«Зеленая» энергетика:
конституционно-правовое обеспечение баланса экологических и экономических интересов

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
В. В. Комаровой,
доктора юридических наук, профессора 
Г. Д. Садовниковой

Ответственный редактор 
кандидат юридических наук, доцент 
С. С. Заикин

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346.2/.7/.9:574.2

ББК 65.304.13+67.401+87.75

З-48

Рецензенты:
Постников А. Е., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;
Умнова-Конюхова И. А., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, главный редактор информационно-аналитического журнала ИНИОН РАН «Государство и право»;
Таева Н. Е., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора В. В. Комаровой, доктора юридических наук, профессора Г. Д. Садовниковой.

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент С. С. Заикин.

Коллективная монография представляет собой комплексное исследование конституционно-правовых вопросов, возникающих при реализации различных направлений государственной политики в сфере экологии и энергетики. На основе изучения и анализа большого фактического материала, обобщения законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ, правоприменительной практики, отечественного и зарубежного опыта авторами сформулированы практические предложения по реализации концепций «зеленой» энергетики и рационального природопользования, обеспечению гарантий экологических прав граждан.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2023 г.

Издание предназначено для преподавателей, аспирантов и студентов высших и средних учебных заведений юридической, экологической и экономической направленности, органов публичной власти, общественных организаций, принимающих участие в реализации государственной экологической и энергетической политики. Монография подготовлена в рамках программы «Приоритет-2030».

УДК 346.2/.7/.9:574.2

ББК 65.304.13+67.401+87.75

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Аверьянова Наталья Николаевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук (§ 4 главы I).

Афанасьева Юлиана Алексеевна, аспирант Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), юрист ООО «Гарант-Право» (§ 5 главы III).

Велиева Джамила Сейфаддиновна, заведующий кафедрой конституционного и международного права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор (§ 2 главы I).

Жукова Наталья Владимировна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России (§ 1 главы III, совместно с И. Ю. Остаповичем).

Забелина Елена Павловна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (§ 3 главы III).

Комарова Валентина Викторовна, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник Высшего образования России, доктор юридических наук,
профессор (§ 1 главы I).

Кулаженкова Анастасия Алексеевна, студентка Института частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 3 главы II).

Нарутто Светлана Васильевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор (§ 4 главы III).

Остапович Игорь Юрьевич, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева (§ 1 главы III, совместно с Н. В. Жуковой).

Пибаев Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Киров (§ 7 главы III).

Садовникова Галина Дмитриевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ, доктор юридических наук, профессор (§ 3 главы I).

Сибилева Анна Юрьевна, доцент, заведующий кафедрой истории и теории государства и права юридического факультета Института «Таврическая академия» Крымского федерального университета им. В. И. Вернадского, кандидат юридических наук (§ 2 главы III).

Чхутиашвили Лела Васильевна, профессор кафедры управления и экономики Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор экономических наук, доцент (§ 1 главы II).

Юн Лариса Владимировна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского филиала ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», кандидат юридических наук (§ 2 главы II).

Ющенко Максим Сергеевич, соискатель кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, директор Московского филиала ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем» (§ 6 главы III).

Глава I.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ «ЗЕЛЕНОЙ» ЭНЕРГЕТИКИ:
ВЗГЛЯД КОНСТИТУЦИОНАЛИСТОВ

Комарова В. В.

§ 1. Конституционный дизайн энергетической сферы

I. Теоретические основы «сферы энергетики» и «конституционного дизайна» сферы энергетики

Как отмечал академик О. Е. Кутафин, основоположник научной школы «Школа российского конституционализма», «в одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, т. е. те, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в соответствующей сфере, а в других сферах жизни общества предметом конституционного права охватывается весь комплекс общественных отношений»¹.

Позицию О. Е. Кутафина разделили и последователи научной школы «Школа российского конституционализма» — авторский коллектив первого учебника по конституционным основам энергетического права. «Именно указанная особенность предмета конституционного правового регулирования — в него входят основополагающие отношения, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в той или иной сфере жизни общества — являются объективной основой выделения специального конституционно-правового образования (комплекса конституционно-правовых норм), которое регулирует основополагающие отношения в сфере энергетики — сфере энергетических отношений»².

Главная задача энергетического права, и в этом едины большинство исследователей, во всех сферах — решать энергетические проблемы, стоящие перед человечеством. Однако предмет отрасли, его наполнение, дебатируется.

Ядром предметной области энергетического права выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере энергетики, которая представляет собой область народного хозяйства, охватывающую энергетические ресурсы, выработку, преобразование, передачу и использование различных видов энергии³. Предметом энергетического права России называют отношения, возникающие в сфере организации и функционирования топливно-энергетического комплекса, нетопливной, альтернативной энергетики и сферах потребления.

А. П. Вершинин, рассматривая энергетическое право, отмечает: «Энергетическое право представляет собой систему правовых норм, которые регулируют отношения, возникающие в ходе и в связи с осуществлением экономической деятельности в сфере энергетики»⁴.

С. С. Силиверстов с опорой на понятие хозяйственной деятельности в энергетическом секторе, содержащееся в Договоре к Энергетической хартии, так формулирует предмет энергетического права: «…Общественные отношения, складывающиеся в процессе хозяйственной, инвестиционной и регулятивной деятельности субъектов частного и публичного права, связанные с разведкой, добычей, производством, переработкой, хранением, транспортировкой, распределением, торговлей и потреблением энергетических ресурсов»⁵.

О. А. Городов считает, что предметную сферу энергетического права образует совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с производством (добычей), преобразованием, передачей, продажей и использованием различных видов энергетических ресурсов, а также их сбережением⁶.

Р. Н. Салиева подчеркивает многообразие видов экономических (хозяйственных) отношений в энергетическом секторе экономики, относящиеся к предмету правового регулирования⁷.

В. В. Романова более широко подходит к определению предмета энергетического права, который включает в себя правовой режим энергетических ресурсов, энергетических объектов, правовое положение субъектов частноправовых отношений в сфере энергетики, государственное регулирование и саморегулирование в отдельных отраслях энергетики: газовой, нефтяной, угольной отраслях, в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, в области использования атомной энергии⁸.

Поддерживая В. В. Романову в ее определении предмета энергетического права, тем не менее, считаем необходимым подчеркнуть конституционную значимость сферы энергетики как элемента внутренней и внешней политики, приобретшего особую важность сегодня, в условиях санкционного давления и фактически энергетической войны. Юридическое обеспечение в сфере энергетики сегодня подвержено внешнему воздействию, поскольку создание межнациональных структур, международный характер связей в энергетической сфере определяют характер национального правового регулирования. Остро стоят проблемные вопросы взаимодействия в сфере энергетики между Российской Федерацией и странами Евразийского экономического союза⁹.

Энергетическое право предлагается рассматривать в качестве интегрированной комплексной отрасли права, «…где предмет регулирования включает в себя элементы других первичных фундаментальных отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах и механизмах правового регулирования. Это дает возможность использования межотраслевого взаимодействия правовых норм. В энергетическом праве в значительной степени представлено частное право — гражданское право (корпоративное право, право собственности, договорно-обязательственное право, право интеллектуальной собственности), трудовое право и т. д. С другой стороны, представлено и публичное право. Органичное переплетение частного и публичного права, пожалуй, — одна из главных особенностей этого правового комплекса (ст. 9, 36 Конституции РФ). Недра — публичная собственность, поэтому на стадии представления недр в пользование применяются элементы административно-правового регулирования в виде лицензий, установления обязательных правил; принимают в этом участие и налоговое, финансовое, уголовное право»¹⁰. Если придерживаться позиции о комплексности энергетического права, правомерно наличие в этом конгломерате и блока норм и конституционного права.

Термин «энергетическое право» в 2011 г. автором предлагалось рассматривать как комплексную систему законодательства¹¹, призванную решить три блока проблем, вызванных частно-публичным характером исследуемой сферы, комплексным характером регулирования и особенностью, современной актуальностью предмета¹². Особое внимание автором уделялось механизмам взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в энергетической сфере — блоке, нормативно закрепленном в меньшей степени. Сегодня, исходя из учрежденных Конституций РФ в ходе конституционной реформы 2020 г. новелл, закрепляющих гражданское общество и обязанности Правительства России (ст. 114, п. 5) осуществлять меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, т. е. всего того, что зависит от сферы энергетики, видятся еще более актуальными.

