением вооруженной силы (военные санкции) и санкции, не связанные с применением вооруженной силы (невоенные санкции). В свою очередь, невоенные санкции подразделяются на экономические, политические и дипломатические.

Невоенные санкции экономического характера применялись СБ ООН в отношении Ирака, Ливии, Сомали, сил УНИТА в Анголе, Руанды, Сьерра-Леоне, бывшей Югославии (включая Косово), Гаити, Афганистана («АльКаида»/«Талибан»), Либерии, Конго¹⁰.

Также существуют дипломатические санкции, которые чаще всего применяются государствами в комплексе с другими видами санкций. Исторически сложилось так, что дипломатические санкции раньше применялись чаще всего в военное время, в период открытой конфронтации между государствами. Сегодня же дипломатические санкции стали орудием санкционного режима и в мирное время. Статья 41 Устава ООН включает в возможную меру принуждения разрыв дипломатических отношений между государствами, и дипломатические санкции относят к политическим мерам, которые никак не должны быть связаны с экономическим или военным воздействием. Учитывая тот факт, что дипломатические санкции направлены на отмену или ограничение правительственных визитов или высылку дипломатических миссий и сотрудников, целью дипломатических санкций является оказание воздействия на межгосударственные отношения государства — объекта санкций и государств — членов ООН¹¹. В настоящее время дипломатические санкции чаще всего применяются в комплексе с другими видами санкций.

Наибольший ущерб в действии санкционных режимов наносится экономическими санкциями, которые, в силу их направленности на наиболее уязвимые отрасли экономики стран-объектов, не только ведут к нанесению материального ущерба, но и возможной полной экономической изоляции такого государства. Ряд международных документов урегулировал вопрос о возможности допущения мер экономического принуждения в межгосударственных отношениях¹².

Одной из важных целей экономических санкций становится создание неблагоприятных экономических условий для населения государства, так как они могут способствовать дополнительному давлению на власть санкционного государства изнутри, со стороны народа.

Невоенные санкции, вводимые отдельными государствами, побуждают к размышлению над вопросом об их легитимности. Чаще всего односторонние экономические санкции преследуют политические цели. Такая концепция санкций сложилась в Соединенных Штатах Америки. Санкции здесь понимаются, прежде всего, как меры принуждения, предпринимаемые во имя достижения политических целей или обеспечения национальной безопасности¹³. Эти санкции «применяются Соединенными Штатами таким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия международным правовым принципам»¹⁴. После Второй мировой войны США односторонне использовали санкции для реализации своих внешнеполитических целей более 160 раз¹⁵. С 2014 г. США неоднократно применяли санкции как экономического, так и политического характера против Российской Федерации.

Сегодня экономические санкции иностранных государств ограничивают возможности развития не только экономики государства в целом, но и внешнеэкономических операций в сфере цифровых технологий — как со стороны российских лиц в адрес иностранных лиц, так и со стороны иностранных лиц в адрес российских контрагентов.

В результате установления в 2014 г. ограничений в отношении Крыма и Севастополя были запрещены прямой или косвенный экспорт, реэкспорт и продажа товаров, работ, услуг и технологий в Крым из США или со стороны лиц, находящихся под юрисдикцией США¹⁶.

В части экспортных ограничений со стороны Бюро промышленности и безопасности Швейцарии был введен запрет на экспорт в Россию товаров и технологий по критерию «национальная безопасность», к которым относятся системы информационной безопасности и их компоненты, оборудование цифровой связи и операционные системы¹⁷.

Таким образом, меры и последствия введения запретов в сфере цифровых технологий со стороны зарубежных государств позволяют пересмотреть некоторые законодательные акты в пользу принятия более гибких мер правового регулирования. Так, например, с 1 января 2021 г. в Российской Федерации вступил в силу новый закон, вводящий обязанность предварительно устанавливать российское программное обеспечение на определенные технически сложные товары (например, смартфоны и компьютеры)¹⁸.

Таким образом, можно сделать вывод о формировании нового вида международного политического режима — санкционного режима, характеризующегося совокупностью методов, приемов и форм осуществления политических отношений между государствами, опирающихся на введение различного рода санкций и ограничений в двустороннем порядке. В то же время односторонние принудительные меры экстерриториального характера, введенные без учета международных норм об ответственности государств, противоречат международному праву, нарушают принцип свободы международной торговли, отрицательно сказываются на реализации прав и свобод человека.

Подводя итог, следует отметить, что в современных условиях санкции становятся уже не столько экономическими мерами, применяемыми с целью поддержания устойчивости системы и поиска ответов на возникающие угрозы, сколько превентивным механизмом продвижения национальных интересов. В этих условиях особенно актуальным становится изучение конституционно-правовых основ регулирования экономических и политических санкций в различных зарубежных странах.

Глава 1.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ САНКЦИЙ В АВСТРАЛИЙСКОМ СОЮЗЕ

Санкции как инструмент внешней политики применялись еще в период существования древних цивилизаций путем запрета торговли и коммуникаций¹⁹ в случаях угрозы самому государству. В настоящее время интеграция в мире достигла значительного уровня, и санкции чаще используются государствами для предотвращения глобальных угроз, которые определяются ООН как «угроза миру, нарушение мира или акт агрессии»²⁰.

Все меры, принимаемые Советом Безопасности ООН в ответ на угрозу миру, должны соответствовать ст. 41 и 42 Устава ООН²¹, которые дают Совету право вводить санкции: экономические (полное или частичное прекращение экономических отношений), транспортные (прекращение транспортного сообщения), политические (прекращение дипломатических отношений) и др. Статья 25 Устава ООН устанавливает юридическую обязанность всех государств — членов ООН следовать решениям, принятым Советом Безопасности ООН.

Область внешней политики Австралийского Союза долгое время испытывала значительное влияние со стороны Великобритании. Вплоть до 1942 г. (ратификация Вестминстерского статута 1931 г.) вопросы войны, мира и направления войск за рубеж находились в руках главы государства — британского монарха и соответствовали британской оборонной стратегии²². Еще одним важным фактором, определяющим внутреннюю и внешнюю политику Австралии, стала расовая политика «Белой Австралии»²³, являющаяся наследием колониального периода, подтвержденная²⁴ и после образования Австралийского Союза в 1901 г. Все население государства делилось на европейцев и неевропейцев. Защита белого населения включала в себя политику доминирования «белой» расы над любыми цветными расами, в том числе и аборигенами Австралии, а также ограничение иммиграции. Особые опасения вызывал приток иммигрантов из Китая²⁵.

Влияние расистской политики сказалось и на развитии санкционного права Австралии. Несмотря на то, что Совет Безопасности ООН еще в 1960 г. признал, что положение в ЮАР «может поставить под угрозу международный мир и безопасность»²⁶, а Генеральной Ассамблеей ООН было рекомендовано²⁷ ввести санкции против режима апартеида начиная с 1962 г.,²⁸ Либеральная партия Австралии, находившаяся у власти с 1949 по 1972 гг., в рамках политики «Белой Австралии» выступала против любых форм экономических и финансовых санкций. Поддержка «белого» населения ЮАР имеет под собой ряд причин. В первую очередь — это существование расистской политики. Признание наличия расизма в ЮАР означало для Австралии признание наличия внутренних проблем: расистское отношение к коренному населению, исключенному из жизни государства вплоть до 1967 г., а также к другому небелому населению²⁹. Еще один фактор — общие «корни»: ЮАР, бывшая британская колония, до 1961 г. была членом Содружества Наций (членство восстановлено в 1994 г.)³⁰.

