Право и экономическая безопасность

Учебник для магистратуры и бакалавриата

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Р. А. Курбанова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346(075.8)

ББК 67.404я73

П68

Авторы:

Курбанов Р. А., доктор юридических наук, профессор; Куксин И. Н., доктор юридических наук, профессор; Гарагурбанлы Р. А., доктор юридических наук; Налетов К. И., кандидат юридических наук; Свечникова Н. В., кандидат юридических наук, доцент; Белялова А. М., кандидат юридических наук; Зульфугарзаде Т. Э., кандидат юридических наук, доцент; Шведкова О. В., кандидат юридических наук; Аллалыев Р. М., кандидат юридических наук; Шеленговский П. Г., кандидат юридических наук; Щербаков В. А., кандидат юридических наук; Баланюк Л. Л., кандидат юридических наук; Денисов И. С., кандидат юридических наук; Изутина С. В., кандидат юридических наук; Моисеев А. М., кандидат юридических наук; Свечников В. А.; Тюрин И. В.; Чувахин П. И., кандидат юридических наук.

Учебник подготовлен профессорско-преподавательским составом кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова в соответствии с государственным образовательным стандартом.

Он содержит основы правового обеспечения безопасности экономической деятельности. Особое внимание уделено обеспечению безопасности в связи с переходом к цифровой экономике и постепенной цифровизации государственного регулирования общественных отношений. Впервые проанализированы вопросы правового регулирования экономической безопасности в условиях евразийской интеграции.

Первая глава содержит анализ норм различных отраслей действующего законодательства, регулирующих отношения в области обеспечения национальной безопасности.

Во второй главе учебника разграничены функции, полномочия и предметы ведения федеральных органов государственной власти различных уровней.

Третья глава посвящена правовому обеспечению отдельных категорий экономической безопасности в наиболее значимых отраслях экономики.

В четвертой главе представлен анализ систем правового регулирования экономической безопасности в иностранных государствах.

Изложение представленного материала осуществляется с привлечением доктринальных источников: научных исследований ведущих представителей общей теории права, гражданского права, предпринимательского (хозяйственного) права, конституционного (государственного) права, административного и финансового права, норм действующего законодательства и практики его применения судами государственной судебной системы и третейскими судами.

Законодательство и судебная практика приведены по состоянию на август 2022 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, работников органов государственной власти (местного самоуправления), государственных организаций, практикующих юристов.

УДК 346(075.8)

ББК 67.404я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

Глава 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ЭЛЕМЕНТА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

— основные общеправовые понятия, основные юридические понятия, базовые элементы системы правового регулирования отношений в сфере экономической и национальной безопасности.

Уметь:

— анализировать и решать проблемы, возникающие при применении методов регулирования отношений в сфере безопасности;

— определять применимость того или иного метода правового регулирования общественных отношений в той или иной правовой ситуации.

Владеть:

— навыками анализа основных положений законодательства, регулирующих вопросы безопасности.

1.1. Становление и развитие правового регулирования национальной безопасности в Российской Федерации

Теоретическая и практическая основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации были заложены в одном из первых в этой сфере нормативных правовых актов от 05.03.1992 под № 2446-1 Законе РФ «О безопасности»¹. Несмотря на то что термин «национальная безопасность» в указанном Законе отсутствует, основные категории этого понятия все же в нем освещены². Только с 1995 г. в ст. 3 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 № 24-ФЗ используется термин «национальная безопасность»³.

В дальнейшем национальная безопасность определяется как защита национальных интересов от внутренних и внешних угроз, что позволяет прогрессивно развиваться государству, обществу и личности в частности. Такое понимание национальной безопасности было отражено в «Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» от 13.06.1996⁴.

Утвержденная Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400⁵ Стратегия национальной безопасности Российской Федерации стала очередным этапом в развитии безопасности общественно-политической жизни. Указанной Концепцией было определено, что национальная безопасность России — состояние защищенности ее национальных интересов от каких-либо угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие (п. 1 ч. 5 разд. 1 данной Стратегии).

В течение долгого времени превалировали две тенденции в вопросах обеспечения безопасности Российской Федерации. В начале 1990-х гг. тенденция по закреплению правовых механизмов обеспечения безопасности, главным образом государственной безопасности, развивалась в рамках российского законодательства. Вторая сформировалась после опубликования Концепции национальной безопасности Российской Федерации, когда экономические, социологические и другие аспекты безопасности стали первоочередными и понятие «национальная безопасность» стало противопоставляться дефиниции «государственная безопасность»⁶.

Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 Концепция была отменена в связи с принятием нового документа под названием «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». В этом документе был закреплен механизм регулирования отношений в сфере национальной безопасности. Понятие «национальная безопасность» в Стратегии понимается как защищенность личности, общества и государства не только от внешних угроз, но и от угроз, исходящих изнутри страны, что дает возможность гарантировать права и свободы, закрепленные Конституцией, достойный уровень и качество жизни граждан, независимость, устойчивое развитие и целостность Российской Федерации. В отличие от Концепции, в Стратегии были отражены основные критерии, определяющие состояние национальной безопасности России. Стратегией определялась цель политического развития страны, а именно намерение возвращения статуса мировой державы, достижение устойчивого развития страны, сохранность территориальной целостности и суверенитета России.

Следующим шагом в развитии правового регулирования деятельности по обеспечению национальной безопасности стало принятие в 2010 г. Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»⁷. Данный закон юридически отождествил национальную безопасность с безопасностью. Законом четко определены полномочия и функции органов государственной власти в области безопасности на всех уровнях — федеральном, на уровне органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного управления, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации.

С началом развития российской постсоветской государственности своего рода «точкой бифуркации» системы российского права стало разграничение полномочий центра и регионов (субъектов РФ). Если Российская империя, будучи унитарным государством, в правовом отношении представляла из себя «лоскутное одеяло», РСФСР и СССР являлись федеративными государствами (соответственно, асимметричной и симметричной федерациями), то современная Российская Федерация является симметричной федерацией (что, правда, не исключает особенностей внутреннего государственного устройства отдельных субъектов РФ). Представляется, что развитие правового государства на региональном уровне стратегически важно для обеспечения экономической безопасности, поскольку позволяет учитывать местные различия в экономическом положении социальной, религиозной и национальной структуре общества.

Если первые годы существования Российской Федерации можно кратко и емко характеризовать как «парад суверенитетов», то современный этап территориально-государственного развития характеризуется существенно большей унификацией норм законодательства, произошедшей ввиду усиления вертикали исполнительной власти. Если на федеральном уровне широко практиковалось указное нормотворчество, то на уровне субъектов РФ распространение получило так называемое «опережающее правотворчество» — по смыслу ст. 72 и 76 Конституции 1993 г. до издания федерального закона, регулирующего отношения, относящиеся к предмету совместного ведения, субъект РФ имеет право принять свой собственный закон, регулирующий эти отношения в порядке «опережающего правотворчества» исключительно на территории соответствующего региона. Но с вступлением в юридическую силу закона федерального уровня эти законы субъектов должны быть приведены в соответствие с ним⁸. Естественно, что в силу законодательного вакуума на федеральном уровне на региональном уровне действовал ряд нормативных актов, которые на втором этапе утратили юридическую силу.

Современным примером такого рода правового регулирования являются отношения государственно-частного партнерства, которые до вступления в юридическую силу соответствующего федерального закона регулировались исключительно законами уровня субъектов РФ.

Существуют сферы общественных отношений, регулируемых преимущественно региональным законодательством — в настоящее время на региональном уровне регулируется лоббистская деятельность, тогда как на федеральном уровне правовое регулирование отсутствует. Кроме того, не следует забывать о том, что нахождение административного законодательства в совместном ведении предполагает наличие составов административных правонарушений, которые являются таковыми только в определенных субъектах РФ.

Новые вызовы перед Россией — принятие в отношении нее и ее союзников экономических санкций в связи с событиями на Украине 2014 г., присоединением к Российской Федерации Крыма, участием России в сирийском конфликте на стороне правительства Б. Асада, рост террористической угрозы, в том числе из-за участия в борьбе с ИГИЛ⁹, сменой власти в Афганистане, и последствия пандемии вируса COVID-19 — повлекли за собой утрату актуальности Стратегии национальной безопасности 2009 г.

Помимо этого, 28.06.2014 был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹⁰, который регулирует в том числе отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 11 этого Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относится стратегия национальной безопасности Российской Федерации, которая должна корректироваться каждые шесть лет¹¹.

В связи с этим была разработана новая Стратегия национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683.

Особое внимание в новой Стратегии национальной безопасности уделяется национальным интересам России. Данный нормативный документ указывает на то, что между национальной безопасностью Российской Федерации и социально-экономическим развитием страны должна обеспечиваться неразрывная взаимосвязь и взаимозависимость.

Согласно п. 6 Стратегии национальной безопасности «национальная безопасность Российской Федерации — это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности». Таким образом, Стратегия национальной безопасности от 2015 г. впервые дает не только четкое и развернутое определение национальной безопасности, но и указывает на ее виды, в том числе и экономическую безопасность. Стратегия среди ключевых национальных интересов на долгосрочную перспективу определяет повышение конкурентоспособности национальной экономики¹².

Помимо отечественного законодательства правовую основу обеспечения национальной безопасности составляют также международные договоры Российской Федерации¹³. Поскольку акты международного права являются составной частью российской правовой системы, то, соответственно, и в сфере обеспечения национальной безопасности также существует значительное количество актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения. В данной группе можно выделить следующие правовые акты:

Декларация об укреплении международной безопасности, утвержденная Резолюцией 2734 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1970, которая призывает воздерживаться применять силу при возникновении каких-либо межгосударственных споров.

Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма от 16.05.2005 ETS № 196¹⁴.

Договор о коллективной безопасности от 15.05.1992 («Ташкентский договор»), на основании которого была создана Организация Договора о коллективной безопасности — региональная международная организация¹⁵, провозглашаемыми целями деятельности которой являются «укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов».

Хартия Шанхайской организации сотрудничества от 07.06.2002, согласно которой регулируется деятельность Шанхайской организации сотрудничества¹⁶ (ШОС) — международной организации.

ШОС создана с целью: укрепления мира; поддержания безопасности и стабильности в регионе; противодействия терроризму, сепаратизму и экстремизму совместными усилиями действующих сторон; борьбы с международной преступной деятельностью; поощрения действенного и результативного регионального сотрудничества в оборонной, торгово-экономической, политической, природоохранной, энергетической, кредитно-финансовой и других областях; содействия всестороннему и сбалансированному экономическому росту; координации подходов при интеграции в мировую экономику.

Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 регулирует в том числе обеспечение торговой, энергетической, транспортной, миграционной и трудовой безопасности¹⁷ на территории государств — членов Евразийского экономического союза¹⁸.

Декларация о дальнейшем развитии интеграционных процессов в рамках Евразийского экономического союза, принятая в г. Санкт-Петербурге 06.12.2018, упоминает лишь продовольственную безопасность и безопасность обращаемых товаров. В свою очередь, Стратегические направления развития евразийской экономической интеграции до 2025 г. и план мероприятий по их реализации, утвержденный 05.04.2021, пополнился за счет реализации государствами — членами ЕАЭС совместных проектов, направленных на наращивание потенциала для диагностики, профилактики инфекционных болезней с эпидемическим потенциалом и реагирования на них.

Совместное заявление председателя Правительства РФ и премьер-министра Республики Беларусь о текущем развитии и дальнейших шагах по углублению интеграционных процессов в рамках Союзного государства, подписанное 10.09.2021, говорит о необходимости совместной поддержки малого и среднего предпринимательства, упорядочивания разрешения ситуаций в сфере банкротства.

До декабря 2022 г. предполагается заключить соглашение между центральными банками РФ и Беларуси, в соответствии с которым будут утверждены принципы и механизмы гармонизации денежно-кредитной политики для обеспечения низкого уровня инфляции¹⁹.

Также вышеуказанное совместное заявление содержит упоминание о гармонизации подходов к обеспечению информационной безопасности, созданию механизма взаимного признания результатов аудита в области информационной безопасности, применению средств трансграничного контроля целостности и подтверждения подлинности при обмене электронной информацией, о гармонизации противодействия легализации денежных средств, полученных незаконным путем, и финансового терроризма (ПОД/ФТ). Также в числе направлений гармонизации, унификации и интеграции названы защита прав потребителей финансовых услуг и инвесторов, интеграция контроля за оборотом товаров, гармонизация налогового и таможенного законодательства, ветеринарного и карантинного фитосанитарного контроля.

Говоря о конкретных сроках реализации этих положений, можно указать на то, что до 31.12.2022 предполагается заключить межправительственное соглашение о Единых правилах в области защиты прав потребителей в Союзном государстве.

Например, Распоряжением Евразийского межправительственного совета от 20.08.2021 № 15 утверждена «дорожная карта» по реализации Основных направлений и этапов реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств — членов ЕАЭС на 2021–2023 гг., предусматривающая обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности.

1.2. Правовые основы экономической безопасности и ее особенностей как части национальной безопасности Российской Федерации

Четкое определение экономической безопасности в российском законодательстве отсутствует. Термин «экономическая безопасность» встречается впервые в утвержденной Указом Президента РФ от 29.04.1996 № 608 Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации. Положениями указанной Стратегии закреплено, что частью национальной безопасности страны в целом стала и государственная стратегия экономической безопасности.

Целью государства становится выработка такой стратегии экономической безопасности, при которой развитие экономики позволит создать приемлемые жизненные условия, способствующие развитию личности, социально-экономической и военно-политической устойчивости общества, способствующие укреплению неприкосновенности государственных границ, а также успешному противостоянию негативным внутренним и внешним воздействиям на страну. Также Стратегия призвана обеспечить: защиту гражданских прав населения, повышение уровня и качества его жизни, что поможет обеспечить социальную стабильность и правопорядок в обществе; исходя из национальных интересов, обеспечить действенное и результативное разрешение внутренних политических, экономических и социальных задач; активное влияние на процессы в мире, затрагивающие национальные интересы России.

Несмотря на существующие в научной среде различия подходов к трактовке термина «экономическая безопасность», ученые единодушны в том, что этот термин тесно связан с понятием национальной безопасности страны. Обе категории взаимосвязаны как целое и частное, так как экономическая безопасность является составной частью национальной безопасности страны и эти два понятия напрямую оказывают друг на друга влияние²⁰. Прежде всего экономическая безопасность являет собой способность государства защитить основополагающие интересы государства в целом, общества и личности в частности от угроз как внешних, так и внутренних²¹.

Анализируя другие правовые нормы, которые регулируют деятельность в сфере национальной безопасности, можно определить, что довольно часто употребляется не термин «экономическая безопасность», а «национальная безопасность в экономической сфере». Это лишний раз указывает на то, что экономическую безопасность законодатель рассматривает прежде всего как неотъемлемый структурный элемент национальной безопасности. Данная особенность отечественных норм в области регулирования национальной безопасности подтверждает устоявшееся мнение среди ученых-экономистов и юристов о вхождении экономической безопасности в национальную как ее части.

Незадолго до утверждения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р была утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Одной из ключевых целей принятия данного нормативного документа было определение способов обеспечения в долгосрочной перспективе национальной безопасности, включая экономическую и продовольственную безопасность.

Следующим шагом на пути развития правового регулирования экономической безопасности стало утверждение Стратегии национальной безопасности Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400²².

Основой положений по обеспечению национальной безопасности страны стала тесная связь и взаимозависимость между Стратегией национальной безопасности Российской Федерации и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В Стратегии национальной безопасности экономическая безопасность названа в числе национальных приоритетов, но определения его значения в документе не дается. Вместо этого пп. 58–67 Стратегии национальной безопасности подробно раскрывают направления, действия и меры по ее обеспечению.

Безопасность в экономическом секторе страны напрямую зависит от уровня развитости экономики и производственной сферы, наличия полезных ископаемых, квалифицированных кадров и работников, от уровня развития инфраструктуры, и, конечно же, она характеризуется интеграционными процессами в системе мирового хозяйственного взаимодействия²³. Поэтому, согласно новой Стратегии, экономическое развитие страны, гарантии экономической безопасности, обеспечение предпосылок для прогрессивного личностного роста, перехода экономики на новые этапы технологического развития, противостояние воздействию внешних и внутренних угроз, вхождение России в число стран — лидеров по объему валового внутреннего продукта и становятся новыми стратегическими целями обеспечения национальной безопасности государства. В Стратегии упоминается, что негативно влияет на экономическую безопасность страны введение против Российской Федерации ограничительных экономических санкций. Поэтому российская экономика должна защищать ключевые отрасли от посягательств — прежде всего это относится к защите энергетического сектора.

Экономические санкции и контрсанкции имели негативные последствия в первую очередь для тех секторов экономики, которые сильно зависели от импорта иностранных комплектующих и других товаров. С целью ликвидации импортной зависимости отечественной экономики была запущена процедура импортозамещения. В п. 58 Стратегии указывается, что экономическая безопасность обеспечивается: успешным развитием промышленности и улучшением ее технологической основы; развитием государственной инновационной сферы; модернизацией важных направлений национальной экономики; усовершенствованием инвестиционной привлекательности страны; повышением уровня делового климата и улучшением деловой среды.

Создание Евразийского экономического союза и интеграция законодательства пяти государств: России, Казахстана, Беларуси, Армении и Кыргызстана — для экономической безопасности спровоцировало необходимость создания единой нормативной базы, регулирующей взаимодействие правоохранительных служб пяти стран. Это взаимодействие необходимо для быстрого принятия решений компетентными органами в случае различных экономических правонарушений. Ранее с этой целью решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 05.07.2010 был принят ряд договоров Таможенного союза по сотрудничеству в уголовных и административных делах: «Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств — членов Таможенного союза» (подписан в г. Астане 05.07.2010), а также «Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств — членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях» (заключено в г. Астане 05.07.2010)²⁴. Таким образом, Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 расширил полномочия таможенных органов как органов, что относятся к системе обеспечения экономической безопасности России.

Экономическая безопасность как часть национальной безопасности является особенной и имеет важный приоритет. Под угрозами экономической безопасности понимаются такие процессы и явления, под действием которых может возникнуть нарушение стабильности развития производства, его сложившейся структуры, повышение уровня территориальной разобщенности и ухудшение жизнедеятельности населения.

Основные задачи, решение которых обеспечивается в ходе поддержания экономической безопасности, таковы:

1) обеспечение необходимого уровня экономического роста;

2) воздействие на динамику уровня инфляции и безработицы;

3) формирование такой структуры экономики, которая обеспечит достаточную эффективность развития государства (региона, предприятия);

4) формирование развитого рынка ценных бумаг;

5) воздействие на сокращение уровня бюджетного дефицита и государственного долга;

6) обеспечение социальной защиты и повышения качества жизни населения;

7) поддержание устойчивости национальной валюты государства.

Решение этих задач лежит в основе стратегии экономической безопасности, в которой формируются и обосновываются стратегические приоритеты, национальные интересы, средства и механизмы решения проблем.

Задачи, решаемые в ходе обеспечения экономической безопасности, могут изменяться в зависимости от экономической и политической обстановки в государстве, регионе.

Таким образом, под экономической безопасностью следует понимать такое состояние защищенности экономической системы от внешних и внутренних угроз, при которой становится возможным обеспечить ее стабильное развитие в условиях воздействия неблагоприятных факторов.

Кроме того, под безопасностью государственной экономики понимается состояние защищенности экономики, т. е. такое состояние национального хозяйства, при котором имеющиеся экономические, производственные и технологические факторы позволяют полностью совершить цикл воспроизводства, т. е. непрерывного движения и возобновления процесса производства.

