С. Е. Вылцан

Законодательная власть в Исламской Республике Иран

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.52(55)

ББК 67.400.6(5Ирн)

В92

Монография посвящена исследованию создания и развития органов законодательной власти в Исламской Республике Иран. Приведена динамика изменения правовой основы функционирования органов законодательной власти, а также отдельные примеры результатов их деятельности. В качестве выводов автор обосновывает наличие в Исламской Республике Иран нескольких видов законодательных процессов, показывает иерархию источников (форм) права, разъясняет, как именно исламский характер государственной власти реализуется в деятельности законодательных органов.

Законодательство Ирана приведено по состоянию на 1 мая 2022 г.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 342.52(55)

ББК 67.400.6(5Ирн)

© Вылцан С. Е., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время на политической карте мира имеются страны, основой государственности которых провозглашена религия. Среди этих стран существует отдельная группа, форма правления которых представляет собой исламскую республику. Одним из таких государств является Иран. Возникнув после Исламской революции 1979 г., окончившей более чем тысячелетний период монархического правления, Иран в качестве исламской республики существует уже более 40 лет. За этот период страна преодолела множество вызовов и потрясений, попутно сформировав уникальный государственный механизм и правовую систему.

Будучи республикой, Иран на конституционном уровне провозгласил принцип разделения властей на привычные для российского исследователя три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Регулярно — раз в четыре года — проводятся выборы депутатов однопалатного парламента — Меджлиса исламского совета, президента, являющегося главой исполнительной власти, органов местного самоуправления — исламских советов различных уровней. Более того, формально даже должность главы государства — Верховного лидера — является выборной, хотя процедура данных выборов и весьма специфична. В то же время, являясь республикой исламской, в своем государственном механизме и правовой системе Иран имеет ряд значимых аспектов, обусловленных именно религиозным характером государственной власти. В значительной степени они проявляются в организации и функционировании законодательной ветви власти.

Исходя из этого, в рамках данной работы предпринята попытка представить комплексный анализ правовой основы организации и функционирования законодательной ветви власти в Исламской Республике Иран, выделить ее характерные черты, особенно те, которые отражают исламский характер государственной власти. Для этого автор рассматривает возникновение и развитие органов законодательной власти Ирана, особенности их функционирования и соотношения юридической силы принимаемых ими правовых актов.

По ходу исследования широко использовались нормативные правовые акты различных государственных органов и должностных лиц Ирана на языке оригинала — на персидском. При наличии возможности автор производит интерпретацию понятий, встречающихся в иранских правовых актах, на русский язык, используя принятый в российской научной среде понятийно-категориальный аппарат. Когда аналогичное понятие отсутствует, автор интерпретирует иранское понятие на русский язык посредством дистрибутивного метода.

Глава 1.
ПРАВОВОЙ СТАТУС МЕДЖЛИСА ИСЛАМСКОГО СОВЕТА ИРАНА

1.1. Возникновение и развитие законосовещательных и законодательных органов в Иране

Почти весь период из нескольких тысяч лет истории иранской государственности формой правления данной страны была абсолютная монархия. Вполне естественно, что у каждого монарха существовал круг приближенных лиц, которых он наделял частью своих полномочий для реализации ими определенных задач государственной важности, в том числе формирования обязательных для всех подданных правил поведения, которые потом издавались в качестве указов монарха.

Первое же упоминание об организационно оформленном органе в истории иранской государственности, выполнявшем совещательные функции при шахе и представлявшем интересы знатных слоев общества, датируется 137 г. до н.э.¹, когда Митридат I из династии Аршакидов создал меджлис (совет, аутентичное название مهستان «Мехестан»)². Организационная оформленность этого совещательного органа состояла в наличии правил, в соответствии с которыми он формировался. Так, в него входили 300 наиболее богатых и влиятельных лиц, представлявших 7 самых знатных семей государства, включая самих Аршакидов³. Он выполнял посредническую функцию в урегулировании разногласий, возникающих между шахами и народом, а также одобрял преемника шаха⁴. Данный орган продолжает функционировать до нашествия арабов на территорию Персии в VII в.

После меджлиса Мехестан законосовещательный орган появится в Иране только спустя более чем 1000 лет, а именно в период правления Насер ад-Дин шаха из династии Каджаров. 2 сентября 1858 г. он издал указ, закрепляющий создание так называемогоمصلحت خانه (масляхат ханэ) «Дома целесообразности»⁵. Данный орган состоял из 25 человек, назначаемых шахом из числа каджарских принцев и приближенных к главе государства придворных служащих⁶. Также в указе разъяснялось, что они должны «…все дни с утра до раннего вечера проводить, обсуждая вопросы, имеющие значение для государства и армии»⁷. Несмотря на фактическое отсутствие полномочий у «Дома целесообразности» по реальному влиянию на проводимую государственную политику, данный орган примечателен тем, что он был первой законосовещательной структурой в Иране, создание которой было закреплено в письменном правовом акте главы государства. Очевидно, учитывая более чем 1000-летний срок между меджлисом Мехрестан и «Домом целесообразности», разный способ формирования, численность и полномочия, провести логическую связь между ними не представляется возможным.

История первого иранского парламента как органа, формирующего и принимающего законы, берет свое начало в 1906 г., когда в результате революционных действий шах Мозаффар ад-Дин был вынужден сначала утвердить своим указом⁸ положение о выборах в Меджлис, а затем — подписать первую конституцию⁹ в истории Ирана, которую разработал первый созыв Меджлиса. Целью революции являлось стремление ограничить абсолютную власть шаха посредством создания органа законодательной власти, формируемого путем всеобщих выборов и представляющего интересы разных слоев общества. Поэтому первая иранская конституция фактически являлась правовым актом, подавляющее большинство норм которого регулировало порядок создания и функционирования двухпалатного парламента, т.е. неким «конституционным законом о парламенте».

Но данная ситуация не полностью устраивала противников действовавшего режима. Поэтому они, добившись принятия конституции и создания представительного органа, решили добиться от шаха включения в основной закон иных норм, которые бы устанавливали принципы построения государства и общества, а также основы правового статуса личности, что превратило бы конституцию из подобия «закона о парламенте» в полноценный «основной закон». И в начале октября 1907 г. парламент большинством голосов утвердил Дополнения, и шах подписал их¹⁰.

Согласно ст. 2 Конституции шахского периода¹¹ нижняя палата парламента — Меджлис национального совета — состоял из выбираемых в Тегеране и иных вилаятах¹² государства иранских граждан. Срок работы созыва составлял 4 года. Он начинал функционировать после того, как в Тегеран прибудут две трети выбранных депутатов. Как следует из Закона «О выборах в Меджлис национального совета»¹³, к кандидатам в депутаты предъявлялись следующие требования:

— исповедование ислама или иных традиционных религий иранского народа (иудаизм, христианство, зороастризм).

— свободное владение персидским языком;

— возраст от 30 до 70 лет;

— обладание высокими моральными качествами;

— наличие известности среди населения территории, на которой проходят выборы.

Согласно рассматриваемому закону правом голоса обладали иранские граждане мужского пола, достигшие возраста 20 лет, проживающие на территории избирательного округа не менее 6 месяцев на момент голосования. Выборы проходили по одномандатным и многомандатным округам по избирательной системе относительного большинства.

В соответствии со ст. 43 Конституции создавалась верхняя палата парламента — Сенат. Он состоял из 60 «знающих, проницательных и благочестивых человек». Из них 30 по своему усмотрению назначал шах из числа знати, остальные 30 избирались населением. Причем 15 человек в обеих группах должны быть из г. Тегеран — столицы государства, и еще 15 в обеих группах должны быть представителями провинций. Несмотря на конституционно-правовое закрепление создания верхней палаты парламента, впервые Сенат был сформирован лишь в 1950 г.¹⁴ по причине наличия сопротивления реализации данных норм со стороны политических противников главы государства и в особенности депутатов Меджлиса национального совета.

Согласно Закону «О реализации Регламента выборов в Сенат»¹⁵ кандидатом в сенаторы мог стать иранский гражданин, соответствующий следующим критериям:

— достигший возраста 40 лет;

— исповедующий ислам;

— обладающий высокими моральными качествами и известностью среди населения территории, на которой проходят выборы;

— сведущий в делах государства;

— принадлежащий к одной из следующих групп:

— авторитетный ученый-богослов;

— бывший депутат не менее 3 созывов Меджлиса;

— бывший министр, губернатор, посол, прокурор;

— занимавший судейскую должность не менее 20 лет;

— занимавший высокую должность в министерствах не менее 20 лет;

— военный пенсионер, имевший генеральское звание;

— имеющий не менее 10 лет преподавательского стажа в высшем учебном заведении;

— имеющий не менее 500 000 риалов годового дохода.

Правом голосовать на выборах сенаторов обладали иранские граждане мужского пола, достигшие возраста 25 лет, проживающие на территории избирательного округа не менее 6 месяцев на момент голосования.

Ни в рассматриваемых законах, ни в Конституции нет указаний на какие-либо особенности или ограничения, связанные с участием в выборах представителей иных традиционных религий Ирана, кроме ислама. Вместе с тем за всю историю парламента в шахский период всего 28 представителей религиозных меньшинств были избраны¹⁶, что свидетельствует о незначительном представительстве подданных немусульман.

В Конституции закреплялось положение о том, что все заседания, за исключением тех, в ходе которых обсуждаются сведения, составляющие государственную тайну, открытые. На заседаниях имели право присутствовать журналисты и наблюдатели. Ход и результаты обсуждений в неизменном виде должны были быть напечатаны в газетах. Причем сознательное искажение сведений подлежало наказанию. Данные правила свидетельствуют о наличии демократических элементов в деятельности парламента, предоставляя населению возможность получать информацию о его деятельности.

Проекты создания новых законов и изменения действующих разрабатывались в профильных министерствах и передавались в Меджлис профильным министром или премьер-министром. Причем согласно ст. 36 Конституции министр мог потребовать возврата поданного им законопроекта на любом этапе до его принятия. Но если законопроект был разработан по требованию самого Меджлиса, то профильный министр мог истребовать его на доработку только с согласия депутатов. Законодательную инициативу также имела парламентская группа, состоящая не менее чем из 15 депутатов.

Все законопроекты должны были быть подписаны обеими палатами парламента. Исключением из этого правила являлось рассмотрение и принятие законопроектов, касающихся регулирования финансовых отношений. В отношении данных законопроектов Меджлис национального совета принимал решение единолично, но с учетом мнения Сената, которое тем не менее не имело обязательного характера. Учитывая, что Сенат начал свою деятельность только в 1950 г., до этого указанная норма не соблюдалась.

