А. М. Осавелюк

Конституционное право зарубежных стран

Учебник

Издание четвертое,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(075.8)

ББК 67.400.1я73

О-72

Автор:
Осавелюк А. М., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Чихладзе Л. Т., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой муниципального права Российского университета дружбы народов (РУДН);
Ларичев А. А., доктор юридических наук, доцент, заместитель декана по научной работе факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), профессор департамента публичного права.

Учебник в обобщенном виде рассматривает общие черты конституционного права группы зарубежных стран и ключевые темы: форма правления, государственный режим, политико-территориальное устройство (Общая часть), которые позволят легко усвоить основы конституционного права конкретных зарубежных государств (Особенная часть).

Он подготовлен в соответствии с программой учебного курса «Конституционное право зарубежных стран», составленной на основании требований ФГОС по направлению «Юриспруденция» для юридических вузов и факультетов.

Предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов. Может быть также рекомендован для применения в учебном процессе на факультетах политологии, истории и журналистики.

УДК 342.4(075.8)

ББК 67.400.1я73

© Осавелюк А. М., 2010

© Осавелюк А. М., 2023, с изменениями

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

Предлагаемый читателю учебник написан прежде всего с учетом тех серьезных изменений, которые произошли в конституционном праве Великобритании, Германии, Италии, Китая, Франции и не получили освещения в учебниках и учебных пособиях, опубликованных ранее. Основу учебника составляют мысли и идеи, которые по тем или иным причинам не были предметом рассмотрения авторов других учебников и учебных пособий.

Особое значение имеют изменения, включенные в Конституцию России в 2020 г., которые хотя формально не имеют отношения к конституционному праву зарубежных государств, но упоминаниями о Боге, бережном отношении к традициям позволяют более широко и объективно взглянуть на самоидентификацию человека, государственно-конфессиональные отношения и право человека на свободу вероисповедания в современных государствах.

Он соответствует учебной программе курса «Конституционное право зарубежных стран», утвержденной Государственным образовательным стандартом для юридических вузов, и в то же время содержит достаточное количество цитат из конституций и другого нормативного правового материала, что немаловажно для учебного процесса.

Книга включает описание различных деталей судебных прецедентов и конституционных обычаев, характеризующих особенности и отличительные признаки ключевых органов государственной власти, механизм их взаимодействия в рамках одной формы правления, государственного режима или формы государственного устройства, которые не получили отражения в писаных источниках права. Вместе с тем особенная часть позволяет таким же образом указать на те уникальные особенности конкретных государств, которые выделяют их из общих моделей.

Работа учитывает современные достижения науки конституционного права в отношении принципа разделения властей, конституционной теории, правового статуса личности. В то же время она и в меру консервативна, не отбрасывает устоявшиеся в науке положения и выводы, не согласующиеся с модой.

В учебнике широко представлены содержательные элементы, которых нет в других учебных пособиях и учебниках, но которые совершенно необходимы для подготовки будущих квалифицированных юристов.

Специально следует отметить, что автор обоснованно подходит к изложению правового регулирования и анализу функционирования таких новых институтов конституционного права, как вспомогательные государственные органы, которые выполняют значительный объем работы по подготовке, согласованию текстов проектов законов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти, координации их взаимодействия. Показана их внутренняя структура, зависимость от высших органов государственной власти, при которых они создаются, формы правления, государственного режима и формы политико-территориального устройства государств.

Книга будет полезна и другим читателям — государственным служащим и преподавателям других отраслевых дисциплин.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава I.
ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, ИСТОЧНИКИ И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

План главы

§ 1. Конституционное право как отрасль права.

§ 2. Предмет и метод конституционного права.

§ 3. Система конституционного права.

§ 4. Субъекты конституционного права.

§ 5. Источники конституционного права.

§ 6. Основные тенденции в развитии конституционного права.

§ 7. Предмет конституционного права как науки и как учебной дисциплины.

1.1. Конституционное право как отрасль права

В правоведении юридические дисциплины рассматривают в трех аспектах: как отрасль права, как юридическую науку и как учебную дисциплину в системе высшего юридического образования. В качестве отрасли конституционное право является самостоятельной и ведущей отраслью национального права конкретного государства. Общей отрасли конституционного права зарубежных стран для всех или группы государств не существует и быть не может. Из-за того что каждое государство обладает суверенитетом, а в международном праве сложился принцип суверенного равенства государств.

Как отрасль права конкретного государства конституционное право представляет собой систему норм, закрепляющих его конституционный строй, форму правления и политико-территориального устройства, а также правовой статус человека и гражданина.

О системном характере данной отрасли свидетельствует иерархическая взаимосвязь его норм. Основу ее составляют принципы (народовластия, разделения властей, выборности и др.), которые имеют высшую юридическую силу, универсальное содержание и императивный характер воздействия на субъектов правоотношений данной отрасли.

Кроме того, об иерархии свидетельствует разная юридическая сила источников (конституции, органические законы, законы, указы главы государства), в которых содержатся соответствующие нормы права.

Основные принципы и институты конституционного права возникали и складывались под влиянием изменяющихся условий общественной жизни соответствующих народов, выдающихся научных достижений, активной творческой деятельности известных мыслителей прошлого. Поэтому в разных государствах под влиянием различных факторов складываются уникальные концепции, необходимые для сформирования их и на их основе — конституционного права.

Например, в Великобритании утверждение Хабеас корпус акта привело к возникновению одного из таких ведущих принципов современного конституционного права, как гарантия личной свободы. Здесь же сформировалась концепция верховенства парламента как органа народного представительства, противостоящего абсолютной власти монарха, осуществлявшего полновластие и формально обладавшего правом принимать решение по всем вопросам, которые затрагивают интересы человека, общества и государства. Она получила развитие концепция господства права (rulе оf lаw).

К числу событий, повлиявших на становление конституционного права США, относят борьбу североамериканских колоний за свою независимость, приведшую к появлению Декларации независимости 1776 г., а во Франции — Французскую буржуазную революцию конца XVIII в., манифестом которой стала Декларация прав человека и гражданина 1789 г., и т. п.

В американской Декларации 1776 г. было провозглашено, что только народ является источником власти и что само государство и правительство имеют право на существование только в том случае, если они служат человеку, наделенному его Творцом определенными неотчуждаемыми правами, и защищают его интересы. Во французской Декларации 1789 г. содержится статья, провозглашающая, что народ, не знающий гарантий основных прав и свобод и принципа разделения властей, не имеет конституции. То есть подлинный конституционный строй, закрепляемый в нормах конституционного права, должен базироваться на неких основополагающих принципах, к числу которых в первую очередь отнесены принцип разделения властей, т. е. принцип, который должен воспрепятствовать узурпации власти и злоупотребления ею, и принцип народовластия, призванный гарантировать основные права и свободы человека.

В данном случае не имеют существенного значения принципиальные различия в подходах и формулировках американского и французского документов, говорящих о правах и свободах, дарованных Творцом, или провозглашающих, что все люди рождаются свободными и равными в правах. Нормативно-правовое закрепление естественных прав человека имело исключительно важное значение для утверждения конституционного права как самостоятельной отрасли права. Можно утверждать, что доминирующим направлением в развитии конституционного права были демократизация и расширение круга субъектов, пользующихся конституционно-правовой защитой.

Если попытаться посмотреть на становление и эволюцию конституционного права в исторической ретроспективе, то можно заметить, что первоначальный круг полноправных субъектов конституционно-правовых отношений был в значительной мере сужен. Далеко не сразу важнейшие политические права обрели такие демографические и социальные группы населения, как женщины, молодежь, неимущие. Только в XX в., преимущественно с середины этого столетия, избирательное право, т. е. важнейшее политическое право, открывающее возможность непосредственного участия в делах государства, действительно стало всеобщим¹.

В связи с этим мы хотели бы остеречь читателя этих строк от преждевременных выводов, основанных на опыте XXI в., и от перенесения его в условия XVIII–XIX вв. Далеко не все в тот период времени было «недемократично», «негуманно», «реакционно» и т. п. Например, если бы в тот период времени действовал принцип всеобщего избирательного права, то для тех условий он имел бы гораздо более недемократичный характер, чем действовавший тогда «недемократичный» (с позиций настоящего времени) имущественный ценз и ценз пола².

Вместе с тем односторонний идеологический подход к изучению социальных отношений вообще и конституционного права в частности, имевший место в нашей стране после известных событий октября 1917 г., во многом сохранился в современной литературе. Во многих учебниках по-прежнему пишут, что «конституционное право зарубежных стран сформировалось как самостоятельная и автономная отрасль национального права на рубеже ХVIII и XIX столетий. Это связано со спецификой и социальным предназначением конституционного права, которое призвано оградить и защитить интересы человека от возможных неправомерных покушений со стороны государства, его органов и должностных лиц. Для этого необходимо ограничение публичной власти строгими рамками права и тем более пресечение возможности злоупотреблений и произвола с ее стороны»³.

Но уголовное, гражданское, другие отрасли права тоже призваны оградить человека от того же. Даты принятия первых гражданских и уголовных кодексов свидетельствуют о том, что эти отрасли «возникли» ненамного раньше конституционного права. Например, во Франции кодексы Наполеона появились в 1804 г. (Гражданский) и в 1806 г. (Уголовный).

Если ограничиться констатацией только приведенных выше фактов и пытаться на них строить научную концепцию, то получится абсурд. Государство и право существуют в течение нескольких тысячелетий, а ведущая отрасль права — конституционное право появилось только в конце XVIII в. По инерции, следуя сложившемуся за годы социализма стереотипу, авторы не всегда замечают противоречий в своих собственных суждениях, когда признают, что даже конституционное право современных передовых стран мира — это не в первую очередь права и свободы.

Опираясь на тексты конституций, а не на абстрактные теории о правах человека, они все же признают, что важнейшие положения подавляющего большинства современных конституций и конституционного законодательства посвящены, прежде всего, регулированию государственно-властных отношений. В основных законах государства, да и в законодательстве в целом, в первую очередь закрепляются институты, непосредственно связанные с осуществлением публичной власти. Вплоть до настоящего времени конституционно-правовые тексты содержат главным образом положения, регулирующие порядок формирования и осуществления государственной власти. Значительно меньшее место занимают постановления, относящиеся к правам и свободам человека, постановления, которые четко, ясно и недвусмысленно гарантируют основные права и свободы человека⁴.

Другие авторы отмечают, что данная отрасль породила «новые задачи правового регулирования. Во-первых, в основу функционирования государства были положены новые принципы: народный суверенитет и народное представительство, которые сделали необходимым возникновение, активизацию или возрождение целого ряда институтов, представляющих собой механизм их реализации (гражданство, политические права, прежде всего избирательное право, парламент, местное самоуправление). Во-вторых, демократизация потребовала комплексной регламентации основ устройства государства и его взаимоотношений с человеком для того, чтобы обеспечить предсказуемость государственной власти, ограничить ее рамками, установленными народом-сувереном, и оградить человека от произвола государства»⁵.

Но если «положены новые принципы», то, видимо, были «старые принципы». Если «комплексной регламентации», то, следовательно, «не комплексная» была. В XVIII–XIX вв. не столько зародилась новая отрасль — конституционное право, сколько принципиально поменялись подходы к определению ее содержания и сущности, а также к регулированию отношений, составляющих ее предмет. Поскольку государство всегда является субъектом правотворчества, то невозможно утверждать, что оно не ограничивало себя, устанавливая, например, нормативно-правовыми актами компетенцию государственных органов, порядок престолонаследия, регламентируя правовой статус подданных. Просто на разных этапах существования государства были разные критерии оценки государственно-правовых институтов и самого их регулирования.

В связи с тем, что в основе конституционного права лежит конституция, то невольно приходится обращаться к трудам тех видных ученых в области конституционного права прошлых веков, которые творили в эпоху принятия первых конституций, чтобы выявить, что понималось под конституцией и конституционным правом тогда, а не в период тотальной идеологизации ХХ в. Например, А. Куницын еще в XVIII в. писал, что государственное право «регулирует отношения между верховной властью и подданными, основанные на началах права и общественного объединения»⁶.

Известный государствовед Г. Еллинек (XIX в.) отмечал, что «конституция государства обычно охватывает все те правовые положения, которыми определяются органы верховного управления, способ их образования, их взаимные отношения и круг деятельности каждого из них; вместе с тем в них провозглашаются принципы, определяющие положение личности по отношению к государственной власти.

Полезно вспомнить, что понятие конституции в вышеупомянутом смысле было выработано уже древними греками… По определению Аристотеля, конституция есть законодательное положение, определяющее организацию властей в государстве: как подразделяются власти, которой из них и какие цели каждая из них осуществляет»⁷.

Известный российский государствовед В. М. Гессен признавал, что «конституция, как основной закон, определяющий организацию государства, определяющий распределение функций властвования между отдельными органами власти, определяющий отношение между государственной властью с одной стороны, и гражданами — с другой и т. д., что такая конституция существует всегда и везде, во всяком государстве. Мы не можем представить себе государства, будь то республика или монархия, в котором не было бы конституции, не было бы каких-либо норм, определяющих организацию государства. Государство без конституции это — анархия, а не государство»⁸.

Следовательно, конституционно-правовые институты и конституция, как акт, определяющий организацию государства и распределение функций властвования и отношения с гражданами (подданными), появились с государством и правом и сопутствовали им всегда. Просто под влиянием «революционных» событий в Великобритании, во Франции и Америке конца XVII — начала XVIII в. поменялось представление об источнике государственной власти. В настоящее время источником государственной власти, полномочий основных государственных институтов и учредителем конституции считается народ (до этого у различных народов в разное время источником власти считались бог, монарх и т. п.).

1.2. Предмет и метод конституционного права

Предмет и метод правового регулирования — основные критерии, позволяющие судить о наличии определенной отрасли права. Под предметом регулирования любой отрасли права понимают обособленную, уникальную сферу общественных отношений. Легко представить себе предмет такой отрасли права, как семейное право, потому что это семейные отношения между супругами, между родителями и детьми. Но что касается конституционного права, то определение его предмета очень часто вызывает значительные трудности. Прежде всего, потому, что оно регулирует многосоставные взаимосвязанные отношения. Конституционное право закрепляет основы общественного строя, т. е. принципы политической системы общества, экономической системы, основные параметры социальной структуры; основы правового положения личности, основы правового положения партий, союзов, ассоциаций, формы политического режима; государственное устройство и в некоторых странах основы взаимоотношений государств с зависимыми территориями.

Конституционное право как отрасль представляет собой систему правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственной власти. Такое краткое определение конституционного права не раскрывает его специфики.

Если давать более полное определение, то оно неизбежно включает перечисление основных институтов отрасли. Полное определение может звучать следующим образом: «Конституционное право — это основная отрасль права государства, представляющая собой систему юридических принципов и норм, закрепляющих политическую и экономическую системы общества, форму правления, форму политико-территориального устройства, правовой статус личности, избирательное право, избирательную систему и другие важнейшие институты власти данного государства».

Метод правового регулирования — система применяемых приемов и способов правового воздействия на общественные отношения. Служит существенным основанием отграничения конституционного права от других отраслей права.

Преобладающей формой конституционно-правового регулирования общественных отношений является метод обязывания. Именно в такой форме провозглашается большинство норм конституционного права, относящихся к власти: «Все органы и государственные предприятия обязаны оказывать депутатам необходимое содействие в выполнении ими своих обязанностей» (ст. 85 Конституции Республики Куба 1976 г.); «Правительство должно получить доверие палат» (ст. 94 Конституции Итальянской Республики 1947 г.).

В конституционном праве государства встречаются запрещающие нормы: «Дискриминация по мотивам расы, цвета кожи, пола и национального происхождения запрещена и карается законом» (ст. 41 Конституции Республики Куба); «Всякий императивный мандат является недействительным» (ст. 27 Конституции Французской Республики 1958 г.), «Свобода мысли и совести не должна нарушаться» (ст. 19 Конституции Японии 1947 г.).

В целом конституционно-правовой метод регулирования общественных отношений основывается на властно-императивных началах. Это объясняется природой тех общественных отношений, которые подпадают под воздействие норм конституционного права. Властеотношения определяют содержание значительной части, если не большинства, этих норм. В то же время немалая их часть в демократических государствах устанавливает содержание и гарантии прав человека, что означает соответствующие ограничения для государственной власти.

Конституционное право широко использует метод дозволения, применяемый по преимуществу к регулированию правового статуса человека и гражданина, организации и полномочий местного самоуправления, что само по себе естественно. Содержание конституционного права во многом определяется социальными противоречиями.

В демократическом государстве конституционное право неизбежно представляет собой выражение социального компромисса между различными социальными организациями, общественными объединениями, уровнями государственной и муниципальной власти.

1.3. Система конституционного права

Под системой права понимают его внутреннее строение, которое характеризуется устойчивым внутренним единством и взаимодействием относительно обособленных его составных частей и элементов. Основные части и элементы системы конституционного права — это его правовые принципы, институты и нормы права.

Следовательно, обладая устойчивыми внутрисистемными связями, конституционное право характеризуется следующими отличительными признаками:

– единством и согласованностью составляющих его норм, которые представляют собой части единого целого. Это единство базируется на общности целей и задач, решаемых государством с помощью конституционного права, целостным характером предмета данной отрасли;

– объективностью строения его составных частей;

– иерархичностью отношений структурных частей;

– взаимосвязанностью и непротиворечием составляющих его частей.

Под конституционно-правовыми принципами принято понимать закрепленные в источниках права руководящие правовые начала (нормы, правила), в соответствии с которыми должны осуществляться регулирование общественных отношений и практика реализации соответствующих конституционно-правовых норм.

Принципы закладывают правовую базу последующего регулирования отраслевых отношений, предопределяют объединение соответствующих норм права в отраслевые институты. Различают общие и специальные принципы. Общие принципы составляют как бы остов, каркас системы конституционного права и придают ей единую направленность. К ним относят, во-первых, принципы, закрепленные конституциями: народный суверенитет (ст. 3 Конституции Франции), народное представительство (преамбула Конституции Японии), разделение властей (ст. 20 Основного закона для Федеративной Республики Германии). Во-вторых, это принципы, которые имеют четкую юридическую форму выражения и непосредственно применимы в государственной деятельности: принцип свободного мандата (независимость депутатов от избирателей — ст. 27 Конституции Франции), судебная защита конституционных прав человека и гражданина (ст. 53 Испанской конституции 1978 г.), неответственность главы государства (ст. 56 Конституции Испании) и т. п.

Исходя из своего предназначения и особенностей содержания, общие принципы, как правило, закрепляются в начальных разделах конституции. Следует иметь в виду, что в социалистических государствах наряду с общепризнанными демократическими принципами (разделение властей, равноправие, народное представительство и др.) подчас конституционно провозглашаются такие общие принципы, которыми, по существу, отрицаются предыдущие: руководящая роль марксистско-ленинской партии, социалистический интернационализм, от каждого — по способностям, каждому — по труду и т. п. (ст. 5, 12, 19 Конституции Кубы).

Специальные принципы имеют руководящее регулирующее начало лишь для отдельных конституционно-правовых институтов и норм данной отрасли. Например, принципы гражданства, наличие или запрет императивного депутатского мандата, неприкосновенность судей, выборность судей, несовместимость депутатского мандата с некоторыми видами деятельности.

Конституционно-правовые институты — следующий структурный элемент отрасли. Это относительно обособленный комплекс норм конституционного права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения. К ним относятся такие институты, как основы общественного строя, форма правления, территориальное устройство государства, правовой статус человека и гражданина, избирательное право (в объективном смысле), народное представительство, конституционный контроль (надзор), местное самоуправление и др.

Указанные крупные институты, в свою очередь, состоят из более узких. Например, институт избирательного права включает такие институты, как избирательное право (в субъективном смысле), избирательный процесс. Последний, в свою очередь, состоит из ряда стадий (назначение выборов, выдвижение кандидатов, формирование избирательных органов и др.), которые представляют собой еще более частные институты конституционного права. Институты конституционного права неодинаковы по объему, значимости и месту в системе данной отрасли.

Конституционно-правовые нормы — это первооснова, наиболее мелкий структурный элемент, с которого и начинается данная отрасль. По существу — это общеобязательные типовые правила поведения, установленные или санкционированные государством в целях регулирования и охраны определенных общественных (государственно-властных) отношений, которые осуществляются через конкретные права и юридические обязанности и опираются на возможность их обеспечения принудительной силой государства.

Конституционно-правовые нормы имеют типичную внутреннюю структуру, составными частями которой являются гипотеза, диспозиция и санкция. В частности, в ст. 16 Конституции Франции они выражены в следующей форме: «Когда установления Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией, нарушено [гипотеза], Президент Республики принимает меры, которые диктуются обстоятельствами… [диспозиция и санкция]».

Следует отметить, что подобное выражение всех структурных элементов нормы права в одной статье нормативного правового акта в конституционном праве встречается редко. В большинстве случаев конституционно-правовая норма имеет многостатейную форму выражения. То есть полностью содержится в двух или более статьях закона. Многие статьи имеют двухэлементную и одноэлементную структуру: чаще всего в них отсутствует санкция, но нередко и гипотеза.

Нормам конституционного права присущи следующие особенности, которые отграничивают их от норм других отраслей права: они регулируют наиболее широкие и существенные общественные отношения, оформляют правовые основы государства. Особое место среди подобных норм принадлежит нормам-дефинициям (определениям правовых понятий и категорий), многим нормам-принципам и нормам-целям. Система конституционного права каждого отдельного государства содержит большое число разнообразных норм. Их можно классифицировать по следующим основаниям.

По функциональной направленности их можно разделить на нормы регулятивные и охранительные. Большая часть норм конституционного права относится к регулятивным, так как они непосредственно направлены на регулирование (упорядочивание) общественных отношений. Охранительные нормы чаще всего формулируются в форме запретов («Право на ведение государством войны не признается» — гласит, например, ст. 9 Конституции Японии).

По способу воздействия на субъектов права: нормы управомочивающие («Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами» — ст. 70 Конституции Итальянской Республики 1947 г.), обязывающие («Федеральный канцлер по просьбе Федерального президента, а федеральный министр по просьбе Федерального канцлера или Федерального президента обязаны продолжать ведение дел до назначения их преемников» — ст. 69 Основного закона Германии), запрещающие («Функции члена Правительства несовместимы с парламентским мандатом» — ст. 23 Конституции Франции).

По действию во времени: нормы постоянные, временные и исключительные. Большинство норм — постоянные; у них неопределенный срок действия. Временные нормы содержатся обычно в переходных положениях, которые регулируют переход от состояния до вступления в силу данного нормативного акта к состоянию, предусмотренному этим актом. Исключительные нормы устанавливаются, например, на случай чрезвычайных обстоятельств; такие нормы приостанавливают на это время действие отдельных постоянных норм и предусматривают возможность временного правового регулирования.

Конституционное право занимает среди отраслей права любого государства ведущее место, обусловленное значимостью общественных отношений, регулируемых этой отраслью права. Так оно определяет структуру, принципы организации, порядок деятельности, общую компетенцию органов государственной власти. Конституции все чаще регулируют основы экономических и политических отношений, и тем самым конституционное право определяет основы гражданского и коммерческого (торгового) права. Подобным образом конституционное право устанавливает исходные принципы административного, финансового, трудового, уголовного, процессуального и других отраслей права соответствующей страны.