Основными положениями экономической безопасности являются экономическая независимость, стабильность и устойчивость развития хозяйственной системы, поддержание положительной динамики научно-технического потенциала, сохранение целостности хозяйственной системы.

Целостность хозяйственной системы проявляется в виде сохранения единого экономического пространства и должно быть основано на глубокой интеграции между хозяйствующими субъектами по территориальному принципу, с одной стороны, и по отраслевому — с другой.

В отечественной экономической литературе понятие «экономическая безопасность» появилось в конце XX — начале XXI в. Именно новизной возникновения и исследования проблем экономической безопасности в России можно объяснить тот факт, что даже основные термины, отражающие базовые понятия, трактуются авторами по-разному, вкладывая различный смысл. Для того чтобы выяснить сущность экономической безопасности, целесообразно начать с изучения основных терминов и понятий по исследуемой проблеме.

Под системой экономической безопасности академик В. К. Сенчагов подразумевает «создание таких условий функционирования финансовой системы, при которых до минимума снижена возможность явного злоупотребления финансовыми средствами».

Экономическую безопасность на уровне государства экономисты определяют как «основное условие его способности осуществлять самостоятельно финансово-экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами».

Экономическая безопасность рассматривается с точки зрения обеспечения устойчивости финансово-экономического развития государства, платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации (разд. IV) в качестве важнейших задач во внешнеэкономической сфере названы следующие:

— создание благоприятных условий для международной интеграции российской экономики;

— расширение рынков сбыта российской продукции;

— формирование единого экономического пространства с государствами — участниками СНГ.

Государственное регулирование внешнеторговой деятельности может быть направлено на решение макроэкономических задач (стабилизация национальной экономики, обеспечение устойчивого роста, решение острейших социально-экономических задач и др.), а также экономических задач на микроуровне (т. е. на уровне хозяйствующих субъектов, участников внешнеэкономической деятельности).

Государственное регулирование внешнеторговой деятельности нацелено на поддержание экономической безопасности Российской Федерации, т. е. на обеспечение такого состояния российской экономики, которое гарантировало бы достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям.

Экономическая безопасность страны выступает гарантией независимости страны, определяет возможность проведения самостоятельной экономической политики и создает условия для стабильности и достижения успеха в условиях глобализации мирового хозяйства.

Состояние отечественной экономики создает широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности, которые перечислены в Государственной стратегии экономической безопасности РФ:

а) увеличение имущественной дифференциации населения и повышение уровня бедности;

б) деформированность структуры российской экономики;

в) возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов;

г) криминализация предпринимательской деятельности и действующей системы хозяйствования, вызванная прежде всего ростом безработицы населения и ослаблением системы государственного контроля.

Следовательно, можно констатировать, что угрозы национальной безопасности РФ в сфере экономики носят преимущественно комплексный характер, что делает особо актуальной целенаправленную управленческую деятельность по обеспечению экономической безопасности страны, осуществляемую по следующим направлениям:

— обеспечение способности российской экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства;

— создание условий для достижения приемлемого уровня и качества жизни населения, приближенного к международным стандартам;

— устойчивость финансовой системы;

— рациональная структура внешней торговли, обеспечивающая доступ отечественных товаров на внешний рынок и удовлетворение внутренних потребностей за счет импорта;

— сохранение единого экономического пространства, развитие межрегиональных экономических отношений.

Концепция связанности государства правом при условии всеобщего соблюдения его норм лежит в основе правового порядка абсолютного большинства государств. Даже формальное его закрепление в документах конституционного уровня является гарантией защищенности прав граждан. Вместе с тем, будучи продуктом европейской цивилизации, данная концепция не могла и не может в своем первозданном виде соответствовать обществам, находящимся в иных, нежели Европа, условиях развития.

Развитие советского законодательства осуществлялось в логике юридического позитивизма — отрицания существования надправовых категорий и отождествления права с нормативными актами, что противоречило марксистскому учению о праве как о «надстройке» над экономическим базисом.

В дореволюционный период развития концепции правового государства о нем можно было говорить лишь как о явлении юридической доктрины, которое не получило своего развития в нормах действующего законодательства.

Советский период развития, с одной стороны, характеризовался отрицанием концепции правового государства в целом, но, с другой, — ввиду господства позитивистской концепции права, отождествляющей право с содержанием властных актов, — нельзя не отметить признание необходимости неукоснительного соблюдения советских нормативных актов. Таким образом, по крайней мере формально и частично основы правового государства в советский период его развития в части неукоснительного и всеобщего соблюдения законов все же были соблюдены. В части связанности государства правом концепция правового государства советской юридической наукой отрицалась.

На современном этапе обеспечение экономической безопасности немыслимо без существования частного права, которое предполагает гарантии и защиту прав собственности и других вещных прав, автономию воли сторон, свободу предпринимательской деятельности и равноправие субъектов права. Проблемами частного права, имманентными построению правового государства в любой точке земного шара, являются определение пределов правомочий собственника и определение границ законных интересов других лиц, которыми ограничиваются правомочия собственника; пределы свободы договора; соотношение принципа диспозитивности с действием императивных норм; концепция злоупотребления правом как правомерных действий, направленных на нарушение законных интересов иных лиц, и определение понятия «добросовестности» как ограничение свободы усмотрения субъектов частного права.

Задачей правовой науки представляется диффузия — взаимодействие концепции правового государства и конкретного правопорядка для достижения максимально справедливых правил человеческого общежития. Нельзя сказать, что тема правового государства не пользуется вниманием исследователей и практикующих юристов. Однако традиционно проблематика правового государства традиционно рассматривается исключительно в публично-правовом аспекте. Это объясняется тем, что в отношениях властного характера нарушения прав частных лиц проявляются наиболее выпукло. Российское государство традиционно играет существенную роль в жизни российского общества и частных лиц. Это сообщает исследованиям, посвященным связанности государства правом, дополнительную актуальность. Современный период развития российского государства уникален тем, что государство впервые играет роль не только источника правового регулирования в материальном смысле этого слова, но и равноправного участника частноправовых отношений, что предполагает не только новые варианты взаимодействия с частными лицами и обществом, но и новые формы нарушений прав и законных интересов частных лиц и общества.

Развитие правового государства в современной России можно разделить на два этапа. Первый этап характеризовался вакуумом правового регулирования, что способствовало возникновению следующих явлений: 1) развитию договорно-правового регулирования общественных отношений; 2) возникновению и развитию практики по злоупотреблению гражданскими правами — когда при соблюдении норм законодательства лицо осуществляет действия, направленные на умаление или иное причинение вреда правам и интересам других лиц, и 3) самоустранению государства из всех сфер общественной жизни.

Для второго этапа развития правового государства в России характерно ограничение правомочий собственника и принципа свободы договора не столько в пользу государства, сколько в пользу неопределенного круга лиц. Для современной правовой системы России сложился патерналистский подход к правовому регулированию отношений — субъектом защиты служат добросовестные субъекты правовых отношений, физические лица, не обладающие статусом индивидуального предпринимателя.

Однако нельзя не отметить и определенного усиления государственной власти, что проявилось, в частности, в перераспределении полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, во вступлении в 2015 г. в силу Федерального закона «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства» и в усилении роли федеральных законов в регулировании частноправовых отношений.

При перераспределении полномочий между федеральным центром и регионами не был соблюден разумный баланс прав и обязанностей. Кроме того, действующая Конституция РФ не содержит полноценного механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов РФ. Представляется, что это может стать причиной формирования федеративного государственного устройства на основе федеральных округов.

Составляющими концепции правового государства являются связанность государства нормами права, общеобязательность и неукоснительное соблюдение норм права и принцип определенности правовых предписаний и результата их применения.

На втором этапе развития правового обеспечения экономической безопасности российская правовая реальность обогатилась таким явлением, как защита прав неопределенного круга лиц. Такой подход, хотя и отличается внешне от защиты прав государства, также чреват негативными последствиями, поскольку при чрезмерном увлечении им может быть нарушен принцип правовой определенности. В данном случае представляется уместным выражение Марка Туллия Цицерона: «Благодеяния, оказанные недостойному, я считаю злодеяниями». Данный подход фактически дает неопределенному кругу лиц право и возможность оказывать воздействие на собственника имущества, слабая сторона договорного или иного гражданского правоотношения, пользуясь своей (зачастую мнимой) некомпетентностью, которая при таком подходе даст ей определенную привилегию, получит возможность активного злоупотребления своими гражданскими правами²⁵. Принцип правовой определенности является одной из важнейших характеристик правового государства, наряду со связанностью государством нормами права и общеобязательностью его норм.

1.3. Правозащитная и правоохранительная деятельность как фактор экономической безопасности

Объем понятия правозащитной деятельности включает в себя не только защиту прав граждан в суде. В современных условиях она в основном состоит в представлении интересов не только граждан и юридических лиц, но также и государств и международных организаций в судах, третейских судах, государственных и квазисудебных органах²⁶. Юридически значимое в российской правовой системе разделение споров на экономические споры и споры, не связанные с экономическими отношениями, на деле давно утратило фактические основания. И хотя формула cessate rationae materiae cessat ipsa lex — «прекращение причин принятия закона прекращает сам закон» — нереализуема на практике, это не отменяет того, что деятельность по защите правопорядка так или иначе носит экономический характер — экономические права и интересы являются либо объектом защиты, либо объектом, на которые оказывает влияние деятельность органов правопорядка. Так, земельный рынок немыслим без системы предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в сфере государственной регистрации прав на земельные участки, функционирование рынка иностранных товаров — без системы борьбы с правонарушениями в сфере таможенного дела.

Поскольку правозащитная деятельность является предметом практически любой отрасли права, т. е. является комплексной, ей уделяли внимание представители практически всех отраслей юридической науки. Более того, отдельные аспекты правозащитной деятельности являлись предметом изучения других гуманитарных дисциплин, в частности экономики, социологии²⁷ и философии²⁸. Исходя из того, что право не может быть объяснено из себя самого, поскольку действует не в вакууме, очевидно, что для изучения правозащитной деятельности необходимо привлечение работ по другим гуманитарным дисциплинам. Использование достижений этих наук представляется важным еще и потому, что одной из фундаментальных проблем правозащитной деятельности является спор о юридическом характере надправовых категорий — обычаев, религии, этики, права. Одним из фундаментальных вопросов правового регулирования правозащитной деятельности является вопрос о предмете этой деятельности — подлежат ли защите субъективные права или законные интересы в целом²⁹.

Очевидно, что в зависимости от решения этого вопроса изменяется суть и содержание правозащитной деятельности, ее соотношение с правоохранительной деятельностью. Так, если в эпоху становления советской правовой системы Я. Н. Бранденбургским высказывалась мысль о необходимости выполнения членами адвокатского сообщества «важной для советского государства функции пропаганды революционной законности»³⁰, а более чем через 10 лет А. Я. Вышинский в 1938 г. охарактеризовал адвоката уже как «солдата социалистической армии, который помогает суду быстро и точно решать задачи советского правосудия в интересах масс и социалистического строительства»³¹, а М. П. Шаламов, притом что в работе им отстаивалась необходимость самостоятельности адвокатуры, а не вспомогательного ее характера, пришел к выводу о том, что адвокатская организация в СССР стала полноценным элементом советской системы правоохранительных органов³², то почти через 100 лет С. Э. Либанова пишет о невозможности и нецелесообразности для адвокатов и адвокатуры сохранять баланс между общественными и государственными интересами и интересами отдельных граждан, тогда как «адвокатура как корпорация, имеющая узкий круг задач, не обязана этого делать в отличие от адвокатуры как института гражданского общества»³³.

В античный период предметом изучения философии являлись вопросы соотношения идеального (божественных установлений) и реального (человеческих законов), а также о монизме (концепция единой истины) и релятивизме (множественности этических норм). Платоном был открыт парадокс, состоявший в постепенном самоуничтожении неограниченной свободы, — без защиты закона свобода такого рода неминуемо ведет к тирании сильных над слабыми. Если греческие мыслители отождествляли право со справедливостью — Платон в «Государстве» рассуждал о полезности справедливости именно для правителя³⁴, то Цицерон дополнил его концепцией справедливости для всех римских граждан³⁵.

Впервые мысль о юридическом определении термина «правозащитник» развил А. Ю. Сунгуров, которым было дано приблизительное определение этого термина: «Человек, понявший, что в основе законов должно лежать естественное право, и что эти законы должны выполняться, и делающий для этого хоть что-то»³⁶. Им же была дана классификация правозащитников, и хотя критерий А. Ю. Сунгурова достаточно расплывчат, нельзя не учитывать того, что эта классификация (представляющая собой скорее перечисление человеческих типов правозащитников) является первой в своем роде. А. Ю. Сунгуров выделяет правозащитников, сформировавшихся в 60-е гг. ХХ в., людей, пришедших в правозащитное движение во время перестройки, людей, сформировавшихся самостоятельно (grass root), правозащитников, занимающихся политической деятельностью, активистов некоммерческих организаций. Следующей группой являются профессиональные юристы, «…которые в ходе практической деятельности пришли к выводу о необходимости изменения отношения к закону представителей власти»³⁷. Кроме того, А. Ю. Сунгуров выделяет правозащитников, занимающихся не столько «охраной права и прав человека», сколько влиянием на создание новых законов и новых политических институтов. Таким образом, А. Ю. Сунгуров относит к правозащитникам в том числе и лоббистов.

В немецкой правовой науке, являвшейся многолетним источником вдохновения для отечественных юристов, отсутствуют понятия «правоохранительная система» и «правоохранительные органы», которые подменяются понятиями «Rechtspflege» (применение права) и «Rechtsprechung» (непосредственно защита прав в суде)³⁸. Дискуссия о том, какие судебные должности можно отнести к категории правоприменительных, осуществляется в немецкой науке конституционного права (Роман Херцог, Отто Киссель, Оскар Катольниг). Например, О. Киссель относит к ним, помимо собственно судей, также и лиц, действующих при судах (Gerichtspersonen), но и работников аппарата (Urkundsbeamte) — например, судебная служба порядка, а также лиц «в окружении суда» (Umgebung), которые необходимы для его функциональной деятельности (судебное исполнение, служба пробации и т. д.). Некоторые немецкие исследователи включают в круг правоприменителей прокуроров, адвокатов и нотариусов (Ханс Вольф, Отто Бахоф, Теодор Маунц, Эберхард Шмидт-Ассман)³⁹. В результате этой дискуссии любая реформа юстиции в ФРГ априори предполагает реформу не только судебной власти, но и прокуратуры, адвокатуры, нотариата и вообще всех лиц, принадлежащих к юридической профессии⁴⁰. Эндемичным для немецкой правовой науки явлением является то, что вопросы правовой защиты рассматриваются преимущественно представителями науки конституционного (государственного) права, подотрасль которой — судебное право⁴¹ — рассматривается как краеугольный камень создания Германской империи в 70-е гг. XIX столетия, а также в других работах по публичному праву⁴². Также для немецкой науки конституционного права дискуссионным является вопрос о разграничении компетенции Федерации и Земель в сфере правоприменения⁴³.

Серьезным отличием немецкой правовой науки от российской является наличие активных дискуссий об эффективности действия норм законодательства, подзаконных актов и оперативных мер⁴⁴, которые в современной российской научной доктрине не востребованы⁴⁵. Так, учеными-юристами проводятся исследования об отношении населения к адвокатской профессии⁴⁶, о перенасыщении рынка адвокатами, удешевлении оказываемых ими услуг и его следствии, каковым мыслится падение их качества⁴⁷, что было опровергнуто Хайко Маасом⁴⁸.

Еще менее востребованы в российской практике исследования о причинах возникновения тех или иных норм законодательства, дискуссии имеют практические последствия. Так, Ханс-Юрген Аренс критикует положение закона о юридических советниках (Rechtsberatergesetz), которое разрешает осуществлять консультации по юридическим вопросам лицам, не имеющим статуса адвоката, только по получении соответствующего разрешения, указывая на то, что его истинный смысл состоит в ущемлении прав евреев⁴⁹. Вторым дискуссионным вопросом является критерий разграничения юридической консультации от простого совета⁵⁰.

Серьезную критику вызывает политическая зависимость немецких судов, которые «не могли противостоять диктатуре нацистов»⁵¹, при этом явно придерживаются обвинительного уклона в отношении должностных лиц государственного аппарата ГДР (Элвин Томас, Иоахим Гессе, Вольфганг Гоффман-Рьем)⁵².

Еще одним дискуссионным вопросом является вопрос о допустимости осуществления на территории ФРГ юридической профессии иностранными гражданами. Этот вопрос довольно часто поднимается и в российском юридическом сообществе — ч. 6 ст. 9 Федерального закона «Об адвокатской деятельности» прямо допускает возможность получения иностранными гражданами статуса адвоката. Еще меньше юридических препятствий существует для осуществления иностранным гражданином функций судебного представителя — в силу прямого действия нормы Конституции РФ о принципе национального режима⁵³. Данное правило нередко подвергается серьезной критике⁵⁴. Хаймо Шак активно критиковал «гувернантскую оговорку» в Законе ФРГ о порядке исполнения Договора от 22.03.1977 о Европейских сообществах, согласно которому (§ 4) адвокаты — граждане других государств Европейского сообщества (ныне Европейский союз) имеют право выступать в судебном процессе только по взаимному согласию с основным адвокатом — гражданином ФРГ. По мнению Х. Шака, это низводит иностранного адвоката до уровня помощника в процессе. Причем обращается внимание также и на то, что уполномоченный адвокат берет за это «определенный сбор» на основании § 24а данного Закона⁵⁵.

Испания, как и Россия, и ФРГ, является государством, правовая система которого относится к континентально-правовой семье, является федеративным государством, и ее правовая система оказала серьезное влияние на развитие правовых систем других государств — прежде всего Американского континента⁵⁶. Кроме того, Пленумом Общего совета Адвокатуры Испании (el Pleno del Consejo general de la Abogacía española) 16.03.2019 был утвержден новый Деонтологический кодекс испанской Адвокатуры (Código deontológiсo de la Abogacía española)⁵⁷.

Сложившаяся структура правозащитной деятельности в Испании, хотя и принципиально отличается от немецкой и российской большим количеством независимых юридических профессий, также основана на концепции единства юридической профессии. Правозащитную деятельность на территории Испании осуществляют: фискалы (Fiscal), судьи (Jueces) магистраты (Magistrados), адвокаты (Abogados), нотариусы (Notarios), судебные секретари (Secretarios Judiciales), государственные регистраторы (имущественных прав и коммерческих организаций) (Registradores (de la propiedad y mercantiles), а также прокураторы трибуналов (Procuradores de los tribunals)⁵⁸.

Активно обсуждается взаимодействие адвокатов с клиентами и обществом (Палома Диез Родригес⁵⁹), в частности оказание услуг pro bono (в рамках бесплатной юридической помощи)⁶⁰. При этом вопрос об общественном характере профессии адвоката даже не обсуждается — практически всеми исследователями он подразумевается. Так, Палома Диез Родригес указывает, что социальная функция адвокатуры является основной причиной разработки и принятия деонтологических кодексов⁶¹.