Важным направлением в работе Меджлиса национального совета, закрепленным в Конституции, был надзор за деятельностью министров. Согласно ст. 27 Конституции Ирана 1906 г., Меджлис должен был сообщать соответствующему министру о нарушении или неисполнении закона в области, за которую тот ответственен, а министр, в свою очередь, обязан был представить свои объяснения по указанному факту.

Если министр не мог обосновать законность своих действий, или если было установлено, что он действовал в противоречии с действующими нормативными правовыми актами, то Меджлис должен был возбудить ходатайство перед шахом об его отставке. И если вина министра была доказана в суде, то в обязательном порядке он освобождался от должности и более не мог занимать государственные посты. Формулировка статьи такова, что остается не вполне ясно, необходимо ли было согласие шаха для расследования действий министра в суде. Исходя из систематического и логического толкования данной нормы возможно прийти к выводу, что согласие шаха было необходимо, а значит, воля шаха имела решающее значение для отставки министров.

Также Меджлис национального совета мог требовать от любого министра разъяснений по любому интересующему вопросу, причем министры не имели права без уважительной причины отказывать в ответе. В свою очередь, министры по собственному желанию могли присутствовать на заседаниях Национального совета и давать свои разъяснения депутатам в случае необходимости.

Необходимо отметить, что помимо ограничения власти шаха, иранский парламент был сформирован также для противостояния колонизации иностранных государств, в частности Российской империи и Великобритании. Колонизационная политика этих держав нашла правовое отражение в заключенном в 1907 г. Англо-русском договоре (или Русско-английском соглашении о разделе сфер влияния)¹⁷. В тексте данного документа указано, что «каждая из сторон имеет по причинам географического и экономического характера специальный интерес в некоторых провинциях Персии и, желая избежать столкновения интересов, стороны согласились на подписание договора»¹⁸. Персы, узнав о соглашении, были возмущены, но тем не менее 20 марта 1912 г. персидское правительство было вынуждено официально признать русско-английское соглашение¹⁹.

Территория Ирана²⁰ была поделена на северную зону, южную и среднюю. Северная объявлялась сферой влияния Российской империи, южная — Британии, а средняя — обеих держав. Соглашение предусматривало право контроля над доходами персидского правительства в русской и британской зонах²¹. В своих зонах державы могли организовывать «концессии экономического и политического характера», обязуясь не вторгаться в сферы влияния друг друга²².

Очевидно, что процесс экономической и политической экспансии иностранных государств происходил на протяжении значительного периода времени перед тем, как обрести форму международного договора. Это является основанием полагать, что по Конституции 1906 г. иранскому парламенту были предоставлены правовые инструменты для противостояния экономической и политической экспансии иностранных государств. Так, без согласия Меджлиса национального совета не могли быть предоставлены права (концессии) на создание компании или акционерного общества в Иране. Одобрения требовало заключение исполнительной властью договоров и соглашений, получение права на торговую, промышленную и сельскохозяйственную деятельность как для иранцев, так и для иностранцев, за исключением тех договоров, сохранение в тайне которых необходимо в интересах государства и народа. Взятие внутренних или внешних государственных займов на любые цели, разрешение на строительство железных дорог и шоссе также зависело от решения Меджлиса. Вместе с тем признание иранским правительством в 1912 г. русско-английского договора фактически означало официальное согласие с частичной потерей государственного суверенитета. Таким образом, указанные полномочия Меджлиса для противодействия экспансионной политике, не имея материальных гарантий обеспечения, оставались «мертвыми» конституционными нормами.

До 1949 г. согласно ст. 48 шах имел право распустить как Меджлис национального совета и Сенат раздельно, так и совместно. Шах был обязан в своем указе о роспуске указать конкретную причину своего решения. Вновь сформированные палаты парламента он не мог распустить со ссылкой на то же обстоятельство.

Дополнение к Конституции 1906 г. внесло существенное количество новых норм, регулирующих функционирование парламента. Одно из важных — закрепление положения о том, что принимаемые законы не должны противоречить нормам официальной религии государства — ислама джафаритского толка. Согласно ст. 2 дополнения реализовать данный принцип предлагалось посредством создания совета богословов с задачей проверки содержания рассматриваемого в Меджлисе законопроекта на предмет противоречия религиозным нормам. Формировался совет следующим образом. Наиболее влиятельные и авторитетные богословы из своей среды представляли в Меджлис 20 кандидатур. Депутаты принимали решение о том, сколько богословов необходимо избрать в совет. Их число не должно было быть менее 5. Далее из числа 20 кандидатов путем голосования или жребия выбирали необходимое количество членов совета.

Принятые законы поступали в совет для изучения и вынесения решения по вопросы наличия или отсутствия противоречия нормам официальной религии. Если совет признавал принятый закон в целом или какой-либо части противоречащим религиозным нормам, то такой закон не мог вступить в силу.

Закрепление создания органа текущего богословского контроля законов свидетельствует об успешном влиянии религиозных деятелей на развитие конституционных норм. Но как показала историческая практика, это влияние дало результат только для формального закрепления значения религии в законодательном процессе, так как фактически совет богословов так и не был создан вплоть до 1978 г., когда накануне революции шах Мохаммед Реза попытался заручиться поддержкой шиитского духовенства и реально его организовать²³. Но несмотря на фактическое неисполнение норм ст. 2 рассматриваемой Конституции, эти нормы послужили основой для создания Наблюдательного совета شورای نگهبان (щоура-э нэгяхбан) (или Совета по охране Конституции) — органа текущего богословско-конституционного контроля в Иране после становления данного государства как исламской республики.

В Дополнении также более подробно были закреплены полномочия органов законодательной власти, которые уже были обозначены в тексте Конституции 1906 г. Так, согласно ч. 1 ст. 27 законодательную власть в Иране осуществляли шах, Меджлис национального совета и Сенат. Они имели право законодательной инициативы. Принятые Меджлисом законы должны были быть утверждены шахом за исключением тех, которые регулируют «доходы и расходы государства». Меджлис также являлся единственной официальной инстанцией толкования законов. Согласно ст. 33 Дополнения обе палаты парламента имели право проводить расследования по любому факту, затрагивающему государственные интересы.

Таким образом, в результате революционных событий, создания парламента и принятия Конституции форма правления трансформировалась из абсолютной в ограниченную монархию. С учетом того, что шах имел право абсолютного вето, правительство формировалось без участия парламента и фактически было подконтрольно только шаху, форму правления Ирана согласно Конституции 1906 г. возможно определить как дуалистическую монархию.

В результате победы Исламской революции и фактического демонтажа системы органов государственной власти монархического периода возникла необходимость в формировании новой системы. Лидер революции — Рухолла Хомейни — 12 января 1979 г. издает обращение к иранскому народу²⁴. Важно, что в правовом плане Хомейни не занимает никаких властных постов, но является политическим и идеологическим лидером революции. Но его обращение фактически явилось правовым актом конституционного характера, в котором закреплялось создание так называемого Совета Исламской революции (далее — Совет или Революционный совет) «شورای انقلاب اسلامی» (щоура-э энгэляб-э эслами). Данный орган стал следующим звеном в исторической цепи иранских парламентов. Стоит отметить, что действия по созданию новой системы государственных органов вошли в правовую сферу после референдума 30 и 31 марта 1979 г. по вопросу о трансформации формы правления Ирана в исламскую республику, где свыше 99% всех пришедших на избирательные участки проголосовали утвердительно²⁵.

В обращении было указано, что Совет создается временно для реализации исламских целей народа, а именно для управления делами государства на период создания учредительного совета для принятия новой конституции исламской республики²⁶. В его состав вошли «компетентные, преданные и заслуживающие доверия мусульмане»²⁷. Совет Исламской революции не являлся парламентом исходя из фактически имевшихся у него полномочий. Это был орган революционного управления, сосредоточивший в себе законодательные и исполнительные функции.

Согласно современной Конституции ИРИ законодательную власть в этой стране осуществляет Меджлис исламского совета. Данный орган является избираемым путем всеобщих, прямых выборов при тайном голосовании. Срок полномочий депутатов составляет 4 года. Составители иранской конституции позаботились о представительстве иных религий в парламенте государства. Так, проживающие на территории Ирана зороастрийцы и иудеи могут выбрать по одному депутату, ассирийцы-халдеи, а также армянские христиане также выбирают по одному депутату каждые. Таким образом религиозные меньшинства имеют доступ к работе Меджлиса, хотя и незначительный. В этом видится проявление своеобразия восточной религиозной демократии.

С момента выборов первого созыва Меджлиса каждые 10 лет должен происходить пересмотр количественного состава депутатов Меджлиса. Если в избирательном округе население увеличилось на 150 000 человек, с данного округа в Меджлис выбирается на одного депутата больше. В настоящее время выборы в Меджлис проходят на 207 избирательных округах, количество которых устанавливается законом²⁸. В первом созыве Меджлиса избиралось 270 депутатов. В нынешнем — 290.

Помимо конституции, основу правового статуса Меджлиса исламского совета Ирана составляют Закон ИРИ «О выборах в Меджлис исламского совета», а также Внутренний регламент Меджлиса исламского совета. Министерство внутренних дел ответственно за реализацию положений Закона «О выборах в Меджлис исламского совета»²⁹ и за ход самих выборов.

1.2. Выборы депутатов Меджлиса исламского совета Ирана

Согласно положениям Закона «О выборах в Меджлис исламского совета» выборы депутатов Меджлиса проходят в два тура. В первом побеждает кандидат, набравший абсолютное большинство голосов избирателей, во втором — относительное. Но если от округа избирается только один депутат в Меджлис, голосование может проходить и в один тур. Если же в первом туре никто из кандидатов не набирает абсолютного большинства голосов, во втором туре могут участвовать количество депутатов, вдвое превышающее количество мандатов в избирательном округе. В случае если два или несколько кандидатов наберут одинаковое количество голосов, выбор происходит посредством жребия, проводимого на заседании центральной исполнительной комиссии избирательного округа в присутствии уполномоченных должностных лиц от Наблюдательного совета.

Выборы депутатов от религиозных меньшинств происходят в тегеранском избирательном округе для зороастрийцев, иудеев, ассирийцев халдеев и северных армян-христиан и в исфаганском избирательном округе для южных армян-христиан.