Мерами, принятыми Австралийским Союзом в отношении режима апартеида в 1972 г., стали санкции, введенные по рекомендации ООН, что было связано с победой на выборах Австралийской лейбористской партии и сменой политического курса государства.

Схожая ситуация сложилась в отношении Южной Родезии. Австралия не хотела вводить санкции против государства, в одностороннем порядке объявившего независимость от Великобритании, поддерживая белых поселенцев. Только давление Великобритании принудило ввести Австралию в экономические санкции в отношении бывшей британской колонии в соответствии с обязательными санкциями, установленными Советом Безопасности ООН в 1966 г.³¹

В 1991 г. в отношении бывшей Югославии Советом безопасности ООН были введены экономические санкции³². В дальнейшем в 1992 г.³³ их ужесточили и дополнили финансовыми, транспортными, культурно-спортивными и политическими мерами. Международным сообществом было признано, что введение жестких санкций в отношении Югославии не дало ожидаемого результата и при этом крайне негативно сказалось на обычных людях. В этой связи, параллельно с международными запретами, Австралия приняла решение ввести против режима Слободана Милошевича национальные санкции. Принятые меры имели больший эффект, поскольку были направлены не просто на государство в целом, а на конкретных лиц, причастных к режиму. Санкции заключались в запрете предоставления любых активов, операций с такими активами, въезда на территорию Австралии лицам, внесенным в санкционный список. Впоследствии список таких лиц расширялся на основании решений специально созданных международных органов (Международный трибунал по бывшей Югославии³⁴) и актов судебных органов Сербии, Боснии и Герцеговины.

Непростым для Австралии оказалось решение о принятии санкций в отношении Ирана. Долгое время Австралия и Иран были торговыми партнерами, торговый оборот между ними доходил до 900 млн австралийских долларов в год. Экспортировалась в основном продовольственная продукция, но также были финансовые и технологические инвестиции в горнодобывающую промышленность, способствующие разработке урановых месторождений Ирана. Импортировались нефтегазовые ресурсы. В кризисный период в 1980 г., когда случился захват заложников в посольстве США в Тегеране, Австралия, поддержав Америку, ввела краткосрочные национальные санкции до 1981 г. — эмбарго в отношении непродовольственных товаров. К 1990 г. были прерваны официальные дипломатические отношения, но поддерживались неофициальные связи, чем Австралия пользовалась, чтобы влиять на ситуацию в Иране переговорным путем. При этом торговля продовольственными товарами не прекращалась, а в 2000 г. Австралия возобновила инвестиции в горнодобывающую промышленность Ирана. После признания ядерной угрозы со стороны Ирана торговля и инвестиции стали сокращаться. Введение санкций Советом Безопасности ООН начиная с 2006 г.³⁵ поставило точку в развитии торговых отношений Австралии и Ирана в подсанкционных областях. А начиная с 2008 г. Австралия совместно с санкциями СБ ООН начала вводить национальные санкции в отношении конкретных лиц, товаров и услуг. В настоящее время, по данным Австралийской комиссии по торговле и инвестициям³⁶, суммарный иранский экспорт составляет 352 млн австралийских долларов в год, импорт осуществляется через ОАЭ. Санкции с Ирана не сняты до сих пор. Наряду с санкциями ООН действуют и национальные санкции: эмбарго в отношении военных товаров, товаров, подпадающих под область действия СВПД, запрет на оказание услуг в таких областях; санкции в отношении конкретных лиц: запрет на операции с активами, запрет на въезд на территорию Австралии.

До 2011 г. при отсутствии специального законодательства, запреты устанавливались на основании международного права и национальных отраслевых актов.

Среди актов, содержащих нормы международного права, являющегося основополагающим в австралийской санкционной политике, необходимо отметить Устав ООН³⁷ и резолюции Совета Безопасности ООН³⁸. Такие санкции являются внешними.

Внутреннее законодательство, используемое для введения санкций, разнообразно. Закон о таможенном регулировании 1901 г. устанавливает важнейшие правила в области экспорта и импорта товаров. Общий запрет на ввоз товаров устанавливается генерал-губернатором. Запрет может быть: абсолютным; связанным с определенными обстоятельствами; с определенным местом; связанным с несоблюдением условий и ограничениями. Товары означают движимое имущество любого рода, включая документы, морские и воздушные суда. Отдельно определяются товары, которые предназначены для использования в военных целях, учениях или другой деятельности, проводимой вооруженными силами или вооруженным формированием, независимо от того, являются ли вооруженные силы или формирования входящими в состав вооруженных сил любого иностранного государства. Вопросы экспорта таких товаров отнесены к полномочиям министра обороны, который наделен правом запретить экспорт товаров военного назначения, направив владельцу товаров уведомление о запрете, если:

1) товары предназначаются или могут быть применены для конечного использования в военных целях;

2) экспорт таких товаров может нанести ущерб безопасности, обороне или международным отношениям Австралийского Союза.

Для обеспечения введения санкций ООН в Законе о таможенном регулировании 1901 г. устанавливается ряд условий:

– введение санкций резолюцией Совета Безопасности ООН в соответствии с гл. VII Устава ООН;

– на основании ст. 25 Устава ООН санкции носят обязательный характер;

– включение товаров, подпадающих под санкции ООН, в Таможенные правила (1956 или 1958 г.).

Важнейшими подзаконными актами, принимаемыми на основании Закона о таможенном регулировании 1901 г., являются Таможенные правила 1956 г. и Таможенные правила 1958 г., содержащие перечни товаров, ограниченных или запрещенных к ввозу / вывозу, а также товаров, которые можно экспортировать/импортировать при наличии специального разрешения министра.

В соответствии с Таможенными правилами 1958 г. Министерство обороны формирует Перечень оборонных и стратегических товаров 2021 г. (ранее действовал Перечень 1996 г.), который закрепляет список товаров, технологий, программных продуктов, в отношении которых установлен особый контроль. Весь перечень разделен на военные товары и товары двойного назначения. Экспорт товаров, технологий и программных продуктов, оказание связанных с ними услуг и публикация соответствующей информации требует получения специального разрешения Министерства обороны.

Еще одним важным актом в рассматриваемой области является Закон о миграции 1958 г., определяющий для Австралийского Союза порядок въезда, выезда, пребывания и депортации иностранных и иных лиц.

В 2011 г. был разработан и принят Закон об автономных санкциях, который тем не менее не отменил действие предыдущих актов. Но в отличие от предыдущего законодательства, которое являлось по своей сути отраслевым, новый Закон 2011 г. фактически оформил новую отрасль права. Этим актом было введено понятие автономных санкций, которые для Австралийского Союза являются внутренними (национальными), установил запреты в области санкционного права и закрепил ответственность за нарушение санкций.

Предметом анализируемого Закона 2011 г. являются: автономные санкции и их применение, а также их администрирование.