Моральная составляющая адвокатской работы также является предметом активной дискуссии между исследователями. Так, Массимо ла Торре, указывая на «внутреннюю двойственность» (interna ambigüedad), «двойной компромисс» (doble compromiso) и «конфликт обязанностей» (conflicto de deberes) адвокатской деятельности, обращает внимание на проблему того, что адвокат должен удовлетворять интересы и клиента, и правосудия в общем смысле (la justicia en abstracto)⁶². Структура испанского государства, основанная на корпоративном представительстве, развивавшаяся в период диктатуры Мигеля Примо-де-Ривейры и франкизма под влиянием идей Бенито Муссолини о «корпоративном государстве», оказала влияние на испанское общество, не исключая и адвокатуру. В адвокатской среде достаточно популярен взгляд об отсутствии необходимости придерживаться норм морали в адвокатской практике. Данный тезис подкрепляется тем, что «каждая группа имеет свою собственную мораль». Эти взгляды выражал, в частности, уругвайский теоретик права Карлос Вац Феррейра, указавший, что адвокатская профессия «несет в себе определенную степень внутренней аморальности, которую трудно устранить; в то время как другие, такие как врачи, поддаются большей аморальности и часто проявляют ее, хотя в этом нет необходимости»⁶³. Принципиально иной взгляд выражал другой испанский исследователь уругвайского происхождения Мануэль Атиенца⁶⁴.

Подобная дискуссия актуальна и для США. Дискуссионным является и вопрос о пределах адвокатской тайны. Так, известный американский адвокат Уолтер Беннет задается вопросом о том, вправе ли юрист, представляющий производителя игрушек, сохранять конфиденциальную информацию клиента об опасности игрушек на рынке, или должен ли он сообщить об этом общественности?⁶⁵ Вопросы вызывает и правило «Я берусь за все, с чем пришел клиент», сформулированное Джоелем Ф. Хандлером⁶⁶ на основе концепции английского юриста Генри Броуэма о том, что «адвокат, когда он исполняет свои профессиональные обязанности, знает только одного человека в мире, и этот человек — его клиент»⁶⁷. Критику спровоцировала деятельность крупнейшей правозащитной организации США — Американского союза гражданских свобод (American Civil Liberties Union), которая отстаивала интересы лиц, имеющих в американском обществе маргинальный статус, — нацистов и коммунистов⁶⁸.

Можно отметить уникальность и стереотипность разделения в российском правосознании правозащитной деятельности как осуществляемой исключительно представителями иных профессий, кроме юридической, и деятельности профессиональных юридических представителей по защите прав. Из этого вытекает нецелесообразность разделения правоохранительной и правозащитной деятельности. Столь же нецелесообразным является принятое в российской юридической литературе разделение органов на правоохранительные и правоприменительные.

1.4. Правовое регулирование экономической безопасности при переходе к цифровой экономике

Экономическая безопасность — это условия, при которых сохраняется стабильный доход для поддержания уровня жизни не только на современном этапе, но и в обозримом будущем. Экономическая безопасность международных отношений — это способность национального государства следовать выбранному политическому курсу для развития национальной экономики желаемым образом.

Необходимо понимать, что цифровая экономика — это та часть экономики, которая основана на цифровых компьютерных технологиях. Однако на современном этапе цифровую экономику все чаще воспринимают как ведение бизнеса на рынках, созданных в Интернете. Цифровая экономика также иногда называется интернет-экономикой, новой экономикой или веб-экономикой.

Термин «цифровая экономика» был впервые введен в книге Дона Тапскотта 1995 г. «Цифровая экономика». Это была одна из первых книг, в которой рассматривалось, как Интернет изменит способ ведения бизнеса⁶⁹.

По мнению Томаса Месенбурга, можно выделить три основных компонента концепции «цифровой экономики»: инфраструктура электронного бизнеса (оборудование, программное обеспечение, телекоммуникации, сети, человеческий капитал и т. д.), электронный бизнес (как ведется бизнес, любой процесс, который организация проводит через компьютерные сети), электронная коммерция (передача товаров, например, когда книга продается онлайн)⁷⁰.

А. А. Кунцман же утверждает, что цифровая экономика — «это современный тип экономики, характеризующийся преобладающей ролью информации и знаний как определяющих ресурсов в сфере производства материальных продуктов и услуг, а также активным использованием цифровых технологий хранения, обработки и передачи информации». Это определение в целом соотносится с представлениями современной науки об основных тенденциях развития общества в целом.

Существует и несколько более широкий взгляд на понятие «цифровая экономика». В частности, Е. П. Бойко, М. А. Евневич, А. В. Колышкин определяют цифровую экономику как «совокупность видов деятельности, базирующихся на цифровых технологиях, а также инфраструктуру, обеспечивающую функционирование цифровых технологий. Под цифровыми технологиями в данном случае следует понимать технологии, связанные с созданием, сбором, обработкой, хранением и передачей информации на основе цифровых систем».

В этой новой экономике цифровые сети и коммуникационные инфраструктуры обеспечивают глобальную платформу, на которой люди и организации разрабатывают стратегии, взаимодействуют, общаются, сотрудничают и ищут информацию. Совсем недавно цифровая экономика была определена как отрасль экономики, изучающая нематериальные товары с нулевой предельной стоимостью через сеть.

Однако необходимо отметить, что с развитием цифровой экономики возникает необходимость в эффективном управлении рисками, связанными с ней, например вопросы защиты конфиденциальной информации.

Достижения в области цифровых технологий позволили создать, развить бизнес, продавать свои товары или услуги потребителям и компаниям по всему миру, лишь используя компьютер с выходом в Интернет. Кроме того, используя такие технологии, предприятия смогли начать работу в сложных областях бизнеса, требующих большого объема данных, таких как банковское дело и страхование, не открывая физических отделений. В основе такого развития экономики лежит поток данных. Данные являются новой валютой для бизнеса, и значительная часть этих данных — персональные данные. Персональные данные являются основным топливом для цифровой революции, а также для прямого маркетинга и продажи товаров и услуг.

Такие компании, как Google, получают значительную часть своего дохода от использования собираемых ими персональных данных, что позволяет им напрямую ориентировать своих пользователей на различные продукты и услуги. Таргетированная реклама означает, что люди во всем мире получают рекламу, основанную на их онлайн-активности и личных интересах, что повышает вероятность покупки ими потребительских товаров и услуг. Данные все чаще используются для профилирования пользователей на основе их истории поиска в Интернете, активных комментариев в социальных сетях, отмеченных географических местоположений и покупок в Интернете, а также конфиденциальной и личной информации, касающейся их политических предпочтений, сексуальной ориентации и многого другого. Хотя целевая реклама может показаться безвредной, важно признать, что она основана на системе, предназначенной для сбора персональных данных, которая широко распространяет эти данные через границы, иногда непреднамеренными способами.

Таким образом, потребители практически не влияют на сохранность своих персональных данных в Интернете, и это, в сочетании с ростом числа кибератак, приводит к потере доверия к поставщикам онлайн-услуг. В связи с этим такая ситуация может поставить под угрозу устойчивый рост цифровой экономики⁷¹.

Кроме того, государственные и частные организации могут страдать от срыва финансовых операций, прямых финансовых потерь, подрыва репутации, потери конкурентоспособности. В связи с все более широким и масштабным сбором и анализом данных необходимо уделять больше внимания решению проблемы непредвиденного и нежелательного использования персональных данных.

Крайне важно рассматривать риски цифровой безопасности и конфиденциальности как экономические и социальные риски. Необходимо определить планы действий по устранению этих рисков и укреплению доверия, одновременно увеличивая выгоды для экономики и общества и принимая во внимание возможности для инноваций. Необходимо развитие цифровой безопасности с целью экономического и социального процветания государства.

Чтобы оптимизировать экономические и социальные выгоды, ожидаемые от открытой цифровой среды, необходимо рассматривать цифровую безопасность не просто как аспект технической безопасности, а именно как часть экономической и социальной безопасности.

С одной стороны, заключение электронных договоров экономит самый ценный ресурс современного общества — время. Разумеется, у этого нововведения есть и обратная сторона, которая выражается прежде всего в конфликте истинной воли и волеизъявления субъектов права. Широко распространен и является уже несколько избитым пример с малолетним ребенком, заказавшим товары или услуги по интернету с телефона или ноутбука родителей. С юридической точки зрения такая сделка заключена, и ее вряд ли можно оспорить — доказать в суде на практике факт завладения мобильным устройством иным лицом, нежели его собственник, к тому же ограниченно дееспособным, крайне затруднительно. Однако этот пример отражает далеко не всю палитру возможных нарушений интересов участников гражданского оборота.

Например, широко распространена практика оформления с помощью фиктивных электронных цифровых подписей потребительских займов на лиц, которым были когда-либо выплачены денежные средства (причем неважно, были ли в реальности эти деньги действительно даны взаймы или были возвращены им в качестве кешбэка или в качестве «компенсации» за что-либо). Важен сам факт получения денежных средств определенным лицом. Когда получатель денежных средств составляет простую письменную расписку об их получении, он еще может в ней особо указать, что полученные им по данной расписке деньги не являются займом и не подлежат возврату, избежав таким образом манипуляций со стороны недобросовестного получателя расписки, на случай если тот решит представить себя перед судом в качестве займодавца.

Однако, получив денежные средства по безналичному расчету, обычные физические лица крайне редко задумываются об их происхождении и основаниях их получения. Более того, эти деньги фактически могли быть получены в качестве платы за товар, услугу или работу или в качестве возврата денежных средств. Во всяком случае, именно так будет утверждать недобросовестный плательщик в лице работника офиса, которому получатель этой суммы опрометчиво доверился. В результате, получив денежные средства в размере, например, 10 тыс. руб., их получатель рискует через 3 года получить от лица, их передавшего (или, что скорее всего, от его правопреемника — коллекторской организации), иск с требованием о возврате, но не только суммы 10 тыс. руб. «неосновательного обогащения» с процентами, но суммы, кратно превышающей ее, — 10 тыс. руб. и 365% годовых за каждый год в качестве процентов по договору займа (а то и неустойки). Игнорирование получателем этого иска с высокой долей вероятности приведет к тому, что суд, во всевластие и компетентности которого получатель «займа» был совершенно уверен, удовлетворит его (ведь гражданский процесс основан на поиске относительной, а не абсолютной истины, кроме того, напомню, что в апелляционной и в последующих инстанциях существует серьезное ограничение на представление новых доказательств, не представленных в суд первой инстанции). Таким образом, если ранее хрестоматийным примером конфликта воли и волеизъявления был «акцепт действием», когда акцептант невольно заключал договор, совершив действия, свидетельствующие, по мнению суда, о принятии условий договора, то в современных условиях таким примером становится акцепт электронного договора путем уже не конклюдентных действий, но обмена документами.

Требование процентов недобросовестными займодавцами юридически основано как раз на якобы подписанном «заемщиком» электронном договоре потребительского займа с использованием простой электронной цифровой подписи — аналога собственноручной подписи путем ввода предоставляемой посредством СМС-сообщения уникальной комбинации букв и/или цифр (SMS-код), который представляет собой ключ электронной подписи. Размер процентной ставки, определенный в 365% годовых, равен предельному размеру процентов, установленному ч. 11 ст. 6 Федерального закона от 21.12.2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)». Недобросовестные займодавцы пользуются тем, что простая электронная цифровая подпись, в отличие от неквалифицированной усиленной ЭЦП, непроверяема в принципе. Поэтому доказать факт неподписания, особенно в случае неявки пострадавшего в суд, крайне сложно.

Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об электронной подписи» информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью, признается равнозначной «живой», т. е. собственноручной подписи, в случаях, установленных не только федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, нормативными актами ЦБ РФ, но и в случаях, установленных соглашением между участниками электронного взаимодействия. То есть, подписав договор об использовании простой электронной подписи, лицо санкционирует ее действительность и замену ей своей собственноручной подписи.

Поэтому, несмотря на то что оригиналы документов с подписями ответчиков в материалах дела отсутствуют, суды ссылаются на то, что договор займа был заключен между сторонами в электронном виде и подписан пострадавшим «заемщиком» с помощью СМС-подписи, а не рукописной (см., например, Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17.03.2022 № 88-4690/2022). Максимум, что смогли сделать суды для защиты интересов пострадавших, — направлять дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (см., например, Определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 03.03.2022 № 88-1825/2022), что, конечно, не решило проблему по существу.

Позиция недобросовестных займодавцев, использующих данную схему, имеет два юридических изъяна:

Во-первых, ни один из представляемых ими документов, подтверждающих заключение договора займа, не заверен нотариально, т. е., выражаясь процессуальным языком, эти документы представлены в незаверенных копиях, которые не являются надлежащими доказательствами. На этом основании можно ходатайствовать об исключении этих доказательств из материалов дела, что обезоружит недобросовестного займодавца.

Во-вторых, как уже было сказано, ни один из документов, представленных недобросовестным займодавцем, не содержит собственноручной подписи пострадавшего (ответчика по делу). Говоря конкретнее, по логике недобросовестного займодавца получается, что пострадавший «заемщик» согласился на использование простой электронной подписи (СМС-кода) в качестве равнозначной документу на бумажном носителе, подписав это согласие не собственноручно, но простой электронной подписью. Очевидно, что согласие пострадавшего на использование простой электронной подписи в таком случае отсутствует, следовательно, соглашения об использовании ЭЦП также не существует.

Однако для того, чтобы использовать первый инструмент, необходимы активные действия пострадавших — как минимум ознакомление с делом и подача соответствующего ходатайства. Второй судами пока не применяется на практике.

Наше законодательство и судебная практика демонстрируют отход от чрезмерного формализма и ориентируются на защиту интересов слабой стороны правоотношения, что характеризуется некоторыми исследователями как излишне патерналистский подход. Представляется целесообразным не вводить бесконечные (зачастую сугубо формальные) исключения из правил для определенных групп населения, но либо запретить заключение договоров потребительского займа и внесение в них изменений путем простой электронной цифровой подписи, внеся соответствующее изменение в норму ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об электронной подписи», либо по меньшей мере закрепить в судебной практике требование о выражении согласия на использование любой ЭЦП именно с использованием собственноручной подписи в первичном договоре.

Одним из принципиальных вопросов глобального конфликта концепций естественного и позитивного права является вопрос об исключительности государства как источника права в материальном смысле и об исключительности государственно-властных актов как инструментов правового регулирования общественных отношений. Говоря конкретнее, существуют ли иные инструменты правового регулирования, нежели нормативные акты и судебная практика?

В частном праве стоит проблема определения той или иной категории общественных отношений в качестве государственно-властных (что является критерием разграничения публично- и частноправовых отношений). Это представляется важным для решения задачи права, сформулированной Ю. К. Толстым: найти оптимальный баланс в соотношении публично-правового и частноправового регулирования⁷². Автор позволит себе несколько уточнить ее: данная задача представляет собой кантовский идеал, «недостижимый на практике, но служащий путеводной звездой». Найти постоянный баланс между ними невозможно в силу того, что роль государства в жизни общества непостоянна.

Наконец, сугубо практическим проявлением данной проблемы является проблема разграничения властных актов органов государственной власти и сделок с участием государства⁷³.

Как уже было сказано, степень участия государства в общественной жизни, его роль и влияние не являются постоянными величинами. Именно частноправовой аспект ввиду имманентного ему консерватизма и большей по сравнению с публичным правом опосредованности относительно общественных отношений придает определенную стабильность взаимодействию государства и частных лиц⁷⁴. На современном этапе развития государства и общества происходят тектонические сдвиги в системе взаимодействия их элементов. Их особенность в том, что государство перестало ограничиваться ролью регулятора общественных отношений, варьирующейся от минимизации государственного регулирования (концепция государства — «ночного сторожа») до стремления к тотальному огосударствлению общественных отношений.

Роль государства как регулятора общественных отношений дополняется ролью их участника, обладающего явно специфическим правовым статусом. Поскольку такое сочетание функций априори противоречит принципу равноправия участников частноправовых отношений, правом формируются многочисленные «выравнивающие» изъятия из правового статуса государства как равноправного субъекта частноправовых отношений.

Государство приобретает новые функции, передает свои традиционные задачи не только субъектам международного права и органам местного самоуправления, но и частным лицам. Причем речь идет не только о передаче в частные руки прав на имущество, данный процесс затронул не только имущественные отношения, но и отношения в таких областях, как эмиссия денежных средств⁷⁵, военные операции⁷⁶, правосудие⁷⁷, лицензионно-разрешительная деятельность⁷⁸ и даже правотворчество⁷⁹. Отметим, что данная тенденция складывалась и ранее⁸⁰.

Помимо тенденции передачи государством функций частным лицам, есть и третья — развитие внегосударственных институтов регулирования. Субъекты предпринимательской деятельности получили возможность оказывать на право опосредованное влияние путем формирования lex mercatoria⁸¹, в дополнение к упомянутому выше делегированию государством права эмиссии денежных средств возникают криптовалюты (выполняющие отдельные функции денежных средств), эмитентом которых может быть неопределенный круг лиц; расширяется как in rem, так и in personam юрисдикция третейского (негосударственного) правосудия.

Государство и само является активным участником этих отношений: выпускает криптовалюту, разрабатывает источники мягкого права⁸², а по свидетельству судьи Верховного Суда Н. В. Павловой, разрабатывает инструменты и третейского правосудия⁸³.

При этом «мирового права», регулирующего международную деятельность коммерческих компаний, не существует⁸⁴. Пальма первенства в этом вопросе перешла к глобальным источникам мягкого права: Принципы международных коммерческих договоров УНИДРУА, ИНКОТЕРМС, Типовые контракты FIDIC и т. д. Они не только разработаны субъектами частного права, но и утверждены ими, они же осуществляют их аутентичное толкование⁸⁵. Это позволило некоторым (в том числе отечественным) исследователям говорить о формировании негосударственного права⁸⁶ и о «приватизации» права⁸⁷. Государство, как субъект частноправовых отношений, невольно вынуждено работать по этим разработанным частными лицами правилам.

В этой связи стоит вспомнить и концепцию «интернационализации» частноправовых договоров (Ч. Ч. Хайд, Х.де Аречага, П.-М. Дюпуи), одной стороной которого является государство, а другой — субъект иностранного права. Она предполагает подчинение таких договоров нормам не национального правопорядка, а международного публичного права⁸⁸. Однако существует и иное прочтение концепции интернационализации частноправовых соглашений, стороной которых является государство, — придание им юридической характеристики международного договора.

При этом меняются и сами частноправовые отношения, причем именно в той их части, в которой участвует государство: вещные, корпоративные и договорные правоотношения.

Существенно изменилась концепция права собственности. Абсолютный характер этого права подвержен все большему количеству исключений — права и полномочия собственника перераспределяются либо в пользу государства, либо в пользу общества (неопределенного круга лиц), интересы которого представляет именно государство. Национализация имущества в той или иной правовой форме происходит практически во всех государствах мира, независимо от их политического режима. К такого рода мерам можно отнести, например, меры правительства Республики Кипр по принудительному обмену сумм банковских депозитов на акции банков-держателей или передачу Государственной казной Великобритании права собственности на имущество частных лиц иным лицам, нежели государство⁸⁹. Основными вопросами являются вопросы об изменении форм национализации, критериях общественного интереса как необходимого условия национализации и вопрос об определении адекватной и своевременной компенсации бывшим собственникам национализируемого имущества. Происходящее прямо сейчас в ряде иностранных государств адресное ограничение прав собственности на основе критерия аффилированности с российским государством также подпадает под определение национализации.

Частным проявлением трансформации юридической категории собственности является расширение многообразия ограниченных вещных прав. Именно современная реформа вещного права завершилась позднее реформы гражданского законодательства в остальной ее части, и, по мнению ряда практикующих юристов (в частности, О. В. Киселевой⁹⁰), она уже нуждается в доработке именно ввиду отсутствия развитой системы ограниченных вещных прав. Ее связь с частноправовым статусом государства проявляется в том, что все предусмотренные законом ограниченные вещные права на объекты гражданских прав (кроме сервитутов) предполагают государственную (муниципальную) собственность на них.