Активным избирательным правом обладают граждане Ирана, достигшие возраста 16 лет и не имеющие психических заболеваний. Пассивным избирательным правом обладают лица, соответствующие следующим критериям, указанным в ст. 30 Закона «О выборах в Меджлис исламского совета»:

— гражданство Ирана;

— возраст не менее 26 и не более 75 лет;

— достаточное состояние физического здоровья, позволяющее видеть, слышать и говорить;

— умение читать и писать;

— исповедование ислама. Примечательно, что указано требование именно исповедование ислама, а не официальной религии государства, что существенно увеличивает количество возможных кандидатов. Вероятно, что данное положение было перенесено из требований к кандидатам на выборах в Меджлис национального совета. Помимо это, в тексте закона данное требование к кандидатам изложено следующим образом: اعتقاد و التزام عملی به اسلام, что дословно можно интерпретировать как «убежденность и взятие на себя практических обязательств ислама». Таким образом, подчеркивается, что кандидаты должны не только формально отождествлять себя с категорией верующих людей, но и на практике доказывать своею приверженность религии посредством выполнения предписываемых ею действий и воздержания от недозволенного.

— преданность Конституции ИРИ;

— вера в основы строя Исламской Республики Иран. В тексте закона указано اعتقاد و التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی ایران, что дословно означает «убежденность и взятие на себя практических обязательств строя Исламской Республики Иран».

Для кандидатов от религиозных меньшинств справедливы все требования за исключением исповедования ислама. Но они не могут быть нерелигиозны и должны исповедовать религию своей группы в качестве обязательного критерия для реализации пассивного избирательного права.

Критерии для кандидатов в депутаты, такие как наличие гражданства Ирана, возраст не менее 26 и не более 75 лет, достаточное состояние физического здоровья, позволяющее видеть, слышать и говорить, умение читать и писать являются легко проверяемыми. Остальные требования к кандидатам носят субъективный характер и с определенными сложностями поддаются проверке.

Согласно ст. 32 рассматриваемого нормативного акта следующие лица не могут выдвигать свою кандидатуру на выборах:

— оказывавшие содействие шахскому режиму;

— состоящие в политических партиях и иных общественных организациях, признанных на территории Ирана незаконными;

— осужденные за преступления против иранского государства;

— осужденные за вероотступничество محکومین به ارتداد به حکم محاکم صالحه قضایی ;

— обладающий порочной репутацией с религиозной точки зрения مشهورین به فساد (дословно «известный в нечестии»);

— осужденные за религиозные преступления (ходуд), не искупленные покаянием;

— наркозависимые;

— имеющие психические заболевания.

На основе анализа вышеуказанных требований к избирателям и кандидатам в депутаты стоит отметить, что по сравнению с правовой основой выборов шахского периода женщины после Исламской революции 1979 г. получили как активное, так и пассивное избирательное право.

После вынесения Министерством внутренних дел приказа о начале выборов глава области или района выносит указ об организации исполнительных комиссий. В центре избирательного округа (столице округа) в течение 3 дней он должен создать и возглавить основную исполнительную комиссию. В ее состав также входят глава органа записи актов гражданского состояния, а также 9 человек, пользующихся доверием, выбираемые в соответствии со ст. 34 рассматриваемого закона.

В ст. 34 указано, что по письменному приглашению главы области или района организуется заседание 30 человек, пользующихся доверием. В законе используется именно такое понятие معتمدین (мо’тамадин), что означает «благонадежный», «пользующийся доверием». Учитывая, что приглашает указанных лиц глава области или района, подразумевается наличие доверия с его стороны. Если не менее 20 из приглашенных прибыли, то они в присутствии контрольной комиссии выбирают из своего состава или из иных лиц 9 человек, которые войдут в исполнительную комиссию под руководством главы области или района, и 5 человек запасных. Имеет существенное значение тот факт, что минимум 1 из выбранных членов исполнительной комиссии должен быть религиозным деятелем, т.е. лицом, обладающим специальным образованием и занимающимся пропагандой религиозных идей и ценностей на профессиональной основе. Данное требование установлено Законом «О выборах в Меджлис исламского совета».

Сформированные исполнительные комиссии по выборам ответственны за соответствие закону процесса проведения выборов в своих избирательных округах. Исполнительные комиссии принимают решение коллегиально. Их заседания правомочны при наличии не менее двух третей от общего количества их членов. Решения принимаются большинством голосов присутствующих.

В течение 7 дней с момента объявления Министерством внутренних дел о начале процедуры выборов желающие стать кандидатами на пост депутата Меджлиса должны подать заявление главе области или района соответствующего центра избирательного округа. При этом члены исполнительных комиссий, наблюдатели от Наблюдательного совета, члены избирательных участков не должны быть близкими родственниками кандидатов, выдвигающихся в избирательных округах, где работают указанные лица.

Глава области или района обязан ежедневно передавать в Министерство внутренних дел информацию о зарегистрированных в его избирательном округе кандидатах. Министерство внутренних дел, получив информацию о зарегистрированных кандидатах, направляет ее в Министерство информации для проверки кандидатов по факту их соответствия предъявляемым требованиям в соответствии с Законом «О выборах в Меджлис исламского совета». Министерство информации в течение 48 часов должно представить материалы проверки в Министерство внутренних дел. Оно, в свою очередь, передает их главам областей или районов центров избирательных округов.

Исполнительные комиссии центров избирательных округов обязаны получить сведения о кандидатах с мест их жительства и с учетом полученной о них информации от Министерства внутренних дел принять решение о соответствии или несоответствии конкретных кандидатов требованиям, предъявляемым к ним законом. Учитывая, что министерства информации и внутренних дел входят в состав органов исполнительной власти, а главы областей и районов являются должностными лицами Министерства внутренних дел, из этого следует, что исполнительная власть в Иране имеет огромное значение в процессе выборов депутатов Меджлиса, т.е. фактически при формировании законодательной власти в стране путем возможности отсеивания кандидатов по весьма субъективным критериям. Ведь как было указано, ряд требований к кандидатам (вера в основы строя Исламской Республики Иран, преданность Конституции ИРИ, взятие на себя практических обязательств ислама) носит субъективный характер и с трудом поддаются объективной и беспристрастной проверке. Но это лишь первый этап проверки соответствия кандидатов требования закона.

Главы областей или районов центров избирательных округов оглашают списки утвержденных кандидатов и передают их вместе со всеми имеющимися у них материалами в контрольную комиссию остана. В свою очередь, как следует из содержания ст. 52 Закона «О выборах в Меджлис исламского совета», контрольные комиссии останов, получив указания Центральной контрольной комиссии, определяют конечные списки допущенных до выборов кандидатов.

Лица из числа кандидатов, признанных исполнительной комиссией не соответствующими требованиям закона, имеют право в течение 4 дней со дня оглашения утвержденных списков подать жалобу в контрольную комиссию остана. Контрольная комиссия остана в течение 5 дней изучает полученные жалобы и иные обращения и коллегиально принимает по ним решение, которые передаются главам областей или районов центров избирательных округов для оглашения конечного списка кандидатов.

После голосования главы областей или районов центров избирательных округов в течение 48 часов после оглашения итогов выборов со стороны Центральной избирательной комиссии Ирана обязаны вручить избранным от данного округа депутатам или их представителям документ, подтверждающий факт избрания в качестве депутата Меджлиса (документальный мандат). Такой же документ направляется в Меджлис. После того как в Меджлис поступит не менее двух третей подобных документов от всех избирательных округов, данная информация передается министру внутренних дел для организации им церемонии открытия Меджлиса нового созыва. От лица министра избранные депутаты официально приглашаются в г. Тегеран. В течение 5 суток с момента приглашения избранные депутаты должны явиться в секретариат Меджлиса для официального представления.

1.3. Структура Меджлиса исламского совета Ирана

Первое заседание Меджлиса согласно ст. 65 Конституции ИРИ проводится при наличии не менее двух третей от общего числа избранных депутатов согласно положениям, закрепленным во Внутреннем регламенте Меджлиса³⁰. Первое заседание проводит особое структурное подразделение Меджлиса. На персидском языке оно называется هیأت رئیسه سنی (хэйат-э раисэ-э сэнни), что дословно означает «Начальствующая комиссия возрастных». Данное подразделение состоит из двух наиболее старших и двух наиболее младших по возрасту депутатов. В ст. 2 регламента Меджлиса указано, что первое заседание начинается с торжественного зачитывания Корана, а именно аятов 35–42 суры «Совет». Далее оглашается обращение Верховного лидера к депутатам.

После этого происходит процедура произнесения депутатами клятвы. Текст клятвы зачитывает председатель заседания, а депутаты совместно повторяют за ним. Текст клятвы следующий: «Во имя Бога, Милостивого, Милосердного! На священном Коране приношу клятву Всевышнему и Всемогущему Богу и своим человеческим достоинством обязуюсь защищать ислам и достижения Исламской революции иранского народа, а также основы Исламской Республики, быть справедливым хранителем того, что нам доверил народ, быть верным представителем народа и выполнять свои обязанности честно и благочестиво, всегда быть верным принципам независимости и величия страны, защиты прав народа и служения народу, защищать Конституцию и в своих устных и письменных выступлениях думать о независимости страны, свободе народа и обеспечении его интересов». Представители религиозных меньшинств приносят эту присягу с упоминанием своего священного писания. Депутаты, не присутствовавшие на первом заседании Меджлиса нового созыва, обязаны принести клятву на первом же заседании, на котором они смогут присутствовать.

Основной задачей «Начальствующей комиссии возрастных» является организация выборов членов президиума Меджлиса. Президиум организует и управляет деятельностью Меджлиса. Он состоит из главы президиума (спикера, главы Меджлиса), 2 заместителей главы, 6 секретарей и 2 инспекторов (наблюдателей). Данные лица избираются депутатами из своего состава на срок 1 год. Кандидаты на указанные должности должны зарегистрироваться в выше обозначенной комиссии до конца первого официального дня работы Меджлиса. Комиссия обязана составить краткое изложение биографии и достижений кандидатов и представить их перед депутатами на втором заседании Меджлиса до начала голосования.

Главу президиума выбирают абсолютным большинством голосов. Если после первого голосования никем не было получено абсолютное большинство голосов, проводится второе голосование, где кандидату для победы достаточно получить относительное большинство голосов. В соответствии со ст. 69 регламента глава несет ответственность за все стороны работы Меджлиса, в частности, за материально-финансовые, трудовые процессы, осуществление связи с объектами внутри страны и за ее пределами, организацию системы безопасности Меджлиса.

Выборы иных должностных лиц президиума проходят путем получения относительного большинства голосов. В случае равного количества голосов решение принимается посредством жребия.