Закон 2011 г. определяет, что автономные санкции — это санкции, направленные на прямое или косвенное влияние на иностранные органы государственной власти и их членов, а также иных иностранных физических и юридических лиц. Под органами государственной власти подразумеваются: правительство иностранного государства и иные органы исполнительной власти государства в целом или его части. Таким образом, Закон 2011 г. в качестве субъектов определил не просто подсанкционное государство, а конкретные органы власти и конкретных лиц.

Автономные санкционные меры направлены на достижение трех целей: ограничение неблагоприятных последствий, возникающих в случаях, вызывающих международную обеспокоенность; воздействие на лиц, причастных к возникновению таких случаев с целью изменения ими политического курса; наказание таких лиц.

На основании Закона 2011 г. было принято Положение о санкциях 2011 г., в котором были закреплены перечни подсанкционных государств, для которых были определены запрещенные к ввозу/вывозу товары, области, деятельность в которых запрещена, органы власти и лица, подпадающие под санкции. Ответственность за принятие подзаконных актов в области санкционного права, предусматривающих запреты и ограничения лежит на генерал-губернаторе и министре иностранных дел и торговли.

В 2012 г. в США был принят Закон Магнитского об ответственности, а затем — в 2016 г. — Глобальный Закон Магнитского³⁹, что явилось для Австралии толчком к расширению национального законодательства в области санкционного права. Проведенное исследование парламентского совместного комитета по иностранным делам, обороне и торговле показало, что Закон об автономных санкциях 2011 г. устанавливал правовое регулирование в привязке к определенному государству, его отраслям, органам власти, должностным лицам. Тогда как в условиях мировой глобализации во многих случаях нарушение прав человека, коррупция и терроризм не всегда являются преступлениями, связанными с конкретным государством или конкретной территорией. Такое положение позволяет лицам, являющимся конечными выгодоприобретателями в различных точках мира, извлекать выгоду безнаказанно. Комитетом была отмечена тесная связь нарушений прав человека и коррупции. Основной рекомендацией была разработка целенаправленного законодательства, включающего в себя адресные (персонифицированные) санкции, предполагающие значительный воздействующий эффект, поскольку «активы, полученные нечестным путем, никогда не хранятся в собственном государстве».

В 2021 г. в Сенат⁴⁰ была внесена поправка к Закону об автономных санкциях 2011 г. «в стиле Магнитского», которая существенно расширила действие акта. В соответствии с принятыми изменениями в Австралии стали выделять два вида автономных санкций: санкции против конкретных государств (отраслей, органов власти, должностных лиц), адресные и тематические санкции.

Санкции, вводимые против конкретных государств — это санкции, касающиеся вопросов, входящих в круг международных интересов Австралии в отношении одного или нескольких конкретных государств. Тематические санкции — это санкции, касающиеся одной или нескольких тематических областей.

В соответствии со ст. 3 Закона 2011 г. виды тематических санкции установлены в закрытом перечне и могут касаться следующих областей:

– распространение оружия массового уничтожения;

– угроза международному миру и безопасности;

– киберпреступность;

– грубые нарушения прав и свобод человека;

– деятельность, подрывающая основы управления, верховенства права, включая коррупционную деятельность;

– грубые нарушения международного гуманитарного права.

Тематические санкции одновременно являются адресными, т. е. устанавливаются в отношении конкретных физических лиц и их близких родственников или юридических лиц, признанных причастными к нарушениям, относящимся к какой-либо из указанных областей.

В соответствии с Законом 2011 г. генеральный прокурор наделен контрольными полномочиями в санкционном праве. В случае введения, продления или отмены запретов министром иностранных дел и торговли предусмотрена обязательная консультация генерального прокурора и получение его письменного согласия. Дополнительно министр иностранных дел обязан получить консультацию по указанным вопросам у причастных профильных министров, круг которых определяется министром иностранных дел и торговли. Также генерал-губернатор не может принимать положения о введении запретов и ограничений без предварительной проверки таких актов министром иностранных дел и торговли.

В разделе 3 Закона 2011 г. содержатся нормы, определяющие понятие правонарушения и устанавливающие ответственность за их нарушение. Выделяются два вида правонарушений.

1. Совершение действия, противоречащего Закону 2011 г. Субъекты правонарушения — физические и юридические лица. Статья 16 Закона 2011 г. предусматривает ответственность:

– для физических лиц: лишение свободы на срок до 10 лет и/или штраф в 3-кратном размере от суммы сделки (если суд может установить сумму) или 2 500 штрафных единиц⁴¹;

– для юридических лиц: штраф в 3-кратном размере от суммы сделки (если суд может установить сумму) или 10 тыс. штрафных единиц, если юридическое лицо не доказало, что оно приняло все разумные меры предосторожности и проявило должную осмотрительность, чтобы избежать нарушения Закона 2011 г.

2. Предоставление ложной или вводящей в заблуждение информации, предоставление ложных документов наказывается лишением свободы на срок до 10 лет и/или штрафом в размере 2 500 штрафных единиц.

Генеральный прокурор вправе обратиться в суд о наложении судебного запрета на совершение действий, приводящих к нарушению Закона 2011 г.

Вслед за Законом 2011 г. было изменено Положение об автономных санкциях 2011 г. В соответствии со ст. 6А введена конкретизация каждой определенной Законом 2011 г. тематической санкции. Также этим подзаконным актом устанавливаются критерии, в соответствии с которыми министр иностранных дел и торговли определяет, подпадает конкретное лицо под действие Закона 2011 г. или нет.

Как установлено в ст. 22 Положения 2011 г., Министерство иностранных дел и торговли ведет Перечень физических и юридических лиц, активов и имущества, в отношении которых приняты санкции.

Необходимо отметить, что из каждого правила существуют исключения. В разделе 4 Положения об автономных санкциях 2011 г. предусмотрена возможность получения разрешения на сделки, находящиеся под санкциями: экспорт или импорт товаров, оказание услуг, операции с активами физических и юридических лиц. Инициатива в отношении выдачи разрешения может исходить как от министра иностранных дел и торговли, так и от заинтересованного лица. Выдача разрешения производится после того, как министр иностранных дел и торговли убедится, что это отвечает национальным интересам государства⁴², операция с активами является обязательными платежами либо сделка заключена до даты введения санкций.

Для обеспечения реализации норм санкционного права в Австралийском Союзе существует ряд органов власти. Отметим упомянутых ранее лиц, имеющих широкие полномочия в области санкционного права: генерал-губернатор, министр иностранных дел и торговли, министр обороны, генеральный прокурор.

1 января 2020 г. Министерством иностранных дел и торговли было учреждено Австралийское управление по санкциям, которое работает с физическими и юридическими лицами. В полномочия управления входит предоставление рекомендаций в соответствии с Законом об автономных санкциях 2011 г., наблюдение за соблюдением санкций, проведение работы с физическими и юридическими лицами и организациями с целью предотвращения нарушений санкционного права. Через управление подаются заявки и выдаются разрешения на ведение деятельности (бизнеса) в соответствии с санкционным законодательством. Управление находится в тесном сотрудничестве с различными органами государства (Министерство обороны, Министерство внутренних дел, пограничная служба Австралии, Федеральная полиция Австралии) по вопросам соблюдения санкционного законодательства и нарушения санкций. Т. е., с точки зрения российского права, созданный орган совмещает в себе функции службы и агентства.

