Правовые режимы экономической деятельности

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ  
И. В. Ершова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346

ББК 67.404

П68

Авторы:
Андронова Т. А., к. ю. н., доц. – § 2 гл. 1; Апресова Н. Г., к. ю. н., доц. – гл. 9; Галкин С. С., к. ю. н., доц. – гл. 12 (совм. с Е. Е. Еньковой); Громова Е. А., к. ю. н., доц. – гл. 3; Енькова Е. Е., к. ю. н., доц. – гл. 12 (совм. с С. С. Галкиным); Ершова И. В., д. ю. н., проф. – § 1 гл. 1 (совм. с О. А. Тарасенко), § 1, 3 гл. 2 (совм. с О. А. Тарасенко), гл. 4 (совм. с Е. В. Трофимовой); Мохов А. А., д. ю. н., проф. – гл. 7; Петраков А. Ю., к. ю. н., доц. – гл. 6; Рязанова А. Р., асп. – гл. 8; Тарасенко О. А., д. ю. н., проф. – § 1 гл. 1 (совм. с И. В. Ершовой), § 1, 3 гл. 2 (совм. с И. В. Ершовой), § 2 гл. 2, гл. 5, 11; Трофимова Е. В., к. ю. н., доц. – гл. 4 (совм. с И. В. Ершовой); Фролова Е. К., к. ю. н., преп. – гл. 10.

Рецензенты:
Кванина В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой предпринимательского, конкурентного и экологического права Южно-Уральского государственного университета;
Лаутс Е. Б., кандидат юридических наук, руководитель Научно-образовательного центра «Центр правовых исследований в сфере банковской деятельности», доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ И. В. Ершова.

В предлагаемой монографии с позиций правового регулирования, научного осмысления и практики применения исследованы понятие и виды правовых режимов экономической деятельности. Представлены специальные (ординарные) правовые режимы: экспериментальный, преференциальный, деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, самозанятых граждан. В числе особых (экстраординарных) рассмотрены правовые режимы экономической деятельности в период военного положения, чрезвычайного положения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного либо техногенного характера, а также санкционный режим. Проанализированы концептуальные аспекты налогового, таможенного правовых режимов. Освещена проблематика правового режима банковской деятельности и экономической деятельности в условиях правового режима банкротства хозяйствующего субъекта.

Законодательство приведено по состоянию на июль 2022 г.

Монография может быть интересна широкому кругу читателей: ученым, студентам, аспирантам, докторантам, преподавателям юридических и экономических университетов, представителям органов государственной власти, а также практикующим юристам и предпринимателям.

Исследование выполнено в рамках программы академического стратегического лидерства «Приоритет-2030».

УДК 346

ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая монография посвящена проблематике правовых режимов экономической деятельности.

Феномен «правовой режим» традиционно находится в зоне внимания представителей теории государства и права и отраслевых наук. Однако, несмотря на прилагаемые усилия, в доктрине не достигнуто единого понимания как в отношении категории «правовой режим», так и применительно к видам правовых режимов.

Более того, в последние годы научная дискуссия вспыхнула с новой силой. И тому есть целый ряд причин.

Так, исследование правовых режимов приобрело особую актуальность в условиях экономического кризиса (в том числе вызванного пандемией COVID-19). Некоторые законодательные конструкции, ранее изучаемые лишь в теории, нашли свое применение на практике. К таковым, в частности, относится режим повышенной готовности.

Формирование цифровой экономики, появление новых экономических субъектов (например, самозанятых) предопределило необходимость апробирования неизвестных ранее правил ведения бизнеса, что привело к узаконению экспериментальных правовых режимов и введению в практику хозяйствования «регуляторных песочниц».

Катализатором изучения правовых режимов экономической деятельности стало и обострение геополитической ситуации, что поставило перед государством и обществом новые социально-экономические задачи. Введение неправомерных ограничений со стороны недружественных России государств спровоцировало формирование санкционного и иных особых режимов предпринимательства.

Вместе с тем зачастую использование на практике инструментария различных правовых режимов происходит без должного научного познания и выработки оптимальных правовых моделей. Это влечет за собой экономические, социальные, репутационные и иные потери, а порой и угрожает стабильности экономики.

Как справедливо отметил И. И. Шувалов, «от юридической науки требуется выработка специальной функции коррекции законодательства, обеспечивающей экстраординарное регулирование предпринимательской деятельности в условиях кризисного развития социально-экономических отношений, а не противопоставление разноуровневых проблем и препятствий, возникающих перед правовой системой, обусловленных конкретным кризисом»¹.

Отметим, что, несмотря на наличие отдельных научных статей, комплексное исследование правовых режимов экономической деятельности до сих пор не было предпринято. Предлагаемая книга призвана восполнить этот пробел.

Таким образом, цель данной монографии — представить профессиональной общественности концепцию правовых режимов экономической деятельности, а также аргументировать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Для достижения данной цели в монографии предпринят анализ современного состояния доктрины и правового регулирования в сфере правовых режимов экономической деятельности, обоснованы новые идеи относительно общего понимания категории «правовой режим» и системы правовых режимов, аргументированы эффективные подходы к правовой регламентации исследуемых общественных отношений.

Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации,
первый проректор, заведующий кафедрой
предпринимательского и корпоративного права
Московского государственного юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
И. В. Ершова

БЛАГОДАРНОСТИ

Исследование выполнено в рамках программы академического стратегического лидерства «Приоритет-2030».

Авторы монографии выражают благодарность руководству Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в лице ректора Виктора Владимировича Блажеева и проректора по стратегическому и международному развитию Марии Викторовны Мажориной за поддержку и квалифицированную помощь в обеспечении реализации научного проекта.

Мы преисполнены признательности рецензентам монографии — доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой предпринимательского, конкурентного и экологического права Южно-Уральского государственного университета Валентине Вячеславовне Кваниной; кандидату юридических наук, руководителю Научно-образовательного центра «Центр правовых исследований в сфере банковской деятельности», доценту кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова Елизавете Борисовне Лаутс.

Особые слова благодарности — генеральному директору издательства «Проспект» Леониду Владимировичу Рожникову за благожелательное отношение к нашей работе и многолетнее плодотворное сотрудничество.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

КАС РФ — Кодекс административного производства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ТК ЕАЭС — Таможенный кодекс Евразийского экономического союза

Закон об аккредитации — Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»

Закон об алкогольной продукции — Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»

Закон об АО — Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»

Закон об аудите — Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»

Закон о банках — Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»

Закон о Банке России — Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»

Закон о банкротстве — Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»

Закон о бухгалтерском учете — Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»

Закон о валютном регулировании — Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»

Закон о ведомственной охране — Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране»

Закон о внешнеторговой деятельности — Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»

Закон о военном положении — Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»

Закон о военно-техническом сотрудничестве — Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве РФ с иностранными государствами»

Закон о государственно-частном партнерстве — Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…»

Закон о государственном контроле — Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»

Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля — Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Закон о государственной регистрации — Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

Закон о государственной регистрации недвижимости — Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»

Закон о государственной регистрации прав — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

Закон о государственной тайне — Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»

Закон о государственной гражданской службе — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ»

Закон о драгоценных металлах — Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»

Закон о естественных монополиях — Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»

Закон о железнодорожном транспорте — Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»

Закон о закупках — Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

Закон о защите конкуренции — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Закон о защите прав потребителей — Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»

Закон о зонах территориального развития — Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации…»

Закон об инвестиционной деятельности — Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»

Закон об инвестиционном товариществе — Федеральный закон от 28 ноября 2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе»

Закон об иностранных инвестициях — Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ»

Закон об инвестиционных фондах — Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»

Закон об инсайдерской информации — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком…»

Закон об информации — Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»

Закон об исполнительном производстве — Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»

Закон о капитальных вложениях — Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»

Закон о коммерческой тайне — Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»

Закон о контрольно-кассовой технике — Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт»

Закон о консолидированной отчетности — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности»

Закон о Конституционном суде — Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Закон о контрактной системе — Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

Закон о кооперативах — Федеральный закон от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах»

Закон о кредитной кооперации — Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации»

Закон о лекарственных средствах — Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»

Закон о лицензировании — Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»

Закон о медиации — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»

Закон о медицинском кластере — Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Закон о международных договорах — Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон о МСП — Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»

Закон о науке — Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»

Закон о наукоградах — Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»

Закон о научных центрах — Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Закон о недрах — Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»

Закон о некоммерческих организациях — Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»

Закон о НПС — Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»

Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов — Федеральный закон РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»

Закон об обязательных требованиях — Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»

Закон об оперативно-розыскной деятельности — Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»

Закон об особо охраняемых природных территориях — Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»

Закон об отходах производства и потребления — Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

Закон об организации страхового дела — Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»

Закон об ООО — Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»

Закон об отчуждении имущества — Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»

Закон об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма — Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»

Закон об охране окружающей среды — Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

Закон об оценочной деятельности — Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности»

Закон об ОЭЗ — Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»

Закон о противодействии недружественным действиям иностранных государств — Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств»

Закон о партнерствах — Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 380-ФЗ «О хозяйственных партнерствах»

Закон о персональных данных — Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»

Закон о пожарной безопасности — Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»

Закон о полиции — Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»

Закон о порядке осуществления иностранных инвестиций — Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»

Закон о приватизации — Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»

Закон о промышленной политике — Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»

Закон о рекламе — Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»

Закон о РЦБ — Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

Закон о связи — Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»

Закон о Сколково — Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»»

Закон о специальных экономических мерах — Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах»

Закон о специальных мерах при импорте товаров — Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»

Закон о СРО — Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»

Закон о СРО на финансовом рынке — Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка…»

Закон о СРП — Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»

Закон о стратегическом планировании — Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

Закон о стандартизации — Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»

Закон о статистическом учете — Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ»

Закон о судебной системе — Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»

Закон о прокуратуре — Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»

Закон о таможенном регулировании — Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»

Закон о территориях опережающего развития — Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»

Закон о техническом регулировании — Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

Закон о торговле — Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»

Закон об унитарных предприятиях — Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»

Закон об уполномоченных по защите прав предпринимателей — Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»

Закон о фермерском хозяйстве — Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»

Закон о частной детективной и охранной деятельности — Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»

Закон о чрезвычайном положении — Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»

Закон о чрезвычайных ситуациях — Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»

Закон об экспериментальных правовых режимах — Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»

Закон об эксперименте для внедрения технологий искусственного интеллекта в Москве — Федеральный закон от 24 апреля 2020 г. № 123-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О персональных данных»»

Закон об экспортном контроле — Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»

Закон об электронной подписи — Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»

Закон об электроэнергетике — Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»

Закон № 422-ФЗ — Федеральный закон от 27 ноября 2018 г. № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстан)»

Раздел 1.
ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1.
КАТЕГОРИЯ «ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

§ 1. Понятие «правовой режим экономической деятельности»

Проблематика правового режима уже на протяжении ряда десятилетий является предметом научных и прикладных исследований.

Данная тема в первую очередь занимает умы представителей науки теории государства и права, что объясняется универсальностью рассматриваемой правовой категории.

Изучение понятия «правовой режим» в доктрине теории государства и права было проведено на уровне диссертационных², монографических исследований³, в научных статьях⁴.

В отраслевой науке также предпринимаются усилия по рассмотрению проблематики правовых режимов⁵.

В фокусе настоящего исследования — анализ режимов, затрагивающих экономическую деятельность. Принимая во внимание, что отдельные сферы экономической деятельности изначально характеризуются ограничениями и запретами либо, напротив, преференциями, степень цифровизации экономики, ее попадание под санкции отдельных иностранных государств и их союзов, а также вовлеченность в борьбу с пандемией, мы можем наблюдать в настоящий момент действие практически всей имеющейся палитры правовых режимов.

Необходимость достижения экономической стабильности привела в последние годы к созданию национальной инфраструктуры экономики и формированию соответствующей системы правового обеспечения. Однако в отдельных сферах экономики предпринятые меры оказались более похожими на «латание дыр», чем на целенаправленное законодательное влияние на протекающие процессы. В этой связи представляется важным предложить новые оптимальные подходы к формированию теории и законодательства о правовых режимах экономической деятельности.

Для научных исследований логичным является первоначальный акцент на категориальном аппарате. Поскольку основу экономической деятельности составляет деятельность предпринимательская, постольку резонно начать с базы знаний науки предпринимательского права.

Обращение к трудам, выполненным в разных жанрах, показывает, что они посвящены:

а) общим вопросам правового режима предпринимательства⁶;

б) соотношению понятий государственное регулирование, саморегулирование, правовой режим осуществления предпринимательской деятельности⁷;

в) правовому режиму в отдельных сферах предпринимательства⁸;

г) правовому режиму осуществления предпринимательской деятельности на отдельных территориях⁹.

Несмотря на наличие фундаментальных разработок проблематики правового режима в доктрине теории государства и права и отраслевых наук, понятие «правовой режим» остается дискуссионным, а его изучение — актуальным.

Так, согласно позиции С. С. Алексеева, правовой режим следует определять как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающих особую направленность регулирования¹⁰.

Современные исследователи, беря за основу данное определение, ставшее уже хрестоматийным, модернизируют его, обогащая дополнительными признаками. К примеру, Г. С. Беляева под правовым режимом предлагает понимать особый порядок правового регулирования, который вводится в действие по специфическим мотивам, с учетом самобытности социальной ситуации и не применим в том же виде в каких-либо других сферах. Автор указывает, что восприятие правового режима исключительно как совокупности норм или институтов права, напротив, существенно обедняет его содержание, превращает в статическое явление, отождествляет с более или менее значительной группой правовых норм, закрепленных в нормативном правовом акте¹¹.

Согласно мнению Н. И Матузова и А. В. Малько, правовой режим — это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права¹².

И. С. Барзилова предлагает правовой режим определять как «совокупность нормативно-правовых установлений и мероприятий, посредством которых создается особая упорядоченность правового регулирования в соответствии с поставленными в действующем законодательстве целями и задачами, обуславливающая характер взаимодействия между субъектами в рамках правоотношений». При этом автор выделяет специфические особенности, присущие рассматриваемой дефиниции, независимо от ее отраслевой принадлежности (относя к числу таковых нормативную основу, осуществление с помощью специальных процедур, набор методов и типов правового регулирования и др.), и отмечает, что «правовые режимы имеют формально-юридический (закрепляются действующим законодательством) и содержательный (сами меры, действия, средства, применяемые в их рамках) аспекты»¹³.

Изучение понятия «правовой режим» проводилось и специалистами в сфере предпринимательского права.

К примеру, Г. Д. Отнюкова под правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности предлагает понимать совокупность предусмотренных законом и учредительными документами прав и обязанностей предпринимателя, осуществление которых способствует достижению конкретной, специфической цели правового регулирования¹⁴.