Центральное место конституционного права в правовых системах государств вовсе не означает, что оно включает, объединяет все отрасли права. Оно устанавливает лишь их важнейшие принципы, с которыми и согласуются многочисленные нормы, составляющие ту или иную отрасль права. Конституционное право определяет также порядок принятия и изменения отраслевых правовых норм. Кроме того, в нем выражаются институты демократии (равноправие, разделение властей, всеобщее избирательное право, многопартийность, профсоюзные права и т. д.). С помощью конституционного права демократия становится официальным, всеобщим принципом общества и государства.

1.4. Субъекты конституционного права

Субъекты являются участниками конституционных правоотношений. Для этого они наделяются определенным объемом прав и свобод, а также на них возлагается выполнение соответствующих обязанностей. Благодаря наличию у них прав и необходимости выполнять обязанности субъекты могут участвовать в конкретных общественных отношениях, урегулированных нормами данной отрасли права.

Следовательно, чтобы выступать участниками конституционных правоотношений, субъекты должны отвечать определенным требованиям: обладать правоспособностью и дееспособностью. Обычно конституционное право наделяет физических лиц и общественные образования общими правами. Правоспособность — это способность субъекта иметь определенные права и нести юридические обязанности. Правоспособность физических лиц наступает с момента рождения и прекращается со смертью. У общественных образований (органов местного самоуправления, общественных организаций, профсоюзов и т. д.) правоспособность возникает с момента регистрации их устава и прекращается с их ликвидацией.

Под дееспособностью понимают способность субъекта своими действиями создавать, изменять или прекращать права и обязанности. Дееспособность физических лиц связана с возрастными и психическими свойствами человека и по этому основанию делится на несколько видов: полная дееспособность (как правило, с 18 лет, хотя в Японии — с 20 лет); частичная дееспособность (как правило, с 14 до 18 лет).

Дееспособность государственных, муниципальных органов и общественных образований возникает и прекращается вместе с правоспособностью. Кроме того, она носит специальный характер, т. е. общественные образования и государственные органы могут вступать только в такие правоотношения, на которые уполномочены своими уставами или нормативными актами, устанавливающими их компетенцию. Например, Конституция Франции определяет правоспособность главы государства следующим образом: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости…» (ст. 5).

Следующими требованиями, предъявляемыми к субъектам конституционных правоотношений, являются субъективное право и юридическая обязанность.

Под субъективным правом понимают основанную на юридических нормах меру возможного поведения субъекта, направленного на достижение целей, связанных с удовлетворением его интересов. Из этого определения следует, что субъект обладает определенной свободой поведения. Он может пользоваться принадлежащим ему субъективным правом по своему усмотрению (в рамках, предусмотренных законодательством и, разумеется, если субъективное право не является одновременно юридической обязанностью).

Юридическая обязанность — это установленная конституционным правом мера юридически необходимого, должного поведения субъекта.

Как можно заключить, исходя из особенностей правового статуса, субъекты подразделяются на две большие группы: физические лица и юридические лица. Последние включают государственные (муниципальные) органы, общественные образования.

К первой группе субъектов относятся граждане, иностранцы, группы граждан, избиратели и депутаты как лица со специальной правоспособностью и их группы (в Австрии, Испании, Италии и Швейцарии, например, группы избирателей являются субъектами права законодательной инициативы). Нормы конституционного права определяют наиболее общие стороны правосубъектности индивидов, устанавливая их основные права, свободы и обязанности. Причем общая правосубъектность провозглашается равной для всех, а основным правам и свободам придана всеобщая значимость.

Ко второй группе субъектов принадлежат государство в целом, его органы, а иногда и их обособленные части (например, палаты, комиссии, партийные группы в парламентах), территориальные политические (административные) единицы, учреждения и органы самоуправления, также политические партии и другие общественные объединения.

В некоторых государствах субъектом конституционного права выступает церковь. Например, в Великобритании главой англиканской церкви является глава государства (монарх), церковь обладает правом законодательной инициативы по вопросам, касающимся ее деятельности.

В зависимости от способа реализации принадлежащих им прав субъекты конституционных правоотношений подразделяются на единоличные и коллективные. К числу первых относятся физические лица, должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, единоличные органы государственной власти (глава государства, глава правительства). Коллективными органами являются, например, парламенты, правительства. Отличие между ними состоит в том, что единоличные субъекты могут, как правило, реализовать свои права как в индивидуальном качестве, так и объединившись с другими субъектами. Коллективные субъекты для реализации своих полномочий требуют обязательного участия определенного числа (кворума) своих членов (депутатов, членов правительства, судебной коллегии), с которыми увязывается законность принимаемых ими решений.

1.5. Источники конституционного права

Под источником права в юридическом смысле понимаются те способы, с помощью которых получают свое происхождение, внешнее закрепление и выражение правовые нормы. Можно сказать, что это формы придания нормам права обязательной юридической силы. Хотя встречаются и другие определения: «Источники конституционного права — писаные и неписаные нормы, которые регулируют конституционно-правовые отношения»⁹, т. е. получается, что нормы являются и правилами поведения, и источниками права.

Основными видами источников конституционного права (по юридической природе) являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты и правовые обычаи. Иногда источниками данной отрасли становятся (ратифицированные) международные и внутригосударственные договоры. В настоящее время наибольшее распространение получили такие источники конституционного права, как нормативно-правовые акты. По юридической силе они обычно подразделяются на законы, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти (подзаконные нормативно-правовые акты), нормативные акты органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты, акты органов местного самоуправления.

Под нормативно-правовыми актами принято понимать официальные документы, принимаемые органами государственной власти (представительными, исполнительными, иногда судебными) или местного самоуправления, а также референдумом и содержащие конституционно-правовые нормы.

В зависимости от того, каким органом принимаются нормативно-правовые акты, и от способов их принятия, а также юридической силы данные источники конституционного права можно разделить на законодательные акты, подзаконные акты (акты органов исполнительной власти) и иные нормативно-правовые акты.

Среди них следует, прежде всего, выделить такие, которые именуются конституциями и регулируют наиболее важные отношения отрасли: основы общественного строя, форму государства, устанавливают принципы организации и деятельности государственных органов, провозглашают основные права и свободы человека и гражданина. Обычно конституции обладают наивысшей юридической силой среди всех актов внутреннего права государства. В федеративных государствах действует два вида конституций — федеральная и конституции субъектов федерации.

Одним из важнейших источников конституционного права является закон — нормативно-правовой акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом (иногда другими высшими органами власти — монархами в абсолютных монархиях, узкими постоянно действующими коллегиальными органами в некоторых социалистических странах, например, Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей), обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Законы так же, как и другие нормативно-правовые акты, по юридической силе подразделяются на конституционные, органические и обычные (текущие). Конституционные законы — это законодательные акты, обладающие наиболее высокой юридической силой по сравнению с другими законами. В эту категорию в разных государствах включают разные законы. Нередко конституционными законами вносятся поправки и дополнения в конституцию. В некоторых странах принимаются иные конституционные законы. Например, законы, составляющие в совокупности конституцию государства (Канада, Австрия, Швеция и др.). Это могут быть также законы, принимаемые в особом порядке по наиболее важным вопросам, прямо указанным в самой конституции, как федеральные конституционные законы в Российской Федерации; законы, принимаемые одновременно с конституцией и содержащие переходные положения (бывшая Югославия).

Органические законы — специальные законы, принимаемые в особом усложненном порядке по вопросам, прямо указанным в самой конституции (как федеральные конституционные законы в Российской Федерации), в Испании, Италии, Франции¹⁰.

Обычные законы регулируют менее важные общественные отношения, образующие предмет конституционного права. Некоторые из обычных законов могут иметь форму кодифицированного акта, например избирательного кодекса во Франции. В странах с англосаксонской системой права обычные законы делятся на публичные и частные.

Конституции, конституционные, органические и им подобные законы всегда в полном объеме являются источниками конституционного права, обычные же законы — либо в полном объеме, либо частично, в зависимости от места, которое в них занимают конституционно-правовые нормы.

Решения представительных органов местного самоуправления (например, местные уставы, статуты, регулирующие основы организации местного самоуправления и порядок участия населения в его осуществлении) являются источниками конституционного права, когда регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением публичной власти.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти (подзаконные нормативно-правовые акты) — источники конституционного права, издаваемые главой государства, правительством демократического государства. В подавляющем большинстве случаев они издаются «по собственному праву» на основе норм конституции. Те из них, которые издаются на основе и во исполнение законов, являются подзаконными. В отличие от законов не все из указанных актов имеют нормативное содержание. Например, указы президентов о награждении, о назначении на должность не являются источниками конституционного права.

Как правило, нормативные правовые акты органов исполнительно-распорядительной власти социалистических государств, издаваемые в соответствии с конституционными принципами верховенства советов и единства государственной власти, являются подзаконными.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти включают нормативные акты глав государств (указы, декреты, приказы и т. п.) и нормативные акты правительств, а иногда и ведомств (ордонансы, декреты, постановления и т. п.). Указанные акты служат источниками конституционного права лишь в той части, в какой содержат его нормы (в условиях действия принципа разделения властей те из них, которые издаются на основе и во исполнение закона, являются подзаконными нормативно-правовыми актами). Они также различаются определенной субординацией и объемом регулирования: нормативные акты нижестоящих государственных органов не должны противоречить актам вышестоящих; нормативно-правовые акты глав государств и правительств имеют наиболее широкую сферу действия.

К нормативно-правовым актам органов конституционного контроля (надзора) относятся решения органов (конституционных судов, верховных судов), которые содержат конституционно-правовые нормы — о конституционности законов и других нормативных актов, о компетенции органов государственной власти.

В юридической литературе встречается мнение, что акты органов конституционного контроля возвышаются над законом и способны подменять собой законы. Но если учесть то обстоятельство, что решения органов конституционного контроля должны приниматься в соответствии с порядком, установленным законом, а законы должны соответствовать конституции, то следует согласиться, что это вносит существенные коррективы в соотношение юридической силы законов и актов органов конституционного контроля.

Особую группу источников конституционного права составляют регламенты палат парламентов, правительств, конституционных судов и т. п. Они принимаются соответствующими палатами парламентов, правительствами и т. п. и регулируют внутреннюю деятельность таких органов.

Например, регламенты палат парламентов (или парламентов, если они имеют однопалатную структуру) или правительств принимаются указанными органами самостоятельно. Как источники конституционного права они содержат нормы, определяющие организацию, порядок деятельности и принятия решений палат (парламентов) или правительств и их внутреннюю структуру и процедуры. Нередко подобные источники регулируют вопросы, выходящие далеко за пределы чисто внутренней деятельности соответствующих органов. Например, регламенты палат парламентов содержат нормы, регулирующие порядок дачи согласия главе государства на назначение представленного палате кандидата на должность председателя правительства; выражение правительству резолюции порицания, вотума недоверия и т. п.

Иногда такое же значение имеют парламентские прецеденты — действие в конкретных случаях, которое считается обязательным, если повторяется подобная ситуация.

В государствах с англо-саксонской системой права достаточно широко распространенным источником конституционного права выступает судебный прецедент — решение суда вышестоящей инстанции по конкретному делу, принимаемое этими и нижестоящими судами за основу при рассмотрении в последующем аналогичных дел. Для придания указанному судебному решению обязательного нормативного характера необходимо выполнить как минимум два условия: опубликовать данное решение в официальном источнике и придать ему юридическую силу сообразно своему правовому статусу (верховные суды имеют право создавать прецеденты, реже — апелляционные). Особенно широко он применяется в Великобритании, США, Индии и ряде других стран, воспринявших англо-саксонскую систему права.

В этих государствах судьями создана целая система норм, которая именуется общим правом в отличие от статутного права, т. е. законов, принятых парламентами. Нормы прецедентного права очень многочисленны и разнообразны. Они в значительной степени определяют правовое положение граждан и общественных объединений, а также взаимоотношения между органами государства. Так, в Великобритании именно судебный прецедент обосновал неответственность монарха («король не может быть неправ»), санкционировал институт контрассигнатуры («король не может действовать один»).

Признание судебного прецедента источником конституционного права означает, что высшие судебные органы осуществляют не только юрисдикционную функцию (разрешение конфликтов на основе права), но и правотворческую. Обилие прецедентов, накопившихся за сотни лет, требует очень высокой квалификации участвующих в процессах судей и адвокатов.

Указанные качества участников процесса требуются не только из-за количественных показателей, но и в связи с тем, что прецеденты не всегда между собой согласуются (из-за различия во времени их создания, различия в деталях, касающихся юридических и фактических обстоятельств). Вместе с тем, разобравшись в деталях и юридических тонкостях этого материала, судьи имеют возможность подбора наиболее подходящего дела при постановлении решения.

Иные источники права. Практически в каждом современном государстве существуют конституционно-правовые обычаи, однако лишь в отдельных странах они считаются официальными источниками конституционного права. По существу, это правила поведения, которые в официальных изданиях не записаны в качестве таковых, однако в течение длительного времени применяемые и молчаливо санкционированные (или косвенно признаваемые, например, отсылкой в законодательстве к обычаю) государством, они могут приобретать очень высокую устойчивость. Степень этой устойчивости подкрепляется психологическим фактором: осознанием того, что эти правила творят непосредственно сами участники правоотношения.

Правовой обычай — правило поведения, складывающееся в результате многократного повторения соответствующего юридического факта. Впрочем, судом они в любом случае непосредственно (прямо) не защищаются. Суд может только признать факт наличия какого-то обычая (косвенная защита), предоставляя тем самым возможность субъектам конституционных правоотношений самостоятельно разрешить коллизию на основе созданного ими обычая.

Достаточно широкое распространение правовой обычай получил в конституционном праве Великобритании, Канады, США (конституционные соглашения). Например, многие положения британской конституции по-прежнему существуют именно в этой форме: «король должен согласиться с биллем, прошедшим через обе палаты парламента»; «лидер партии большинства — Премьер-министр»; «министры выходят в отставку, если перестают пользоваться доверием палаты общин»; «палате лордов не принадлежит инициатива финансовых биллей» и др.

Международные договоры являются источниками конституционного права в тех случаях, когда они регулируют конституционные проблемы и нормативными правовыми актами предусмотрено их непосредственное применение. В современных конституциях многих государств содержатся положения о примате международного права перед внутригосударственным. Эта особенность порождена процессом дальнейшей интернационализации экономики и других сторон общественной жизни. Например, в Западной Европе формируется единое правовое пространство, охватывающее страны Европейского союза, где непосредственно действуют акты, издаваемые не только национальными органами власти, но также и органами Союза. Подобные тенденции обозначились и в некоторых других регионах мира.

Внутригосударственные договоры также могут служить источниками конституционного права: 1) если они регулируют конституционно-правовые проблемы; 2) когда заключившие их субъекты управомочены на это. Например, согласно ст. 14 ч. 2 Конституции Испании статуты автономных сообществ могут предусмотреть случаи, условия и цели, в которых автономные сообщества могут заключать между собой соглашения для управления и взаимного оказания услуг, а также характер и последствия уведомления об этом генеральных кортесов (парламента страны). В остальных случаях договоры автономных сообществ о сотрудничестве нуждаются в утверждении генеральных кортесов.

В англо-саксонской правовой литературе XIX в. высказывались утверждения, что источниками конституционного права являются также доктрины известных ученых-юристов (У. Блэкстона, А. Дайси и др.). Видимо, следует также согласиться с утверждением современного французского ученого в области сравнительного правоведения Р. Давида о том, что «доктрина в наши дни, также как и в прошлом, составляет очень важный и весьма жизненный источник права»¹¹.

Вместе с тем следует помнить о том, что современная конституционно-правовая действительность выглядит несколько иначе: в древние и средние века трактаты выдающихся юристов, толковавших нормы права, фигурировали в судах как источники права. В настоящее время в решениях, например, британских судов, ссылки на труды ученых-юристов рассматриваются не как источники права, а как средство обоснования, дополнительной аргументации судебного решения. Аналогичную роль выполняют так называемые частные кодификации права, проводимые отдельными юристами.

В некоторых странах специфическим источником права, в том числе конституционного, выступают своды религиозных правил (Ватикан, Израиль, Иран, Саудовская Аравия и др.), причем юридическая сила религиозных правил (постулатов) порой превосходит даже силу конституционных норм. Ранее в средневековой Европе к указанным источникам относились Библия, постановления Вселенских и поместных соборов, апостольские правила и др. В современных государствах, например в Исламской Республике Иран, высшим источником права является Коран и шариат — свод норм мусульманского права.

Уникальным источником являются совместные постановления политического руководства правящих партий и органов государственной власти. Например, совместные постановления ЦК КПСС, ВЦСПС и Совета Министров в бывшем СССР. Аналогичные акты принимаются в современных КНР, КНДР, Республике Куба и регулируют очень важные социальные отношения.

1.6. Основные тенденции в развитии конституционного права

Тенденция развития — основное направление эволюции содержания и практики реализации конституционных положений. Выявление основных тенденций возможно при сопоставлении текстов первых конституций с современными.

При подобном сопоставлении наиболее заметной является тенденция социализации, в основе которой лежат развивающиеся социальные отношения. Первые конституции, например, Конституция США 1787 г., регулировали в основном три блока вопросов: основы политико-территориального устройства государства, форму правления и правового статуса личности (главным образом, гражданские и политические права).

Современные конституции регулируют наиболее важные социальные отношения в целом: основы конституционного строя, более детально по сравнению с первыми конституциями — основы государственного устройства, весь комплекс правового статуса личности. Кроме того, социально-экономические, политические и культурные отношения, правовой статус и полномочия социальных институтов: политических партий, профсоюзов, фермерских союзов, ассоциаций предпринимателей и т. п.

Демократизация конституционного права проявляется в существенном увеличении избирательного корпуса за счет введения всеобщего избирательного права и упразднения многих цензовых преград, в том числе снижение возрастного ценза в избирательном праве. Данная тенденция проявляется в развитии институтов народовластия (народная инициатива, референдум, всеобщие прямые выборы) и политических прав граждан: права на собрание, организацию митингов, демонстраций, пикетирование, подачу петиций и т. д., а также повышении роли представительных органов государственной власти и местного самоуправления в регулировании важнейших вопросов жизни общества.

Еще одной тенденцией является интернационализация конституционного права. Обычно под ней понимают сближение отраслей национального конституционного права с международным публичным правом. На наш взгляд, такое понимание данной тенденции является не совсем верным. Чтобы убедиться в этом, достаточно хотя бы бегло ознакомиться с текстами конституций государств с наиболее высоким уровнем интеграции.

Например, государств — членов Европейского союза, где уровень интеграции достиг весьма высокого уровня. Кроме того, следует помнить о том, что у международного и конституционного права имеются свои особые предметы правового регулирования, которые существенно отличаются друг от друга.

В силу этого на пути «сближения» указанных двух относительно самостоятельных систем права встают их нормы и принципы. Например, среди основных принципов международного права это принципы суверенного равенства государств, невмешательства во внутренние дела других государств, принцип уважения прав и основных свобод человека. В конституционном праве достаточно надежной защитой являются принципы народовластия, государственного суверенитета.

Достаточно красноречивым примером указанного предположения может служить Конституция Франции, ст. 53 которой гласит: «Мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, договоры, изменяющие положения законодательного характера, относящиеся к положению личности, договоры об уступке, обмене или присоединении территории могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона.

Они вступают в силу только после ратификации или одобрения.

Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения».

В том же духе сформулирована ст. 54 Конституции: «Если Конституционный совет, запрошенный Президентом Республики, Премьер-министром, председателем одной или другой палаты, или шестьюдесятью депутатами, или шестьюдесятью сенаторами, заявит, что какое-либо международное соглашение содержит положения, противоречащие Конституции, то разрешение на ратификацию или одобрение международного соглашения, о котором идет речь, может состояться только после пересмотра Конституции».

Статья 55 французской Конституции идет еще дальше, увязывая действие норм международного договора с поведением государства-партнера: «Международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной»¹².

Другими словами, международные договоры на территории договаривающихся государств непосредственно не действуют, а порождают соответствующие обязательства государств только после их ратификации, т. е. принятия соответствующего нормативно-правового акта уполномоченного высшего органа государственной власти о введении его в действие на территории государства.

Не является исключением из указанного положения ст. 25 германского Основного закона, на которую ссылаются сторонники «сближения»: «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории»¹³. Общепризнанные нормы это не что иное, как общие принципы международного права, которые имеют преимущество, но не перед Основным законом.

Скорее всего, данная тенденция (интернационализации) проявляется в заимствовании вновь принимаемыми конституциями наиболее приемлемых конституционных положений других государств и приспособления их к национальным особенностям и потребностям. В отношениях с международным публичным правом также можно говорить об опосредованном заимствовании: вырабатывая общепринятые стандарты, например, в области прав человека, и формулируя их (в пактах о правах человека, конвенциях), государства затем ратифицируют их. Без ратификации такие нормы не действуют на территории конкретного государства.

После Второй мировой войны появилась миролюбивая тенденция, получившая отражение в положениях многих конституций, принятых в этот период времени: ст. 9 Конституции Японии 1946 г., ст. 11 Конституции Италии 1947 г., ст. 24, 26 германского Основного закона 1949 г.

1.7. Предмет конституционного права как науки и как учебной дисциплины

Наука конституционного права, помимо конституционно-правовых норм, принципов и институтов, составляющих предмет одноименной отрасли права, изучает общественные отношения, которые регулируются указанными нормами, а также практику реализации конституционно-правовых норм и институтов. На основе исследования указанных вопросов наука конституционного права постигает закономерности их развития, выявляет наиболее удачные и перспективные идеи и дает обоснованные рекомендации органам государственной власти по совершенствованию законодательства и по его применению.

Наряду с этим она исследует основные тенденции эволюции конституционного права, свой собственный путь развития и место среди смежных научных дисциплин. Следовательно, предмет науки конституционного права шире, чем самой отрасли конституционного права.

Наука зарубежного конституционного права является как бы составной частью общей науки конституционного права соответствующего государства. По крайней мере, занимаясь изучением опыта других стран, она позволяет выявлять общие тенденции и закономерности развития конституционного права в современном мире, наиболее перспективные идеи и соответствующим образом их использовать в своих государствах. Либо, наоборот, помогает избежать допущенных другими ошибок.

Наука зарубежного конституционного права представляет собой систему идей, концепций, знаний об одноименной отрасли права, реализации ее норм, обнаружении проблем правоприменения, выработки предложений по их устранению и выявлению тенденций дальнейшего развития.

Если система отрасли права базируется на принципах права, имеющих высшую юридическую силу, то в основе системы науки лежат общефилософские (мировоззренческие) методы, производными от которых являются общенаучные и частнонаучные методы.

Методология данной науки включает три вида методов (системы приемов и способов познания, изучения, научного прогнозирования: общефилософские, общенаучные и специальные [частнонаучные] методы).