Реформирование корпоративного права связано с реформой вещного права тем, что трансформация содержания уже предусмотренных законом ограниченных вещных прав будет сопровождаться реформированием правового положения их обладателей — унитарных предприятий и государственных учреждений.

В том, что касается реформирования корпоративного и договорного права, похоже, законодатель взял на вооружение принцип, сформулированный Мао Цзэдуном: «Пусть расцветают сто цветов, пусть соперничают сто школ». В части реформы корпоративного права возникают новые организационно-правовые формы юридических лиц: государственные корпорации и государственные компании (кстати, как и в случае с ограниченными вещными правами, правами на их имущество может обладать исключительно государство); кроме того, в регулировании корпоративных отношений усиливается договорно-правовое начало (возникли корпоративные договоры и расширились промежуточные формы взаимодействия субъектов права между договорами и организациями). На доктринальном уровне В. В. Лаптевым уже высказывались предложения о введении категории юридических лиц публичного права, под которыми он понимал юридических лиц, создаваемых исключительно нормами публичного права⁹¹.

Еще сильнее этот принцип проявляется в договорно-правовых отношениях с участием государства: в сферу законодательного регулирования входят все новые договоры, стороной которых является государство (концессионные соглашения, государственные контракты, соглашения о государственно-частном партнерстве и т. д.), расширяется перечень договоров о функционировании территорий с особым режимом экономической деятельности (ОЭЗ, ТОСЭР и соглашение о функционировании зоны территориального развития).

Из данного перечня выделяется соглашение о функционировании зоны территориального развития. В научных исследованиях по вопросам частного права незаслуженно обделена вниманием специфическая категория договоров, именуемая административными договорами / договорами sui generis. В числе примеров этой договорной конструкции можно назвать, например, договоры, заключаемые публично-правовыми образованиями друг с другом, предметом которых являются частноправовые отношения, или, например, договоры, предполагающие обязательство публично-правового образования по изданию нормативного правового акта или обязательство по применению соответствующих актов определенным образом⁹².

1.5. Современная евразийская интеграция как юридический фактор обеспечения национальной безопасности

Фактор интеграции и регионализации права в обеспечении национальной безопасности

Интеграцию можно рассматривать с широкой и с узкой точек зрения. В узком предметном смысле интеграция государств предполагает формирование наднациональных органов; наличие у этих органов права издавать властные, юридически обязательные акты; заключение юридически обязывающих государства международных договоров. В широком смысле интеграция, помимо вышеперечисленных факторов, включает в себя также гармонизацию и унификацию правовых норм (в том числе путем издания документов lex mercatoria), создание форумов по обмену опытом, мнениями и координации действий; принятие совместных документов программного характера.

Л. П. Ануфриева, отказывая «глобальному праву» в практическом содержании, право евразийской интеграции, напротив, называет «жизненным» примером⁹³.

Действительно, «всемирное право» является умозрительной конструкцией в чистом виде, хотя бы потому что даже при идентичности текстов правовых норм их понимание, толкование и применение будут различаться. А с увеличением количества сторон общественной жизни, регулируемых правовыми нормами, «энтропия» лишь возрастает.

В юридическом смысле нельзя говорить о том, что до определенного момента, будь то подписание Союзного договора между Россией и Беларусью, образование Таможенного союза или ЕАЭС, на евразийском пространстве преобладали тенденции к дезинтеграции, а начиная с той или иной даты, возобладали противоположные тенденции. Говоря конкретнее — дезинтеграционные процессы практического характера всегда сочетались с интеграцией в юридическом смысле. Образование СНГ, заключение Минской конвенции 1993 г. произошли, скорее, в период политического и экономического размежевания государств на евразийском пространстве.

Тот факт, что государства — члены СНГ, Союзного государства и ЕАЭС входят помимо этих интеграционных объединений и в другие международные организации, или по крайней мере участвуют в их работе, общеизвестен, но не всегда принимается в расчет исследователями. Следует помнить о наличии на каждом из континентов земного шара как минимум нескольких интеграционных объединений, которые могут взять на себя соответствующие функции. Так, очевидно, усиление ОАГ на территории Латиноамериканского континента. На Европейском континенте действует Европейский суд по правам человека, обладающий юрисдикцией в отношении государств, входящих в Совет Европы, далеко не все из которых входят в ЕС⁹⁴.

Совет Европы (Council of Europe (CoE; франц.: Conseil de l’Europe)) был учрежден 05.05.1949 с подписанием Лондонского договора (Treaty of London). Юридически Совет Европы является региональной межправительственной организацией, сферой деятельности которой является защита прав человека, демократии и законности. В Совет Европы входят 47 государств, на территории которых проживает примерно 820 млн человек.

Членство в Совете Европы открыто для всех европейских государств, стремящихся к европейской интеграции, принимающих принцип законности и гарантирующих демократию, основные права и свободы человека. В отличие от Европейского союза, в данном случае не происходит передачи полномочий законодательной и исполнительной власти Европейской комиссии и Европейскому парламенту и формирования права ЕС (коммунитарного права). В рамках Совета Европы государства связывают себя международными конвенциями и решениями Совета Европы.

Деятельность Совета Европы часто смешивается с деятельностью Европейского союза. Эти организации, работающие в направлении европейской интеграции, серьезно различаются как по полномочиями, так и по структуре органов (хотя их наименования и схожи) и принципам их формирования. Формально, Совет Европы абсолютно не связан с Европейским союзом и никоим образом не контролируется им.

Сотрудничество между двумя указанными интеграционными объединениями осуществляется преимущественно в сфере культуры и образования, равно как и в сфере международного правосудия и прав человека⁹⁵.

В правовом отношении ст. 6 (1) Лиссабонского договора и ст. 51 (2) Хартии ЕС об основных правах предусматривают, что Хартия не расширяет компетенцию ЕС, а также не изменяет и не устанавливает новые полномочия для ЕС, а равно не ставит новые задачи перед ЕС. Положения Хартии ЕС об основных правах адресованы учреждениям ЕС и государствам — членам ЕС только в том случае, когда эти государства применяют нормы права ЕС. Хотя положения Хартии ЕС об основных правах всегда являются обязательными для ЕС, они становятся юридически обязательными для государств-членов только в том случае, если они действуют в рамках законодательства ЕС.

Распределение законодательных полномочий между ЕС и его государствами-членами является динамичной категорией: государства — члены ЕС могут делегировать ему тот или иной объем полномочий на основе международных договоров (ст. 2–4 Лиссабонского договора).

Интеграция в рамках мирового пространства осуществляется по отдельным аспектам общественных отношений: в области обороны, экономики, энергетики, транспорта, валютных отношений, туризма и миграции, приграничного сотрудничества, научно-культурного и образовательного сотрудничества, правовых отношений. Наиболее важными автор данной работы считает направления экономики, энергетики и правовых отношений. Будучи экономической деятельностью, деятельность в сфере ТЭК несводима к сугубо частным экономическим отношениям, регулируемым гражданским законодательством⁹⁶. Нельзя не отметить того, что наиболее успешно интеграционные проекты на территории бывшего СССР осуществляются именно на основе экономики.

Центробежные, как и центростремительные силы, появляются в современном мире всегда. Долгое время Европейский союз рассматривался в качестве идеального образа, модели интеграции. Действительно, в ЕС, как справедливо указывает С. Ю. Кашкин, практически состоялась конституционализация права и институтов интеграции и объединяемого им социума⁹⁷. Однако накопление количественных изменений — сосредоточение властных полномочий в наднациональных органах государственной власти, детализация регламентации общественных отношений — привело к качественному скачку, вызвав сопротивление. Данный «контртренд» выразился и в практической политике, и в теории права — в «Брекзите», евроскептицизме, концепциях и требованиях возвращения на национальный уровень всех или части полномочий, переданных ЕС⁹⁸.

С одной стороны, это во многом помешало конституционализации ЕС⁹⁹, но, с другой стороны, не поколебало основ интеграции государств в его рамках.

Явным проявлением процессов дезинтеграции является распад УНАСУР — наиболее сильного интеграционного объединения на территории Латинской Америки (даже получивший название «Сурамекзит»)¹⁰⁰ по аналогии с выходом Великобритании из ЕС («Брекзит»), и, конечно, прекращение членства России в Совете Европы и сопутствующие ему процедуры.

Интеграция в сфере правовых отношений предполагает, во-первых, гармонизацию и унификацию норм действующего законодательства (как путем заключения международных договоров, так и путем принятия единых юридически обязывающих инструментов); во-вторых, возникновение и развитие системы взаимодействия органов государственной власти участников интеграционного объединения (экстрадиция, признание и исполнение решений судов государств — членов интеграционного объединения) вплоть до формирования единых надгосударственных органов власти; в-третьих, интеграция на микроуровне путем создания хозяйственных объединений различного юридического типа с государственным участием, заключения частноправовых соглашений с государственным участием, разрешения частноправовых споров (в том числе с участием государства в качестве одной из сторон) третейскими судами, образованными по праву государств — членов интеграционных объединений.

Рассматривая подробнее юридический аспект процедуры «Брекзита», отметим, что Акт Великобритании о выходе из Европейского союза (The European Union (Withdrawal) Act 2018) прямо предусматривает в § 2–7 полную адаптацию правовых норм существующего на момент выхода законодательства ЕС в действующем британском законодательстве для обеспечения правовой определенности. Так что в юридическом смысле Великобритания еще достаточно долго будет оставаться в орбите ЕС. Представители юридических профессий Великобритании вообще заявили о намерении переподчинить контракты, заключенные по английскому праву, сторонами которых они являются, праву ЕС. Учитывая существенную роль договора в английском праве, это укрепит позиции права ЕС в английских судах еще в большей степени, чем до «Брекзита». В Великобритании Суд Королевской Скамьи еще в XVIII в. указал, что международное право является частью английского права¹⁰¹. В отношении международных договоров в английском праве подход куда более однозначен — они применяются английскими судами, только если Парламент принял соответствующий закон¹⁰². Более того, когда положение международного договора несовместимо с актом Парламента, то суд должен следовать положениям английского законодательства¹⁰³. Для того чтобы прибегнуть к международному праву, условия внутреннего законодательства должны подлежать более чем одному толкованию¹⁰⁴.

При этом ничего не мешает английским судам ссылаться на международные договоры, которые не были включены в систему английского права (так называемые unincorporated conventions), для устранения двусмысленностей во внутреннем праве, когда вопрос затрагивает права человека¹⁰⁵. Отсюда следует, что английский суд может ссылаться на международный договор, такой как Европейская конвенция о правах человека, чтобы устранить двусмысленность во внутреннем законодательстве¹⁰⁶, изучить принципы, на основе которых суды должны действовать по своему усмотрению¹⁰⁷, или устранить неопределенность в судебной практике¹⁰⁸. При этом суды не могут использовать положение международных договоров для целей определения полномочий исполнительной власти на совершение определенных действий, если эти полномочия четко выражены во внутреннем законодательстве¹⁰⁹.

Другим направлением интеграции являются глобальные источники «мягкого права», Принципы международных коммерческих договоров УНИДРУА¹¹⁰ и Типовые законы ЮНСИТРАЛ¹¹¹ о международном коммерческом арбитраже, об электронной цифровой подписи, о трансграничном банкротстве, о публичных закупках товаров (работ, услуг). Это позволило некоторым (в том числе отечественным исследователям) говорить о формировании негосударственного права¹¹².

На глобальном международном уровне продолжается процесс интеграции государств. Следует согласиться с мнением Татьяны Николаевны Нешатаевой о постепенной унификации права во всем мире, благодаря которой коллизионный метод правового регулирования уйдет в прошлое, уступив место унифицированным нормам материального права¹¹³.

Если ЕС «придумал юридический паллиатив» — набор общих ценностей, возведенных в политико-правовую основу этого интеграционного объединения (правовое государство, плюралистическая демократия и защита прав человека), на основе которого ЕС выстраивает отношения с третьими сторонами (иными международными организациями, интеграционными объединениями и государствами¹¹⁴), то ЕАЭС основан преимущественно на экономических методах, тогда как правовой режим сотрудничества с третьими сторонами не определен.

Кроме того, на уровне ЕАЭС отсутствует инструмент проверки соответствия положений международных договоров ЕАЭС с третьими государствами основным принципам функционирования ЕАЭС. Отсутствует механизм обеспечения их исполнения государствами-членами¹¹⁵. Соглашение от 14.05.2018 о международных договорах Евразийского экономического союза с третьими государствами, международными организациями или международными интеграционными объединениями¹¹⁶ регулирует порядок их заключения и вступления в юридическую силу, оставляя вопрос о соотношении юридической силы за пределами регулирования.

За время интеграции в рамках бывшего СССР Союзное государство России и Беларуси, равно как и Евразийский экономический союз (ЕАЭС), накопили достаточный потенциал для объединения не только на экономической основе, но и на основе общего образовательного, юридического и цифрового пространства.

Интеграционные процессы на территории Азии, пожалуй, можно отнести к наиболее слабым ввиду отсутствия таможенных, валютных союзов, за исключением Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива.

Своего рода «маркером» интеграции государств Азии стала реакция на события, связанные с пандемией COVID-19. Например, АСЕАН провозгласила цель «сохранить взаимосвязанность цепочек поставок», а также «укрепить региональные цепочки поставок»¹¹⁷. Следует отметить, что исследователи предлагали даже использовать сложившуюся ситуацию для того, чтобы вывести интеграцию в рамках АСЕАН за рамки парадигм свободной торговли¹¹⁸. Крис Олден и Чарльз Данст указывают, что МЕРКОСУР имеет гораздо больше претензий на то, чтобы быть интегрированным регионом, чем АСЕАН, и включает таможенный союз, но его реакция на COVID-19 рассматривается как весьма разрозненная, несмотря на институциональные усилия по координации¹¹⁹. Следует, впрочем, отметить, что в случае с МЕРКОСУР указанные исследователи проигнорировали факт его распада (на что косвенно указывает сам факт указания ими на несуществующий ныне МЕРКОСУР).

Несмотря на то что АСЕАН и заключает соглашения о свободной торговле, она не образует таможенный союз и, следовательно, юридически не обязана разрабатывать общую внешнеторговую политику по вопросам, связанным с пандемией COVID-19. 10.03.2020 министры экономики государств — членов АСЕАН встретились и заявили о своей готовности укреплять «экономическую устойчивость», сохранять рынки открытыми и, в частности, облегчить поток основных товаров и товаров¹²⁰. На специальном Саммите глав государств и правительств АСЕАН, состоявшемся 14.04.2020, «была подтверждена решимость оставаться едиными и действовать сообща и решительно»¹²¹.

В числе угроз национальной безопасности России можно рассматривать уже не столько центробежные тенденции на территории Евразийского континента, сколько тенденции, которые с внешней стороны являются центростремительными, — начиная от создания ГУАМ до радикального предложения, выдвинутого премьер-министром Великобритании Борисом Джонсоном о формировании новой параллельной Европейскому союзу структуре, в которой лидерство должно принадлежать Великобритании, при этом членами должны быть такие государства, как Украина и Турция¹²². Даже будучи созданными и имея достаточно длительную историю фактического существования, эти объединения имеют своей целью создание единого правового пространства — в рамках этих объединений не действует ни одного документа, направленного на унификацию или гармонизацию правовых норм, данные объединения не предполагают создания каких-либо органов, в рамках этих объединений не предполагается заключение каких-либо обязывающих международных договоров. Эти объединения не предполагают ни упрощения административных процедур в отношениях друг с другом; ни отмены тарифов и пошлин; ни предоставления особых правовых режимов деятельности субъектам права этих государств, а также особого правового режима оборота объектов гражданских прав, работ и услуг, происходящих с территории государств, являющихся их участниками. Они носят строго политический характер. Наиболее известным примером такого «взаимодействия» государств бывшего СССР без участия России является ГУАМ, названный так по первым буквам названий государств — участников данного объединения. Строго говоря, интеграции государств в рамках ГУАМ не происходит, именно поэтому автор данной работы относит участие государств бывшего СССР в его работе как дезинтеграционный процесс.

Датой создания ГУАМ можно считать дату принятия Декларации о создании Парламентской ассамблеи от 23.09.2004.

В 1999 г. Азербайджан, Грузия и Узбекистан отказались продлевать членство в ДКБ СНГ и сосредоточились на работе в ГУАМ. В мае 2005 г. на саммите ГУУАМ было принято решение о переименовании объединения в ГУАМ в связи с выходом из него Узбекистана.

В декабре 2003 г. Организация Объединенных Наций одобрила резолюцию о предоставлении ГУУАМ статуса наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН.

23.05.2006 в г. Киеве Устав ГУАМ был зарегистрирован в Секретариате ООН на английском и русском языках¹²³.

В сентябре 2004 г. руководители парламентов Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины подписали декларацию о создании Парламентской Ассамблеи ГУУАМ.

На сегодняшний день руководящим документом является Решение о приоритетах сотрудничества на 2017–2019 гг. Балтийской Ассамблеи и Парламентской Ассамблеи ГУАМ.

Последняя (ХIII) сессия ПА ГУАМ прошла в режиме видеоконференции 10.02.2021. Предметом обсуждения стали борьба с последствиями пандемии, решение региональных конфликтов, сохранение территориальной целостности и независимости государств. Констатировалась неспособность современной международной системы выполнять функции посредника в их решении конфликтов. Также было объявлено о создании свободной экономической зоны между членами ГУАМ и развитии транспортного сотрудничества, а именно создании транспортного коридора в рамках региона.

В настоящее время ГУАМ не является действующей и реально работающей структурой, несмотря на то что формального решения о ее роспуске не принималось¹²⁴. Отзывы исследователей из государств — членов ГУАМ также далеки от позитивных оценок¹²⁵. Эффективность функционирования ГУАМ остается на низком уровне, поскольку большое количество документов и соглашений, принятых на саммитах данной организации, носит декларативный характер и не затрагивает реальных злободневных вопросов взаимоотношений государств. Также необходимо отметить, что достаточно часто государства — члены ГУАМ в процессе принятия решений руководствуются исключительно национальными экономическими интересами, пренебрегая интересами своих партнеров по организации. Украинские исследователи также достаточно скептически оценивают современную роль и перспективы ГУАМ.

Разумеется, сам факт участия России в работе таких структур не играет никакой роли. В пример можно привести Парламентскую Ассамблею Черноморского экономического сотрудничества (ПАЧЭС), созданную по инициативе бывшего президента Турции Тургута Озала о формировании Черноморской зоны процветания и сотрудничества¹²⁶. В ее работе принимают участие как государства — члены СНГ, ЕАЭС, так и государства — члены ЕС и Совета Европы¹²⁷, не исключая и Россию.