А. А. Мохов определяет правовой режим предпринимательской деятельности как «установленный порядок осуществления предпринимательской деятельности в определенной сфере (отрасли, секторе) экономики, характеризующийся особым сочетанием способов (средств, мер) воздействия, направленный на достижение целей и задач социально-экономического развития, обеспечение обороны страны и безопасности государства»¹⁵.

Сопоставление указанных позиций показывает, что А. А. Мохов на первое место ставит публичный интерес, а Г. Д. Отнюкова — частный. Данные подходы могут быть восприняты как взаимодополняющие.

Представляется, что дефиниция «правовой режим экономической деятельности» может быть раскрыта путем вычленения характеристик правовых режимов, которые ученые описывают применительно к той или иной его разновидности.

Так, согласно позиции В. В. Кваниной, для специального режима предпринимательской деятельности характерны:

• специальный порядок легитимации;

• ограниченный круг подпадающих под него субъектов;

• специальные основания начала и прекращения деятельности;

• наличие дополнительных прав и обязанностей;

• ограниченная территория воздействия;

• ограниченное время действия;

• наличие особых льгот, преимуществ, преференций, ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности¹⁶.

Полагаем, что приведенный перечень очерчивает большинство характеристик правового режима (сферу или круг субъектов, порядок легитимации и наличие особых льгот и преимуществ либо особых ограничений и позитивных обязываний). Однако, чтобы охарактеризовать категорию «правовой режим экономической деятельности» целостно, следует привести и характеристики особых (экстраординарных) режимов.

Ученые А. Ф. Майдыков и А. В. Мелехин выделяют 21 признак экстраординарного правового режима. На наш взгляд, прежде всего, заслуживают упоминания следующие признаки:

• основания введения (наличие угроз для личности, общества, государства);

• временный характер (действие ограничено определенным периодом);

• существенное изменение правового положения ряда субъектов (прав, обязанностей, юридической ответственности);

• включение не только ограничительных мер, но и возможности возмещения юридическим и физическим лицам ущерба в случае допущенных против них незаконных действий¹⁷.

Критикуя представленную концепцию, А. А. Мохов говорит о том, что для отграничения экстраординарного правового режима предпринимательской деятельности от иных достаточно назвать два признака: его введение при реализации норм чрезвычайного законодательства и ограничение периодом действия норм чрезвычайного законодательства¹⁸.

Представляется, что лишь первый признак может являться индикативным, а второй — довольно рыхлая детерминанта. Вместе с тем, как показала современная действительность, не все экстраординарные правовые режимы (в частности, санкционный) имеют и корреляцию с чрезвычайным законодательством. Признак срочности правового режима, в принципе, является факультативным критерием, и он в ряде случаев не позволяет провести отграничение между правовыми режимами экономической деятельности, относящимися к разным классификационным группам. Например, экспериментальный правовой режим вводится на срок не более трех лет, приблизительно столько же действовал режим чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии, а экстраординарные санкционные режимы могут просуществовать и более одного десятилетия.

В связи с этим мы считаем, что характеристики правовых режимов экономической деятельности требуют доработки.

Итак, прежде всего, любой правовой режим имеет определенные юридические свойства. Кроме этого, очевидно, правовые режимы экономической деятельности преследуют разные цели. Также к числу конститутивных признаков категории «правовой режим экономической деятельности» следует отнести его влияние на право и дееспособность субъектов, подпадающих под его действие. В частности, при введении режима повышенной готовности работа некоторых субъектов предпринимательской и приносящей доход деятельности неоднократно приостанавливалась или видоизменялась (например, организации, предоставляющие образовательные услуги вводили дополнительные каникулы, переходили на дистанционный режим работы). В то же время санкционный правовой режим характеризуется наличием ограничений или даже запретов при реализации отдельных направлений экономической деятельности. Напротив, преференциальные режимы или экспериментальный режим могут расширить объем правоспособности подпадающих под них субъектов, упростить условия их регистрации, лицензирования; снизить требования к отчетности, формированию резервов, раскрытию информации и т. п.

Что же касается ограничения по территории, то данный критерий, как и срок действия режима, видится вторичным признаком, с помощью которого можно проводить дальнейшую дифференциацию правовых режимов экономической деятельности.

Изложенное позволяет обозначить конститутивные характеристики правового режима экономической деятельности:

• юридические свойства режима;

• сферу (либо субъект/ы) распространения;

• цель введения;

• влияние на правосубъектность.

Таким образом, под правовым режимом экономической деятельности следует понимать установленный для достижения определенных целей порядок регулирования деятельности в отдельной сфере экономики, влияющий на право- и дееспособность субъектов, подпадающих под его действие.

§ 2. Соотношение понятий «государственное регулирование», «саморегулирование», «правовой режим экономической деятельности»

Начиная рассматривать вопрос о соотношении каких-либо понятий, в первую очередь необходимо определить, представлены ли их легальные определения на законодательном уровне.

Отметим, что легальная дефиниция «саморегулирование» закреплена в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о СРО). В соответствии с Законом о СРО под саморегулированием следует понимать самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Как отмечает И. В. Ершова, основные составляющие саморегулирования — это стандартизация и контроль. Основная цель саморегулирования видится в сочетании и достижении баланса частных и публичных интересов при осуществлении регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности¹⁹.

Что же касается термина «государственное регулирование», то в законодательстве его определение не содержится, несмотря на широкое использование данной категории. В отношении дефиниции «правовой режим экономической деятельности», как уже указывалось, можно также констатировать отсутствие легального определения.

Ввиду того, что определения отмеченных нами выше понятий не регламентированы на законодательном уровне, обратим свой взгляд на научную составляющую данной проблемы.

Так, в правовой доктрине понятие «государственное регулирование» определяется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий. Данную функцию дополняют всесторонним контролем за выполнением правовых требований, координацией и установлением общего направления деятельности участников отношений, защитой их законных интересов и прав, определением и нормативным закреплением приоритетов, установлением порядка регистрации, лицензирования и т. п²⁰.

В. Э. Полякова приходит к выводу о том, что государственное регулирование предполагает установление (нормативное закрепление) и обеспечение государством (специальным субъектом) общих правил осуществления деятельности, организацию и проведение государственного контроля (надзора) и корректировку действий субъектов в зависимости от изменяющихся условий²¹.

Г. Д. Отнюкова отмечает, что государственное регулирование в целом представляет собой практическую реализацию всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной²².

Здесь следует подчеркнуть, что государственное регулирование хоть и выражается в установлении определенных правил поведения для субъектов, одной из основных целей данного регулирования является обеспечение баланса частных и публичных интересов при осуществлении того или иного вида предпринимательской или профессиональной деятельности. Данная цель совпадает с отмеченной выше целью саморегулирования.

В предыдущем параграфе монографии был сформулирован вывод о том, что под категорией «правовой режим экономической деятельности» необходимо понимать установленный для достижения определенных целей порядок регулирования деятельности в отдельной сфере экономики, влияющий на право- и дееспособность субъектов, подпадающих под его действие.

Раскрыв легальное определение саморегулирования и доктринальные подходы к понятиям «государственное регулирование» и «правовой режим экономической деятельности», возможно выявить соотношение данных понятий.

Итак, что касается соотношения понятий «государственное регулирование» и «саморегулирование», то в науке этому аспекту уделялось достаточно большое внимание²³. Например, Ю. Г. Лескова, проанализировав палитру научных мнений по данной проблематике, обозначает следующие подходы: во-первых, саморегулирование понимается как продолжение государственного регулирования, во-вторых, саморегулирование противопоставляется государственному регулированию²⁴. При этом Ю. Г. Лескова разделяет второй подход.

И. В. Ершова, соглашаясь с позицией Ю. Г. Лесковой, вместе с тем отмечает следующее: второй из обозначенных подходов более соответствует замыслу законодателя. Однако сложно согласиться с примененным автором словом «противопоставляется». Государственное регулирование и саморегулирование — два звена единой цепи воздействия на хозяйствующих субъектов. Не противопоставление, а баланс указанных способов регулирования бизнеса, их сочетание и корректное применение на практике — в этом видится цель введения в законодательство анализируемого правового института. И здесь важно точно определить те сферы общественных отношений, где наибольший эффект воздействия принесет либо государственное регулирование, либо саморегулирование (не исключая возможности их сочетания). Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Сущность саморегулирования заключается в том, что государство передает отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям²⁵.

Как отмечает А. В. Басова, саморегулируемые организации, основанные на добровольном членстве, призваны осуществлять дополнительное к государственному регулирование, в то время как основанные на обязательном членстве — частично его заменять. Последнее, как правило, связано с отменой лицензирования в отдельных сферах регулирования и передачей некоторых функций государственных органов саморегулируемым организациям, в частности, в области контроля за соблюдением хозяйствующим субъектом законодательства, регулирующего отношения, возникающие при осуществлении того или иного вида деятельности²⁶.

Также есть и противоположная позиция. Например, Л. В. Андреева отмечает, что представляется неверным встречающееся в литературе высказывание о том, что государство передает свои отдельные функции саморегулируемым организациям (далее — СРО): «Речь идет об отказе государства от определенного вида требований и замене данных требований требованиями, предъявляемыми СРО к своим членам»²⁷.

Представим свое видение данного вопроса. В настоящее время, учитывая Концепцию совершенствования механизмов саморегулирования²⁸ (далее — Концепция), можно отметить, что саморегулирование все больше вбирает в себя черты государственного регулирования. Саморегулирование в определенных сферах предпринимательской или профессиональной деятельности является продолжением государственного регулирования, которое осуществляется через СРО. Одним из основных направлений Концепции является развитие добровольного саморегулирования и сближение моделей обязательного и добровольного саморегулирования. Если обратиться к определенным трем этапам Концепции, то мы можем увидеть, что в каждом из них идет речь об усилении роли добровольного саморегулирования, повышении статуса СРО с добровольным членством. В 2019—2020 гг. реализовывался третий этап Концепции, основной целью которого была конвергенция моделей обязательного и добровольного саморегулирования и делегирование полномочий СРО с добровольным членством, в том числе проведение в рамках установленных процедур оценки эффективности деятельности отдельных СРО за выбранный временной период в целях принятия решений о передаче государственных функций.

Отмеченная цель в настоящее время начала реализовываться в законодательстве. Так, мы можем отметить, что Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон о государственном контроле) предусматривает признание деятельности СРО с добровольным членством. В ст. 55 Закона о государственном контроле закрепляется, что результаты деятельности СРО с добровольным членством по осуществлению контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов могут быть признаны регулирующими органами, выполняющими в отношении членов СРО виды контроля, на основании соглашения о признании результатов такой деятельности СРО, которое СРО заключает с регулирующим органом.

В целом можно сказать, что СРО с обязательным членством продолжают государственное регулирование предпринимательской или профессиональной деятельности, а СРО, основанные на добровольном членстве, со временем, при условии передачи им определенных полномочий от государственного органа, будут осуществлять делегированное государственное регулирование предпринимательской или профессиональной деятельности. Вместе с тем, несмотря на то что саморегулирование вбирает в себя черты государственного регулирования, нормы Закона о СРО указывают нам, что одним из элементов саморегулирования является инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности. Также существенным аспектом является то, что СРО разрабатывают и утверждают стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности.

Отмечая выше взаимную связь государственного регулирования и саморегулирования, мы согласимся с мнением А. А. Мохова о том, что в зависимости от сферы экономической деятельности, территориального признака может быть названо несколько моделей регулирования экономической деятельности в период действия особых правовых режимов (чрезвычайного или военного положения):

• саморегулирование существующих видов предпринимательской или профессиональной деятельности сохраняется; могут вводиться незначительные изъятия (например, в отношении отдельных территорий);

• сохраняется саморегулирование отдельных видов деятельности; в ряде видов предпринимательской или профессиональной деятельности происходит отказ от саморегулирования, активно внедряются различные механизмы государственного регулирования;

• саморегулирование существующих видов предпринимательской или профессиональной деятельности сохраняется, но дополняется новыми механизмами государственного регулирования;

• саморегулирование существующих видов предпринимательской или профессиональной деятельности прекращается; вводится государственное регулирование в этих сферах деятельности²⁹.

Таким образом, институт саморегулирования предпринимательской или профессиональной деятельности может регулироваться или отменяться при определенных условиях государством, что еще раз указывает на то, что он является продолжением государственного регулирования. Вместе с тем анализ приведенных ранее положений позволяет нам сделать вывод о том, что саморегулирование может являться одним из элементов правового режима экономической деятельности.

Рассматривая вопрос о соотношении понятий «государственное регулирование» и «правовой режим экономической деятельности», обратим внимание на следующий аспект.

В. Э. Полякова отмечает, что сферы государственного регулирования могут быть определены максимально широко. При этом автор выделяет следующие сферы государственного регулирования:

1) регулирование в сфере экономики, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического профиля (промышленность, энергетику, сельское хозяйство, архитектуру, коммуникации, охрану и использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, торговлю, финансы и кредит, внешнеэкономическую деятельность, таможенное дело);

2) регулирование в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития, социальной политики, образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты;

3) регулирование в административно-политической сфере, охватывающее оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

Указанная классификация позволяет очертить общие направления государственного регулирования. Отдельные законодательные акты распространяются на более узкий круг отношений в определенной сфере. Формы государственного регулирования варьируются в зависимости от направления такого регулирования и включают конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на соответствующую сферу. Государственное регулирование применимо практически ко всем сферам деятельности общества: экономике, социально-культурной и административно-политической сфере³⁰.

О. А. Тарасенко обращает внимание на то, что правовые режимы предпринимательской деятельности по критерию юридических свойств возможно подразделять на ординарные и экстраординарные. Экстраординарные правовые режимы превалируют над ординарными правовыми режимами. Кроме этого, введение экстраординарных правовых режимов преследует отличные от ординарных правовых режимов цели: в них заложена защитная функция. К числу ординарных правовых режимов следует относить специальные правовые режимы для отдельных отраслей или субъектов предпринимательства, экспериментальные и преференциальные правовые режимы. Признаками экстраординарных правовых режимов обладают правовые режимы военного и чрезвычайного положения, режим повышенной готовности и санкционный правовой режим. Экстраординарные правовые режимы возможно разделить на вводимые по воле суверенного государства (режим военного времени, чрезвычайного положения и режим повышенной готовности) и независимо от этой воли — санкционный правовой режим³¹.

В связи с отмеченным выше представляется, что правовой режим экономической деятельности является одним из проявлений государственного регулирования, из которого исключена нормотворческая и инициативная деятельность со стороны субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности. Здесь государство устанавливает для субъектов общественных отношений определенный порядок регулирования деятельности в отдельной сфере экономики.