Представляет отдельный интерес правовое положение так называемых «наблюдателей» или «контролеров» ناظران, которых выбирают депутаты из своего состава указанным способом. Согласно ст. 70 Внутреннего регламента контролеры выполняют следующие задачи:

— подготовка планов финансово-материальной деятельности, кадровой политики и агитации Меджлиса и представление их главе Меджлиса;

— контроль за процессом подготовки ежегодного бюджета Меджлиса;

— контроль за сохранностью имущества Меджлиса;

— контроль над деятельность экспертного центра, центральным секретариатом, музеем и библиотекой Меджлиса;

— выявление проблем в деятельности конкретных депутатов и вынесение предложений президиуму Меджлиса по их решению.

После церемонии открытия Меджлиса нового созыва посредством жребия производится распределение всех депутатов на 15 равных по количеству секций. В каждой секции относительным большинством голосов членов секции выбирается руководитель, два заместителя руководителя, один спикер и два секретаря. Секции как структурные единицы Меджлиса функционируют весь период деятельности депутатов нового созыва — 4 года. Согласно ст. 26 Внутреннего регламента Меджлиса задачи секций следующие:

— исследование подлинности документов депутатов, подтверждающий факт избрания в Меджлис (اعتبارنامه);

— назначение членов комиссии по расследованиям (внутреннее подразделение Меджлиса);

— назначение членов комиссии по составлению Внутреннего регламента Меджлиса;

— проверка компетентности кандидатов на занятие должностей в специализированных комиссиях Меджлиса.

Наиболее значима для организации работы Меджлиса задача секций осуществлять проверку компетентности кандидатов для распределения их по соответствующим их склонностям специализированным комиссиям. Так, согласно ст. 36 регламента каждый из депутатов в течении 3 дней после начала работы Меджлиса нового созыва должен направить через свои секции главе Меджлиса заполненный документ, где указывается 2 направления деятельности, которыми бы отправитель хотел заниматься в рамках исполнения обязанностей депутата.

Президиум после получения указанных документов от депутатов, а также мнений секций о возможностях распределения их депутатов, предварительно формирует состав специализированных комиссий. После оглашения предварительного распределения несогласные депутаты в течении 48 часов могут подать жалобу в президиум Меджлиса. Рассматривают жалобу на совместном заседании члены президиума и главы секций. После исследования и принятия решения по всем поступившим жалобам Президиум формирует окончательный состав специализированных комиссий. Правовое закрепление задач и полномочий каждой комиссии производится во внутренних регламентах самих комиссий, которые должны быть утверждены на общем заседании президиума и глав секций.

В настоящее время в составе Меджлиса функционируют 13 специализированных комиссий:

— по образованию, исследованиям и технологиям کمیسیون آموزش، تحقیقات و فناوری;

— по социальным вопросам کمیسیون اجتماعی (область трудового законодательства и ликвидация безработицы);

— по экономике کمیسیون اقتصادى (область развития экономики и полезных ископаемых, внутренней и внешней торговли);

— по национальной безопасности и внешней политике کمیسیون امنیت ملى و سیاست خارجى (область политики и внешних отношений, обороны, разведки и безопасности);

— по энергетике کمیسیون انرژی (область нефтегазовой отрасли, производства электричества, строительства плотин и электростанций, атомной энергетики и альтернативных источников энергии);

— по здравоохранению и лекарственным препаратам کمیسیون بهداشت و درمان;

— по внутренним делам и исламским советам³¹ کمیسیون امورداخلی کشور و شوراها (область внутренней политики, функционирования исламских советов, городов (за исключением их благоустройства), регистрации актов гражданского состояния);

— по промышленности и полезным ископаемым کمیسیون صنایع و معادن;

— по благоустройству کمیسیون عمران (область строительства дорого, жилья, благоустройства городов и иных населенных пунктов);

— по судам и праву کمیسیون قضائی و حقوقی;

— по культуре کمیسیون فرهنگى;

— по сельскому хозяйству, водным ресурсам, иным природным ресурсам и окружающей среде کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست;

— по планированию, бюджету и подсчету финансов کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات .

Специализированные комиссии Меджлиса согласно статье 45 рассматриваемого регламента выполняют в своей предметной области следующие задачи:

изучение поступивших в Меджлис законопроектов и представление своего заключение Меджлису;

изучение поступивших законопроектов и их принятие для исполнения в порядке эксперимента (т.н. «временный закон» или «экспериментальный закон»)³² согласно ст. 85 Конституции;

— исследование проблемных вопросов функционирования государства и общества по запросам Меджлиса;

— исследование вопросов депутатов к президенту и министрам;

— проведение необходимых вопросов при разработке Программы развития³³;

— сбор и анализ информации о результатах и процессе государственного управления, о реализации законов компетентными государственными органами, подготовка рекомендаций относительно способов реализации законов;

— подготовка предложений о внесении поправок в действующее законодательство на основе анализа текущего положения дел в государстве.

Вместе с тем в ст. 51 регламента отдельно указано, что комиссия по планированию, бюджету и подсчету финансов имеет больше полномочий, чем иные комиссии, что проистекает из особой важности предметной области деятельности данной комиссии. Так, она готовит для депутатов ежегодное сообщение об исполнении государственного бюджета, финансово-материальном состоянии дел Меджлиса. Также представляет 2 кандидатов на должность главы Счетной палаты (دیوان محاسبات — дословно «Суд подсчета») и 2 кандидатов на должность прокурора Счетной палаты.

В примечании к ст. 45 Внутреннего регламента особо оговорено, что комиссии непосредственно или по запросу не менее 10 депутатов Меджлиса имеют право осуществлять расследование вопросов, имеющих особое значение для государства, являющихся профильными для комиссий. Также объектом расследования могут являться нарушения, в частности, злоупотребления полномочиями со стороны отдельных должностных лиц. В случае если комиссия придет к выводу о том, что в результате некомпетентных действий конкретного должностного лица произошло событие, послужившее причиной начала расследования, президиум Меджлиса доводит данный вывод до главы государственного органа, где проходит службу указанное лицо, с просьбой принять необходимые меры. Ответ главы органа с указанием принятых мер должен быть зачитан на общем заседании Меджлиса. Если члены комиссии, проводившие расследование, не удовлетворятся предпринятыми мерами, они могут обратиться в так называемую комиссию 90-й статьи Конституции.

Данное структурное подразделение Меджлиса является примером особой комиссии. Они являются вторым видом комиссий, которые действуют в составе иранского парламента согласно ст. 39–44 Внутреннего регламента.

Совместные комиссии.

При обсуждении законопроектов, объектом регулирования которых являются разные виды общественных отношений и которые нельзя отнести к компетенции одной специализированной комиссии, решением президиума создаются совместные комиссии, в состав которых входят представители нескольких специализированных комиссий.

Специальные комиссии.

При возникновении особо сложных или экстраординарных вопросов государственной важности по предложению не менее 15 депутатов с одобрения всего Меджлиса может быть создана специальная комиссия для исследования возникших вопросов и выработке решений. Члены данной комиссии выбираются на общем заседании Меджлиса путем прямого тайного голосования относительным большинством голосов. Президиум может поручить специализированным комиссиям подготовку отдельных законопроектов, если это будет способствовать решению стоящих перед ними вопросов.

Согласительная комиссия.

Для согласования положений программ развития³⁴ и проектов государственного бюджета и для организации взаимодействия между специализированными комиссиями создается согласительная комиссия, куда входят 9 депутатов из состава комиссии по планированию, бюджету и подсчету финансов и по 3 депутата из всех остальных специализированных комиссий. Деятельность согласительной комиссии продолжается до подписания программы развития или годового проекта государственного бюджета.

Комиссия по расследованию.

Как указано выше согласно ст. 26 Внутреннего регламента одной из задач секций Меджлиса является исследование подлинности документов депутатов, подтверждающий факт избрания в Меджлис. В случае если подлинность этих документов не подтверждается секцией, созывается комиссия по расследованию, в которую входят по одному представителю от каждой секции. Эта комиссия проводит изучение спорных документов и выносит решение об их подлинности и, таким образом, подтверждает законность депутатских полномочий их владельцев.

Комиссия по составлению Внутреннего регламента Меджлиса.

В каждом новом созыве Меджлиса формируется комиссия по составлению Внутреннего регламента. В нее входят по одному представителю от каждой секции. Комиссия рассматривает регламент предыдущего созыва и предлагает Меджлису в случае необходимости внести изменения или дополнения в регламент.

Комиссия 90-й статьи Конституции.

1.4. Комиссия 90-й статьи Конституции Ирана как особое структурное подразделение Меджлиса

В ст. 90 Конституции Ирана указано, что любое лицо может направить письменную жалобу в Меджлис по факту обнаружения каких-либо нарушений в работе самого парламента, органов исполнительной или судебной власти. Меджлис обязан рассмотреть полученную жалобу и представить ответ. В случае если объектом жалобы является деятельность органов исполнительной или судебной власти, Меджлис вправе требовать от них проведения внутреннего расследования и предоставления разъяснений.

Стоит отметить, что подобное право на обращение в парламент закреплялось еще конституцией монархического периода³⁵, принятой в 1906 г. В ст. 32 данного акта указывалось следующее: «Любое лицо имеет право письменно обратиться в Меджлис. Если обращение будет касаться деятельности самого Меджлиса, Меджлис должен ответить на обращение. Если обращение касается деятельности министерств, то министерство по запросу Меджлиса должно будет сформировать ответ на основе расследования своей деятельности».

На основе этого возможно утверждать, что ст. 90 современной конституции Ирана составлена на основе существовавших норм ст. 32 конституции монархического периода, но с рядом изменений. Так, в ст. 90-й право на обращение закреплено в ограничительно как право подачи жалобы. Также ст. 90 в качестве объектов контроля деятельности Меджлиса закрепляет органы судебной власти, что отсутствует в ст. 32 прежней конституции.

Необходимо отметить, что при составлении первой конституции 1906 г. идея логического содержания ст. 32 было позаимствована³⁶ составителями из ст. 21 Конституции Бельгии 1831 г.: «Каждый имеет право направлять в государственные органы обращения, подписанные одним или более лицами»³⁷. В начале XX в. Бельгия имела существенное влияние на Иран. Подданные королевства официально занимали некоторые государственные посты, в частности, небезызвестный глава таможенного управления бельгиец Наус³⁸.

Статья 90 современной Конституции ИРИ лишь в общих рамках очерчивает право и обязанность парламента проводить расследования деятельности отдельных органов власти по факту поступивших жалоб. В ст. 44 Внутреннего регламента Меджлиса указано, что для реализации положений ст. 90 Конституции, а также для упорядочивания и увеличения эффективности деятельности Меджлиса и депутатов создается комиссия 90-й статьи Конституции. Свое название она носит на основании того, что высшим нормативным источником, регулирующим ее деятельность, и является ст. 90 Конституция ИРИ.