Из общефилософских методов в России длительное время господствовал материалистический, диалектический метод. Метафизический метод, основанный на применении основных закономерностей существования и развития невидимого, духовного мира, применялся многими учеными в дореволюционный период. Либо используется в современной науке о религиозных системах права. В итоге, «несмотря на весьма впечатляющие успехи светской науки, сделавшей громадный шаг вперед за прошедшие 2–2,5 тыс. лет, проблемы нравственности, добра и зла и т. п. остались практически на том же уровне. Вот почему даже непримиримые критики религии отдают себе отчет в том, что материалистическая наука не может решить данные проблемы, и вынуждены признать, что человечество в настоящее время испытывает одновременно и потребность в существовании науки, и потребность в существовании религии» (метафизических методов. — А. О.)¹⁴.

Следовательно, для наиболее полного и объективного познания проблем и отношений конституционного права необходимо сочетание обоих общефилософских методов — диалектического и метафизического, которые являются основой для общенаучных и частнонаучных методов познания.

Среди общенаучных методов познания конституционалисты широко применяют системный метод познания, анализ, синтез. Из специальных — прежде всего, формально-юридический и сравнительно-правовой (компаративистский) методы познания. Наряду с ними широкое применение получили исторический, социологический, статистический, сравнительно-исторический методы.

Конституционное право зарубежных стран в той или иной форме изучается во всех современных юридических вузах и на юридических факультетах в Российской Федерации. Объем и содержание этой учебной дисциплины определяются учебными программами, разрабатываемыми соответствующими кафедрами, и утверждаются учеными советами юридических вузов и зависят от специализации вуза, уровня получаемого образования, сложившихся традиций (научных школ) преподавания данной дисциплины в конкретном вузе.

В связи с этим в одних вузах конституционное право зарубежных стран изучается только в пределах общей части, т. е. конституционно-правовых принципов и соответствующих правовых институтов. В других — в пределах общей и особенной части. При этом особенная часть изучается в разных объемах.

Имеются принципиально иные подходы и предложения по изучению данной дисциплины. Например, Н. А. Богданова считает, что общая часть должна быть единой для всех конституционно-правовых дисциплин, включая учебные дисциплины «Российское конституционное право» и «Конституционное право стран Содружества независимых государств». В рамках общей части изучаются такие разделы, как общее понятие о конституционном праве зарубежных стран, основы теории конституции, конституционно-правовое регулирование статуса человека и гражданина (особое внимание при этом уделяется изучению политических прав и свобод, институтов непосредственной демократии и гражданских прав), конституционные основы общественного строя, организации государственного механизма, территориальная организация публичной власти.

Изучение конституционного права зарубежных стран в юридических вузах имеет большое познавательное и практическое значение. Многие конституционно-правовые институты, действующие или возникающие в нашем государстве, появились первоначально в конституционном праве зарубежных стран (федерализм, парламентаризм, разделение властей и др.). Их изучение способствует формированию демократических взглядов, современного правосознания.

Ознакомление с национальными особенностями конституционного права зарубежных стран способствует пониманию специфики его развития и лучшему восприятию отдельных институтов и в целом конституционного права Российской Федерации, воспитывает уважение к особенностям права каждого народа. Для выезжающих за границу изучение данной учебной дисциплины имеет и практическое значение: любой культурный человек, тем более юрист, должен понимать конституционный строй страны, в которую приезжает.

Другими словами, овладение данной учебной дисциплиной совершенно необходимо для приобретения широкого профессионального кругозора, без которого нет полноценного специалиста, выходящего на рынок умственного профессионального труда.

В качестве самопроверки предлагается выполнить следующее домашнее задание.

1. Попробуйте на основе анализа приведенных выше статей конституций Германии, Италии и Японии показать, почему миролюбивые положения японской Конституции являются наименее демократичными, и найти не менее четырех признаков, свидетельствующих об этом.

2. Основываясь на положениях ст. 9 Конституции Японии, покажите, насколько законными с точки зрения Конституции являются здесь силы самообороны.

3. Какое правовое значение имеет конституционно-правовой обычай в качестве источника конституционного права и как соотносятся друг с другом правовой обычай и закон?

4. Обратившись к рекомендованной литературе и текстам конституций, покажите другие тенденции развития конституционного права.

Глава II.
КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

План главы

§ 1. Понятие и сущность конституции.

§ 2. Форма и структура конституций.

§ 3. Порядок принятия, изменения и отмены конституций.

§ 4. Классификация конституций.

§ 5. Конституционный контроль (надзор) как основной способ обеспечения верховенства конституции.

2.1. Понятие и сущность конституции

Термин «конституция» имеет множество значений, из которых особо выделяются два понятия: юридическая и фактическая конституция. С учетом многообразия существующих различных школ и научных подходов понятие юридической конституции может выводиться из ее содержания, внешней формы, юридической силы и т. д.

Вместе с тем подавляющее большинство ученых сходится во мнении, что юридическая конституция — это система правовых принципов и норм, закрепляющих форму правления, основы территориального устройства государства, общества и правового статуса личности, обладающих, как правило, наивысшей среди норм национального права юридической силой и изменяемых в особом порядке.

Сложнее обстоит дело с фактической конституцией. В отечественной юридической литературе распространено мнение, в соответствии с которым «фактическая конституция — это сами такие отношения, то есть то, что реально существует. Она, следовательно, не охватывается данным выше определением конституции. Например, Конституционный закон о Чехословацкой Федерации № 143 1968 г. предусмотрел создание системы конституционных судов, однако на практике до победы антибюрократической революции 1989 г. эти суды так и не были созданы. Следовательно, согласно юридической конституции они существовали, а согласно фактической — отсутствовали… Расхождение между фактической и юридической конституцией свидетельствует, что часть норм юридической конституции стала или изначально была и остается фиктивной»¹⁵.

Из приведенной цитаты не ясно, о какой же конституции идет речь: фактической или фиктивной? Кроме того, в цитируемом определении понятия не прослеживается связь между юридической и фактической конституцией. Если указанные авторы исходят из того, что юридическая конституция — это «система правовых принципов и норм», а фактическая — это «сами такие отношения», то какая между ними связь? Зачем нужна юридическая конституция, если можно обойтись «самими такими отношениями»? И самое главное, если все это так, то почему тогда накануне принятия юридической конституции (или включения в нее изменений) так много появляется страстей?

Согласно указанной концепции на момент принятия юридической конституции якобы существуют идеальные условия, при которых она совпадает (или почти совпадает) с фактической конституцией. Расхождение между ними происходит с течением времени и в конечном итоге приводит к принятию новой юридической конституции. На самом деле это не так. Любая конституция вынуждена содержать нормы-принципы, нормы-задачи, нормы-дефиниции и, наконец, — нормы, рассчитанные на отдаленную перспективу, которые обязательно отдаляют юридическую конституцию от ее совпадения с фактической уже в момент принятия.

Как нам представляется, начиная с момента принятия, юридическая и фактическая конституции обязательно не совпадают по многим и многим положениям. Наоборот, с течением времени (за счет юридических прецедентов — судебных и административных, правовых обычаев, судебных решений и т. п.) происходит уточнение некоторых конституционных норм, наполнение их конкретным, основанным на реальных фактах содержанием и своеобразное сближение юридического и фактического содержания многих ее положений.

Фиктивной юридическая конституция будет являться не тогда, когда она не будет совпадать с фактической конституцией, а тогда, когда она включает в себя положения, не преследующие цель реализации их на практике.

То есть фиктивная конституция включает определенные положения для того, чтобы ввести в заблуждение часть граждан, «приукрасить» действительность или же замаскировать ее. Приведенный выше пример с конституционным судом в Чехословакии по конституционному акту 1968 г. — наглядный тому пример. В условиях существовавшего тогда в Чехословакии политического режима конституционный суд и господство во всех сферах правившей тогда компартии — вещи несовместимые. Зато норма о конституционном суде звучала вполне респектабельно, «демократично» и многообещающе.

Как признают авторы указанной концепции, существует значительная группа стран, где конституционно провозглашалась власть народа, осуществляемая через представительные органы, а на практике власть принадлежала аппарату коммунистических партий, которые по существу и партиями только назывались, не будучи таковыми на деле.

Неслучайно в этих странах, как правило, не существовало ни конституционной, ни административной юстиции, а общая юстиция конституцию непосредственно не применяла, ибо власть не была заинтересована в последовательной реализации демократических конституционных норм. В результате конституция как бы повисала в воздухе: текущее законодательство, акты исполнительной и судебной власти не сопрягались с основным законом, который таким образом оставался актом политическим и идеологическим, но во многом не выполнял своего главного предназначения — не регулировал общественных отношений.

По нашему мнению, фактическая конституция представляет собой отношения по поводу применения положений юридической конституции в конкретных жизненных ситуациях. Иными словами, это юридическая конституция в совокупности с правовыми прецедентами, конституционными обычаями, иной практикой ее применения и других форм реализации.

При таком понимании фактической конституции наглядно видна ее связь с юридическим текстом, допускается наличие некоторого несовпадения (в силу отмеченных выше причин) юридической и фактической конституции и известны те средства (обычаи, прецеденты), с помощью которых происходит сближение их друг с другом, а юридической конституции — и с фактическими жизненными обстоятельствами.

Известно, например, что суды, применяя конкретную конституционную норму, исходят из содержания ее текста и одновременно связаны судебной практикой, сложившейся по данному вопросу (а в государствах с англосаксонской системой права — судебными прецедентами, вынесенными несколько десятилетий назад по аналогичному делу).

Сам термин «юридическая конституция» также используется в двух значениях: материальном и формальном. В материальном смысле конституция — это система правовых принципов и норм, закрепляющих форму правления, основы территориального устройства государства, общества и правового статуса личности. В формальном смысле конституция — это один или несколько правовых актов, обладающих наивысшей юридической силой и изменяемых в особом порядке, установленном самой конституцией.

Высшая юридическая сила конституции в формальном смысле проявляется в том, что, прежде всего, ее нормы всегда имеют перевес над положениями иных законов, а тем более нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Кроме того, законы или подзаконные нормативные правовые акты должны приниматься предусмотренными конституцией органами и по установленной ею процедуре.

Высшая юридическая сила конституции в материальном смысле состоит в том, что нижестоящие по уровню правовые нормы должны соответствовать по существу (или не противоречить) нормам Основного Закона. Любой нормативный правовой акт, противоречащий конституции либо по существу, либо по форме, должен быть признан недействительным. Верховенство конституции, помимо отмеченных выше особенностей положений ее текста, обеспечивается специальными органами, которые также учреждаются на основе ее положений.

Обычно государства имеют конституцию как в материальном, так и в формальном смысле. В тех государствах, где установлена так называемая неписаная по форме конституция, имеется только конституция в материальном смысле (Великобритания, Израиль, Новая Зеландия). Здесь основы государственного и общественного строя и правовой статус человека и гражданина регулируются конституционными законами, которые по юридической силе совпадают с текущим законодательством.

Следовательно, употребляя термин «конституция», чаще всего имеют в виду юридическую конституцию в формальном смысле.

В разговоре о конституции трудно пройти мимо вопроса, связанного с ее сущностью, под которой принято понимать наиболее важное, основное и поэтому неотъемлемое ее свойство, характеризующее основу содержания конституции. Материально-правовое и формально-правовое значение конституции характеризуют ее юридическую сущность, т. е. способность обладать наивысшей юридической силой. Юридическая сущность конституции характеризует ее место и роль в правовой системе государства. Поскольку, как показано выше, в мире существует два вида конституций, обладающих разной юридической силой, то и юридическая сущность у них разная. Писаные конституции возвышаются по юридической силе над текущим законодательством — это как бы закон законов. У неписаных конституций юридическая сущность иная. Они не имеют более высокой юридической силы, чем остальные законы.

Помимо юридической сущности правовая наука выделяет также социально-политическую сущность конституции, которая в общем виде обычно характеризуется как запись соотношения политических сил на момент ее принятия¹⁶.

Представляется, что это не совсем точно. Правильнее было бы сказать не запись соотношения политических сил, а результат, итог соотношения этих сил на момент ее принятия.

Поскольку на момент принятия конституции соотношение сил в государстве может сложиться по-разному, то различают два вида этой сущности: конституция, выражающая волю народа, и конституция, выражающая волю господствующего класса. Первая из названных сущностей присуща конституциям демократических государств. Прежде всего, следует отметить, что о такой сущности свидетельствует способ ее принятия (референдумом, учредительным собранием, парламентом), а также положения, закрепляющие основы организации государственной власти: принципы разделения властей, народовластия, представительного правления, принципы избирательного права (всеобщего, равного, прямого, тайного голосования, свободы выборов). Поскольку в любом государстве в разные исторические эпохи подавляющее большинство населения составляют трудящиеся, то весьма показательным является закрепление и гарантии права на труд, на отдых, на заработную плату, обеспечивающую достойный образ жизни не только самому трудящемуся, но и членам его семьи (ст. 36 Конституции Италии), право на забастовку, запрет локаутов и т. п.

Из современных конституций волю господствующего класса закрепляют обычно социалистические конституции. Хотя делают это порой достаточно удачно (с точки зрения господствующего класса). Например, ст. 4 Конституции Социалистической Республики Румыния (в редакции 1968 г.) провозглашала: «Суверенный носитель власти — народ, осуществляет ее через Великое Национальное Собрание и через Народные советы — органы, избираемые путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования.

Великое Национальное Собрание и Народные советы образуют основу всей системы органов государства.

Великое Национальное Собрание является верховным органом государственной власти, под руководством и контролем которого осуществляют свою деятельность все другие органы государства». Как следует из ее положений, «суверенный носитель власти» может осуществлять ее только через Советы. На практике это означает, что один день в пять лет народ избирает Советы, которые в течение пяти лет руководят народом. Руководит же всем процессом правящая партия. Статья 3 этой же конституции закрепляла: «В Социалистической Республике Румынии руководящей политической силой всего общества является Румынская коммунистическая партия»¹⁷.

Следует также отметить, что вид социально-политической сущности напрямую не связан с формой правления. Из предыдущего абзаца видно, что бывшая Социалистическая Республика Румыния, как и бывший СССР, будучи по форме правления республиками, имели конституции, выражавшие не волю народа, а волю господствующего класса.

Российская империя, будучи монархией, имела конституцию, которая выражала иную социально-политическую сущность. Об этом свидетельствует избрание в 1613 г. Земским собором династии Романовых; освобождение по воле императора в 1861 г. крестьян от крепостной зависимости; судебная реформа 1864 г., учредившая гласный независимый суд с участием присяжных заседателей; земская и городовая реформа 1870-х гг.; обязанность крепостных по указу императора Павла I три дня в неделю работать на помещика и т. д.

2.2. Форма и структура конституций

Классификация конституций по форме внешнего проявления их положений на писаные и неписаные является одной из старейших и принадлежит известному английскому государствоведу XIX в. А. Дайси. Само философское понятие формы и производного от него — формы конституции является достаточно сложным и привлекало к себе внимание многих известных исследователей прошлого и современности¹⁸.

Определение понятия формы конституции представляется достаточно простым — под ней обычно понимают способ организации заключенного в тексте правового материала¹⁹. Тем не менее исследование формы и содержания конституций всегда вызывало живой интерес и научные дискуссии как отечественных ученых-конституционалистов, так и зарубежных специалистов²⁰.

Конституции современных государств представляют собой документы, имеющие специфическую юридическую форму, и могут состоять как из одного (именуемого — конституция, основной закон и т. п.), так и нескольких нормативных правовых актов. Конституции, состоящие из серии актов, принятых в разное время, могут быть отнесены как к писаным, так и к неписаным. В этом вопросе имеются определенные сложности. Например, конституции Швеции, Финляндии, Австрии и других стран специалисты однозначно относят к писаным, а конституции Великобритании, Новой Зеландии, Израиля, также состоящие из нескольких актов, — к неписаным.

Но в отношении некоторых конституций такая однозначность отсутствует. Например, относительно формы канадской конституции 1867 г. имеется несколько точек зрения. Более того, в юридической литературе появляется мнение, согласно которому конституции Великобритании, Новой Зеландии и т. п. следует относить к так называемым «смешанным» по форме конституциям, а под неписаной следует понимать нечто новое²¹.

Представляется, что подобная неопределенность во многом вызвана отсутствием четких научных критериев классификации и определения понятий. В этих условиях особое значение приобретает правильное определение понятия формы конституции. Вопрос о правильном определении понятия и на этой основе отнесение той или иной конституции к конкретной форме имеет не только формально-юридическое значение. Он имеет также определенный социально-политический аспект, поскольку с ним связывается, прежде всего, проблема конституционного закрепления гарантий и способов формулирования и защиты основных прав и свобод граждан.

В связи с этим решение вопроса о правильном отнесении конкретной конституции к той или иной форме имеет определенное практическое значение, так как показывает, к каким средствам прибегают составители конституций, конструируя их содержание и структуру. Исходя из этого, определяют организационные и правовые средства и способы реализации конституционных положений, защиты прав и свобод граждан и другие важные вопросы.

По нашему мнению, форма конституции — это способ ее внешнего проявления, существования. Эти способы весьма многообразны: форма выражения (писаная и неписаная), форма обобщения (кодифицированная и несистематизированная), форма разработки и принятия (октроированная и народная) и т. д. Многообразные формы существования конституции можно условно объединить в две наиболее крупные группы форм: формы, складывающиеся из внешних проявлений (писаная, неписаная, октроированная и т. п.), и формы, складывающиеся из внутренних проявлений ее содержания (кодифицированная, несистематизированная, развернутая, неразвернутая)²².

Представляется целесообразным разграничение внешней и внутренней сторон формы. Под внешней стороной формы (или системой) социалистической конституции следует понимать обусловленную объективными закономерностями социалистического общественного строя субъективную организацию норм, создаваемую законодателем на основе правовых философских и общесоциологических концепций с учетом требований законодательной техники и национальных традиций в праве. Внешняя структура каждой социалистической конституции предстает перед нами в виде совокупности преамбулы, разделов, глав, статей. Но это только выражение внешней стороны формы социалистической конституции.

Ее внутренняя структура (или внутренняя сторона) — Форма внешнего проявления конституции. Как мы уже отмечали, известный английский государствовед ХIХ в. А. Дайси первым из «основателей» деления конституций на писаные и неписаные по форме выражения давал определение неписаной формы, основываясь на английской конституции: «Она состоит из двух различных частей; одна часть состоит из уговоров, обычаев или соглашений, которые не пользуются судебной защитой и не представляются поэтому правом в точном смысле слова; другая часть состоит из правил, которые пользуются судебной защитой и являются правом в самом строгом смысле слова, независимо от того выражены ли они в статутах или нет; они-то и составляют собственно конституционное право»²³. Аналогичное определение английской конституции дают и некоторые современные английские ученые.

Исходя из такого определения, неписаная конституция (например, Великобритании) состоит из двух частей: писаной и неписаной. В первую часть входят исторические документы и статуты, как, например, Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г., Акт о престолонаследии 1701 г., Акты о парламенте 1911 и 1949 гг. и другие, а также судебные прецеденты.

Новые конституционные акты в Великобритании и других государствах с неписаной конституцией принимались главным образом только в случае назревшей необходимости в решении того или иного злободневного вопроса, требующего конституционного урегулирования. При этом старые нормативно-правовые акты иногда не отменялись, а продолжали действовать наряду с новыми актами, что зачастую вызывало противоречия.

Вторая, не менее важная часть конституции — неписаная, состоит из конституционных обычаев, так называемых «конституционных соглашений», таких как формирование правительства лидером политической партии, имеющей большинство мест в нижней палате парламента, коллективная и индивидуальная ответственность министров перед парламентом, поддержка кабинета палатой общин, обязательное участие членов кабинета в работе одной из палат парламента, право монарха получать информацию от кабинета, но действовать по совету своих министров и т. п.

Достаточно интересная неписаная конституция действует в Израиле. По одной из версий, неписаная конституция здесь существует благодаря сохранению древних традиций, опирающихся на священные книги Израиля — Пятикнижие, Талмуд и др. Современные конституционно-правовые акты также не сведены в единый кодифицированный документ. Здесь действует одиннадцать основных законов (по другой версии перевода — фундаментальных законов), каждый из которых представляет собой как бы главу конституции. Например, первым из таких законов был Закон о Кнессете (парламенте) 1958 г. Следующим был Закон о земле (территории) Израиля 1960 г. Третий фундаментальный закон посвящен президенту государства 1964 г. Другие фундаментальные законы посвящались правительству: закон «Правительство» 1968 г. и Закон с таким же названием 1992 г., заменяющий Закон 1968 г. Далее следуют законы «О судоустройстве» 1974 г. и «Экономика государства» 1975 г., а затем — фундаментальный закон об израильских вооруженных силах 1976 г. В 1980 г. был принят закон «О столице», а потом закон «О контрольных органах». В 1992 г., помимо упоминавшегося Закона о правительстве, были приняты законы «О правах человека» и «О свободе выбора профессии»²⁴.

К указанным выше основным законам в Израиле примыкает еще ряд очень важных с точки зрения их содержания законов и других правовых актов, которые тем не менее не имеют названия «фундаментальный»: Декларация независимости 1948 г., Закон о праве возвращения 1950 г., которым регулируется репатриация евреев на историческую родину, Закон о членах Кнессета (иммунитет, права и обязанности) 1951 г., Закон о равноправии женщин 1951 г., Закон о гражданстве 1952 г., Закон о судьях и др.

При этом конституционная доктрина исходит из того, что в странах с неписаной конституцией осуществлено действие принципов парламентского верховенства и господства права.

По мнению А. Дайси, принцип парламентского верховенства означает, что любой парламентский акт или его часть, создающий новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Другими словами, никакое лицо, никакое собрание лиц по английской конституции не имеют права издавать постановления, которые были бы не согласны с парламентскими актами или пользовались судебной защитой вопреки парламентскому акту.

Отличительными чертами парламентского верховенства, по его мнению, являются: «Во-первых, право законодательного учреждения изменять основные законы так же свободно и тем же способом, как и всякие другие законы; во-вторых, отсутствие всякого юридического различия между конституциями и другими законами; в-третьих, отсутствие всякой судебной или другой власти, имеющей право объявлять парламентские акты недействительными или несогласными с конституцией»²⁵.

С некоторыми коррективами эту позицию разделяют современные британские исследователи неписаной конституции Великобритании²⁶ и отечественные юристы. В частности, проф. Б. А. Стародубский справедливо отмечал, что «верховенство парламента… верно в том смысле, что в Великобритании до сих пор не существует никаких конституционных ограничений власти парламента и что правовые нормы, установленные парламентом, обязательны для судов и не могут быть оспариваемы в судах»²⁷.

Что же касается второго конституционного принципа — господства права, то под ним понимают, прежде всего, то, что никто не может быть наказан и поплатиться лично или своим состоянием иначе, как за определенное нарушение закона, доказанное законным способом перед обыкновенными судами страны. В этом смысле господство права представляет контраст со всякой правительственной системой, основанной на применении правительственными лицами широкой и принудительной власти.

Говоря о «господстве права» как о характерной особенности английской конституции, исследователи полагают, что общие ее принципы (например, право свободы личности, право публичных собраний и др.) являются результатом судебных решений, определяющих права частных лиц в отдельных случаях, предоставляемых на решение судов, а не результатом закрепления в конституции, как в других странах²⁸.

