С. Н. Шевердяев

Зарождение международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.24

ББК 67.412.1

Ш37

Автор:
Шевердяев С. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор;
Колюшин Е. И., доктор юридических наук, профессор.

В монографии рассматриваются вопросы зарождения и укрепления на рубеже XX–XXI вв. международных антикоррупционных избирательных стандартов, которые нашли формальное отражение в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и в ряде рекомендательных актов общеевропейского правового пространства.

Особенно заметно становление двух направлений таких правовых стандартов, как гарантии прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий и антикоррупционные требования к кандидатам на выборные должности.

Книга содействует введению в оборот российской юридической науки современной зарубежной антикоррупционной литературы, международных антикоррупционных документов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2022 г.

Монография будет полезна юристам, специалистам в области государственного и муниципального управления, а также политологам.

Текст печатается в авторской редакции

УДК 341.24

ББК 67.412.1

© Шевердяев С. Н., 2023

© ООО «Проспект», 2023

Книга посвящается моим родителям

Посвящается 270-летию
Московского государственного
университета имени М.В. Ломоносова

ВВЕДЕНИЕ

Данная книга выходит в свет в 2023 г., когда отмечаются юбилеи сразу двух крупных правовых событий: 30-летие Конституции РФ 1993 г. и 20-летие Конвенции ООН против коррупции 2003 г. Это совпадение удачно передает и основную идею этой монографии — о том, что конституционные и антикоррупционные задачи, стоящие перед обществом, тесно связаны между собой. Причем, если совпадение юбилеев случайно, то взаимосвязь конституционно-правового и антикоррупционного материала закономерна. И из этого факта российская наука конституционного права может извлечь для себя много ценного, особенно в части практической стратегии защиты ценностей конституционализма.

Характерный для антикоррупционного анализа общественных отношений взгляд, требующий оценки мотивов поведения их участников (мотивов личных и групповых), позволяет увидеть привычные отраслевые правовые институты под новым углом зрения. Исследователю открывается целый пласт весьма полезных наблюдений, дающий возможность переоценить качество устоявшегося правового регулирования. Говоря о работе с конституционно-правовым материалом, разумеется, с помощью антикоррупционного ракурса у нас появляется возможность оценить поведение субъектов конституционного-правовых отношений, участников политического процесса.

Едва ли умудренные определенным жизненным опытом исследователи имеют какие-либо иллюзии по поводу благородства мотивов значительного числа участников политической жизни. Но, одно дело не иметь иллюзий, и совсем другое — давать существующему положению вещей профессиональную юридическую оценку, чтобы решать эту проблему на практике. В той степени, в которой взаимодействие между субъектами правоотношений опирается на взаимное доверие, мотивы всех участников должны быть кристально ясны. Но система конституционно-правовых отношений, то есть общественных отношений по поводу публичной власти не просто опирается, а основывается на доверии людей к «власти». Поэтому возможность корректно оценить мотивы субъектов политико-правовых взаимодействий в науке конституционного права представляет собой не факультативную опцию, а жизненную необходимость для правильной интерпретации качества конституционно-правовых отношений и управляющего ими законодательства.

В демократических государствах народное доверие передается посредством специальных правовых процедур, главная из которых — выборы должностных лиц органов власти. Не готовые служить своим избирателям персоны, которые нацеливаются на завоевание публичного поста, руководствуясь мотивами «корыстной или иной личной заинтересованности», должны быть своевременно идентифицированы и взяты под контроль. Если конституционное законодательство не располагает для этого нужными инструментами, то обществу предстоит мириться с вытекающими отсюда последствиями. Требовать помощи от уголовного права, когда государственный аппарат уже поглотила коррупционная гидра, в большом числе случаев будет не вполне своевременно.

Государства, которые всерьез восприняли идеалы международного антикоррупционного движения, поступательно и неуклонно развивающегося со второй половины ХХ века, в настоящее время имеют возможность организованно осуществлять проверку этического качества своих политических кадров и, благодаря этому, проводить столь необходимую для стойкости демократического порядка перманентную профилактику своего политико-правового механизма. Поэтому в современных развитых государствах антикоррупционное законодательство, состоящее из вполне определенного набора специализированных правовых институтов, и последовательно реализованное на практике — это важнейший функциональный элемент национальной правовой системы.

Влияние на конституционное законодательство антикоррупционного законодательного комплекса изучается автором не один год. Настоящая книга является продолжением предыдущих научных изысканий (см., например: Шевердяев С. Н. Отражение современной антикоррупционной культуры в российском конституционном праве. М.: Юстицинформ, 2020. 320 с.; Шевердяев С. Н. Управление конфликтом интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности: конституционно-правовой анализ. М., 2021. 392 с.).

Действующая в настоящее время система международных антикоррупционных конвенций и рекомендаций затрагивает практически все традиционные отрасли правового регулирования. Не явилось исключением и конституционное право. С определенными оговоркам и условиями положения международных антикоррупционных документов позволяют мягко и гибко корректировать и направлять развитие национального конституционного законодательства.

Наиболее авторитетный документ, выработанный международным антикоррупционным движением — Конвенция ООН против коррупции, принятая в 2003 г. Анализ ее содержания позволяет выделить, по меньшей мере, три основных области международных антикоррупционных стандартов, которые касаются привычного для конституционного права предмета регулирования. Их логическую структуру (с позиции традиционного отечественного государствоведения) можно представить следующим образом: 1) антикоррупционные стандарты формирования органов власти (стандарты выборов и должностных назначений); 2) антикоррупционные стандарты деятельности органов публичной власти; 3) антикоррупционные стандарты деятельности публичных должностных лиц органов власти.

В настоящей монографии мы касаемся первого направления, то есть международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса. При этом стандарты должностных назначений на «политические» должности было решено оставить здесь в стороне, поскольку, во-первых, их анализ несопоставим по сложности с вопросами развития избирательного права, во-вторых, в значительной степени они пересекаются с проблематикой должностных назначений в системе государственной службы, которая в нашей литературе итак неплохо освоена наукой административного права.

Межгосударственные инициативы, послужившие истоками формирования набора базовых международных антикоррупционных документов рубежа 1990–2000-х гг., касающихся избранной темы, рассматриваются довольно подробно с использованием изрядного количества отсылок и выдержек. В связи с этим мы заранее приносим свои извинения за немалый объем монографии, но это сделано намеренно в силу ряда причин. Так, довольно большая часть материала посвящена освоению международных документов и зарубежной литературы, которая еще не известна русскоязычному читателю, а потому должна быть презентована адекватно и с наименьшими искажениями. Также неправильно было бы лишать читателя удовольствия воочию понаблюдать за тем, как в международном общении появляются и вызревают полезные правые новации, как со временем совершенствуется стилистика международных антикоррупционных правовых стандартов избирательного процесса. Но особенно важно, что следование за длительной траекторией развития международных антикоррупционных документов, которые на определенном этапе начинают затрагивать отдельные стороны избирательного процесса, убедительнее самых изысканных аргументов показывает, что их «зарождение» не является случайностью. Антикоррупционные стандарты избирательного процесса сложно назвать данью некой временной политической моде, они выкристаллизовываются в международном общественно-политическом дискурсе и в документах международных организаций не один десяток лет, достигли наивысшего уровня закрепления, доступного современному международному сообществу, и пришли к нам надолго.

Наиболее отчетливо к настоящему времени проявили себя два направления международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса: гарантии прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий, а также антикоррупционные требования к кандидатам на выборные должности. Между тем, есть основания полагать, что в дальнейшем международное антикоррупционное движение приведет к развитию новых направлений антикоррупционных избирательных стандартов, позволяющих рационализировать общественно-политическое развитие государств посредством конституционно-правовых инструментов.

Глава 1.
ОСНОВНЫЕ ВЕХИ ЭВОЛЮЦИИ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОЙ ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ

Особенности исторического наследия европейской цивилизации сформировали у народов, населяющих Европу, особое уважение к юридической формализации важнейших сторон общественной жизни. Не явилась исключением и политическая организация сообщества. Формирование конструкции органов власти, посредством которой обеспечивалось достижение общих целей, претворение в жизнь общезначимых решений представляет собой центральный момент в правовой рационализации политической жизни народа. Поэтому нет ничего удивительного в том, что многие века во взаимной конкуренции оттачивая наиболее эффективные модели своей политической самоорганизации, европейские народы сумели выработать и сформулировать в краткой форме каталог довольно простых базовых идей, последовательное воплощение которых на практике в правильном сочетании закономерно приводит к созданию одновременно стабильной, справедливой и экономически успешной национальной политической системы. Сегодня эти идеи известны юристам как принципы конституционализма. Данный исторический политико-правовой опыт в конечном итоге и лег в основу современных представлений о принципах формирования органов власти, создаваемых в пределах национальных правопорядков.

В настоящее время в мире стало общепринятым, что представители власти имеют право говорить от имени народа, если они им специально на это уполномочены. В демократических государствах данный факт гарантируется и удостоверяется посредством специальной процедуры, реализуемой максимально открыто и прозрачно. Речь идет об избирательном процессе.

Можно условно выделить следующие основные этапы эволюции концептуальных общеевропейских идей, правовых актов, а также практики формирования органов власти, которые уполномочиваются народом для решения общих вопросов национального сообщества:

1) Период античности, охватывающий эпоху зарождения, расцвета и упадка античных республик, полисов Древней Греции и цивилизации Древнего Рима, а также время разложения остатков республиканской традиции. Данный период характеризуется появлением политической философии, теоретической проблематизацией ключевых вопросов народовластия, изобретением оригинальных электоральных практик и приемов и их письменное описание (V в. до н. э. — V в. н. э.);

2) Средневековье, взятое вместе с эпохой Возрождения и Реформации, можно характеризовать как поступательный переход от господствующей практики непосредственного народовластия древних германцев к локальному использованию механизмов представительства, а также вызревание условий для мировоззренческого переворота в понимании основ политического устройства общества (V–XVI вв. н. э.);

3) Эпоха Просвещения: становление конституционализма, юридическое обоснование идеи принадлежности власти народу, выработка современного представления о правилах организации публичной власти демократического государства (XVII–XVIII вв.);

4) Время практических и законодательных экспериментов, калибровка и стабилизация основных принципов избирательного права (XIX — начало XX в.);

5) Закрепление некоторых базовых общемировых стандартов избирательного процесса в крупнейших международных документах (вт.п. XX в.).

Итак, античное время сформировало общую концептуальную основу, задало мировоззренческий вектор для современной политико-правовой культуры и электоральной культуры как ее части. Сегодня мы употребляем в своей речи слова из греческого языка («демократия») и римской латыни («вотум»), считая это совершенно органичным и не особенно задумываясь об их происхождении, поскольку они давно стали частью нашей родной речи¹.

Древнегреческие полисы существовали в условиях взаимной конкуренции, а иногда осознанно к ней стремились, почитая за благо. В этом принято видеть причину практики организации всевозможных соревнований вроде Олимпийских игр, состязаний между актерами, ораторами, философами и т. п. В науке есть устойчивое мнение, что не в последнюю очередь этому способствовал сложный балканский рельеф с его невысокими горами, отделявшими друг от друга небольшие плодородные долины, и множеством островных анклавов. Морские путешествия и активная торговля с соседями стимулировала у древних греков развитие навыков коммуникации, убеждения, приверженность к новым открытиям. Все это создавало благодатную почву для творческой мысли, совершенствования обмена знаниями, формирования теоретических доктрин, пытавшихся наиболее убедительно обобщить жизненный опыт.