Возвращаясь к анализу доктринальных воззрений, отметим наличие разных подходов. Так, П. Г. Лахно считает, что «энергетическое право представляет собой чрезвычайно интересную и вместе с тем сложную материю — подотрасль предпринимательского права»¹³, а А. П. Вершинин рассматривал энергетическое право как часть публичного права¹⁴.

Основа для дебатов о комплексности отрасли или системе законодательства¹⁵, как следствие — возможности выделения в системе конституционного права института или элемента системы законодательства, регламентирующего основы энергетического права — специфика предмета и источников, регулирующих общественные отношения.

Так, вывод о двойственном характере источников регулирования ТЭК делает А. А. Дьяконова, аргументируя это тем, что «…он находит выражение в объективном существовании в рамках современной правовой модели двух групп регуляторов: 1) регуляторы “жесткого права” (или источники в формально-юридическом смысле): а) внутригосударственные (федеральные и региональные); б) международно-правовые договоры; 2) регуляторы “мягкого права”, не обладающие обязательной юридической силой и формируемые непосредственными участниками энергетического рынка (акты саморегулируемых организаций, типовые условия (проформы) контрактов, сборники торговых терминов) либо в рамках интеграционных объединений экономического характера как результат их нормотворческой деятельности»¹⁶.

Пугина О. А. отмечает, что «большое значение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношений разработка и применение правовых норм будут неполными, а во многих случаях — ошибочными. В энергетическом праве мы должны исходить из совершенно очевидного факта признания приоритета естественных законов перед социальными. С принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании” была начата большая работа по установлению обязательных требований (технических регламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетической сфере»¹⁷.

В. В. Романова обращает внимание на значение судебных актов¹⁸, вопросы саморегулирования¹⁹ и роль обычаев делового оборота²⁰ в регулировании отношений, относящихся к предмету энергетического права.

Очевидно, что правовое регулирование энергетики в современных условиях требует компромисса публичных и частных интересов. О. А. Пугина предлагает следующие сферы для компромисса: «…Организация отношений собственности и особенностей владения землей и природными энергетическими ресурсами (ст. 9 Конституции РФ накладывает на собственников определенные публично-правовые обязательства); обеспечение свободной конкуренции как основы рынка. Этот процесс ограничивает монополию государства и подчиняет деятельность его органов конкурентному праву; определение степени государственного вмешательства в договорные отношения (защита прав потребителей, государственное регулирование цен, государственное требование к качеству услуг). Полная свобода договора уничтожает саму свободу договора; регулирование внешнеторговой деятельности в энергетике таким образом, чтобы сохранить и обеспечить нормальное развитие национальной экономики; обеспечение гражданско-правовой ответственности государства по своим обязательствам, а также за издание незаконных актов, препятствующих предпринимательству. Таким образом, компромисс публичных и частных интересов в энергетике может быть достигнут в одних случаях посредством отказа от публичных элементов регулирования, а в других — приданием этому компромиссу большей императивности»²¹.

Конституционные цели устойчивого развития экономики нашей страны и защита законных интересов человека, общества и государства, а также иные аспекты, вызванные санкционной политикой недружественных стран, требуют взвешенного решения с учетом национальных интересов.

Взаимоотношения в энергетической сфере государства и общества, с точки зрения автора, могут быть обозначены в двух практических плоскостях.

Первая — изменение политики государства в энергетической сфере под влиянием изменившихся принципов экономических основ российской государственности и в связи с переходом на рыночную экономику (степень вмешательства государства в энергетический сектор экономики), научно-техническим прогрессом и появившимися глобальными проблемами, стоящими перед мировым сообществом (экологическая безопасность, энергоэффективность; проблема истощения природных ресурсов, полный переход на возобновляемые источники энергии и т. д.), — все это требует ее концептуального, комплексного решения, с учетом участия в решении этих вопросов двух уровней конституционно закрепленной публичной власти в России — государственной и муниципальной. Регулирование обозначенной сферы, установление базисных основ и выбор направления развития — прерогатива федеральной власти. Сфера энергетики — составная часть как внутренней, так и внешней политики Российского государства, основные направления которой определяет Президент Российской Федерации.

Вторая — изменение политики государства в сфере взаимоотношений с человеком. Провозгласив права и свободы человека высшей ценностью, государство взяло на себя обязательства по обеспечению и гарантированию этого правового статуса. Однако, как показывает практика в исследуемой сфере, гарантированность государством правового статуса человека в энергетической сфере — безопасность, экология, возмещение органами публичной власти ущерба — не на должном уровне.

Проблемы, стоящие перед государством, должны решаться не только органами публичной власти, без поддержки населения любые самые лучшие начинания не завершатся успехом. Пример — проблема энергосбережения, в решении которой могут быть активными участниками человек, институты гражданского общества. Активизируется проблема нормативного закрепления коллективных и индивидуальных прав в энергетической сфере, механизма их реализации и защиты. В правовом статусе человека в энергетической сфере есть не только права, реализацию которых государство должно обеспечить, но и обязанности.

Все это сегодня в основном остается за рамками предмета энергетического права, что позволяет, с целью учета конституционных ценностей, целей и задач в отраслевом законодательстве, учитывая современный тренд конституционализации, использовать собирательный термин «сфера энергетики». Термин собирательный, используемый для раскрытия названия настоящей статьи, включает в себя интересы общества и государства, стоящих на страже прав человека, нынешнего и будущих поколений; правовой статус человека; правовой режим энергетических ресурсов и энергетических объектов; ТЭК; экономическую деятельность в сфере энергетики.

Отраслевое законодательство на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации использует различные термины: сфера энергетики и сфера топливно-энергетического комплекса, сфера повышения энергетической эффективности электроэнергетики.

Например, «Концепция участия Российской Федерации в объединении БРИКС» (утв. Президентом РФ) использует для определения направления сотрудничества «сферу энергетики». Федеральные конституционные законы, оформляющие образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Запорожской и Херсонской областей, Луганской и Донецкой народных республик²², закрепляют особенности регулирования отношений в сфере топливно-энергетического комплекса на территории новых субъектов (ст. 28), повторяя ранее закрепленную формулировку нормами Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» от 21 июля 2011 г.

Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. использует термин «сфера энергетики»; «сфера повышения энергетической эффективности электроэнергетики» упоминается в Распоряжении Правительства РФ от 8 января 2009 г. № 1-р²³.

В Москве действует Закон «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг»²⁴, включающий в себя вопросы энергетики и топлива; основные направления проведения государственной политики в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории Архангельской области закреплены в Законе Архангельской области от 27 апреля 2011 г. № 276-21-ОЗ (ред. от 8 декабря 2021 г.) «О разграничении полномочий между органами государственной власти Архангельской области в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, установления социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» (ст. 2)²⁵ и др.

Таким образом, предлагаемый для использования в настоящей работе термин «сфера энергетики» имеет не только доктринальное наполнение, но и нормативное закрепление.

Понятие «конституционный дизайн» как категория конституционной науки в широком смысле включает в себя средства юридической лингвистики и юридической техники, оценку эстетики и топологии конституции²⁶.

В рамках темы исследования под конституционным дизайном сферы энергетики мы понимаем, во-первых, двухуровневое конституционное проектирование (включающее федеральный уровень и конституции, уставы субъектов Российской Федерации) с учетом национальной доктрины²⁷; во-вторых, созданные во исполнение норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации нормативно-правовые отраслевые механизмы.

Первый элемент конституционного дизайна сферы энергетики — совокупность конституционных (уставных) норм, в науке конституционного права имеет разные названия: «правовое образование», «энергетическая конституция», «новый институт конституционного права».

По мнению В. И. Фадеева, «совокупность или комплекс этих конституционно-правовых норм составляет формирующийся новый институт конституционного права, имеющий тенденцию к превращению в комплексный межотраслевой институт, к которому примыкают некоторые нормы смежных (родственных) отраслей права: административного права, финансового права, муниципального права»²⁸.

Раскрытие заявленной темы проводилось посредством анализа конституционных основ государственной энергетической политики, конституционных основ правового регулирования сферы энергетики и международно-правового регулирования энергетических отношений, конституционных механизмов реализации социальной государственности в сфере энергетики и компетенции органов государственной и муниципальной власти в топливно-энергетической сфере, конституционных основ публичного и общественного контроля, юридической ответственности в сфере энергетики.