В трудах современных отечественных ученых также дано определение понятия формы внешнего проявления конституции. Так, авторы учебников по конституционному праву зарубежных стран и другой литературы, посвященной этому вопросу, отмечают, что неписаные конституции образуются набором законов, изданных в разные исторические периоды, конституционными обычаями, судебными прецедентами, которыми фактически закреплены основы социально-политической организации государства и общества²⁹. Писаной является конституция, состоящая из одного или нескольких актов, нередко принятых в разное время и официально провозглашенных как основной закон данного государства³⁰.

Анализируя приведенные выше определения, можно обнаружить в них следующие недостатки:

– определение понятия писаной конституции в целом верно отражает сущность этой формы конституции, но имеет существенный недостаток — не дает возможности различать писаную конституцию, состоящую из нескольких актов (Канада, Финляндия, бывшая Чехословакия, Швеция и др.), от неписаной (Великобритания, Израиль, Новая Зеландия); порождает противоречия в отнесении конкретных конституций к той или иной форме (например, относительно формы канадской конституции существует несколько разных точек зрения: А. Лидин, Г. И. Морозов считают ее по форме неписаной³¹, В. Е. Шило относят ее к писаным конституциям³², Н. Ю. Козлова считает, что конституция Канады, состоящая из конгломерата писаных и неписаных документов, имеет смешанную форму и занимает промежуточное положение между конституциями США и Великобритании³³);

– указанное выше определение неписаной конституции приводит к тому, что иногда (потому что одна часть ее состоит из многочисленных статутов [писаных норм], а другая — неписаная) ее определяют как смешанную. Помимо введения в научный оборот нового понятия «смешанная» это мало что дает, кроме «двойных стандартов», так как А. Дайси, определяя конституцию Великобритании как неписаную по форме выражения, уже обращал внимание на этот факт³⁴;

– указание в качестве отличительного признака писаной конституции, состоящей из нескольких актов, официального провозглашения их в качестве основного закона страны также является сомнительным: конституция Новой Зеландии, являющаяся по форме неписаной, также имеет такой акт — Акт о даровании представительной Конституции Новозеландской колонии от 30 июня 1852 г. В Израиле, как уже упоминалось выше, девять законов провозглашаются основными, но конституцию этого государства также относят к неписаным.

В бывшей Чехословакии, наоборот, конституция состояла из множества имевших одинаковую юридическую силу конституционных законов, из которых только один назывался Конституцией, но конституция ЧССР относилась к числу писаных. В некоторых других странах конституционные законы, как отмечалось, уступают по своей юридической силе собственно конституции и частью ее не являются (например, в той же Швеции);

– приведенное выше определение понятия неписаной конституции, на наш взгляд, является очень широким и выходит за пределы формальной (юридической) конституции. Так как юридическая конституция — «это всегда определенная система правовых норм, регулирующих указанный выше круг общественных отношений. Фактическая же конституция — это сами такие отношения, то есть то, что реально существует»³⁵.

В связи с этим определение неписаной конституции как совокупности нормативных правовых актов, конституционных обычаев и прецедентов более подходит к фактической конституции. Кроме того, определяя неписаную конституцию как фактическую, а писаную — как формальную (юридическую), авторы производят грубую подмену юридических понятий. Казалось бы, чтобы избавиться от подмены понятий, необходимо в одном случае оперировать с формальной конституцией, и в другом — надо тоже говорить о юридической, а не о фактической конституции.

Нельзя же утверждать, что писаная конституция, например, США, состоит только из тех 7 статей и 27 поправок, которые приняты законодательным органом, и не содержит ни конституционных обычаев, ни судебных прецедентов. Писаный текст этой конституции дополнен и наполнен обычаями. Например, все президентские выборы в настоящее время проходят с применением партийного механизма, но об этом ничего нет в тексте конституции; или же ограничение (до 1951 г.) максимального пребывания на президентском посту двумя сроками. Этот (до 1951 г.) и многие другие вопросы регулируются обычаем. Распространение конституционного обычая характерно не только для конституции США, но и для других государств с писаной конституцией. В современном обществе обычай далеко не имеет первостепенного значения по отношению к законодательству, но его роль вместе с тем не так незначительна. Обычаю придается куда большее значение, чем это можно представить себе на первый взгляд. В ФРГ, Швейцарии, Греции закон и обычай рассматриваются как два источника права одного плана³⁶.

Значительное распространение получили и судебные прецеденты. Об этом свидетельствуют как государственная практика зарубежных стран, так и исследования отечественных и известных зарубежных ученых, например Рене Давида, Дурга Басу, И. Ю. Богдановской и др.³⁷

Именно с помощью обычаев и судебных прецедентов юридические конституции приближают к фактическим. Для того чтобы исключить подмену понятий, о которой говорилось выше, необходимо привести их к «общему знаменателю». Этого можно достичь двумя способами: давать определение одной и другой конституции одинаково: или как фактической, или как юридической. Если определять форму юридической конституции, тогда следует исключить из определения конституционные обычаи и судебные прецеденты, оставив лишь статуты.

Подобный прием не принесет нам заметного изменения, поскольку по-прежнему нельзя будет отличать неписаную конституцию от писаной, состоящей из нескольких актов, принятых в разное время (и там, и там конституции будут состоять из целого ряда актов, принятых в разное время).

Ничего не даст нам и эксперимент с фактической конституцией, поскольку неписаная и писаная (состоящая из нескольких актов) конституции по-прежнему останутся неразличимыми.

Форма содержания конституции. Определенным выходом из «тупика» с определением внешней формы конституции может быть не «конструирование» нового понятия («смешанная конституция»), а обращение к форме содержания конституции. При некоторой самостоятельности содержания и формы они в определенной мере зависят друг от друга: в конституции совершенно другое содержание, чем в законе, а в указе главы государства — иное, чем в законе.

То есть форма во многом предопределяет содержание нормативного правового акта. Более того, можно утверждать, что и в нормативных правовых актах одного уровня, например законов, форма содержания влияет на внешнюю форму его существования.

Некоторые авторы предлагают, в зависимости от содержания, выделять три формы конституции: писаную, неписаную и смешанную. В частности, профессор В. В. Маклаков отмечал, что «встречаются конституции смешанного типа. Частично они писаные и включают парламентские законы и судебные решения, являющиеся обязательными прецедентами. Частично же состоят из обычаев и доктринальных толкований.

Например, конституция Великобритании включает законы (статуты), как, например, Акт о парламенте 1911 г., Акт о палате общин (управление делами) 1978 г., а далее судебные прецеденты (так называемое общее право), но также обычаи, именуемые конституционными соглашениями, в которых содержатся конвенционные нормы. Британская конституция эволюционирует в направлении постепенной замены обычаев и судебных прецедентов законами, принимаемыми парламентом…

Бывают и неписаные конституции, вообще незафиксированные в документах, но они существуют обычно временно — после революций, переворотов и т. п., как, например, было в Румынии в первые месяцы после декабрьского восстания 1989 г. В это время, как правило, сохраняют свое действие прежние акты текущего законодательства, если не противоречат сущности и целям нового режима»³⁸.

Выше мы уже отмечали, что введение в научный оборот понятия «смешанная конституция» приводит к подмене понятий и никак не способствует разрешению проблемы различения писаных конституций, состоящих из нескольких актов, от неписаных конституций.

Кроме того, в отечественной литературе отмечалось, что характеристика неписаных конституций как свода принципов, вообще нигде не зафиксированных и существующих временно в постреволюционные периоды, невозможна, так как не основана на реалиях. В частности, И. А. Алебастрова считает, что в «такие периоды никакой конституции не существует вовсе»³⁹.

Кроме того, введение некоторыми авторами в научный оборот понятия «смешанная форма конституции» и нового содержания неписаной формы конституции допускает внутреннее противоречие. Поскольку, с одной стороны, они утверждают, что «в это время, как правило, сохраняют свое действие прежние акты текущего законодательства, если не противоречат сущности и целям нового режима», а с другой — действуют принципы, «не зафиксированные в документах».

Содержание актов, составляющих неписаную конституцию, может не отличаться (по структуре, степени подробности, характеру изложения содержания, но не по предмету правового регулирования!) от так называемых текущих законов. Так как и те и другие имеют несложную и некодифицированную структуру, то они могут с разной степенью подробности регулировать узкий круг вопросов одного правового института. Например, Акты о парламенте Великобритании 1911 и 1949 гг. в весьма общей форме регулируют отношения между верхней и нижней палатами парламента в законодательном процессе.

И наоборот, более согласованные и комплексные (законодательные «пакеты») акты писаной конституции, как правило, регулируют несколько правовых институтов. В силу чего имеют сложную, внутренне согласованную структуру, состоящую из глав, разделов и т. п. Например, Конституционный акт 1982 г. Канады состоит из 7 частей, объединяющих 61 статью. Первый из 30 актов, составляющих Конституцию Канады, Конституционный акт 1867 г. (прежнее название — Акт о Британской Северной Америке 1867 г.) состоит из преамбулы и 11 разделов, объединяющих 147 статей⁴⁰.

Следовательно, для определения понятия писаной конституции, состоящей из нескольких актов, и для того чтобы отличить ее от неписаной конституции, следует обратить внимание на содержание и структуру актов, составляющих ту и другую. Если сравнить акты, составляющие неписаную конституцию, то все они регулируют какой-то один узкий вопрос одного отдельно взятого института.

Например, в Великобритании Актами о парламенте 1911 и 1949 гг. были только ограничены законодательные полномочия палаты лордов (хотя, если судить по названию указанных законов, речь в них могла бы идти о полномочиях, порядке образования, сроках деятельности и т. п.); Актами о министрах короны 1937 и 1964 гг. в очередной раз повышалось жалованье различным категориям министров, но ничего не говорилось об их деятельности, порядке назначения и смещения, полномочиях, взаимоотношениях с другими органами и т. д.; Актом о местном управлении 1972 г. была проведена реорганизация части органов местного управления (в этом законе не затрагивались муниципальные советы Большого Лондона, острова Силли, Шотландии) и т. д.; Актом о народном представительстве 1969 г. устанавливалось, что активное избирательное право наступает с 18-летнего возраста⁴¹. Аналогичное содержание имеют законы, составляющие неписаные конституции Израиля и Новой Зеландии.

Таким образом, во всех указанных государствах, имеющих неписаную конституцию, составляющие ее акты (каждый сам по себе) регулируют только отдельные стороны тех или иных конституционно-правовых институтов, взятых в индивидуальном качестве, изолированно от других институтов.

В государствах с писаной конституцией законы, составляющие основной закон государства, имеют сложную структуру и внутренне согласованное содержание. Они, как правило, имеют форму «пакета», т. е. более или менее подробно регулируют несколько взаимосвязанных институтов в их взаимодействии друг с другом, или же регулируют какой-то один институт, но не фрагментарно и «однобоко», как, например, рассмотренные нами выше Акты о парламенте 1911 и 1949 гг. в Великобритании, а более полно, многосторонне. Например, в Канаде Конституционный акт 1867 г. закрепляет форму государственного устройства, форму правления, компетенцию и взаимоотношения высших органов государственной власти и другие вопросы⁴². Наряду с ним Конституцию Канады составляют еще 25 законов. Сложный характер (форму «пакета») имеют также законы, составляющие писаные конституции Швеции, Финляндии, Чехии. Другими словами, акты, принятые в разное время, составляющие в совокупности писаные конституции, являются как бы «незавершенными», мини-конституциями.

Следовательно, неписаная конституция представляет собой совокупность несистематизированных актов (законов), изданных в различные исторические периоды и закрепляющих в совокупности основы государственного права данной страны. При этом каждый из составляющих ее законов фрагментарно регулирует какой-то один отдельно взятый конституционный институт.

Писаная конституция — это один или несколько кодифицированных законов, принятых в разное время и составляющих в совокупности основной закон страны. В случае если такая конституция состоит из нескольких законов, то они имеют форму «пакета», т. е. регулируют несколько взаимосвязанных институтов. Внутреннее проявление формы писаной конституции имеет еще один аспект. Если конституция представляет собой единый писаный акт, комплексно регулирующий все основные вопросы конституционного характера, то ее можно определить как кодифицированную. Если те же вопросы регулируются несколькими законами, то это некодифицированная (несистематизированная) конституция.

Кодифицированные конституции в зависимости от степени внутреннего согласования можно подразделить на развернутые и неразвернутые, хотя необходимо признать, что границы такого деления весьма расплывчаты. Примерами развернутых конституций могут служить греческая, португальская, неразвернутых — французская Конституция 1958 г., американская Конституция 1787 г., Конституция Индонезии 1945 г.

Таким образом, внешняя форма выражения конституции во многом влияет на внутреннюю ее форму, т. е. на содержание. В зависимости от того, каково содержание конкретной конституции, таковы и особенности ее реализации. В одних случаях при реализации основной упор будет делаться на писаный текст конституции (особенно если это конституция, имеющая прямое действие), а в других случаях предпочтение будет отдаваться юридическому прецеденту и обычному праву.

Типичная структура конституции включает три составные части: преамбулу, основную часть, переходные и заключительные положения. В преамбулах обычно указываются цели конституции, характеризуются условия ее принятия, провозглашаются важнейшие принципы. Наибольшее значение имеет основная часть, содержащая объединенные в разделы (главы, части) положения об основах государственного и общественного устройства, правового статуса человека, вопросы статуса высших органов государственной власти, территориального устройства и т. п. Заключительные и переходные положения устанавливают порядок вступления ее в силу, сроки образования вновь учреждаемых органов, сроки и порядок приведения в соответствие с новой конституцией действовавших ранее нормативных правовых актов.

Иногда конституции содержат четвертую часть — приложения. Например, в приложениях к индийской Конституции приводится перечень штатов и союзных территорий, распределение компетенции между Союзом и штатами.

На содержание конституции определенное влияние оказывает способ (форма) ее принятия. Двухсотлетняя история конституционализма выработала несколько способов принятия конституций. Общая тенденция в этом процессе — постепенная демократизация, постоянно возрастающее вовлечение в обсуждение и принятие конституций избирательного корпуса страны.

2.3. Порядок принятия, изменения и отмены конституций

Существует несколько способов принятия конституций. Наименее демократический из них — октроирование (от франц. octroyer — жаловать, даровать), т. е. дарование конституции односторонним актом главы государства (монарха). Такие конституции в начале XIX в. часто именовались хартиями. Такова, например, Хартия 1814 г., которую Людовик XVIII предоставил на основе собственной власти французскому народу: «Мы добровольно и в силу свободного осуществления нашей королевской власти даровали и даруем, уступили и пожаловали нашим подданным, как за себя, так и за наших преемников, навсегда нижеследующую конституционную Хартию…».

Среди конституций, принятых накануне и в ХХ в., октроированными были марокканская 1911 г., японская 1889 г., абиссинская 1937 г. Монархи октроировали конституции, конечно, не по доброй воле, а в тот период времени, когда в стране появляется определенное количество свободных граждан, способных взять на себя ответственность за решение вопросов местного самоуправления и государственной власти. Внешнее выражение октроированного характера конституции проявляется в соответствующей весьма краткой формуле, обычно помещаемой в преамбуле и указывающей на источник происхождения конституционного акта. Например, в Преамбуле Конституции Княжества Монако 1962 г. говорится: «Мы (т. е. Князь Ренье III. — А. О.) решили даровать государству новую конституцию, которая по Нашему высочайшему желанию будет отныне рассматриваться как Основной закон Государства…».

В настоящее время возросшая роль народных масс (благодаря личной свободе, в том числе и свободе труда) в политической жизни привела к тому, что по порядку своего принятия большинство действующих конституций являются народными, как их называли в XIX в. Источником такой конституции провозглашается избирательный корпус, который либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме, либо выбирает для этой цели учредительное собрание или парламент.

Наиболее распространенный способ, которым вырабатывается конституция, — учредительное собрание — выборный орган, который имеет главной или единственной целью создание конституции и иногда временно также выполняет задачи парламента. Обычно учредительное собрание распускается после выполнения своей задачи и поэтому может быть признано национальным представительством особого рода.

Вместе с тем известны случаи, когда учредительное собрание после принятия конституции преобразовывалось в обычный парламент, как было, например, в Греции в 1975 г. Учредительные собрания вырабатывали конституции во Франции, Италии, Югославии в 1945–1947 гг., в Португалии в 1975–1976 гг., в Болгарии и Румынии в 1990–1991 гг. и во многих других странах. Обычно считается, что такие конституции наиболее демократические.

Вместе с тем известно, сколько правительственных кризисов разразилось в Италии на основе тех же положений конституции (за период действия Конституции 1947 г. в Италии сменилось больше правительств, чем исполнилось лет самой конституции). Первый проект Конституции 1946 г. во Франции на референдуме был отвергнут, а сама Конституция 1946 г. не позволяла оперативно разрешать многочисленные политические кризисы, возникавшие на основе ее положений, и в 1958 г. была заменена новой конституцией.

Народными являются также конституции, принятые на референдуме. Например, были проведены референдумы по двум конституционным проектам во Французской Четвертой республике в 1946 г., так как первый проект избиратели отклонили. Указанный факт, на наш взгляд, свидетельствует о высоком демократическом потенциале референдума. Указанным способом были утверждены выработанные учредительными собраниями или парламентами конституции Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Румынии 1991 г., Швейцарии 1999 г. и мн. др.

Содержание народных конституций во многом определяется способом ее принятия. Наиболее детально расписано и согласовано содержание конституций, принятых учредительными собраниями. Например, конституция Индии 1950 г. состоит из преамбулы, 458 действующих статей, объединенных в 24 части и 12 приложений. Ряд частей конституции делится на главы. Достаточно детально урегулированы отношения Конституцией Италии 1947 г., которая также была принята учредительным собранием. Подобная детализация конституций, принятых учредительными собраниями, вполне объяснима, так как учредительные собрания избираются для строго определенной цели, работают в течение относительно продолжительного времени и имеют возможность опираться на квалифицированную помощь специалистов.

Как правило, конституции, принимаемые референдумом или октроированные, не отличаются излишней детализацией содержания, характеризуются весьма лаконичными формулировками. Поскольку в ходе предварительного обсуждения (как правило, в течение одного месяца) текста конституции, выносимого на референдум, с ним знакомятся в подавляющей массе избиратели, малосведущие в юридических текстах и тонкостях государственного управления, то их содержание формулируется лаконично. Лаконичность октроированных конституций вызвана главным образом тем обстоятельством, что это первый конституционный опыт в конкретном государстве.

Когда речь идет об изменениях в так называемых гибких конституциях, это достигается путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулировавшиеся либо регулировавшиеся обычным правом. Принятие последующего закона производится в том же порядке, что и предыдущего. Так изменяются неписаные конституции (Великобритания, Новая Зеландия, Израиль) либо определенные части писаных (Индия, Канада).

Принять очередной закон неписаной конституции, заручившись поддержкой абсолютного большинства присутствующих депутатов парламента (при наличии кворума, естественно) гораздо проще, чем «пробиваться» через законодательные препоны писаных конституций. Представляется, что чем более высокий барьер установлен для внесения поправок в текст писаной конституции, тем труднее его преодолеть и тем более пристальное внимание широкой общественности привлекает к себе этот процесс. В подобных ситуациях не исключается появление искусственно поднимаемой шумихи и политической возни.

Ниже мы приведем несколько примеров, свидетельствующих о том, какие возможны варианты усложнения процесса принятия поправок в писаные по форме конституции. Например, в США для принятия поправки к какому-либо положению конституции требуется одобрение ее двумя третями членов обеих палат конгресса (парламента) и последующая ратификация (одобрение) законодательными собраниями трех четвертей штатов. Или же, если законодательные собрания двух третей штатов потребуют созыва конвента, то такая поправка может быть принята двумя третями голосов членов конвента с последующей ратификацией законодательными собраниями трех четвертей штатов. И в первом, и во втором случае конгресс может предложить ратификацию поправки конвентами трех четвертей штатов (ст. V Конституции)⁴³.

Не менее жесткую формулу пересмотра конституции закрепляет ст. 89 Конституции Франции: «Инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, и членам Парламента. Проект или предложение о пересмотре Конституции должно быть принято обеими палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом.

Однако проект пересмотра не передается на референдум, если Президент Республики решит передать его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса; в этом случае проект пересмотра считается одобренным, если он получает большинство в три пятых поданных голосов. В качестве бюро Конгресса выступает бюро Национального собрания.

Никакая процедура пересмотра Конституции не может быть начата или продолжена при наличии посягательств на целостность территории. Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра»⁴⁴.

Иногда встречаются и более жесткие требования в отношении изменения некоторых положений конституций. В частности, ст. 41 Конституционного акта 1982 г. Канады устанавливает, что «любое изменение Конституции Канады совершается путем издания Прокламации Генерал-губернатором с приложением большой печати Канады только путем принятия резолюции Сенатом, Палатой общин и законодательными собраниями каждой провинции по следующим вопросам:

a) функции Королевы, Генерал-губернатора и лейтенант-губернатора какой-либо провинции;

b) право провинции иметь в Палате общин число депутатов не менее численности сенаторов, которыми провинция правомочна быть представлена при вступлении в силу настоящей части;

с) с соблюдением положений статьи 43 использование английского и французского языков;

d) состав Верховного суда Канады;

е) внесение изменений в настоящую часть»⁴⁵.

Следует отметить, что вопросы, связанные с принятием или изменением конституций, законодательства о выборах, правах и свободах граждан, справедливо привлекали и будут привлекать пристальное внимание широкой общественности, средств массовой информации, общественных объединений и т. д. Подобное отношение общественности способствует более широкому обсуждению и учету различных позиций и точек зрения, более точному формулированию текста конституционных положений. Иногда, правда, слишком высокая активность отдельных слоев общества и их представителей, наоборот, мешает адекватному отражению в конституционных текстах реалий общественной жизни.

В этих ситуациях спокойная обстановка более приемлема. Например, более удобны способы неформального изменения, осуществляемого с помощью обычаев и судебных прецедентов, получивших особо широкое распространение в странах с неписаной формой конституции. Особенно это касается конституционного обычая, который представляет собой правило поведения, сложившееся в результате длительного и многократного повторения.

По сравнению с другими способами этот способ имеет то преимущество, что находится главным образом в одних руках — самих участников правоотношений, может применяться более незаметно, не привлекая особого внимания широкой общественности. Поскольку он является как бы укоренившейся привычкой, то резкие изменения здесь встречаются не так часто.

Как правило, судебный прецедент также не привлекает к себе пристального внимания широких слоев общественности, так как в судебном заседании, кроме участвующих в деле сторон, обычно присутствует не так много публики. В отличие от парламентариев судьи обычно связаны предыдущими решениями по аналогичному делу. Многие это понимают, что служит одной из причин того, почему судебные процессы обычно не вызывают широкого внимания общественности. Указанная причина объясняет также, почему от судей, в отличие от депутатов, не ожидают «революционных» или кардинальных решений.

К таким способам неформального изменения, применяемым в государствах, имеющих писаную конституцию, относится конституционный контроль, судебные прецеденты. Эти способы не всегда бывают удобны для оперативного и справедливого разрешения правовой коллизии, так как зачастую требуют длительного и пристального предварительного исследования проблемы, изучения решений, вынесенных по аналогичному делу много десятилетий тому назад. Но зато такая кропотливая и порой «неспешная» работа не привлекает внимание широкой общественности и, самое главное, не приводит к резким, вызывающим активное сопротивление общественности изменениям.