Много позже весьма похожий процесс мы увидим в преддверии эпохи Просвещения, когда церковная Реформация раскрепостит сознание думающих людей, а легализация свободы мысли и совести снова сформирует в европейском обществе ситуацию невиданного брожения идей, их взаимную конкуренцию, что постепенно приведет к появлению современного научного мировоззрения и конституционной культуры с ее верой в возможности рациональной организации политической жизни на строго научной основе². И это один из важнейших уроков, который предлагает нам история: в основе продуктивных политических новаций лежит свободомыслие и плюрализм высказываний. Политическое и идеологическое многообразие является необходимым условием демократической государственности, а не ее случайным производным.

Государственные образования эллинов были организованы весьма по-разному. Одна из самых известных классификаций устройства древнегреческих полисов основана на критерии количества правящих, который позволяет выделять (в варианте Полибия³) правление одного (монархия), немногих (аристократия) и всех граждан (демократия). В изучении древних оснований избирательного права нас особенно интересуют демократически устроенные полисы, особенно Афины, с которыми связаны наиболее славные имена древнегреческих государственных деятелей (Солон, Клисфен, Перикл).

Полисы Древней Греции представляли собой гражданские общины. Несмотря на то, что население полиса имеет склонность к постоянному росту⁴, основной формой принятия решений, важных для всей гражданской общины, стало собрание (экклесия), на котором после выступлений ораторов проводилось голосование всех присутствующих граждан. Иными словами, непосредственная демократия лежит в основе политического механизма древнегреческого демократического полиса. Здесь еще не приходится говорить об органах народного представительства в современном значении, которые были бы уполномочены законодательствовать, то есть принимать от имени народа собственные оригинальные решения. Афинский Буле времен Клисфена представляет собой не столько парламент, сколько созданный из ответственных граждан исполнительный комитет собрания местных жителей. «Государственные институты древних Афин, формируемые путем выборов, не имели самостоятельной власти. Их предназначением было выполнение решений народного собрания, исполнение законов и подготовка вопросов, выносящихся на очередное заседание экклесии»⁵.

Из интересных для сравнения с современной практикой приемов организации работы полисной политической системы можно отметить такие. В начале IV в. до н. э. в Афинах вводится материальное поощрение за участие в народном собрании, что можно считать отдаленным аналогом оплаты труда депутатов, которая сегодня рассматривается как гарантия независимости парламента в системе разделения властей (как и независимости от лоббистов).

Демократические полисы характерны своими изобретениями разных техник голосования. Выделяется, к примеру, открытое голосование в форме поднятия руки («хейротония»), а также закрытое голосование с помощью камней или бобов разного цвета.

Традиционные верования античного общества, где принято было полагаться на волю богов и на судьбу, поощряют практику широкого применяется жеребьевки («клеросис») при распределении должностей из заранее отобранных кандидатов. Основы для автоматизации подсчета голосов можно найти в практике использования специальных устройств, которые оперативно определяли результаты жеребьевки («клеротерии»).

Процедура проверки избираемых и вступающих в должность лиц с точки зрения их соответствия должности по моральным и иным качествам («докимасия») может служить прообразом современной системы специальных ограничений и требований, предъявляемых к кандидатам на выборные должности, а также предтечей «криминального» ценза.

Зачатки тайного голосования по избирательным бюллетеням можно найти в технике голосования по вопросу об остракизме, изгнании за пределы родного полиса всякого, чье пребывание граждане сочтут опасным для сообщества. Такой своеобразный способ профилактики узурпации власти и установления тирании предполагал такой вариант голосования, при котором имя заслуживающего изгнания указывалось гражданами на отдельных черепках («остракон»), которые подавались вниз написанным и под надзором архонтов складывались для подсчета в специально отведенные места. При желании в технике остракизма можно разглядеть и черты отзыва должностных лиц, хотя изгоняемые из политического сообщества не обязательно должны были занимать какие-либо государственные должности.

Для полноправного гражданина афинского полиса голосование и избрание на должность считалось не только правом, но и обязанностью. Если граждане путем голосования признавали кого-то способным вести общие дела на государственных должностях, тот не вправе был отказаться от несения службы полису. В вопросе об активном избирательном праве такой подход дает основу для разговора об актуальности обязательного вотума в какой-то форме, о сомнительности снятия порога явки как критерия действительности выборов, а также важности борьбы с абсентеизмом для институций, причастных к организации выборов. С точки зрения реализации пассивного избирательного права также возникает ряд вопросов, например, к уместности практики отказа от мандатов избранных народом депутатов в рамках политической технологии «избирательных паровозов».

Свидетельства, пусть и весьма скудные, о распространении в древнегреческих полисах письменного оформления правовых норм о системе публичной полисной организации и порядке проведения выборов закладывает черты избирательного законодательства. Истории известны цивилизации, которым принадлежат и более древние памятники писанного права, но в значительной степени они касаются уголовно-правовых предписаний, установлений гражданско-правового характера, наследственного и земельного права, принципов организации судебного процесса. Поэтому достоинством античной Греции становится возможность ее упоминания как цивилизации, создающей первые начала законодательства, именуемого сегодня конституционным.

Оставив после себя обширный материал для размышлений о правильном правлении, Древняя Греция не создала устойчивую традицию демократической государственности, которая стала бы непрерывной и была унаследована европейскими государствами напрямую.

Являясь плодом своего времени, даже те полисы, которые самоорганизовались на принципах демократии, были республиками рабовладельческими, где значительная, а то и подавляющая часть населения была несвободной, находилась в разных формах личной и экономической зависимости, что автоматически исключало ее из политической жизни. Для исконных граждан, создавших полис и защищавших его от врагов с оружием в руках, это было вполне справедливым, поскольку нельзя было считать гражданами военнопленных, наемных иноземных работников, или несостоятельных должников, обрекших себя на долговое рабство по договору. Точно также справедливым сегодня считается ограничивать в избирательных правах иностранцев, поскольку они не являются частью народного тела, образующего это государство, частью данного политического сообщества, но лишь потому, что они являются частью другого. Как справедливым считается и ограничение политических прав для лиц, которые фактом совершения преступлений по своей воле выводят себя за границы законов общежития.

Древнегреческий полисный партикуляризм не позволял масштабировать опыт демократического устройства на значительные пространства, находившиеся под контролем греческих полисов и их колоний, не мог стать основой сильного централизованного государства, которое было бы способно передать или навязать свой политический быт соседям. Македонская держава имела некоторый потенциал для усвоения и последующей трансляции политической практики греческих демократических полисов на новые территории. Но милитаризированная государственность македонцев не успела трансформироваться в новую политическую модель эллинистической культуры ввиду ранней смерти Александра Великого и начавшейся следом войны его диадохов на обширных территориях Ближнего Востока (IV–III вв. до н. э.). Поэтому культурную эстафету у греков принимает Древний Рим.

На раннем этапе своего становления Рим также представлял собой гражданскую общину, как и греческие полисы, но изначально развивался и неустанно расширял свое влияние на сопредельные территории из единого центра. Для краткого обзора электоральной истории, разумеется, интересен период Римской республики (VI–I вв. до н. э.). В большей степени будучи народом воинов и инженеров, а не народом философов и скульпторов, римляне не претендуют на создание оригинальной и разнообразной политической философии, оставаясь в этом верными учениками греков. Наивысший расцвет античного Рима приходится на время, когда ему удается в полной мере адаптировать достижения древнегреческой культуры. Не случайно римский поэт Гораций даже после превращения греческих земель в римскую провинцию (II в. до н. э.) написал, что «Греция, взятая в плен, победителей диких пленила, в Лаций суровый внеся искусства»⁶. Тем не менее Античный Рим неизменно вдохновляет исследователей и государственных деятелей никак не меньше Эллады.

Римская цивилизация хорошо знакома юристам своими кодификациями права. Но наиболее известные из них приходятся на имперский и ранневизантийский период (Кодексы Григориана, Гермогениана, Феодосия, Юстиниана относятся к IV–VI вв. н. э.). Поэтому само время указывает на то, что эти своды законов не могли касаться регулирования сколько-нибудь сложных вопросов организации политического народного представительства.

Самый известный свод римских законов периода Республики — Законы XII таблиц (Leges duodecim tabularum, 451–450 год до н. э.). Этот сборник древних обычаев римлян Цицерон называет «наукой о государстве», в которой «расписано все об общественном благе и о государственных учреждениях»⁷. Поскольку исходный текст Законов XII таблиц не дошел до нас в своем первоначальном виде, о его содержании нам известно по отрывкам и комментариям деятелей Древнего Рима. Но они не дают оснований полагать, что в этот свод были включены установления, которые как-либо касались аспектов, характерных для современного конституционного права, в том числе избирательного права как его ключевого структурного элемента. При большом желании анализ реконструированного по комментариям текста Законов XII таблиц позволяет найти признаки нескольких обрывочно сформулированных правовых принципов, которые можно было бы отнести по предмету к вопросам конституционного статуса личности. В целом же этот свод законов посвящен главным образом различным аспектам гражданского права, основам судебного процесса, проблемам земельного, уголовного права. В связи с этим восстанавливать особенности процедур избрания народных представителей в римские государственные учреждения необходимо из иных источников.

Ученые вполне однозначно сходятся в том, что высшая власть в республиканском Риме считалась принадлежащей народу, потому самыми ценными являлись решения, выносимые на непосредственное народное голосование римских граждан. И здесь весьма важным оказывается, что в отличие от греческих демократических полисов, пользуясь преимуществами своей военной силы и политической централизации, которые обеспечивали независимость Республики, римляне имели возможность более последовательно развивать систему публичных институтов, отражая в ней компромиссы родовой римской знати (патрициев) с новыми жителями постоянно расширяющейся территории Рима (плебеями).

К базовой структуре государственных институций в период поздней Республики в III–II в до н. э. относились народные собрания (куриатные, центуриатные, трибутные комиции) и Сенат, а также ординарные магистратуры, формируемые народными собраниями (например, консулы, преторы, цензоры, квесторы; народные трибуны, курульные и плебейские эдилы; различные коллегии), а также экстраординарные магистратуры, формируемые при посредстве Сената (например, диктатор и интеррекс). «Современные исследователи выделяют следующие черты римских магистратур: выборность; годичность исполнения должности (кроме цензоров, избиравшихся на 18 месяцев); коллегиальность; последующая ответственность за служебные действия (во время отправления должности магистрат не мог быть привлечен к судебной ответственности); безвозмездность (выполнение обязанностей считалось не работой, а почетом)»⁸.

Народные собрания, объединявшие различные части римского населения, действовали по принципу сходов граждан, которые принимали решения путем непосредственного голосования, поэтому, подбирая современные аналогии, их правильнее было бы относить к формам прямой демократии. Сенат Древнего Рима, вероятно, вполне способен выдерживать принципиальное сравнение с афинским Буле. Сложно его рассматривать как представительный и законодательный орган в современном понимании. Более того, соотношение Сената с римскими народными собраниями со временем менялось в пользу последних благодаря борьбе плебеев за свои права. Состав республиканского Сената первоначально формировался консулами из числа патрициев (то есть сообразно знатности происхождения), а с 312 г. до н. э. (реформа цензора Аппия Клавдия) — цензорами из числа высших магистратов, которые в свою очередь являлись избираемыми на народных собраниях (то есть из лиц, уже прежде облеченных народным мандатом).