По мнению автора, блок норм Конституции России — энергетическая конституция, может быть назван конституционными основами сферы энергетики без выделения в институт конституционного права, находясь среди основ иных сфер как элемент классификации.

В сфере энергетики выделялись общие и особенные конституционные принципы, прямые и косвенные конституционные нормы²⁹, объединенные термином «конституционные основы».

«Конституционные основы сферы энергетики — совокупность конституционных принципов и норм, прямо и косвенно закрепляющих права, обязанности, ответственность и систему гарантий государства, органов и должностных лиц публичной власти, общества, человека, субъектов топливно-энергетического комплекса при его формировании, а также при производстве, распределении и потреблении продуктов его деятельности; планирование использования и восстановления природных топливно-энергетических ресурсов»³⁰.

II. Характеристика уровневых элементов конституционного дизайна сфере энергетики

Отметим очевидное: в основном конституционные нормы косвенно закрепляют основы сферы энергетики. Прямое упоминание основ энергетической деятельности в Конституции РФ содержится только в п. «и» ст. 71 (в ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы). Остальные конституционные нормы косвенно закрепляют базу, служащую основой правового регулирования сферы энергетики.

Конституционные положения являются отправными для всех других отраслей российской правовой системы. Выделим следующие блоки конституционных норм, являющихся основой для правового регулирования всей сферы энергетики.

В зависимости от участия в закреплении и регулировании сферы энергетики нормы Конституции РФ условно разделяем на две группы: первая — непосредственно посвященные сфере энергетики и вторая — опосредованно участвующие в их регулировании.

К первой группе относятся: ст. 9, 36, п. «и» ст. 71.

Вторая группа: ст. 2, 17 и 18; 1 и 7; 8; 45–48; п. «а» ст. 71; п. «а» ст. 72; п. «к» ч. 1 ст. 72; ст. 76, «а, е» 114.

Существует прямое и опосредованное регулирование правового статуса субъектов, участвующих в сфере энергетики.

Исходя из структуры Конституции РФ классификация конституционных норм в сфере энергетики включает три группы:

1) нормы, устанавливающие основы конституционного строя (ст. 1, 3, 10, 15 Конституции РФ);

2) нормы, определяющие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ст. 2, 17–18, 41, 45–48, 57, 58, п. «б» ст. 72 Конституции РФ);

3) нормы, закрепляющие права и обязанности органов государственной власти федерального уровня и субъектов федерации (п. «а» ст. 71, п. «а» ст. 72, ст. 76, п. «а», «е» ст. 114 Конституции РФ).

В зависимости от сферы производственного цикла топливно-энергетического комплекса конституционными основами сферы энергетики назовем конституционные нормы в области:

– производства, распределения, передачи, потребления продуктов топливно-энергетического комплекса (ст. 8, 9 Конституции РФ);

– охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 36, ст. 42, 58, п. «д» (в части, касающейся охраны окружающей среды), «к» ст. 72, «е» ст. 114);

– природопользования (ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 58, п. «в», «д» (в части, касающейся природопользования), «к» ст. 72, ч. 2 ст. 74).

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как известно, субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти. Однако далеко не все субъекты Федерации закрепляют конституционные (уставные) основы сферы энергетики.

Тем не менее они в субъектах Федерации шире, чем на федеральном уровне.

Как показал анализ действующих конституций и уставов субъектов Федерации, в рамках закрепления основ сферы энергетики встречаются следующие позиции:

– закрепление в своем ведении энергетических систем (Карачаево-Черкесская Республика: «в ведении Республики находятся: республиканские энергетические и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь (ст. 61)»³¹; аналогичные нормы закреплены в Уставах Астраханской, Брянской, Омской, Сахалинской, Тверской, Тюменской областей, Алтайском крае, др. субъектах. Конституции Республики Коми, Бурятия повторяют нормы Конституции РФ о федеральных энергетических системах, ядерной энергетике, расщепляющихся материалах;

– полномочия по вопросам определения региональной политики и принятия республиканских программ в сфере государственного, экономического, экологического и социального развития Республики Тыва: организация в пределах своих полномочий государственного контроля за обеспечением деятельности энергетических, информационных и иных систем жизнеобеспечения Республики Тыва (ст. 62)³²;

– правовой статус энергетических ресурсов закреплен в Алтайском крае (регулирование собственности); (ранее регулировалось Уставом Саратовской области и Конституцией Республики Башкортостан 1978 г. и 1995 г.);

– полномочия органов государственной власти в сфере энергетики по владению, пользованию и распоряжению недрами, содержащимися в недрах полезными ископаемыми, энергетическими ресурсами закреплены в Алтайском крае; полномочия по осуществлению мероприятий по развитию энергетики закреплены в Новосибирской, Липецкой, Саратовской областях, Ямало-Ненецком автономном округе;

– уставом Курганской области энергетическая деятельность напрямую регулируется только лишь установлением государственных должностей в обозначенной сфере: заместитель губернатора Курганской области — директор департамента промышленности, транспорта, связи и энергетики Курганской области входит в состав правительства области. В Кемеровской области установлена государственная должность Кемеровской области — председатель региональной энергетической комиссии (аналогичные нормы были закреплены в Уставе Красноярского края 1996 г.).

О нетрадиционных видах энергии упоминает только устав (основной закон) Владимирской области (п. «в» ст. 97)³³, между тем это сфера, не входящая в ст. 71 Конституции РФ, следовательно, возможная к урегулированию субъектом самостоятельно. Нетрадиционные виды энергии — одна из практически применимых и выгодных для экономики субъекта, для охраны окружающей среды и улучшения среды обитания человека сфер.

Например, в Республике Саха (Якутия) принят Закон от 27 ноября 2014 г. 1380-З № 313-V (ред. от 28 февраля 2017 г.) «О возобновляемых источниках энергии Республики Саха (Якутия)»³⁴. Законы об использовании возобновляемых источников энергии приняты в Краснодарском крае и в Республике Дагестан³⁵.

В Республике Калмыкия в Конституции в 2022 г. были закреплены принципы сохранения и восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий как принципы деятельности органов публичной власти, юридических и физических лиц³⁶ и обязанность Правительства (ст. 10.5) участвовать в осуществлении мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия.

Экологические кодексы Республик Башкортостан³⁷ и Татарстан³⁸ закрепляют обязанности органов власти по содействию в осуществлении использования возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов, разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Отметим, что использование возобновляемых источников энергии упоминается в стратегиях социально-экономического развития в русле обеспечения потребности в электроэнергетике в дефицитных зонах за счет развития малой энергетики³⁹.

В некоторых субъектах Российской Федерации созданы фонды энергосбережения и развития топливно-энергетического комплекса, в задачи которых входит в том числе развитие нетрадиционных видов энергии: Целевой фонд энергосбережения Республики Северная Осетия-Алания⁴⁰, Тверской областной центр энергосбережения⁴¹, Брянский региональный фонд энергосбережения⁴², межотраслевой Фонд энергосбережения и развития топливно-энергетического комплекса Новосибирской области⁴³.

В конституционном дизайне конституций и уставов в Российской Федерации присутствует определенная вариативность — в нем отражается специфика субъектов федерации, в том числе законодательно закрепленные приоритетные направления, элементы устойчивого развития страны и социального благополучия человека, права которых — высшая ценность; механизмы реализации, полномочия и задачи (широкие и узкопрофильные) органов публичной власти.

III. Проблемные вопросы конституционализации (в широком смысле) сферы энергетики

Вопросы конституционализации сферы энергетики обладают спецификой в зависимости от предмета регулирования.

Права и свободы человека — конституционно закрепленная высшая ценность. Этот конституционный принцип является базой для работы всех органов публичной власти, принципом жизнедеятельности институтов гражданского общества во всех сферах жизнедеятельности, в том числе при решении вопросов энергетической деятельности.

Статус человека (права и обязанности, гарантии) в сфере энергетики, с точки зрения автора, зависит от нескольких факторов: от участия гражданина на основании трудового договора или на иных законных основаниях в производстве, передаче продуктов ТЭК, восстановлении последствий; от места проживания: проживает ли он в местах, приближенных к расположению объектов ТЭК; законодательно закрепленных механизмов индивидуальной или коллективной реализации прав и обязанностей.