Данная комиссия состоит из 8 депутатов, назначенных общим решением глав секций и президиума Меджлиса. Эти 8 депутатов являются постоянными членами данной комиссии и не могут одновременно являться членами иных специализированных комиссий. Глава комиссии выбирается Меджлисом путем общего голосования на срок 1 год из числа упомянутых 8 депутатов на основе предложения кандидатуры президиумом Меджлиса. Также в состав рассматриваемой комиссии входят по одному члену от каждой специализированной комиссии. Но они исполняют обязанности в рамках комиссии 90-й статьи временно, в случае необходимости.

Представляется, что поручение комиссии, состоящей менее чем из 5% всех избранных депутатов Меджлиса, осуществлять контрольные и правоохранительные задачи, возложенные на весь Меджлис, является нарушением принципа равного представительства депутатов. Данное утверждение является небезосновательным по крайней мере по причине того, что члены комиссии 90-й статьи действуют на весь период работы Меджлиса нового созыва. Ротации подвергается только глава комиссии. Если бы членом комиссии возможно было бы быть не более 1 года за весь четырехлетний период деятельности Меджлиса и происходила бы ежегодная ротации всего состава комиссии, в таком случае представительство депутатов от различных регионов соблюдалось бы в большей степени.

Помимо этого, имеются основания считать способ формирования комиссии препятствующим его объективной оценке деятельности парламента. Так, одним из объектов контроля комиссии является деятельность Меджлиса. В то же время на формирование кадрового состава комиссии напрямую влияет президиум Меджлиса путем представления кандидатур членов комиссии и ее руководства для общего голосования. Спикер Меджлиса, являясь главным членом президиума, несет ответственность за все стороны работы Меджлиса. Таким образом, глава Меджлиса непосредственно оказывает влияние на формирование органа, который должен осуществлять контроль за деятельностью подчиненного ему органа.

Кроме кадровых полномочий, Меджлис может существенно воздействовать на деятельность комиссии путем распределения финансовых ресурсов. Согласно ст. 66 Закона «Об общем бюджете государства»³⁹ Меджлис исламского совета самостоятельно разрабатывает и принимает свой бюджет, напрямую обращаясь в государственное казначейство для получения денежных средств. Как было указано выше, согласно ст. 69 Внутреннего регламента Меджлиса именно глава Меджлиса ответственен за финансово-материальную сторону деятельности парламента. Именно он одобряет представленный ему контролерами проект бюджета Меджлиса. Исходя из этого, он имеет возможность уменьшать или увеличивать финансирование деятельности комиссии 90-й статьи, если посчитает это необходимым.

Представляется, что данные механизмы в некоторой степени могут влиять на объективность работы комиссии 90-й статьи при проверке работы Меджлиса.

Более детальное правовое регулирование деятельности рассматриваемого органа в составе Меджлиса отражено в законах «О праве комиссии 90-й статьи Конституции расследовать деятельность органов государственной власти на основе жалоб граждан»⁴⁰ и «О способах реализации 90-й статьи Конституции»⁴¹. Согласно первому из названных законов комиссия имеет право напрямую направлять письменные сообщения министерствам, организациям и учреждениям при министерствах, отдельным государственным учреждениям, а также революционным учреждениям (بنیادها و نهادهای انقلابی) с требованием провести расследование деятельности данных учреждений по факту наличия письменных жалоб от граждан на деятельность должностных лиц данных учреждений. Необходимо особо подчеркнуть, что формально деятельность Верховного лидера — главы иранского государства — подпадает под контроль комиссии, так как согласно ст. 113 Конституции он реализует некоторые задачи исполнительной власти. Результаты проверки должны быть представлены комиссии в письменном виде не позднее 1 месяца со дня получения письменного требования комиссии провести проверку.

При этом указано, что комиссия 90-й статьи имеет право требовать расследования от государственных органов только в том случае, если граждане уже обращались в органы власти, деятельность которых вызывает недовольство, с требованием устранить имеющиеся недостатки в их деятельности. Если после подобного обращения заявители не получили ответа в надлежащие сроки или же ответ носил формальный характер, не удовлетворяющий смыслу обращения граждан, в таком случае эти граждане подают жалобу в комиссию 90-й статьи Конституции, где излагают данные обстоятельства. Таким образом, рассматриваемая комиссия не может быть первой инстанцией подачи жалоб на органы государственной власти. Стоит отметить, что ст. 90 Конституции ИРИ закрепляет формулировку: «Каждый, имеющий жалобу по поводу функционирования (работы) Меджлиса, исполнительной или судебной власти, имеет право направить письменную жалобу в Меджлис». Основанием реализации права граждан на подачу жалоб в Меджлис согласно содержанию статьи является само наличие жалобы. В законе же указано, что их жалоба будет принята только после того, как граждане обратятся в органы власти, деятельность которых вызывает недовольство (естественно, за исключением самого Меджлиса). Данная формулировка закона, закрепляя дополнительное условие, ущемляет зафиксированное в ст. 90 Конституции ИРИ право на подачу жалоб в парламент, конечно, если принять во внимание, что конституционные нормы имеют прямое действие.

Согласно Закону ИРИ «О способах реализации 90-й статьи Конституции» комиссия 90-й статьи имеет право вызывать для объяснений или истребовать в письменном виде необходимую информацию о деятельности должностных лиц министерств, организаций и учреждений при министерствах, отдельных государственных учреждений и революционных учреждений. При этом прописана обязанность данных должностных лиц подчиниться требованиям комиссии под угрозой уголовного наказания.

Если комиссия 90-й статьи Конституции посчитает, что исследование обстоятельств нарушений, отраженных в жалобах граждан, необходимо провести лицами, не входящими в состав органов объектов жалобы, для этого могут быть привлечены депутаты Меджлиса Их назначает президиум комиссии 90-й статьи. Уполномоченные депутаты имеют право беспрепятственного прохода на территорию проверяемых органов, они могут истребовать любую интересующую их информацию в рамках рассматриваемой жалобы как в документальной форме, так и посредством устных объяснений компетентных лиц. Помимо этого, они вправе с согласия комиссии привлекать к проверочным мероприятиям иных лиц, обладающих специальными знаниями или навыками, не являющихся депутатами Меджлиса. Срок проведения проверки определяет комиссия. По окончании результаты проверки должны быть предоставлены комиссии в письменном виде.

Принципиальную важность представляет установление в Законе «О праве комиссии 90-й статьи Конституции расследовать деятельность органов государственной власти на основе жалоб граждан» уголовной ответственности для должностных лиц, обязанных провести проверку, сформировать и отправить ответ комиссии 90-й статьи. Если комиссия посчитает, что должностные лица ненадлежащим образом выполнили свои обязательства по требованию комиссии провести расследование, в таком случае комиссия заявляет в компетентные судебные инстанции о признаках совершенного преступления. Должно быть незамедлительно проведено расследование и вынесено процессуальное решение, которое в обязательном порядке доводится до сведения комиссии. В Законе «О способах реализации 90-й статьи Конституции» данная норма дополнена. Преступлением также является доведение до сведения комиссии заведомо ложной информации. За указанные деяния предусмотрено наказание в виде от 3 до 12 месяцев тюремного заключения с запретом занимать должности на государственной службе на срок от 6 до 12 месяцев.

Комиссия 90-й статьи имеет право обратиться в компетентные судебные органы также в том случае, если по результатам проведенного уполномоченными депутатами изучения ею будут усмотрены признаки состава правонарушения, в том числе уголовно наказуемого. Данное обращение должно быть рассмотрено во внеочередном порядке и результаты должны быть доведены до руководства комиссии.

Если комиссия считает, что выявленные ею нарушения стали результатом несовершенства действующих законов, в таком случае она формирует предложения по их исправлению и передает на рассмотрение в соответствующее профильное подразделение правительства или в специализированную комиссию Меджлиса. Данное полномочие является основной формой реализации функции упорядочивания и увеличения эффективности деятельности Меджлиса и депутатов.

В конечном итоге комиссия 90-й статьи Конституции доводит до депутатов результаты своей работы на общем заседании Меджлиса. На данных заседаниях присутствуют аккредитованные средства массовой информации. Сведения из доклада комиссии 90-й статьи, представляющие интерес для широких слоев общества, могут быть опубликованы заинтересованными СМИ.

Исходя из анализа правовой основы деятельности комиссии можно заключить, что она не обладает правом выносить обязательные для исполнения решения, за исключением тех, которые прописаны в вышеуказанных законах и которые необходимы для осуществления надзора. Комиссия не вправе самостоятельно решать, деятельность какого органа ей необходимо расследовать. Инициировать подобные действия могут лишь обращения граждан. С одной стороны, данное правило предотвращает превращение комиссии в орудие политического давления Меджлиса на иные органы. С другой стороны, обладая политическим и административным ресурсом, возможно инициировать наличие «жалоб» граждан на деятельность государственных органов, которых «необходимо» проверить. Тем более что ни в одном нормативном акте, регулирующем деятельность комиссии, не указано, какое количество жалоб и с каким содержанием должно поступить на деятельность государственного органа для того, чтобы в отношении него было инициировано расследование комиссии. Вероятно, жалобы должны поступать регулярно и иметь примерно сходное содержание.

Ведь основной задачей комиссии является выявление проблем в функционировании системы государственных органов для того, чтобы передать данную информацию в компетентные инстанции — Меджлис или суд — для исправления имеющихся проблем законными средствами. Факт нарушения прав и свобод отдельных граждан в данном процессе является начальной точкой процесса, а их восстановление — побочным результатом исправления проблем функционирования государственных органов.

Вместе с тем остается неясным значимый вопрос границ осуществления вмешательства комиссии в деятельность государственных органов, особенно органов судебной власти. Нормативный правовой акт под названием «Регламент деятельности комиссии 90-й статьи Конституции»⁴², который регулирует в том числе конкретные способы осуществления комиссией своих функций, не содержит ответа на обозначенный вопрос.

Обратившись к оригиналу Конституции Ирана, можно обнаружить в ст. 90 следующую фразу هر کس‏ شکایتی‏ از طرز کار مجلس, что дословно переводится на русский язык как «любой, имеющий жалобу о способе работы Меджлиса…». Ключевое понятие здесь — «способ работы». В ст. 5 Закона «О способах реализации 90-й статьи Конституции» указано, что «комиссия производит проверку только по фактам жалоб на способ осуществления органами государственной власти своих полномочий». Исходя из этого, для того чтобы жалоба была принята в Меджлис, ее предметом должна быть форма деятельности государственных органов, а не ее результат. Надлежащим предметом жалобы может быть, к примеру, отказ должностного лица от исполнения им своих обязанностей, несоблюдение установленных законом сроков, неоправданная трата ресурсов при осуществлении законных действий⁴³. Таким образом, в комиссии 90-й статьи не могут быть рассмотрены жалобы на несправедливый приговор суда, так как приговор является результатом осуществления правосудия.