Среди главных функций Сената стоят законосовещательные полномочия при принятии законов народными собраниями и консультативные полномочия в отношении действий и решений римских магистратов. Собственные предметы ведения Сената, по которым он принимал окончательные решения таковы: «a) некоторые вопросы религии и культа: установление общественных празднеств, очистительных жертвоприношений и т. п.; b) высшие меры общественной безопасности, а в экстренных случаях — предоставление магистратам чрезвычайных полномочий (senatus consultum ultimum: «caveant consules, ne quid respublica detrimenti capiat» и т. д.; c) высшее заведование финансами: регулирование государственного бюджета и распределение сумм между отдельными магистратами, контроль над бюджетным исполнением, чеканка монеты и т. д.; в связи с этим — d) общее управление провинциями, как доменами римского народа; наконец, e) ведение дипломатических сношений…»⁹.

Избирательные процедуры в Риме в целом также поддерживают традиции греческих демократических полисов. В III–II вв. до н. э. принимаются законы, регулирующие вопросы голосования на народных собраниях. Открытое голосование было на руку патрициям, поэтому в серии законов, известных как leges tabellariae, плебеи инициируют введение тайного голосования посредством табличек вместо устного и открытого голосования. Так, закон 139 г. до н. э. (lex Gabinia) вводит такие таблички для выборных комиций; закон 131 г. до н. э. (lex Papiria) устанавливает данный способ подачи голосов для законодательных комиций; закон 137 г. до н. э. (lex Cassia) и закон 107 г. до н. э. (lex Caelia) распространяют эту практику на народные суды.

Что касается организации голосования, то перед заседаниями комиций было принято совершать религиозные ритуалы гаданий по полету птиц — «ауспиции» (auspicia). Голосования проводились в специальных местах, напоминающих загон для домашнего скота и называемых римлянами “ovile” (овечий хлев, овчарня). При проведении тайного голосования пропуск внутрь связывался с выдачей голосующему дощечки, на которой требовалось отразить свой выбор: имена поддерживаемых кандидатов, либо «за» или «против», если речь шла о принятии закона (UR – uti rogas, согласие; A — antiquo, несогласие). После этого дощечка опускалась в специальную урну для последующего подсчета голосов. Отличием открытого голосования была необходимость вместо помещения таблички в урну устно указать на свой выбор счетчику, должностному лицу, отражавшему голос на специальной навощенной таблице. До окончания процедуры подачи голосов всеми собравшимися нельзя было покинуть отведенное для голосования место, что исключало возможность повторного голосования¹⁰.

День голосования назначался магистратами. Законопроект или имена кандидатов на выборные должности заблаговременно выставлялись на форуме. Голосование в комициях проводилось по куриям. И. А. Покровский утверждает, что и подсчет голосов также велся по куриям: «Каждый участвующий имел один голос; голоса сосчитывались сначала внутри каждой курии, центурии или трибы, и таким образом получался голос этой единицы; большинство голосов этих единиц давало решение всего народного собрания. Понятно, что при таком порядке голосования большинство голосов центурий или триб могло не всегда согласоваться с действительным большинством отдельных голосов»¹¹.

Для Древнего Рима характерно внимание к противодействию электоральной коррупции. В IV–I вв. до н. э. проводится целая серия законов о борьбе с подкупом избирателей и иными формами коррупции в избирательном процессе, а также принимаются меры по противодействию незаконной практике предвыборной агитации, получившие общее название «leges de ambitu» (от лат. ambitus — хождение вокруг, домогательство почетных должностей).

К числу наиболее интересных законов такого рода можно отнести следующие:

— Закон Петелия 358 г. до н. э. (Lex Poetelia de ambitu) вводил запрет для кандидатов на должности магистратов устраивать бесплатные пиры, зрелища, ярмарки для граждан, дарить подарки и раздавать деньги; осуждались кандидаты в магистраты, агитировавшие на «торгах и гульбищах»¹²;

— Закон Корнелия Фульвия 166 г. до н. э. (Lex Cornelia Fulvia de ambitu) учреждал постоянный уголовный суд по рассмотрению избирательных споров, а в редакции закона 159 г. до н. э. были ужесточены санкции за электоральные правонарушения вплоть до изгнания осужденного;

— Закон Суллы 81 г. до н. э. воспрещал кандидату, уличенному в незаконном домогательстве должностей, повторно выдвигать свою кандидатуру на государственные должности в течение десяти лет;

— Закон Лициния 55 г. до н. э. (Lex Licinia de sodaliciis) запрещал агитацию с помощью так называемого содалиция (sodalicia), то есть проведения косвенной агитации, при которой кандидат оказывался в центре внимания на публичных мероприятиях, оплаченных его сторонниками; и др.¹³

Таким образом, республиканский Рим, вслед за древнегреческим афинским демократическим полисом, дает множество примеров совершенствования избирательного законодательства и практики. Верховная власть здесь также принадлежит народу, который осуществляет ее непосредственно путем голосования на регулярно проводимых народных собраниях. Большинство магистратов избирается народом. Рим интересен многовековой, последовательной и результативной борьбой плебеев за свои политические права с привилегированной патрицианской элитой. Жизнь Римской республики приходится на период рабовладельческого строя, поэтому все, что является актуальным в этом отношении для характеристики афинской полисной демократии, касается и республиканского Рима. После падения республики в 27 г. до н. э. Римское государство благодаря заложенной в его основании инерции развития просуществует еще пять веков до завоевания его варварами в 476 г., а Восточная Римская империя (Византия) будет стоять после этого еще тысячелетие до взятия османами Константинополя в 1453 г. Но это время империй, где электоральная практика исчезает или оказывается весьма редуцированной за ненадобностью.

Период Средневековья, который условно приходится на V–XV века н. э., для европейских государств, сформированных на обломках Западной Римской империи и под религиозно-политическим влиянием римской католической церкви, не принято считать особенно богатым на столь памятные события электоральной истории, как период Античности.

В развитии избирательных практик средневековой Европы можно условно выделить три периода: а) время раннефеодальных выборных традиций, б) складывание сословно-представительной монархии и ее перерождение либо в абсолютную монархию, либо в компромиссную модель средневекового представительства, где его сословный характер постепенно уступает место другим критериям формирования (торгово-ремесленные городские агломерации континентальной Европы, Англия), в) период поиска новых траекторий политического развития на фоне влияния идей Возрождения, Реформации и появления буржуазии, новой экономически независимой и политически активной социальной прослойки, жаждущей признания и защиты своих прав и возможностей.

Выборные традиции германских племен северной части Европы (франки, саксы и т. д.) в период Темных веков (вт.п. I тысячелетия н. э.) характерны сочетанием созыва всеобщего народного собрания, на которое могли являться все воины племенного союза, а также выборности верховного вождя, обычно сообразно его авторитету, лидерским качествам и военным заслугам. Потребности в теоретической концептуализации выборов на этом этапе не прослеживается, процедуры принятия решений опираются в большей степени на древние племенные обычаи германцев, чем на законодательство. Для этого времени вполне характерен известный в истории сюжет смены правящих династий во главе государства франков в конце IX–Х вв., когда на смену каролингов приходят капетинги на основании решения собрания знати, рассудившей, что последние будут более компетентно управлять королевством и править более по-каролингски, чем сама увядающая династия каролингов¹⁴.

Развитие ремесленного производства и отделение ремесла от сельского хозяйства приводит к формированию городов сначала в Италии, Испании, Южной Франции (в IX–Х вв.), позже в Северной Франции, Фландрии и Брабанте, Англии, Западной, Южной и Центральной Германии (Х–ХI вв.), остальную часть Европы «градообразующая волна затрагивает к ХII–ХIII вв. Подсчеты историков говорят о наличии 10–12 тысяч европейских городов к концу ХV в., основная часть которых (75%) приходилась на мелкие поселения, разнообразные рыночные местечки, аграрные города и т. д. Население каждого такого центра было незначительным и колебалось от нескольких сот до одной или двух тысяч человек. Средними считались поселения с численностью от двух до пяти тысяч человек. Они составляли около 20% от общего количества всех европейских городов. Последние 5% приходились на некрупные и большие города. Население первых колебалось от пяти до десяти тысяч человек, а вторых — от десяти до пятидесяти тысяч человек (Аугсбург, Болонья, Гамбург, Кельн, Лондон, Любек, Неаполь, Франкфуртна-Майне). На всем континенте насчитывалось не более 100 таких городов. Современники считали гигантами Венецию, Геную, Константинополь, Милан, Париж, Флоренцию и некоторые другие города. В период зрелого и позднего средневековья в них проживало от 50 до 100 и более тысяч человек»¹⁵.

Цеховая организация ремесленников, развитие торгового обмена, детализация функций управления городским хозяйством, усложнение социальной структуры и увеличение количества свободного населения закономерно приводит к экспериментам по созданию более выгодных моделей самоорганизации городского сообщества. В ходе коммунального движения Х–ХIII вв. постепенно институционализируются городские общины, учреждаются выборные органы самоуправления. В городские советы начинают включаться избираемые гражданами представители, заставляя сеньоров и местное духовенство поделиться своей властью.

В городах Италии социальная борьба горожан торгово-ремесленного сословия и знати дополнительно катализируется противостоянием гвельфов (сторонников усиления власти папы римского) и гибеллинов (сторонников германского императора). Наиболее интересные электоральные механизмы этого времени формируются в процветающих торгово-ремесленных центрах, которым удалось отстоять организацию институтов власти городского сообщества на сравнительно демократической основе, по крайней мере, в некоторый период своего развития (Флорентийская и Венецианская республики).

Во Флоренции XIII в. избираются высшие должностные лица: глава администрации или «подеста» (Podesta), объединяющий высшие управленческие и судебные функции (интересно, что кандидат приглашался извне, не из среды жителей города), а также командующий войсками народного ополчения (милицией) или «народный капитан» (Capitano del Popolo). Оба должностных лица правят не самостоятельно, но при решающей роли представительных органов, в первом случае — Совета коммуны, во втором — Совета народа. Совет народа в количестве до 150 человек избирался на год особой комиссией из членов правительства и советников. Совет коммуны насчитывал до 300 членов, представляющих исключительно пополанов, то есть представителей торгово-ремесленных слоев города (по 50 человек от квартала). Совершенствуются процедуры работы Совета коммуны, «…собрания в нем были жестко дисциплинированы. Регламентировалось время начала и конца слушаний, число ораторов. Под угрозой больших штрафов запрещалось прерывать оратора, уходить с собрания, говорить с места. Дела управления решались путем голосования при необычной процедуре — вставанием (сидя — «за», поднявшись с места — «против»)»¹⁶. Высший правительственный орган — приорат (синьория) также избирался путем сложной процедуры многостепенных выборов по кварталам города. Избираемыми были и старейшины цехов, с которыми должна была советоваться правительственная коллегия. Старейшины избирались цеховыми мастерами на шесть месяцев, приоры — на два месяца без права переизбрания.

Венецию XII–XIII вв. принято считать примером олигархической патрицианской республики. Высшим органом власти здесь становится Большой совет, куда включаются все взрослые мужчины с 25 лет, представляющие наиболее знатные семьи Венеции. Им формируются органы власти Венецианской республики, включая Малый совет, располагающий главными исполнительными и контрольными функциями, который преобразуется позже в Синьорию и Совет сорока (трибунал). Высшим должностным лицом являлся дож, избираемый обычно пожизненно по весьма сложной системе многостепенных выборов¹⁷.