Права человека в сфере энергетики можно с известной степенью условности подразделить по разным основаниям. Например, по сферам:

– социальная сфера: право на радиационную безопасность; права в сфере труда; права на социальное обеспечение; на обязательное страхование; возмещение убытков и вреда (например, причиненных радиационным воздействием при использовании атомной энергии);

– в общественной сфере можно выделить общественный контроль — право граждан на получение информации (право на посещение в ознакомительных целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов их хранения); общественная экспертиза; право граждан осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил; на получение информации, подтверждающей дозу облучения.

В соответствии с Федеральным законом 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁴⁴ органы местного самоуправления обязаны обеспечивать право граждан осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил.

В группу индивидуальных прав отнесем права, принадлежащие широкому кругу субъектов:

– право на посещение в ознакомительных целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов их хранения⁴⁵;

– право на радиационную безопасность; социальные гарантии; на возмещение убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием при использовании атомной энергии; на получение информации, подтверждающей дозу облучения; обязательное бесплатное страхование личности от риска радиационного воздействия.

Социальные гарантии за: дополнительные факторы риска; за особые условия проживания; за особые условия осуществления трудовой деятельности; за особые условия прохождения военной службы.

Отдельно выделены Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»⁴⁶ меры по социальной поддержке граждан в районах расположения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

Предусмотрена такая дополнительная мера социальной защиты, как обязательное бесплатное страхование личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии граждан Российской Федерации.

Гражданам Российской Федерации обеспечивается право заключения договора добровольного страхования личности и имущества от риска радиационного воздействия. Выплаты страховых сумм по этому виду страхования производятся независимо от выплат сумм по государственному социальному страхованию и социальному обеспечению.

Закреплены правомочия права граждан Российской Федерации, лиц без гражданства, иностранных граждан на получение информации, подтверждающей дозу облучения.

В группу индивидуальных специальных прав отнесем права, принадлежащие кругу субъектов, занятых в сфере энергетики: социальные гарантии; поощрения за труд; обязанности; запреты; дисциплинарные взыскания.

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»⁴⁷ устанавливает дополнительный статус в сфере атомной энергетики⁴⁸.

Возможно коллективное участие граждан в сфере энергетики. К таковым можно отнести работу общественных объединений (политических партий, общественных объединений природоохранной направленности)⁴⁹, групп граждан, общественных консультативных и экспертных органов, рабочих групп по контролю и координации работ в определенной сфере, координационных советов при органах власти.

Гарантии — общепризнанная часть правового статуса человека. Выделим несколько видов гарантий прав человека в сфере энергетики.

Организационно-правовые гарантии, как совокупность законодательно закрепленных средств, методов и механизмов, направленных на помощь в осуществлении субъективных прав граждан, их объединений в сфере энергетики, выражаются в виде:

– создания определенных механизмов — например, для реализации права на объективное получение информации⁵⁰;

– в определенных обязанностях правомочных субъектов.

Так, законодательно закреплено, что федеральные органы исполнительной власти в пределах имеющихся полномочий обязаны проводить с участием организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан обсуждение вопросов о размещении, проектировании и сооружении объектов использования атомной энергии⁵¹.

Аналогичные нормы и механизмы закреплены в законодательстве субъектов РФ.

К организационным можно отнести гарантии, закрепленные в Постановлении Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. № 1516 (ред. 24 декабря 2014 г.) об утверждении Положения о посещении гражданами РФ объектов использования атомной энергии — обязанности, возложенные на администрацию радиационных объектов:

– гарантирование безопасности граждан от радиационного воздействия при посещении ими объекта и в случае необходимости предоставление соответствующих средств индивидуальной защиты и специальной одежды, а также организация проведения радиационного контроля граждан, посетивших объект;

– назначение из числа сотрудников объекта лиц для проведения ознакомления граждан с инструкцией о порядке посещения ими объекта и предоставление устной информации и разъяснений по интересующим посетителей вопросам;

– обеспечение выполнения организационных и инженерно-технических мероприятий по предотвращению доставки на объект запрещенных предметов.

Одной из организационных гарантий в обозначенной сфере может быть закрепление форм взаимодействия органов власти для выполнения определенных обязанностей. Например, в целях защиты граждан, проживающих на территории Оренбургской области, и охраны окружающей среды от вредного воздействия радиационных объектов, расположенных за ее пределами, орган исполнительной власти заключает соглашения с субъектами Российской Федерации, в которых оговаривается порядок и условия взаимодействия, источники финансирования, распределение обязанностей по обеспечению радиационной безопасности населения при нормальном режиме работы объектов использования атомной энергии, а также при возникновении и развитии радиационных аварий на указанных объектах.

К организационным гарантиям можно отнести утверждение процедур участия граждан и их объединений, используемых в сфере энергетики.

Примером может стать Постановление Правительства Свердловской области от 22 мая 2013 г. «Об утверждении Порядка обсуждения вопросов использования атомной энергии с участием организаций, общественных организаций (объединений) и граждан»⁵²; публичные слушания, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации⁵³ для решения вопроса о публичном сервитуте в случаях необходимости обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков с учетом результатов общественных слушаний⁵⁴; Градостроительным кодексом Российской Федерации⁵⁵ и нормативными правовыми актами субъектов федерации⁵⁶, органов местного самоуправления в сфере градостроительства и землепользования⁵⁷.

К организационным гарантиям можно отнести создание специальных систем, структур, учреждение мероприятий, используемых в сфере энергетики.

К правовым гарантиям традиционно относят запреты, ограничения и ответственность в соответствующей сфере.

Так, например, запрещается доступ граждан на радиационно опасный объект в случае возникновения чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий, а также при поступлении информации об осложнении оперативной обстановки в районе объекта.

Ограничение права предусмотрено Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии».

Одним из элементов правовых гарантий в сфере энергетики может быть назван институт ответственности. Так, за отказ от предоставления информации, за умышленное искажение или за утаивание объективных данных по вопросам радиационной безопасности руководители организаций, в том числе общественных объединений и средств массовой информации, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Конституционные гарантии правового статуса граждан в сфере энергетики условно можно подразделить на общие и специальные; правовые, организационные, социально-экономические, политико-идеологические.

Тем не менее, при видимой стройной системе прав и их гарантий человека в сфере энергетики, остаются не завершенными:

– создание условий получения всеми надлежащих услуг в сфере энергетики;

– потребление соответствующих объемов энергии человеком как один из факторов достойной жизни и свободного развития человека, устойчивого развития общества и государства;

– восстановление окружающей среды в процессе производства, передачи и потребления продуктов ТЭК и др.

Принцип социального государства. Социальное государство призвано эффективно решать задачи социально-экономического развития, удовлетворения насущных потребностей общества и законных интересов граждан. Принцип социального государства в правовом регулировании энергетической деятельности проявляется в социальной направленности законодательства в обозначенной сфере; целевой направленности использования энергетических и природных ресурсов на благо жителей территории; восстановительном и компенсационном характере нарушений прав человека.

Провозглашение в Конституции РФ Российского государства государством социальным (ст. 7) предопределяет приоритетность данной сферы жизнедеятельности, в том числе с точки зрения государственного установления основ социальной политики в сфере энергетики. Автор, используя методы сравнительного анализа, предлагает свое видение реализации конституционных основ российской государственности, в частности социального государства, в сфере энергетики.

Социальное государство берет на себя обязанности, согласно ст. 7 Конституции РФ, не менее чем в трех направлениях⁵⁸:

– формирование и реализация политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

– охрана труда и здоровье людей;

– обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты⁵⁹.

Следовательно, это три конституционные основы социальной политики в сфере энергетики. Рассмотрим механизмы их реализации.

Первый блок конституционных задач в сфере энергетики государством реализуется путем формирования политики в обозначенной сфере энергетики, исходя из базовых, конституционных установлений — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Нормативная правовая база каждой из областей социальной сферы (сфера социального обслуживания, образование, здравоохранение, культура, труд, жилье и др.) характеризуется разветвленностью и обширностью круга регулируемых правоотношений, наличием массивного пласта подзаконного правового инструментария.