Подводя итог исследуемому вопросу, мы можем отметить следующее: саморегулирование и правовой режим экономической деятельности неразрывно связаны с государственным регулированием и являются его продолжением с определенными вариантами реализации. Саморегулирование вводится там, где государство принимает решение о передаче своих полномочий СРО в отдельных сферах предпринимательской или профессиональной деятельности. При этом саморегулирование предпринимательской или профессиональной деятельности устанавливается со стороны государства на постоянной основе и лишь в исключительных случаях может регулироваться или отменяться. Саморегулированию присуща инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, а СРО осуществляют нормотворчество путем принятия стандартов и правил. Что же касается правового режима экономической деятельности, то государство реализует его в тех случаях, когда необходимо установить порядок регулирования в определенной сфере экономики. Одним из элементов правового режима экономической деятельности может быть и саморегулирование.

Авторская модель соотношения понятий «государственное регулирование», «саморегулирование» и «правовой режим экономической деятельности» с помощью кругов Эйлера представлена на схеме 1.1.

Схема 1.1. Соотношение понятий «государственное регулирование», «саморегулирование», «правовой режим экономической деятельности»

Глава 2.
КЛАССИФИКАЦИЯ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Доктринальные воззрения о видах правовых режимов экономической деятельности

В юридической литературе к настоящему времени не сложилось единой парадигмы о видах правовых режимов экономической деятельности и их соотношении. Прояснить ситуацию тем более сложно, что правовые режимы допустимо классифицировать по различным основаниям.

К примеру, Н. И Матузов и А. В. Малько предлагают выделять виды правового режима в зависимости от: предмета правового регулирования; юридической природы; содержания; субъектов, в отношении которых режим устанавливается; функций права; формы выражения; уровня нормативных актов; сфер использования³².

И. С. Барзилова также приводит развернутую классификацию правовых режимов, предлагая следующие ее критерии: предмет правового регулирования; содержание; субъекты; объекты; время (постоянные и временные режимы); форма выражения; сфера использования (международная и внутригосударственная); уровень нормативных актов; направленность правового регулирования. К примеру, в соответствии с содержанием И. С. Барзилова предлагает выделять общие, специальные и комплексные правовые режимы, а в зависимости от направленности правового регулирования — стимулирующие и ограничивающие правовые режимы. При этом автор справедливо указывает, что проводимая по определенным основаниям классификация является одним из методологических приемов, «с помощью которого возможно унифицировать весь понятийный ряд устанавливаемых действующим законодательством правовых режимов», а «проведение видовой градации позволит … определить и наиболее вероятные “участки” возникновения противоречий в терминологическом дефинировании правовых режимов»³³.

На прикладное значение классификации правовых режимов обращает внимание И. И. Шувалов, отмечая: «В целях адаптации законодательства о предпринимательской деятельности к кризисным условиям развития экономических процессов объективирована потребность дифференциации и ранжирования правовых режимов предпринимательской деятельности»³⁴.

Следует сказать, что в науке предпринимательского права стала складываться теория о триаде правовых режимов: общем, специальном и особом (экстраординарном), которая раскрывается следующим образом.

Общий правовой режим — это основной, базовый для предпринимательской деятельности режим, вбирающий в себя всю систему правовых средств воздействия — от основополагающих начал (принципов) до требований, к данной деятельности предъявляемых. Данный режим применяется ко всем хозяйствующим субъектам вне зависимости от цели, вида, сферы или отрасли их предпринимательской деятельности³⁵.

Экономическая деятельность (а в основных своих проявлениях — предпринимательская) подчиняется общим нормам ее ведения. Правила осуществления экономической деятельности дифференцированы в зависимости от ее видов³⁶ — особенности установлены отраслевым законодательством.

Что касается специального правового режима, то А. П. Лиманская в своем диссертационном исследовании доказывает, что специальный правовой режим представляет собой установленный специальным законодательством порядок регулирования, отличающийся высокой степенью определенности и четкости правового воздействия, заключающийся в особом сочетании юридических средств, состоящих в дополнительных правах, запретах или обязываниях, направленных на упорядочение специфических процессов, явлений и отношений. Указанное определение, по мнению его автора, позволяет отметить наиболее важные аспекты сущности категории «специальный правовой режим» (особый порядок регулирования), особенности структуры (комплекс юридических средств, выражающийся в дополнительных правах, запретах или обязываниях) и конечную цель (упорядочение специфических процессов, явлений и отношений)³⁷.

А. А. Мохов, рассматривая специальный правовой режим как модификацию общего, наделил его такими характеристиками, как особые льготы и преимущества, дополнительные права либо особые ограничения, что выражается в дополнительных запретах или позитивных обязываниях. Специальные режимы, в отличие от общего режима, распространяют свое действие на ограниченный круг субъектов (определенной отрасли, сферы деятельности либо даже индивидуально определенных), по-иному, в сравнении с общим правилом, определяя их правовое положение (права, обязанности, ответственность). По мнению ученого, объединяет специальные режимы с общим временной фактор, поскольку оба они рассчитаны на длительный период действия³⁸.

В целом необходимость формирования специального режима возникает в первую очередь тогда, когда правовыми средствами, входящими в арсенал общего режима, не удается реализовать государственную политику. По этой причине в правовое поле были включены экспериментальный и преференциальный правовые режимы, являющиеся разновидностями специального правового режима экономической деятельности.

Характеризуя особый (экстраординарный) правовой режим предпринимательства, А. Ф. Майдыков и А. В. Мелехин к его специфичным чертам предлагают относить:

• основания установления (фактические — чрезвычайная ситуация определенного вида; юридические — наличие заранее принятого нормативно-правового акта (федерального конституционного закона или федерального закона);

• основания введения (наличие угроз для личности, общества, государства);

• временный характер (действие ограничено определенным периодом);

• существенное изменение правового положения ряда субъектов (прав, обязанностей, юридической ответственности);

• комплексный характер правового воздействия и др.³⁹

А. А. Моховым предложены специфические признаки особого режима осуществления экономической деятельности, в числе которых: введение при реализации (развертывании) норм чрезвычайного (резервного) законодательства; срочный характер (ограничен по времени действия); усиление регулирующего воздействия (ограничения, запреты на осуществление отдельных видов деятельности, обязывания, расширение полномочий отдельных органов и должностных лиц, правовые ограничения для хозяйствующих субъектов)⁴⁰. Позволим себе солидаризироваться с позицией ученого, полагающего, что об особом правовом режиме осуществления предпринимательской деятельности можно говорить при условии введения на определенной территории военного⁴¹ или чрезвычайного положения⁴², которое предусматривает существенные ограничения предпринимательской деятельности⁴³. Например, введение комендантского часа создает очевидные препятствия для большинства видов и сфер экономической деятельности.

В марте 2020 г. в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в России был введен режим повышенной готовности⁴⁴ — режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, который вводится при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации⁴⁵.

Анализ правового режима повышенной готовности, предпринятый И. В. Ершовой и А. Ю. Петраковым, привел их выводу, что таковой следует отнести к особому (экстраординарному) правовому режиму.

Так, режим повышенной готовности как разновидность особого (экстраординарного) правового режима предпринимательства характеризуется:

• основанием введения (признание наличия угрозы чрезвычайной ситуации);

• срочностью (вводится на определенный срок);

• определением комплекса ограничительных мер ведения предпринимательской деятельности, в том числе установление запрета ее ведения для некоторых видов (сфер) предпринимательства;

• применением мер поддержки в отношении субъектов наиболее пострадавших отраслей экономики⁴⁶.

Итак, аккумулируем классификацию правовых режимов экономической деятельности, позволив положить в ее основу подход науки предпринимательского права, согласно которому в зависимости от охвата действием определенной группы общественных отношений правовые режимы возможно подразделить на:

• общий правовой режим — это основной бессрочный режим, который применяется к определенной группе общественных отношений;

• специальный правовой режим — это бессрочный или длительный правовой режим, распространяющий свое действие на ограниченный круг субъектов (определенной отрасли либо индивидуальных), по-иному, в сравнении с общим правилом, определяющий их правовое положение. К числу специальных правовых режимов относятся специальный режим деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — МСП), экспериментальный и преференциальные режимы;

• особый (экстраординарный) правовой режим, который вводится на ограниченный период времени при развертывании норм чрезвычайного законодательства. Режим проявляется усилением регулирующего воздействия, а также расширением полномочий отдельных органов и должностных лиц. Разновидностями этого режима являются правовые режимы: военного положения, чрезвычайного положения, повышенной готовности и санкционный режим.

§ 2. Конструктивная критика формирующейся теории о видах правовых режимов экономической деятельности

Формирующийся подход к дифференциации правовых режимов экономической деятельности имеет несколько уязвимых мест, одно из которых, причем, грозит ревизией юридической литературы в области предпринимательства в целом. В этой связи уделим более пристальное внимание как критерию дифференциации правовых режимов, так и названиям их родовых категорий.

Итак, прежде всего, оценивая формирующуюся теорию правовых режимов, В. В. Кванина поставила два вопроса:

1. Насколько правомерно выделять общий режим предпринимательской деятельности?

2. В чем с точки зрения семантики русского языка различие между прилагательными «специальный» и «особый»?

По ее мнению, если регулирование общественных отношений не предполагает особых ограничений или льгот и рассчитано на неопределенный период времени, его установление не преследует определенную цель, то в этом случае с общетеоретической точки зрения необходимо говорить не о правовом режиме, а об общем правовом регулировании общественных отношений. А режим возникает тогда, когда общего порядка недостаточно. Соответственно, есть смысл выделять только специальные и особые режимы. Кроме этого, лексические значения термина «особый» и «специальный» тождественны, в связи с чем термин «особый» требует замены⁴⁷.

Оба замечания представляются справедливыми. Действительно, как полагает О. А. Тарасенко⁴⁸, не имеет смысла загонять под категорию «режим» общее правовое регулирование, иначе за этим последует и «режим легитимации», «режим саморегулирования», «режим государственного регулирования», «режим банкротства» и т. п. словосочетания, которые традиционно в науке предпринимательского права обрамляются конструкциями «государственное регулирование», «правовое положение», «правовые основы».

Представляется, что категория «режим» возникает именно в противовес общему, обычному, устоявшемуся. Так, термин «режим» может иметь следующие значения:

• государственный строй;

• распорядок жизни;

• система правил;

• условия работы, деятельности⁴⁹.

Исходя из вышеуказанного, мы, действительно, применительно к государственному строю отдельных стран используем термин «режим»: например, «режим Чаушеску», но не «режим Ангелы Меркель». Также легко оперируем конструкцией «лагерный режим», «больничный режим», «режим дня», но не говорим «режим жизни». В связи с этим считаем, что конструкция «общий режим» имеет характер сочетания несочетаемого и необходимость ее введения в научный оборот в рассматриваемом ракурсе отсутствует. К слову, если посмотреть на труды ученых, занимающихся исследованием правовых режимов, то мы увидим лишь характеристику специального и особого правовых режимов, а в части описания общего правового режима исследования ограничиваются отсылкой к общему правовому регулированию. Например, в учебнике «Актуальные проблемы предпринимательского права» в разделе 2 под названием «Правовые режимы осуществления предпринимательской деятельности» указывается, что общий правовой режим предпринимательской деятельности обеспечивается системой нормативных правовых актов, анализ которых был предпринят в предыдущем разделе данного учебника, именуемом «Общие положения о предпринимательской деятельности и предпринимательском праве»⁵⁰.

Также мы разделяем мысль профессора В. В. Кваниной о том, что термин «особый» требует замены. Различие между словами «специальный» и «особый» минимально, что нетрудно установить, заглянув в словарь:

• специальный (от лат. specialis) — это особый, отдельный, не общий, исключительно для чего-нибудь предназначенный;

• особый — отдельный от других, имеющий специальное назначение для чего-нибудь⁵¹.

Надо сказать, что, и в доктрине, и в законодательстве встречается отождествление или равнозначное использование данных терминов. Например, А. Е. Бандорин указывает, что, если нормы распространяются на часть предпринимателей и при этом отмечается тенденция к сокращению меры вмешательства государства в экономику, действует особый (специальный) режим⁵². Законодатель нередко именует особыми режимы осуществления предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне⁵³; осуществления внешнеторговой деятельности⁵⁴; осуществления предпринимательской деятельности на территории опережающего социально-экономического развития⁵⁵, т. е. те режимы, которые в доктрине причисляются к специальным.

Кроме озвученных вопросов, также бросается в глаза, что термин «особый (экстраординарный) правовой режим» в науке является родовой категорией, в то время как «специальный правовой режим» несет нагрузку как родового, так и видового понятия. В этой связи специальные режимы, не имеющие в своем названии «маячкового» слова «специальный» (в частности, экспериментальный, преференциальный) начинают представать оторванно, в образе иных самостоятельных разновидностей правового режима. Таким образом, использование термина «специальный правовой режим» в качестве обобщающего приводит к нарушению родовидовых отношений между их множествами. Последствия этого видятся в том, что классификация специальных правовых режимов лишается логической выдержанности и образующуюся многозначность этого понятия приходится устранять самостоятельно. Конечно, в обычной жизни подобное иногда происходит. Например, под ксероксом подразумевается любой копировальный аппарат, необязательно одноименного производителя. Но нужен ли подобный «ксерокс» в науке?

Более того, сам критерий деления по охвату определенной группы общественных отношений не работает при разграничении специального и особого (экстраординарного) правовых режимов, поскольку сфера действия обоих разновидностей правового режима может пересекаться.

§ 3. Предложения о реновации подхода к классификации правовых режимов экономической деятельности

Вариантом устранения обозначенных в § 2 теоретико-прикладных нестыковок может быть следующее:

1. Отказ от применения термина «особый» при одновременном повышении значения термина «экстраординарный» от вспомогательного до основного родового понятия режимов военного положения, чрезвычайного положения, санкционного режима и режима повышенной готовности. Поскольку многие из процитированных представителей науки предпринимательского права считают синонимичными термины «особый» и «экстраординарный», резонно в качестве рассматриваемой родовой категории использовать лишь термин «экстраординарный режим». Слово «экстраординарный» (от лат. extaordinarius: extra — вне и ordo — ряд, порядок) — это чрезвычайный, необычайный, выходящий из ряда вон⁵⁶. Полагаем, что оно вполне подходит для охвата названной совокупности режимов.