Примечательно проследить также эволюцию в правовом регулировании деятельности комиссии 90-й статьи посредством анализа правовой основы ее функционирования. Конституция ИРИ вообще не предусматривает создания подобного органа. Она только обязывает парламент рассматривать жалобы граждан на деятельность органов государственной власти. Во Внутреннем регламенте Меджлиса закреплена норма о создании структурного подразделения с целью реализации обязанности, наложенной на парламент ст. 90 Конституции. Помимо этого, регламент Меджлиса возложил на комиссию 90-й статьи дополнительную функцию в виде упорядочивания и увеличения эффективности деятельности Меджлиса и депутатов. Данная задача логично вытекает из наличия надзорных полномочий комиссий. Имея широкое представление о правоприменительной практике органов исполнительной и судебной власти, делая на этой основе вывод о наличии пробелов и коллизий, комиссия может обоснованно предлагать принятие новых законов или изменение действующих.

Конституция была принята в конце 1979 г. По всей видимости, поняв за 2 года деятельности, что комиссии 90-й статьи не хватает полномочий для осуществления контрольной функции, парламентом в 1981 г. был принят Закон «О праве комиссии 90-й статьи Конституции расследовать деятельность органов государственной власти на основе жалоб граждан». Данный акт расширил количество объектов контроля, добавив туда революционные учреждения, которые в большинстве своем являются негосударственными общественными учреждениями⁴⁴, и закрепил за комиссией право требовать проведения от органов-объектов контроля внутреннего расследования их деятельности, ставшей поводом для жалоб граждан.

В 1985 г. указанный закон был дополнен. Право требования комиссией внутреннего расследования было подкреплено одной из самых эффективных видов мотивации для должностных лиц — угрозой уголовного наказания. Таким образом контрольным полномочиям комиссии было придано реальное значение, игнорировать которые иные государственные органы и должностные лица не могли.

В 1986 г. был принят Закон «О способах реализации 90-й статьи Конституции», который еще больше расширил контрольные полномочия комиссии, добавив право вызова для объяснения должностных лиц, а также право проверки деятельности объектов контроля посредством депутатов Меджлиса и даже иных лиц в случае необходимости.

Вероятно, такая эволюция в правовом статусе комиссии объясняется тем, что иранские законодатели и руководство данного государства изначально посчитали наличие у парламента контрольных полномочий необходимым и эффективным для деятельности всего государственного механизма. С течением времени стало понятно, что форму осуществления контрольных полномочий необходимо расширить, а главное, подкрепить угрозой уголовного наказания за неисполнение требований комиссии. Таким образом, комиссия стала относительно самостоятельным органом в структуре Меджлиса, который способен реально воздействовать на решения широкого круга должностных лиц Ирана.

1.5. Законодательная функция Меджлиса исламского совета

Посредством деятельности комиссии 90-й статьи Конституции реализуется значительная часть контрольных полномочий Меджлиса. Однако основной функцией данного органа является законодательная деятельность, что следует из содержания ст. 58 Конституции ИРИ: «…законодательная власть реализуется Меджлисом исламского совета». Важно, что формально на конституционном уровне только Меджлис указан как орган законодательной власти. Но на основе анализа фактического содержания общественных отношений в области законодательной деятельности можно утверждать, что круг субъектов данной деятельности в ИРИ значительно шире, что и будет показано далее.

Первоначально необходимо отметить, что в Иране только 3 субъекта обладают правом законодательной инициативы: группа не менее чем из 15 депутатов Меджлиса, правительство и Высший совет останов⁴⁵. Иран в данном плане отличен от большинства иных стран, где отдельные депутаты и глава государства имеют такое право.

Субъекты законодательной инициативы должны до внесения законопроекта в Меджлис направить его в Управление по законодательству Меджлиса (معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی) (далее — Управление или Управление по законодательству). Данная обязанность проистекает из ст. 4 Закона «О разработке и внесении поправок в нормативные правовые акты»⁴⁶. Управление осуществляет проверку законопроекта на основании следующих критериев:

— существование схожего действующего закона или закона, вступающего в коллизию с нормами законопроекта;

— целесообразность регулирования общественных отношений, которые предполагаются в качестве объекта регулирования законопроекта;

— наличие противоречий норм законопроекта с Внутренним регламентом Меджлиса, Программой развития на 5 лет, Стратегией развития, стратегиями общей политики⁴⁷ и иными вышестоящими документами.

Заключение Управления по законопроекту направляется в Меджлис и представляется депутатам. Если субъекты законодательной инициативы не осуществили запрос в Управление, данный запрос должен быть сделан президиумом Меджлиса. Таким образом, Управление по законодательству осуществляет функцию предварительной экспертизы законопроектов.

Также примечательно, что в персидском языке законопроекты, выдвинутые депутатами, обозначаются словосочетанием طرحهاقانونى (тарха-э гануни), что на русский язык интерпретируется как «проекты законов». Проекты же, выдвигаемые правительством, обозначаются какلوایح قانونى (лаваех-э гануни), что на русский язык также интерпретируется как «проекты законов». Исходя из этого, в персидской правовой системе имеется смысловое различение проектов законов, исходя из вида субъектов законодательной инициативы, что выражается как лексически, так и процедурно в ходе их рассмотрения.

Депутатские проекты законов направляются главе Меджлиса. После получения и зачитывания проекта главой Меджлиса или одним из секретарей проект передается в соответствующие специализированные комиссии Меджлиса, где одна комиссия назначается основной, остальные — дополнительными (вспомогательными). После поступления в комиссии копия проекта посылается профильному министру или министрам. Депутаты, выдвинувшие проект закона, имеют право присутствовать на заседаниях комиссий, рассматривающих проект, для дачи необходимых пояснений. Им предоставляются протоколы заседаний в письменном виде.

После представления проекта закона Меджлису, но до одобрения его основного содержания, проект может быть отозван письменным заявлением подавших его депутатов, если инициаторов останется менее 15 человек. После одобрения основного содержания проекта он может быть отозван постановлением Меджлиса, которое выносится после дачи разъяснений в течение 10 минут на заседании Меджлиса одного из депутатов, отзывающих проект, и одного, настаивающего на его принятии.

Если проект не прошел утверждения профильной комиссии или Меджлиса, то подобный проект не может быть внесен вновь на обсуждение в течение 6 месяцев. Для более раннего внесения нужны существенные изменения в текст или письменное требование минимум 15 депутатов с положительным решением Меджлиса.

Законопроекты правительства, передаваемые в Меджлис, должны быть подписаны президентом и ответственным министром или только ответственным министром (министрами). Законопроекты правительства должны быть представлены на заседании Меджлиса ответственным министром или представителем правительства. Во время обсуждения законопроектов депутатов на заседании также должен присутствовать министр, в ведении которого находится объект регулирования данного проекта закона. Правительственный законопроект может быть отозван до одобрения его основного содержания Меджлисом по письменному заявлению президента. После одобрения он может быть отозван до вынесения окончательного решения постановлением Меджлиса после выступления с соответствующим заявлением в течение 10 минут на заседании Меджлиса министра или вице-президента.

Законопроекты Высшего совета останов передаются в Меджлис напрямую или через правительство. Копия направляется в правительство. Процесс отзыва проектов законов Высшего совета останов аналогичен с правительственными. Вице-президенты, министры, глава и заместители главы Высшего совета останов, официально представленные Меджлису, имеют право присутствовать на заседаниях Меджлиса и его комиссий для дачи необходимых пояснений и аргументации своего мнения по поводу обсуждаемых проектов законов. Все законопроекты передаются в СМИ для опубликования.

На заседаниях комиссий Меджлиса имеют право присутствовать депутаты Меджлиса, не входящие в состав данных комиссий, без права голоса. С разрешения комиссии они могут участвовать в дискуссии и представлять свое мнение. Комиссии Меджлиса при рассмотрении законопроектов обязаны осуществлять консультации и сотрудничество с государственными органами, в ведении которых находятся выполнение задач, находящихся в рамках общественных отношений, предполагаемых для регулирования конкретным проектом закона.

Все поступившие законопроекты после их передачи в основную и вспомогательные комиссии глава Меджлиса обязан передать в экспертный центр Меджлиса для изучения и вынесения квалифицированного заключения. Вспомогательные комиссии обязаны в срок, не превышающий 15 суток, представить заключение в основную комиссию. Депутаты с момента получения текста проекта комиссиями имеют право в течение 10 дней представлять свои предложения по изменению положений проекта. В основной комиссии обсуждение проекта может длиться максимум три месяца. Решением президиума Меджлиса данный срок может быть увеличен вдвое.

Если комиссия Меджлиса возражает с распределением законопроектов, то она может сообщить об этом в президиум Меджлиса, который обязан в кратчайшие сроки рассмотреть данный вопрос и вынести решение. Если в отношении основного содержания законопроекта возникли разногласия у основной и вспомогательной комиссий, то на заседании Меджлиса до голосования по факту одобрения основного содержания один из членов этих комиссий излагает позицию своей комиссии.

В случае необходимости основная комиссия по законопроекту своим решением может отправить проект в экспертный центр Меджлиса. Глава центра обязан, исходя из специфики представленного проекта, собрать экспертную комиссию для исследования проекта. В состав данной комиссии могут быть включены как специалисты сотрудники самого экспертного центра, так и иные физические и юридические лица, такие как бывшие и действующие депутаты Меджлиса, иные служащие государственных органов, сотрудники научно-исследовательских организаций и университетов, а также иных компетентных организаций. В комиссии назначается председатель решением главы экспертного центра. Он обязан после проведения исследования проекта закона, в частности, после сравнительного анализа проекта с действующим иранским законодательством и с законодательством иных стран, после изучения предложений вспомогательных комиссий и отдельных депутатов, соблюдая рамки, установленные вышестоящими нормативными правовыми актами, подготовить заключение комиссии. Оно оглашается на заседании основной комиссии по законопроекту. Экспертная комиссия в ходе своей работы может прийти к выводу, что представленный законопроект нецелесообразно принимать. Данная позиция аргументируется главой экспертной комиссии на заседании основной комиссии по законопроекту.

После получения президиумом Меджлиса решения основной комиссии по проекту он может быть отозван или его рассмотрение приостанавливается, в случае если в течение месяца правительство в отношении правительственных проектов или не менее 15 депутатов инициативной группы по парламентском проекту потребуют отмены или приостановки. После получения президиумом Меджлиса конечного решения по законопроекту от основной комиссии в течение 10 дней вспомогательные комиссии могут предлагать президиуму поправки в проект.