Период формирования сословно-представительной монархии в Европе обусловлен очередным этапом развития феодальных отношений. Задача укрепления центральной власти крупнейших европейских королевств вела к необходимости концентрации властных и материальных ресурсов для содержания расширяющегося административного и военного аппарата зарождающихся национальных государств, где опора на отстаивающих свою самостоятельность королевских вассалов оказывалась ненадежной. В результате образованные из высшей феодальной знати королевские советы расширяют свой состав за счет представителей тех слоев населения, которые были способны обеспечить монарху дополнительную материальную поддержку и лояльность в борьбе с врагами внешними и внутренними. Так в королевских советах появляются, прежде всего, представители городов (бюргерства). Советы созываются по прямому поручению короля по мере необходимости. Явка конкретных нобилей или лиц, которых изберет город в качестве своих представителей, является обязательной. Избирательные процедуры в последнем случае не отличаются большой сложностью, однако, европейские города постепенно начинают нарабатывать полезный электоральный опыт, сравнивать его со схожими положительными практиками соседей, совершенствовать его формализацию. Сословно-представительные учреждения формируются в XII–XIII вв. в королевстве Леон, в Кастилии, Англии, Франции, позже — в германских княжествах и других политических образованиях Центральной и Северной Европы и составляются из представителей светской и духовной знати, рыцарства и горожан.

Наиболее показательный пример образования сословно-представительного учреждения дает Англия. Правда, формирование политической культуры, приведшее к созданию развитой формы парламентского представительства в период Высокого Средневековья, имело здесь уникальную специфику, связанную с тем, что костяк политической элиты Англии состоял из пришлых франкоязычных нормандских завоевателей. Поэтому, обезглавив местную феодальную верхушку в 1066 г., она не теряла чувства своего единства, будучи запертой на острове вместе с остатками англо-саксонской родовой знати и податным населением, что способствовало централизации политической власти и предохраняло новое английское государство от феодального сепаратизма предыдущих веков.

В XIII в. в противостоянии короля и английского нобилитета закладываются основы современных парламентских традиций Великобритании. Как известно, произвол Иоанна Безземельного приводит к сплочению баронов, желавших обеспечить себе правовые гарантии личной безопасности и неприкосновенности имущества, что повлекло вынужденное подписание королем Великой хартии вольностей в 1215 г., ограничившей власть монарха. Нежелание Генриха III, наследника Иоанна, следовать принятым обязательствам вызывает новый виток активности баронов и других недовольных режимом социальных групп английского общества по защите своих прав, что приводит к подписанию в 1258 г. «Оксфордских провизий», которые содержат упоминание о «парламенте», как регулярном собрании знати для управления страной.

Стабилизация внутриполитической жизни после десятилетий гражданской войны проводит в итоге к созыву при Эдуарде I «Образцового парламента» в 1295 г., наиболее представительного за всю историю, с которого начинает отсчет современная традиция английского парламентаризма. Это учреждение, выражающее волю основных групп населения Англии, со временем обрастет механизмами сдержек и противовесов, которые лягут в основу стабильности английской политической системы и вдохновят многих теоретиков эпохи Просвещения. Среди прочего это касается идей формирования двухпалатной структуры парламента, периодичности его созыва, широкого представительства основных социальных страт, появления неотъемлемого права парламента законодательствовать совместно с монархом, развития парламентских финансовых и контрольных полномочий, введения оплаты труда парламентариев и штрафных санкций за их неявку на сессии, судебных прерогатив и полномочий по выдвижению обвинений против чиновников, права легитимировать смену королей на престоле и другие.

За несколько столетий работы английского парламента были усовершенствованы и избирательные процедуры. Состав парламента формировался на основании представительств графств и городов. 37 графств избирали по два представителя из числа наиболее достойных рыцарей на собраниях графств, составленных, в свою очередь, из представителей сотен, сельских и городских общин, приходов и монастырей. Численность собраний графств возросла с 250 человек в XIII в. до 450 в ХV в. Представительство городов зависело от статуса города: небольшие города направляли своих представителей на собрания графств, а крупные имели право на собственное парламентское представительство. «Если в конце ХIII в. в парламенте было представлено около 60 городов, то в середине ХV в. уже более ста. В 1377 г. в 70 городах Англии проживало около 130 тыс. жителей, то есть на порядок больше, чем в графствах. Число депутатов от городов также значительно превышало число рыцарей графств»¹⁸.

Организация избирательного процесса возлагалась на шерифов графств. Королевская канцелярия рассылала шерифам специальные письма-приказы (returns), которые нужно было вернуть со списками избранных лиц, что роднит эту процедуру с порядком работы современной системы избирательных комиссий. Выборы проводились непосредственно за два-три месяца перед соответствующим созывом парламента притом, что тот длился от двух до пяти недель (при Эдуарде I, рубеж ХIII–ХIV вв.).

Активное избирательное право обусловливалась имущественным цензом и цензом оседлости в графстве. Ряд парламентских статутов организует отдельные элементы избирательного процесса. Так, Статут 1407 г. вводит понятие протокола избирательного собрания (identure), а также списка избирателей. Последний должен был прилагаться к письму, об избрании рыцарей. Статут 1429 г., устанавливая правила определения победителя голосования, вводит черты избирательной системы относительного большинства, а также закладывает основы традиции произнесения кандидатами речи перед голосованием, что указывает на зачатки современной практики формирования предвыборной программы и ведения предвыборной агитации. Голосование производилось путем поднятия руки (show of hands), а при наличии возражений по процедуре допускалось внесение таковых в избирательные протоколы¹⁹.

Таким образом к ХVI в. в европейских государствах постепенно накапливается спорадический опыт проведения выборных процедур при формировании сословно-представительных учреждений. Однако, усиление абсолютизма приводит к сворачиванию выборной практики. Гораздо более важным, чем совершенствование локальных электоральных техник, становится назревающий переворот в восприятии сущности политической власти в европейских странах.

Среди основных факторов, создавших условия для европейского Просвещения, уместно указать следующие. Увядание Византии и падение Константинополя в 1453 г. подтолкнуло переселение в европейские города (прежде всего, в Италию) образованных греков. Их культурное влияние напоминает европейцам о былой славе древней Эллады и республиканского Рима. Переводы на европейские языки древнегреческих мыслителей способствуют восстановлению интеллектуального наследия античного времени, уничтоженного варварами при завоевании Рима в V в., в том числе и заново открывают для европейцев многие классические проблемы политической организации общества²⁰. Но особенно важно подчеркнуть, что переосмысление древней политической истории и философии происходит в контексте характерного для античности внимания к человеку. В этом смысл эпохи, которая получила название «Возрождение». Смещением фокуса от выхолощенных религиозных догматов католической церкви на мирские потребности человека, ценности гуманизма и рационализма европейское Просвещение во многом обязано эпохе Возрождения. Она открывает ракурс, позволяющий разглядеть место человека в политической системе, формирует основу для новой мыслительной парадигмы.

Начало церковной Реформации в XVI в. приводит к утверждению свободы мысли и совести в качестве нормы приемлемого поведения, что было исключено в период инквизиции, жестокого преследования еретиков и прочих инакомыслящих. Освобождение от мировоззренческого диктата католической церкви создает благоприятный фон для конкуренции мнений, приводит к значительному творческому подъему в развитии общественно-политических теорий, способствует укреплению рационалистического мировосприятия и развитию наук. Изобретение книгопечатания И. Гутенбергом в 1445 г. мультиплицирует эффект распространения новых знаний и взглядов.

Совершенствование форм хозяйствования на основе ремесленного производства увеличивает городское население, привыкшее к коммунальному самоуправлению, самоорганизации городских общин. Начало эпохи Великих географических открытий (XVI в.) дает новые возможности для развития торговли и приводит к изменению традиционной сельскохозяйственной экономической инфраструктуры европейских государств. Это способствуют разрастанию торгово-ремесленного сословия, увеличению его численности и экономической роли в обществе, осмыслению им собственных социальных интересов, что приводит к возникновению буржуазии, нового амбициозного класса, готового бросить вызов феодальным порядкам.

Мыслители эпохи Возрождения (Ренессанса) и религиозной Реформации XVI в. создают важный интеллектуальный фон для возникновения нового политического мышления Европы. Творчество Никколо Макиавелли обнажает циничную изнанку политической практики, превращает политику в объект рациональных оценок, формирует опыт системного и детального анализа политической деятельности. Слишком буквальное прочтение «Государя» делает его учебником по укреплению личной власти автократа. «Макиавеллизм» становится характеристикой политики, где цель сохранения власти является наивысшей и оправдывает любые средства. Работы Макиавелли дают важный урок, показывающий то, какого рода мотивы царствуют в мире политической практики. Поэтому обоснование гуманизма в качестве важнейшей ценности политического обустройства общества оказывается фундаментальной проблемой накануне века Просвещения.

Учение тираноборцев в центр внимания выдвигает проблему неоправданности абсолютной власти монарха. Со ссылкой на некий договор, который он заключает со своими подданными, утверждается, что интересы народа должны быть поставлены выше прерогатив короля. Этьен де Ла Боэси укрепляет традицию рассуждений об истоках социального неравенства, причинах, по которым народ отказывается от свободы и добровольно обрекает себя на рабство. Томас Мюнцер ярче других лидеров церковной Реформации отстаивает идею народного правления, имея в виду социальные низы, крестьянство, которое ранее не принято было особенно включать в понятие «народ» и тем более защищать его право иметь самостоятельный вес в управлении государством. Жан Боден в своем фундаментальном научном труде изучает категорию суверенитета, что позволяет лучше концептуализировать вопрос о природе верховной власти и ее принадлежности. Суверенитет у Бодена может передаваться, и именно это происходит, когда народ вручает власть одному из своих граждан — монарху, который правит, сообразуясь с лучшими добродетелями. Опровергая Макиавелли, Боден утверждает также, что право является не средством, а целью государства.

Таким образом в преддверии следующей эпохи европейская политико-правовая мысль оказывается вооружена знаниями о политической истории и философии античных греческих полисов и республиканского Рима, о спорадической, но устойчивой практике работы народных представительств коммунальных общин крупных европейских городов, Итальянских республик и английского парламента. Внимание эпохи Возрождения к человеку как самостоятельному и активному субъекту дает возможность сфокусироваться на интересах отдельной личности, поставить проблему гуманизма в политике. Реформация утверждает свободомыслие и плюрализм мнений. Возможность беспрепятственного изучения устройства общества открывает пространство для критики абсолютизма, переосмысления вопроса о природе власти и ее принадлежности.

Эпоха Просвещения (XVII–XVIII вв.) рождает современные политико-правовые ценности. В этот период обретают свою форму наиболее фундаментальные идеи конституционализма, имеющие высочайший авторитет и предопределяющие идеалы развития демократических обществ на все последующее время вплоть до современности.