Об отмене конституций можно говорить только применительно к жестким писаным основным законам, так как неписаную конституцию, состоящую из множества нормативных правовых актов, отменить проблематично. Чаще всего конституции отменяются в предусмотренном ею же порядке в результате коренных изменений в жизни страны. Например, Конституция Бельгии в ст. 137 устанавливает: «Основной закон от 25 августа 1815 года отменяется». Для отмены временных конституций устанавливаются какие-то события, наступление которых приводит к указанному результату. Такую норму имела ст. 146 Основного закона для ФРГ до ее объединения с ГДР в 1991 г.

Нередко конституции отменяются в результате революций, например в постсоциалистических странах, или серьезных катаклизмов, связанных с войной (в Японии в 1946 г.). Фактически отмена конституций имеет место при их полном пересмотре.

2.4. Классификация конституций

Многообразие конституций при сходстве содержания, внешних признаков и структуры позволяет проводить их классификацию. По времени действия конституции делятся на постоянные и временные.

Временные конституции могут приниматься на установленный срок или до наступления определенного события. Примером такой конституции является германский Основной закон 1949 г. (до объединения ФРГ и ГДР в соответствии с Договором от 31 августа 1991 г.). Преамбула этого Основного закона гласит: немецкий народ «для придания государственной жизни в переходное время нового строя принял в силу своей учредительной власти настоящий Основной закон». Статья 146 переходных и заключительных положений провозглашает, что «настоящий Основной закон прекращает свое действие в день, когда вступит в силу Конституция, принятая свободным решением немецкого народа».

Постоянные конституции не содержат положений о сроке своего действия, что отнюдь не гарантирует неограниченного срока их действия. Широко известна частая смена конституций в результате военных переворотов в странах Латинской Америки. Во Франции с 1789 г. действовало 16 постоянных конституций. Если сравнивать с Германией, то предпоследняя постоянная конституция Франции 1946 г. действовала до 1958 г., а временный германский Основной закон 1949 г. продолжает действовать до сих пор.

По оформляемому ими политическому режиму конституции делятся на конституции, закрепляющие демократические, антидемократические, тоталитарные режимы.

Демократические конституции в качестве основ организации государственной власти закрепляют принципы народовластия, разделения властей, а также гарантируют широкий круг прав и свобод.

Конституции, закрепляющие антидемократический политический режим, устанавливают единство государственной власти, господство одной партии, ограничивают или запрещают деятельность оппозиционных политических партий, права и свободы человека.

Характерной особенностью конституций, закрепляющих тоталитарный режим, помимо отмеченных в предыдущем абзаце признаков, является то, что правящая партия опирается на поддержку широких масс населения (трудящихся, как в социалистических странах коммунистические партии; немцев, итальянцев, испанцев, как фашистские партии в период существования в этих странах фашистского режима). Благодаря такой поддержке указанные партии имели разветвленную организационную структуру. Происходило сращивание партийного и государственного аппарата.

По форме правления, устанавливаемой конституцией, — на монархические и республиканские конституции, по закрепляемой форме политико-территориального устройства — на конституции федеративных и унитарных государств. В федеративных государствах, в свою очередь, — федеральные конституции и конституции субъектов федерации.

Выше мы упоминали о видах конституций в зависимости от порядка принятия: на октроированные и народные, а также по способу изменения: жесткие, гибкие и смешанные. По форме выражения: писаные и неписаные.

2.5. Конституционный контроль (надзор) как основной способ обеспечения верховенства конституции

Отмеченные выше свойства конституции: важность содержащихся в ней положений (основы конституционного строя, правового статуса человека и гражданина, формы правления и государственного устройства), высшая юридическая сила, требуют особой правовой охраны. Указанной цели добиваются несколькими способами. Одним из них является установление самой конституцией своего верховенства среди всех других источников права, особого по сравнению с другими нормативно-правовыми актами порядка ее принятия, изменения и отмены. В связи с тем, что конституции изменяются не часто, а отменяются и принимаются еще реже и требуют дополнительных средств, этот способ не всегда эффективен. Более эффективным считается создание специальных государственных органов, наделенных необходимыми полномочиями (органов конституционной юстиции, судов, квазисудебных органов).

Таким образом, под правовой охраной и обеспечением верховенства конституции мы понимаем совокупность установленных средств и способов, обеспечивающих строгое соблюдение конституционной законности, соответствие конституции всех других правовых актов (или их отдельных норм), принимаемых государственными органами.

Основным способом охраны конституции и обеспечения ее высшей юридической силы является конституционный контроль, под которым понимают систему отношений специально созданных государственных органов конституционного контроля и подконтрольных нормотворческих органов по обеспечению соответствия принимаемых ими нормативных правовых актов тексту конституции. Мировая практика накопила множество подходов к организации конституционного контроля. В зависимости от оснований их можно подразделить на различные виды.

Одним из оснований для подобной классификации называют правовые последствия признания акта неконституционным. В соответствии с ним выделяют постановляющий и консультативный контроль. В случае постановляющего контроля акт, признанный неконституционным, утрачивает юридическую силу, а при консультативном контроле органу государственной власти, издавшему признанный неконституционным правовой акт, орган конституционного контроля дает рекомендацию о его отмене.

Если в качестве основания для классификации взять момент осуществления конституционного контроля (относительно факта вступления нормативного правового акта в силу), то конституционный контроль может быть предварительным и последующим. В первом случае акт проверяется до его вступления в силу (например, во Франции закон проверяется Конституционным Советом после его принятия парламентом, но до его санкционирования и промульгации Президентом Республики). При последующем контроле проверка конституционности нормативного правового акта осуществляется после его вступления в юридическую силу, т. е. действующих актов. Наиболее распространенным видом конституционного контроля по данному основанию является последующий контроль, который осуществляется всеми судами общей юрисдикции (в США), федеральными верховными судами и верховными судами субъектов федерации (Индия, Канада).

В зависимости от установленного конституцией порядка инициирования конституционный контроль подразделяют на обязательный и факультативный. Например, обязательный контроль установлен во Франции (ст. 61 Конституции) в отношении всех органических законов и регламентов палат парламента. Факультативный контроль проводится только по инициативе управомоченного на то органа государственной власти. Наибольшее распространение получил факультативный контроль.

Внутренний и внешний виды конституционного контроля осуществляются в зависимости от места его проведения. Внутренний контроль проводится самим органом, принявшим нормативный акт. Например, Постоянный комитет ВСНП (ст. 67 Конституции КНР). Внешний — иным органом государственной власти (например, Конституционным Судом, Конституционным Советом, Верховным Судом). Наибольшее распространение в мировой практике получил внешний контроль, который применяется в демократических государствах в соответствии с конституционным принципом разделения властей.

Внутренний контроль получил распространение в государствах с антидемократическим политическим режимом. Например, в социалистических и основан на конституционных принципах единства государственной власти, верховенства и полновластия представительных органов — советов — над всеми остальными государственными органами.

В зависимости от формы осуществления конституционного контроля выделяют абстрактный и конкретный. При конкретном конституционном контроле нормативный правовой акт может быть подвергнут проверке только в связи с рассмотрением в суде или в конституционном суде какого-либо дела, по которому надлежит применить оспариваемый нормативный правовой акт.

Абстрактный контроль может проводиться вне связи с рассмотрением какого-либо конкретного дела.

Важнейшей отличительной чертой американской модели конституционного контроля является то, что конституционный контроль здесь осуществляют суды общей юрисдикции; европейской — осуществление конституционного контроля специальными органами — конституционными судами (или квазисудебными органами, как во Франции); мусульманской — специальными органами, которые оценивают соответствие принимаемых нормативно-правовых актов не только конституции, но и принципам ислама; социалистической — осуществление конституционного контроля представительными органами государственной власти.

Таким образом, значение конституционного контроля заключается в том, что он направлен на укрепление существующего в стране конституционного строя, конституционной законности, на защиту прав и законных интересов личности. Вместе с тем следует отметить, что в отдельных случаях и в определенные периоды в жизни тех или иных стран он играл негативную роль, например был использован для ограничения прав парламента. По крайней мере, его роль во многом зависит от состава осуществляющего его органа, от существующей в стране социально-политической обстановки.

В качестве самопроверки предлагается выполнить следующее домашнее задание.

1. Какова сущность современных конституций? Как она соотносится с формой правления государства? Приведите конкретные примеры, основываясь на текстах конституций.

2. Какова была сущность конституции Российской империи? Как она соотносится с формой правления государства? Приведите конкретные примеры, основываясь на текстах конституции Российской империи.

3. Покажите сходство и различия переходных положений конституций европейских государств и действующей Конституции Российской Федерации.

4. Приведите конкретные статьи конституций, закрепляющие порядок их принятия и изменения. Какой из них вам представляется наиболее демократичным и почему?

5. Обратившись к текстам конституций, скажите, в каком случае конституционный контроль как способ особой ее правовой защиты не применяется? Почему? Приведите примеры.

Глава III.
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

План главы

§ 1. Права человека и права гражданина.

§ 2. Историческое развитие прав и свобод.

§ 3. Права, свободы и обязанности.

§ 4. Способы конституционного формулирования прав, свобод и обязанностей.

§ 5. Виды конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

§ 6. Равенство прав, свобод и обязанностей.

§ 7. Гарантии прав и свобод.

§ 8. Гражданство: понятие и конституционно-правовое регулирование.

3.1. Права человека и права гражданина

Под правовым статусом (правовым положением) человека и гражданина обычно понимают совокупность его прав и обязанностей. То есть весь комплекс прав, свобод и обязанностей, который зависит от множества факторов: гражданства, принципов, гарантий, детализации отраслевым законодательством и т. д. Особое значение имеет регулирование правового положения личности конституционным правом, в частности, Конституцией.

Поскольку вопросы гражданства подробно будут рассмотрены в параграфе 8 данной главы, то здесь мы ограничимся только рассмотрением принципа, связанного с гражданством, а именно: полноты прав и свобод граждан. Основную категорию населения в любом государстве составляют граждане. Их правовой статус базируется на принципах гражданства, основным из которых является принцип полноты прав и свобод граждан. В соответствии с указанным принципом граждане на территории своего государства обладают всеми правами и свободами, а также исполняют равные конституционные обязанности.

Иностранцы, лица без гражданства пользуются теми же правами и исполняют обязанности наравне с гражданами, но с некоторыми исключениями. В частности, иностранцы не имеют права участвовать в управлении государством, избирать и быть избранными, занимать определенные государственные должности. Подобные исключения имеются в группе личных, социально-экономических прав. То есть для остальных категорий населения установлен так называемый национальный режим, который предполагает, как уже отмечалось, приближение иностранцев к правовому статусу граждан.

Таким образом, правами и свободами в полном объеме обладают только граждане государства. Указанный принцип означает, что осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц, общественных организаций, интересы государства, которые также защищаются конституцией.

Таким образом, права и свободы человека принадлежат каждому индивиду, а права и свободы гражданина — только тем лицам, которые состоят в гражданстве данного государства. Вместе с тем права и свободы гражданина не следует смешивать и с гражданскими (т. е. личными) правами и свободами, которые, как правило, принадлежат каждому человеку.

Большинство конституций различие между правами человека и правами гражданина проводит в формулировках текста соответствующих статей. Например, для обозначения субъекта прав человека обычно употребляются формулы «каждый», «все», «каждый человек», «никто», «ни один человек» или безличные формулы типа «признается право», «гарантируется свобода» и т. п. (имеется в виду, что это относится к каждому человеку). Применительно же к правам гражданина в статьях конституций прямо указывается: «граждане имеют право», «гражданин может» и т. д.

Иногда это делается проще: вместо употребления слова «граждане», «гражданин» указывается на принадлежность к нации, например «швейцарцы», «все немцы», «каждый испанец». Следует иметь в виду, что в западных странах (как и в России до 1917 г.) термин «нация» означает не этническую, а политико-государственную общность, человеческий субстрат государства.

Отсюда приведенная выше формула из швейцарской, германской, испанской конституций охватывает, следовательно, не только этнических швейцарцев, немцев, испанцев, но и всех остальных граждан, проживающих на территории указанных государств, независимо от расы и национальности.

Следует отметить, что соотношение между правами человека и правами гражданина даже в демократических государствах различно и порой зависит от субъективного выбора составителей той или иной конституции. Одно и то же право в одной конституции может быть сформулировано как право человека, а в другой — как право гражданина, хотя есть такие права, к характеристике которых все демократические конституции подходят одинаково.

3.2. Историческое развитие прав и свобод

Характеризуя эволюцию закрепления конституциями прав и свобод, исследователи выделяют три волны, или три поколения.

Первая волна конституций восходит к истокам конституционализма и продолжается до начала ХХ в. В первых конституциях (США 1787 г., Франции 1791 г.) фиксировались, как правило, три группы прав и свобод: гражданские (личные), политические и экономические — право частной собственности.

Вторая волна — конституции первой половины XX в. — окончание Второй мировой войны (Мексики 1917 г., Италии 1947 г., Франции 1946 г., Японии 1946 г.) — вызвана доминированием среди населения подавляющего большинства государств лиц наемного труда и характеризуется включением широкого перечня социально-экономических прав и свобод, гарантирующих интересы, прежде всего тех, кто работает по найму, — право на труд и связанных с ним гарантий, а также прав и свобод социально-культурного характера (права на образование, на доступ к достижениям науки и культуры и т. п.) Отличительной особенностью указанных конституций является включение в них антивоенных положений (ст. 9 Конституции Японии, ст. 11 Конституции Италии).

Третья волна конституций обусловлена созданием ООН и других международных организаций, ратификацией международных пактов о правах человека и Заключительного акта совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, которые добавили к внутригосударственным механизмам и гарантиям прав человека международные институты и гарантии. Кроме того, обострением во второй половине XX в. проблем, связанных с научными открытиями (генная инженерия, клонирование), так называемой мировой глобалистики (экологии, международного терроризма, информатизации), и характеризуется включением в конституции прав на защиту от злоупотреблений, связанных с применением генной инженерии и т. п., на международно-правовую защиту прав человека, на здоровую окружающую среду, экологическую безопасность, права на информацию.

3.3. Права, свободы и обязанности

Знакомство с текстами конституций зарубежных стран показывает, что для обозначения юридических возможностей людей в их тексте наряду с понятием «право» используется термин «свобода». Из-за этого юридическое различие между правом (субъективным) и свободой провести довольно трудно.

Например, ч. 1 ст. 11 германского Основного закона устанавливает, что «все немцы пользуются свободой передвижения в пределах всей федеральной территории», а согласно ч. 2 «это право может ограничиваться лишь законом или на основе закона…» (курсив наш. — А. О.). Следовательно, в данном случае свободу германский законодатель понимает как право. В некоторых конституциях можно встретить упоминание права на какую-либо свободу, хотя гораздо чаще говорится о праве свободно что-либо делать или, наоборот, не делать (ст. 21 Конституции Италии).

Следует особо подчеркнуть, что одних только прав и свобод для характеристики правового статуса личности недостаточно. Она обретает законченный вид только в сочетании с обязанностями. Под конституционными обязанностями понимают зафиксированные в основном законе государства наиболее важные меры должного поведения личности. Как и права, их можно подразделить на обязанности человека и обязанности гражданина.

Так, согласно ч. 1 ст. 53 Конституции Италии «все обязаны участвовать в публичных расходах сообразно со своей налоговой платежеспособностью» (обязанность любого), а согласно ч. 1 ст. 54 «все граждане обязаны верностью Республике и должны соблюдать ее Конституцию и законы» (обязанность граждан).

Хотя права и обязанности тесно взаимосвязаны, тем не менее они являются неравноценными: права человека являются целью конституционализма, а обязанности — лишь средством ее достижения. Наиболее распространенными являются обязанности соблюдать законы данного государства, платить законно установленные налоги (обязанности человека) и защищать Отечество (обязанность гражданина). В связи с обострением экологических проблем этот перечень пополнили обязанности беречь природу, охранять памятники истории и культуры.

Конституциями современных государств установлена тесная взаимосвязь между правами и свободами человека и гражданина, с одной стороны, и его обязанностями по отношению к другим людям, обществу и государству — с другой. В обществе человек должен подчиняться определенным социальным ограничениям, правилам, чтобы при использовании своих прав и свобод не наносить неоправданного ущерба другим людям и не делать невозможным нормальное общежитие. Вместе с тем наблюдаются принципиальные различия в подходах к регулированию соотношения прав и обязанностей.

Например, конституции демократических государств основной упор делают на правах и свободах, что вполне объяснимо самим смыслом их существования. В противном случае, как это демонстрируют конституции социалистических и других антидемократических государств, закрепляющие равенство объемов прав и обязанностей и их взаимную корреспонденцию, теряется свобода пользования принадлежащим индивиду субъективным правом. Более того, закрепление только юридических обязанностей заставляет человека «ловчить» перед государством и обществом, исполняя указанные обязанности для видимости, не по внутреннему убеждению, т. е. добровольно, а под страхом наказания.

Большинство демократических конституций впадает в другую крайность, ограничиваясь установлением минимума конституционных обязанностей. Увеличение разрыва между объемом прав и свобод, с одной стороны, и обязанностей — с другой, «убирает» преграды на пути индивидуализма, эгоизма и вседозволенности. Отсутствие тесной взаимосвязи между правами и обязанностями порой слишком дорого обходится не только отдельному индивиду, но и обществу в целом. Речь идет о законодательном разрешении в государствах Европы и Северной Америки эвтаназии, регистрации однополых браков и т. п.

С точки зрения закона, взятого изолированно от морали, если он закрепляет подобные «права», все «законно», особенно когда разрешена так называемая пассивная эвтаназия, когда врач сам не вмешивается в жизнь пациента с целью ускорения его смерти, но и не оказывает по просьбе больного необходимую помощь для продления жизни.

Например, в Швейцарии и Германии эвтаназия в принципе запрещена, но если человек помог другому человеку уйти из жизни, не имея собственной выгоды, он не может быть осужден. Такое либеральное законодательство, по сообщениям СМИ, стало причиной нового направления туризма: жители других стран Европы отвозят своих тяжелобольных родственников в швейцарские клиники, чтобы те смогли «легко умереть». Но если бы этот закон рассматривался не изолированно, а в обязательной увязке с нормами морали, то такое «право» на «легкую смерть» получило бы одно название — убийство! И подобный закон необходимо отменять.

Таким образом, тем и другим видам современных конституций (демократических и антидемократических) присущ общий, объединяющий их недостаток: они (каждая по-своему) приводят к определенной деградации личности и общества в целом. Как всегда, истина где-то приблизительно посередине. Следует создать такую конституцию, которая увязывала бы правовые нормы, закрепляющие права и свободы человека и гражданина с морально-этическими нормами, чтобы обязанности носили не только юридический характер, но и моральный, а права и свободы воспринимались как моральная ответственность перед близкими, перед обществом.

3.4. Способы конституционного формулирования прав, свобод и обязанностей

Обычно этот вопрос связывают с существующими в мире семьями права. Но в связи со все большим сближением между ними не приходится напрямую связывать способы закрепления прав и свобод с определенной правовой системой. В настоящее время во многих конституциях сочетаются оба способа для формулирования прав и свобод, однако негативный способ более характерен для стран с англосаксонской системой права, тогда как позитивный — для правовых систем стран континентальной Европы. Таким образом, применяют два основных способа конституционного формулирования прав и свобод — позитивный и негативный.

При позитивном способе конституция устанавливает или констатирует, что субъект обладает определенным правом, расшифровывая его содержание. Так, согласно ч. 1 ст. 35 Конституции Португалии «все граждане имеют право знать информацию о себе, занесенную в электронные картотеки и реестры, и о целях, для которых она предназначена, причем они могут требовать обновления информации и внесения в нее изменений, не противоречивших положениям закона о государственной тайне и о судебной тайне».

Негативный способ применяется в конституционных актах, воспринявших концепцию естественного права. Он представляет собой конституционное запрещение любому субъекту нарушать или ограничивать определенное право или определенную свободу. Характерный пример негативного способа дают первые конституционные акты (США, Франция). Например, поправка V к Конституции США гласит, что «никто не должен принуждаться свидетельствовать против самого себя в уголовном деле». Часть 1 ст. 24 Конституции Румынии 1991 г. провозглашает: «Право на защиту гарантируется».

Каждый из указанных способов имеет как свои достоинства, так и определенные недостатки. Достоинством позитивного способа является то, что он позволяет достаточно точно формулировать содержание конкретного права, делает его доступным для любого желающего и тем самым облегчает его понимание, реализацию и возможность защиты. Вместе с тем если в формулировке имеются пробелы, неточности, разночтения, то это затрудняет как реализацию, так и защиту.

При негативном способе законодатель как бы исходит из того, что у субъекта конкретное право уже имеется, и запрещает остальным его нарушать. Здесь, наоборот, тот, кто желает воспрепятствовать реализации права, должен найти такую норму, которая бы носила ограничительный характер. Сам же носитель субъективного права в этой ситуации ведет себя, естественно, свободно. Но при таком способе формулирования законодатель не дает определение понятия соответствующего права и не раскрывает его содержания. В связи с разным уровнем знаний, воспитания, образования это нередко приводит к разному пониманию прав и возникновению противоречий, неоправданных притязаний.

3.5. Виды конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина

Как было показано в параграфе 2 данной главы, количество закрепляемых конституциями прав и свобод человека и гражданина постоянно возрастает, равно как и широта сфер их осуществления, множественность носителей субъективных прав и свобод. Указанные процессы требуют определенной систематизации прав и свобод. Выше мы уже рассматривали деление прав по субъектному составу на права человека и права гражданина.

По способу осуществления права и свободы можно классифицировать на коллективные и индивидуальные. Коллективные права могут быть реализованы только группой субъектов (право на забастовку), а индивидуальные — как в составе определенного коллектива, так и в единоличном качестве.

По сферам реализации права и свободы человека и гражданина юридической наукой конституционного права принято делить на личные (гражданские), политические, экономические, социальные и культурные. Могут быть и другие основания для классификации, и несколько иные виды. Например, личные, политические, социально-экономические и социально-культурные права и свободы. Последняя классификация более характерна для социальных правовых государств, конституции которых возлагают на государство целый ряд обязанностей в социальной сфере.

Личные права и свободы неразрывно связаны с человеком как живым существом, взятым вне системы социальных отношений, т. е. вне отношений с обществом и государством. Как правило, личные права носят неотчуждаемый характер и принадлежат человеку от рождения. К ним относятся, например, право на личную неприкосновенность, право на свободу передвижения и выбор места жительства, на тайну переписки и т. д. В конечном итоге они гарантируют их носителю внутреннюю свободу.

Политические права определяют правовой статус гражданина в системе общественных отношений, возникающих в процессе осуществления политической власти. Важнейшими политическими правами являются право на участие в управлении государством, избирательное право, право на участие в референдуме, на подачу петиций.

Социально-экономические права и свободы реализуются в социальной сфере в отношении создания и потребления материальных благ. Среди этой группы прав можно назвать, например, право на труд, право частной собственности, свободу предпринимательской деятельности, право на отдых, на получение пенсий, пособий. Другими словами, они дают их обладателю право на получение средств к существованию.