После прохождения времени, в течение котрого возможно внесение поправок в законопроект, в повестку работы Меджлиса назначается первое рассмотрение данного законопроекта на общем заседании. По общему правилу при рассмотрении проектов в формате двух заседаний на первом одобряется основное содержание, на втором — детали. Депутаты-члены инициативной группы должны информироваться в письменной форме комиссиями Меджлиса о заседаниях, где будет рассматриваться их законопроект, не менее чем за 24 часа.

В ст. 149 Внутреннего регламента Меджлиса достаточно подробно урегулирована процедура обсуждения законопроекта в рамках общего заседания Меджлиса. На заседании по рассмотрению основного содержания проекта закона вначале в течение 10 минут депутатам представляется позиция основной комиссии по проекту. После этого допускается выступление депутатов Меджлиса, но не более шести человек в течении пяти минут каждый. Из них трое — за, трое — против (в случае наличия депутатов, которые имеют противоположное мнение относительно рассматриваемого вопроса). Присутствующий представитель правительства Ирана и представитель основной комиссии по законопроекту имеют право высказать свою точку зрения по дискуссии в течении не более пяти минут. Далее происходит голосование. В случае рассмотрения особо важного и сложного проекта на основе письменного заявления не менее 15 депутатов или главы Меджлиса с одобрения Меджлиса время выступлений может быть удвоено.

После одобрения основного содержания законопроекта происходит рассмотрение детально, постатейно. Процедура следующая. Один из членов президиума Меджлиса зачитывает предлагаемое содержание статей. Далее оглашаются предложения вспомогательных комиссий и отдельных депутатов по поводу внесения изменений в конкретные статьи законопроекта. Если разногласий не имеется, на голосование выносится проект статьи основной комиссии.

В случае наличия разногласий по поводу содержания конкретной статьи выступают 2 депутата парламента, один из которых придерживается позиции поддержать статью в имеющейся редакции, а другой — внести изменения. Выступают также представитель правительства Ирана и представитель основной комиссии по законопроекту. Все выступления длятся не более 5 минут. Представляется, что такая детальная регламентация времени выступления участников дискуссии во время обсуждения законопроекта обусловлена стремлением к установлению дисциплины затем, чтобы устранить возможность чрезмерного затягивания процесса обсуждения.

На общем заседании по рассмотрению законопроекта по предложению главы Меджлиса может быть принято решение о возврате проекта на доработку. Основная комиссия в течение 7 дней производит разбор конкретных положений проекта, послуживших причиной возврата. Также во время обсуждения содержания статей законопроекта на основании письменного заявления любого депутата с одобрения главы Меджлиса может быть выдвинут вопрос об имеющемся пробеле или неясности в тексте конкретной статьи. После пятиминутного выступления поддерживающего данную идею и ее оппонента происходит голосование, или же глава Меджлиса поручает основной комиссии доработать данный вопрос.

В практике иранской законотворческой деятельности имеется примечательный правовой механизм, закрепленный в ст. 154–155 Внутреннего регламента Меджлиса. Согласно приведенным статьям законопроекты могут быть классифицированы на основе необходимой срочности их принятия на 3 степени, где третья — наивысшая. Срочность законопроектам присваивается субъектами законодательной инициативы путем голосования внутри своей группы до подачи его в Меджлис.

Степень срочности присваивается в соответствии с наличием следующих обстоятельств:

— первая степень срочности присваивается законопроектам, принятие которых является важной общественной потребностью или которые имеют основополагающее значение для принятия иных нормативных правовых актов;

— вторая степень срочности присваивается законопроектам, принятие которых предотвратит нанесение возможного вреда обществу или государству;

— третья степень срочности присваивается законопроектам, принятие которых предотвратит нанесение неминуемого существенного вреда обществу или государству.

Если проект поступил в Меджлис без указания степени его срочности, то группа из не менее 15 депутатов имеет право в письменном виде подать заявление о необходимости присвоения степени срочности. Степень срочности присваивается в соответствии со следующей процедурой:

— первая — после выступлений одного депутата, поддерживающего данное предложение, и одного противника, путем абсолютного большинства голосов присутствующих;

— вторая и третья — после выступлений двух депутатов, поддерживающих данное предложение, и двух оппонентов, путем голосования квалифицированным большинством в две трети голосов присутствующих членов депутатской инициативной группы и две трети голосов депутатов Меджлиса.

Обсуждения любых срочных законопроектов проводится в ходе одного заседания. Но также как и в отношении несрочных (обычных) законопроектов проводится два голосования. После предоставления комиссиями решений по проекту его обсуждение и голосование ставится в повестку работы Меджлиса во внеочередном порядке.

Законопроекты первой степени срочности направляются в основную и дополнительную комиссии и рассматриваются ими во внеочередном порядке. Решения данных комиссии по законопроекту должно быть сформировано минимум за 48 часов до того, как проект будет предоставлен депутатам Меджлиса для ознакомления.

Процедура рассмотрения проектов второй степени срочности следующая:

— максимум в течение четырех часов после присвоения степени срочности текст проекта должен быть представлен в комиссии;

— максимум в течение 20 часов после присвоения степени срочности депутатами Меджлиса должны быть представлены в комиссии предложения по внесению поправок в проект;

— максимум в течение трех суток решение комиссий должно быть представлено в президиум Меджлиса для внесения его в повестку работы.

Если комиссии не представят свои решения в указанный срок, обсуждение проекта автоматически вносится в повестку работы Меджлиса.

После присвоения законопроектам третьей степени срочности сразу же на ближайшем заседании Меджлиса без предварительных исследований происходит обсуждение и голосование.

Идея классифицировать законопроекты в зависимости от срочности необходимости внесения изменений в регулирование определенных общественных отношений для предотвращения опасных или вредных последствий для государства или общества представляется оправданной. Вместе с тем механизм присвоения законопроектам срочности может использоваться заинтересованными политическими силами для «продавливания» необходимых им законов, так как главная характеристика срочности — это сокращение времени проверки законопроекта. Однако для предотвращения злоупотребления механизмом присвоения срочности законопроектам в политических целях отдельных субъектов по инициативе правительства или группы не менее 15 депутатов по решению Меджлиса перед началом постатейного обсуждения проекта возможно снятие с него срочности полностью или уменьшение степени на один или два пункта (для 2 и 3 степени соответственно). Причем вносить изменения в степень срочности законопроекта как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения дозволяется только один раз.

Процесс иранской законодательной деятельности характеризуется еще одной довольно примечательной особенностью. В соответствии со ст. 85 Конституции ИРИ Меджлис может поручить принятие некоторых законов своим специализированным комиссиям. Действие принятых ими нормативных правовых актов будет временным, в порядке эксперимента («временный закон»). Такое содержание имела данная статья до масштабной конституционной реформы 1989 г. В современной редакции в эту статью добавлены положения о том, что Меджлис вправе в случае необходимости делегировать правительству право принятия уставов государственных организаций, учреждений и компаний. При таком делегировании принятый акт будет действовать постоянно. Подобные уставы зачастую поручают разрабатывать и принимать именно правительству, потому что государственные организации, учреждений и компании, как правило, действуют в качестве структурного подразделения конкретного министерства или под контролем министерства.

Процедура принятия временных законов регулируется Внутренним регламентом Меджлиса. В случае если правительство или не менее 15 депутатов Меджлиса до начала изучения проекта закона в рамках общего заседания Меджлиса потребуют его передачи в правительство или комиссии Меджлиса для решения вопроса о его принятии в порядке эксперимента, данное требование должно быть рассмотрено на заседании Меджлиса на следующей неделе после вынесения требования. На заседании Меджлиса представителем правительства или группы депутатов излагаются причины их требования в течение 10 минут. Далее выступают по два депутата Меджлиса, являющихся противниками и сторонниками требования. Выступление каждого не может длиться более 10 минут. Далее следует голосование.

В случае одобрения Меджлисом указанного требования, депутатский или правительственный законопроект передается на рассмотрение одной из комиссий Меджлиса. Для принятия временного закона в комиссии необходимо одобрение не менее двух третей от общего количества членов комиссии. В случае принятия комиссией временного закона, Меджлис определяет срок его действия (от одного до пяти лет). Комиссия может предложить данный срок, но не позднее 48 часов до распределения среди депутатов материалов принятого закона.

Правительство обязано минимум за 6 месяцев до даты окончания действия временного закона предпринять необходимые законные действия для продления действия временного закона или предания ему постоянного характера. Президиум Меджлиса обязан сделать то же в отношении временных законов, принятых комиссиями Меджлиса. Истечение сроков действия временных законов не влечет автоматического продления их действия.

Представляется, что необходимость предоставления в руки иранских законодателей такого инструмента регулирования общественных отношений как принятие временных законов была обусловлена потребностями раннего этапа строительства нового государства. В марте 1979 г. на референдуме иранский народ проголосовал за изменение формы правления государства с конституционной монархии на исламскую республику. И уже в декабре того же года была принята конституция нового государства. Понимая, что построение государственного механизма и противостояние внешним угрозам требует оперативной реакции законодателей, в конституции была закреплена возможность принятия ими временных законов с тем, чтобы в случае неэффективности его исполнения, неточности формулировок или изначальной ненадобности его принятия данный закон можно было бы отменить или изменить в более короткие сроки с меньшими бюрократическими издержками.

Помимо этого, как показала практика законодательной деятельности в Иране, принятие спорного законопроекта в порядке эксперимента позволяет на время прийти к компромиссу разным политическим силам.

Однако данный механизм имеет ощутимые недостатки. Так, некоторые законы в Иране не одно десятилетие действовали и действуют временно, что противоречит самому смыслу «экспериментальных законов», особенно если учесть, что время существования Ирана с нынешней формой правления составляет четыре полных десятилетия. Порой законодателям гораздо проще с точки зрения трудозатрат продлить действие временного закона, чем проводить сложную процедуру его доработки для окончательного принятия.

Ярким примером обозначенных нюансов законодательной деятельности является Закон «Об исламских уголовных наказаниях»⁴⁸. Его особенность заключается в том, что изначально данный закон был принят как временный на основе ст. 85 Конституции ИРИ. Аргументировалось данное решение тем, что государству в кратчайшие сроки необходимо было сформировать и принять закон, регулирующий уголовную ответственность как важнейший инструмент установления исламской законности и правопорядка в новых реалиях общественно-политической жизни. Будучи принятым в порядке эксперимента, этот закон до сих пор действует на временной основе. И это при том, что Закон «Об исламских уголовных наказаниях» является основным нормативным актом, регулирующим уголовную ответственность в Иране.