Для ряда социальных сфер характерно ожидание законодательного обновления с учетом социализации энергетики (образование, культура и др.).

Во-вторых, это нормы, направленные на создание механизма охраны труда и здоровья людей в сфере энергетики; лиц, производящих продукты ТЭК.

В сфере реализации политики социального государства в области труда выделим следующие направления деятельности (на примере деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»).

В Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» установлены целевые задачи: обеспечение безопасной эксплуатации объектов использования атомной энергии и выполнение норм ядерной и радиационной безопасности; инновационного развития гражданского сектора атомной отрасли Российской Федерации; обеспечение безопасного использования атомной энергии; обеспечение физической защиты ядерных материалов и объектов использования атомной энергии; разработка и утверждение концепции централизованной системы кадрового мониторинга, аудита и ротации кадров; создание национального ядерного университета и т. д.

В-третьих, это нормы, направленные на создание механизма охраны здоровья лиц, потребляющих продукты ТЭК, попавших под негативное воздействие объектов энергетической сферы⁶⁰.

Проявление этого блока раскрывается по следующим направлениям: защита прав лиц, пострадавших от негативного воздействия объектов энергетической сферы; защита прав лиц, находящихся в группе риска, малообеспеченных; создание условий получения всеми надлежащих услуг в сфере энергетики; сохранение окружающей среды и ее восстановление — окружающая среда как фактор жизни человека; поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, работающих в сфере энергетики.

Анализ конституционных основ гражданского общества позволил выделить базовые принципы правового регулирования сферы энергетики, производные от конституционного закрепления гражданского общества в Конституции РФ. Отметим, что в процессе конституционной реформы закреплено, хоть и фрагментарно, гражданское общество: Правительство России «…осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики» («е» ст. 114), что, по мнению автора, позволит усилить механизмы поддержки институтов гражданского общества, в том числе в сфере энергетики.

Конституционные принципы гарантированности единства экономического пространства; провозглашение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; возможность нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности — основа рыночной экономики. Они не только являются основой для правового регулирования правового режима собственности в сфере энергетики, но и устанавливают специфику прав собственника в этой сфере.

Право собственности на объекты топливно-энергетического комплекса основывается на общих принципах конституционного регулирования, и отраслевое законодательство устанавливает особенности правового статуса таких объектов, дополнительные обязанности собственников.

Основываясь на принципе, закрепленном ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, согласно которому признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, объекты топливно-энергетического комплекса, объекты электроэнергетики в зависимости от различных факторов могут быть государственной (федеральной и уровня субъектов Федерации), муниципальной и частной собственностью.

Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы (образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности), ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы находятся в ведении Российской Федерации.

В настоящее время в части, не противоречащей федеральному законодательству, действует постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 10 сентября 1993 г.)⁶¹.

Следует учитывать, что нормы упомянутого постановления, а также положения Указа Президента РФ об акционировании предприятий электроэнергетики, касающиеся предприятий топливно-энергетического комплекса, в сентябре 1993 г. стали предметом конституционного судопроизводства. Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. “Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации”» п. 2 и 3 раздела IV приложения 1 к упомянутому постановлению ВС РФ в части отнесения предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики к объектам исключительно федеральной собственности признаны не соответствующими п. 2 и 3 ст. 11.1, п. «г» ч. 1 ст. 84.11 Конституции РФ (в редакции от 21 апреля 1992 г.)и Федеративному договору.

Определение объекта собственности в сфере энергетики производится различными федеральными законами.

Так, Федеральный закон «Об электроэнергетике»⁶² (далее — Закон об электроэнергетике) устанавливает, что объекты электроэнергетики — имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства.

Нормы Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» дают определение объектам топливно-энергетического комплекса — это объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения.

Возможность иметь землю и иные природные ресурсы на праве частной собственности предусмотрена ч. 2 ст. 9 Конституции РФ. Конституция РФ закрепляет только два ограничения осуществления собственником своих прав — отсутствие ущерба окружающей природной среде и защита охраняемых интересов других лиц (ст. 36). Аналогичное правило содержит ст. 209 Гражданского кодекса РФ. На этих принципах базируется не только энергетическое законодательство, но и сопутствующее — гражданское, налоговое, антимонопольное законодательство и т. д.

Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»⁶³ устанавливает дополнительные обязанности субъектов топливно-энергетического комплекса, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, которые отнесены к объектам высокой категории опасности, некоторые ограничения и запреты по осуществлению прав собственности. Так, при передаче в аренду или иное пользование здания, строения, сооружения, их части, входящих в состав объектов топливно-энергетического комплекса, а также земельных участков, на которых размещены эти объекты, для целей, не связанных с производственной деятельностью, требуется согласование с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Федеральный закон «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»⁶⁴ устанавливает обязанность предоставления субъектами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса информации в обозначенной сфере.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»⁶⁵ устанавливает обязанность субъектов хозяйственной и иной деятельности принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия на окружающую среду.

Принцип федерализма. Воздействие этого конституционного принципа проявляется в том, что он устанавливает вертикальные и горизонтальные уровни регулирования, позволяет не только реализовывать интересы всего государства, но и учитывать потребности субъектов Федерации в сфере энергетической и сопутствующей ей деятельности. Сказывается на системе органов, участвующих в регулировании энергетической деятельности, и их правовом статусе, видовом многообразии источников правового регулирования в сфере энергетики (по территории действия, по предмету).

Особенное регулирование полномочий — закрепление полномочий специальными отраслевыми законами. Закрепление общее — за уровнем государственной власти, например полномочия субъекта Федерации в определенной сфере, конкретное — за определенными органами, смешанное — полномочия уровня власти и конкретных органов.

Так, нормами Закона об электроэнергетике закреплены конкретные полномочия определенных органов: Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике; нормами Федерального закон «О безопасности гидротехнических сооружений»⁶⁶ — полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений. Аналогичный подход использован в Федеральном законе «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁶⁷.

Примером общего закрепления полномочий могут быть нормы Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁶⁸, закрепляющие полномочия Российской Федерации, субъектов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Примером смешанного закрепления полномочий может стать Федеральный закон «О радиационной безопасности населения»⁶⁹, который устанавливает полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и системы органов исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности.

Принцип разделения властей. Этот конституционный принцип устанавливает горизонтальные уровни регулирования энергетической сферы, существенным образом влияет на систему органов, участвующих в регулировании и их правовом статусе; гарантированности реализации правовых статусов субъектов, участвующих в производстве и потреблении продуктов энергетической деятельности, сказывается на видовом многообразии источников правового регулирования сферы энергетики (по субъекту, по месту в механизме создания ТЭК, производства, распределения, передачи, потребления продуктов энергетической деятельности и т. д.).

Особыми субъектами в сфере управления энергетикой были Региональная энергетическая комиссия⁷⁰ и экспертный совет Региональной энергетической комиссии⁷¹, как, например, в Красноярском крае.

Специальными субъектами в сфере управления объектами ТЭК являются государственные корпорации. Их деятельность определяется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁷² и специальными Федеральными законами «О Государственной корпорации по атомной энергии Росатом»⁷³, «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»⁷⁴.

Уполномоченный орган управления использованием атомной энергии — Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление с использованием атомной энергии, государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.

Законодательно закреплены полномочия органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности⁷⁵, в области обращения с радиоактивными отходами⁷⁶; полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения⁷⁷.

Энергетическая сфера в современном мире приобретает все большую актуальность. Юридическое обеспечение в сфере энергетики подвержено внешнему воздействию, что отражается на национальном правовом регулировании. В свою очередь, правовые основы энергетической сферы в современной России основываются на конституционных нормах, и конституционализация отраслевого законодательства базируется на конституционных ценностях, целях, и национальных приоритетах России.

Велиева Д. С.

§ 2. Институциональные основы согласования экологических и экономических интересов

Точкой отсчета процесса системного формирования экологической экономики можно считать 2008 г., когда было проведено специальное заседание Совета Безопасности по вопросу обеспечения экологической безопасности России. Внимание участников было акцентировано на практических вопросах обеспечения экологической безопасности, защиты природы, улучшении условий жизни граждан России. Было отмечено, что качество среды обитания прямо влияет на развитие демографического потенциала и здоровья нации, а в конечном итоге свидетельствует об отношении к будущему нашей страны, к сегодняшним и будущим поколениям.