Социально-культурные права дают возможность человеку реализовать свои социальные потребности посредством свободы вероисповедания, получения образования (в случаях, установленных конституцией, образование является обязательным и бесплатным), участия в культурной жизни, осуществления литературного, художественного и иных видов творчества. То есть приобщиться к неисчерпаемой сокровищнице национальной культуры.

3.6. Равенство прав, свобод и обязанностей

Данный принцип впервые был выдвинут в так называемую эпоху просвещения и закреплен первыми конституциями как противовес системе феодальных привилегий⁴⁶. То есть он появился в Западной Европе и в Северной Америке. С тех пор он преподносится в качестве основополагающего демократического принципа отношений человека, общества и государства и людей между собой.

Как представляется, главным недостатком данного принципа является то, что, провозгласив разных людей (по признаку пола, социального положения, возраста и т. д.) равными (равноправными), ни он, ни конституции, ни современное законодательство не установили юридических критериев, на основании которых люди должны «равняться» друг с другом.

В частности, авторы учебника «Конституционное право зарубежных стран» отмечают: «Равенство — один из главных лозунгов первых демократических революций. Эти нормы были направлены против дискриминации и сословных привилегий и являют собой основополагающий принцип института прав и свобод. Все конституции, стоящие на позициях демократического правового государства, закрепляют равенство, одновременно запрещая дискриминацию. С этого начинается изложение всех прав и свобод человека во Всеобщей декларации прав человека» (ООН, 1948 г.).

Юридическое содержание этого принципа заключается в признании равенства всех граждан перед законом и судом. Все граждане формально должны быть наделены одинаковыми правами, в равной степени отвечать перед законом за совершенные правонарушения. В обществе не должно быть никаких групп или отдельных лиц, за которыми закон признает какие бы то ни было привилегии, исключительные права и льготы. Именно в таком значении принцип равенства получил широкое закрепление в конституциях и законах, судебной практике.

Конституционное право обеспечивает только юридическое, т. е. формальное равенство между людьми. «Коммунистическая идея фактического уравнения людей по сути своей противоречит свободе человека, носит утопический и противоестественный характер. Она ведет к насильственному переделу, а затем уравнению в бедности. Провозглашенное в некоторых конституциях социальное равенство призвано лишь смягчить фактическое неравенство между людьми путем перераспределения доходов и развития государственных институтов социальной помощи»⁴⁷.

Как нам представляется, в данном принципе имеется стремление выдать желаемое за действительное. В глаза сразу же бросается дискриминация по расовому, этническому, религиозному признаку. Особенно характерно юридическое и фактическое неравенство для группы государств с тоталитарным режимом, многих развивающихся государств.

Принцип юридического равноправия «поднял на щит» индивидуализм. Индивид объявлен абсолютным субъектом прав («прав человека»), причем не оговариваются обязанности, связывающие его с превосходящими его по рангу, с подобными ему, а главное, не оговаривается связь прав с нормами морали, нравственности и религии. Равенство упразднило все естественные общественные иерархии, но тем самым оно в конечном итоге оставило индивида беззащитным перед массой, для которой он — лишь один из многочисленных взаимозаменяемых элементов.

Особое беспокойство вызывает тот факт, что указанный принцип получил юридическое закрепление в многочисленных международных договорах в области прав и свобод человека и таким образом из принципа, закрепленного в конституции конкретного государства, превратился в так называемый международный стандарт, обязательный для всех государств независимо от их правовых систем (мусульманских, социалистических, традиционалистских и др.).

Более удачным, на наш взгляд, способом конституционного провозглашения принципа равенства и на его основе реализации равенства граждан является провозглашение не равенства прав, как это делается в конституциях западного мира, а провозглашение равенства обязанностей, как это закреплено в Конституции Японии 1947 г. Например, под равенством мужчин и женщин здесь понимают не равенство их прав и свобод, а равенство обязанностей: по созданию семьи, воспитанию детей, укреплению семьи и т. д.

Юридически и фактически не могут быть равноправными родители и дети, обычные граждане и граждане, занятые на государственной службе, начальники и подчиненные. Сказанное в полной мере касается утверждения о том, что «в обществе не должно быть никаких групп или отдельных лиц, за которыми закон признает какие бы то ни было привилегии, исключительные права и льготы».

Поскольку идея равноправия изначально имела (и продолжает сохранять) определенные изъяны, то именно для «маскировки» этих изъянов и потребовались «льготы», установленные конституциями и законодательством для многих категорий населения: женщин (законодательство устанавливает для них дополнительные отпуска, более сокращенный рабочий день, дополнительные перерывы и т. д.), различных меньшинств, безработных и т. д.

3.7. Гарантии прав и свобод

Конституции современных государств закрепляют основные права человека и гражданина исходя из необходимости обеспечения их определенными гарантиями (гарантированности прав и свобод). Гарантии прав и свобод человека и гражданина — это установленные конституционным законодательством средства, способы, механизмы, направленные на обеспечение их реализации и защиты.

Различают несколько видов гарантий. Прежде всего, по способу защиты они делятся на: юридические (конституционные и законодательные гарантии), судебные, материальные, организационные.

По действию в пространстве: на внутригосударственные и международно-правовые. Среди международных документов, содержащих определенные гарантии прав и свобод человека, можно назвать Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. Кроме того, международно-правовые гарантии обеспечиваются деятельностью целого ряда межгосударственных объединений и их органов.

Внутригосударственные гарантии прав и свобод можно классифицировать по нескольким основаниям. По объему различают общие и специальные гарантии прав и свобод. Общие гарантии предназначены для обеспечения всех или многих прав и свобод, а специальные — для защиты лишь отдельных из них. Например, важнейшими общими гарантиями являются политические, экономические, идеологические. В качестве же специальных социальных гарантий прав женщин Конституция Италии устанавливает право трудящегося мужчины на вознаграждение «достаточное, во всяком случае, для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования» (ч. 1 ст. 36). Благодаря указанной гарантии жена этого трудящегося может не работать.

Гарантии прав и свобод для придания им большей эффективности закрепляются в источниках права и, соответственно, становятся правовыми или юридическими. К ним относится само закрепление прав и свобод в конституции или ином нормативном правовом акте. Вместе с тем в зависимости от юридической силы источников они подразделяются на конституционные и законодательные. Разумеется, наиболее важными являются конституционные гарантии.

Среди специальных гарантий особое место принадлежит юридическим гарантиям. Поскольку все другие виды гарантий устанавливаются положениями соответствующих нормативных правовых актов. Сами юридические гарантии представляют запись в соответствующем нормативном правовом акте права или свободы. Наличие такой записи дает возможность человеку самому реализовать соответствующее право, разрешить спор о праве с другим человеком, установить юридический факт, а также обратиться за защитой, если он считает свое право нарушенным.

Близкими к юридическим гарантиям являются судебные гарантии, которые выражаются в учреждении судов, осуществляющих свою деятельность, прежде всего на основе принципа разделения властей и наделенных соответствующей компетенцией. Суды могут установить юридический факт, разрешить правовую коллизию, защитить нарушенное право, а также вынести решение, обязывающее соответствующий орган или должностное лицо обеспечить реализацию принадлежащего человеку права (на свободу митингов, восстановить на работе и т. п.).

Близким к судебным гарантиям являются организационные гарантии, представляющие собой учрежденную законодательством систему органов публичной власти, наделенных соответствующей компетенцией. Особое место среди институтов власти, созданных для гарантии прав и свобод, занимают суды. Имеются другие государственные органы: уполномоченный по правам человека (омбудсмен), в некоторых странах — конституционные суды и др.

В социалистических конституциях приоритетное значение придается не судебным, а материальным гарантиям прав человека и гражданина. Такой подход был одним из звеньев механизма принижения роли судов в защите прав человека и гражданина.

Важное значение имеют материальные гарантии, предполагающие выделение на основе законодательства для обеспечения соответствующего права финансовых и иных материальных средств. Например, финансирование выборов, в том числе выделение зарегистрированным кандидатам на выборные должности транспортных средств, помещений для встречи с избирателями.

Как видно из приведенных примеров, гарантии дают возможность человеку прежде всего своими усилиями добиться реализации принадлежащих ему прав.

3.8. Гражданство: понятие и конституционно-правовое регулирование

Гражданство — устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Правовой статус человека и гражданина в первую очередь зависит от его правовой связи с конкретным государством: всей полнотой прав, свобод и обязанностей обладают лишь граждане.

Только гражданин приобретает право участвовать в управлении государством, находиться под его покровительством как на территории государства, так и за границей, свободно въезжать и выезжать из своей страны. Вместе с тем он обязан соблюдать законы государства, где бы он ни находился, участвовать в его защите во время военных действий. Государство также имеет по отношению к своему гражданину соответствующие права и несет установленные обязанности.

Институт гражданства вводится конституциями и детально регулируется специальными законами о гражданстве, устанавливающими основания и порядок приобретения и прекращения гражданства, права и обязанности, ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами и т. п.

Основания приобретения и прекращения гражданства. Законы о гражданстве обычно устанавливают несколько оснований для приобретения гражданства.

Наиболее распространенным основанием для приобретения гражданства является рождение («филиация»). Лицо, родившееся от граждан государства, автоматически становится его гражданином (принцип крови), а также лицо, родившееся на территории государства (принцип почвы), становится его гражданином. Близким к данному основанию способом приобретения гражданства по своему содержанию является регистрация. Таким правом пользуются родственники гражданина — супруг, дети.

Широкое распространение получило такое основание приобретения гражданства, как «натурализация» — прием в гражданство по заявлению заинтересованного лица, прожившего на территории государства в течение установленного периода времени и отвечающего другим предъявляемым требованиям. Решение о приеме в гражданство принимают компетентные органы государственной власти, как правило, глава государства.

Для лиц, которые по каким-либо причинам утратили гражданство, основанием для его приобретения является восстановление в гражданстве.

При изменении линии государственной границы или на основании другого международного договора основанием приобретения гражданства является выбор гражданства (оптация).

Прекращение гражданства может иметь место по основаниям, указанным в конституционном законодательстве. В современных государствах оснований для выхода из гражданства немного. Прежде всего, это собственное волеизъявление гражданина: вследствие выхода из гражданства, например, в связи с приобретением гражданства другого государства.

В настоящее время все большее количество государств вводят ограничения для применения указанного основания прекращения гражданства: заявление о выходе из гражданства не будет удовлетворено, если в результате выхода из гражданства лицо не будет иметь гражданства никакого государства.

Следующим основанием для прекращения гражданства является отмена решения о приеме в гражданство. Оптация — международно-правовой термин (например, в международном договоре об обмене территориями), — является не только основанием для приобретения гражданства, но и для его прекращения.

Законодательством о гражданстве, помимо рассмотренных нами оснований, устанавливается также конкретный порядок приобретения и прекращения гражданства, государственные органы, ведающие этими вопросами, и их компетенция. Производство по делам о гражданстве начинается подачей заявления в органы юстиции, МВД или дипломатическое представительство, консульство (если гражданин находится за границей). Решение о приеме (прекращении) в гражданство принимает обычно глава государства.

Помимо граждан на территории любого современного государства проживают другие категории населения. Лица, не являющиеся гражданами данного государства и имеющие доказательство своей принадлежности к гражданству другого государства, являются иностранцами.

Бипатридами законодательство называет лиц, имеющих двойное гражданство. Двойное гражданство может возникнуть в результате коллизии законодательства о гражданстве двух государств, вытекающего из заключенного ими международного договора, основанного на принципе взаимности.

Например, когда законодательство одного государства устанавливает основание для приобретения гражданства — «право крови», а другого — «право почвы», то у ребенка, родившегося на территории государства, признающего «право почвы», от иностранцев может возникнуть двойное гражданство (по «праву крови» — от родителей и по «праву почвы» — от государства, на территории которого он родился).

Апатридами признаются лица, не имеющие доказательств наличия у них гражданства государства, на территории которого они проживают, ни какого бы то ни было другого государства.

С гражданством, иностранцами, бипатридами и апатридами связаны такие понятия, как убежище, высылка из страны и выдача иностранному государству.

В качестве самопроверки предлагается выполнить следующее домашнее задание.

1. Опираясь на конкретные положения конституций, приведите примеры позитивного и негативного формулирования прав и свобод. Какой из них, на ваш взгляд, является наиболее удобным для человека? Почему?

2. Чем отличается конституционное регулирование прав и свобод в демократических и социалистических государствах? Приведите примеры.

3. Сравните перечень конституционных прав, свобод и обязанностей, закрепленных в Конституции России и в конституции любой другой страны. Сделайте собственный вывод.

4. Дайте определение понятия гражданства и близких к нему институтов. Назовите основания приобретения и прекращения гражданства, их роль.

Глава IV.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО СТРОЯ

План главы

§ 1. Понятие и структура общественного строя.

§ 2. Конституционное регулирование политической системы.

§ 3. Структура и конституционно-правовые принципы экономической системы.

§ 4. Социальная система.

§ 5. Духовно-культурные отношения.

4.1. Понятие и структура общественного строя

Одной из важнейших отличительных характеристик современных конституций зарубежных государств является включение в них нового раздела, посвященного регулированию основ общественного строя. Под общественным строем понимают исторически обусловленную целостную систему общественных отношений, сложившуюся в том или ином государстве, т. е. организацию общества, существующего в пределах его территории на определенном этапе его развития, характеризующегося определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов, общественного сознания и традициями.

Структурными элементами этого нового института конституционного права являются политическая, экономическая, социальная и духовно-культурная системы. Все перечисленные элементы общественного строя являются внутренне взаимосвязанными, взаимообусловленными составными частями, имеющими иерархическое строение, в основе которой лежат соответствующие конституционные принципы права. Поэтому они образуют общественный строй как единое целостное явление, а не механический набор характеристик различных сторон жизни общества. Следовательно, основы общественного строя — система принципов, лежащих в основе каждой из перечисленных систем: политической, экономической, социальной и духовно-культурной.

Современное государство воздействует на общественный строй самыми разными способами, но прежде всего — посредством правового регулирования. Конституции в той или иной мере регулируют общественный строй целостным образом. При этом конституции демократических государств устанавливают в основном правовые принципы, определяющие пределы правового регулирования, и регламентируют наиболее важные социальные отношения.

Социалистические же конституции наиболее подробно и всеохватывающе регламентируют элементы общественного строя. Их начальные разделы (или главы) посвящены именно комплексной регламентации основ общественного строя, включая его главные подсистемы. Например, в Социалистической конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 г. первые три главы посвящаются таким структурным элементам, как политика, экономика и культура.

Анализ конституционных положений показывает, что при любом подходе конституционный строй не подвергается исчерпывающему регулированию в конституциях зарубежных стран. В этой связи правомерно говорить о конституционной регламентации не общественного строя в целом, а лишь основ общественного строя. В конституциях любой модели наиболее подробно регулируется такой элемент общественного строя, как политическая система общества.

4.2. Конституционное регулирование политической системы

Политическая система — это сложный комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих средств организации и функционирования народовластия, осуществления политического руководства и управления государством и обществом.

Термин «политическая система» по-разному характеризуется в юридической литературе. Многообразие подходов в конечном счете можно свести к двум: широкому и узкому. Политическая система в узком смысле слова предполагает включение в нее лишь установленного конституцией комплекса организаций (институтов), участвующих в осуществлении политической власти, т. е. власти над обществом.

Трактовка политической системы в широком смысле — это установленный законодательством комплекс вообще всех явлений, связанных с осуществлением политической власти. При этом важнейшими элементами политической системы являются политические учреждения или институты (государство, местное самоуправление, общественные объединения, средства массовой информации), образующие механизм осуществления политической власти; политический процесс; политический режим; политическая культура, политическое сознание, политические нормы, политические отношения.

В большей или меньшей степени все они подвержены конституционно-правовому воздействию: важнейшие из них получают конституционное оформление, другие регулируются иными источниками права. При этом следует иметь в виду, что многие элементы институтов политической системы регламентируются не только государственными социальными источниками и содержат не только нормы права, но и нормы нравственности (например, уставами политических партий, религиозных организаций, профсоюзов).

При любом подходе к пониманию политической системы ее главный элемент (костяк, стержень) образуют политические институты. Именно их регулированию уделяют конституции и конституционное право в целом наибольшее внимание. Важнейшими из них являются государство, политические партии, иные общественные объединения, церковь и средства массовой информации.

Центральное место в политической системе занимает государство — политическая самоорганизация соответствующего народа, возглавляемая особого рода публичной властью, распространяющейся на всю территорию государства, обладающей суверенитетом (верховенством), монополией на правотворчество и правом на взимание налогов и других сборов. В следующей главе мы подробно остановимся на конституционно-правовом статусе и особенностях регулирования политических институтов и политических процессов зарубежных государств.

4.3. Структура и конституционно-правовые принципы экономической системы

Под экономической системой понимают широкий комплекс установленных законодательством взаимосвязанных и взаимообусловленных отношений собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ. В основе данного структурного элемента общественного строя как системы лежат соответствующие принципы. Например, в демократических государствах это принципы: равенства всех форм собственности, свободы предпринимательской деятельности, запрета недобросовестной конкуренции, свободы труда и др.

Наиболее значимыми структурными элементами экономической системы государства являются собственность и труд. Термин собственность обычно понимается в двух смыслах: как форма присвоения благ, отношения между людьми по поводу присвоения благ и как имущество. В первом случае — это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом. «Собственность может быть государственной или частной. Экономические блага принадлежат государству, обществам или частным лицам» (ч. 1 ст. 42 Конституции Италии).

В качестве примера собственности как имущества можно привести ст. 18 Конституции Республики Болгария 1991 г.: «Подземные богатства, прибрежная полоса пляжей, республиканские дороги, а также воды, леса и парки национального значения, природные и археологические резерваты, определенные законом, являются исключительной государственной собственностью», т. е. имуществом, собственником которого может быть только государство.

Обычно собственность делится на два вида: публичную и частную. Субъектами публичной собственности могут быть государство, субъект федерации (земля, штат, провинция), местная самоуправляющаяся территориальная общность (город, округ, община), а также общественные формирования: политическая партия, церковь, профсоюз. Субъектами права частной собственности могут выступать физические и юридические лица.

Имущество может переходить в публичную собственность, и наоборот. Перевод имущества в публичную собственность именуется национализацией, а из публичной в частную — приватизацией. Чтобы исключить или, по крайней мере, ограничить злоупотребления при проведении национализации конституции, всегда устанавливали определенные гарантии и механизм проведения указанной процедуры. Еще первые конституции содержали соответствующие положения на этот счет. Например, поправка V к Конституции США 1787 г. установила, что никто не должен лишаться «имущества без законного судебного разбирательства; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения».

Труд — это средство для жизни, источник существования. В современных конституциях так называемой третьей волны и других источниках конституционного права содержатся определенные гарантии, стимулирующие и охраняющие труд человека. В частности, ст. 1 итальянской Конституции закрепляет, что «Италия — демократическая Республика, основывающаяся на труде», а ст. 4 устанавливает, что «Республика признает за всеми гражданами право на труд и поощряет условия, которые делают это право реальным. Каждый гражданин в соответствии со своими возможностями и по своему выбору обязан осуществлять деятельность или выполнять функции, способствующие материальному или духовному развитию общества».

Следует особо подчеркнуть, что конституции, принятые после 1970-х гг., идут еще дальше, возлагая на государство определенные обязанности в этой сфере. Например, ст. 40 испанской Конституции 1978 г. предписывает публичным властям особо проводить политику, направленную на достижение полной занятости, а также гарантированную профессиональную подготовку и переподготовку, обязывает их следить за безопасностью и гигиеной труда, обеспечивать трудящимся необходимый отдых путем ограничения рабочего дня, периодических оплачиваемых отпусков и содействия развитию соответствующих учреждений.

В развитие указанных положений Конституции в 1980-е гг. были приняты законодательные акты: Основы занятости, Законы о статусе трудящихся, об установлении 40-часовой максимальной рабочей недели, о предупреждении трудовых рисков и др.

Современные конституции содержат положения, регулирующие основы отношений между трудом и капиталом. В качестве примера можно привести положения ст. 37 испанской Конституции, устанавливающей, что закон гарантирует право на коллективные переговоры по вопросам труда между представителями трудящихся и предпринимателями, а также обязательную силу соглашений между ними. Эта же Конституция устанавливает право на забастовку, запрещает локауты (массовые увольнения) как способ оказания давления на бастующих, порядок заключения и статус коллективных договоров.

Основу правового регулирования экономической системы составляют конституционные принципы, т. е. основополагающие правовые положения (нормы), устанавливающие рамки деятельности самой системы. Помимо упомянутых ранее принципов можно назвать также конституционный принцип выравнивания жизненного уровня. В частности, ч. 2 ст. 3 итальянской Конституции возлагает на публичные власти обязанность устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны.

Важное значение приобрел принцип государственного планирования. Следует сразу оговориться, что указанный принцип по-разному устанавливается и действует в демократических, социалистических и других государствах с антидемократическим режимом. В социалистических государствах план — это закон, в соответствии с которым плановое задание подлежит обязательному исполнению. В Конституции КНР до реформы 1993 г. такое содержание имела ст. 15. В отличие от нее ст. 41 итальянской Конституции устанавливает возможность принятия законом программ и мер контроля, предназначенных для направления и координации в социальных целях публичной и частной экономической деятельности. Наряду с планированием экономических отношений в зарубежных конституциях и текущем законодательстве получили развитие принципы, направленные на обеспечение честной конкуренции и недопущение частных монополий, равенство всех форм собственности.

4.4. Социальная система

Все большее значение приобретает регулирование социальной системы, под которой понимают целостную систему социальных отношений, сложившихся в данном обществе, основанную на определенном равновесии интересов различных его слоев. При нарушении такого равновесия возникают социальные конфликты, характеризующиеся различной степенью остроты и направленности. Поддержанию равновесия социальной системы способствует право в целом, особенно его ведущая отрасль — конституционное право.

В этой связи уместно напомнить, что конституции большинства современных государств ориентируют регулирование социальных отношений на достижение социального мира, сотрудничества и партнерства социальных общностей в интересах всеобщего благосостояния. Наиболее крупные и важные блоки социальных отношений, регулируемые в настоящее время конституциями зарубежных государств, — это отношения между трудом и капиталом, межнациональные отношения, охрана брака и семьи, вопросы экологии, здравоохранения и социального обеспечения.

Отношения между трудом и капиталом. В качестве наглядного примера конституционного регулирования межклассовых отношений можно привести некоторые положения Конституции Испании. В соответствии с ее предписаниями закон гарантирует право на коллективные переговоры по вопросам труда между представителями трудящихся и предпринимателями, а также обязательную силу соглашений между ними (ст. 37). Конституциями особо признается право трудящихся на забастовку в целях защиты своих интересов. Регулирующие это право законы содержат точные гарантии и механизм его реализации.

Иной пример подхода к регулированию указанной группы отношений демонстрируют недемократические конституции. В частности, ст. 1 Конституции КНР провозглашает: «Китайская Народная Республика есть социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян». Следовательно, все остальные общественные группы представляют собой объект «демократической диктатуры», а «союз рабочих и крестьян» не предполагает социальных конфликтов между ними.