В рассматриваемой нами теме важнейшим для этого периода становится появление народного представительства современного типа. Поднявшееся на отрицании абсолютизма, оно адаптирует характерную античным демократическим полисам идею верховенства народа (гражданской общины) для численно разросшихся государств Позднего Средневековья. Этому представительству вверяется функция независимого осуществления высшей власти от имени народа, функция законодательствования и контроля за публичными институтами. Носители народного мандата оказываются представителями всего общества и обязаны заботиться об интересах всей нации, а не только своих конкретных поручителей, как в период средневековых сословно-представительных учреждений. Доверение принадлежащей народу власти публичному представительству происходит посредством избирательных процедур. Их главная цель состоит в регулярном воспроизведении ситуации условного общественного договора, благодаря чему все участники выборов и любые сторонние наблюдатели убеждаются в реальности верховенства народа, в том, что именно от народа исходит первичная политическая воля, которая будет определять развитие всего национального сообщества. Таким образом, в этот период в политико-правовой интерпретации общественного устройства появляется народ, включающий всех граждан вне зависимости от различий, народ, который из объекта превращается в субъекта политики, такого субъекта, который является наивысшим в иерархии, самостоятельным и дееспособным.

В распоряжении выдающихся мыслителей Просвещения имелась богатая библиотека, обобщающая опыт предшествующих времен, как и искушенная публика и критики, которые готовы были слушать и чувствовали себя лично причастными к развитию общественно-политической мысли этого времени. Принято считать, что катализатором результативного переосмысления основ политической организации общества послужила Английская революция середины XVII в., столкнувшая в сравнительное короткое время на фоне гражданской войны широчайший спектр политических сил, от сторонников сохранения абсолютизма (роялистов) до радикальных последователей идеи отказа от частной собственности (диггеров). Но для последующего формирования основ современного конституционализма особенно ценными стали позиции умеренных сил, индепендентов и левеллеров. В первом случае Джон Мильтон обосновывает идею принадлежности власти народу, где в отличие от времени монархомахов подразумеваются «все граждане всякого состояния»; народ признается источником суверенитета государства; он имеет право призвать к ответу монарха и подвергнуть его наказаниям; монарх допустим в качестве формального главы государства, но он должен быть избираем; однако избирательные права распространяются лишь на средние сословия, людей разумных и самостоятельных. Во втором случае Джон Лилберн, поддерживая тезис о верховенстве и суверенности власти народа, идет дальше, заявляя о ее неотчуждаемости. Ради предотвращения узурпации власти он ратует за такую конструкцию ее организации, где она не будет сконцентрирована в одних руках, даже если это будет парламент; требуется также отделить суд от администрации. Все сословия у левеллеров было признано разумным ликвидировать, а избирательные права в республиканский однопалатный парламент предоставить в силу естественного права всем гражданам, достигшим 21 года²¹.

Деятели Английской революции рассуждали об идеальном политическом устройстве, все еще находясь под влиянием религиозного мировоззрения, в том числе опираясь на теологическое понятие церковного ковенанта, соглашения единоверцев, заключаемого с Богом и между собой. Подобный настрой преследовал и «отцов-плигримов», которые заключили Соглашение, сойдя с корабля «Мэйфлауэр» на американскую землю в 1620 г. Формирование устойчивой традиции рационалистического анализа связывают с именем Гуго Гроция, который развивает характерные для левеллеров идеи на сугубо светских началах. Торжество классической механики этого времени делает органичными идеи Томаса Гоббса, который рисует в своем «Левиафане» картину устройства государственного механизма, состоящего из людей, наделяющих его высшей властью на основании общественного договора дабы предотвратить характерную для догосударственного состояния «войну всех против всех». Метафора общественного договора прочно теперь закладывается в обоснование первичности и верховенства власти народа. Джон Локк поддерживает идею разделения властей, разумеется, выделяя и законодательную, развивает мысль о праве на сопротивление угнетению, отстаивает концепцию естественных и неотчуждаемых прав личности, для гарантирования которых и создается государство.

Шарль Монтескье становится одним из виднейших основоположников теории разделения властей, которое необходимо обустроить для того, чтобы взаимный баланс властей, их взаимная зависимость оберегала бы общество от деспотизма ради сохранения основной ценности — политической свободы человека. Говоря о желательности умеренного правления, Монтескье допускает, что разные народы могут организовываться различно, сообразно своим нравам, но при этом главное, чтобы всякий раз царствовал закон. Так утверждается идея верховенства права: не случаен фокус его творчества на теме «духа законов». Разбирая среди разных форм правления демократию, он утверждает, что поскольку в ней правит народ, то важнейшими законами здесь будут избирательные законы, которые устанавливают право народа избирать своих представителей, порядок и формы голосования и прочее. Жан-Жак Руссо предлагает наиболее выразительное обоснование идеи народного суверенитета. Суверенитет народа неотчуждаем и не может быть передан неким представителям, любое представительство обречено искажать народную волю, поэтому народ должен законодательствовать непосредственно.

Накануне революционных событий во Франции конца XVIII в. идеи Монтескье и Руссо органично сходятся у Э. Ж. Сийеса. «В учении о народном суверенитете революционная доктрина воспроизводит с фотографической точностью основные начала «Общественного договора» Руссо. В учении о народном представительстве, изменяя Руссо, она пользуется аргументацией «Духа законов» Монтескье. Суверенитет принадлежит народу; однако непосредственное осуществление суверенитета народом невозможно, — и не только потому, что современные государства отличаются огромностью своих размеров и многочисленностью своего населения… Народное представительство является высшей формой общественного развития. Народ не отчуждает своей воли — своего права хотеть (droit de vouloir). Это право — неотчуждаемое свойство народа; но его осуществление поручается представителям. И это поручение, однако, не является безусловным и полным»²².

Такое понимание народного суверенитета закладывается в Конституцию США 1787 г., которая начинается со слов «Мы, народ Соединенных Штатов»²³, во Французскую декларацию прав человека и гражданина 1789 г., последующие французские революционные конституции²⁴ и становится классикой современного конституционализма.

Подчеркнем теперь в этом кратком экскурсе по истории общеевропейской электоральной культуры основные идеи, которые отличают эпоху Просвещения от предыдущего времени, идеи, которые объясняют почему именно в данный период произошел перелом в европейском политико-правовом мировоззрении.

Во-первых, важнейшим итогом времени Просвещения становится то обстоятельство, что народ обретает свою политико-правовую субъектность. Это значит, что народ начинает рассматриваться как субъект права и политики, имеющий свои особые права и интересы, которые могут отличаться от прав и интересов других субъектов. Народу доступно осознание своих прав, он может их формулировать и как цельный и самодостаточный субъект выступать от своего имени в правоотношениях.

Во-вторых, поскольку народ дееспособен, его не нужно каким-то особым образом опекать. Если еще у Бодена мы видим понимание государства как совокупности семейств, которые склонны искать покровительства у монарха подобно детям, которые ищут защиты у отца, то теперь народ самодостаточен и активен, он выступает первоисточником политической воли. Именно он создает государство благодаря общественному договору, народ является инициатором и создателем государственности. Народу не нужно покровительство, он — работодатель для должностных лиц, которые нанимаются обслуживать его интересы. По Гроцию «государство — это совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы».

В-третьих, народ вправе учреждать любые публичные институты. Глава государства, народное представительство и другие органы власти требуются не потому, что народ темен и неумыт, а поскольку европейские государства стали слишком многочисленными, чтобы осуществлять оперативное управление делами большого сообщества непосредственно подобно древним Афинам.

В-четвертых, власть народа — высшая власть, народная воля является источником для правовых предписаний, суверенитет народа неотчуждаем. Попытка узурпации принадлежащей народу власти грозит узурпатору карой, народ вправе сопротивляться угнетению, защищать свою свободу любыми доступными средствами, поскольку это центральная, государствообразующая ценность: выступающий против верховенства народа, против института выборов, выступает против государственности.

В-пятых, для гарантии от узурпации власти принято обустраивать такую модель его органического устройства, которая распределяет государственные функции между разными институциями, находящимися во взаимном балансе и зависимости друг от друга. При этом нет такой модели разделения властей, где бы не было место парламенту, высший орган народного представительства — обязательная часть баланса властей. Его роль заключается в том, чтобы законодательствовать, то есть принимать важнейшие для всего сообщества решения, такие решения, которые граждане будут воспринимать как свои.

В-шестых, со времен Английской революции созывы парламента осуществляются регулярно, парламент начинает рассматриваться как постоянно действующий орган. Борьба за введение платы за работу в парламенте, за осуществление там трудовых функций публичного представительства народа способствует зарождению профессии парламентария, профессии публичного политика.

В-седьмых, для формирования народного представительства организуются выборы, где граждане голосуют за кандидатов, которых люди считают наиболее достойными представлять народные интересы. В сословно-представительных учреждениях феодального времени выборы представителей также имели место, однако характер этого представительства был частноправовым по своей юридической природе. Это было сделкой гражданско-правового представительства, в котором мандатарий представляет лишь интересы своих конкретных поручителей. Теперь же представительство по правовой природе становится публично-правовым: делегаты представляют в парламенте интересы нации в целом, а не партикулярные интересы отдельных жителей своего округа, которые за них проголосовали²⁵.

В-восьмых, для юридической концептуализации народа как субъекта правоотношений необходима категория равноправия. Если жители некоего сообщества разделены на сословия, одни из которых имеют политические права, а другие нет, то не будет и народа (нации), который учреждает эту государственность на основании общественного договора. Поэтому провозглашается равенство прав всех людей вне зависимости от любых критериев, сословия упраздняются. Политические права в афинском полисе также принадлежали всем гражданам. Но мы ведем отсчет истории современного конституционализма от эпохи Просвещения не потому, что античные республики были рабовладельческими и отсекали значительную часть людей от управления государством (рабы, метеки, женщины и т. д.). В известном смысле и США в период принятия своей Конституции и еще существенное время после этого также были рабовладельческой республикой. Ответ в том, что только в XVIII в. появляется осознанное стремление дать избирательные права всем гражданам без исключения, расширить избирательный корпус максимально. Это стремление было последовательным, настойчивым и привело к таким результатам в трактовке и практическом воплощении всеобщности избирательного права, которые отсекают от голосования по политическим вопросам совершенно незначительную часть населения (в основном лишь ввиду естественных цензов возраста, дееспособности и гражданства). Поэтому в основе всеобщности современного избирательного права лежит равенство прав граждан, благодаря которому появляется категория народа или нации, заключающей общественный договор об учреждении государства.

Следующий период, который можно датировать XIX — началом XX в., отмечен в истории развития электоральной культуры как время утверждения идеи постояннодействующего парламента, переизбираемого регулярно, время практических и законодательных экспериментов с избирательными системами, время весьма травматичного для традиционного общественного сознания, но неуклонного и поступательного закрепления в политико-правовой практике принципов равенства и всеобщности избирательного права.

В конце XVIII в. устанавливаются наиболее передовые модели правовой организации политической жизни общества, прежде всего в США в результате принятия Конституции 1787 г. и во Франции на относительно короткий период после принятия Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Эти документы стали итогом войны за независимость от метрополии в первом случае и антимонархической буржуазной революции во втором.

Родившаяся в это время форма юридической настройки политической системы государства в виде принятия Основного закона страны, который становится символическим актом учреждения новой государственности, приобретает особое влияние в мире. В отличие от Англии, где парламентский строй последовательно выращивался протестантской торгово-ремесленной прослойкой в течение многих столетий, отразившись в неписанных обычаях и множестве разнородных статутов, опыт принятия конституции как основного закона страны стал более адаптивной моделью, удобной для использования в других странах, поскольку сконцентрирован в кратком и хорошо формализованном документе. В этом, отчасти, состоит и его фундаментальная дефектность, поскольку факт принятия национальной конституции часто дает необоснованную надежду, что и общество по определению начнет автоматически функционировать по новым заветам. Поэтому предложенное в конституционных документах этого времени обоснование идеи народного суверенитета, идеи парламентаризма и всеобщности избирательного права, даже будучи перенесенными в законодательство других стран, еще долгое время испытывает противодействие со стороны традиционного уклада политической жизни.