Д. А. Медведев, с именем которого во многом связано данное направление социально-экономического развития, в своем выступлении на заседании Совета Безопасности подчеркнул важность формирования экологической платформы развития экономики. По его мнению, решение этой задачи в практическом плане требует совершенствования специального законодательства, поскольку оно «не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий». Были озвучены и иные аспекты обеспечения экологической безопасности, в том числе правовые механизмы возмещения экологического вреда, меры для ликвидации отходов, накопленных в результате десятилетий хозяйственной и военной деятельности, а также тех техногенных аварий, создание в российской экономике целого сектора чистых технологий, вопросы эффективности государственного управления, контроля и надзора в природоохранной сфере, формирование современной экологической инфраструктуры и т. п.

В своем вступительном слове он особо отметил, что «надлежащее качество окружающей среды должно быть сегодня законодательно закреплено как необходимый элемент социальных стандартов жизни в стране»⁷⁸. Безусловно, подобный подход мог бы позволить интенсифицировать комплексное решение многих социально-экологических проблем, однако на законодательном уровне социальные стандарты в России не установлены, и перспективы их установления неизвестны.

В 2010 г. Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации повторил свою позицию о том, что качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития территорий, соответственно должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах⁷⁹.

Концептуальные подходы к зеленой экономике

Обозначенные проблемы актуальны и по сей день. Их решение имеет концептуальное значение для эффективной реализации экологических прав человека, формирования основы «зеленой» экономики, а в конечном итоге для обеспечения экологической безопасности.

Суть перехода к «зеленой» экономике заключается в сохранении природных ресурсов и снижении негативного воздействия на окружающую среду. При этом рост качества жизни человека «соседствует» с ростом природного капитала («зеленый рост»).

Иными словами, «зеленая» экономика преследует цель повышения благополучия общества (социального, экологического, экономического), уменьшение нагрузки на экосистему. Такой подход требует обеспечения баланса между социальной политикой, экономикой и экологией, поскольку экологические интересы тесно взаимосвязаны с социальными, экономическими, политическими интересами.

В действительности «чисто» экологические интересы эфемерны и всегда обречены «плестись в хвосте» социально-экономических и иных. Как следствие — экологический интерес носит комплексный характер, сочетает в себе различные аспекты жизнедеятельности общества и государства. Реализация экологического интереса требует системного подхода со стороны государства. Такого рода интересы имеют важнейшее значение для понимания сущности социально-экологической напряженности⁸⁰.

Очевидно, что решение экологических проблем на любом уровне (глобальном, региональном, национальном и т. д.) возможно при комплексном подходе к решению социально-экономических и научно-технических проблем. Данный вариант предполагает использование интеграционного принципа, суть которого заключается во взаимосвязи технических, экологических, социальных и экономических показателей, а также вариативности возможных решений, обеспечивающих выполнение требований по экологической безопасности.

Интеграционный принцип как основа формирования «зеленой» экономики

Данный принцип изначально был закреплен в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»⁸¹, согласно которому хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе сочетания интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности.

В 2014 г. указанный принцип претерпел изменения, и на сегодняшний день он звучит следующим образом: «обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности»⁸².

Как следует из Пояснительной записки к этому Закону, его целью является являются формирование новой системы нормирования воздействия на окружающую среду, предусматривающей установление оптимального соотношения мер государственного регулирования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и позволяющей снизить негативные воздействия до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям, а также введение методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих мероприятия по снижению негативного воздействия и применяющих наилучшие технологии.

Этим же Законом была введена норма, регламентирующая понятие «загрязняющие вещества» (ст. 4.1), а также установлены категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (с. 4.2).

Интегрированный подход в сфере охраны окружающей среды обусловлен единством объекта — окружающей среды, взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в ней. Изменение состояния вод, земель, атмосферного воздуха в силу действия законов развития природы требует единых подходов, единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений.

В сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве — земельном, горном и ином. К таким проблемам относятся, в частности, обращение с твердыми отходами производства и потребления, с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, регулирование и оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, аудита и другие.

В совокупности с иными изменениями, внесенными упомянутым Законом от 21 июля 2014 г. № 219, все они выступают юридическими гарантиями сохранения благоприятной окружающей среды и обеспечения экологической безопасности создают основу для формирования модели зеленой экономики.

В целом Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» был принят во исполнение Рекомендаций Совета ОЭСР об интегрированной системе предотвращения и контроля С(90)164.

Метод наилучшей доступной технологии

Особо следует отметить введение категории «наилучшая доступная технология» (НДТ), под которой понимается технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения, а ее применение направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду (ст. 28.1).

Применение НДТ в России предполагалось во взаимосвязи другими с другими мерами. В 2012 г. Правительством РФ был утвержден план основных мероприятий по проведению в 2013 г. в Российской Федерации Года охраны окружающей среды⁸³, которым была предусмотрена подготовка к внедрению наилучших доступных технологий. Был утвержден также план реализации в 2014 г. и в плановый период 2015–2016 гг. государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 гг.⁸⁴, где на Минприроды России было возложено исполнение законодательных норм, направленных на оптимизацию системы нормирования в области охраны окружающей среды и введение мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий.

План нормотворческой деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на 2017⁸⁵ и на 2018 гг. предусматривал утверждение правил разработки технологических нормативов наилучших доступных технологий⁸⁶.

План деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на 2019–2024 гг. непосредственно предусматривал переход к внедрению наилучших доступных технологий посредством совершенствования законодательства в части экологического нормирования и стимулирования внедрения наилучших технологий⁸⁷. Правда, в этом же документе отмечалось, что недостаточная заинтересованность хозяйствующих субъектов в экологической модернизации производства в целом ограничивает развитие экономики, снижает конкурентные преимущества российской экономики. В связи с этим важными задачами является оптимизация системы государственного регулирования, в том числе нормирования в области охраны окружающей среды, и введение мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших доступных технологий.

Между тем, правила разработки технологических нормативов в части выбросов, сбросов загрязняющих веществ были утверждены только в 2019 г.⁸⁸. Соответствующий документ определяет порядок разработки технологических нормативов в части выбросов, сбросов загрязняющих веществ. Разработка таких нормативов возложена на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих или планирующих осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах I категории, а также на объектах II категории в ходе подготовки заявки на получение комплексного экологического разрешения или заявки на пересмотр комплексного экологического разрешения. Нормативы разрабатываются для объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Правовые основы «зеленой» экономики содержатся и в стратегических документах, составляющих основу современной экологической политики России. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.⁸⁹ хоть и прямо не говорит о НДТ, тем не менее содержит ряд положений, имеющих непосредственное отношение к формированию модели зеленой экономики. При этом разработка самой Основы была обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития. Данный документ созвучен с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в совокупности они определяют эколого-правовые ориентиры развития современного Российского государства.

Системная основа согласования экологических и социально-экономических интересов

Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Реализация данной цели основывается на принципе обеспечения соответствия экономической и иной деятельности установленным нормам и требованиям в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Наибольший интерес и в то же время сложность представляет обеспечение сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Модель согласования разнонаправленных интересов (экономических, экологических и т. п.) в сфере обеспечения экологической безопасности на основе институциональной структуры социально-партнерских отношений нами было предложено в рамках других исследований⁹⁰.

Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. хоть и предусматривает участие в реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений, но модель такого взаимодействия не предлагает.

Определенные элементы взаимодействия публичных органов власти и представителей заинтересованных общественных организаций, негосударственных некоммерческих организаций и иных лиц можно увидеть в Приказе Минприроды России от 6 марта 2022 г. № 458 «Об образовании Общественного совета при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации». Совет призван обеспечить учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности Минприроды России, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью Минприроды России. Он является совещательно-консультативным субъектом общественного контроля, а его решения носят рекомендательный характер. Из значимых вопросов, обсуждаемых в Совете за 2021 г., можно выделить, например, проблематику государственной политики в изучении, использовании и охране природных ресурсов Арктики, шельфа северных морей России и Мирового океана, обсуждение проекта стратегии развития системы ООПТ в Российской Федерации на период до 2030 г. и др.

В новом составе Совет проводил первое заседание по общественному контролю за реализацией Национального проекта «Экология» в обновленном составе Общественного совета при Минприроды России 23 августа 2022 г. Был подготовлен экспертно-аналитический доклад «Общественная оценка реализации национального проекта «Экология».