В настоящее время все государства, в отношении которых в Австралийском Союзе действуют санкции, можно разделить на 3 группы:

1) внешние санкции ООН: ЮАР, Демократическая Республика Конго, Гвинея-Биссау, Ирак, Ливан, Мали, Сомали, Южный Судан, Судан, Йемен;

2) смешанные санкции ООН и автономные санкции Австралии: Северная Корея, Иран, Ливия;

3) автономные санкции Австралии: бывшая Югославия, Мьянма, Россия, Сирия, Зимбабве.

Таким образом, все санкции, применяемые в Австралийском Союзе, необходимо классифицировать на внешние (санкции Совета безопасности ООН) и внутренние (автономные санкции).

В соответствии с Законом об автономных санкциях 2011 г. автономные санкции можно разделить на два вида: географические санкции против конкретных государств в общем и тематические санкции.

Географические санкции могут быть:

– введенными против правительства и органов исполнительной власти;

– против членов и служащих правительства и органов исполнительной власти;

– против физических лиц и членов их семей;

– против юридических лиц.

Тематические санкции могут быть только адресными и соответствовать каждый своему направлению (теме):

– против физических лиц и членов их семей;

– против юридических лиц.

Географические и тематические санкции могут быть разных типов:

– финансовые — ограничение и запрет на операции и использование любых активов и имущества;

– экономические:

• эмбарго — запрет экспорта/импорта товаров, заперт оказания определенных услуг, осуществление определенных видов деятельности.

• ограничительные меры — введение квот на экспортируемые/ импортируемые товары, увеличение пошлин, усложнение процесса ввоза/вывоза товаров;

– транспортные — запрет на въезд в Австралию лиц и любых транспортных средств и передвижение по ее территории.

Изучая развитие санкционного права Австралийского Союза, можно отметить, что на начальном периоде использовались в основном нормы международного права, т. е. санкции, принимаемые Советом Безопасности ООН. Однако в отдельных случаях санкции вводились при помощи национального права. Акты национального уровня представляют собой комплекс разнообразного отраслевого законодательства, т. е. разрозненные нормы, обеспечивающие введение санкций. Дальнейшее развитие санкционного право связано с развитием санкционного права международного уровня. В частности, признание Советом Безопасности ООН неэффективности введения санкций против государства в целом побудило к персонализации принимаемых мер. Огромное влияние на развитие санкционного права Австралии оказала и общемировая глобализация, поскольку коррупция, терроризм и нарушение прав человека перестали быть привязанными к конкретному государству. Все эти факторы привели к принятию специального закона, ставшего основополагающим в рамках санкционного права Австралии. Пример Соединенных Штатов Америки, подтолкнувших развитие течения «в стиле Магнитского», привел в значительной степени конкретизации санкционных мер и введению в Австралийском Союзе тематических (адресных) санкций. В настоящее время в Австралии сложилась гибкая система санкционного права, позволяющая оперативно вводить санкции самых разнообразных видов. При этом можно отметить, что санкции из экономического рычага превратились в юридический инструмент реализации политики Австралийского Союза.

Глава 2.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ САНКЦИЙ В ИСПАНИИ

После Второй мировой войны страны ищут способы обеспечить мир и избежать вооруженных конфликтов.

В конце войны слабая Лига Наций уступает место Организации Объединенных Наций — более амбициозному проекту, в котором участвует большее количество стран. Они ищут новые пути обеспечения мира во всем мире и начинают разрабатывать экономические санкции таким образом, чтобы избежать применения оружия. От экономического эмбарго до конкретных бойкотов, например, против отдельных органов власти в странах-нарушителях.

Испания была одной из первых стран, получивших санкции именно из-за поддержки режимом Франко нацистской Германии. В результате Испания подверглась экономическим санкциям, была исключена из распределения американской помощи на восстановление и из международных организаций экономического сотрудничества. Однако всего четыре года спустя, когда Соединенные Штаты уже были больше обеспокоены Советским Союзом, ситуация для Испании изменилась⁴³.

Также Соединенные Штаты и Великобритания ввели нефтяное эмбарго различной степени против Испании по нескольким причинам. Главной из них было желание союзников, чтобы Испания оставалась нейтральной на протяжении всей войны. Не в последнюю очередь союзники хотели, чтобы Испания прекратила экспорт в Германию важнейшего сырья, особенно вольфрама, который использовался в бронебойных снарядах. Союзники также опасались, что Испания реэкспортирует немцам нефтепродукты, особенно авиационное топливо.

Франко был вынужден искать компромисс с союзниками, и в обмен на поставку нефти, которая составляла около 80% от потребления Испании до Гражданской войны, соответственно он согласился на требования союзников о нейтралитете.

На основе изучения «испанского эксперимента» был сделан вывод, что результаты санкций трудно предсказать, поскольку факторы, влияющие на результаты, очень разнообразны. Исследователи категорически заявляют: «Именно сотрудничество между странами, вводящими санкции, имеет решающее значение для успеха»⁴⁴.

Далее, уже после окончания Холодной войны, международные санкции приобретают все большее значение в качестве политического инструмента в международных отношениях.

Одним из способов влияния на контрагентов, которые используют представители различных стран на протяжении веков, являются экономические и политические санкции⁴⁵.

Санкции могут принимать различные формы. Как правило, санкции — это меры принуждения, не связанные с применением силы. В международном праве санкции — это меры, принимаемые в одностороннем порядке одним государством против другого, которые могут носить экономический, дипломатический или военный характер. По существу, цель этого вида санкций — оказать давление, заставить другое государство выполнить определенные обязательства или уступить в переговорах.

В книге «Искусство санкций» автор дает следующее определение: «Санкции — это инструмент власти, предназначенный для причинения политической, экономической, психологической «боли» с целью принуждения объекта»⁴⁶.

Испания, как известно, с 1986 г. является членом Европейского союза, поэтому в статье должное внимание уделяется санкционному режиму, который осуществляет Европейский союз.

Международные санкции являются центральным элементом общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) Европейского союза, основной целью которой является укрепление международной безопасности, защита демократии и прав человека в соответствии с принципами Устава ООН, в частности с главой VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии» и положениями ст. 21 Договора о Европейском союзе⁴⁷.

В Европейском союзе используются понятия «ограничительные меры» или «санкции» (оба термина применяются как взаимозаменяемые). Ограничительные меры, как правило, характеризуются постоянным развитием и адаптацией, поэтому они содержатся в самых разных правовых документах.

Постепенно санкции становятся все более центральным элементом общей и внешней политики безопасности ЕС. В настоящее время в ЕС действуют более 40 программ санкций, что делает его вторым в мире по активности применения ограничительных мер после США. В отличие от всеобъемлющего торгового эмбарго, использовавшегося в прошлом, ЕС перешел к замораживанию активов и визовым запретам, направленным на отдельных лиц и компании, с целью повлиять на иностранные правительства, избегая при этом гуманитарных издержек для населения в целом.