Не в меньшей степени это оказалось актуально и для самих США и Франции. В США — поскольку интерпретация идей федеральной конституции в построении электоральной практики сильно зависела от законодательных собраний отдельных штатов, а также потому, что в стране все еще было легализовано рабство, что едва ли позволяло считать страну в полной мере демократической. Во Франции — поскольку захлебнувшаяся в гражданской войне и взаимном противоборстве сторон демократическая революция сменилась военным переворотом Наполеона Бонапарта и последующей Реставрацией Бурбонов. По существу, обе страны вместе с другими развитыми государствами становятся на путь полноценного и системного воплощения в общенациональном масштабе провозглашенных ранее демократических идей ближе ко второй половине XIX в.

Тем не менее, конституционные документы США и революционной Франции конца XVIII в. в вопросе электоральной культуры — это наивысший правовой стандарт демократических государств того времени и стартовая точка для последующего совершенствования правовой организации политической жизни во многих странах. Убедительность нового политического мировоззрения не оставляет в стороне от демократических политических реформ ни одну нацию, которая считает себя цивилизованной и стремится к эффективности и предсказуемости организации публичного порядка. В отличие от отвлеченного общефилософского разговора об идеальном народном правлении прошлых веков теперь мы начинаем иметь дело с конкретным законодательством, которое оттачивает электоральные практики, расширяет избирательное право на новые категории граждан.

В североамериканских колониях Британии закрепляется традиция выборности не только депутатов законодательных органов, но и должностных лиц других ветвей власти (губернаторы, судьи, шерифы). Срок их полномочий со времени первых поселений обычно составлял один год, подобно римским республиканским магистратам. В большинстве из тринадцати штатов, образовавших США в 1776 г., ассамблеи штатов состояли из двух палат. Иными словами, электоральная практика была обширной, развивалась не единообразно, представляя «отцам-основателям» США богатый материал для сопоставления.

Алексис Токвиль подчеркивал передовой характер складывающейся здесь политической культуры: «Общие принципы построения современных конституций, которые большинство европейцев XVII века понимало с трудом и которые лишь частично восторжествовали в тот период в Великобритании, были полностью признаны в Новой Англии и закреплены ее законами: участие народа в общественных делах, свободное голосование по вопросу о налогах, ответственность представителей власти перед народом, личная свобода и суд присяжных — все это было воспринято единодушно и реально введено в жизнь в Новой Англии»²⁶.

Однако о повсеместном распространении практики предоставления всем гражданам избирательных прав накануне принятия американской Конституции 1787 г. говорить не приходится. Избирательными правами здесь наделялись свободные белые мужчины, уплачивающие налог или имеющие в собственности земельный участок не ниже определенной стоимости. Для обладания пассивным избирательным правом обычно требовалось подтвердить свою еще более значительную имущественную состоятельность, особенно для кандидатов в члены верхней палаты легислатуры штата. Предусматривались также цензы оседлости и вероисповедания.

Принятая после насыщенных обсуждений и действующая поныне Конституция США 1787 г. структурно выстраивает свой текст вокруг идеи разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, описывая их в трех первых наиболее объемных статьях из семи. На избирательную систему, которая используется при формировании общенациональных органов власти, большое влияние оказывает федеративный характер государства. Согласно разделу 1 ст. I «Палата представителей состоит из членов, избираемых раз в два года народом отдельных штатов», согласно разделу 3 той же статьи «Сенат Соединенных Штатов образуется из двух сенаторов от каждого штата… на шесть лет», а в соответствии с разделом 1 ст. II Президент США избирается выборщиками, которые определяются штатами в количестве, равном числу сенаторов и представителей данного штата в Конгрессе США²⁷. Долгое время весьма широкими остаются права штатов в определении особенностей избрания не только легислатур штатов, но и конгрессменов от штата и выборщиков для выборов Президента США. Контроль за расширением избирательных прав, процессом снятия традиционных для отдельных штатов избирательных цензов также принадлежал легислатурам штатов.

Тем не менее, США сформировали уникальный опыт строительства нового федеративного государства, которое по мере своего укрепления гибко и поступательно совершенствует федеральное избирательное законодательство, используя лучшие практики, которые в предшествующее время были накоплены отдельными штатами. Поэтому если говорить о наиболее значительных достижениях США периода конца XVIII века, то они связаны скорее не с конституционной формализаций передовых принципов избирательного права, а с фактом создания уважаемого населением и политической элитой такой конструкции политической системы, которая способна эволюционировать (неуклонно совершенствуя и избирательное право), самостоятельно искореняя свои недостатки благодаря балансу избираемых народом органов власти по горизонтали (прежде всего, Конгресс и Президент) и по вертикали (федеральные органы и органы власти штатов). За счет гибкости этой конструкции обеспечивается стабильность правопорядка, что позволило американскому государству неуклонно набирать экономическую и политическую силу в течение всего последующего времени.

Во Франции конца XVIII в. имел место не менее захватывающий период политического развития. Благодаря прочной континентальной правовой традиции значительная часть политических реформ оказалась отражена в позитивном праве на общенациональном уровне гораздо более детально, нежели в США.

Как известно, вынужденный созыв королем Франции Людовиком XVI Генеральных Штатов после перерыва более чем в полтора столетия привел к необходимости актуализации почти забытой практики избрания делегатов от разных слоев населения. Но теперь это общенациональное мероприятие предполагало значительно больше ожиданий: к этому времени наработана солидная политическая теория, причем французское Просвещение в этот процесс вложило наибольшую лепту, практический опыт Англии и США давал превосходные примеры демократизации общественной жизни, кроме того, обрело силу и свое самосознание французское торгово-ремесленное сословие, заинтересованное в расширении своей роли в принятии политических решений.

В 1789 г. Учредительное собрание, преобразованное из Генеральных Штатов после оживленных прений, принимает «Декларацию прав человека и гражданина», провозглашающую, среди прочего, всеобщее избирательное право, которое производно не от сословного положения, а от гражданского, поскольку власть объявляется принадлежащей французским гражданам, образующим французскую нацию²⁸.

Последующее развитие событий приводит к Великой французской революции, которая за короткое время подарила истории пример конституции ограниченной монархии, одобренной королем (1791 г.), конституции радикальной якобинской революционной диктатуры, принятой после казни монарха (1793 г.), пример республиканской умеренной конституции Директории, принятой для налаживания мирной и стабильной жизни после революционных событий и гражданских войн (1795 г.)

Стремительные изменения переживает отношение конституционных документов к избирательным правам граждан. По Конституции 1791 г. избирательные права имели урожденные или натурализованные граждане Франции, возрастом более 25 лет, проживающие в кантоне не менее определенного времени, имеющие статус налогоплательщика на территории Франции (предоставлялась расписка об уплате налога не менее необходимого небольшого размера), имеющие статус военнообязанных (включенные в списки национальной гвардии по месту жительства) и принесшие присягу. Избирательных прав не имели иностранцы, женщины, слуги, банкроты и несостоятельные должники. Дополнительные цензы для обретения пассивного избирательного права отсутствовали.

Якобинская конституция 1793 г. отличается радикальным демократизмом. Важно и то, что впервые документ такого рода принимается на всенародном голосовании, в результате чего в Европе появляется практика проведения общенациональных референдумов. В части избирательных прав меняется представление о цензах: снимается имущественный ценз, возрастной снижается до 21 года для активного и пассивного избирательного права, ценз оседлости сохраняется только для местных выборов²⁹. Значительно упрощены и универсализированы правила электоральной географии: избирательные округа создаются однотипными и зависящими только от численности населения (ст. 22–23). Формируются более краткие и определенные правила формирования избирательных органов: первичные собрания избирателей избирают председателя, секретарей и 220 счетчиков (ст. 17); определяются основы порядка их работы по подсчету голосов (ст. 25). В этой Конституции фиксируется ставшая востребованной во Франции модель мажоритарной избирательной системы в два тура при абсолютном большинстве в первом туре и относительном во втором (ст. 26). Закреплено право гражданина по его желанию на осуществление тайного голосования или открытого голосования³⁰. Тайное голосование осуществляется посредством подачи записки (ст. 16), которую можно считать предтечей избирательного бюллетеня.

В Конституции 1795 г. смягчаются некоторые радикальные требования предшествующей якобинской конституции, впервые во Франции зафиксирована двухпалатная структура парламента. Тайное голосование устанавливается теперь безальтернативно (ст. 31). Участвовать в выборах в качестве избирателей могут граждане Франции от 21 года, записанные в гражданский реестр, проживающие на территории Республики и «уплачивающие прямой, земельный или профессиональный налог» (ст. 8), сохранены черты ценза грамотности³¹, совершенствуется формализация ценза дееспособности, криминального ценза и др.³² Для пассивного избирательного права повышен до 25 лет возрастной ценз, также умеренно проявлен имущественный ценз, связанный с необходимостью иметь собственность определенной стоимости (ст. 35).

Конституция 1795 г. интересна и наличием некоторых специальных антикоррупционных гарантий избирательного процесса. Так, согласно ст. 32 «Каждый гражданин, изобличенный в установленном законом порядке в продаже или покупке избирательного голоса, исключается из состава съезда избирателей для избрания выборщиков и лишается всех публичных функций сроком на десять лет; в случае повторения этого он лишается этих прав навсегда». Вмешательство в деятельность избирательных органов не допускалось, исключалось присутствие представителей исполнительной власти в таких заседаниях, иными словами Конституция запрещала злоупотребление административным ресурсом для управления процессом выборов³³.

Зафиксировав в своих конституциях достижения эпохи Просвещения, США и революционная Франция устанавливают в конце XVIII в. высочайшие правовые стандарты народовластия. Но в тексте Конституции США 1787 г. принципы избирательного права не отражаются и регулирование избирательного процесса в значительной мере оказывается в руках органов власти штатов, которые не спешат передавать избирательные права чернокожим рабам, женщинам и беднякам. Во Франции же якобинская Конституция 1793 г., содержащая наиболее демократичные принципы избирательного права, не вступает в силу и заменяется на более консервативную Конституцию 1795 г., но и она просуществует недолго, сменившись новыми порядками в условиях установления империи Наполеона и реставрации монархии. Поэтому утверждение идей всеобщего и равного избирательного права на практике отодвигается во Франции на несколько десятилетий, занимая весь XIX век. Однако процесс начавшейся демократизации абсолютистских политических режимов оказался необратимым и, несмотря на разные условия и обстоятельства жизни, ни одно государство, находящееся в орбите влияния европейской культуры, не остается от этого процесса в стороне. Реалистичность фундаментальных политических преобразований, продемонстрированная в США и Франции этого времени, убедительность просветительских идей, а также конкурентные экономические и политические преимущества, которые придает государству демократическая организация власти, делают закрепление и практическое воплощение идей всеобщего избирательного права вопросом времени.

В большинстве штатов США конституционная норма о том, что делегаты в Палату представителей Конгресса США избираются «народом штатов», первое время трактовалась весьма узко. Например, в пяти штатах Новой Англии для избрания на прямых выборах в штатах кандидатам необходимо было набрать абсолютное большинство (что в свободном обществе оказывается крайне тяжело реализуемым), в противном случае решение о персоналиях представителей от штатов принимали легислатуры штатов. Только после реформ 1840-х гг., проведенных на уровне конституций отдельных штатов, представители начали избираться напрямую. Расширение избирательных прав американцев проходит в США с большим сопротивлением местных политических элит. Поэтому не всегда рассчитывая на их добрую волю, по мере укрепления федеральной власти, демократизация избирательного права находит отражение в поправках к федеральной Конституции США.