26.02.1993 была подписана Декларация о создании Парламентской Ассамблеи Черноморского экономического сотрудничества (ПАЧЭС) на основе подписанной еще 25.06.1992 Декларации Саммита о Черноморском экономическом сотрудничестве и Босфорского заявления. Штаб-квартира ПАЧЕС де-юре отсутствует, однако в соответствии со ст. 2 Соглашение со страной местонахождения между Организацией Черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС) и Правительством Республики Турция для секретариата Парламентской Ассамблеи Черноморского экономического сотрудничества (ПАЧЭС) Международный секретариат ПАЧЭС располагается в Стамбуле, Турецкая Республика. С 02.05.1999 после вступления в силу Хартии ЧЭС, принятой 05.06.1998 в г. Ялта (Крым), является международной организацией. 08.10.1999 на 54-й сессии ГА ООН ЧЭС был предоставлен статус наблюдателя при ООН. Парламентская Ассамблея ЧЭС не обладает таким статусом. ПАЧЭС состоит из 76 представителей высших органов законодательной (представительной) власти государств-участников. Кроме того, статус наблюдателей предоставлен ряду высших органов законодательной (представительной) власти государств¹²⁸ государствам¹²⁹ и международным организациям¹³⁰. Наблюдатели имеют право выступать на сессии Ассамблеи, однако лишены права голоса. Статус партнера юридически не определен, хотя и упоминается в документах ПАЧЕС (ст. 34 Регламента ПАЧЕС).

ОЧЕС является международной организацией, тогда как ПАЧЭС является форумом национальных высших законодательных (представительных) органов.

Акты ПАЧЕС (рекомендации, декларации, мнения и решения) не являются юридически обязывающими — согласно п. 11 ст. 14 Регламента ПАЧЕС они лишь доводятся до сведения Совета Министров иностранных дел ЧЭС, национальных органов законодательной власти государств-участников, их высших исполнительных органов и международных организаций. «Рекомендация» представляет собой выражение точки зрения ПАЧЭС. Рекомендации адресуются ЧЭС, правительствам и национальным парламентам государств-членов и международным организациям. «Декларация» излагает официальную точку зрения ПАЧЭС по отдельному событию. «Мнение» отражает точку зрения Ассамблеи в связи с официальным запросом со стороны ЧЭС, а также других национальных и международных организаций. «Решение» — это текст, принятый Ассамблеей по техническим вопросам и/или функционированию Ассамблеи.

Помимо Парламентской Ассамблеи в рамках ОЧЕС функционируют: Постоянный международный секретариат, 18 рабочих групп по основным направлениям сотрудничества. Структура ПАЧЭС определена Регламентом ПАЧЭС 1993 г. Последние изменения в Регламент ПАЧЭС были внесены на 49-м заседании Постоянного комитета ПАЧЭС в Стамбуле 04.07.2017 Члены указанных делегаций не могут быть одновременно членами высших органов исполнительной власти государств-участников, кроме случаев, когда они становятся членами органов исполнительной власти после того, как они стали членами соответствующего законодательного органа (п. 1. ст. 3 Регламента ПАЧЕС). Таким образом, Регламент ПАЧЕС способствует принципу разделения властей, в частности законодательной и исполнительной власти. Однако, как очевидно, данный принцип не проводится им в жизнь столь же неукоснительно, как на национально-правовом уровне. Очевидно, что причиной тому служит преимущественно консультативный характера ПАЧЕС.

На основании трудов ряда авторов можно отметить следующие объективные факторы, препятствующие интеграции в рамках ОЧЭС: неравномерность развития, отсутствие диверсификации экономики, диаметрально противоположные векторы политической ориентации.

Таким образом, без участия России интеграции государств бывшего СССР не происходит. Данные объединения не имеют своей целью создание единого правового пространства — в рамках этих объединений не действует ни один документ, направленный на унификацию или гармонизацию правовых норм, причем данные объединения не предполагают создания каких-либо надгосударственных органов, в рамках этих объединений не предполагается заключение каких-либо обязывающих международных договоров.

Дезинтеграция проявляется еще и в том, что государства — члены ЕАЭС, СНГ и Союзного государства участвуют и в работе других интеграционных объединений. Наиболее очевидным свидетельством этой тенденции является их активное сотрудничество с Советом Европы, членами которого являются все государства бывшего СССР, кроме Беларуси, Туркменистана, Узбекистана, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана, причем Казахстан и Кыргызстан являются наблюдателями в Парламентской Ассамблее Совета Европы, а Беларусь активно участвует в работе органов Совета Европы¹³¹. 28.02.1996 завершился начатый 07.05.1992 процесс по вступлению России в Совет Европы. Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла положительное Заключение № 193 «Относительно заявки России на вступление в Совет Европы»¹³², в котором был определен план мероприятий, который Российская Федерация должна была реализовать в ближайшее время.

Контроль за исполнением всех установленных мероприятий осуществляла специальная Комиссия по выполнению обязательств государствами — членами Совета Европы (Комиссия по мониторингу). Форма мониторинга может быть четырех видов. Первый вид — это полная процедура мониторинга, которая включает регулярные визиты докладчиков с осуществлением постоянного диалога с властями, а также периодические пленарные дебаты для обеспечения того, чтобы прогресс и проблемы государства были честно оценены. В настоящее время данная процедура мониторинга применяется к десяти государствам¹³³. Второй вид мониторинга — это процедура диалога. Она применяется в том случае, если государства добились прогресса в выполнении своих обязательств и со стороны Ассамблеи остается ограниченное количество вопросов, в этом случае государства могут перейти к этапу менее интенсивной процедуры мониторинга. В настоящее время это касается трех государств (Болгарии, Черногории и Северной Македонии). Третья форма мониторинга — это периодические обзоры. Ее суть заключается в том, что комиссия готовит регулярные периодические обзоры по всем государствам — членам Совета Европы, которые не находятся в рамках полной процедуры мониторинга или не участвуют в диалоге по итогам мониторинга. Порядок и периодичность представления этих докладов определяются на усмотрение комиссии. С 2015 г. комиссия опубликовала 16 периодических обзорных докладов и в настоящее время готовит периодические обзорные доклады по трем государствам (Венгрия, Мальта и Румыния). Четвертая форма мониторинга предполагает разовую подготовку доклада о функционировании демократических институтов. Такой доклад может быть сделан в отношении любого государства и его демократических институтов. Такая форма мониторинга применяется в исключительных случаях и по необходимости.

В отношении Российской Федерации начиная с 1998 г. действует первая форма мониторинга, и пока, по мнению ПАСЕ, переход на другую форму невозможен в связи с большим количеством неурегулированных вопросов по выполнению обязательств со стороны Российской Федерации. До настоящего времени было проведено более десяти мониторингов с выездом в Российскую Федерацию.

В соответствии с законом сохранения энергии недостаточность интеграции в той или иной сфере общественных отношений в рамках СНГ, Союзного государства или ЕАЭС автоматически влечет за собой включение ее в сферу действия других международных структур — будь то интеграционные объединения, международные организации или юридически обязывающие международные договоры. Наиболее ярким примером является интеграция государств бывшего СССР в Болонский процесс, который стал следствием игнорирования интеграции в сфере образования¹³⁴.

В качестве примера интеграции отдельно взятого члена ЕАЭС в иные структуры можно привести Казахстан, который, даже не являясь полноправным членом ОЭСР, взял на себя ряд обязательств по проведению реформ по рекомендациям ОЭСР¹³⁵ (повышение эффективности государственного управления, развитие открытой и конкурентоспособной экономики, по «зеленому» развитию и т. д.). Сотрудничество ОЭСР с Россией, напротив, было приостановлено¹³⁶.

Не являясь интеграционным объединением, ОЭСР стремится к гармонизации законодательства государств, участвующих в его работе. Как отмечают Е. Б. Дьяченко и К. В. Энтин, успех интеграции состоит не только в существовании наднациональных органов, но и в их способности создать эффективную систему правовых норм, регулирующих широкий круг общественных отношений и характеризующихся обязательностью исполнения всеми субъектами¹³⁷. Следует отметить, что, в отличие от ГУАМ и ОЧЭС, участие государств СНГ и ЕАЭС в работе ОЭСР и Совете Европы в определенном смысле оказывает влияние на их правовые системы.

Хотя приоритет права ЕАЭС над национальным правом государств-членов не вызывает сомнений¹³⁸, отметим, что евразийская интеграция в широком смысле этого слова не исчерпывается ЕАЭС. На территории Евразийского континента функционируют такие интеграционные объединения, как Европейский союз, СНГ, Союзное государство России и Беларуси. Помимо них существует ряд международных организаций, деятельность которых оказывает косвенное влияние на содержание норм национального законодательства государств — членов ЕАЭС. Например, такие документы, как Коммюнике или Повестка дня ЕС, юридически необязательны, они играют роль источников права в неформальном смысле — не обязывая ни один субъект права напрямую, они играют роль, во-первых, ориентиров действующего законодательства, во-вторых — роль доказательств существования практики применения норм права.

Кроме того, в рамках этих организаций происходит формирование значимых международных договоров, которые характеризуются как основополагающие в том смысле, что на их основе предполагается принятие комплекса других международных договоров, обладающих юридической силой акта специального характера (lex specialis). В качестве примера такого рода можно назвать Саммит прикаспийских государств (СПГ), который функционирует с 2002 г. Членами СПГ являются Азербайджан, Иран, Казахстан, Россия и Туркменистан. Пятистороннее сотрудничество на Каспии охватывает различные области, включая экономику, транспорт, обеспечение безопасности, научные исследования и др., и, таким образом, в работе этой организации участвуют не только члены ЕАЭС, но и государства СНГ, не являющиеся членами ЕАЭС, и государство, вообще не входящее ни в какие интеграционные объединения (Иран).

На V Саммите прикаспийских государств 12.08.2018 была подписана Конвенция о правовом статусе Каспийского моря 2018 г., в соответствии с которой начал формироваться новый правовой статус Каспийского моря. Таким образом, на современном этапе интеграция прикаспийских государств в рамках СНГ и ЕАЭС получила новый импульс — с точки зрения экономической интеграции определена юридическая принадлежность дна и недр Каспийского моря, алгоритм и порядок согласования установки нефтяных платформ и размещения трубопроводов, определены правила судоходства по Каспийскому морю, в том числе в части проведения морских научных исследований.

Беларусь лишь 18.01.2018 по результатам совещания экспертов ОЭСР по вопросам классификации страновых кредитных рисков ОЭСР переместилась из последней, седьмой, группы стран в шестую.

Для интеграционных объединений с участием России характерно различное положение в иерархии национальных правопорядков государств — членов ЕАЭС основных международных договоров и других инструментов международного права. Кроме того, в процессе развития центробежных тенденций государства взяли на себя совершенно разные международные обязательства. Например, Казахстан ратифицировал Энергетическую хартию¹³⁹ и Договор к ней¹⁴⁰, аналогично поступили Азербайджан, Туркменистан, Узбекистан, Кыргызстан, Таджикистан и Армения, тогда как Россия прямо отказалась присоединяться к данным международным договорам¹⁴¹, а Республика Беларусь подписала, но не ратифицировала их¹⁴². Россия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Армения являются членами Всемирной торговой организации и, соответственно, на них распространяются требования заключенных в рамках ВТО международных договоров, таких, например, как Соглашение по связанным с торговлей инвестиционным мерам (TRIMS), тогда как Беларусь является лишь наблюдателем.

Казахстан, Туркменистан и Азербайджан не подписали и не ратифицировали Конвенцию ООН по морскому праву, тогда как Россия является ее участником. Хотя эти государства подписали Алма-Атинскую декларацию от 21.12.1991 о создании Содружества Независимых Государств¹⁴³, которая, в частности, предусматривала сохранение юридической силы за всем международными договорами, подписанными и ратифицированными СССР.

Азербайджан, Беларусь и Казахстан ратифицировали Вашингтонскую конвенцию по урегулированию инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств 18.03.1965 (Конвенция МЦУИС/ICSID).

Кыргызстан и Россия лишь подписали ее, но не ратифицировали ее, Таджикистан не является ее участником.

Принципиальное отличие друг от друга правовых систем государств бывшего СССР, стремящихся к интеграции, парадоксальным образом играет позитивную роль для интеграции в целом — Россия, являясь членом ВТО, в состоянии задействовать инструменты, недоступные, например, Азербайджану, который не является членом Всемирной торговой организации. Одновременно Азербайджан, Казахстан и Туркменистан, являющиеся участниками Договора к Энергетической хартии, к которому Россия категорически отказалась присоединяться, отозвав свою подпись под ним, могут предложить России использовать положения данного Договора для выполнения их международных обязательств перед ней в рамках СНГ или ЕАЭС. Наиболее ярким примером практического наличия таких возможностей является опыт Республики Беларусь, через территорию которой поставлялись товары, поставка которых на территорию России была запрещена в соответствии с санкционным режимом ЕС и США в отношении Российской Федерации. Не менее очевидны плюсы от такого сотрудничества для государств, проявляющих заинтересованность в интеграции в структуры ЕАЭС, — Сирийской Арабской Республики, Исламской Республики Иран, которые с помощью участия в ЕАЭС могут нивелировать или по крайней мере существенно снизить негативный эффект от международных санкций.

Интеграция в евразийском пространстве осуществляется в рамках СНГ, ЕАЭС и Союзного государства России и Беларуси. Исторически первым региональным интеграционным объединением стало Содружество Независимых Государств, Соглашение о создании которого было подписано в г. Минске 08.12.1991¹⁴⁴. В Алма-Ате 21.12.1991 главы 11 государств¹⁴⁵ подписали к данному Соглашению Протокол об образовании СНГ. Алма-Атинская декларация подтвердила приверженность государств — членов СНГ к сотрудничеству. 22.01.1993 на саммите СНГ в Минске был одобрен Устав СНГ, который не был подписан Украиной и Туркменистаном, что означало утрату ими статуса государств — членов СНГ. 18.10.2011 государствами — членами СНГ, за исключением Азербайджана и Узбекистана, был подписан Договор о зоне свободной торговли на основе принципов ВТО. При этом данный договор уже вошел в определенное противоречие с положениями Таможенного союза, образованного в рамках ЕАЭС. Договор СНГ о Зоне свободной торговли отменяет пошлины на торговлю товарами в рамках СНГ, полную отмену тарифных и нетарифных ограничений, тогда как Таможенный союз ЕАЭС является протекционистским документом — таково его отношение к импорту товаров с территории государств, не являющихся его участниками, кроме того, он предполагает существование механизмов квотирования экспорта.

Формирование ЕАЭС прошло длительный путь становления. Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза 2007 г. содержал в ст. 5 указание на режим наибольшего благоприятствования для товаров, экспорт и импорт которых осуществляется с таможенной территории государств-участников.

В отношениях между государствами-участниками данного договора были уже тогда отменены таможенные пошлины, количественные ограничения и эквивалентные им меры. Сохранилось действие лишь права государств на применение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

18.11.2011 Казахстан, Россия и Беларусь подписали Декларацию о евразийской экономической интеграции, взяв на себя обязательство завершить к 01.01.2015 кодификацию международных договоров, базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, на основе чего предполагалось создание Евразийского экономического союза.

29.05.2014 был подписан Договор о создании Евразийского экономического союза, который вступил в силу с 01.01.2015.

Тогда же были утверждены Основные направления экономического развития ЕАЭС до 2030 г. 11.04.2017 был подписан Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза.

Среди нововведений ТК ЕАЭС можно назвать преимущественно электронное таможенное декларирование (п. 3 ст. 104 ТК ЕАЭС), получение ЕЭК полномочия устанавливать нормы беспошлинного ввоза товаров для личного пользования. Регламентировано правовое положение таможенных органов и их взаимодействие в рамках ЕАЭС. Выпуск товаров производится не должностным лицом таможенного органа, а лишь с использованием его информационной системы. Срок выпуска товаров сокращен в три раза — до 4 часов рабочего времени. Выпуск товаров может осуществляться и до завершения таможенного контроля при предоставлении обеспечения исполнения обязанности по уплате таможенных платежей.

Сразу после распада СССР был создан СНГ, в 1995 г. началось формирование Союзного государства России и Беларуси. В 1993 г. подписана и ратифицирована Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 22.01.1993 (далее по тексту данной работы — Минская конвенция).

Данный многосторонний международный договор предусматривает институт совместных следственных групп государств — членов СНГ на основе международного следственного поручения под руководством члена группы от государства — инициатора ее формирования.

Государства — участники данной Конвенции оказывают друг другу на основании ее положений правовую помощь в форме выполнения процессуальных действий, проведения осмотров, обысков, изъятия, передачи вещественных доказательств, проведения экспертизы, допросов и розыска лиц для привлечения к уголовной ответственности (ст. 6 данной Конвенции). На основании ст. 72 данной Конвенции ее государства-участники на основании поручения другой Стороны осуществляют в соответствии со своим законодательством уголовное преследование собственных граждан, подозреваемых в совершении преступления на территории запрашивающего государства.

Всем лицам, имеющим постоянное место жительства, и юридическим лицам, зарегистрированным на территории государств — участников Минской конвенции, предоставлен национальный режим в отношении личных и неимущественных прав.

Минской конвенцией предусмотрен упрощенный порядок исполнения судебных решений и решений третейских судов государств-участников, тогда как признание осуществляется автоматически (ст. 52 Конвенции). Особо следует отметить то, что в числе оснований отказа в исполнении решений судов государственной судебной системы и третейских судов государств — участников Минской конвенции отсутствуют такие основания, как нарушение норм публичного порядка государства места исполнения решения и неподсудность спора третейскому суду. Именно эти основания чаще всего используются для воспрепятствования исполнению решений иностранных судов и третейских судов на территории России¹⁴⁶.

По мнению К. Е. Михайленко, заключив Минскую конвенцию 1993 г., государства бывшего СССР признали общность задач и общий взгляд на способы их решения¹⁴⁷.

Также в период фактического распада СССР были заключены Киевское соглашение о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, 1992 г. и Московское соглашение о порядке взаимного исполнения решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территориях государств — участников СНГ 1998 г. Таким образом, в юридическом смысле имели место не только центробежные, но и центростремительные тенденции. В то время как фактически в СНГ происходила дезинтеграция государств, юридически имел место и обратный процесс. Именно в этом и заключается смысл фразы: pereat mundis — vivat iustitia — мир погибает — право живет. Даже в период разрыва экономических, культурных, образовательных связей юриспруденция способна по меньшей мере смягчить негативные последствия этого процесса, а как максимум — создать основу для восстановления межгосударственных связей.

Таким образом, говорить о конкретном моменте перехода государств бывшего СССР от центробежных тенденций к центростремительным с юридической точки зрения не приходится. С одной стороны, юридическая интеграция (точнее, реинтеграция) этих государств началась сразу же после распада СССР и осуществлялась параллельно центробежным тенденциям, с другой — центробежные тенденции продолжаются и в настоящее время. В качестве примера можно привести практику государств — участников ГУАМ, которые применяют положения Минской конвенции 1993 г. в отношениях друг с другом в сфере экстрадиции, при условии, что эти положения дополняют Европейскую конвенцию о выдаче правонарушителей 1957 г. или облегчают применение содержащихся в ней принципов¹⁴⁸.

Правотворческая деятельность СНГ и его роль в развитии экономической безопасности

Традиционным является понимание СНГ как фактически формы «дружественного мирного бракоразводного процесса» на постсоветском пространстве. Хотя ряд международных договоров в подписанных в рамках СНГ остается незаменимыми инструментами правового регулирования отношений в области национальной безопасности, трудно не заметить то, что в настоящее время для государств — членов ЕАЭС ряд документов СНГ заменен аналогичными документами ЕАЭС.

То, что СНГ было создано как основа для «цивилизованного развода», это не означает полной бесполезности его существования. Так, обращает на себя внимание деятельность Межпарламентской Ассамблеи СНГ (далее по тексту — МПА СНГ) по разработке модельных нормативных актов, которые являются как минимум образцами для формирования унифицированных правовых норм, а как максимум — международными обычаями, на содержание которых можно ссылаться в суде как на доказательство существования общепризнанной практики. Кроме того, именно в рамках СНГ были разработаны и апробированы многие инструменты евразийской интеграции¹⁴⁹.