По экспертной оценке членов комиссии, несмотря на востребованность проекта в обществе, определить уровень информированности населения о достижениях проекта «Экология» не представляется возможным по причине отсутствия объективных социологических данных. Общественное обсуждение мероприятий в рамках федеральных проектов проводится формально. Информация о деятельности общественного экспертного совета при национальном проекте отсутствует в открытом доступе. Отсутствует также возможность оценить удовлетворенность населения качеством экологической обстановки в местах их проживания в результате реализации нацпроекта.

В процессе реализации национального проекта практически не вовлекается экспертное сообщество, а общественный контроль осуществляется в недостаточной степени. Присутствует и несогласованность действий федеральных и региональных органов власти.

В связи с этим было рекомендовано повысить уровень взаимодействия между федеральными и региональными органами власти посредством общественного контроля.

Вместе с тем решение экономических и экологических проблем требует конструктивных партнерских отношений между государством и институтами гражданского общества. Смысл взаимодействия состоит в согласовании усилий органов публичной власти с общественными объединениями, с институтами гражданского общества в целях совместного решения вопросов охраны окружающей среды. Она может принимать различные формы: совместное правотворчество, информирование, консультирование и т. д. Основной проблемой при этом видится нехватка институциональных механизмов такого взаимодействия, имеющая прочные нормативные и организационные основы.

Система социального партнерства как институциональная основа решения экологических проблем

Законодательное закрепление механизма взаимодействия органов публичной власти, общественных экологических объединений и граждан заложило бы основу социального партнерства по обеспечению экологической безопасности. Существующая же в Российской Федерации практика взаимодействия по различным вопросам только на уровне органов публичной власти не отвечает требованиям современности и не способствует комплексному решению экологических проблем.

В рассматриваемой сфере предлагается развивать систему государственно-частного партнерства, однако на сегодняшний оно носит фрагментарный и эклектичный характер.

Конституционная реформа 2020 г. закрепила в Основном законе нашей страны в качестве одного из приоритетов устойчивого развития социальное партнерство, экономическую, политическую и социальную солидарность. На сегодняшний день (особенно с учетом пандемии) становится ясно, что решение ряда важнейших глобальных социальных проблем возможно только на условиях согласования различных социальных сил и секторов. О социальном партнерстве как одном из возможных способов согласования интересов власти, бизнеса и гражданского общества говорится уже достаточно давно. Однако на сегодняшний день объективно отсутствует институциональный механизм его реализации:

– различного рода соглашения заключаются ad hoc, то есть для каждого конкретного случая;

– нет структурно организованной основы социального партнерства (стороны, представители, органы и т. п.);

– отсутствует процедурно-организационный порядок взаимодействия сторон социального партнерства;

– ответственность носит исключительно позитивный характер и т. п.

Все это приводит к тому, что взаимодействие различных социальных сил осуществляется эклектично, а социальное партнерство и социальная солидарность остаются не более чем политическими декларациями.

Между тем, в российском правовом пространстве существует адекватный институциональный механизм регулирования социально-партнерских отношений, который прошел значительную системную апробацию и успешно функционирует уже много лет в социально-трудовой сфере.

Во-первых, существует четкая нормативная регламентация процедуры заключения социально-партнерских соглашений. При этом действующее законодательство содержит нормы, направленные на устранение попыток уклонения или необоснованного отказа от заключения таких соглашений. В частности, на это направлен целый ряд статей в КоАП РФ.

Во-вторых, заключенные таким образом соглашения имеют обязательный характер для сторон. В частности, предусматривается осуществление контроля за их выполнением и за неисполнение достигнутого соглашения соответствующие юридические и должностные лица несут ответственность в предусмотренном законом порядке (ст. 5.31 КоАП).

В-третьих, существует адекватная организационно-правовая основа таких соглашений — созданные на всех уровнях комиссии по регулированию вопросов социального партнерства.

Применение института социального партнерства, на наш взгляд, будет способствовать учету интересов граждан в качественном состоянии окружающей среды, обеспечению экологических и экономических потребностей. По сути дела, этот институт можно рассматривать и как способ сбалансированного решения экономических и экологических проблем.

Обеспечение и защита экологических интересов

Нельзя не отметить, что переход к «зеленой» экономике (на новую систему нормирования воздействия на окружающую среду, принципы НТД и внедрения современных технологий в промышленном секторе Российской Федерации и т. п.) актуализирует вопрос о формах, способах и механизмах обеспечения экологических интересов.

Анализ судебной практики подтверждает необходимость разрешения экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов в сфере обеспечения экологической безопасности.

Опираясь на конституционные положения, в совокупности устанавливающие ориентиры в сфере законодательного регулирования охраны окружающей среды, а равно управления находящимися в государственной собственности природными ресурсами, Конституционный Суд в своих решениях указывает на необходимость достижения баланса частных и публичных интересов в экономической сфере и в сфере обеспечения экологической безопасности путем установления правового регулирования, ориентированного на профилактику экологических правонарушений и на стимулирование щадящих по отношению к окружающей среде методов хозяйствования в целях так называемого экосовместимого экономического развития, что предполагает использование как частноправовых, так и публично-правовых методов регулирования, включающих широкий набор административных, фискальных и иных правовых средств.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности должны определяться таким образом, чтобы через реализацию конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, имеющей всеобщий характер, при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан⁹¹. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение.

Большое значение в контексте обеспечения экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства имеют следующие правовые позиции Конституционного Суда РФ:

– конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам распространяется как на граждан, так и на юридические лица, предопределяет и их ответственность за состояние экологии;

– в условиях рыночной экономики общественные (публичные) издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению должны покрываться, прежде всего, за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую природную среду;

– публичная власть обязана принимать профилактические (превентивные) меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Аналогичные позиции Суда были высказаны и других решениях⁹².

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 23 апреля 2020 г., забота об охране окружающей среды и экологической безопасности не означает полного отказа от использования природных ресурсов при занятии предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью⁹³.

На сбалансированном подходе к решению экологических и экономических проблем акцентирует внимание и Верховный Суд РФ. В постановлении Пленума ВС РФ № 49⁹⁴ отмечено, что, рассматривая споры о прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, суд должен соблюдать баланс между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, с одной стороны, и решением социально-экономических задач — с другой. Но при этом суду следует принимать во внимание не только факторы, обеспечивающие нормальную жизнедеятельность людей и организаций, но и соразмерность последствий прекращения деятельности тому вреду окружающей среде, который может наступить как в результате продолжения данной деятельности, так и вследствие ее прекращения

Бесспорно, интенсивное развитие экономики увеличивает негативное воздействие на окружающую среду, что в свою очередь актуализирует вопрос о совершенствовании правовых, организационных, институциональных механизмов достижения экологических, экономических и социальных интересов. Полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться (по мнению В. В. Петрова, это «экологический утопизм»). С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (по словам того же автора, это был бы экономический экстремизм)⁹⁵.

Все изложенное предопределяет цель государственной экологической политики — обеспечение гармоничного, динамично-сбалансированного развития экономики, общества, природы.

Возможность стабилизации и улучшения экологической ситуации тесно взаимоувязана с условиями социально-экономического развития Российской Федерации, с изменением структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека, что потребует комплекса радикальных политических, законодательных, социально-экономических, технологических и иных мер.

Садовникова Г. Д.

§ 3. Конституционно-правовая ответственность в сфере энергетических правоотношений как фактор влияния на развитие «зеленой» энергетики

Повышенное внимание к «зеленой» энергетике во всем мире неслучайно, поскольку энергетика — основа современной экономики, одно из необходимых условий прогрессивного развития общества, достойной жизни и свободного развития личности. IV промышленная революция многократно увеличила энергоемкость экономики, при этом нагрузка на традиционные энергетические ресурсы возросла существенным образом. Провозглашение концепции устойчивого развития в целях удовлетворения потребностей настоящего и будущих поколений при сохранении окружающей среды обострило давно обсуждаемую проблему исчерпаемости ресурсов и необходимости перехода к «зеленой» (регенеративной), т. е. вырабатываемой из возобновляемых источников энергии. Такая энергия производится из органических возобновляемых ресурсов, в том числе солнца, воды, ветра, приливов, геотермальной теплоты, биотоплива. По оценке Ассоциации развития возобновляемой энергетики (АРВЭ), в 2021 г. в России доля всех «зеленых» мощностей в общем энергобалансе России достигла 0,3% (в то время как, например, в Китае она составляет 15%). К 2035 г. в России ставится цель довести этот показатель до 4%⁹⁶.