Рабство в США отменяется XIII-й Поправкой в 1865 г., вслед за которой в 1868 г. принимается XIV-я Поправка, распространяющая избирательные права на бывших рабов мужского пола. Гражданами США она признает всех лиц, родившихся или натурализованных в США. При этом если на выборах «в праве голоса будет отказано кому-либо из жителей мужского пола штата, достигших двадцати одного года и являющихся гражданами Соединенных Штатов, либо это право будет ограничено по каким-либо иным основаниям, за исключением участия в восстании или в ином преступлении», то норма представительства данного штата в Конгрессе может быть сокращена. Поправка XV от 1870 г. гораздо более определенно указывает на недопустимость любого ограничения каким-либо штатом права голоса граждан США «по признаку расы, цвета кожи либо выполнения ранее подневольной работы».

Тем не менее, политические элиты отдельных штатов, особенно на юге США продолжают изыскивать возможности по ограничению избирательных прав чернокожих граждан. Вводятся цензы грамотности, требующие не только умения читать и писать, но и толковать Конституцию. В нескольких штатах продолжали сохраняться имущественные цензы, например, в Вирджинии — в виде требования предъявления свидетельства об уплате налога за все годы, когда избиратель не участвовал в выборах.

Продолжительной была борьба федеральных властей с так называемыми «дедушкиными оговорками» (grandfather clause). Так, «с 1895 г. ряд штатов (Южная Каролина, Луизиана, Северная Каролина, Алабама Вирджиния, Джорджия, Оклахома) принял законы, согласно которым избирательным правом наделялись лишь те жители штатов, которые владели им до 1 января 1867 г. или имели предков-избирателей, зарегистрированных до этой даты»³⁴. «Дедушкины оговорки» были окончательно признаны неконституционными Верховным судом США в 1915 г.

Однако современными исследованиями признается, что избирательные права темнокожих американцев в полной мере оказываются реализованными на всей территории США лишь после реформ администрации Дж. Кеннеди в 1950–1960-е гг., которые признают недопустимыми нормы законодательства штатов, обусловливавших избирательное право имущественными, образовательными или иными цензами (законы о гражданских правах 1957 и 1960 гг., закон об избирательных правах 1965 г.)³⁵.

Поправка XIX от 1920 г. признает незаконным ограничения избирательных прав женщин. Поправка XXIV от 1964 г. признает незаконным ограничение избирательных прав вследствие «неуплаты какого-либо избирательного или иного налога». Поправка XXVI от 1971 г. устанавливает единый возрастной ценз для избирательного права в 18 лет.

Демократизации избирательного процесса в США был посвящен и ряд других поправок к Конституции США 1787 г. Так, после Поправки XVII от 1913 г. сенаторы от штата, подобно членам палаты представителей после реформ 1840-гг., стали избираться жителями штатов на прямых выборах. Поправка XXII от 1951 г. устанавливает правило, по которому «ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза». Для полноты представления о поправках к американской Конституции, связанных с выборами, можно отметить также, что изменению порядка работы выборщиков на выборах Президента США была посвящена XII-я поправка, ратифицированная в 1804 г., Поправка XXIII от 1961 г. устанавливала квоту для избрания выборщиков Президента США от федерального столичного округа.

Оживленная динамика избирательных реформ в рассматриваемый период XIX — начала XX в. прослеживается и в европейских странах. Эти процессы проходят на фоне больших внешне- и внутриполитических катаклизмов на европейском субконтиненте: во Франции периоды демократических революций сменяются монархическими реставрациями, в Германии и Италии осуществляется движение по объединению земель, Испания пытается противостоять движению за независимость своих обширных колоний в Латинской Америке, обретает независимость Бельгия от Нидерландов и Норвегия от Швеции, развязываются большие европейские войны (наполеоновские и русско-турецкие войны, франко-прусская, Крымская, Первая мировая война), наконец, в результате революционных событий происходит обрушение больших европейский империй — Германской, Австро-Венгерской и Российской империи.

Великобритания переживает движение чартистов в 1830–1840-х гг., требующих предоставить избирательные права всем мужчинам с 21 года, ввести тайное голосование, проводить выборы по равным избирательным округам, отменить имущественный ценз для кандидатов в депутаты, ввести денежное вознаграждение для членов Палаты общин и т. д. Однако движение в этом направлении консервативного английского истеблишмента не было быстрым. Реформа 1832 немного увеличивает и без того незначительный избирательный корпус, реформа 1867 г., расширяет избирательный корпус в основном за счет рабочих и горожан, «Акт о народном представительстве» 1884 г. распространяет избирательные права на жителей сельской местности мужского пола, а также закрепляет право на тайну голосования. В 1872 г. в Британии вводится тайное голосование, в 1883 г. принимается закон, предусматривающий наказание за подкуп избирателей во время выборов, а в 1889 вводятся ограничения на объем избирательных фондов и требование соответствующей финансовой отчетности. Избирательное право для женщин окончательно вводится в 1928 г., возможность неоднократного голосования в связи с местонахождением собственности было отменено 1948 г., 18-летний возраст активного избирательного права установлен в 1969 г. Считается, что современный вид британская избирательная система приобрела в «Акте о народном представительстве» 1983 г., хотя совершенствование статуса английского парламента и по сей день стоит в повестке лейбористов, особенно в связи с реформой Палаты лордов.

Франция образца XIX в. не дает столь же впечатляющих примеров в развитии избирательного права как период Великой французской революции. Однако значимым для конституционно-правовой оценки представляется опыт Парижской коммуны 1871 г., которая в течение 72 дней своего существования пыталась организовать оригинальную модель народовластия в пределах французской столицы в формах, которые были способны управлять уличными революционными протестами и сопротивлением проигравшему франко-прусскую войну национальному правительству, что позднее позволило марксистам увидеть в ней пример диктатуры пролетариата.

Между делом укажем, что К. Маркс и Ф. Энгельс в своих работах обращают внимание на этот французский опыт, а позже он будет переосмыслен в работах В. И. Ленина и ляжет в основу организации публичной власти в новом российском государстве после большевистской революции 1917 г.³⁶ Каркас этой организации образует система Советов — особых институций, где народ осуществляет принадлежащую ему власть как бы непосредственно, периодически на короткое время направляя туда своих делегатов для дачи указаний постоянно действующим органам. Советы формируют свой исполнительный комитет, который ведает организационными вопросами и следит за делопроизводством в перерывах между краткосрочными сессиями собраний представителей народа. Также по необходимости формируются другие органы — административные, судебные или надзорные. Эта система органов советского государства должна работать под руководством актива революционной партии, покуда сохраняется необходимость в повышенной мобилизации в условиях агрессии со стороны врагов внешних и внутренних. Однако, когда эти условия в коммунистическом обществе будущего отпадут, то созреют условия и для отмирания государства. При этом видение советского общества как бессословного, в котором отсутствуют классовые противоречия, влечет отсутствие необходимости и в разделении властей, и в парламенте, который в буржуазных странах является лишь говорильней, призванной завуалировать власть капитала. Тем не менее, избирательное право в советской России также получает свое обширное формальное развитие и особую практику, интересную для внимательного изучения отечественных электоральных традиций.

На путь постепенного совершенствования принципов избирательного права Франция вновь встает в период Третьей республики. Однако разработанная монархистами Конституция 1875 г., не обещает многого в сравнении с эпохой расцвета французского конституционализма периода Великой французской революции. Тем не менее, закрепляется избрание Президента обеими палатами парламента, а также избираемость нижней палаты парламента на основании принципов равенства и всеобщности избирательных прав полноправных мужчин на основе прямой и тайной подачи голосов.

В Германии XIX в. развитие избирательного права происходило в условиях сохранения прусской монархической власти, под эгидой которой Бисмарк «мечом и кровью» собирает немецкие земли в единое государство. Так, после Венского конгресса 1815 г. разрозненные немецкие княжества начинают проводить конституционные реформы, развивающие практику избрания представительных собраний. Очередной виток конституционных изменений в германских государствах происходит после волны европейских революций 1848 г. Конституционной хартией Пруссии от 31 января 1850 г. устанавливается система многостепенных выборов депутатов ландтага, нижней палаты народного представительства. Следующий этап развития немецкого избирательного законодательства связывается с принятием Конституции Германской империи 1871 г., которая дает начало практике демократических выборов в рейхстаг, нижнюю палату имперского представительного собрания. Выборная практика здесь складывается под влиянием французской традиции всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании, притом что избирательное законодательство княжеств находилось в их распоряжении и развивалось разнонаправленно. На общенациональном уровне система современных принципов избирательного права в Германии устанавливается лишь после краха монархии в 1918 г. и в связи с принятием одной из самых либеральных европейский конституций — Веймарской конституции 1919 г., которая, однако, просуществует недолго.

Нижняя палата Австро-Венгерской империи по закону 1873 г. избиралась по сложной системе куриальных выборов с различными имущественными цензами, которая была упразднена в 1907 г. После распада Австро-Венгрии в 1918 г. свое национальное избирательное законодательство на демократических основах формируют новые государства, образовавшиеся из осколков империи.

Оригинальное законодательство на рубеже веков формируется в Бельгии, где избирательное право приобретает черты «всеобщего, но не равного», поскольку, например, дополнительный голос приобретает «бельгиец, достигший возраста 35 лет, имеющий семью и законных детей и уплачивающий минимальный годовой налог с недвижимости от 5 франков»³⁷. Бельгия развивает практику обязательного вотума и становится особенно известной конституционно-правовой науке благодаря большому опыту в эксплуатации пропорциональной избирательной системы. В Италии после объединения итальянских земель избирательное право оставалось довольно консервативным, всеобщее избирательное право здесь вводится в 1912 г., но соотношение сохранившихся цензов дает возможность голосовать только четверти итальянцев. Новое и весьма оригинальное избирательное законодательство здесь начинает формироваться уже при Муссолини с 1922 г. В Испании попытки ограничения монархической власти в 1868 и 1873 г. не увенчались успехом. Испанцы избирали корпус конгресса депутатов, нижнюю палату кортесов, по закону 1878 г., содержащему широкую систему цензов, в том числе имущественный ценз, который окончательно ликвидируется в 1907 г.

Таким образом лишь не ранее начала XX в. в большинстве стран европейской культуры завершается создание системы базовых координат современного демократического избирательного права: формируется классический набор принципов избирательного права, а также складывается консенсус в отношении ключевых проблем, вокруг которых формируется система национального избирательного законодательства. Основные идеи, которые европейские государства пытаются реализовать в своей электоральной практике были выражены в отчетливом и формализованном виде еще в конце XVIII во французских революционных конституциях, но теперь они получают практические организационные и юридические гарантии.

Минимально необходимый набор принципов избирательного права включает принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права, осуществляемого при тайном голосовании.

Принцип всеобщности стремится максимально расширить круг лиц, участвующих в выборах. Допустимыми в демократическом обществе считаются лишь такие цензы как возрастной (если активное избирательное право закрепляется за лицами старше 18 лет), ценз дееспособности (отсутствия психических заболеваний, ограничивающих адекватность восприятия человеком окружающего мира), а также в известной мере криминальный ценз (ограничивающий возможность реализации по крайней мере своего пассивного избирательного права лицам, законно содержащихся в местах лишения свободы в качестве наказания за тяжкие преступления).