2. Подбор новой обобщающей категории для специальных правовых режимов. Учитывая, что научное противопоставление «специального» и «особых» правовых режимов на данном этапе окончательно не устоялось, а также тот факт, что некоторые с точки зрения науки специальные режимы законодатель именует особыми, и принимая во внимание, что одну классификационную подгруппу мы назвали экстраординарными режимами, логично, что противоположную ей имеет смысл именовать ординарными правовыми режимами, т. к. в этом случае прослеживается критерий деления. Полагаем, что данный термин как родовое понятие позволит без противоречий вобрать в себя многообразие специальных правовых режимов.

Здесь уместно вспомнить, что такое деление уже обосновывалось в доктрине. Так, авторы труда по административному праву подразделяют правовые режимы по критерию юридических свойств на ординарные и экстраординарные⁵⁷. Отличительной особенностью любого экстраординарного правового режима является его превалирование над ординарным, регламентирующим соответствующую сферу отношений. При этом экстраординарные правовые режимы, в свою очередь, возможно разделить на вводимые по воле суверенного государства (режим военного времени, чрезвычайного положения и режим повышенной готовности) и независимо от этой воли (санкционный правовой режим).

Представляется, что данный критерий деления является первичным по отношению к охвату по сфере общественных отношений⁵⁸.

Иллюстративно реновированная система правовых режимов экономической деятельности представлена на схеме 2.1.

Схема 2.1. Система правовых режимов экономической деятельности

Таким образом, по итогам исследования предлагаются следующие идеи в развитие формирующейся доктрины правовых режимов экономической деятельности:

1) обосновывается отказ от категории «общий правовой режим экономической деятельности» и мотивируется переход от триады к диаде правовых режимов;

2) поддерживается и дополнительно аргументируется деление правовых режимов по критерию юридических свойств на ординарные и экстраординарные правовые режимы с их дальнейшей дифференциацией по сфере (или субъектам) бизнеса, целям и инициатору введения, полноте качества режима, добровольности или обязательности участия в нем субъектов предпринимательства, влиянию режима на объем право- и дееспособности, территории распространения правового режима и сроку его действия.

Раздел 2.
СПЕЦИАЛЬНЫЕ (ОРДИНАРНЫЕ) ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 3.
ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫЙ РЕЖИМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Экспериментальный режим как вид специального режима предпринимательской деятельности

В современных геополитических условиях наша страна как никогда заинтересована в развитии предпринимательской деятельности, создании конкурентоспособных цифровых технологий и привлечении инвестиций. В том случае если государство намерено достигнуть определенных целей в развитии отдельной области общественных отношений, оно применяет регулирование, отличное от общего⁵⁹. Стремление достигнуть перечисленные выше цели обусловило необходимость применения специальных правовых режимов⁶⁰.

Специальный правовой режим подразумевает установленный законодательством порядок регулирования общественных отношений. Он заключается в особом сочетании юридических средств, состоящих в дополнительных правах, запретах или обязываниях, направленных на упорядочение специфических процессов и явлений⁶¹. Один из видов таких режимов — специальный режим предпринимательской деятельности — вызывает сегодня особый интерес. Причиной тому является тот факт, что основное предназначение данного режима — достижение эффективного функционирования экономики — играет важнейшую роль в существующих реалиях⁶². Конкретизируя указанное, авторы отмечают, что установление таких режимов предопределено необходимостью достижения стратегически важных для нашей страны целей, например привлечения инвестиций в национальную экономику и развития цифровых инноваций⁶³.

А. А. Мохов определяет специальный режим предпринимательской деятельности как установленный порядок осуществления такой деятельности, характеризующийся специфическим сочетанием средств, мер способов воздействия, направленный на достижение социально-экономического развития, обеспечения безопасности государства и обороны страны⁶⁴. В свою очередь, В. В. Кванина определяет данный режим как положения, установленные специальным законодательством, которые предусматривают введенные на определенный срок и на определенной территории особые цели правового регулирования, применение к отдельной группе субъектов предпринимательства особых льгот, преференций, преимуществ, ограничений при осуществлении ими деятельности⁶⁵.

Классическими примерами специальных режимов предпринимательской деятельности являются режимы, действующие в границах территорий с особыми условиями экономического развития (особых экономических зонах, территориях опережающего развития и др.⁶⁶), а также специальный режим субъектов малого и среднего предпринимательства⁶⁷. Для указанных режимов типичным является предоставление определенным субъектам ряда преференций. Например, резидентам таких территорий предоставляются различного рода таможенные и налоговые льготы. В свою очередь, субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется ряд мер государственной поддержки.

Наряду с традиционно выделяемыми специальными режимами предпринимательской деятельности, сегодня в фокусе внимания юридического сообщества находится экспериментальный правовой режим⁶⁸. Законодательством ЕАЭС он определяется как режим пилотирования решений, в том числе регуляторных, для определения эффективной модели взаимодействия и построения бизнес-процессов в какой-либо сфере⁶⁹.

Российское законодательство под экспериментальным правовым режимом понимает применение специального регулирования в течение определенного периода времени в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, в том числе полный или частичный отказ от применения такими лицами обязательных требований либо отказ от осуществления разрешительной деятельности (ст. 13 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях»). Заметим, что аналогичное определение содержится в ст. 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (далее — Закон об экспериментальных правовых режимах).

В основе данного режима лежит социально-правовой эксперимент⁷⁰. Его целью выступает определение эффективности принятой в опытном порядке нормы права. Указанное реализуется в ограниченно-экспериментальной зоне в условиях реальной проверки целесообразности реализации того или иного предложения, направленного на совершенствование законодательства⁷¹.

Особенностью экспериментального правового режима как вида социально-правового эксперимента выступает возможность временного снятия регуляторных требований к деятельности определенного субъекта. Например, отказ от применения лицензионных, регистрационных, сертификационных или аккредитационных требований. Таким образом, применение экспериментальных правовых режимов направлено, по сути, на «проверку» новой нормы в условиях реального рынка, но под контролем регулятора.

Временное неприменение регуляторных требований в условиях данного режима позволяет субъектам предпринимательской деятельности сократить финансовые и временные издержки, связанные, например, с получением разрешения на «запуск» инновационного сервиса. В свою очередь, государству (регулятору) проведение таких экспериментов позволяет выбрать наиболее оптимальную модель регулирования предпринимательской деятельности, основанной на новой бизнес-модели, сервисе или услуге. Кроме того, применение экспериментальных правовых режимов стимулирует развитие предпринимательской деятельности за счет предоставления ее субъектам возможности в «безопасной» среде, но с участием реальных потребителей, протестировать такую бизнес-модель.

Тот факт, что экспериментальный правовой режим представляет собой временное применение специального регулирования для ограниченного круга лиц на ограниченной территории позволяет говорить о некоей общности экспериментальных и специальных правовых режимов. Заметим, что, изучив сущность специальных режимов, ученые пришли к выводу, что такой режим применяется для регулирования нетипичных ситуаций в особом порядке, с использованием системы специальных средств в особых условиях⁷². Представляется, что данная особенность присуща специальному режиму предпринимательской деятельности и экспериментальному правовому режиму.

Исследуя соотношение специальных и экспериментальных режимов, мы пришли к выводу о том, что экспериментальные правовые режимы являются видом специального режима осуществления предпринимательской деятельности. Заметим, что к такому же выводу пришли и другие авторы⁷³.

Доказательством тому выступает тот факт, что экспериментальный правовой режим в целом соответствует всем выделяемым в науке признакам специального режима предпринимательской деятельности. Неслучайно отдельные представители науки предпринимательского права именуют такие режимы специальными правовыми режимами для проведения экспериментов⁷⁴.

Признаками специального режима предпринимательской деятельности выступают:

1) специальный порядок легитимации субъектов предпринимательства;

2) ограниченный круг лиц, на которых распространяется действие рассматриваемого режима;

3) специальные основания начала и прекращения предпринимательской деятельности;

4) наличие у субъектов-участников такого режима дополнительных прав и обязанностей;

5) ограниченная территория действия данного режима;

6) его срочный характер;

7) наличие особых льгот, преимуществ, преференций, ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности⁷⁵.

Экспериментальный правовой режим определяет специальный порядок легитимации предпринимателей-потенциальных участников тестирования (признак 1). Так, индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, намеревающееся стать участником такого эксперимента, должно внести инициативное предложение в уполномоченные органы. В случае установления экспериментального правового режима и включения инициатора в его программу такого режима он приобретает статус субъекта экспериментального режима (ст. 11 Закона об экспериментальных правовых режимах).

Действие указанного режима распространяется на ограниченный круг субъектов, на определенный срок (максимум 3 года) и, как правило, в границах определенной территории (признаки 2, 5, 6). На это указывает ст. 7 Закона об экспериментальных правовых режимах.

Экспериментальный правовой режим отвечает и следующему признаку специального режима предпринимательской деятельности — имеет специальные основания начала и прекращения предпринимательской деятельности (признак 3). Таковыми выступает решение Правительства РФ или Банка России об установлении экспериментального правового режима и утверждении его программы или же о его прекращении (ст. 10).

Субъект экспериментального режима приобретает следующие дополнительные обязанности (признак 4):

1) осуществляет ведение реестра лиц, вступивших с ним в правоотношения в рамках экспериментального правового режима;

2) информирует лиц, намеревающихся вступить с ним в такие правоотношения, о наличии и содержании данного режима;

3) рассматривает жалобы лиц, права и законные интересы которых были нарушены в связи с действием такого режима (ст. 14).

Субъекты экспериментального режима приобретают определенные преимущества и ограничения при осуществлении предпринимательской деятельности (признак 7). Основным преимуществом, которое получает субъект экспериментального правового режима, является возможность временного неприменения отдельных регуляторных требований. В качестве ограничений можно назвать, в том числе, запрет передачи прав и обязанностей субъекта экспериментального правового режима иному лицу (ст. 13); необходимость осуществления предпринимательской деятельности в границах определенной территории, а также в строгом соответствии с программой экспериментального правового режима (ст. 7).

§ 2. Экспериментальные правовые режимы предпринимательской деятельности, основанной на применении цифровых инноваций

На сегодняшний день законодательство об экспериментальных правовых режимах развито весьма слабо. Регулирование экспериментов является точечным и представлено отдельными актами о проведении экспериментов в различных сферах. Например, Федеральный закон от 25 февраля 2022 г. № 17-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Автоматизированная упрощенная система налогообложения”» или постановление Правительства РФ от 26 ноября 2018 г. № 1415 «О проведении эксперимента по опытной эксплуатации на автомобильных дорогах общего пользования высокоавтоматизированных транспортных средств».

В наиболее полном виде на сегодняшний день разработано законодательство об экспериментальных правовых режимах в сфере создания цифровых инноваций. Оно представлено одноименным Законом об экспериментальных режимах, его законами-спутниками и подзаконными нормативными актами.

И хотя название закона, на первый взгляд, не содержит термина «предпринимательская деятельность», речь идет именно о предпринимательской деятельности, основанной на цифровых инновациях. Например, одним из экспериментов, проводимых сегодня, является осуществление коммерческих перевозок грузов с использованием дронов.

Экспериментальные правовые режимы в сфере цифровых инноваций, широко известные за рубежом как регуляторные песочницы (regulatory sandboxes), активно применяются во многих странах. В основе современных регуляторных песочниц лежит такой подход к поиску оптимального правового регулирования, как «тестируй и учись» (test-and-learn). Изначально он предполагал разработку правовых механизмов для проверки жизнеспособности инновации в реальной среде. Основываясь на результатах такой проверки, регулятор принимал решение о том, стоит ли предоставить предпринимателю разрешение на осуществление деятельности с применением инновации (например, лицензию), а также внести изменения в существующее законодательство, или нет.

Необходимость применения данного подхода обусловлена инновационной сущностью как самих цифровых инноваций, так и бизнес-моделей на них основанных. Указанная особенность всегда являла собой значительную проблему для права, которое традиционно отстает от стремительно развивающихся общественных отношений.

В целях ее решения отдельные государства стали применять регуляторные песочницы — инструменты, позволяющие протестировать основанную на цифровой инновации бизнес-модель с отступлением от норм уже существующего регулирования. Такой инструмент, несомненно, являет собой пример отказа от применения традиционных регуляторных подходов в пользу создания более гибкого и динамичного регулирования.

Ученые не пришли к единому мнению о происхождении термина «песочница». Согласно одной из версий, данный термин изначально применялся в программировании как «изолированная среда для запуска потенциально опасного кода»⁷⁶. По другой версии, происхождение термина «песочница» связано с деятельностью по проведению клинических испытаний инновационной медицинской технологии в фармацевтическом секторе⁷⁷.

В зарубежных правопорядках регуляторная песочница — это особая среда, в которой инновационные компании-разработчики цифровых технологий имеют возможность осуществить тестирование создаваемых сервисов, продуктов или услуг без риска нарушения положений действующего законодательства. Целью регуляторной песочницы является создание условий для проверки жизнеспособности новых цифровых технологий в отсутствие их надлежащего регулирования. При этом такие «песочницы» выступают своего рода драйвером инновационного развития, с одной стороны, и при этом способны защитить общественные интересы, с другой. Дело в том, что даже в условиях отсутствия соответствующего регулирования деятельность участников эксперимента контролируется регулятором.

Следует также выделить и другие преимущества регуляторных песочниц. Во-первых, тестирование инновационных сервисов или бизнес-моделей в рамках «песочницы» способствует минимизации рисков нарушения законодательства. Во-вторых, их применение дает возможность регуляторам адаптировать по мере необходимости действующее законодательство в соответствии с реалиями развития цифровых технологий.

Великобритания стала первой страной, которая начала применять регуляторные песочницы для развития инноваций в банковской сфере еще в 2014 г.⁷⁸ Программа предусматривала новую модель изолированной регуляторной среды, в которой компании в условиях реального рынка могли тестировать инновационные продукты, получив временное разрешение на осуществление такой деятельности. Регуляторная песочница Великобритании сыграла важную роль в развитии инновационной предпринимательской деятельности более 500 финтех-компаний, при этом более 40 таких компаний получили в дальнейшем разрешение на ее осуществление⁷⁹.

Успешный опыт данной страны положил начало активному внедрению данного механизма в таких государствах, как Австралия, Венгрия, Ирландия, Исландия, Италия, Индия, Литва, Нидерланды, Норвегия, Польша, Сингапур, ОАЭ, Таиланд, США, Франция и др. При этом суммарный объем инвестиций в сфере финансовых рынков вырос за последние пять лет с 1,8 млрд долл. до 19 млрд долл.⁸⁰.