С развитием «зеленой», или возобновляемой, энергетики человечество связывает глобальные ожидания: от изменения климата на планете до снижения стоимости производимых товаров и создания новых рабочих мест. Однако главной целью представляется снижение негативного влияния вредных выбросов и отходов на здоровье человека, увеличение продолжительности жизни.

Мировой тренд на развитие «зеленой» энергетики требует концентрации усилий по созданию соответствующих условий, поиску путей, обеспечивающих экологическое благополучие и энергетическую безопасность настоящего и будущих поколений. Не последнюю роль в этом процессе играют междисциплинарные научные исследования. Именно они должны лежать в основе глобальных решений в правовой, экономической, финансовой политики в энергетической сфере. Роль научного знания при решении социально значимых политических задач часто недооценивается, однако именно научные исследования способны выявить весь комплекс многообразных факторов, свидетельствующих о необходимости развития возобновляемой энергетики.

Прежде всего, следует отметить климатический фактор: в условиях существования 13 климатических поясов на планете вопросы изменения климата в среднесрочной и долгосрочной перспективе стали объектом первоочередных серьезных исследований. В современных трудах отмечается, что глобальное потепление связано в основном с ростом концентрации углекислого газа вследствие антропогенной деятельности — промышленных предприятий, использующих невозобновляемые источники энергии, ферм, выбросов автотранспорта и т. п. Все это происходит одновременно с неуклонным сокращением площади лесов, перерабатывающих углекислый газ. В результате, по оценкам специалистов, «содержание углекислого газа в атмосфере за время нашей с вами жизни выросло гигантским скачком, который никогда не наблюдался за последние семьсот тысяч лет»⁹⁷. Совершенно очевидно, что указанные негативные явления требуют незамедлительных мер со стороны государства, причем в самых разных областях, включая меры по снижению вреда от климатических изменений, по прогнозированию таких изменений, по восстановлению нарушенных экосистем, по долгосрочному финансированию научных исследований, направленных на снижение влияния антропогенного фактора, в том числе путем внедрения «зеленых» энергетических технологий. Необходимость поддержки фундаментальных научных исследований звучит в каждом ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию. Представляется необходимым закрепление именно этого, связанного с развитием регенеративных источников энергии, направления работы всех государственных органов, в первую очередь в силу конституционного закрепления человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности.

На необходимость перехода к возобновляемой энергетике указывает и финансово-экономический фактор: крупные вложения, связанные с преобразованием энергетических систем и постепенным увеличением удельного веса «зеленых» технологий, компенсируются в будущем не только увеличением продолжительности и повышением качества жизни людей, но и уменьшением зависимости от колебаний цен на нефть и газ, расходов по их доставке, стабилизацией цен на потребляемую энергию из местных возобновляемых источников. В литературе высказывается мнение, что меры в сфере монетарной политики могут и должны сыграть инициирующую роль в экологизации российской экономики. При этом общеизвестно, что в целом предприятия не готовы поступаться прибылью в социально значимых экологических интересах. Так, по мнению Н. Н. Крупиной, при существующих процентных ставках по кредитам «в отсутствие жесткого административного принуждения рыночные мотивы экологического кредитования не формируются»⁹⁸. Банку России, по мнению специалистов, следует взять на себя, помимо других мер, обеспечение осуществления долгосрочного проектного финансирования экологических программ, в том числе программ развития возобновляемой энергетики. Для этого необходима жесткая воля государства и реальная ответственность за невыполнение органами публичной власти своих функций в данной сфере.

Анализируя обращения граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Т. Н. Москалькова отмечает: «Среди наиболее значимых факторов, негативно влияющих на экологическую среду их обитания, граждане указывают мусор, свалки, антисанитарию, загрязнение водоемов, воздействие промышленных предприятий на окружающую среду, состояние воздуха, вырубку лесов»⁹⁹. Следует согласиться, что граждане отмечают именно те факторы, которые наиболее активно способствуют увеличению концентрации углекислого газа в атмосфере. Во многих случаях принимаемые Уполномоченным меры способствуют устранению нарушений экологического законодательства, но глобальную проблему развития возобновляемой энергетики следует решать, объединив усилия государства и гражданского общества.

При этом явно недооцененным остается регулятивно-правовой фактор, несмотря на то, что именно законодательное регулирование позволяет ввести в правовое поле стимулы развития «зеленой» энергетики и способствовать созданию условий для ее распространения во всех сферах жизни. Законодательные меры призваны вводить как стимулы к добросовестному исполнению экологического законодательства, так и необходимые ограничения, препятствующие нарушениям права граждан на благоприятную окружающую среду. Сочетание правоограничительных и правостимулирующих средств в современной юридической литературе рассматривается не только в качестве неотъемлемой характеристики механизма действия права, но и как принцип, который пронизывает всю правовую материю и должен действовать в интересах обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, проведения научных исследований в области охраны окружающей среды и внедрения их результатов в природоохранную практику, развития системы экологического образования, формирования экологической культуры¹⁰⁰.

Рассматривая правовые стимулы, Ю. А. Тихомиров отмечает связанность правоограничительных и правостимулирующих средств, так называемых «стимулов-санкций»¹⁰¹. Следует признать очевидной корреляцию между правовыми стимулами и правовыми ограничениями. Более того, только продуманное оптимальное сочетание стимулирующих и ограничительных мер в законодательстве будет способствовать развитию «зеленой» энергетики при отсутствии негативных последствий для индустриального развития общества.

Немаловажным стимулом к «экологизации» экономики, в том числе энергетических ресурсов, является наличие юридической ответственности за правонарушения в сфере охраны природы.

Юридическая ответственность рассматривается как государственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом¹⁰². Юридическая ответственность как мера государственного принуждения осуществляется на основе и в рамках закона, то есть она является правовой формой государственного принуждения¹⁰³. Разумеется, указанные теоретические положения в полной мере распространяются на субъекты правоотношений в сфере энергетики. Таким образом, юридическая ответственность субъектов энергетических отношений представляет собой не что иное, как установленную законом меру государственного принуждения за правонарушения в сфере энергетики, применяемую уполномоченными органами. Правовое регулирование юридической ответственности в энергетической сфере направлено на обеспечение нормальной работы энергетических объектов, бесперебойное снабжение топливно-энергетическими ресурсами граждан и промышленных объектов, экономики страны. Более того, именно правовое регулирование, то есть законодательное установление стимулирующих мер к внедрению возобновляемых источников энергии в энергетическую систему страны, оптимальное сочетание стимулов и ограничений будет способствовать постепенному увеличению доли «зеленой» энергетики в общем энергетическом потенциале России.

Видами юридической ответственности признаются конституционно-правовая, уголовная, административная, материальная и дисциплинарная — все они применимы к субъектам энергетических отношений. Основная цель конституционно-правовой ответственности состоит в поддержании конституционности как особого режима в правовой жизни общества и государства. Прежде всего, конституционно-правовая ответственность защищает конституционные права человека, в том числе, разумеется, так называемые экологические права, а также тесно связанные с ними права на жизнь и охрану здоровья.

Применительно к правоотношениям в сфере энергетики к конституционно-правовой можно отнести ответственность представительного органа субъекта федерации, которая в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ (ред. от 28 декабря 2022 г.) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» наступает за принятие нормативного правового акта, в том числе в сфере энергетики, не соответствующего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Федерации не устранил их в установленный законом срок. В этом случае Президент РФ вправе вынести своим указом предупреждение, а по истечении трех месяцев в случае неисполнения указа — распустить законодательный орган государственной власти субъекта Федерации. В аналогичном случае принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Федерации вправе и высшее должностное лицо субъекта Федерации.

К мерам конституционно-правовой ответственности, которая может быть применима в связи с принятием решений в энергетической сфере, также следует отнести признание в соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционным Судом РФ нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере энергетики, не соответствующим Конституции РФ; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ.

Правовое регулирование топливно-энергетической