В 2010 г. в очередной раз Меджлис продлил срок исполнения этого закона на 1 год. Один из членов специализированной комиссии по судам и праву, которая является профильной при разработке данного закона, заявил, что «он является крайне объемным и сложным. Органы судебной власти, которые обязаны принимать непосредственное участие в разработке данного закона, поздно прислали свои предложения в Меджлис»⁴⁹. Поэтому временный характер действия продлили.

Наличие механизма принятия временных законов в Иране порождает ряд противоречий с имеющимися конституционными нормами. Во-первых, вызывает сомнение с точки зрения правового характера сам факт осуществления фактически полного цикла законотворческой деятельности специализированными комиссиями Меджлиса, а не самим Меджлисом. Ведь в ст. 58 Конституции ИРИ закреплено, что законодательная власть реализуется Меджлисом исламского совета. Специализированные комиссии Меджлиса являются его структурными подразделениями. Как следует из ст. 38 Внутреннего регламента Меджлиса количественный состав его специализированных комиссий — от 19 до 24 человек. А всего в иранском парламенте в настоящий период времени заседают 290 депутатов. Исходя из этого, некоторые законы, имеющие ключевое значение для функционирования государства и общества, разрабатываются и принимаются менее 10% от общего числа избранных представителей народа. Такое малое количество депутатов не могут быть выразителями воли всего населения при принятии законопроекта, на основе которого будут регулироваться общественные отношения в рамках всей территории государства и для всего населения. И примером принятия таких нормативных правовых актов является не только вышеуказанный Закон «Об исламских уголовных наказаниях». Сюда же возможно отнести законы «О расследовании административных правонарушений»⁵⁰, «Об основах военной службы в Исламской Республике Иран»⁵¹ и другие. В целом, не отрицая возможной полезности права принятия временных законов для облегчения работы законодателей, предоставление его структурным подразделениям парламента видится противоречащим ст. 58 Конституции Ирана в контексте нарушения представительства населения государства при осуществлении законодательной деятельности.

Во-вторых, процедура принятия временных законов вступает в противоречие со ст. 69 Конституции ИРИ, в которой указано, что голосования в Меджлисе публичны, а сведения о них распространяются для всеобщего доступа посредством газет и радио⁵². Исходя из этого, граждане имеют возможность получать информацию о ходе законодательного процесса, что закреплено как политическое право граждан. Однако свободный доступ граждан к информации о заседаниях специализированных комиссий закрыт. На них могут присутствовать строго определенный круг лиц (сами члены комиссии, иные депутаты, представители правительства и иных государственных органов по профилю деятельности регулирования законопроекта, специалисты или эксперты по приглашению комиссии). А ведь на таких заседаниях и принимаются временные законы. Следовательно, особенности процедуры принятия временных законов ограничивают права граждан на свободный доступ граждан к сведениям о деятельности государственных органов (о Меджлисе).

Наконец, в-третьих, понятия, используемые при изложении ст. 85 Конституции Ирана, являются широкими с точки зрения объема («предоставление права на принятие … в особых обстоятельствах», «принятие некоторых законов» «действие в порядке эксперимента», «срок, установленный Меджлисом», «срок конечного подписания Меджлисом»). Более важно, что отсутствует официальное толкование данных понятий. Это приводит к тому, что парламент трактует их в каждом конкретном случае наиболее выгодным для себя образом, что в конечном итоге является одной из причин существования вышеописанных проблем использования временных законов как правового инструмента.

Необходимо отметить, что иранское законодательство не является уникальным с точки зрения наличия временных правовых норм. Аналогичный элемент присутствует в правовой системе США⁵³. Он носит образное название sunset — «закат солнца». Но аналогия временных законов в Иране и явления sunset в американской правовой практике не является полной по двум причинам. Во-первых, в США временное действие могут иметь отдельные нормы в составе правого акта, а не весь акт, как в Иране. Во-вторых, процедура принятия закона, в составе которого включены временные нормы, в парламенте США не отличается от процедуры принятия закона без подобных норм, за исключением решения вопроса о том, какие нормы необходимо установить как временные и на какой срок. В Иране же временные законы принимает не парламент, а специализированная комиссия в его составе, а парламент лишь устанавливает срок действия закона. Но в практике обеих стран наличие данного механизма обуславливается необходимостью «проведения закона через парламент»⁵⁴.

Согласно Внутреннему регламенту Меджлиса принятие ряда законов, которые регулируют особые виды общественных отношений, требует специфической процедуры. Так, согласно ст. 174 законопроект, касающийся изменений территории государства, должен содержать в приложении международный договор, согласно которому происходит данное изменение. Такой законопроект направляется в комиссию Меджлиса по национальной безопасности и внешней политике. Данная комиссия должна провести консультацию с комиссией по судам и праву, провести обсуждения законопроекта в присутствии инициаторов и представителя Высшего совета национальной безопасности и в течение месяца вынести по вопросу целесообразности принятия законопроекта и направить его в президиум Меджлиса. Законопроектам об изменении территории государства автоматически присваивается вторая степень срочности. Принятие осуществляется квалифицированным большинством в размере четырех пятых от общего количества депутатов.

Значимым полномочием Меджлиса является вынесение решения о проведении референдума. Согласно ст. 59 Конституции ИРИ в отношении особо важных вопросов политического, экономического, социального и культурного характера осуществление законодательной власти возможно посредством проведения референдума, т.е. прямого обращения к голосам граждан.

Как следует из положений раздела 15 Внутреннего регламента Меджлиса первым шагом в процессе назначения референдуме с позиции юридической процедуры является создание специальной комиссии Меджлиса в количестве 15 депутатов. Данная комиссия является организационной инстанцией при изучении проблемы, в отношении которой предполагается проведение референдума. Указанная комиссия вправе предлагать создание иных особых комиссий в рамках решения вопроса о необходимости проведения референдума.

Окончательное решение вопроса о проведении референдума выносится на общем заседании Меджлиса. Установлено общее время обсуждения — не более 4 часов, при этом выступление одного человека не может длиться более 15 минут. Но представитель правительства и спикер специальной комиссии имеют право на часовое выступление. После окончания обсуждений проходит голосование посредством опускания листа бумаги в урну для голосования. На листе указывается мнение относительно решения специальной комиссии, а также отмечается предложенные формулировки вопроса. Проведение референдума должно быть одобрено квалифицированным большинством в две трети от общего числа депутатов. Исходя из этого, только Меджлис является субъектом инициирования проведения референдума с точки зрения иранского права. Иные государственные органы и должностные лица должны обращаться к руководству Меджлиса для решения вопроса о проведении референдума.

В соответствии со ст. 52 Конституции ИРИ годовой бюджет составляется правительством Ирана и после этого предоставляется Меджлису для исследования и принятия в форме текущего закона. Более подробно данный процесс регулирует Внутренний регламент Меджлиса. Так, в ст. 182 указано, что правительство обязано предоставить проект бюджета в парламент не позднее 15 числа месяца азара по солнечному календарю⁵⁵ (5 декабря)⁵⁶. В течение 10 дней с момента распределения проекта бюджета среди депутатов они имеют право предлагать свои поправки в специализированные комиссии. В свою очередь, специализированные комиссии в течение 15 дней с того же момента формируют предложения для согласительной комиссии. Как было указано ранее, согласительная комиссия создается для принятия программы развития и годового бюджета. Согласительная комиссия после получения предложений от всех специализированных комиссий максимум в течение 30 дней проводит исследование проекта бюджета и поступивших предложений о поправках в проект.

На основе этого данная комиссия формирует проект бюджета с учетом поправок и оглашает его на общем заседании Меджлиса. Так как бюджет принимается в форме текущего закона, то после обсуждения доклада согласительной комиссии проводится голосование по вопросу общего содержания проекта, а затем — постатейное.

Таким образом, можно утверждать, что несмотря на тот факт, что правительство разрабатывает первичный проект годового бюджета, в процессе его принятия Меджлис играет решающую роль, так как правительство не имеет рычагов воздействия на парламент после передачи своего проекта. Кроме того, в случае необходимости Меджлис может вносить любые изменения в проект бюджета, но при условии, что предложения по увеличению расходных статей в обязательном порядке будут подкреплены не меньшим увеличением доходов.

Еще одним законом с особой процедурой принятия является так называемая Программа развития на 5 лет в социальной, культурной и экономической областях⁵⁷ (далее — Программа или Программа развития). На момент начала 2021 г. в Иране действует шестая Программа. По своему содержанию данные правовые акты представляют собой совокупность целей и задач, стоящих перед правительством и рядом иных государственных органов, с описанием методов их решения. Указанные цели и задачи могут быть как конкретными и поддающимися точному измерению (увеличение валового внутреннего продукта на определенное количество процентов), так и абстрактными (организация действий по увеличению социальной справедливости; увеличение добродетели на основе исламской нравственности).

Согласно ст. 180 Внутреннего регламента правительство Ирана обязано разработать и подать проект Программы в Меджлис до конца хордада (третий месяц солнечного календаря, который применяется в Иране). После получения проекта депутаты Меджлиса в течение пяти дней могут индивидуально подать в специализированные комиссии предложения о поправках. Специализированные комиссии в течение 10 суток с момента получения проекта должны его рассмотреть с точки зрения профиля своей комиссии и представить мнение комиссии в совместную комиссию Меджлиса, сформированную для рассмотрения Программы развития.

По прошествии 10 суток, предназначенных для передачи специализированными комиссиями их мнения по проекту, совместная комиссия обязана в течение двух недель изучить всю поступившую информацию и сформировать мнение комиссии, которое представляется Меджлису. На общем заседании вначале происходит рассмотрение вопроса о принятии общего содержания (общего смысла) проекта Программы. Для этого заслушиваются выступления 5 депутатов, поддерживающих решение принять проект, и 5 — не поддерживающих. Каждое выступление длится не более 15 минут. После этого специализированные комиссии и представители правительства, присутствующие на заседании, имеют право в течение 90 минут в совокупности отстаивать положения проекта. Затем происходит голосование.

Если совместная комиссия изначально представит Меджлису вывод о том, что принять основное содержание проекта Программы не представляется возможным, а Меджлис на голосовании поддержит данную позицию, то проект возвращается на доработку в правительство. Срок доработки — один месяц. По прошествии срока та же совместная комиссия в течение 15 дней рассматривает доработанный проект.

После принятия основного содержания проекта происходит голосование за принятие каждой статьи в отдельности. При этом рассматриваются проекты отдельных статей, предложенные правительством, специализированными комиссиями и совместной комиссией, а также отдельными депутатами. Если в отношении отдельных статей Меджлис