В структуре СНГ отсутствовало само понятие подчиненности одного органа другому, существенное различие интересов государств — членов СНГ стало причиной игнорирования на практике даже подготовки, не говоря уже о реализации документов, принятых в рамках данного интеграционного объединения. Этому очень способствовало отсутствие механизма реализации многосторонних соглашений. Какой-либо контроль за исполнением международных обязательств отсутствовал.

18.12.2020 Решением Совета глав государств СНГ была утверждена новая Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств и План основных мероприятий по ее реализации.

В числе приоритетных направлений развития СНГ, отраженных в данной Концепции, отсутствует такое направление, как развитие правового регулирования общественных отношений на территории государств — членов СНГ. В целом в Концепции отсутствует целостная иллюстрация развития сотрудничества в сфере нормативно-правового регулирования.

В абз. 2 п. 4.1 Концепции включена некорректная формулировка по сравнению с действовавшей ранее Концепцией 2007 г. В качестве приоритетного направления деятельности указывается «развитие и функционирование зоны свободной торговли, создание благоприятных условий для дальнейшего экономического сотрудничества, перехода заинтересованных государств к более углубленным формам экономической кооперации, основанной на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы и капитала, согласно принципам, правилам и нормам Всемирной торговой организации».

Следует отметить, что целью ВТО является либерализация международной торговли и регулирование торгово-политических отношений государств-членов, что и обеспечивает ее принципы, правила и нормы (принципы наибольшего благоприятствования, взаимности, ограничение протекционизма и некоторые другие). Никаких целей, принципов и норм по созданию ВТО не реализует, эти вопросы находятся за пределами ее компетенции.

Относительно юридической обязательности решений органов СНГ для государств-участников можно сказать, что органы СНГ придерживались достаточно неоднозначных подходов¹⁵⁰.

Г. Г. Шинкарецкая придерживается подхода, согласно которому прямого воздействия на национальные правопорядки государств решения органов СНГ не оказывают¹⁵¹.

Существование СНГ не было лишено смысла — в рамках СНГ возможна «пробная» гармонизация норм права путем закрепления менее обязывающих юридических норм в решениях Совета глав государств и правительств СНГ и международных договорах, заключающихся в рамках СНГ.

Интеграция в рамках ЕАЭС как модель евразийской интеграции

Договор об учреждении ЕврАзЭс подписан 10.10.2000 при условии сохранения его сторонами международной правосубъектности. Членами ЕврАзЭс были Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан и Таджикистан, при этом ЕврАзЭс была открыта для всех государств. Ранее заключенные между ними международные договоры продолжали действовать при условии их непротиворечия Договору об учреждении ЕврАзЭС. Этим Договором были созданы органы международной интеграции: Межгосударственный совет ЕврАзЭС (Межгоссовет); Интеграционный комитет ЕврАзЭС; Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС (МПА); Суд ЕврАзЭС.

Межгоссовет, в состав которого входили главы государств (правительств), являлся высшим органом ЕврАзЭС, тогда как Интеграционный комитет, включавший в себя заместителей глав правительств, был постоянно действующим, а текущую работу выполняла Комиссия Постоянных представителей (Постпредов) Договаривающихся Сторон при ЕврАзЭС, назначаемых главами государств-членов.

МПА ЕврАзЭС, состоявшая из делегатов высших законодательных (представительных) органов государств-членов, выполняла функции органа парламентского сотрудничества государств. В ее компетенцию входили вопросы гармонизации и унификации национального законодательства и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС.

Договор о ЕАЭС затрагивает исключительно вопросы публичного права — таможенного права, налогового права, антимонопольного права, лицензирования и т. д.

Следует обратить внимание на очевидную диспропорцию развития права ЕАЭС — полное отсутствие частноправового сегмента. Действующие межгосударственные соглашения, регулирующие частноправовые отношения, заключены вне рамок ЕАЭС и содержат в основном коллизионные нормы, указывающие на то, право какого государства должно применяться в том или ином случае.

В частноправовом смысле хозяйствующие субъекты государств — членов ЕАЭС (да и сами государства, учитывая, что они являются полноправными субъектами предпринимательской деятельности) подчиняются на международном уровне — трем международным договорам (Киевское соглашение, Минская конвенция, Кишиневская конвенция), которые содержат коллизионные нормы, лишь указывающие на то, право какого государства подлежит применению, а на национальном уровне все регулируется современным гражданским законодательством, которое фактически основано на российском Гражданском кодексе¹⁵².

Типичным примером неравномерности развития интеграции на евразийском пространстве является интеграция в сфере образования. Несмотря на то что все государства — члены ЕАЭС, кроме России (Кыргызстан, Казахстан, Армения и Беларусь), являются участниками Болонского процесса¹⁵³, разработанного в рамках европейской интеграции¹⁵⁴, внедрение Болонской системы осуществляется на территориях этих государств в различных формах и с разными скоростями¹⁵⁵.

Различен подход правового регулирования и к цифровизации общественной жизни.

Так, белорусским законодательством токены признаны объектами вещных прав, обладающими качествами вещей, не ограниченных в обороте¹⁵⁶, определен порядок совершения операций с ними; дано юридическое определение майнинга¹⁵⁷ и определен правовой статус майнеров, а также определение понятия смарт-контракта, являющегося, по сути, способом обеспечения обязательств¹⁵⁸.

Правовое регулирование цифрового аспекта предпринимательской деятельности в России пока выразилось в серии норм, упрощающих совершение сделок, в том числе и электронным способом¹⁵⁹. Что же касается собственно «цифровизации», то она активно обсуждается представителями российской юридической доктрины¹⁶⁰.

Таким образом, в мире образовались две противоположные тенденции — усиление суверенитета государств и усиление интеграции. Являются ли эти тенденции взаимоисключающими априори, или их сосуществование возможно — вопрос риторический. По крайней мере, распад интеграционных объединений не означает автоматической отмены действия международных договоров, подписанных их участниками, и даже актов соответствующего международного объединения.

К числу правовых новелл Договора ЕАЭС в области развития правового регулирования общественных отношений в рамках евразийской интеграции можно отнести придание конкретного юридического смысла категории «право Союза», а также введение в правовой оборот понятий «гармонизации» и «унификации» норм права.

В настоящее время не решен вопрос о соотношении норм национального права и права ЕАЭС. Договор о ЕАЭС не решает и вопрос о соотношении нормативного акта, принятого ЕЭК, имеющего согласно положениям Договора о ЕАЭС непосредственное применение, и акта национального права.

Еще больше запутывает ситуацию то, что решения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета исполняются государствами — членами ЕАЭС в порядке, предусмотренном их национальным законодательством (ч. 2 п. 1 ст. 6 Договора), тогда как решения ЕЭК обладают в силу указания п. 13 Положения о ЕЭК — Приложение № 1 к Договору о ЕАЭС прямым действием.

Получается, что акты, обладающие большей юридической силой, требуют имплементации в систему национального правопорядка, тогда как акты меньшей юридической силы имеют непосредственную юридическую силу на территории государств — членов ЕАЭС.

Представляется, что согласно новым положениям Конституции РФ последняя пользуется приоритетом перед актами права ЕАЭС в силу Постановления Конституционного Суда № 1-П от 19.01.2017, в котором Конституционный Суд указал на преимущество Конституции перед решениями международных судебных органов (в том числе, очевидно, и Суда ЕАЭС).

Суд ЕАЭС в 2017 г. установил приоритет норм права ЕАЭС над нормами национального права¹⁶¹.

Основой любого интеграционного процесса является совокупность норм, на основе которой определяются полномочия и обязанности государств в отношении друг друга и интеграционного объединения, его органов. Такую роль выполняют документы программного характера¹⁶².

Право выполняет функцию регулятора отношений участников интеграционного процесса и определяет их правовой статус, упорядочивает и стимулирует интеграцию.

Европейский союз уже сформировал собственную правовую систему, общий рынок¹⁶³.

И в ЕС, и в ЕАЭС созданы системы органов и передачи государствами-членами ряда суверенных полномочий на уровень интеграционного объединения. Договор о ЕАЭС в ст. 6 вводит в правовой оборот термин «право Евразийского экономического союза» и перечисляет его инструменты. В свою очередь, Суд ЕАЭС указал на такие свойства права Союза, как его верховенство, прямое действие и непосредственное применение¹⁶⁴. Это позволяет дать праву ЕАЭС характеристику автономного правопорядка¹⁶⁵.

Из этого вытекает право ЕАЭС заключать международные договоры от собственного имени. Первым документом такого рода стало Соглашение о свободной торговле между ЕАЭС и Вьетнамом, которое предполагает снижение ставок ввозных таможенных пошлин, обязательства сторон по защите прав на объекты интеллектуальной собственности. Данное Соглашение способствует предсказуемости правового регулирования, заранее обязывая ЕАЭС и СРВ уведомлять друг друга о предполагающихся изменениях законодательства. При этом данное Соглашение обязательно для всех государств ЕАЭС¹⁶⁶.

Очевидно, что интеграция интеграционных объединений, или трансрегиональное право, осуществима прежде всего с помощью основного инструмента международно-правового регулирования — международных договоров интеграционных объединений с третьими государствами (т. е. не входящими в состав этих объединений) и другими интеграционными объединениями. Международные договоры ЕАЭС с третьими сторонами также включены в перечень источников права Союза (ст. 6 Договора о ЕАЭС). Это означает их юридически обязывающий характер и для органов ЕАЭС, и для государств — членов ЕАЭС независимо от факта признания ими обязательности положений этого международного договора для них. Однако уже п. 2 ст. 6 Договора о ЕАЭС ставит международные договоры между ЕАЭС и третьей стороной в зависимость от права ЕАЭС — согласно его норме, они не могут противоречить основным целям, принципам и правилам функционирования ЕАЭС. К. В. Энтин объясняет это тем, что если в ЕС договоры учредительного характера выступают в качестве «конституционной хартии Союза», тогда как основной «центр тяжести» приходится на односторонние властные акты вторичного права ЕС (регламенты и директивы), то структура ЕАЭС и иерархия его источников такова, что международными договорами в рамках ЕАЭС установлен куда больший объем правовых норм — например, Таможенный кодекс ЕАЭС является международным договором. По мнению Е. А. Мальгинова, принятый в ЕАЭС способ гармонизации — через соглашения, является более гибким¹⁶⁷.

Список вопросов для самоконтроля

1. Опишите основы правового обеспечения экономической безопасности, установленные Конституцией РФ.

2. Дайте характеристику основным этапам развития правового обеспечения национальной безопасности.

3. Перечислите основные категории (виды) национальной безопасности.

4. Перечислите основные документы программного характера в области обеспечения экономической безопасности. Дайте их сравнительную характеристику.

5. Опишите основные модели соотношения национальной безопасности и других видов безопасности в российской юридической науке.

6. В чем состоит специфика обеспечения национальной безопасности именно в связи с цифровой экономикой?

Список использованной литературы

1. Алиев Т. Т., Санникова С. С. Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Современное право. 2013. № 6. С. 33–35.

2. Климонова А. Н. Основные подходы к исследованию понятий «экономическая безопасность» и «экономическая безопасность государства» // Социально-экономические явления и процессы. 2014. Вып. 8. Т. 9. С. 54–60.

3. Манилов В. Л. Национальная безопасность: ценности, интересы и цели //Военная мысль. 2015. № 6. С. 29–40.

4. Мехтиев М. Г. Регулирование своп-соглашений Федеральной резервной системы США с другими центральными банками в рамках международных финансовых механизмов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 5 (60). С. 37–43.

5. Мехтиев М. Г. Международные финансовые механизмы: криптовалюта vs Swift // Электронная валюта в свете современных правовых и экономических вызовов: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Москва, 02.06.2016). М.: Юрлитинформ, 2016. С. 158–166.

6. Оборотов Ю. Н. Современное государство: основы теории. Одесса: Астропринт, 2018. 132 с.

7. Стахов А. И. Административно-правовая природа безопасности // Полицейское право. 2016. № 1. С. 5–8.

Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

— основные конституционные положения о системе и структуре органов государственной власти в Российской Федерации;

— структуру федеральных органов государственной власти общей и специальной компетенции.

Уметь:

— анализировать и решать проблемы, возникающие при применении положений, нормативных актов;

— определять отраслевую принадлежность того или иного инструмента правового регулирования;

— соотносить положения документов программного характера и норм действующего законодательства.

Владеть:

— навыками анализа основных нормативных актов, актов правоприменения, по вопросам обеспечения безопасности.

2.1. Полномочия высших органов государственной власти в обеспечении экономической безопасности в Российской Федерации

На современном этапе развития российского общества роль государственных органов в сфере обеспечения экономической безопасности довольно велика. Наступление многополярного мира сопровождается, с одной стороны, обострением глобальной конкуренции, а с другой — неустойчивым развитием мировой экономики.

За последние три десятилетия, если брать за точку отсчета 80-е гг. XX столетия, мир существенно изменился. Свидетельством этого являются такие процессы, которые мы наблюдаем в области международного права, в экономических отношениях многих стран, в том числе и в военно-политической области. Ряд угроз, с которыми сталкивалась новая Россия, исчезли, появились новые вызовы, особенно в области экономической безопасности. Чтобы не допустить снижения и без того низкого качества жизни населения и противостоять кризисным явлениям, особенно в таких областях, как финансовые и научно-технологические сферы, Президентом Российской Федерации подписан Указ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»¹⁶⁸.

Значимость данного документа заключается в том, что в нем определены не только задачи, цели и основные направления государственной политики по наращиванию уровня экономического суверенитета и социально-экономической стабильности страны, но и угрозы экономической безопасности для Российской Федерации. Названные факторы и определяют главенствующую роль и место государственных органов в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации.

В концептуальном плане необходимо выработать подходы к понятию «правовые основы экономической безопасности». Анализ нормативных актов, так или иначе раскрывающих содержание категории «безопасность», позволяет сформулировать следующее понимание правового обеспечения экономической безопасности. Это «процессы правовой регламентации экономических отношений и реализации правовых предписаний, направленные на обеспечение необходимых условий для развития граждан, стабильности страны, а также защиты от влияния различных угроз»¹⁶⁹.

В настоящее время принят целый ряд нормативных актов, которые являются базовыми, руководствуясь которыми государственные органы и их должностные лица обеспечивают экономическую безопасность Российской Федерации. Их можно сгруппировать по следующим направлениям:

«– законодательные акты, определяющие базу правового обеспечения экономической безопасности;

— законодательные акты, регулирующие различные отрасли экономической безопасности;

— законодательные акты, закрепляющие стратегию развития экономической безопасности;

— законодательные акты, определяющие рост и развитие российской экономики в целях обеспечения экономической безопасности страны»¹⁷⁰.

Понятие «экономическая безопасность» многоаспектное, поэтому требует юридического толкования. Если исходить из того, что главное предназначение любого государства заключается в обеспечении защищенности и суверенитета своей территории, а также прав и свобод граждан, то экономическая безопасность характеризуется состоянием, исключающим какие-либо угрозы как внешнего (например, преобладание сырьевых товаров в экспорте, потеря традиционных рынков сбыта, зависимость страны от импорта, увеличивающаяся внешняя задолженность), так и внутреннего (низкая конкурентоспособность национальной экономики, недостаточная развитость и устойчивость объектов инфраструктуры, слабый научно-технический потенциал страны и т. п.) характера.

Академик Л. И. Абалкин в 90-е гг. прошлого века содержание экономической безопасности определял как «совокупность условий и факторов, обеспечивающих независимость национальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и совершенствованию»¹⁷¹.

В современных условиях экономическая безопасность связывается в первую очередь с охраной и защитой основных прав и свобод личности, особенно в области социально-экономических прав. Как отмечает Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, нынешними «болевыми точками» является нерешенность социально-экономических проблем: «Это … чрезмерное социальное расслоение, пенсионная реформа, которая затрагивает социально-экономические права малоимущих россиян»¹⁷².

Реализацию нормативных актов в области экономической безопасности обеспечивают конкретные органы, обладающие полномочиями, содержание которых раскрывают последующие вопросы, входящие в данную главу.

Чтобы эффективно и надежно обеспечить экономическую безопасность, государство наделяет государственные органы специальными полномочиями, которые закрепляются в соответствующих нормативных актах. Согласно Федеральному закону «О безопасности» такими органами являются: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Из числа вышеперечисленных органов особая роль в обеспечении экономической безопасности принадлежит Президенту Российской Федерации; Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. Их роль состоит в определении основных направлений государственной политики в области экономической безопасности, закреплении их в базовых нормативных актах, проведении их в жизнь и контроле за их исполнением.

Специфический конституционно-правовой статус Президента РФ, который не относится ни к одной из ветвей власти, ставит под вопрос эффективность его нормотворческих полномочий, полномочий по согласованию (одобрению) проектов федеральных законов и его законодательной инициативы. Помимо издания и обеспечения соблюдения правовых норм, законотворческая деятельность Президента РФ выражается в ряде функций иного характера. Администрация Президента РФ непосредственно обеспечивает их выполнение¹⁷³.

Основными законотворческими полномочиями Президента РФ согласно пп. «г», «д» и «е» ст. 84 Конституции РФ является внесение им проектов федеральных законов в Государственную Думу, подписание и обнародование федеральных законов и направление Федеральному Собранию ежегодного Послания, на основе которого разрабатываются и принимаются в том числе федеральные законы. Следует отметить то, что в отношении Правительства РФ Президент РФ дает поручения, а в адрес Федерального Собрания — просьбу в оперативном порядке одобрить определенные иные федеральные законы. Нельзя не отметить также и того, что на основе Послания Президента РФ Федеральному Собранию распоряжением Президента РФ утверждается перечень его поручений Правительству РФ, предусматривающий конкретные сроки их исполнения, чего нельзя сказать в отношении иных документов программного характера.

И хотя относящиеся к этой категории документы играют значительную роль в направлении обеспечения эффективности деятельности государственной власти, поскольку они определяют своего рода «дорожную карту» изменений российского законодательства, нельзя не заметить определенной рассогласованности действий органов исполнительной власти в этом вопросе. Кроме того, положение программных документов в российской системе права не определено. С формально-юридической точки зрения они не имеют статуса источников права.

Кроме того, в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ говорится о праве Президента РФ на использование согласительных процедур для оперативного и компромиссного разрешения разногласий, возникающих между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти уровня субъектов РФ, а также и на другом уровне — между органами государственной власти субъектов РФ. Разработчики Конституции РФ воздержались от конкретизации объема понятия согласительных процедур, которые уполномочен использовать Президент РФ¹⁷⁴, что способствует разработке и использованию Президентом РФ уникальных способов разрешения любых противоречий. Среди типичных используемых Президентом РФ процедур — проведение переговоров и создание согласительных комиссий. Государственный совет РФ, образованный на основе Указа Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации»¹⁷⁵, призван содействовать Президенту РФ в разработке и проведении согласительных процедур. В частности, согласительные процедуры используются при возникновении противоречий в законотворческом процессе. При этом данная процедура не регламентируется законом.

Президент РФ в силу прямого указания ч. 2 той же статьи обладает правом на временное приостановление действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ, содержащего предполагаемые нарушения Конституции РФ, федеральных законов и (или) международных обязательств Российской Федерации, а равно при наличии оснований предполагать нарушения им прав и свобод человека и гражданина до окончательного разрешения вопроса о наличии или отсутствии такого нарушения судом¹⁷⁶.