В силу этого Конституция КНР и конституции других социалистических государств не допускают никаких забастовок, локаутов и других испытанных способов разрешения социальных противоречий в производственной сфере. Более того, законом КНР о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей 1982 г. гл. 2 предусматривает при формировании представительных органов преимущество городского населения перед сельским. «Союз рабочих и крестьян» оказывается, таким образом, союзом не на равных.

На деле, разумеется, в стране имеет место диктатура не народа и не рабочего класса, а действующей от их имени партийно-государственной и хозяйственной бюрократии, как это было и у нас.

Межнациональные отношения. Под этим понятием конституции обычно объединяют и регулируют не только отношения между этническими (национальными) общностями, но и между религиозными, языковыми, племенными и т. п.

Наиболее крупной общностью, подпадающей под конституционно-правовое регулирование межнациональных отношений, является этническая общность. Регулирование межэтнических отношений обычно сводится к двум формам: предоставление национально-территориальной автономии, а также образование субъектов федерации по этнотерриториальному признаку.

В некоторых странах, где среди населения имеются инонациональные (инорелигиозные и т. п.) вкрапления, на соответствующих территориях создаются государственные территориальные образования с дополнительными автономными правами, призванными удовлетворить специфические интересы их населения. При этом зачастую не имеет значения, составляет ли на соответствующей территории инонациональная группа большинство населения. Достаточно того, что она существует.

Например, Италия делится на 20 областей, обладающих широкой автономией, вплоть до права осуществлять законодательную власть. Вместе с тем согласно ст. 116 Конституции пять областей (Сицилия, Сардиния, Трентино — Альто Адидже, Фриули — Венеция Джулия, Валле д’Аоста) наделяются особыми формами и условиями автономии согласно специальным статутам, утвержденным конституционными законами (статуты других областей утверждаются обычными законами).

Другой пример подобного рода дает Конституция Испании, гарантирующая право на автономию для национальностей и регионов, составляющих общую и неделимую родину всех испанцев. Испания делится на 17 региональных автономных сообществ, из которых четыре (Андалузия, Галисия, Каталония, Страна басков) пользуются полной автономией, гарантирующей, в частности, интересы соответствующих национальных общностей.

В Финляндии широкой автономией обладают Аландские острова, населенные шведами.

Более высокой формой решения межэтнических отношений является реализация в пределах территории конкретного государства права на самоопределение народов (наций). Оно означает право народа (нации) самостоятельно определять форму своего государственного существования, будь то в составе другого государства или в виде отдельного государства. В последнем случае такое государство может существовать отдельно, но может и войти в федеративный или конфедеративный союз с другими государствами.

Например, бывшие Югославия и Чехословакия, состоявшие из субъектов федерации, образованных по этническому принципу. В настоящее время это Пакистан. Серьезные проблемы испытывает Индия, штаты которой организованы по языковому принципу, лихорадит федерацию в Канаде, где по этому принципу образована одна из десяти провинций — Квебек. Есть, правда, и относительно благополучный пример — Швейцария. Бельгия, однако, похоже, не может служить исключением из доминирующей тенденции, поскольку только в одном из трех субъектов этой федерации — столице страны Брюсселе относительно мирно уживаются две этнические общности — фламандцы и валлонцы. Два остальных субъекта, как, собственно, и сама федерация в этой стране, образованы по этническому признаку: один — с преимущественным проживанием фламандцев, другой — валлонцев.

Видимо, не случайно признанное международным правом право на самоопределение не стало принципом конституционного права почти нигде. Да и само международное право пошло по пути пересмотра содержания принципа права наций на самоопределение и весьма ограничительному толкованию данного принципа.

Иногда встречаются весьма специфические формы, связанные с колониальным прошлым некоторых государств. Одной из них является, например, резервация для индейских племен и т. п. Еще одна подобная форма — признание и гарантирование коллективных прав национальных (и иных) меньшинств.

Иногда этим меньшинствам предоставляются преимущества и льготы, призванные компенсировать ущерб, нанесенный им существовавшими прежде дискриминацией или угнетением, либо обеспечить выживание соответствующей общности. Такова, например, роль гарантий, установленных для определенных каст и племен Конституцией Индии 1949 г.

Охрана брака и семьи. Семья — это уникальная общественная структура, лежащая в основе строения общества и государства как в прошлом, так и в настоящее время. Прежде всего, в семье происходит воспроизводство и воспитание человека как члена общества. Именно в семье первоначально складывается мировосприятие человека, формируются его социальные качества. В связи с этим большинство современных конституций уделяет семье и браку, лежащему в основе семьи, много внимания.

Например, ст. 24 Конституции Японии устанавливает, что брак основывается только на взаимном согласии обеих сторон и существует на основе взаимного сотрудничества, основанного на равноправии мужа и жены. Все вопросы брака и семьи должны регулироваться законом исходя из принципа личного достоинства и равенства полов. Согласно ст. 4 германского Основного закона брак и семья как основа общественной жизни находятся под особой защитой закона.

Статья 21 ч. 1 Конституции Греции 1975 г. закрепляет, что «семья как основа сохранения и развития нации, а также брак, материнство и детство находятся под защитой государства».

Встречаются конституции, положения которых особо гарантируют права и интересы детей. Например, ч. 5 ст. 4 Политической Конституции Мексики гласит: «Долг родителей — соблюдать право детей на удовлетворение своих потребностей, на умственное и физическое развитие. Закон определяет для защиты детей средства, которые должны предоставляться государственными учреждениями».

Некоторые конституции проявляют специальную заботу о внебрачных детях. В частности, итальянская Конституция положениями ч. 3 и 4 ст. 30 обязывает законодателя обеспечить детям, рожденным вне брака, всю юридическую и социальную защиту, совместимую с правами членов законной семьи, и сформулировать правила и пределы для установления отцовства.

Иногда, правда, встречаются примеры и другого рода. Например, сложная демографическая ситуация Китая побудила составителей действующей Конституции включить в нее нормы, ограничивающие некоторые права семьи. В частности, ст. 25 устанавливает: «Государство распространяет планирование рождаемости, чтобы привести рост населения в соответствие с планами экономического и социального развития».

Вопросы экологии, здравоохранения и социального обеспечения. Сложившиеся в настоящее время в современных государствах темпы развития промышленного производства, транспорта, использования природных ресурсов не только резко обострили проблему экологии, но и выдвинули ее в число наиболее серьезных глобальных проблем, ибо загрязнение природы приобрело такие масштабы, что поставило под угрозу само существование человечества.

Следует подчеркнуть, что нет ни одной конституции, принятой в последние два — три десятилетия, которая не затрагивала бы данную проблему. Их положения возлагают на государство обязанность обеспечивать сохранность и улучшение окружающей среды, а на физических и юридических лиц — обязанность соблюдать требования экологии в своей производственной и иной деятельности.

Так, Конституция Испании 1978 г. установила в ст. 45: «…2. Публичные власти будут следить за рациональным использованием всех природных ресурсов с целью охранять и улучшать качество жизни, защищать и восстанавливать окружающую среду, опираясь на необходимую коллективную солидарность.

3. В отношении тех, кто нарушает предписания предыдущей части, в определенные законом сроки будут назначаться уголовные и в соответствующих случаях административные санкции, а также возлагаться обязательство возместить причиненный вред».

Непосредственно к рассмотренным выше проблемам правового регулирования социальных проблем примыкают вопросы охраны жизни и здоровья человека. Не только потому, что загрязненная окружающая природная среда пагубно сказывается на здоровье человека, но и потому, что участившиеся экологические катаклизмы потребовали повышенной социальной защиты человека, социального страхования.

Так, положения ст. 33 Конституции Румынии возлагают на государство обязанность принимать меры для обеспечения гигиены и публичного здравоохранения и предписывают устанавливать организацию медицинской помощи и системы социального обеспечения в случае болезни, увечья, материнства и реабилитации, контроль за осуществлением медицинских профессий и парамедицинской деятельности, а также другие меры по охране физического и душевного здоровья лиц в соответствии с законом.

Много внимания вопросам здравоохранения и охраны жизни человека уделяют и конституции социалистических государств. С той лишь разницей, что в указанных основных законах сфера здравоохранения провозглашена находящейся исключительно в руках государства. Например, ст. 21 китайской Конституции устанавливает, что «государство развивает здравоохранение, современную и китайскую традиционную медицину и фармакологию, поощряет и поддерживает создание различных учреждений здравоохранения сельскими коллективными хозяйственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями и квартальными организациями, проводит массовые санитарные мероприятия, охраняет здоровье народа.

Государство всемерно развивает физическую культуру и спорт, проводит массовые спортивные мероприятия, укрепляет здоровье народа». Кроме того, конституции возлагают на государство проводить обязательное социальное страхование, оказание социальной помощи нуждающимся в ней. В демократических государствах социальное страхование распределяется между работодателем, государством и самим работником, который платит обязательные взносы в соответствующие специальные фонды.

4.5. Духовно-культурные отношения

Духовно-культурные отношения — это отношения между людьми, т. е. между человеком, обществом и государством, по поводу благ, предоставляемых религией, образованием, культурой, наукой. В связи с тем, что данная сфера общественных отношений тесно связана с внутренним миром человека, она в наименьшей степени, по сравнению с рассмотренными выше подсистемами общественного строя, подвержена конституционно-правовому регулированию.

Тем не менее основы данной составной части общественного строя в демократических государствах базируются на таких важных конституционных принципах, как свобода вероисповедания, свобода научного творчества, академические свободы и др.

Предметом указанных отношений выступают все духовно-культурные явления — религия, наука, искусство, образование, прочие области общественного сознания. Несмотря на то, что каждая из составных частей духовно-культурных отношений и по сфере проявления, и по направленности на внутренний мир в значительной мере изолирована, у них имеется объединяющее начало — религия.

По отношению к религии регулирование общественных отношений в этой сфере можно разделить на два вида: регулирование духовно-культурных отношений с официальной (или господствующей) религией и регулирование отношений в светских государствах. В качестве примера первой группы государств можно привести Великобританию, Данию, Нидерланды, Норвегию, Швецию и др., в которых установлена официальная (государственная) церковь, которая наделена правом осуществления ряда юридических полномочий, а официальным главой церкви провозглашается монарх.

Что касается многих светских государств, конституции которых включают нормы, регулирующие отношения образования и религии, то они провозглашают свободу вероисповедания (свободу совести) для всех, отделение государства от церкви. В итоге такая религиозная свобода приводит к тому, что государство, обязующееся признавать всех богов, не признает никакого бога и особенно — истинного Бога, позволяет свободно распространять и истину, и ложь; позволяет в одинаковой мере «защищать» религию и культуру титульной (коренной) нации и пришельцев. К чему такая «свобода» может привести, показывают недавние события во Франции и других государствах Европы.

Имеются и другие светские государства (Греция, Румыния, Венгрия, Германия, Италия, Польша и др.) с традиционно сильным влиянием церкви, которые конституционно-правовым законодательством отдают предпочтение в закреплении правового статуса и поддержку традиционных для них религий. Не запрещая при этом другие конфессии. Например, в Австрии, как отмечает австрийский специалист Р. Потц, Католическая церковь в настоящее время получает из бюджета 192 млн шиллингов, Протестантская церковь — 12,351 млн шиллингов, Старокатолическая церковь — 0,570 млн шиллингов, Иудейская община — 3,420 млн шиллингов: эквивалент зарплате государственного служащего на основе средней заработной платы. По отношению к другим религиозным общинам субсидирование не практикуется». Подобная поддержка традиционным церквам оказывается в других государствах⁴⁸.

Образование. Эта сфера жизни общества может считаться основополагающей для всех духовно-культурных отношений, так как без образования не может быть культуры и полноценной духовной жизни. О связи образования и религиозного самосознания говорится в ст. 16 ч. 2 Конституции Греции: «Образование составляет основную задачу государства. Оно включает нравственное, культурное, профессиональное и физическое воспитание греков, а также развитие их национального и религиозного правосознания и формирования их как свободных и ответственных граждан».

Статья 7 ч. 3 германского Основного закона также устанавливает, что «религиозное обучение является в публичных школах, за исключением не конфессиональных школ, обязательным предметом. Без ущерба для права надзора государства религиозное обучение производится в соответствии с принципами религиозных общин. Ни один преподаватель не может быть обязан против своей воли вести религиозное обучение». В соответствии с ч. 3 ст. 27 испанской Конституции «публичные власти гарантируют родителям право помощи в избрании ими для своих детей религиозного и морального воспитания в соответствии с их собственными убеждениями». В этой же статье устанавливается, что образование будет иметь целью полное развитие человеческой личности в уважении к демократическим принципам общежития и основным правам и свободам. Основное обучение обязательно и бесплатно. Публичные власти гарантируют всем право на образование посредством общего программирования обучения при эффективном участии заинтересованных секторов и создания учебных заведений. За физическими и юридическими лицами признается свобода создавать учебные заведения в рамках соблюдения конституционных принципов. Преподаватели, родители и в соответствующих случаях учащиеся будут участвовать в контроле и управлении во всех учебных заведениях, которые содержатся администрацией за счет личных фондов. На публичные власти возлагаются инспектирование и освидетельствование системы образования, чтобы гарантировать соблюдение законов. Публичные власти будут поддерживать учебные заведения, которые отвечают требованиям, установленным законом. Признается автономия университетов на установленных законом условиях.

Таким образом, мы наблюдаем либеральную систему с минимально необходимым руководством публичных властей. Пример противоположного подхода к образованию дают конституции социалистических государств, которые всесторонне идеологизируют вопросы образования, ставят его под жесткий контроль государства.

Наука и культура. В демократических государствах эта сфера не подвергается жесткому государственному регулированию, чтобы не сковывать их развития. Например, ч. 1 ст. 33 итальянской Конституции провозглашает, что «искусство и наука свободны и свободно их преподавание». Если попытаться вкратце охарактеризовать регулирование данной группы общественных отношений конституциями тоталитарных государств, то здесь можно сослаться на ст. 39 Конституции Кубы, которая в ч. 2 провозглашает, что художественное творчество свободно, поскольку его содержание не противоречит Революции. Формы выражения в искусстве свободны; государство с целью повышения культурного уровня народа развивает и поощряет художественное воспитание, призвание к художественному творчеству, занятия искусством и способность ценить его; творческая и исследовательская деятельность в науке свободна. Государство стимулирует и обеспечивает исследования, и прежде всего те, которые направлены на решение проблем, затрагивающих интересы общества и благосостояние народа; государство благоприятствует вовлечению трудящихся в научную работу и в развитие науки; государство направляет, развивает и поощряет физическую культуру и спорт во всех их проявлениях как средство образования и вклад во всестороннее воспитание граждан; государство защищает самобытность кубинской культуры и заботится о сохранении культурного наследия и художественного и исторического богатства нации. Оно охраняет национальные памятники и места, отличающиеся своей природной красотой либо признанной художественной или исторической ценностью; государство содействует участию граждан через массовые общественные организации страны в осуществлении своей политики в области образования и культуры.

Религия. Выше мы вкратце характеризовали роль религии как системы мировоззренческих представлений и верований. Как система духовных ценностей, верований и отношений религия служит не только фактором, объединяющим людей, но даже фактором государствообразующим, что было показано на примере традиционных религиозных объединений. Религия обычно тесно связана с церковью, которая представляет собой большей частью иерархическую структуру, предназначенную для удовлетворения религиозных потребностей верующих.

Даже формально не участвуя в политической жизни общества, церковь способна накладывать серьезный отпечаток на многие институты не только духовно-культурной, но и политической жизни общества. Естественно поэтому, что конституционное право не может игнорировать религию и право на свободу вероисповедания.

Взаимодействие религии и конституционного права чаще всего осуществляется в виде конституционно-правового гарантирования свободы совести и регулирования отношений между государством и церковью. При этом в конституциях светских государств обычно в той или иной форме провозглашается отделение церкви от государства. Так ч. 3 ст. 16 испанской Конституции провозглашает, что «никакое вероисповедание не будет иметь государственного характера. Публичные власти будут принимать во внимание религиозные верования испанского общества и поддерживать соответствующие отношения с Католической церковью и другими вероисповеданиями».

Конституционное право светских государств чаще всего гарантирует равноправие вероисповеданий и особо защищает религиозные меньшинства. Нередко конституции демократических государств отдают предпочтения наиболее распространенным, традиционным в стране верованиям. Например, ст. 3 Конституции Греции 1975 г. закрепляет, что господствующей в Греции религией является религия восточно-православной церкви Христовой. Православная греческая церковь, признающая своим главой господа нашего Иисуса Христа, неразрывно связана в своих догматах с великой Константинопольской церковью и со всякой другой единоверной церковью Христовой, неуклонно соблюдающей, как и она, святые апостольские и соборные каноны и священные предания.

В государствах с официальной (или государственной) религией предпочтение отдается наиболее распространенным верованиям, что имеет место, как правило, в исламских государствах.

В качестве самопроверки предлагается выполнить следующее домашнее задание.

1. Обратившись к текстам конституций Испании, Китая и России, покажите особенности регулирования отношений между трудом и капиталом.

2. Сравните конституционно-правовое регулирование политических режимов в Германии, Италии и Китае. Укажите статьи конституций этих государств, закрепляющие конкретные признаки соответствующего политического режима.

3. Найдите в конституциях положения, закрепляющие правовой статус церкви в светском государстве, в атеистическом государстве, в клерикальном государстве, в теократическом государстве.

Глава V.
ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕЖИМЫ

План главы

§ 1. Понятие и виды форм правления.

§ 2. Государственный режим и его виды.

§ 3. Понятие и формы политико-территориального устройства государства.

5.1. Понятие и виды форм правления

Форма правления является ключевым понятием, которое позволяет ответить на вопрос, как устроены высшие органы государственной власти любого государства, и выделить типовые признаки, по которым можно объединять государства в однотипные группы и тем самым существенно упростить и ускорить процесс их познания. Кроме того, признаки форм правления позволяют косвенно судить об эффективности функционирования высших органов государственной власти в соответствующих государствах.

Форма правления — установленная конституцией система способов формирования высших органов государственной власти (главы государства, законодательного органа, исполнительной и судебной власти), наделения их компетенцией и закрепления особенностей взаимоотношений между ними и гражданами. Главной фигурой среди высших государственных органов является институт главы государства. Все другие органы государственной власти так или иначе зависят от него. Следовательно, в конечном итоге виды форм правления зависят от правового статуса главы государства. Исходя из этого, различают две основные разновидности форм правления — монархию и республику.

Хотя в переводе с греческого термин «монархия» означает единовластие, но в современных монархиях единовластие даже для абсолютной монархии является весьма условным понятием. Основной признак, который наблюдается у подавляющего числа государств, конституции которых закрепили эту форму правления, — способ сохранения и передачи власти.

Следовательно, монархия — форма правления, при которой пост главы государства (императора, шаха, царя, короля) замещается, как правило, пожизненно, передается по наследству и не зависит от других органов и от населения. В зависимости от особенностей правового статуса самого монарха различают несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная и ограниченная монархия. В зависимости от степени ограничения конституцией компетенции монарха выделяют абсолютную, дуалистическую и парламентарную монархии.

При абсолютной монархии в руках монарха формально, т. е. по конституции, сосредоточены (или от его имени осуществляются) законодательная, исполнительная и судебная власть. Другими словами, юридически (формально) считается, что он издает законы (фактически он дает указание об их содержании и подписывает их), непосредственно руководит административной деятельностью (но назначает для этого правительство, которое ответственно перед ним), вершит высший суд (фактически — назначает судей, утверждает [или не утверждает] вынесенные судом смертные приговоры, обладает правом помилования).

Поскольку фактически проекты законов для него пишут другие, назначенные им чиновники; административное управление и правосудие от его имени совершают другие назначенные им лица, то это вносит существенные коррективы в фактический характер его власти. Монарх, как правило, является и высшим духовным лицом. Это также влияет на его юридические (формальные) полномочия, ограничивая их нормами религии и морально-этическими нормами. Кроме того, фактически он не может идти в осуществлении своих властных полномочий вразрез воле королевской семьи и ближайшего окружения. Этот вид монархии существует в Кувейте, Бахрейне, Омане, Саудовской Аравии и др.

Дуалистическая (от итал. — двойной, двойственный) такая разновидность ограниченной монархии, при которой у монарха остается пост главы государства и главы правительства, а законодательная власть принадлежит избираемому органу — парламенту. Правительство формируется монархом и несет ответственность только перед ним. То есть здесь устанавливается разделение властей.

Монарх и парламент наделены достаточно весомыми полномочиями по воздействию друг на друга. Это создает механизм системы «сдержек и противовесов». Так законы формально принимаются парламентом, но они вступают в юридическую силу только после их подписания монархом, обладающим правом абсолютного или резолютивного вето (от лат. veto — запрещаю). Правительство за свою деятельность несет ответственность лишь перед монархом. Парламент может воздействовать на монарха и подчиненное ему правительство, главным образом используя свое право принимать законы и устанавливать государственный бюджет.

Современная юридическая литература под влиянием традиций позапрошлого века пытается преувеличить роль монарха в абсолютных и дуалистических монархиях. Считается, что только при его непосредственном участии принимаются все государственные решения, осуществляется управление и вершится правосудие.

Вместе с тем, еще в XIX в. один из крупнейших русских государствоведов Н. М. Коркунов отмечал, что «не всегда власть монарха безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным собранием. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности».

Следовательно, формальными признаками дуалистической монархии являются: 1) наделение монарха одновременно статусом главы государства и главы исполнительной власти (правительства). В тех случаях, когда этот пост занимает другое лицо (как правило, это наследник престола), он самостоятельной роли не играет; 2) законодательную власть осуществляет избираемый подданными парламент; 3) члены правительства назначаются и смещаются монархом по своему усмотрению; 4) правительство несет политическую ответственность только перед монархом.

Дуалистическая монархия существует в Иордании, Марокко, Непале.

Парламентарная — это вторая разновидность ограниченной монархии, при которой монарх замещает только пост главы государства (т. е. является «символом единства» нации, как об этом принято писать в конституциях), а пост главы правительства занимает другое должностное лицо (премьер-министр), назначаемое монархом (по итогам парламентских выборов).

В отличие от дуалистической монархии здесь власть главы государства ограничена как в законодательной, так и в исполнительной сферах. Наиболее очевидными отличительными признаками парламентарной монархии являются наличие поста премьер-министра, назначаемого не по свободному волеизъявлению монарха, и политическая ответственность правительства перед парламентом. Правительство формируется по итогам парламентских выборов и несет политическую ответственность перед законодательным органом, т. е. может подать в отставку в результате выражения ему недоверия парламентом.

Формально полномочия по управлению страной монарх может осуществлять только по совету своих министров. В современной литературе принято считать, что самостоятельных действий он совершать не может, о чем свидетельствует институт контрасигнатуры (право второй подписи члена правительства под указами монарха, означающее, что изданные им акты не имеют юридической силы, если не завизированы кем-то из членов правительства)⁴⁹.

Вместе с тем как верховный главнокомандующий монарх имеет право осуществлять самостоятельно целый ряд полномочий. Как правило, за ним остается внешнеполитическая сфера: ведение переговоров с лидерами зарубежных государств, подписание международных договоров, аккредитация послов иностранных государств, назначение послов своего государства в другие страны и т. д.