Сферами применения регуляторных песочниц, как правило, выступают рынки финансовых услуг. Это характерно, например, для ОАЭ, Сингапура, Австралии, Великобритании и Индии⁸¹. Отдельные регуляторные песочницы Китая, в свою очередь, создаются в целях развития рынка InsurTech. Отдельные страны применяют регуляторные песочницы для развития технологии блокчейн⁸²; другие — для технологий искусственного интеллекта⁸³.

Российская Федерация также применяет данный инструмент для развития цифровых инноваций. О важности создания эффективной и работающей отечественной модели регуляторных песочниц указывалось в ряде стратегических нормативно-правовых актов в области цифровизации.

Так, в Распоряжении Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г.» отмечается необходимость ускорить процесс интеграции российской инновационной системы в мировую систему и кардинально повысить инновационную активность и эффективность работы компаний, в том числе государственных, а также создать конкурентную среду, стимулирующую использование инноваций. Это подразумевало в том числе поиск новых подходов к правовому регулированию инновационной деятельности.

В качестве одного из таковых стала разработка нормативных правовых актов об экспериментальных правовых режимах. Отметим, что, как и в зарубежных государствах, регуляторные песочницы в нашей стране изначально стали использоваться для развития сферы финтех-инноваций. Так, начало применения регуляторных песочниц было положено в 2018 г. Центральным Банком были утверждены «Основные направления развития финансовых технологий на период 2018—2020 гг.». В этом же году на его базе была создана первая в России регуляторная песочница для тестирования финтех-инноваций.

Далее для обеспечения возможности тестирования инновационных технологий в прозрачных регуляторных условиях не только в области финтех, но и в иных сферах⁸⁴, начинается создание законодательной базы регуляторных песочниц.

К сожалению, процесс ее формирования не отличался последовательностью. Так, законопроект о регуляторных песочницах был внесен на рассмотрение еще в 2019 г. Однако в силу множества выявленных недостатков принятие данного акта было отложено.

Вместе с тем необходимость создания и внедрения конкурентоспособных цифровых технологий, а также поиск их оптимального правового регулирования поставили вопрос о необходимости начала применения экспериментальных правовых режимов.

Именно поэтому в отсутствие федерального закона, регулирующего экспериментальные режимы создания цифровых инноваций, был принят Федеральный закон от 24 апреля 2020 г. № 123-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте РФ — городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона “О персональных данных”» (далее — Закон об эксперименте для внедрения технологий искусственного интеллекта в Москве). Целью его принятия стало урегулирование вопросов применения технологий искусственного интеллекта в сфере здравоохранения, а также предоставления разработчикам данной технологии возможности использовать медицинские данные за счет отступления от требований законодательства о защите персональных данных.

Далее был принят Закон об экспериментальных правовых режимах. Данный акт вступил в силу в начале 2021 г.

Закон содержит модель российского экспериментального правового режима, обладающую следующими особенностями.

Во-первых, сфера применения экспериментальных правовых режимов весьма широка. Закон определяет направления разработки и апробации цифровых инноваций, в отношении которых возможно установление экспериментального правового режима: медицинская деятельность; проектирование, производство и эксплуатация транспортных средств; электронное обучение и дистанционные образовательные технологии; финансовый рынок; продажа товаров, работ, услуг дистанционным способом; архитектурно-строительная сфера; предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; промышленность. В плане сравнения отметим, что законодательства о регуляторных песочницах других государств не предоставляют возможности бизнесу осуществить тестирование по столь широкому ряду направлений. В рамках зарубежных моделей регуляторных песочниц предусматривается их применение в одной или нескольких отраслях экономики. Как правило, это цифровые финансовые услуги (Великобритания, Сингапур, Австралия, Индия и ОАЭ) или рынок InsurTech (Китай)⁸⁵.

Во-вторых, для того чтобы иметь возможность стать участником регуляторной песочницы, субъект предпринимательской деятельности должен представить программу экспериментального режима. В ней должна быть презентована сама инновационная бизнес-модель (сервис или продукт), основанная на цифровой инновации, проанализированы ее потенциал и возможные риски, определены способы их минимизации. В случае одобрения представленной программы участник экспериментального правового режима получает возможность протестировать в условиях реального рынка с реальными потребителями, но с применением определенных регуляторных послаблений (специального регулирования), в определенный программой срок.

В-третьих, срок применения такого режима составляет три года. Данный режим может быть как приостановлен, так и досрочно прекращен. Однако при наличии особых обстоятельств данный срок может быть продлен еще на один год. В плане сравнения отметим, что сроки применения таких режимов в других странах существенно отличаются: от 3 до 12 месяцев (Великобритания, Китай, Индия, Австралия); ОАЭ — до двух лет⁸⁶.

Несмотря на очевидный потенциал, данный инструмент уже подвергся критике как иностранными, так и отечественными исследователями. И если отдельные первые критикуют зарубежные регуляторные песочницы за возможность обхода законов о защите прав потребителей⁸⁷, то российские ученые ставят под сомнения эффективность правовой модели экспериментального режима в целом⁸⁸.

§ 3. Эффективность экспериментальных правовых режимов предпринимательской деятельности

Как было указано выше, установление специальных (в том числе экспериментальных) правовых режимов служит целям наиболее эффективного урегулирования важных для государства общественных отношений. Исследуя экспериментальные правовые режимы, авторы обращают внимание на отсутствие у организаторов правовых экспериментов четких критериев оценки их эффективности⁸⁹.

Постулат о том, что правовые нормы должны быть эффективными и рациональными, не требует подтверждения. Эффективные правовые нормы лежат в основе совершенного законодательства, не имеющего противоречий, дающего адекватную юридическую оценку регулируемым общественным отношениям. Чем качественнее законодательство, тем эффективнее будут достигаться цели при издании правовых норм⁹⁰.

Вопрос об эффективности правовых режимов владеет умами ученых довольно давно. Авторы отмечают, что вопрос об эффективности того или иного режима традиционно решается через призму соотношения его целей и наступившего результата в определенных социально-политических условиях⁹¹.

Заметим, что законодательство об экспериментальных правовых режимах не содержит разработанных критериев их эффективности в целом. В существующих документах речь идет лишь об оценке эффективности проектов, которые были отобраны для тестирования в рамках экспериментального правового режима. Сама же сформированная в законодательстве модель такого режима оценке не подлежит.

В поисках ответа на вопрос о том, как создать эффективный правовой режим, ученые стали задумываться над критериями его эффективности.

В качестве таковых были предложены следующие:

1) известность для адресатов;

2) понятность и непротиворечивость правовых норм, его закрепляющих;

3) соразмерность социальных целей и юридических средств достижения этих целей;

4) обеспеченность функционирования правовых режимов действенной работой правоприменительных органов⁹².

В случае положительного ответа на все вопросы можно предположить, что рассматриваемый режим является эффективным.

Анализ положений законодательства об экспериментальных правовых режимах в целях прохождения данного «теста на эффективность» позволил выявить следующие результаты и проблемы (таблица 3.1).

Таблица 3.1

Результаты «теста на эффективность» ЭПР

Критерии эффективности

Результат оценки экспериментального правового режима

Выявленные проблемы

известность для адресатов

низкая

Порядок и способы уведомления потребителей и контрагентов не регламентированы в должной мере; отсутствует необходимость запрашивать согласие на участие данных лиц в экспериментальном правовом режиме.

понятность и непротиворечивость правовых норм, его закрепляющих

низкая

Отсутствие согласованности между положениями Закона об экспериментальных правовых режимах, равно как и слабая его интеграция с положениями действующего законодательства.

соразмерность социальных целей и юридических средств их достижения

средняя

Излишне длительный срок тестирования, отсутствие действенных механизмов защиты правопотребителей и контрагентов.

обеспеченность функционирования режимов действенной работой правоприменительных органов

средняя

Отсутствие в составе лиц, привлекаемых для принятия решений в отношении установления экспериментальных правовых режимов и отбора заявок о том, организации по защите прав потребителей и других организаций.

Так, исследуя такой критерий, как «известность для адресатов», в первую очередь следует определить круг лиц, которые могут являться таковыми. Очевидно, что таковыми выступают регулирующие органы, а также субъекты предпринимательской деятельности-участники экспериментального правового режима. Указанные субъекты являются не просто непосредственными участниками такого режима, но еще и его инициаторами (за исключением тех субъектов предпринимательской деятельности, которые присоединяются к уже действующему режиму). В этом случае им явно известно о том, что они действуют в условиях экспериментального правового режима.

Однако, помимо основных, ключевых участников такого эксперимента, сфера его действия, как правило, распространяется и на других лиц, с которыми они вступают в правоотношения в рамках данного режима. Поскольку речь идет об эксперименте в условиях реального рынка, то речь тут идет как о потребителях, так и о контрагентах.

В соответствии со ст. 19 Закона об экспериментальных правовых режимах указанные лица могут узнать о том, что они являются участниками экспериментального правового режима следующими способами.

Во-первых, уполномоченный орган публикует на своем сайте в течение 30 дней с момента получения информацию о ходе рассмотрения поступивших инициативных предложений, реестре экспериментальных правовых режимов, их участниках и поданных заявках.

Не комментируя столь неоправданно длительный срок, который дается для опубликования соответствующей информации и тот факт, что за месяц вступить в правоотношения с участниками такого режима может множество лиц, стоит отметить, что далеко не все субъекты посещают официальные сайты государственных и муниципальных органов. И, следовательно, указанный способ информирования едва ли является эффективным.

Во-вторых, лицо, которое намерено вступить в правоотношения с субъектом такого режима, должно быть проинформировано им самим о наличии и содержании экспериментального правового режима, в том числе об отличиях подлежащего применению специального регулирования, способами, установленными программой данного режима (ч. 2 ст. 19).

При этом согласно ч. 3 ст. 19 факт получения согласия указанного лица на деятельность в рамках такого режима устанавливается посредством совершения им конклюдентных действий — для этого просто достаточно вступить в правоотношения с субъектом экспериментального правового режима.

Предложенный законодателем вариант решения проблемы информирования не представляется эффективным. Дело в том, что в данном случае весьма сложно доказать факт информирования. Он, по сути, зависит от того, вступил ли в правоотношения участник или нет. Почему законодатель не требует получения письменного согласия такого субъекта на вступления в правоотношения в условиях экспериментального правого режима, не поддается объяснению. Следует отметить, что законодательством о регуляторных песочницах стран-лидеров их успешного применения предусмотрено обязательное письменное согласие потребителей и иных лиц на участие в экспериментальном режиме (Великобритания, Австралия, Сингапур).

Нельзя положительно оценить и положения Закона об экспериментальных правовых режимах об информировании о таковом лиц, не вступающих в правоотношения с субъектом такого режима, чьи права и законные интересы, однако, могут быть затронуты в результате действия такого режима.

Так, согласно ст. 19 Закона об экспериментальных правовых режимах, субъект экспериментального правового режима до начала срока действия данного режима обязан уведомлять лиц, не являющихся его участниками, о наличии у него статуса субъекта экспериментального правового режима, указывать на то, что к нему применяются акты специального регулирования, и наносить соответствующую информацию на товары, производимые в рамках такого режима, размещать ее перед въездами (проходами) на территорию его действия, перед входами в помещения, в которых выполняются работы, оказываются услуги в рамках указанного режима.

И хотя в этом случае весьма сложно получить согласие таких лиц об экспериментальном правовом режиме да и сама необходимость в таковом является сомнительной, тем не менее необходимо более четко продумать способы их информирования.

Второй критерий эффективности экспериментального правового режима — понятность и непротиворечивость правовых норм, его закрепляющих.

Понятность правовых норм, регулирующих такие режимы, вызывает сомнения. Например, Закон об эксперименте для внедрения технологий искусственного интеллекта в Москве состоит всего из 8 статей, содержание которых не позволяет выявить особенности регуляторных песочниц в сфере создания данной технологии. Более того, исходя из анализа данного акта, можно прийти к выводу о декларативности большинства его положений. Так, даже цели введения эксперимента по установлению специального регулирования для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта определены весьма абстрактно: повышение качества жизни населения; повышение эффективности государственного или муниципального управления; повышение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов в ходе внедрения технологий искусственного интеллекта; формирование комплексной системы регулирования общественных отношений, возникающих в связи с развитием и использованием технологий искусственного интеллекта. Заметим, что даже с учетом крайне длительного пятилетнего срока действия такого режима, оценить эффективность подобного эксперимента будет весьма сложно, учитывая весьма размытые цели его осуществления.

Рассматривая такой критерий, как непротиворечивость, полагаем, что в данном случае речь идет как о непротиворечивости правовых норм такого режима внутри законодательства о таких режимах, так и о непротиворечивости их нормам действующего законодательства в целом.

Говоря о первой составляющей — непротиворечивости правовых норм такого режима внутри законодательства о таких режимах, следует заметить, что целью установления экспериментальных правовых режимов является поиск наиболее эффективного регулирования цифровых инноваций и предпринимательской деятельности, основанной на их применении. На это, в частности, указывает пп. 6 ст. 3 Закона об экспериментальных правовых режимах, определяя одной из его целей — совершенствование общего регулирования по результатам реализации экспериментального правового режима. Однако при этом одним из принципов такого режима является минимизация отступлений от общего регулирования (пп. 7 ст. 4).

Как думается, здесь имеет место быть внутреннее противоречие между определенной законодателем целью и принципом. Дело в том, что следование данному принципу может препятствовать достижению поставленных целей, поскольку тем самым законодатель ограничивает возможности экспериментального режима.

Переходя ко второй составляющей данного критерия — непротиворечивости в целом, следует согласиться с авторами, полагающими, что положения Закона об экспериментальных правовых режимах пока что весьма слабо интегрированы с действующим законодательством⁹³.

Это, в первую очередь, относится к законодательству о защите прав потребителей. В Законе об экспериментальных правовых режимах практически отсутствуют положения о защите прав потребителей. Хотя данный акт и определяет защитные меры по отношению к заинтересованным лицам, их применение отводится на усмотрение участника экспериментального правового режима. Так, в ч. 3 ст. 5 допускается лишь возможность предъявления к субъекту такого режима требований о страховании его гражданской ответственности за причинение вреда. Более того, ч. 6 ст. 5 данного акта также предусматривается лишь возможность предусмотреть в федеральных законах дополнительные гарантии защиты прав заинтересованных лиц.

Вместе с тем следует обратить внимание на ту важную роль, которую играют потребители в тестировании цифровых инноваций. Значимость их участия в экспериментальном правовом режиме обусловлена тем, что тестирование инновационного продукта происходит в условиях реального рынка. Обратная связь от потребителей необыкновенно важна, поскольку именно от их реакции будет зависеть дальнейшая судьба цифровой инновации (сервиса или продукта). Именно поэтому отсутствие указаний на обязательность применения защитных мер является существенным недостатком российской модели регуляторной песочницы, требующим скорейшего устранения.