Другие меры, входящие в инструментарий санкций, включают эмбарго на поставки оружия, секторальные торговые и инвестиционные ограничения, а также приостановку помощи в целях развития и торговых преференций. Заявленная цель санкций ЕС — поддержание международного порядка безопасности, а также защита прав человека и стандартов демократии путем побуждения стран, против которых они направлены, к изменению своего поведения. Тем не менее эффективность санкционной политики может быть подорвана непоследовательным применением стандартов санкций и сложностью координации их применения между многочисленными заинтересованными сторонами⁴⁸.

ЕС имеет несколько программ санкций, реализующих меры ООН. Еще в некоторых случаях ЕС применяет собственные дополнительные санкции параллельно с санкциями ООН. Наконец, ЕС имеет автономные программы санкций в ситуациях, когда санкции ООН отсутствуют.

Наиболее широко используемыми мерами являются замораживание активов, блокирование доступа физических лиц и организаций к банковским счетам и инвестициям, находящимся в ЕС. Обычно они сочетаются с визовыми запретами, не позволяющими лицам въезжать на территорию ЕС.

Широко распространены оружейные эмбарго, запрещающие экспорт оружия в такие страны. В некоторых случаях также существуют ограничения на экспорт товаров двойного назначения (товары, которые могут быть использованы как в гражданских, так и в военных целях) или оборудования, которое может быть использовано для внутренних репрессий.

Большинство санкций в ЕС принимаютcя в рамках двухэтапной процедуры: 1) на основании предложения Высокого представителя ЕС Совет ЕС принимает решение, которое, как и другие решения ОВПБ, должно быть единогласным (ст. 31 Договора о Европейском союзе)⁴⁹; 2) Совет также принимает квалифицированным большинством голосов (ст. 215 Договора о функционировании Европейского союза)⁵⁰ регламент с подробными положениями для реализации на основе совместного предложения Высокого представителя и Европейской комиссии. Кроме того, государства-члены должны принять свои собственные национальные правила по осуществлению эмбарго на поставки оружия и визовых запретов, поскольку эти области не входят в компетенцию ЕС.

Таким образом, санкции ЕС принимаются единогласно Советом, что является обязательным в полном объеме для всех государств-членов. Если решение предусматривает полное или частичное сокращение или прерывание экономических и финансовых отношений с третьей страной, по совместному предложению Комиссии и Верховного представителя союза по иностранным делам и политике безопасности квалифицированным большинством будет принят регламент ЕС. На практике, однако, принятие осуществляется на основе консенсуса.

Таким образом, обратимся, наконец, к санкционной политике, которую непосредственно проводит Испания.

Экономические или торговые санкции означают введение ограничительных мер для сдерживания или предотвращения торговых, валютных или финансовых отношений, торговых или финансовых потоков с определенными странами для достижения политических целей.

Со времен Второй мировой войны экономические или торговые санкции считались хорошей альтернативой вооруженному конфликту. Использование экономических санкций направлено на сдерживание и перенаправление определенных действий или политики стран, к которым они применяются.

Хотя финансовые ограничения оказались менее эффективными, нередко они также применяются, часто одновременно с торговыми ограничениями. Полное торговое эмбарго встречается нечасто, и большинство торговых санкций обычно затрагивают выбранную корзину различных товаров.

Ограничения могут быть направлены как на импорт, так и на экспорт страны, к которой они применяются.

Целью введения ограничений на импорт из страны, против которой введены санкции, обычно является сокращение ее зарубежных продаж и ограничение ее способности зарабатывать иностранную валюту; а причиной введения ограничений на собственный экспорт страной, против которой введены санкции, обычно является ограничение или удорожание доступа к ключевым товарам для страны, против которой введены санкции⁵¹.

Испания, как правило, не принимает односторонних санкционных мер, помимо тех, которые приняты и/или реализуются на уровне Европейского союза (ЕС). Что касается санкций ЕС, то они принимаются актами ЕС чаще всего в форме Регламентов и Решений. Тем не менее, в соответствии с национальным законодательством Испании, существуют определенные положения, которые могут дополнять требования ЕС.

Так, Закон Испании 10/2010 «Об отмывании денег и борьбе с терроризмом» реализует Директиву ЕС 2015 / 849. Также, согласно ст. 96 (1) Конституции Испании, решения СБ ООН о введении санкций становятся частью испанского законодательства после их публикации в официальном журнале (Boletín Oficial del Estado, или BOE).

Законодательная база для введения санкционного режима в Испании следующая⁵²:

1) Закон 10/2010 об отмывании денег и борьбе с терроризмом от 28 апреля 2010 г. (Закон 10/2010), который вводит в действие Директиву 2015/849 Европейского парламента и Совета от 20 мая 2015 г. «О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег или финансирования терроризма», вносит изменения в Регламент (ЕС) № 648/2012 Европейского парламента и Совета и отменяет Директиву 2005/60/EC Европейского парламента и Совета и Директиву Комиссии 2006/70/EC;

2) Королевский указ 304/2014 от 5 мая, утверждающий регулирование Закона 10/2010;

3) Закон 12/2003 от 21 мая «О блокировании финансирования терроризма»;

4) Закон 19/2003 от 4 июля «О правовом режиме движения капитала и экономических операций за рубежом»;

Статьи 47, 48 и 49 Королевского указа содержат меры по разрешению на переводы, замораживанию и блокированию средств, а также высвобождению капиталов⁵³.

Согласно законодательству санкции (ограничительные меры) применяются к лицу, попавшему под санкции, будь то лицо, которое находится в пределах территории Европейского союза или за пределами, являющееся гражданином государства — члена ЕС; любое юридическое лицо, организация или орган, зарегистрированные или учрежденные в соответствии с законодательством государства — члена ЕС; к любому юридическому лицу, организации или органу в отношении любой сделки, осуществляемой, полностью или частично, на территории союза.

Нужно отметить, что финансовые санкции принимают различные формы, поскольку они развиваются в ответ на ту или иную ситуацию. Наиболее распространенные типы финансовых санкций, применяемые в последние годы: замораживание активов (применяется к установленным лицам, организациям и органам); ограничение доступа к средствам и экономическим ресурсам для тех, кто находится в санкционных списках; запрет на предоставление, прямо или косвенно, или использование в интересах указанных физических, юридических и иных лиц любых средств или экономических ресурсов; ограничения на широкий спектр финансовых рынков и услуг, таких, как запреты на инвестиции или ограничения на доступ к рынкам капитала; требования к уведомлению или получению разрешения перед осуществлением определенных платежей; ограничения на предоставление финансовых, страховых или консультационных услуг⁵⁴.

Наиболее актуальной и общей для других санкционных режимов, принятых на международном уровне по разным причинам, является мера, предусматривающая замораживание средств и экономических ресурсов, принадлежащих прямо указанному лицу, организации или органу.

Средства, другие финансовые активы и экономические ресурсы — это имущество любого рода, материальное или нематериальное, движимое или недвижимое, а также юридические документы или инструменты, подтверждающие право собственности или интерес к такому имуществу, включая банковские кредиты, дорожные чеки, банковские чеки, денежные переводы, тратты, акции, ценные бумаги, облигации, векселя и аккредитивы⁵⁵.