Немаловажную роль монарх играет в качестве арбитра в политических конфликтах между законодательной и исполнительной ветвями власти, что дает ему право распустить парламент (нижнюю палату), назначить дату парламентских выборов или отправить в отставку правительство (обычно в случаях принятия депутатами резолюции порицания правительству или выражения правительству недоверия)⁵⁰.

Значительное преимущество статуса монарха по сравнению с другими высшими органами государства состоит в том, что он занимает свой пост в течение многих десятилетий и поэтому имеет огромный практический опыт. Не следует игнорировать и такой обычай, как тайна аудиенции, о котором упоминает в своем исследовании известный современный британский конституционалист В. Богданор. Если, например, недавно назначенный на должность премьер-министр Великобритании представил во время аудиенции правительственную программу находившейся у власти более 80 лет Елизавете II и не вправе разгласить, о чем шла речь во время аудиенции, кто и что предлагал, а кто и какие выдвигал контраргументы, то кто вправе однозначно утверждать, что в одобренном варианте текста программы будет только воля главы правительства?

Следует отметить также, что объем полномочий монарха в странах с парламентарной формой правления неодинаков. Он варьируется от практически полного юридического отстранения монарха от участия в государственной деятельности и сведения его полномочий к функциям внешнего представительства (Япония, Швеция, Испания) до наделения значительными полномочиями, включая и так называемые «спящие» прерогативы на случай возможных политических кризисов (Великобритания, Бельгия, Нидерланды).

Формальными признаками парламентарной монархии являются: 1) монарх формально ограничен в законодательной и исполнительной власти и является только главой государства (символом «единства нации», как гласят положения конституции); 2) главой исполнительной власти является другое должностное лицо, назначаемое монархом по итогам парламентских выборов; 3) члены правительства назначаются и смещаются главой государства по представлению премьер-министра; 4) правительство несет политическую ответственность перед парламентом (вотум недоверия или резолюция порицания); 5) возможен досрочный роспуск парламента или отставка правительства (как последствия политической ответственности правительства перед парламентом)⁵¹.

В современном мире среди монархических государств данная форма правления получила наибольшее распространение и установлена в таких высокоразвитых государствах мира, как Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Испания, Япония и др.

В некоторых государствах, сохранивших элементы традиционного общества, существует так называемая выборная монархия (Малайзия, Лесото, Объединенные Арабские Эмираты). Например, эмиры семи эмиратов (княжеств) ОАЭ, образующих эту монархическую федерацию, расположенную в районе Персидского залива, избирают из своего состава Президента ОАЭ.

Наиболее распространенной в настоящее время формой правления является республика — форма правления, при которой пост главы государства (президента) замещается в результате выборов в течение срока, установленного конституцией страны. По истечении установленного срока назначаются новые выборы. Действующий глава государства, если конституция это допускает, может выставить свою кандидатуру для избрания на новый срок полномочий.

Республики могут быть (в зависимости от правового статуса президента) парламентарными, президентскими или полупрезидентскими (смешанными).

Парламентарная республика характеризуется тем, что президент избирается, как правило, парламентом (или коллегией выборщиков, в которую входят депутаты парламента), пост главы правительства занимает премьер-министр, а правительство формируется по итогам парламентских выборов и несет политическую ответственность перед парламентом. При выражении депутатами вотума недоверия правительству возможны как отставка правительства, так и досрочный роспуск палаты парламента и объявление досрочных парламентских выборов (в зависимости от политической обстановки в стране).

Выборы президента республики парламентом формально предопределяют слабость его фактической политической власти, делая ее официально символичной. Так, итальянский президент избирается парламентом на совместном заседании его палат (ст. 83 Конституции). В выборах также участвуют по три делегата от каждой области (наиболее крупных территориальных единиц, на которые непосредственно делится страна), избираемых областными советами (представительными органами областей).

Правительство формируется в очередном порядке после каждых парламентских выборов из числа парламентариев — членов партии или блока парламентского большинства. Премьер-министра и министров (по предложению премьер-министра) назначает президент, после чего сформированное правительство должно обратиться к парламенту с вопросом о доверии. Если в доверии отказано, возможен роспуск палаты парламента или отставка правительства и повторение процедуры его формирования (ст. 92, 94 Конституции Италии).

Политическая ответственность правительства перед парламентом осуществляется в форме выражения ему недоверия или вынесением резолюции порицания. Данные формы ответственности различаются тем, что инициатива выдвижения резолюции порицания принадлежит парламентариям, а вопрос о доверии ставится премьер-министром (естественно, если правительство располагает поддержкой общественного мнения и президента).

В связи с этим отказ в доверии можно лишь условно считать формой ответственности правительства перед парламентом, скорее постановка вопроса о доверии — это орудие оказания давления на парламент. Роспуску подлежит обычно только та палата, перед которой премьер-министр ставит вопрос о доверии. Некоторые конституции парламентарных республик допускают роспуск парламента (палаты) в других случаях. Обычно это неспособность прийти к соглашению по кандидатуре премьер-министра и применение мер политической ответственности в отношении правительства.

Например, германский Основной закон предоставляет президенту право распустить бундестаг, если депутаты не поддержат предложенную им кандидатуру федерального канцлера (премьер-министра) и сам после этого не изберет его абсолютным большинством голосов депутатов после двух голосований (ст. 63). Конституции других парламентарных стран не оговаривают право президента по роспуску парламента какими-то особыми основаниями или условиями, устанавливая лишь некоторые ограничения. Например, из смысла ст. 88 Конституции Италии следует, что право президента по роспуску палат парламента ограничено лишь тем, что оно не может быть использовано в последние шесть месяцев полномочий президента.

Следовательно, право президента участвовать в формировании правительства, решать судьбу нижней палаты парламента и правительства в случаях разногласия обеих ветвей власти превращает его в центральную фигуру и фактически дает ему значительные политические возможности.

Парламентарная республика имеет много сходных черт с парламентарной монархией, описанных нами выше. Здесь также главным отличительным признаком является наличие поста премьер-министра, назначаемого по итогам парламентских выборов, и политическая ответственность правительства перед парламентом.

Формальные признаки парламентарной республики аналогичны соответствующим признакам парламентарной монархии (см. выше), за исключением правового статуса главы государства. В парламентарной республике он избирается парламентом или коллегией выборщиков, которая обязательно включает в свой состав депутатов парламента.

Данная форма правления установлена конституциями Индии, Израиля, Италии, Молдавии, Германии и др.

Президентской является республика, при которой глава государства избирается прямыми выборами (в США — косвенными) и является одновременно главой государства и главой исполнительной власти. Для президентской республики характерно, прежде всего, то, что министры несут политическую ответственность за свою деятельность исключительно перед президентом, их ответственность перед парламентом отсутствует. Это означает, что парламент не может выразить правительству недоверие или отказать ему в доверии и в результате добиться досрочной отставки правительства в целом или отдельных министров. Но и парламент не может быть распущен.

Непарламентский способ приобретения полномочий президента (прямые выборы) способствует тому, что он возглавляет исполнительную власть, обладает известной независимостью от парламента, позволяет ему выступать с парламентом на равных: президент и парламентарии имеют источником своих полномочий волю избирателей.

Министры назначаются после вступления в должность каждого вновь избранного президента, как правило, из числа членов партии, лидером которой является президент. Назначение членов правительства президент производит «с совета и согласия» верхней палаты парламента, которая голосует за каждую кандидатуру персонально. Кроме того, в президентской республике действует «жесткая модель» разделения властей: правило о несовместимости депутатского и министерского мандатов, означающее, что одно и то же лицо не может быть одновременно и парламентарием, и министром.

Модель разделения властей, установленная данной формой правления, имеет свои особенности действия системы «сдержек и противовесов»: их взаимоконтроль включает право отлагательного президентского вето на законы, принятые парламентом; право парламента отрешать президента и других должностных лиц от должности в случае совершения ими государственной измены, взяточничества или иного тяжкого преступления или проступка; участие президента и конгресса в назначении на должности судей; право судов осуществлять конституционный контроль и толковать конституцию.

Формальные признаки президентской республики: 1) прямые выборы президента; 2) сосредоточение в руках президента полномочий главы государства и главы исполнительной власти; 3) члены правительства назначаются президентом по итогам своих собственных выборов с «одобрения и согласия» верхней палаты парламента; 4) члены правительства несут политическую ответственность только перед президентом; 5) досрочный роспуск парламента, как и отставка правительства, по воле депутатов парламента конституцией не предусмотрены.

Президентская республика, помимо США, установлена конституциями Бразилии, Мексики, Аргентины и др.

Для полупрезидентской республики характерно сочетание как признаков президентской, так и парламентской республик. Например, в Австрии, Португалии, Республике Польша, во Франции, конституциями которых установлена эта форма правления. Так, к числу признаков, «заимствованных» у президентской республики, относятся прямые выборы президента страны, возможность отставки правительства по воле президента. Признаки, «заимствованные» у парламентарной республики в указанных странах, — учреждение конституциями поста председателя правительства, вотума недоверия правительству, досрочного роспуска нижней палаты парламента.

Данная форма правления отличается высокой гибкостью в осуществлении государственного управления и позволяет обеспечивать нормальное функционирование политических институтов даже в период политических кризисов. Она имеет достоинства парламентарной формы правления (согласованное принятие решений и относительно компактный госаппарат) и лишена недостатков президентской республики (неспособность президента эффективно управлять страной в условиях политического кризиса, когда большинство депутатских мест в парламенте принадлежит другой партии, а досрочный роспуск парламента невозможен).

Неслучайно она установлена конституциями государств, решающих острые проблемы переходного периода от тоталитаризма к демократическому обществу, — Португалии, Польше, Болгарии, Хорватии, Словении, Македонии, бывшей Союзной Республики Югославии в составе Сербии и Черногории.

Впервые данная форма правления была установлена во Франции Конституцией 1958 г. Принятие данной Конституции и учреждение новой формы правления также происходили в условиях острого политического кризиса и знаменовали начало нового периода в развитии страны — периода Пятой республики. Как показал опыт самой Франции, особую эффективность данная форма правления способна продемонстрировать в условиях, когда президент и большинство депутатских мест в парламенте принадлежат к одной партии (такое партийное соотношение сил наблюдалось в период президентства Ш. де Голля).

Данная форма правления позволяла главе государства решать многие проблемы и в период «двоевластия», сложившегося в период президентства социалиста Ф. Миттерана и правоцентристского блока в 1986 г. и просуществовавшего полтора года до президентских выборов. Подобная ситуация повторилась в 1993 г. и закончилась через несколько месяцев после победы на президентских выборах представителя правых центристов Ж. Ширака.

В отличие от президентских республик, где период «двоевластия» может длиться до окончания конституционного срока полномочий одной из ветвей власти, при полупрезидентской форме правления этот срок может быть сокращен возможностью досрочного прекращения полномочий парламента или правительства, осуществляемого по инициативе, исходящей от президента.

Формальные признаки полупрезидентской республики: 1) прямые выборы президента; 2) осуществление президентом полномочий главы государства и наделение юридическими полномочиями по влиянию на политическое руководство исполнительной властью; 3) наличие поста премьер-министра, формально возглавляющего правительство; 4) члены правительства назначаются и смещаются президентом по представлению премьер-министра; 5) правительство может нести политическую ответственность как перед президентом, так и перед парламентом; 6) конституция предусматривает досрочный роспуск парламента (нижней палаты) по воле президента.

В некоторых современных государствах сохранилась советская республика — форма правления, характерная для социалистических государств. В ее основе лежит принцип единства власти в лице советов — выборных коллегиальных органов (взамен принципа разделения властей).

Например, Конституция КНР устанавливает, что вся власть в Китайской Народной Республике принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней. Все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны (ст. 2 ч. 1 и 2, ст. 3 ч. 3).

Но на деле данный принцип остается «на бумаге», так как советы работают на непостоянной и непрофессиональной основе, собираясь на сессии всего несколько дней в году. Вследствие этого являются малокомпетентными органами, не способными разобраться в решениях, принятых в течение года другими органами и предлагаемых им только для утверждения. Декоративная роль советов усугубляется тем, что депутатами, как правило, становятся руководители партийно-хозяйственной бюрократии и однопартийных систем в соответствующих странах, исключающих существование в законодательном органе партийных, в том числе оппозиционных, фракций.

Формальные признаки: 1) своеобразное «народовластие», при котором народ осуществляет государственную власть только через собрания народных представителей различных ступеней, что мы видели на примере Конституции КНР; 2) верховенство и «полновластие» советов, выражающееся в том, что все другие государственные органы образуются советами, ответственны перед ними и подконтрольны им; 3) советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой существуют отношения руководства и подчинения нижестоящих советов вышестоящим; 4) депутаты советов всех уровней осуществляют свои депутатские функции на общественных началах, выполняя профессиональную работу в другом месте.

С прекращением существования социалистической системы государств данная форма правления сохранилась в немногих странах: в Китайской Народной Республике, Корейской Народно-Демократической Республике, во Вьетнаме, на Кубе.

5.2. Государственный режим и его виды

Рассмотренные в предыдущем параграфе формы правления представляют собой своего рода организационный каркас, статичную юридическую модель отношений между соответствующими высшими органами государственной власти. Поскольку форма правления, как правило, официально закрепляется в конституции, положения которой изменяются в усложненном порядке.

Реальный же порядок взаимодействия высших органов государственной власти достаточно быстро изменяется и не всегда соответствует юридической модели. Реальные взаимоотношения между высшими органами государственной власти всегда тоньше закрепляемой конституцией юридической модели и зависят от расстановки политических сил после очередных (или внеочередных, например, при парламентской форме правления) выборах парламента или президента.

Государственный режим — это основанный на юридических признаках конкретной формы правления реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти, складывающийся между ними под влиянием различных факторов (существующей партийной системы, избирательной системы, итогов выборов, срока полномочий разных органов государственной власти и др.).

Обычно определенным формам правления свойственны соответствующие виды государственного режима. Например, для абсолютной монархии характерен государственный режим абсолютизма, при котором вся государственная власть формально (и во многом — фактически) находится в одних руках — монарха.

В дуалистической монархии может сложиться государственный режим, который может быть охарактеризован как ограниченный дуализм. Поскольку, как мы уже отмечали выше, характеризуя эту форму правления, высшие органы государственной власти построены на основе принципа разделения властей, т. е. в государствах с дуалистической монархией имеется два полюса власти: монарх и парламент (при заметном доминировании монарха). Указанный вид государственного режима возможен в случае победы на парламентских выборах антимонархических политических сил. В случае победы на парламентских выборах промонархических политических партий устанавливается монистический режим, позволяющий доминировать в сфере осуществления государственной власти монарху.

В парламентской республике, как и в парламентской монархии, могут установиться государственные режимы парламентаризма или министериализма. Это зависит от того, какая партийная система сложилась в данной стране, и других факторов. Например, в Швеции, Дании, Италии, где сейчас существует многопартийная система, сложился режим парламентаризма.

Он характеризуется тем, что коалиционные правительства большинства (или меньшинства), однопартийные правительства меньшинства (или незначительного большинства), сформированные благодаря многопартийной системе, постоянно страдают от межпартийных противоречий и не могут долго существовать без поддержки депутатов парламента. Например, обращаясь за вотумом доверия к депутатам парламента в поддержку той или иной партийной позиции коалиционного правительства.

Голосуя по тому или иному вопросу, инициированному коалиционным правительством, разбираясь в межпартийных спорах такого правительства, депутаты обретают некоторое влияние и контроль над правительством, что отражается в названии государственного режима. Этот же режим устанавливается при пропорциональной избирательной системе, неудачной избирательной кампании, когда победившая на парламентских выборах партия (коалиция) имеет незначительное большинство депутатских мест и т. п.

В Великобритании при наличии двухпартийной системы, а также в ФРГ при наличии двух крупных партийных блоков государственный режим можно охарактеризовать как министериализм, так как, опираясь на достаточно устойчивое большинство своих членов в парламенте, правительство имеет возможность контролировать поведение депутатов. Этот вид режима устанавливается и при мажоритарной избирательной системе.

Несогласие отдельных депутатов или оппозиции может быть нейтрализовано партийной дисциплиной и системой патроната. Вместе с тем следует отметить, что практическое смещение центра власти в сторону парламента либо правительства не является настолько сильным, чтобы подорвать принцип разделения властей и демократизм политического режима страны. Или «расшатать» установленную конституцией форму правления.

Государственные режимы, складывающиеся в президентской республике, которую в юридической литературе нередко также называют дуалистической, можно назвать президентиализм, когда вместе с выборами президента (на пике его популярности среди избирателей), например в США, большинство мест в палате представителей (иногда и в сенате) получает возглавляемая им политическая партия.

Вместе с тем нередко на промежуточных выборах, когда переизбирается вся палата представителей и треть сенаторов (если президент не выполнил предвыборные обещания и т. п.), на них победу одерживает оппозиционная партия и устанавливается режим дуализма. Он означает, что в стране усиливается законодательная власть. Поскольку по конституции здесь наиболее сильными ветвями власти являются независимые друг от друга парламент, осуществляющий законодательную власть, и президент, возглавляющий исполнительную власть.

Такой дуализм этой формы правления и государственного режима вполне соответствует основным критериям демократизма, т. е. способствует установлению и упрочению демократического политического режима и контроля законодательной власти за действиями президента как главы исполнительной власти.

Государственный режим, существующий в советских республиках, можно охарактеризовать как партократический. Он означает, что в условиях однопартийной системы, принципов руководящей роли компартии, единства власти, демократического централизма и декоративных представительных органов реальная власть на каждом уровне принадлежит верхушке партийного аппарата.

5.3. Понятие и формы политико-территориального устройства государства

Одним из обязательных признаков любого государства является наличие у него собственной определенным образом обустроенной территории. Под политико-территориальным устройством или территориальной организацией государства понимают способ организации его территории, правовой статус территориальных образований и систему взаимоотношений между государством в целом, т. е. его центральной властью и населением и публичными властями территориальных составных частей государства⁵².

Территориальное устройство предполагает, что отдельные части территории государства обладают определенной самостоятельностью по отношению к центральной власти. Такая самостоятельность выражается в наличии у территориальных частей государства собственной компетенции, в которую не вправе вмешиваться высшие органы государственной власти, а также в существовании представительных органов, избираемых местным населением, которые эту компетенцию осуществляют.

Современные государства по большей части делятся на политико-территориальные единицы. Хотя в составе некоторых из них еще встречаются административно-территориальные единицы, управляемые из центра. Например, территория Польши делится на воеводства и гмины (общины). При этом «основной единицей территориального самоуправления является община» (ст. 164 Конституции), воеводства же управляются воеводами, назначаемыми Советом министров и являющимися его представителями (ст. 152).

Таким образом, воеводства являются административно-территориальными единицами, а гмины — политико-территориальными. Аналогичным образом в Конституции Республики Болгария определен статус областей и общин.

Политико-территориальное деление государства порождает учреждение в нем иных видов публичной власти (региональной, местной), помимо власти государственных органов. Это власть относительно самостоятельных территориальных частей государства. Главными признаками политико-территориальной единицы являются наличие у нее собственного выборного органа власти, собственной компетенции, в рамках которой единица самостоятельна, а также недопустимость отмены нормативных правовых актов, принятых публичной властью данной единицы без судебного решения. Соответственно административные единицы выборных органов не имеют. Они управляются либо непосредственно центральным правительством, либо чиновниками, назначаемыми правительством.

Степень относительной самостоятельности политико-территориальных единиц государства от его центральной власти бывает различной. Она может иметь политический (законодательный, государственный) или чисто административный (местный) характер. Законодательная самостоятельность предполагает наличие у территориальных единиц представительного органа власти, избираемого местным населением, значительного объема собственных полномочий и, как следствие, права принимать местные законы. Административная же самостоятельность означает ограничение прав территориальных единиц государства местными вопросами и соответственно отсутствие у них права принимать законы.

Территориальные единицы, обладающие учредительной самостоятельностью, являются по существу государственно-подобными образованиями, а территориальные единицы, самостоятельные лишь в решении местных вопросов, называются политико-административными единицами. Совокупность последних именуется политико-административным делением государства, а система их взаимоотношений с центральной властью и друг с другом — политико-административным устройством публичной власти. Территориальная организация публичной власти в государстве складывается из таких институтов, как территориальное устройство государства и политико-административное (административное) устройство публичной власти.

В науке конституционного права принято различать не только виды территориального устройства (административное и политико-территориальное), но и его формы, т. е. способы взаимоотношений центральной государственной власти и властей его наиболее крупных территориальных единиц.

Выделяют две формы территориального (политико-территориального) устройства. Это федеративное государство (федерация) и унитарное государство. Главное различие между ними состоит в том, что территория унитарного государства непосредственно делится на политико-административные или административные единицы, а территория федерации подразделяется непосредственно на территории государственно-подобных образований — субъектов федерации, а уже субъекты федерации, в свою очередь, могут делиться на местные политико-территориальные единицы.

Иногда в литературе называют конфедеративную форму, но она прямого отношения к форме государственного устройства не имеет, так как представляет собой международно-правовую форму соединения государств (союза государств). Кроме того, в конфедерацию могут входить как унитарные, так и федеративные государства, и базируется она на принципиально иных правовых основаниях — международных договорах.

Унитарным называется государство, территория которого непосредственно делится на территории административно- (политико-)территориальных единиц (областей, округов, районов, департаментов и т. д.), обладающих административной самостоятельностью в решении проблем местного характера.

В большинстве случаев унитарные государства состоят из муниципальных образований, т. е. политико-административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление. Вместе с тем, как мы отмечали выше, Польша и Болгария непосредственно включают административные единицы (воеводства и области соответственно), а Италия и Испания — политические автономные территориальные единицы (области, автономные сообщества).

Исходя из степени самостоятельности территориальных единиц, составляющих то или иное унитарное государство, последние могут быть поделены на следующие виды: децентрализованные, относительно централизованные (децентрализованные) и централизованные.

В децентрализованных унитарных государствах все территориальные единицы — от общинного до областного уровня — являются самоуправляемыми, т. е. такие государства состоят только из политико-административных (Великобритания) или автономных (Испания) единиц, управляемых выборными представительными органами.

Представительные органы местного самоуправления наделяются конституциями и законодательством самостоятельностью в регулировании вопросов местного значения. Налоговое и бюджетное законодательство наделяет местные власти правом самостоятельно взимать налоги с выделенных им объектов налогообложения и формировать местные бюджеты. Назначаемые центральной властью чиновники в таких государствах отсутствуют.

В таком случае обеспечение государственного единства и управления здесь достигается косвенным путем: налоговое и бюджетное законодательство в этих государствах построено таким образом, что за счет местных источников налогов доходная часть местных бюджетов наполняется частично. Недостающую часть они могут получить в виде дотаций, займов, финансирования специальных социальных программ из государственного бюджета, подпадая под контроль государства.

Относительно централизованные (децентрализованные) государства представляют более разнообразную группу и предполагают наличие местного самоуправления на общинном уровне и иногда на районном. Например, территориальные единицы областного уровня являются административными, т. е. управляются из центра, а единицы районного и общинного уровня имеют избираемые представительные органы местного самоуправления. К числу таких государств относятся упомянутые нами Болгария и Польша.

Другой разновидностью относительно децентрализованных государств являются Италия, Франция, где на всех уровнях формируются местным населением органы местного самоуправления, а на областной уровень назначаются