Третий критерий эффективности экспериментального правового режима — соразмерность социальных целей и юридических средств достижения этих целей.

Цели экспериментального режима, которые перечислены нами выше в § 2, достигаются, по сути, за счет такой особенности экспериментального правового режима, как возможность применения специального регулирования. Оно заключается в отступлении от определенных регуляторных требований в течение определенного срока определенным кругом лиц.

Как представляется, само по себе отступление от регуляторных требований в целом соответствует содержащимся в законе целям. Более того, без применения данного специального регулирования достижение указанных целей не будет являться возможным.

Однако сомнения вызывает тот факт, что законодатель, уделяя значительное внимание достижению поставленных целей, забывает о необходимости обеспечения интересов не только непосредственных участников экспериментального правового режима, но и иных субъектов, например потребителей и контрагентов, о чем уже не раз говорилось выше.

Кроме того, срок проведения эксперимента является излишне длительным. Не случайно, как отмечалось в § 2, зарубежные страны тестируют цифровые инновации в срок не превышающий, как правило, 12 месяцев. Дело в том, что в течение трехлетнего срока тестирования цифровых инноваций в условиях применения регуляторных послаблений возрастает риск причинения вреда третьим лицам.

Таким образом, можно говорить о существовании определенной несоразмерности между целями и применяемыми средствами. Причиной тому выступает отсутствие стремления законодателя сбалансировать интересы участников такого режима.

И, наконец, четвертый критерий — обеспеченность функционирования правовых режимов, действенной работой правоприменительных органов.

Думается, что экспериментальный правовой режим не отвечает данному критерию эффективности в полной мере. Дело в том, что, по сути, в процессе принятия решений участвует лишь организация предпринимательского сообщества, которая призвана обеспечивать интересы предпринимателей.

Вместе с тем в связи с выявленными выше проблемами, связанными с правами потребителей, представляется необходимым также привлечь организацию, созданную в целях защиты прав потребителей, наравне с организацией предпринимательского сообщества и регулирующими органами.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что представленная в законодательстве модель экспериментального правового режима не в полной мере отвечает перечисленным выше критериям эффективности. Указанное может отрицательно повлиять на развитие данного института в нашей стране и требует скорейшего устранения выявленных недостатков.

Глава 4.
СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

§ 1. Общие положения специального правового режима деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства

Причиной пристального внимания государства к сегменту малого и среднего предпринимательства выступает необходимость продолжения структурных реформ в национальной экономике, о чем свидетельствуют статистические данные, приведенные в Специальном докладе Президенту РФ о состоянии малого и среднего бизнеса — МСП/ПОСТКОВИД (подготовлен в 2021 г. Экспертным центром Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей)⁹⁴. В докладе сделан вывод о том, что за 30 лет условия деятельности МСП по совокупным параметрам доступности капитала, налогообложения и административной среды ни разу не достигли уровня мировых лидеров и, как результат, показатели МСП в России традиционно ниже, чем в других крупнейших или активно развивающихся экономиках мира. Так, доля малого и среднего бизнеса в валовом внутреннем продукте (далее — ВВП) составляет в Китайской народной республике 60,0%, тогда как в Российской Федерации — 20,8%; доля занятых в китайском секторе МСП — 83,0%, в российском — 27,0%. Очевидно, что прогресс в рассматриваемой сфере не может быть обеспечен без создания в России надлежащих правовых и экономических условий деятельности субъектов МСП.

В трудах представителей науки предпринимательского права был сделан вывод о том, что в российском законодательстве сложился специальный правовой режим деятельности МСП, характеризующийся совокупностью установленных законом особенностей правового регулирования деятельности малых и средних предприятий⁹⁵.

Правовым фундаментом специального правового режима деятельности субъектов МСП выступает Конституция Российской Федерации, предусматривающая создание в нашей стране условий для устойчивого экономического роста (ст. 75.1). Обратим внимание на полномочия правительства РФ по содействию развития предпринимательства и частной инициативы (п. е. 3 ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Названные конституционные положения, закрепленные Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», позволяют государству «адресно и целенаправленно»⁹⁶ осуществлять меры по поддержке и стимулированию деятельности субъектов МСП.

Законодательной основой режима деятельности малого и среднего бизнеса выступает Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Данный закон определяет понятия субъектов МСП и инфраструктуры их поддержки, виды и формы такой поддержки, устанавливает перечень особенностей нормативного правового регулирования деятельности субъектов МСП⁹⁷.

Данные положения находят развитие в иных законодательных актах. Это, в частности, Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ), Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и др. В связи с этим в доктрине отмечается, что деятельность субъектов МСП регулируется целым рядом не всегда скоординированных между собой и с базовым законом нормативных правовых актов, внесение изменений в которые порой приводит к нежелательным социально-экономическим эффектам⁹⁸. Учеными также обращается внимание на важность согласования действующего законодательства по развитию МСП в Российской Федерации с иными системными законами в области экономического регулирования, а именно Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», правовым регулированием инновационной деятельности⁹⁹.

В соответствии с законодательными положениями принимаются подзаконные нормативные правовые акты, определяющие порядок использования субъектами МСП установленных льгот и оказания им поддержки, а также создающие для этого необходимые условия.

В качестве примера приведем Указ Президента РФ от 5 июня 2015 г. № 287 «О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства», которым принято предложение правительства РФ о создании специального института поддержки малого и среднего бизнеса путем переименования ОАО «Небанковская депозитно-кредитная организация “Агентство кредитных гарантий”» в АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (далее — Корпорация развития МСП) с сохранением 100% акций АО в федеральной собственности, а также определены задачи указанной структуры.

Важное место в регулировании деятельности субъектов МСП занимают принятые во исполнение законодательных положений нормативные правовые акты правительства РФ:

а) устанавливающие показатели отнесения субъектов к малым и средним предприятиям (постановление Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 265 «О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства» и др.);

б) детализирующие особенности нормативного правового регулирования деятельности субъектов МСП (постановление Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. № 1442 «О закупках инновационной продукции, высокотехнологичной продукции отдельными видами юридических лиц и внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 11 декабря 2014 г. № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и др.);

в) обеспечивающие реализацию законодательно установленных форм поддержки субъектов МСП (постановление Правительства РФ от 21 августа 2010 г. № 645 «Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении федерального имущества», Государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 316 и др.).

В качестве примера подзаконного акта можно также привести Приказ Министерства экономического развития РФ от 29 ноября 2019 г. № 773 «Об утверждении Порядка признания субъекта малого или среднего предпринимательства социальным предприятием и Порядка формирования перечня субъектов малого и среднего предпринимательства, имеющих статус социального предприятия».

В условиях экономической нестабильности, обусловленной пандемией новой коронавирусной инфекции (COVID-19), а также санкционным воздействием на российскую экономику в условиях проведения специальной военной операции на Украине, государством предусматриваются чрезвычайные меры, направленные на поддержку субъектов МСП, о которых подробнее будет сказано в § 2 настоящей главы. В числу закрепляющих их источников относятся, например, Федеральный закон от 3 апреля 2020 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа», а также постановление Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 337 «Об утверждении перечня отраслей, в которых осуществляет деятельность заемщик, указанный в ч. 1 ст. 7 Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа” и о признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Самостоятельную роль в правовом регулировании деятельности субъектов МСП призваны играть нормативные правовые акты субъектов РФ, где приняты специальные законы (Закон Краснодарского края от 4 апреля 2008 г. № 1448-КЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Краснодарском крае», Закон города Москвы от 26 ноября 2008 г. № 60 «О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве», Закон Тюменской области от 5 мая 2008 г. № 18 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Тюменской области» и др.) и направленные на их исполнение подзаконные нормативные правовые акты (например, постановление Правительства Москвы от 25 декабря 2012 г. № 800-ПП «О мерах имущественной поддержки субъектов малого предпринимательства, арендующих объекты нежилого фонда, находящиеся в имущественной казне города Москвы»).

В научной литературе справедливо отмечается, что региональные законы о развитии малого и среднего предпринимательства «дублируют (как правило, почти “под кальку”) соответствующие федеральные законы»¹⁰⁰, однако с учетом того, что значительный объем мер поддержки доводится до субъектов МСП посредством реализации государственных программ (подпрограмм) субъектов РФ, условия и приоритеты оказания такой поддержки, обусловленные спецификой экономического развития региона, представляют значительный интерес.

Особенности режима деятельности субъектов МСП и осуществления их поддержки могут устанавливаться нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории. Согласно ч. 5 ст. 5 Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории “Сириус”» соответствующие нормативные правовые акты издаются в форме решений Совета федеральной территории «Сириус» и постановлений главы администрации федеральной территории «Сириус».

К числу источников правового регулирования деятельности субъектов МСП и оказания им поддержки также относятся нормативные правовые акты органов местного самоуправления. (ст. 2 Закона о МСП).

Отметим, что, осуществляя нормотворчество в рассматриваемой сфере, органы государственной власти субъектов РФ, органы публичной власти федеральной территории и органы местного самоуправления не должны выходить за пределы своих полномочий, очерченных Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Решение суда первой инстанции о признании недействующими пп. 14, 25 п. 3 Перечня муниципального имущества города Ржева Тверской области, не подлежащего отчуждению в частную собственность, в том числе собственность субъектов малого и среднего предпринимательства, арендующих это имущество, утвержденного решением Ржевской городской Думы от 30 декабря 2008 г. № 255, оставлено в силе, поскольку федеральное законодательство не наделяет представительный орган местного самоуправления полномочиями по утверждению указанных перечней. (Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 сентября 2019 г. № 35-АПА19-18).

Столь широкий круг источников правового регулирования, устанавливающих режим деятельности субъектов МСП и оказания им поддержки, обусловлен тем, что ответственность за обеспечение благоприятных условий для развития субъектов МСП возлагается на все уровни единой системы публичной власти: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, между которыми разграничены полномочия по поддержке субъектов МСП (пп. 1, 2 ч. 3 ст. 6 Закона о МСП).

Принципиально важным представляется участие в формировании и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства представителей субъектов МСП и некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов МСП (п. 3 ч. 3 ст. 6 Закона о МСП). Так, экспертная и аналитическая деятельность Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» нашла свое отражение в принятии ряда федеральных законов и решений правительства РФ. Данное предпринимательское объединение является площадкой для диалога субъектов МСП и регуляторов, проводит регулярные исследования предпринимательского климата в России, формулируя по результатам предложения по его улучшению для федеральных и региональных органов власти¹⁰¹.

Поскольку специальный правовой режим деятельности субъектов МСП является юридическим выражением государственной политики в области развития МСП, заслуживают внимания ее цели, в качестве которых ч. 2 ст. 6 Закона о МСП называет:

1) развитие субъектов МСП в целях формирования конкурентной среды в экономике Российской Федерации;

2) обеспечение благоприятных условий для развития субъектов МСП;

3) обеспечение конкурентоспособности субъектов МСП;

4) оказание содействия субъектам МСП в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок Российской Федерации и рынки иностранных государств;

5) увеличение количества субъектов МСП;

6) обеспечение занятости населения и развитие самозанятости;

7) увеличение доли производимых субъектами МСП товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта;

8) увеличение доли уплаченных субъектами МСП налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Предполагаемые пути достижения обозначенных целей намечены в мероприятиях Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 2 июня 2016 г. № 1083-р, а также национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»¹⁰².

Обратим внимание на высказанную А. С. Емельяновым точку зрения о том, что в качестве цели правового регулирования в данной сфере признано такое изменение условий конкуренции на товарных рынках, которое бы обеспечило преимущества для субъектов МСП: «Фактически всякая государственная или муниципальная поддержка МСП-сектора есть ограничение конкуренции в пользу его субъектов. При этом в ней выражается такой закон диалектики, как отрицание отрицания: государство, поддерживая субъектов МСП, тем самым ограничивает конкуренцию, преследуя в качестве одной из основных целей формирование конкурентной среды»¹⁰³.

Достаточно очевидна неравнозначность приведенных выше ориентиров государственной политики в области развития МСП. В правовой науке высказывалось мнение, что целью государственной политики следовало бы считать, прежде всего, создание благоприятных условий для развития МСП, а перечисленные в п. 3—8 ч. 2 ст. 6 Закона о МСП цели логично было бы считать задачами государственной политики¹⁰⁴.

Действительно, развитие субъектов МСП, их конкурентоспособность и обеспечение занятости населения, так же как и достижение количественных показателей (увеличение доли производимых товаров в общем объеме ВВП, увеличение доли уплаченных налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов), можно рассматривать в качестве следствий тех благоприятных условий, которые могут быть созданы в результате проводимой государством для развития субъектов МСП политики и оказанного им на всех уровнях публичной власти содействия. Кроме того, увеличение количества субъектов МСП далеко не обязательно позволяет говорить о качественных изменениях в данном сегменте рынка¹⁰⁵ и может рассматриваться, скорее, в качестве индикатора, позволяющего оценить степень достижения поставленных в рассматриваемой области целей, но не в качестве самой цели.

Таким образом, под целями специального правового режима деятельности субъектов МСП предлагается понимать обеспечение благоприятных условий для развития субъектов МСП и оказание содействия их деятельности со стороны органов единой системы публичной власти. Первая из названных целей предполагает установление особенностей нормативного правового регулирования деятельности субъектов МСП, предоставляющих им преимущества перед иными экономическими субъектами, тогда как достижение второй цели требует системного оказания субъектам МСП мер поддержки. Соответственно, особенности нормативного правового регулирования деятельности субъектов МСП и меры поддержки субъектов МСП выступают правовыми средствами реализации государственной политики в области развития МСП¹⁰⁶.

Содержание особенностей нормативного правового регулирования деятельности субъектов МСП, а также цели введения рассматриваемого специального правового режима позволяют говорить о его преференциальном характере, поскольку малые и средние предприятия получают преимущества, обеспечивающие им более выгодные условия деятельности по сравнению с иными субъектами предпринимательства. Предусмотренные специальным правовым режимом деятельности субъектов МСП льготы и меры поддержки предполагают возникновение у субъектов МСП дополнительных прав и корреспондирующих им обязанностей (например, обязанность учитывать целевой характер оказываемой поддержки) и, как правило, рассчитаны на длительный период применения.

Следующей характеристикой специального правового режима деятельности субъектов МСП выступает круг субъектов, для которых он предназначен и на которых распространяет свое действие.

Субъекты малого и среднего предпринимательства — хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отнесенные в соответствии с условиями, установленными Законом о МСП, к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям, и средним предприятиям, сведения о которых внесены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 1 ст. 3 Закона о МСП).