Субъект, который получает платеж от физических или юридических лиц, в отношении которых применяются ограничительные меры, должен немедленно приступить к их замораживанию и в письменном сообщении обратиться в Генеральный секретариат казначейства и международных финансов Министерства экономики и цифровой трансформации Испании.

Компетентные органы государств-членов несут ответственность за применение и обеспечение соблюдения международных санкций посредством национальных мер.

В настоящее время в Испании существуют различные государственные органы, отвечающие за реализацию и обеспечение соблюдение санкционной политики. Эти органы предоставляют информацию о санкциях для потенциально затрагиваемых отраслей промышленности.

Королевство Испания отвечает за исполнение, надзор и санкционирование применения европейских и национальных норм через такие органы власти, как:

Министерство экономики и цифровой трансформации, которое занимается в основном санкциями финансового характера: замораживание средств, разрешения и уведомления о переводах денежных средств⁵⁶.

Министерство промышленности, торговли и туризма принимает заявки на импорт и экспорт продукции, например, заявки на импорт, экспорт и транзит оружия и военного оборудования, а также технологий двойного назначения⁵⁷.

Министерство финансов и государственной службы занимается таможенным контролем⁵⁸.

Генеральный секретариат казначейства и международных финансов (Генеральный поддиректорат по инспекции и контролю за движением капитала) является компетентным национальным органом и может разрешить выделение или предоставление средств или экономических ресурсов для исполнения ареста, согласованного до даты, когда арестованное лицо стало объектом назначения; занимается осуществлением платежей в пользу третьего лица, не санкционированных исполнением договоров до даты назначения плательщика; отвечает за покрытие основных потребностей назначенного лица или членов его семьи и оплату юридической помощи; рассматривает расходы, понесенные для текущего хранения или поддержания замороженных средств или экономических ресурсов.

Соблюдение финансовых санкций является обязательным для всех физических и юридических лиц. Генеральный секретариат казначейства и международных финансов выпускает различные документы с целью облегчения и содействия соблюдению введения санкционных режимов.

Кроме того, соблюдение обязательств, связанных с финансовыми санкциями и предусмотренных Законом 10/2010 от 28 апреля, возложено на Исполнительную службу.

Также вышеупомянутый Закон предусматривает категорию наиболее серьезных нарушений:

(a) умышленное невыполнение обязательства по замораживанию или блокированию средств, финансовых активов или экономических ресурсов физических или юридических лиц, организаций или других групп;

(b) умышленное несоблюдение запрета на предоставление средств, финансовых активов или экономических ресурсов определенным физическим или юридическим лицам, организациям или другим группам.

Во всех случаях наложенные санкции должны сопровождаться предписанием нарушителю прекратить и воздерживаться от повторения подобного поведения⁵⁹.

В целом испанское правительство поддерживает международные санкции и их реализацию и исполнение. В настоящее время позиция испанского правительства не отличается от позиции ЕС. Однако в октябре 2018 г. правительство обратилось к ЕС с просьбой не вводить санкции против правительства Николаса Мадуро в Венесуэле для того, чтобы обеспечить диалог диалог между правительством Мадуро и ЕС.

Кроме того, хотя испанское правительство и критиковало экономические и финансовые санкции, введенные ЕС против России в 2014 г., в итоге оно присоединилось к другим странам — членам ЕС в поддержке территориальной целостности Украины.

Тем не менее несколько отраслей промышленности выразили недовольство санкциями ЕС против России.

Наконец, Испания публично выразила свою озабоченность санкциями США против Кубы и тем влиянием, которое может оказать закон Хелмса-Бертона⁶⁰. Закон Хелмса-Бертона может повлиять на испанские инвестиции в эту страну. Министерство иностранных дел заявило, что будет сотрудничать с ЕС для смягчения такого воздействия⁶¹.

Таким образом, важно отметить, что хотя сравнение режимов санкций — очень полезный способ для систематического понимания их работы каждый санкционный режим уникален. Каждый из них вписан в очень специфический исторический, географический и политический контекст, со своими сложностями, динамикой и целями. Предыдущий опыт не следует рассматривать как изначально предсказуемый или как точные дорожные карты для будущих решений⁶². На примере «испанского эксперимента» времен Второй мировой войны очевидно, что результаты санкций трудно предвидеть, так как факторы, влияющие на исход, очень многообразны.

Глава 3.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ САНКЦИЙ В КАНАДЕ

В Канаде, как и в других крупных юрисдикциях, действует широкий спектр экономических и политических санкций в отношении иностранных государств и их граждан, а также различных организаций. Учитывая, что Канада является крупным поставщиком продукции, а многие канадские предприятия имеют связи в других странах, законы о санкциях оказывают значительное влияние не только на страны-объекты, но и на канадские предприятия. Несмотря на то, что законы Канады о санкциях во многом совпадают с законами международных партнеров Канады (таких как Соединенные Штаты и государства Европейского Союза), существуют и серьезные различия.

Канадские законы о санкциях распространяют свое действие на физических и юридических лиц в Канаде, а также на всех канадских граждан и зарегистрированные в Канаде предприятия, работающие за пределами Канады. Они запрещают вести дела с определенными лицами или в определенных секторах ряда иностранных юрисдикций и налагают обязательства по проверке, отчетности и замораживанию активов на регулируемые финансовые учреждения и другие предприятия. Канадские законы о санкциях инкорпорируют резолюции, принятые Организацией Объединенных Наций (ООН), а также другие ограничительные меры, которые Канада самостоятельно или в сотрудничестве со своими международными партнерами ввела в отношении иностранных юрисдикций или групп.

Рассматривая в целом санкционное законодательство Канады, можно отметить следующие особенности регулирования⁶³: во-первых, законы запрещают всем физическим и юридическим лицам вести дела с определенными лицами (например, включенными в правительственные списки, списки ООН и т. д.), с определенными юрисдикциями (например, Северная Корея) или в определенных секторах (например, оружие, ядерные материалы, некоторые химические вещества) и, во-вторых, применяют обязательные требования по проведению проверок, предоставлению отчетности и замораживанию активов ряда финансовых учреждений, а также вводят ограничения в отношении иных предприятий. Среди обычных исключений, устанавливаемых канадским законодательством, можно выделить гуманитарные меры, связанные, в частности, с разрешением предоставления гуманитарной помощи, поставок медицинских препаратов, продуктов и др.

Полномочиями по контролю применения санкционных правил и обеспечению их применения обладают Министерство внутренних дел Канады, Служба общественной безопасности Канады и Министерство юстиции Канады.

Канада обязана выполнять санкции, введенные Советом Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН) в соответствии с главой VII Устава ООН⁶⁴. В отсутствие резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций Канада также имеет право самостоятельно налагать санкции, принимая постановления в соответствии с Законом о специальных экономических мерах (SEMA)⁶⁵, Законом о замораживании активов коррумпированных иностранных должностных лиц (Закон FACFOА⁶⁶) и др.

Канадское санкционное законодательство включает механизмы, позволяющие министру иностранных дел выдавать разрешения или сертификаты, санкционирующие определенные конкретные виды деятельности или операции. Разрешения могут быть выданы в порядке исключения в отношении деятельности, которая уже ограничена в связи с введенными санкциями. В соответствии с нормами Закона об особых экономических мерах каждое лицо, заведомо нарушающее или не соблюдающее Положения об особых экономических мерах, подлежит наказанию в виде штрафа в размере не более 25 000 долларов США или лишению свободы сроком до 5 лет.