Кроме того, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁷⁷ предоставляет Президенту РФ право на обращение в законодательный орган власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами следующих категорий нормативных правовых актов уровня субъекта РФ: конституционного документа (устава) соответствующего субъекта РФ, законов или иных нормативных актов субъекта РФ (п. 3 ст. 27 цитируемого федерального закона).

При этом указанный закон в следующем пункте той же статьи предписывает Президенту РФ использовать при разногласиях согласительные процедуры для разрешения разногласий, возникших вследствие заявления им данного требования. И лишь в случае недостижения согласия Президент России вправе обратиться в соответствующий суд.

Представляется все же, что право Президента РФ, предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции РФ, безусловно в том смысле, что не может быть обусловлено фактом использования им согласительных процедур¹⁷⁸ и даже фактом передачи спора на рассмотрение суда. Представляется, что Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ не в полной мере соответствует в этой части Конституции России.

Статья 90 Конституции России содержит указание на право Президента РФ издавать нормативные и индивидуальные акты (указы Президента РФ и распоряжения Президента РФ), имеющие общеобязательный характер при условии их непротиворечия Конституции РФ и федеральным законам.

Таким образом, Указы Президента РФ обладают в соответствии с положениями этой статьи Конституции большей юридической силой по сравнению с Постановлениями Правительства РФ, что подтверждается ст. 115 Конституции.

Это представляется тем более важным ввиду практики так называемого «указного правотворчества», распространенной в период с 1991 по 1993 г., когда указами Президента РФ регулировались общественные отношения, в том числе и подлежащие регулированию на основе закона¹⁷⁹.

Следует отметить то, что Конституция РФ 1993 г. практически не установила пределов нормотворческих полномочий Президента РФ, что в известном смысле является продолжением сложившейся в конце 80-х — начале 90-х гг. ХХ в. практики «указного правотворчества».

Разработка проектов федеральных законов осуществляется Администрацией Президента РФ на основе правил, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ.

В числе подзаконных актов можно назвать два значимых нормативных акта, изданных Президентом РФ: Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы». В тексте Указа № 460 предписано, что перечень мероприятий, проводимых во исполнение данного акта, необходимо осуществлять, руководствуясь Национальной стратегией противодействия коррупции и Национальным планом противодействия коррупции на 2010–2011 гг.

Значимость Указа Президента РФ от 20.05.2011 № 657 состоит в том, что он определяет круг органов государственной власти, обязанных осуществлять функцию по проведению государственного мониторинга правоприменительной деятельности. Согласно ему к таковым отнесены все органы государственной власти федерального уровня. В отношении органов судебной системы, прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Общественной палаты данный Указ лишь предоставляет им право участия в формировании ежегодных итоговых результатов мониторинга, приравнивая их к любым организациям, созданным Российской Федерацией на основе федерального закона.

Федеральным органом государственной власти, специально уполномоченным на проведение мониторинга правоприменительной деятельности, является Министерство юстиции РФ, на которое возложена обязанность осуществлять данный вид мониторинга в целях исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского суда по правам человека, а также направление деятельности по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методического обеспечения.

В свою очередь, на Правительство РФ данным Указом Президента РФ возложена обязанность рассматривать и ежегодно до 1 сентября представлять Президенту РФ доклад о результатах мониторинга на основе проекта, предложенного Министерством юстиции РФ.

Дискуссионным вопросом является юридический статус этого доклада¹⁸⁰. В нем содержатся предложения по совершенствованию законодательства, но при этом решение об осуществлении тех или иных действий по результатам этого доклада принимается исключительно Президентом РФ, который не обязан учитывать положения этого доклада. Автором данной работы предлагается обязать Президента РФ издавать мотивированное заключение с указанием на причины принятия или непринятия тех или иных мер по результатам рассмотрения им доклада. Очевидно, что эта обязанность будет непосредственно осуществляться Администрацией Президента РФ.

Термин «управление» правомерно применяется к любому обществу и происходящим внутри него процессам. Все более очевиден рост удельного веса и степень участия управленческого труда в совокупном результате любой деятельности¹⁸¹, растет количество административных работников, зависимость между результатами и качеством управления становится все более прямой¹⁸².

Эпоха универсальных специалистов, которые одинаково хорошо разбирались во всем начиная от физики и заканчивая литературой, в прошлом. Причина тому — увеличение количества информации в современном мире. В этой связи взаимодействие Администрации Президента РФ и специалистов в различных областях является необходимостью. Современная практика ставит перед государственной властью все более комплексные задачи, которые не могут быть решены в рамках только одной отрасли знания. Вместе с тем, как справедливо заметил профессор, член-корреспондент РАН Д. А. Керимов в своей монографии «Проблемы общей теории государства и права», «…каждая из наук в данном случае не выходит из своей „квартиры“»¹⁸³. В то же самое время жизнь требует принципиально иного подхода. В силу постоянного усложнения общественных отношений и априори вторичного характера правового регулирования по отношению к ним необходим постоянный институционный мониторинг всего нормативного массива, практики применения норм права судами и иными правоприменительными органами и последствий изменения действующего законодательства или сохранения статус-кво.

На федеральном уровне мониторинг правоприменения регулируется подзаконными актами Президента РФ и Правительства РФ. Нормативного правового акта федерального уровня, который регулировал бы мониторинг правоприменительной деятельности, в настоящее время не существует. Следует отметить то, что на уровне субъектов РФ ситуация кардинально отличается — на территории ряда субъектов РФ действуют соответствующие законы регионального уровня.

Федеративная природа российской государственности отрицает возможность «произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения» Федерации и ее субъектов¹⁸⁴. Недопустимо и возложение государственных функций исключительно на федеральные органы власти. Механизм мониторинга правоприменительной деятельности нуждается в достаточно высокой степени децентрализации. Этому весьма способствует отмечаемая Т. Я. Хабриевой «многоэтажность» преобразований российского законодательства¹⁸⁵, когда новшества в правовом регулировании могут возникнуть не только (и даже не столько) в силу изменений Конституции РФ и федеральных законов, сколько в силу принятия новых или изменения действующих подзаконных нормативных актов. При этом, как верно отмечает А. А. Сергеев, «сегодня на повестке дня иные задачи: „укрепление вертикали власти“, строгий контроль за исполнением субъектами Федерации требований федеральных нормативных правовых актов и т. п. До 2003 г. казалось, что уж если не существует исключительных предметов ведения субъектов Федерации (сферы общественных отношений вне пределов ведения Федерации и совместного ведения), то по крайней мере имеются некоторые имманентные органам государственной власти субъектов Федерации общие полномочия»¹⁸⁶. Данное конституционное противоречие привело к тому, что малейшая самостоятельность субъектов РФ в сфере правового регулирования общественных отношений ставится под сомнение. По мнению автора данной работы, законодательство субъектов РФ вполне могло бы стать образцом для развития федерального законодательства, тем более что такого рода прецедент уже существует¹⁸⁷. Важность обратной связи, очевидность того, что право действует не в вакууме, а на основе регулируемых им общественных отношений, делает вопрос о мониторинге применения норм права одним из основных вопросов эффективности правового регулирования.

В силу конституционного принципа разделения властей мониторинг правоприменения нецелесообразно осуществлять под руководством одного из федеральных органов исполнительной власти. Тем более, как уже было указано ранее, в силу п. «а» ч. 2 Указа Президента РФ № 657 мониторинг правоприменения осуществляется Министерством юстиции исключительно для выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений ЕСПЧ, если при этом необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу (отмена) нормативных правовых актов федерального уровня. Узкоцелевой характер такого «мониторинга правоприменения» очевиден, и в строго юридическом смысле слова его объектом является не правоприменение как таковое, но содержание норм действующего законодательства и подзаконных актов.

Координация и методическое обеспечение мониторинга Министерством юстиции РФ также ограничены федеральными органами исполнительной власти.

Принятие специального федерального закона позволит также поставить точку в дискуссиях по поводу чистоты юридической терминологии и ввести в оборот термин «правовой мониторинг».

Представляется, что мониторинг правоприменения в собственном смысле этого слова должен осуществляться Администрацией Президента РФ, тем более что ряд ее структурных подразделений осуществляет деятельность, во-первых, по защите и по обеспечению практической реализации прав граждан, во-вторых, по обеспечению Президента РФ информацией не только о содержании нормативных правовых актов, которые предположительно нуждаются в изменении в связи с решениями Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ¹⁸⁸, но о проблемах практического применения нормативных актов всех уровней, состоянии судебной (и иной правоприменительной) практики, предложениях de lege ferenda¹⁸⁹ от органов власти, организаций и граждан.

Например, информационно-аналитическое и организационное обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, взаимодействие с экспертными организациями, подготовка Президенту РФ предложений по выработке государственной политики в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, по разграничению полномочий органов власти осуществляется Управлением Президента РФ по обеспечению деятельности Государственного совета Российской Федерации (см. п. 4 Положения об Управлении Президента РФ по обеспечению деятельности Государственного совета Российской Федерации¹⁹⁰). Аналогичные mutatis mutandis¹⁹¹ функции в других областях общественных отношений осуществляют Управление Президента РФ по внутренней политике, Экспертное управление Президента РФ.

Еще одним аргументом в пользу осуществления Администрацией Президента РФ мониторинга правоприменения является то, что Указом Президента РФ от 16.07.2012 № 1001 «Об Экономическом совете при Президенте Российской Федерации», утратившем ныне юридическую силу, предусматривалось проведение комплексной экспертизы проектов правовых актов в сфере социально-экономической политики и прогнозирование результатов практической реализации содержащихся в них положений. Следует отметить, во-первых, не вполне очевидные критерии разграничения актов в сфере социально-экономической политики от актов, имеющих иной предмет правового регулирования, во-вторых, зависимость правового прогнозирования от программ социально-экономического развития. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 19.07.2018 № 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации», которым было утверждено Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам. Данный Совет практически утратил функцию правового прогнозирования.

Следующим элементом правового мониторинга является мониторинг финансовых условий реализации положений законопроектов. При всей важности данного аспекта реализации закона финансово-экономической экспертизы проектов федеральных законов не проводится. Таковая проводится исключительно Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

При этом, если экспертиза социально-экономического воздействия актов гражданского законодательства проводится в обязательном порядке, то в ситуации с выявлением финансовой проблематики экспертная оценка проводится исключительно по инициативе главы государства — экспертиза влияния законопроектов на развитие финансового рынка, которая проводится Советом при Президенте РФ по развитию финансового рынка Российской Федерации¹⁹².

Таким образом, экспертиза влияния проектов федеральных законов (в том числе проектов, инициатором которых является Правительство РФ) на осуществление финансовых процессов в стране необязательна. Такое решение представляется неэффективным, поскольку сфера формирования, использования и распределения денежных фондов, в том числе необходимых для решения государственных задач, нуждается в особо внимательном регулировании со стороны органов власти. Автором предлагается, в частности, расширение полномочий Совета в целях получения его экспертами прав оценки проектов федеральных законов не только на основании и в силу соответствующего поручения Президента РФ в части соответствия суждений, изложенных в финансово-экономическом обосновании, реальному положению дел¹⁹³.

В целом система правового мониторинга в настоящее время отсутствует, поскольку правовой мониторинг существует в виде отдельных его элементов без какой-либо связи между ними. При этом в системе Администрации Президента РФ существуют структурные подразделения, осуществляющие практически все элементы правового мониторинга, что позволяет говорить о дублировании функций по мониторингу этих структурных подразделений и федеральных органов исполнительной власти.

На основе Указа Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»¹⁹⁴ возможно осуществление экспертиз правительственных законопроектов. В настоящее время в составе Администрации Президента РФ функционируют 17 коллегиальных органов (советов), управомоченных осуществлять экспертную оценку законопроектов, при этом полномочия этих органов разграничены так, что объектом их экспертной оценки может стать практически любой нормативный акт, практика его применения, объективные предпосылки его принятия, изменения или прекращения (приостановления его действия), социальные и политические последствия. При поступлении законопроекта, имеющего комплексный характер, целесообразным представляется создание совместных комиссий из членов нескольких советов, и наоборот — при рассмотрении проекта, имеющего узкую область применения, созыв всего совещательного органа нецелесообразен, полномочия по рассмотрению этого проекта можно передать специализированной экспертной комиссии.

Согласно мнению абсолютного большинства исследователей Россия является президентской республикой. Положение Президента РФ с вступлением в юридическую силу Конституции РФ 1993 г. серьезно изменилось: если, согласно ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., Президент возглавлял исполнительную власть, то в соответствии с новыми конституционными положениями он не был включен ни в одну из ветвей власти¹⁹⁵. Однако принадлежащее ему полномочие по контролю за формированием и деятельностью органов исполнительной власти федерального уровня несколько уточняет общие положения Конституции РФ о независимости исполнительной ветви власти.

Часть 3 ст. 81 Конституции РФ запрещает действующему Президенту России занимать эту должность более двух сроков подряд. Эта норма направлена на обеспечение обновляемости власти в России, затрудняя возможность нахождения на должности Президента РФ лица в течение более чем 12 лет подряд, ограничивая возможность установления авторитаризма.

Конституционно-правовой статус Президента России основан на ст. 11, 80–93 Конституции РФ.

Согласно положениям ст. 11 Конституции РФ Президент России осуществляет государственную власть на федеральном уровне. Как уже было сказано выше, он не включен ни в одну из ветвей власти, что позволяет, например, Ю. И. Скуратову характеризовать Российскую Федерацию не как президентскую республику, но как республику смешанного типа¹⁹⁶.

В соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции Президент РФ совместно с Правительством РФ обеспечивает на основе Конституции РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. С точки зрения В. В. Комаровой, вышеприведенная норма Конституции является излишней, поскольку «…воспроизводит положения ст. ст. 4, 80, 83–90, 114 Конституции»¹⁹⁷.

Представляется, что сказанное В. В. Комаровой не вполне соответствует действительности. То, что норма ч. 4 ст. 78 Конституции России действует только во взаимосвязи с другими нормами, не означает ее ненужности.

Кроме того, именно на основе положений ч. 4 ст. 78 Конституции РФ созданы и функционируют такие органы государственной власти, как Государственный совет РФ и институт полномочных представителей Президента РФ. Причем последние существуют в двух ипостасях — как представители Президента РФ на территориях субъектов Российской Федерации и как его представители в высшем органе законодательной власти — Федеральном Собрании Российской Федерации.

Одним из основных диалектических противоречий правового положения контрольных органов является следующий парадокс: с одной стороны, необходима их автономия от формирующих их органов исполнительной власти, с другой — необходимо взаимодействие с другими органами государственной власти. В случае с Администрацией Президента РФ последняя не имеет права ни принимать решений в отношении подконтрольных органов власти и должностных лиц, ни назначать им наказание за выявленные признаки правонарушения.

Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности.

Согласно иерархии государственных органов ключевая роль принадлежит Президенту Российской Федерации, чей статус и основные полномочия определяются ст. 80–93 Конституции Российской Федерации. Статья 8 Федерального закона «О безопасности» выделяет несколько направлений полномочий Президента РФ в сфере обеспечения безопасности.

Одним из основополагающих направлений деятельности главы государства является сфера государственной политики в области обеспечения безопасности государства. Президент Российской Федерации, как правило, утверждает концептуальные и доктринальные документы, которые носят стратегический характер. Например, в области обеспечения экономической безопасности к таким документам относится «Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», «Военная доктрина Российской Федерации» (утв. Президентом Российской Федерации 25.12.2014 № ПР-2976¹⁹⁸) и др.

Кроме того, в рамках своей компетенции он принимает указы, направленные на устранение угроз экономической безопасности Российской Федерации. Например, такое решение было закреплено Указом Президента РФ от 06.08.2014 № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»¹⁹⁹, согласно которому лицам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, в своей деятельности предписывается исходить из того, что в течение одного года со дня вступления его в силу запрещаются либо ограничиваются операции, предусматривающие ввоз на территорию Российской Федерации (за исключением транзита) отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц, или государство, присоединившееся к такому решению. В соответствии с данным Указом Правительство РФ обязано определить перечень видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, предусмотрев возможность его корректировки с учетом необходимости сбалансированности рынков, сдерживания цен на соответствующие виды товаров в результате такого запрета и необходимости оказания гуманитарной поддержки населению территорий непризнанных государств — ДНР и ЛНР, и определить перечень конкретных действий для реализации данных положений Указа Президента РФ, перечень мер по импортозамещению.

В связи с нарастанием угрозы экономической безопасности для Российской Федерации, особенно после вхождения Республики Крым в состав России, Президентом Российской Федерации был принят ряд указов. Так, 29.07.2015 главой государства принимается Указ № 391 «Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»²⁰⁰, которым предписано уничтожение таких товаров при их обнаружении на территории РФ. Данная мера оценивается неоднозначно, поскольку в ряде случаев пострадавшими от контрсанкций являются российские контрагенты иностранных поставщиков товаров²⁰¹.

В 2015 г. в связи с обострившимися отношениями с Турецкой Республикой был принят Указ Президента РФ от 28.11.2015 № 583 «О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики»²⁰², который предусмотрел возможность наложения запретов экономического характера. В течение 2016 г. отношения между Российской Федерацией и Турецкой Республикой постепенно нормализовались, и из установленных запретов юридическую силу сохранил перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является Турецкая Республика²⁰³. При этом из данного Перечня уже исключены все товары, кроме томатов свежих или охлажденных. Следует обратить внимание и на то, что ни один из Указов Президента РФ об ограничениях импорта в отношении товаров, происходящих с территории Турецкой Республики, в настоящее время не отменен. Это означает, что указанные запреты в любое время в оперативном порядке могут быть введены вновь.

С учетом того, что Украина, следуя примеру США и Европейского союза, проводит крайне недружественную политику в отношении Российской Федерации в области экономических отношений, всеми возможными силами старается нанести им ощутимый вред, руководство Российской Федерации вынуждено принимать адекватные меры по обеспечению безопасности государства. В частности, Президентом РФ был принят Указ № 592 от 22.10.2018 № 592 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Украины в отношении граждан и юридических лиц Российской Федерации», запретивший ввоз товаров, страной происхождения (страной отправления) которых является Украина или которые перемещаются через территорию Украины, за исключением автомобильного и железнодорожного транзита. Правительству Российской Федерации этим Указом было предписано определить не только перечень лиц, в отношении которых применяются специальные экономические меры, но и перечень этих мер.

Федеральный закон «О безопасности» (ст. 8 п. 6) наделяет Президента Российской Федерации в том числе и таким полномочием, как применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах и принудительных мерах»²⁰⁴ они применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства (его органов и должностных лиц), представляющие угрозу интересам и безопасности России и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН.

В ст. 3 данного федерального закона указывается, что «к специальным экономическим мерам относится запрет на совершение действий в отношении конкретных иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иных ограничений». Такие меры могут быть самыми разнообразными, в частности, таковыми являются:

— запрещение или установление ограничений на проведение финансовых операций;

— приостановление реализации всех или части программ в области военно-технического сотрудничества или в области экономической или технической помощи;

— установление ограничений или запрещение внешнеэкономических операций;

— изменение ввозных и (или) вывозных таможенных пошлин;

— отказ или запрещение участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства;

— ограничение или запрет захода в порты Российской Федерации;

— ограничение использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;

— приостановление или прекращение в области внешнеэкономических связей международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации.

Специальные экономические меры могут быть применены на определенный срок к конкретным иностранным государствам и (или) иностранным организациям, а также к лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории иностранного государства. Решение о введении таких мер принимается Президентом РФ. Основанием для принятия такого решения являются поступившие предложения от Совета Безопасности Российской Федерации, а также Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или Правительства РФ.