Правовые коллизии, возникающие между указанной дефиницией Закона о МСП и Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ), использующим термин «предприятие» для обозначения имущественных комплексов, являющихся объектами права (ст. 132), либо унитарных предприятий (ст. 113—115) — единственной организационно-правовой формы коммерческих организаций, которая исключена из круга возможных субъектов МСП, а также Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», исходящим из более широкого понимания категории «хозяйствующий субъект» (ст. 4), стали предметом обоснованной критики в правовой науке¹⁰⁷.

Рассматриваемую дефиницию предлагается сформулировать, исключив из нее термины «хозяйствующий субъект» и «предприятие», а именно: «субъекты малого и среднего предпринимательства — это юридические лица и индивидуальные предприниматели, соответствующие критериям Закона о малом и среднем предпринимательстве»¹⁰⁸.

Анализ положений п. 1 ст. 3 Закона о МСП позволяет говорить о том, что российским законодательством установлено две категории субъектов МСП: малые предприятия и средние предприятия, а микропредприятия, относясь к категории малых, являются их разновидностью.

Исходя из этого, в научной литературе обоснованы предложения по изменению категориального аппарата Закона о МСП в части признания микропредприятий самостоятельной категорией субъектов предпринимательства (наряду с малыми, средними, крупными), а также потенциального расширения указанной категории за счет легализованных самозанятых физических лиц¹⁰⁹.

Анализ действующего правового регулирования позволяет сделать вывод о дифференциации рассматриваемого правового режима, поскольку количество преференций, предоставляемых отдельным категориям и разновидностям субъектов МСП, обратно пропорционально их размеру. Наибольший их объем предусмотрен для микропредприятий, в связи с чем можно говорить о последовательном формировании специального правового режима деятельности субъектов микропредпринимательства¹¹⁰, следующим по числу особенностей нормативного правового регулирования выступает специальный правовой режим деятельности субъектов малого предпринимательства, и наименьшее число льгот характеризует специальный правовой режим деятельности всех категорий субъектов МСП¹¹¹.

Исходя из превалирующей численности микропредприятий (5 427 079 из 5 658 308 субъектов МСП, сведения о которых включены по состоянию на 10 июля 2022 г. в единый государственный реестр субъектов МСП¹¹²), максимальным объемом льгот сегодня охвачено подавляющее количество субъектов МСП, однако с точки зрения масштаба вклада в экономику со стороны малых и особенно средних предприятий, а также с учетом наблюдающегося в течение ряда лет сокращения их количества представляется необходимым создавать дополнительные стимулы именно для их развития. Отметим в связи с этим позицию А. Ю. Прохорской о недостаточности нормативного регулирования деятельности субъектов среднего предпринимательства при их высоком вкладе в экономику страны¹¹³. Обозначенную проблему призван решить федеральный проект «Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства», являющийся составной частью национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

Помимо масштаба деятельности, классификация субъектов МСП может быть проведена по их правовой форме. Согласно ст. 4 Закона о МСП к субъектам МСП относятся зарегистрированные в соответствии с законодательством РФ и соответствующие условиям, установленным ч. 1.1 ст. 4 Закона о МСП, хозяйственные общества, хозяйственные товарищества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели.

Вопрос о возможности наделения некоммерческих организаций статусом субъектов МСП традиционно является дискуссионным¹¹⁴. Потребительский кооператив — единственная на сегодняшний день организационно-правовая форма некоммерческих организаций, которая допустима для приобретения статуса субъекта малого и среднего бизнеса, однако отдельные льготы, предоставляемые в рамках специального правового режима деятельности субъектов МСП, законодатель распространяет также на социально ориентированные некоммерческие организации (ст. 30 Закона о контрактной системе, ст. 4.1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Выбирая форму ведения малого и среднего бизнеса, предприниматели весьма неравномерно используют предоставленный законодательством арсенал возможностей, поскольку подавляющее большинство субъектов МСП представлено правовой формой индивидуального предпринимательства (по состоянию на 10 июля 2022 г. — 3 476 873 чел.¹¹⁵), а также обществами с ограниченной ответственностью, привычно лидирующими в Российской Федерации среди форм коллективного предпринимательства¹¹⁶.

Законом о МСП определены три группы условий (ограничений) для получения статуса субъекта МСП, две из которых одновременно служат для присвоения субъекту МСП определенной категории.

Установление критерия независимости субъектов МСП, применяемого только в отношении юридических лиц, позволяет направить вектор специального правового режима на представителей того сегмента экономики, который в наибольшей степени в этом нуждается, и исключить из него ту часть организаций, которые способны получить необходимые для развития финансовые ресурсы от своих участников — компаний крупного бизнеса (в том числе иностранных) и публичных образований. Ограничения для участия в уставном (складочном) капитале субъектов МСП общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, очевидно, связаны с дифференциацией государством механизмов поддержки бизнеса и иных страт общества.

При анализе развернутых положений ч. 1.1 ст. 4 Закона о МСП, закрепляющих критерий независимости, обращает на себя внимание явно выраженное стремление государства поддержать инновационно активных субъектов МСП и организации, созданные общероссийскими общественными объединениями инвалидов и (или) их отделениями, хотя уровень юридической техники указанной нормы затрудняет ее понимание как самими субъектами МСП, так и специалистами¹¹⁷.

О постепенной утрате значения критерия независимости свидетельствует повышение в 2015 г. предельного суммарного размера доли участников хозяйственного общества либо хозяйственного товарищества — иностранных юридических лиц и (или) юридических лиц, не являющихся субъектами МСП, в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью либо складочном капитале хозяйственного товарищества до 49% или суммарного владения ими не более чем 49% голосующих акций акционерного общества.

Критически оценивая данную новеллу, В. С. Белых и Т. М. Звездина указывают, что увеличение суммарной доли участия иностранных юридических лиц, суммарной доли, принадлежащей одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, в первоначальном капитале малых и средних предприятий либо вообще снятие в определенных случаях такого ограничения вряд ли будет способствовать экономической самостоятельности указанных субъектов¹¹⁸.

Тем не менее в 2018 г. указанное ограничение на участие в уставном капитале (владение голосующими акциями) хозяйственных обществ субъектов МСП было снято с иностранных юридических лиц, чей доход, полученный от осуществления предпринимательской деятельности, и среднесписочная численность работников за предшествующий календарный год соответствуют российским критериям субъектов МСП (за исключением иностранных юридических лиц, государство постоянного местонахождения которых включено в перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны).

В настоящее время с критикой отнесения к субъектам МСП компаний, аффилированных с крупным бизнесом и банками, выступает Банк России, предлагая уменьшить допустимую долю юридических лиц, не являющихся субъектами МСП, в уставном капитале (общем количестве голосующих акций) хозяйственных обществ субъектов МСП с 49% до 20%. Предлагая исключить из единого реестра субъектов МСП компании с активами и кредитной нагрузкой, превышающими 8 млрд руб., регулятор нацелен на введение дополнительного ограничительного критерия, позволяющего преодолеть ситуацию, когда «льготами, положенными небольшим предприятиям, фактически пользуются крупные компании»¹¹⁹. Представляется, что для столь радикального шага, идущего в разрез с государственной политикой акселерации субъектов МСП, требуется серьезное экономическое обоснование, а ограничения для получения льготных кредитов субъектами МСП, аффилированными с крупным бизнесом, могут быть предусмотрены соответствующими программами кредитования.

Показатель среднесписочной численности работников за предшествующий календарный год традиционного используется в российском законодательстве для отнесения к субъектам МСП и определения их категории.

В связи с этим В. В. Кутенков отмечает следующее: «В научной литературе велись многочисленные дискуссии о предельных значений этого показателя, глубины их отраслевой и территориальной дифференциации, порядка учета постоянных и временных работников, что, безусловно, усложняло применение их на практике, но практически все ученые и специалисты сходились во мнении о том, что критерий «количество работников» имеет несомненные преимущества по сравнению с другими критериями, так как является инфляционно устойчивым, прозрачным (легко определяемым и понимаемым), сопоставимым и доступным»¹²⁰.

Показатель предельного числа работников является основным также в международной практике и законодательстве зарубежных стран для характеристики малых и средних предприятий¹²¹.

В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о МСП для хозяйственных обществ, хозяйственных товариществ, хозяйственных партнерств, соответствующих одному из требований, указанных в п. 1, производственных кооперативов, потребительских кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей среднесписочная численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения:

а) до 100 человек для малых предприятий (среди малых предприятий выделяются микропредприятия — до 15 человек);

б) от 101 до 250 человек для средних предприятий, если иное предельное значение среднесписочной численности работников для средних предприятий не установлено в соответствии с п. 2.1 и 2.2 ст. 4 Закона о МСП.

Так, в соответствии с п. 2.1 ст. 4 Закона о МСП постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2017 г. № 1412 было определено предельное значение среднесписочной численности работников за предшествующий календарный год для средних предприятий — хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств, которые осуществляют в качестве основного вида деятельности предпринимательскую деятельность в сфере легкой промышленности, — 1000 человек, что позволило распространить поддержку, предусмотренную для субъектов МСП, на остро нуждающуюся в ней российскую отрасль легкой промышленности.

Согласно Федеральному закону от 2 июля 2021 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2022 г. организации общественного питания, чей доход за предшествующий календарный год не превышает 2 млрд руб., а среднесписочная численность работников составляет свыше 250 человек, при соблюдении определенных законом условий освобождены от уплаты НДС и на них была распространена возможность применять пониженные тарифы страховых взносов в размерах, предусмотренных для организаций и индивидуальных предпринимателей, признаваемых субъектами МСП. Одновременно п. 2.2 ст. 4 Закона о МСП установил предельное значение среднесписочной численности работников таких организаций за предшествующий календарный год в размере 1500 человек.

В науке высказывалось мнение о том, что для более достоверного учета субъектов малого и среднего бизнеса необходимо определять численность работников в зависимости от отрасли, где осуществляется деятельность, как это было сделано в отношении малых предприятий в ранее действовавшем Федеральном законе от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»¹²², однако указанные точечные вкрапления отраслевого компонента в критерий, определяющий предельную численность средних предприятий, свидетельствуют, скорее, о намерении государства раскрыть «зонтик» специального правового режима деятельности субъектов МСП над теми компаниями отдельных отраслей, которые, по существу, относятся к крупному бизнесу, однако по тем или иным причинам в текущей ситуации нуждаются в более благоприятных условиях ведения деятельности.

Размер дохода субъекта МСП, полученного от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год¹²³, который определяется в порядке, установленном НК РФ, суммируется по всем осуществляемым видам деятельности, применяется по всем налоговым режимам и не должен превышать предельные значения, установленные в соответствии с п. 3 ст. 4 Закона о МСП Правительством РФ для каждой категории субъектов МСП, служит установлению границ действия специального правового режима деятельности субъектов МСП и их дифференциации. Отметим, что критерий объема хозяйственного оборота капитала или объем годовых продаж в качестве критерия отнесения к субъектам МСП применяется в США, Германии, Великобритании, Франции.

Утвержденные правительством РФ¹²⁴ предельные значения дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий год (без учета НДС), составляют 2 млрд руб. для средних предприятий, 800 млн руб. для малых предприятий и 120 млн руб. для микропредприятий и могут быть при необходимости оперативно изменены, что позволяет адаптировать условия применения специального правового режима деятельности субъектов МСП к изменившимся экономическим реалиям.

По общему правилу категория субъекта МСП определяется в соответствии с наибольшим по значению условием, установленным п. 2, 2.1, 2.2 и 3 ч. 1.1 ст. 4 Закона о МСП. Категория субъекта МСП для индивидуальных предпринимателей, не привлекавших для осуществления предпринимательской деятельности в предшествующем календарном году наемных работников, определяется в зависимости от величины полученного дохода, а категория хозяйственных обществ и партнерств, являющихся резидентами инновационного центра «Сколково», использующих право на освобождение от исполнения обязанности налогоплательщика по представлению налоговой отчетности, позволяющей определить величину дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год, определяется в зависимости от значения среднесписочной численности работников за тот же период.

В науке ведется дискуссия о необходимости и достаточности закрепленных в Законе о МСП критериев отнесения предпринимателей к той или иной категории субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, по мнению А. Н. Чимбеева, «было бы целесообразным определять категории принадлежности к малому или среднему предпринимательству не в соответствии с наибольшим по значению показателем — числом работников или объемом выручки … за предшествующий календарный год, а по желанию самих предпринимателей придерживаться одного из этих двух критериев»¹²⁵. Свою позицию он объясняет тем, что конкуренция двух критериев ставит субъекта перед выбором: получать государственную поддержку или внедрять в свою деятельность информационные и инновационные технологии, которые, как правило, способствуют снижению численности работников и увеличению выручки.

Сведения о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, отвечающих условиям отнесения к субъектам МСП, вносятся в единый реестр субъектов МСП. Появлению указанного реестра способствовало выражение руководством страны мнения о необходимости обеспечить субъектам МСП более широкий доступ к государственным закупкам. Благодаря данным единого реестра субъектов МСП облегчается поиск крупными компаниями потенциальных поставщиков из числа малых и средних предприятий, обеспечивается реализация «надзорных каникул» для малых предприятий, повышается качество проработки мер поддержки субъектов МСП¹²⁶. Оперативно снабжая органы государственной власти и контрагентов сведениями о наличии у конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя статуса микропредприятия, малого или среднего предприятия, единый реестр субъектов МСП выполняет информационную функцию.

Помимо названного реестра Федеральной налоговой службой (ФНС России), в настоящее время также ведется единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства — получателей поддержки.

С 12 ноября 2022 г. вступают в силу положения Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 285-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации”», предусматривающие ведение Корпорацией развития МСП реестра программ развития поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и реестра участников программ развития поставщиков (исполнителей, подрядчиков), не исполнивших своих обязательств перед заказчиком, предусмотренных соглашением об оказании мер поддержки между участником программы развития поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и заказчиком, утвердившим программу развития поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Обязательность с 2018 г. включения сведений о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе в единый реестр субъектов МСП для приобретения субъектами предпринимательства статуса малого, среднего предприятия или микропредприятия позволяет говорить о его легитимационном значении для лиц, на которых распространяется рассматриваемый специальный правовой режим.