Закон о специальных экономических мерах (SEMA) 1992 г. применяется в двух случаях: для выполнения резолюций международных организаций, членом которых является Канада, и в одностороннем порядке — по рекомендации лица, которому кабинет делегирует соответствующие полномочия. Уполномоченный представитель властей информирует парламент об угрозе безопасности в мире, которая возникла в результате деятельности тех или иных субъектов. Как правило, такого рода функция возлагается на генерал-губернатора Канады, а решение принимается парламентом и утверждается монархом. Под действие Закона подпадают иностранные государства, граждане и организации, находящиеся на территории подвергаемых санкциям государств, а также граждане и организации этих государств, находящиеся на территории Канады.

Санкции вводятся в следующих случаях:

– когда международная организация, членом которой является Канада, призывает своих членов принять экономические меры против иностранного государства;

– когда произошло серьезное нарушение международной безопасности, которое может привести к международному кризису;

– если в иностранном государстве происходят грубые систематические нарушения прав человека;

– когда гражданин иностранного государства, который является либо иностранным публичным должностным лицом, либо партнером такого должностного лица, несет ответственность за коррупционные деяния или причастен к ним.

Предусмотрен широкий круг запретов и ограничений: на вступление с перечисленными объектами применения санкций в имущественные, торговые, экономические, финансовые отношения; на передачу технической информации, предоставление им различных услуг — вплоть до прекращения морского и воздушного сообщения с государством-нарушителем.

Еще один нормативно-правовой акт, устанавливающий соответствующие санкционные ограничения, — закон «О замораживании активов коррумпированных иностранных должностных лиц» (Freezing Assets of Corrupt Foreign Officials Act). Еще одно название — Акт Сергея Магнитского. Этот закон позволяет Канаде замораживать активы и запрещать сделки в отношении лиц, которые несут ответственность за грубые нарушения международно признанных прав человека или являются иностранными государственными должностными лицами или их сообщниками, которые несут ответственность за акты серьезной коррупции или причастны к ним. Он позволяет блокировать активы и удерживать имущество иностранных политических деятелей по письменному требованию иностранного государства, находящегося в конфликтной или нестабильной ситуации. Ограничения FACFOA — это форма помощи, которую Канада предоставляет запрашивающей стране в качестве первого шага к возможной взаимной правовой помощи в соответствии с Законом Канады о взаимной правовой помощи по уголовным делам.

Нормы следующего нормативно-правового акта — «Об иностранных экстерриториальных мерах» (Foreign Extraterritorial Measures Act) — направлены на защиту интересов канадских граждан, организаций и фирм от попыток экстерриториального применения против них законодательства других стран. Данный закон стал ответом на экстерриториальное действие законов США и ряда других государств.

Закон об иммиграции и защите беженцев дает право отказывать во въезде в Канаду иностранным гражданам, которым запрещен въезд в соответствии с санкциями.

Анализируя научные подходы к применению экономических и политических санкций в Канаде, необходимо отметить, что в научных кругах до сих пор дискутируется их эффективность и в целом соответствие нормам международного права⁶⁷.

Ряд авторов полагает, что законность экономических санкций может быть оспорена на том основании, что они представляют собой незаконное вмешательство, так как санкции нарушают принципы применения конкретных правовых норм. Особенностью применения санкций Канадой является то, что крайне ограничено экстерриториальное действие норм. Кроме того, не применяются вторичные санкции.

Еще один вопрос, который стоит на повестке дня, связан с тем, что применение санкций является принудительным, т. е. речь идет о прямом вмешательстве в дела экономических субъектов. В то же время данная концепция объясняется тем, что задачей санкций является защита суверенитета государства, в том числе подразумевающая давление на государство-мишень.

Отдельное место занимает дискуссия о соответствии санкционных ограничений законодательству о правах человека. В канадской доктрине существенное место занимают работы сторонников идеи о том, что всеобъемлющие санкции нарушают обязательства, ценности или нормы в области прав человека, особенно в отношении экономических, социальных и культурных прав населения государств-мишеней. Еще одна проблема, вызывающая озабоченность, — это степень, в которой гуманитарные исключения и ограничения, связанные с конкретными санкциями, соответствуют общим подходам к правам человека. Есть основания утверждать, что некоторые формы автономных режимов экономических санкций носят принудительный характер и, таким образом, представляют собой незаконное вмешательство в жизнь других людей и организаций, например, в 2022 г. развитие канадского законодательства в области санкционных ограничений перешло на новый этап: кроме заморозки активов санкционных лиц, появилась возможность полностью изымать и распоряжаться такими активами. Соответствует ли это базовым правовым подходам и принципам — вопрос, который остается открытым для большинства канадских ученых.

Глава 4.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ САНКЦИЙ В КИТАЕ

Внешняя политика КНР основывается на «пяти принципах мирного сосуществования»⁶⁸, а также на сформировавшемся за длительный период санкционной политики, применяемой к КНР, негативном отношении к введению зарубежными государствами односторонних ограничительных мер (санкций) без утверждения их Советом Безопасности ООН⁶⁹. Органы власти Китая также призывают другие государства противостоять практике введения отдельными странами незаконных односторонних ограничений.

Внутриполитическая обстановка в стране стабильна, стабильность гарантируется и поддерживается Коммунистической партией Китая (КНР).

Китай интересен еще и тем, что, с одной стороны являлся объектом (целью) длительного санкционного давления, а с другой —время от времени применяет односторонние экономические санкции и со своей стороны.

Понятие санкций объединяет широкий круг ограничительных мер и требует четких формулировок. Стоит разделить такие понятия, как «экономические санкции» и «торговые войны». Говоря об азиатском регионе, данные понятия часто путают (особенно когда речь идет об отношениях США и КНР). Указанные термины отличаются прежде всего по целям: торговые войны направлены на достижение экономических преимуществ для национальных производителей; санкции преследуют в основном политические, а также экономические цели. Страна-инициатор пытается добиться от страны-цели конкретных политических уступок или смены политического курса⁷⁰.

Выделяют несколько типов ограничительных мер. Примером первого типа выступают санкции, которые вводятся Советом Безопасности ООН на основе ст. 41, главы VII Устава ООН. Примером второго — односторонние санкции, которые вводятся отдельной страной, группой стран или международной организацией на основе национального законодательства и без одобрения со стороны СБ ООН. Санкции, как правило, вводят экономически развитые страны, обладающие значительным экономическим превосходством над странами-целями. Однако применение первых весьма затратно, так как их применению предшествует длительная процедура, в то время как односторонние санкции (точечные) наиболее целеориентированны и чаще всего достигают цели.