Если обстоятельства, послужившие основанием применения специальных экономических мер, устранены, то Президент Российской Федерации может принять одно из решений — досрочно отменить или отменить по истечении установленного срока, или если не устранены, то указанный срок продлевается.

Четвертая группа полномочий Президента РФ касается принятия решений, связанных с обеспечением населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также полномочий в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Изложенные Указы Президента РФ, федеральные законы наглядно показывают практическую сторону его деятельности, направленную на обеспечение экономической безопасности Российской Федерации.

Особенностью Администрации Президента РФ является отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего порядок формирования и структуры ее органов. В отношении каждого конкретного органа принимается отдельный Указ Президента РФ или Распоряжение Президента РФ. Подобно тому, как простая сумма вещей не тождественна целому, для наличия у органов государственной власти качества системы недостаточно одного факта их существования. Такое качество государственным органам сообщает как раз система взаимодействия между ними. Смысл конституционного принципа разделения властей состоит в избежании доказавшего свою порочность еще в первой половине ХХ в. сосредоточия властных полномочий в рамках одного органа. Однако данное разделение отнюдь не означает разделения единой системы государственной власти на три самостоятельные, автономные по отношению друг к другу системы. Отметим, что классическая «триада» ветвей власти — законодательная, исполнительная и судебная — часто дополняется исследователями за счет контрольной ветви власти²⁰⁵. Властные полномочия Президента РФ, который согласно Конституции РФ 1993 г. не относится ни к одной из ветвей власти, российскими исследователями столь же часто выделяются в отдельную ветвь государственной власти²⁰⁶. Неслучайно именно Президенту РФ принадлежат полномочия по обеспечению взаимодействия государственных органов.

Видный русский ученый-конституционалист дореволюционного периода С. А. Котляревский неоднократно указывал в своих трудах, посвященных взаимодействию представительных и исполнительных органов, на то, что первые, выдвигая требования ко вторым, не предопределяют формы правления, предполагая тем не менее политическую солидарность правительства с представительством²⁰⁷.

Исследователи, характеризуя российскую систему разделения властей как «симфонию властей»²⁰⁸, противопоставляют ее американской системе, основанной на жесткой дихотомии ветвей власти²⁰⁹. Президент РФ должен взаимодействовать с обеими палатами Федерального Собрания по самому важному вопросу их деятельности — формированию массива федерального законодательства. Не отрицая значимости принципа разделения властей как правовой ценности, подчеркнем, что требование эффективности государственного управления, в свою очередь, невыполнимо без консенсуса по данному вопросу.

Как отмечает В. В. Невинский, внутренняя конституционно-правовая противоречивость является следствием существующего механизма разделения властей, место и роль Президента РФ в котором определены недостаточно четко²¹⁰.

Взаимодействие Президента РФ и палат Федерального Собрания осуществляется в основном в области законотворчества. Президентом вносятся в Государственную Думу проекты федеральных законов, он подписывает и обнародует их, имея при этом право отлагательного вето. Взаимодействие Президента РФ с другими органами государственной власти предполагает не только пассивное сопровождение законотворчества, но и использование им права законодательной инициативы или совместное выполнение отдельных задач и функций, исключена лишь подмена Президентом РФ полномочий какого-либо иного органа власти. Органы государственной власти объединяют свои усилия для исполнения своих функций, тогда как задачей Президента РФ является обеспечение их согласованной работы. Не будет поспешным определение Президента РФ в качестве своего рода «интегратора» усилий других органов государственной власти.

В соответствии с новой редакцией п. «а» ст. 83 Конституции РФ кандидатура Председателя Правительства РФ подлежит предварительному утверждению Государственной Думой, после чего Президент РФ осуществляет соответствующее назначение. В аналогичном порядке утверждаются Государственной Думой заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры. Это означает, что обе палаты Федерального Собрания будут задействованы в формировании высшего органа исполнительной власти и его конституционная подотчетность приобретет дополнительную нормативную основу. Новая конфигурация взаимоотношений усилит роль высшего законодательного (представительного) органа, который получает дополнительные возможности не только в области контроля за Правительством РФ, но и по его формированию.

Нормативно-правовой основой существования, формирования и функционирования Администрации Президента РФ является п. «и» ст. 83 Конституции РФ, содержащий в новой редакции уточнение целей ее формирования — обеспечение реализации полномочий Президента РФ, и два нормативных правовых акта главы государства — Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (ред. от 07.03.2020) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»²¹¹ и Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 (ред. от 02.10.2018) «Об Администрации Президента Российской Федерации»²¹². Согласно Положению об Администрации Президента определен ее состав и внутренняя структура. Положение об Администрации несколько расширяет конституционную формулировку п. «и» ст. 83 Конституции РФ: помимо обеспечения реализации полномочий Президента РФ, п. 4 Положения об Администрации наделил ее полномочиями по контролю за исполнением решений Президента РФ, по подготовке для его предложений по охране суверенитета, независимости, государственной целостности РФ, содействию Президенту РФ в области определения основных направлений государственной политики, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов. Также п. 4 данного Положения уполномочивает Администрацию Президента РФ на разработку общей стратегии внешней политики и обеспечения реализации Президентом РФ соответствующего набора полномочий. Совместно с федеральными органами исполнительной власти и другими организациями Администрация Президента РФ разрабатывает общенациональные проекты и контролирует их реализацию, а также обеспечивает деятельность Президента РФ по решению кадровых вопросов, вопросов о награждении государственными наградами и о присвоении почетных званий Российской Федерации. Данный перечень целей функционирования Администрации Президента РФ является открытым.

Среди правотворческих функций Администрации Президента РФ можно отметить, в частности, организацию разработки проектов федеральных законов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу, проектов нормативных и индивидуальных актов (указов и распоряжений), поручений (перечней поручений) и обращений Президента РФ, поправок к законопроектам, одобренным Государственной Думой; подготовка проектов и заключений на них.

К другим правотворческим функциям Администрации Президента РФ относятся:

— контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений, других решений Президента РФ;

— подготовка проектов текстов обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ;

— разработка методических материалов для формирования текста Посланий Президента РФ Федеральному Собранию и тестов иных его программных выступлений;

— дача предложений Президенту РФ относительно согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов;

— подготовка, согласование и представление Президенту РФ аналитических докладов, справок и иных необходимых документов.

Представляется, что подготавливаемые Администрацией Президента РФ Послания Президента РФ Федеральному Собранию правомерно рассматривать в качестве формы их взаимодействия в сфере контроля законодательной власти со стороны Президента РФ.

А. А. Головин относит Администрацию Президента РФ к категории государственных органов, не являющихся органами государственной власти, наряду со Счетной палатой РФ, Судебным департаментом при ВС России, органами прокуратуры РФ, Центральной избирательной комиссией РФ²¹³.

Помимо уже упомянутой выше проблемы дублирования полномочий Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти, серьезной проблемой представляется дублирование полномочий Администрации Президента РФ и Правительства РФ, Президента РФ и Государственного совета РФ, что в будущем действительно порождает риск возникновения ситуации двоевластия, несовместимого с единством государственной власти России и угрожающего ее территориальной целостности. В этой связи целесообразно принятие федерального закона об Администрации Президента РФ с целью: а) уточнения правового статуса Администрации Президента РФ; б) определения взаимоотношений Администрации Президента РФ и коллегиальных органов (советов) при Президенте РФ; а также с целью: в) устранения дублирования полномочий Администрации Президента РФ и других федеральных органов власти.

Правовой статус полномочных представителей Президента РФ в обеих палатах высшего законодательного (представительного) органа Российской Федерации очерчен в Указе Президента РФ от 22.06.2004 № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»²¹⁴ и в Постановлении Правительства РФ от 01.02.2000 № 94 «О Полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»²¹⁵.

На полномочных представителях Президента этой категории лежит ответственность за формирование программ работы по законотворчеству, осуществляемых Президентом РФ, согласование и координация разработки проектов федеральных законов для внесения их в Государственную Думу Президентом РФ и представление их Президенту.

Полномочный представитель Президента в любой из палат осуществляет согласование деятельности участников законотворческого процесса. Регламент Государственной Думы дает ему присутствовать на заседаниях палаты, парламентских слушаниях и получать соответствующие материалы.

Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания представляют законопроекты, предлагаемые к утверждению Президентом РФ, а также его позицию по тому или иному проекту предлагаемого к принятию федерального закона; выступают от имени Президента РФ на заседаниях палат Парламента, парламентских комитетов и комиссий; отдают обязательные для исполнения поручения федеральным органам исполнительной власти, руководителям государственных учреждений и организаций относительно представления проектов федеральных законов в Парламент; формируют рабочие группы, привлекают экспертов для разработки и экспертной оценки проектов федеральных законов.

Они играют достаточно существенную роль, представляя интересы Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации. Основные задачи, возлагаемые на них, состоят в максимально возможном содействии эффективности законодательного процесса, в обеспечении конструктивности совместной деятельности Президента и Федерального Собрания²¹⁶.

Полномочные представители Президента РФ в Думе и Совете Федерации обладают специфическим конституционно-правовым статусом, который не совпадает с их политическим значением. Следует отметить и правовой вакуум в отношении процедуры формирования аппарата полномочного представителя Президента РФ.

Правовой статус и объем их полномочий по-прежнему регулируются Указами Президента РФ в отсутствие специального федерального закона. Указ Президента РФ от 22.06.2004 № 792 дает полномочным представителям Президента РФ в обеих палатах Федерального Собрания следующие полномочия, связанные с законотворческой деятельностью. Они представляют позицию Президента РФ по тому или иному законопроекту, обоснования отклонения Президентом РФ принятых проектов федеральных законов и законопроекты, внесенные Президентом РФ.

Очевидно, что степень эффективности исполнения Президентом РФ своих конституционных полномочий находится в прямой зависимости от проведения на постоянной, а не формальной основе консультаций Президента РФ не только с представителями различных уровней государственной власти и местного самоуправления, но и с общественными деятелями, признанными специалистами-экспертами. Развитие структуры и форм деятельности Администрации Президента РФ осуществляется в условиях постоянного усложнения общественных связей, возникновения новых вызовов и проблем и, как следствие, усложнением функций государства.

Неочевидный правовой статус Администрации Президента РФ, не говоря уже о ее подразделениях, привел к тому, что ее должностные лица не являются лицами, занимающими государственные должности. При этом должностные лица Администрации Президента РФ определенного уровня могли бы войти в перечень лиц, замещающих государственные должности РФ²¹⁷. Так, назначаемый единолично Президентом РФ Уполномоченный по защите прав предпринимателей числится в перечне лиц, замещающих государственные должности РФ, тогда как руководитель Администрации Президента РФ к таковым не относится. Можно принять во внимание аргумент о том, что в отношении этого специального уполномоченного принят и действует источник уровня федерального закона (выполняется формальный критерий), а в отношении Администрации Президента РФ действуют лишь Указы Президента РФ. Однако Администрация Президента РФ является конституционным органом, она прямо упомянута в Конституции РФ (п. «и» ст. 83), чего уже должно быть достаточно с формальной точки зрения. Аргумент о том, что Администрация Президента РФ представляет собой даже не орган власти, а лишь «аппарат» главы государства, несостоятелен, о чем прямо свидетельствует текст соответствующих нормативных актов, определяющих статус Администрации²¹⁸. А стремление сформировать доводы, оправдывающие политическую малозначительность Администрации Президента РФ, не выглядят серьезно. Так или иначе, важно, что формально этот орган упомянут в Конституции РФ, а если он заслужил специального упоминания в тексте Основного закона, значит, это является признаком и гарантией определенного баланса власти в России. Поэтому по меньшей мере должность руководителя Администрации Президента РФ в этом Перечне едва ли является лишней²¹⁹.

Ситуация, сложившаяся в сфере государственного контроля, по-прежнему иллюстрируется замечанием В. И. Ленина в работе «Как нам реорганизовать Рабкрин?», в которой был поставлен вопрос о неэффективности данного органа власти, занимавшегося вопросами государственного контроля. Делегированные в данную структуру представители из числа рабочих и крестьян, не обладая опытом управления и должным уровнем образования, достаточно легко становились жертвами или невольными пособниками зарождающейся советской бюрократии. Широко известна последняя рукописная строчка этого произведения: «А кто же будет контролировать контролеров?»

Контрольное управление Президента РФ уполномочено требовать от руководителей органов государственной власти, юридических лиц и прочих организаций (независимо от их организационно-правовых форм и формы собственности) предоставления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения Контрольным управлением соответствующих проверок. Также Контрольное управление вправе привлекать к проведению проверок специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проведенных им проверок.

Кроме того, Контрольное управление Президента РФ имеет право направлять в адрес проверяемого лица предписания об устранении нарушений. Вместе с тем Контрольное управление Президента РФ не управомочено самостоятельно применять предусмотренные законом санкции к правонарушителям. Материалы о нарушениях направляются соответствующим контрольно-надзорным или правоохранительным органам для принятия необходимых мер.

Особенностью Контрольного управления Президента РФ среди иных контрольно-надзорных органов является то, что его представители, не составляя актов о результатах контрольно-надзорных мероприятий, представляют соответствующий доклад руководителю Контрольного управления.

Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации действует на основе Положения о нем. В его функции входит обеспечение деятельности Президента РФ по правовым вопросам; правовое и информационно-справочное обеспечение деятельности Администрации Президента РФ и оказание консультативной помощи органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ по правовым вопросам. Также в функции ГПУ входит обеспечение работы Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

Перед подписанием и обнародованием проект федерального закона должен получить оценку Государственно-правового управления Президента РФ. Ранее ГПУ готовило заключение о соответствии законопроектов Конституции РФ, системе российского законодательства и правилам юридической техники. Действующая редакция Положения о Государственно-правовом управлении Президента РФ уполномочивает его лишь на дачу предложений о подписании (отклонении) Президентом федеральных законов в случае их соответствия (несоответствия) Конституции РФ и федеральным законам (п. 4 Положения). По мнению Т. П. Виноградова, имеется в виду полноценное экспертное заключение, а не просто перечень предложений²²⁰.

Формально, нормативные правовые акты не указывают напрямую ни на инициаторов, ни на участников процедуры толкования нормативных актов, и процедура толкования также не регламентируется российским законодательством. Тем не менее в качестве одной из основных функций Государственно-правового управления Президента Российской Федерации согласно п. 4 Положения о нем названо как раз официальное толкование отдельных положений указов и распоряжений Президента РФ, осуществляемое по его поручению (при этом подготовка проектов поручений Президента РФ также относится к функциям Государственно-правового управления).

Кратко характеризуя такую структуру Администрации Президента РФ, как Главное управление внутренней политики Президента, можно сказать, что если Государственно-правовое управление Администрации Президента РФ является основным структурным подразделением аппарата Президента РФ, несущим непосредственную ответственность за юридическое содержание нормативных правовых актов, то Управление внутренней политики несет ответственность именно за политическую, неформальную составляющую законотворчества.

Главное управление внутренней политики Президента РФ непосредственно обеспечивает функционирование полномочных представителей Президента РФ в обеих палатах Федерального Собрания. Также в перечень его задач входит предоставление Президенту РФ «инсайдерской» информации, касающейся основных вопросов общественно-политической жизни, деятельности объединений, работы Федерального Собрания. Именно данное подразделение Администрации Президента РФ осуществляет анализ и прогноз развития политических процессов в России, осуществляет на основе полученной им информации консультации с органами государственной власти и общественными организациями регионального уровня. Представляется очевидным, что Президенту РФ для воплощения в практику своих планов необходима работа действующей структуры, деятельность которой направлена на сохранение и укрепление его политической власти.

Государственный совет Российской Федерации был образован в соответствии с Указом Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации»²²¹. По мнению абсолютного большинства специалистов, он является не чем иным, как результатом компромисса между главой государства и глав субъектов РФ²²².

Как представляется автору, истинной целью формирования Государственного совета являлось создание альтернативного центра принятия решений в условиях отсутствия возможности либо нецелесообразности упразднения или преобразования уже существующих органов государственной власти и иных структур.

Если состав иных коллегиальных совещательных органов при Президенте РФ устанавливается непосредственно Президентом РФ на основе личных способностей, навыков кандидатов в той или иной области знаний, то членами Государственного совета являются действующие должностные лица.

Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения безопасности

Вторым по значимости высшим государственным органом, призванным обеспечить экономическую безопасность Российской Федерации, является Федеральное Собрание Российской Федерации. Этот орган в пределах своих полномочий формирует законодательную базу стратегии и политики обеспечения экономической безопасности России.

Одной из сфер законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в области экономической безопасности является бюджетная деятельность. Контролю за расходом средств федерального бюджета уделяется особое внимание, так как именно бюджет является тем фактором, от которого зависят рыночные преобразования. С учетом сложности этого процесса, особенно в части сопоставления фактических потребностей государства и средств для их удовлетворения, Федеральным Собранием Российской Федерации образована Счетная палата Российской Федерации.

Полномочия Правительства Российской Федерации
в области обеспечения безопасности

Правительство РФ является центральным звеном в реализации всей политики, касающейся обеспечения безопасности страны, как высший орган государственной исполнительной власти.

Его функции в области обеспечения безопасности государства изложены в ст. 10 Федерального закона «О безопасности». Применительно к области экономической безопасности Правительство РФ обладает следующими полномочиями:

— вырабатывает компетенцию тех федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет;

— участвует в разработке основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности;

— формирует федеральные целевые программы в этой области и обеспечивает их реализацию;

— организует обеспечение средствами и ресурсами федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности.

Дальнейшая детализация компетенции Правительства Российской Федерации в данной области получила закрепление в федеральных законах, регламентирующих вопросы экономической безопасности, и Указе Президента Российской Федерации «О стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года».

Так, реализуя Федеральный закон «О специальных экономических мерах», Правительство РФ приняло ряд ограничений и запретов в отношении иностранной продукции в сфере закупок для нужд государственных и муниципальных органов, организаций, учреждений. В частности:

— запрет на допуск отдельных видов промышленных товаров, товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств;

— запрет на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, и (или) услуг по прокату таких товаров в целях осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд²²³;

— запрет на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд²²⁴;

— ограничения и условия допуска отдельных видов медицинских изделий²²⁵, а также лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов²²⁶, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время Правительством РФ сформирована система управления рисками, которая имеет свою структуру. Ее предназначение — оперативно реагировать на вызовы и угрозы экономической безопасности.

2.2. Правовой статус Совета Безопасности РФ как специального органа обеспечения национальной безопасности и его роль в обеспечении экономической безопасности в РФ

Правовое положение Совета Безопасности определяется Конституцией Российской Федерации (п. «ж» ст. 83), Федеральным законом «О безопасности» и «Положением о Совете Безопасности Российской Федерации».

Федеральный закон «О безопасности» определяет в ст. 13 правовой статус и место Совета Безопасности в системе обеспечения национальной (экономической) безопасности. Данный орган является конституционно-совещательным органом и выполняет функции подготовки решений в области безопасности страны. В частности, эти решения исходят от Президента Российской Федерации по вопросам «обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности».

Федеральный закон «О безопасности» возлагает на Совет Безопасности следующие задачи в сфере безопасности страны:

— формировать государственную политику в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;

— прогнозировать, выявлять, анализировать и оценивать угрозы безопасности и вырабатывать меры по их нейтрализации;

— готовить предложения Президенту РФ: о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий; о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;

— координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности;

— оценивать эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Для реализации