В едином реестре субъектов МСП содержатся сведения, перечень которых определен ч. 3 ст. 4.1 Закона о МСП. Порядок и сроки внесения сведений в единый реестр субъектов МСП и исключения таких сведений из реестра установлен ч. 4, 4.1 и 5 ст. 4.1 Закона о МСП. Так, содержащиеся в едином реестре субъектов МСП сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях исключаются из указанного реестра 10 июля текущего календарного года в случае, если такие субъекты не предоставили сведения о среднесписочной численности работников за предшествующий календарный год и (или) налоговую отчетность, позволяющую определить величину дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год, либо перестали соответствовать условиям, установленным ст. 4 Закона о МСП. Таким образом, сохранить свое место в реестре имеет шанс только субъект предпринимательства, своевременно представляющий предусмотренную законодательством отчетность, что позволяет говорить о контрольной функции единого реестра субъектов МСП.

Ведение единого реестра субъектов МСП осуществляется ФНС России, однако законом определен перечень органов исполнительной власти и лиц, обязанных представлять в ФНС России ежегодно в срок до 5 июля сведения, необходимые для ведения реестра. К примеру, управляющей компанией представляется реестр участников проекта, предусмотренный Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”». Предусмотренные п. 9—11 ч. 3 ст. 4.1 Закона о МСП сведения (о производимой продукции, наличии государственных или муниципальных контрактов и т. д.) могут представляться субъектами МСП на добровольной основе в любое время.

Начиная с 7 ноября 2020 г. сведения о субъектах МСП, содержащиеся в едином реестре субъектов МСП, актуализируются 10 числа каждого месяца. Сведения, содержащиеся в едином реестре субъектов МСП, также 10 числа каждого месяца размещаются в сети Интернет на официальном сайте ФНС России и являются общедоступными в течение пяти календарных лет, следующих за годом их размещения.

По общему правилу категория субъекта МСП изменяется в случае, если предельные значения выше или ниже предельных значений, указанных в п. 2, 2.1, 2.2 и 3 части 1.1 ст. 4 Закона о МСП, в течение трех календарных лет, следующих один за другим. Фактическую неактуальность данных единого реестра субъектов МСП отмечает В. А. Вайпан¹²⁷, учитывается данное обстоятельство и судами.

В течение рассматриваемого периода времени экономические показатели и масштабы деятельности юридического лица либо индивидуального предпринимателя могут претерпеть существенные изменения, что обусловит фактическую смену ими такого статуса при его юридической неизменности. Указанное означает, что даже при наличии установленного уполномоченным органом правового статуса «субъекта среднего предпринимательства» юридическое лицо может фактически являться субъектом малого предпринимательства с распространением на него соответствующих прав и обязанностей¹²⁸.

Таким образом, положения ч. 4 ст. 4 Закона о МСП, обеспечивающие неизменность категории субъекта МСП в течение трехлетнего периода, не являются оптимальными для средних и малых предприятий, размер доходов и среднесписочная численность работников которых сократились в течение предшествующих одного-двух календарных лет, поскольку они не позволяют им оперативно перейти под действие более льготного для них специального правового режима (соответственно, малого предприятия или микропредприятия). Интересам бизнеса отвечало бы законодательное закрепление возможности заявлять об изменении категории субъекта МСП в случае фактического изменения соответствующих критериев (размера дохода, среднесписочной численности работников) в предшествующий год деятельности¹²⁹.

Исключение сделано для изменения категории вновь созданных юридических лиц и вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей. Общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества с единственным акционером и хозяйственные товарищества, соответствующие условиям, указанным в пп. «а» п. 1 ч. 1.1 ст. 4 Закона о МСП, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые были созданы в период с 1 июля текущего календарного года по 30 июня года, следующего за текущим календарным годом, зарегистрированные в указанный период индивидуальные предприниматели, а также индивидуальные предприниматели, применяющие только патентную систему налогообложения, относятся к микропредприятиям.

Категория вновь созданных юридических лиц, вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей в зависимости от их соответствия вышеназванным условиям сохраняется или изменяется 10 июля года, следующего за годом, в котором сведения о них были внесены в единый реестр субъектов МСП, при исключении из реестра указания на то, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель является, соответственно, вновь созданным юридическим лицом, вновь зарегистрированным индивидуальным предпринимателем.

С учетом необходимости реализации отдельных направлений социально-экономической политики Российской Федерации Закон о МСП дополняется новыми разновидностями субъектов МСП, к числу которых прежде всего могут быть отнесены социальные предприятия.

Социальное предприятие — субъект малого или среднего предпринимательства, осуществляющий деятельность в сфере социального предпринимательства (п. 8 ст. 3 Закона о МСП).

В свою очередь, под социальным предпринимательством¹³⁰ понимается предпринимательская деятельность, направленная на достижение общественно полезных целей, способствующая решению социальных проблем граждан и общества и осуществляемая в соответствии с условиями, предусмотренными ч. 1 ст. 24.1 Закона о МСП.

Для квалификации предприятия в качестве социального предусмотрена развернутая система условий, позволяющих обеспечить занятость социально незащищенных категорий граждан, удовлетворить их потребности в специфических, предназначенных для них товарах (работах, услугах), а также стимулировать деятельность субъектов МСП, осуществляющих иную общественно-полезную деятельность:

1. Субъект МСП обеспечивает занятость перечисленных в законе социально незащищенных категорий граждан при условии, что по итогам предыдущего календарного года среднесписочная численность лиц, относящихся к любой из таких категорий (одной или нескольким таким категориям), среди работников субъекта МСП составляет не менее 50% (но не менее двух лиц, относящихся к таким категориям), а доля расходов на оплату труда лиц, относящихся к любой из таких категорий (одной или нескольким таким категориям), в расходах на оплату труда составляет не менее 25%.

2. Субъект МСП (за исключением субъекта МСП, указанного в п. 1) обеспечивает реализацию товаров (работ, услуг), производимых гражданами из числа социально незащищенных категорий. При этом доля доходов от осуществления такой деятельности по итогам предыдущего календарного года должна составлять не менее 50% в общем объеме доходов субъекта МСП, а доля полученной субъектом МСП чистой прибыли за предшествующий календарный год, направленной на осуществление такой деятельности в текущем календарном году, должна составлять не менее 50% от размера указанной прибыли (в случае наличия чистой прибыли за предшествующий календарный год).

3. Субъект МСП осуществляет деятельность по производству товаров (работ, услуг), предназначенных для граждан из числа социально незащищенных категорий, в целях создания для них условий, позволяющих преодолеть или компенсировать ограничения их жизнедеятельности, а также возможностей участвовать наравне с другими гражданами в жизни общества при условии, что доля доходов от осуществления такой деятельности (видов такой деятельности) по итогам предыдущего календарного года составляет не менее 50% в общем объеме доходов субъекта МСП, а доля полученной субъектом МСП чистой прибыли за предшествующий календарный год, направленной на осуществление такой деятельности (видов такой деятельности) в текущем календарном году, составляет не менее 50% от размера указанной прибыли (в случае наличия чистой прибыли за предшествующий календарный год).

4. Субъект МСП осуществляет деятельность, направленную на достижение общественно полезных целей и способствующую решению социальных проблем общества, при условии, что доля доходов от осуществления такой деятельности (видов такой деятельности) по итогам предыдущего календарного года составляет не менее 50% в общем объеме доходов субъекта МСП, а доля полученной субъектом МСП чистой прибыли за предшествующий календарный год, направленной на осуществление такой деятельности (видов такой деятельности) в текущем календарном году, составляет не менее 50% от размера указанной прибыли (в случае наличия чистой прибыли за предшествующий календарный год).

Так, до 31 декабря 2022 г. к указанным видам деятельности отнесена деятельность по реализации книжной продукции для детей и юношества, учебной, просветительской и справочной литературы (пп. «и» п. 4. ст. 24.1 Закона о МСП), что позволяет усилить поддержку рассматриваемого сегмента издательского бизнеса в связи с кризисными явлениями, наблюдаемыми в издательско-полиграфической деятельности¹³¹.

Для приобретения статуса социального предприятия предусмотрена специальная процедура, осуществляемая на основании заявления субъекта МСП, добровольно подаваемого в орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на взаимодействие с Министерством экономического развития РФ по реализации мероприятий государственной поддержки МСП.

О возможном увеличении числа разновидностей субъектов МСП свидетельствует законотворческая деятельность, направленная на закрепление в Законе о МСП понятия «семейного предприятия»¹³².

Как представляется, в настоящее время в науке не выработано четких критериев для обособления семейного предприятия, не демонстрирует такой потребности и практика. В этой связи не представляется целесообразным воссоздание правовой категории¹³³ либо конструирование новой организационно-правовой формы. Отметим, что данная позиция поддержана в юридической науке¹³⁴.

Говоря о круге лиц, на которых распространено действие мер поддержки, предусмотренных специальным правовым режимом деятельности субъектов МСП, необходимо упомянуть самозанятых¹³⁵.

Логика изменений, внесенных в 2017 г. в ст. 2 и 23 ГК РФ, а также базовые признаки деятельности самозанятых (самостоятельность, рисковый характер, направленность на систематическое получение прибыли) и ее масштабы (личное оказание услуг, отсутствие работников, небольшой размер дохода) позволяют прийти к выводу о принадлежности самозанятых лиц к субъектам микропредпринимательства¹³⁶. В свою очередь, О. А. Тарасенко полагает, что деятельность самозанятых граждан более точно квалифицировать как «деятельность профессиональную, приносящую доход»¹³⁷.

Однако, независимо от правовой квалификации их деятельности, самозанятым лицам, имеющим собственное дело, необходима не только удобная форма взаимодействия с государством по вопросам легитимации и налогообложения, но и поддержка, оказание которой может способствовать сохранению и росту бизнеса. Вопрос о включении таких самозанятых предпринимателей в систему государственной и муниципальной поддержки как субъектов микропредпринимательства требовал изменения подходов к определению субъекта МСП и процедуры ведения единого реестра субъектов МСП, чем было обусловлено распространение на самозанятых режима участия в закупках государственных компаний, предусмотренного для субъектов МСП¹³⁸, и признание их в соответствии со ст. 14.1 Закона о МСП получателями мер поддержки, предусмотренной для субъектов МСП (например, льготных программ кредитования), в течение срока проведения эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» без признания плательщиков налога на профессиональный доход субъектами микропредпринимательства¹³⁹.

В 2022 г. положение ч. 4 ст. 10 Закона о торговле, предусматривающее размещение не менее чем 60% нестационарных торговых объектов, используемых субъектами МСП, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества нестационарных торговых объектов, было также распространено на физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями и применяющих специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход» (в течение срока проведения эксперимента)¹⁴⁰, что соответствует ранее избранному законодателем подходу в отношении распространения на самозанятых отдельных элементов льготного режима деятельности субъектов МСП.

§ 2. Содержание специального правового режима деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства

В юридической доктрине обосновано, что содержание специального правового режима деятельности субъектов МСП составляет совокупность установленных законом особенностей нормативного правового регулирования деятельности малых и средних предприятий в виде сочетания средств воздействия на указанных субъектов с целью достижения определенных государством целей¹⁴¹.

Ст. 7 Закона о МСП обозначает перечень возможных мер, которые могут предусматриваться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в качестве особенностей нормативно-правового регулирования, обеспечивающих реализацию государственной политики в области развития МСП, но не раскрывает их содержания. Данная конструкция нормы предполагает необходимость обращения к специальному законодательству, закрепляющему соответствующие особенности режима деятельности малого и среднего бизнеса. Как будет показано далее, действующая система льгот для субъектов МСП и их отдельных категорий представляет собой достаточно пеструю картину, а круг их получателей может быть как шире, так и уже по сравнению с указаниями ст. 7 Закона о МСП.

Охарактеризуем прежде всего особенности нормативно-правового регулирования, затрагивающие все категории субъектов МСП.

1. Несмотря на то, что п. 2 ст. 7 Закона о МСП предусматривает льготы в области бухгалтерского учета только для субъектов МСП, относящихся к малым предприятиям, ч. 3 ст. 7 Закона о бухучете устанавливает особенность организации ведения бухгалтерского учета, применимую ко всем категориям субъектов МСП. Руководители экономических субъектов, которые вправе применять упрощенные способы ведения бухгалтерского учета, включая упрощенную бухгалтерскую (финансовую) отчетность (субъекты малого предпринимательства), а также руководители субъектов среднего предпринимательства могут принять ведение бухгалтерского учета на себя. В то же время данная возможность не распространяется на организации, бухгалтерская (финансовая) отчетность которых подлежит обязательному аудиту.

2. Для всех категорий субъектов МСП п. 3 ст. 7 Закона о МСП предусматривает упрощенный порядок составления статистической отчетности.

В развитие указанной нормы приказами Федеральной службы государственной статистики (далее — Росстат) утверждаются специальные формы статистической отчетности для малых предприятий, микропредприятий, индивидуальных предпринимателей, а также указания по их заполнению.

Периодичность представления статистической отчетности коррелирует с масштабом деятельности субъекта. Так, формы федерального статистического наблюдения № 1-ИП «Сведения о деятельности индивидуального предпринимателя» и № МП (микро) «Сведения об основных показателях деятельности микропредприятия» необходимо представлять ежегодно, а форму № ПМ «Сведения об основных показателях деятельности малого предприятия» — ежеквартально¹⁴². Для средних предприятий режим представления отдельных форм статистического наблюдения (например, формы федерального статистического наблюдения № 1-ДАП «Обследование деловой активности организаций добывающих, обрабатывающих производств, осуществляющих обеспечение электрической энергией, газом и паром; кондиционирование воздуха») совпадает с крупными предприятиями (ежемесячно), а не с малыми предприятиями, отчитывающимися по ней ежеквартально.

Федеральные статистические наблюдения за деятельностью субъектов МСП осуществляются путем проведения сплошных статистических наблюдений (один раз в пять лет) или выборочных статистических наблюдений (проводимых ежемесячно или ежеквартально, а для микропредприятий — один раз в год). Перечни субъектов МСП, подлежащих выборочному статистическому наблюдению, ежегодно определяются Росстатом на основе формирования представительной (репрезентативной) выборки по видам экономической деятельности, по Российской Федерации и субъектам Российской Федерации¹⁴³.

С итогами сплошного наблюдения за деятельностью субъектов МСП за 2020 г., проведенного весной 2021 г., можно ознакомиться на официальном сайте Росстата¹⁴⁴.

3. Льготы субъектов МСП в сфере приватизации государственного и муниципального имущества в соответствии с п. 4 ст. 7 Закона о МСП определены Законом об отчуждении имущества¹⁴⁵.

Субъекты МСП при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Законом об оценочной деятельности, а также могут произвести оплату приобретаемого имущества в рассрочку.

Первоначально «малая приватизация» демонстрировала редкий пример ограниченного периода действия льготы,