Так, после событий 4 июня 1989 г., осудив силовой разгон демонстраций с применением танков на площади Тяньаньмэнь, США ввели санкции против Китая, очень похожие на те, которые сейчас действуют в отношении России. Многим компаниям запретили торговать с КНР, банкам перекрыли кредиты на Западе, американцы ввели эмбарго на поставки оружия и ограничили доступ к высоким технологиям. Этот сложный период для Китая был преодолен. Теперь китайская экономика занимает второе место в мире. Благодаря своему уникальному опыту и восприятию экономических санкций Китай занимает негативную и осмотрительную позицию в отношении экономических санкций. Китай не одобряет умышленное применение или угрозу применения санкций при решении международных проблем; Китай не одобряет использование односторонних и всеобъемлющих санкций; считает, что Совет Безопасности ООН имеет право вводить санкции, но они должны вводиться поступательно и осмотрительно, учитывая негативные последствия как для страны-цели, так и для третьих сторон.

Позиция Китая относительно применения односторонних санкций в целом негативна. Однако рост китайской экономики и увеличение значение КНР в мировой торговле позволило Пекину пересмотреть свою позицию по оказанию экономического давления на другие государства. Начиная с 1990-х гг. время от времени применять подобные меры экономического и политического воздействия на некоторые страны.

Санкционная политика Китая связана с уроками, полученными от западных государств, и формировалась с его специфической исторической традицией, национальными условиями и опытом применения санкций. Попытаемся рассмотреть и проанализировать, с чего начинается и чем характеризуется санкционная политика Китая.

Итак, можно выделить отличительные черты односторонних санкций Китая:

– без объявления введения или снятия санкций, чем отличается от США. Китай редко публично демонстрировал экономическое принуждение. В КНР не сложилась практика официально информировать государство-цель о начале применения или прекращения санкций. Вообще, в юридической лексике, в нормативных актах отсутствовал термин «санкция». Так, в 2010 г. китайские портовые чиновники неофициально начали блокировать погрузку судов с контейнерами редкоземельных элементов, предназначенных для Японии;

– санкции применяются неофициально без издания соответствующего акта. В США и ЕС действует ряд нормативно-правовых актов. Однако, что вполне свойственно для правовой системы Китая, официальных документов, регулирующих процедуру применения санкций, нет. Пекин предпочитает использовать расплывчатые угрозы, варьирование визитов руководства, выборочные покупки (или не покупки) и иные способы демонстрации санкционного применения;

– носят «точечный» характер относительно поставленной цели. Находясь длительный период под санкциями, Китай понимает, сколь пагубными могут быть последствия применения длительных санкций, старается применять санкции очень гибко, что скорее указывает на неумение применять и использовать механизм экономического давления на страны-цели;

– непрозрачный характер процедур принятия и применения неформальных ограничительных мер, вводимых Пекином, что в определенной степени усложняет анализ санкционной политики Китая. Решение о введении подобных неформальных ограничений принимает, как правило, Малая руководящая группа по внешней политике ЦК КПК, а их практическая реализация находится в зоне ответственности таможенных органов, органов санитарного контроля и других административных органов⁷¹;

– санкции, вводимые Китаем в 2010-х гг., прежде всего вводились с целью защиты национальных интересов. Не с целью соблюдения международного права, сохранения региональной стабильности и защиты прав человека, как это делают Соединенные Штаты⁷².

Учитывая выделенные особенности, рассмотрим классификацию применявшихся КНР ранее мер санкционного характера, разработанную исследователем Нанькайского университета Янь Лян:

1. Санкции, нацеленные на изменение внешней политики государства по конкретным вопросам политики КНР, затрагивающим коренные интересы Китая («принуждение»). (Например: введение КНР экономических санкций против Франции в 1994 г. за поставки вооружения Тайваню).

2. Угроза экономических санкций как дипломатический сигнал для внутренней и иностранной аудитории, применяемая в ответ на нежелательные действия. Это политический шаг, ценный сам по себе, вне зависимости от реального применения санкций. (Например: угроза КНР ввести санкции в отношении компаний США, вовлеченных в контракт на поставки вооружений Тайваню. 2010 г.).

3. Устрашение — превентивные меры. (Например: введенные США санкции в отношении КНР и КНДР в попытке предотвратить участие КНР в войне на Корейском полуострове. 1950 г.).

4. Карательные санкции. Например, были применены со стороны КНР в отношении Албании в 1978–1983 гг. и в отношении Вьетнама в 1978–1988 гг. в ответ на нежелательные для Китая внешнеполитические шаги (критику Албанией политической линии КПК, сближение Вьетнама с СССР и ввод вьетнамских войск в Камбоджу).

5. Сдерживание экономического и военного развития — как блокада США в отношении КНР в 1949–1971 гг., а также всеобъемлющие санкции США против СССР⁷³.

По мнению Янь Лян, на современном этапе китайской внешней политике наиболее присущи категории 1 и 2 (корректировка внешнеполитических действий по отдельным принципиальным вопросам и направление сигналов), тем не менее не исключается переход к более жестким мерам.

Руководствуясь относительно небогатым опытом Китая, следует признать, что в отношениях с зарубежными партнерами Пекин прибегает к односторонним ограничениям как инструменту экономического и политического давления. Китай использует подобные меры в ответ на действия зарубежных государств, которые непосредственно нарушают приоритетные интересы китайского народа, такиекак угрозы суверенитету и территориальной целостности КНР, вмешательство во внутренние дела Китая, прежде всего, касающиеся проблем Гонконга, Тайваня и Синьцзян-Уйгурского автономного района, а также размещение военных баз вблизи государственных границ КНР.

Основываясь на вышеизложенном, можно сформулировать некоторые особенности санкционной политики Китая 2020-х гг. Санкции являлись, как правило, «тактическими», вводившимися в ответ на конкретные действия другой страны. КНР не вводит санкции, связанные с внутриполитической ситуацией в иностранном государстве, и воздерживается от экстерриториальных санкций, при которых третьи страны несут негативные последствия в связи с сотрудничеством с подсанкционным государством. В применении санкций всегда присутствовал некий элемент намеренной иррациональности: трактовка и применение китайских санкционных действий максимально усложнены, они должны, как правило, неофициально объявляться, а вводимые ограничительные меры должны иметь альтернативные объяснения и оставлять пространство для гибкости и маневра.

Развитие законодательства в сфере санкционной политики КНР

Традиционным для правовой системы КНР является принятие закона после того, как была разработана подзаконная база, была отработана процедура и, опираясь на практику, применяется закон.

В октябре 2019 г. и мае 2020 г. создание полноценного механизма для ограничения деятельности «ненадежных лиц» было заявлено, в Решении ЦК КПК «О некоторых важных вопросах поддержки и совершенствования системы социализма с китайской спецификой и продвижения модернизации государственной системы и способности управления» и «Рекомендациях ЦК КПК и Государственного совета КНР по ускоренному совершенствованию социалистической рыночной экономической системы новой эпохи».

Говоря о правовом регулировании санкционной политики Китая, стоит выделить следующие нормативно-правовые акты: Положение «О перечне ненадежных лиц» (Приказ № 4-2020) от 19 сентября 2020 г.⁷⁴ (далее — Положение). Приказ издан Министерством коммерции КНР, устанавливает правила введения ограничений на деятельность в КНР для иностранных организаций и физических лиц, которые могут представлять собой угрозу для безопасности КНР.

Целью введения санкций является борьба с недобросовестной практикой, когда иностранные организации вводят дискриминационные меры в отношении китайских предприятий