Ценз гражданства на выборах в политические органы власти также считается оправданным и вполне соответствует содержанию концепции классического либерализма о происхождении государства на основании условного договора людей, которые объединяются в гоббсова левиафана. Иностранцы, даже законно находящиеся на территории данного государства, не имеют на это право, поскольку являются частицей своего собственного национального левиафана. По той же причине гражданам, находящимся за пределами своих государств, обеспечивается возможность голосования в политические органы их стран, поскольку определяющее значение имеет не физическое место нахождения не территории государства, а юридическая связь человека с государством, взаимные обязательства, выражаемые в институте гражданства.

Значительная часть сословных и имущественных цензов канули в Лету в начале XX в. вместе с последними европейскими империями. Черты других актуальных для традиционных обществ прошлого цензов, вроде полового или расового, окончательно исчезают из электоральной практики демократических государств лишь к 1960-м годам. Удивительно, но такие вызывающие предрассудки, как расовые или половые, продержались дольше остальных. К примеру, как уже говорилось выше, южные штаты США окончательно принуждаются к соблюдению поправок к Конституции, обеспечивающих в полной мере избирательные права чернокожих американцев, только при администрации Кеннеди.

Не менее драматично развивался сюжет с признанием избирательных прав женщин. Движение суфражисток укрепляется в Европе осмысленно и целенаправленно лишь на рубеже XIX–XX вв., прежде всего, в Англии и США. Исследователи свидетельствуют, что впервые женщины получили право избирать и быть избранными только в 1869 г. в северо-западной территории Вайоминг (штат — с 1890 г.), позднее — в других штатах США, притом, что на общефедеральном уровне XIX-я Поправка вводится только в 1920 г. В Англии женщины получают право голоса на выборах в советы графств в 1888 г., в приходские советы — в 1894 г., в парламент — только в 1918 г. (для замужних женщин), а полное уравнение женщин в избирательных правах с мужчинами состоялось лишь в 1928 г. В британских доминионах на общегосударственном уровне избирательное право женщин вводится в Новой Зеландии в 1893 г. В Европе первыми закрепляют избирательные права Финляндия в 1906 г. (входит в это время в состав Российской империи), чуть позже — скандинавские страны: Норвегия (в 1907–1913 гг.), Дания и Исландия (в 1915 г.). В России избирательные права женщин были признаны Временным правительством весной 1917 г.

Характеризуя общую атмосферу рассуждений того времени относительно избирательных прав женщин, замечательно выразился В. М. Гессен: «Политическое бесправие женщин — явление, исторически вполне объяснимое; но попытки подвести рационалистический фундамент под это историческое явление производят жалкое до крайности впечатление. Для того чтобы полемизировать с «принципиальными» противниками женской эмансипации, необходимо опуститься до уровня детски элементарной мысли. Утомительно скучно доказывать, что женщина такой же человек, как мужчина; что особенности ее физической и психической структуры — ни малейшего отношения ни к активному, ни к пассивному избирательному праву не имеют. Нет и не может быть разумных аргументов, доказывающих, что женщина, способная быть Елизаветой Английской или Екатериной Великой, органически неспособна ни участвовать в выборах, ни входить в состав одной из парламентских фракций»³⁸.

Современное прочтение принципа равенства избирательных прав связано с гарантированием равного количества голосов у каждого избирателя и их равным весом. Первое обеспечивается запретом на проведение куриальных выборов, которые позволяли прежде благородным сословиям иметь непропорционально большое представительство в сравнении с остальным населением, прежде всего крестьянским населением аграрных обществ. Второе требование гарантируется такой нарезкой избирательной округов, чтобы количество жителей в них было примерно равным (притом что небольшие отклонения от «средней нормы представительства», вызванные спецификой расселения жителей, считаются допустимыми). Некий комбинированный вариант нарушения этого принципа равенства довольно долгое время сохранялся в Великобритании, где для некоторых избирателей была возможность проголосовать в разных избирательных округах по месту нахождения их имущества или получения высшего образования (в университетских округах), лишь в 1948 г. устанавливается правило, согласно которому избиратель может голосовать только в одном округе³⁹.

Принцип прямых выборов получил наиболее последовательное воплощение при формировании нижних палат парламентов, имеющих славу «палаты общественного мнения», импульсивность которых еще по мысли Монтескье призвана была гасить верхняя палата, формируемая более консервативно, зачастую и без применения процедуры выборов — по должности, по назначению, а кое-где и по праву наследования. Как известно, отклонением от принципа прямых выборов считаются косвенные или многостепенные выборы.

Признаки косвенных выборов до сих пор имеются в избирательной системе США на президентских выборах, поскольку здесь сохранился институт выборщиков. Однако, в известном смысле, это лишь видимость: американские избиратели, голосуя в своих штатах, часто видят в бюллетенях пару кандидатов на должность президента и вице-президента, а не имена выборщиков. Проблема президентских выборов в США связана не с тем, что они выглядят как косвенные, где граждане избирают делегатов, осуществляющих как будто окончательный выбор на основании своих соображений, а с тем, что большинство проголосовавших избирателей здесь определяется не на общефедеральном уровне, а на уровне штатов, притом что голоса всех выборщиков от штата забирает та пара кандидатов, которая набрала большинство голосов избирателей штата. Согласно Конституции США количество выборщиков от штата равняется количеству конгрессменов от штата (сенаторов и членов Палаты представителей), а то, в свою очередь, зависит от численности населения (по меньшей мере, в части определения числа членов Палаты представителей, поскольку число сенаторов от штатов равное). Поэтому так важно кандидатам в президенты одержать победу в густонаселенных штатах, особенно если они относятся к числу так называемых «колеблющихся штатов» (вроде Флориды), которые в разные президентские избирательные циклы могут склониться как на сторону республиканцев, так и демократов. По этой причине в недавней американской электоральной практике имели место случаи, когда большинство избирателей в абсолютном пересчете по стране в целом проголосовали за кандидата от одной из двух лидирующих партий, но благодаря данной системе подсчета голосов выборщиков одерживал победу кандидат от другой партии⁴⁰. Такова плата американцев за федерализм. В глазах большей части американской общественности такой исторически сложившийся символ самостоятельности штатов представляет собой более значимую конституционную ценность, чем математическая точность представительства.

Принцип тайного голосования находит примеры закрепления на конституционном уровне еще в период Великой французской революции посредством голосования записками, применяется в то же время на выборах в отдельных штатах США. Однако устойчивая практика его последовательного воплощения складывается лишь на рубеже XIX–XX вв. Великобритания вводит тайное голосование актом 1872 г. Практика голосования записками появляется в ряде европейских стран во второй половине XIX в., например, в Германии, где их можно было изготавливать самостоятельно и заблаговременно. Поскольку такие записки имеют индивидуализирующие признаки (по цвету, размеру и т. д.), то голос избирателя мог быть идентифицирован и, соответственно, нарушено его право на тайну голосования. Поэтому со временем вводится практика голосования с использованием единообразных конвертов, которые предоставляются организаторами выборов. Позже, в Италии и Франции в 1912–1913 гг. предусматривается правило использования однотипных бюллетеней, отпечатанных типографским способом. В 1899 г. в Германии в местах голосования начинают использоваться ширмы, а в начале ХХ в. в Европе получают распространение кабинки для голосования.

Рассматриваемый период характерен формированием основных контуров современного избирательного процесса. Его демократический характер обеспечивается реализацией таких идей как:

— периодичность выборов, вытекающая из ограниченности срока полномочий избираемых органов и должностных лиц, а также регулярность созыва парламента и законодательная определенность порядка назначения дня голосования;

— независимость избирательных органов и недопустимость административного и вмешательства в их работу;

— прозрачность правил избирательной географии и предотвращение манипуляций с нарезкой избирательных округов хотя и равных по численности, но создающих преимущества отдельным кандидатам (получившая название в литературе «джерримендеринг»);

— смешанный характер финансирования избирательного процесса (публичное финансирование в части организации мест голосования и подготовки типовых бюллетеней и частное — в отношении расходов на предвыборную агитацию кандидатов);

— недопустимость ущемления свободы прессы, которая делает доступной для общественности возможные нарушения и манипуляции, а также знакомит избирателей с кандидатами и их предвыборными программами;

— прозрачность всех выборных мероприятий для общественного наблюдения и контроля, которая обеспечивает доверие граждан к результатам выборов.

По мере расширения электорального корпуса в связи с обеспечением всеобщности и равенства избирательного права, а также по мере повышения значения выборов, общей демократизации национальных политических систем происходит усложнение выборной практики и законодательства. В зависимости от особенностей местного политического ландшафта и траектории развития политической культуры в рассматриваемый период европейские страны по-разному решают такие вопросы как:

— обязательность участия граждан в выборах (свободное участие или обязательный вотум);

— регистрация избирателей (постоянная с регулярной выверкой списков перед выборами или составление временных списков с предварительной инициативной регистрацией избирателей);

— способ определения победителя голосования и характер распределения мандатов в коллегиальных представительствах (то есть тип избирательной системы: мажоритарная, пропорциональная, смешанная);

— объем и характер регулирования статуса политических партий как новых субъектов политической деятельности (политические режимы абсолютистские и самодержавные, фашистские и нацистские, демократические и советские предлагали кардинально различные модели партийных систем и характера участия партий в выборах);

— гарантии равенства пассивного избирательного права в регулировании статуса кандидатов и допустимость выдвижения кандидатур в народные представительства для чиновников действующих администраций;

— набор правовых средств по противодействию практике электоральной коррупции, прежде всего, подкупа избирателей (лишение права на участие в выборах, обязанность предоставления финансовой отчетности по израсходованным на избирательную кампанию средствам, лимитирование средств избирательных фондов и др.).

Скажем несколько слов о некоторых наиболее интересных проблемах избирательного права, которые были поставлены и теоретически осмыслены впервые именно в рассматриваемый период электоральной истории. Это проблемы: а) равенства кандидатов на выборные должности, б) выбора избирательных систем и в) правового статуса политических партий. Для их полноценного научного освоения требовалось довольно зрелое представление о новых избирательных практиках, которое сумело сложится в обществах, оставивших феодальный уклад в прошлом и активно меняющих свое социальное и политическое устройство на принципах буржуазной демократии, что имело место в передовых государствах европейской культуры не ранее XIX в.

Равенство кандидатов в предшествующие времена существования сословного общества не рассматривалось в качестве проблемы, поскольку неравенство представлялось естественным состоянием. Новое время вопрос о равенстве кандидатов в избирательном праве поставило как вопрос о равенстве между гражданами в осуществлении ими своего права быть избранными. Как при реализации активного избирательного права все граждане должны иметь один голос (равное количество голосов), так и при реализации пассивного избирательного права каждый гражданин без какой-либо дискриминации может претендовать на то, чтобы выдвинуть свою кандидатуру на выборную должность. А добившись этого, все кандидаты должны оказаться в равном положении перед избирателями в ходе предвыборной борьбы. Только так выбор своего кандидата избирателями будет справедливым. У одного кандидата перед другим может быть естественное преимущество в виде убедительной предвыборной программы, а главное — жизненного и профессионального опыта, который показывает, что он способен отстаивать интересы своих избирателей. И наоборот, у кандидатов не должно быть неестественных для демократического избирательного процесса преимуществ вроде возможности потратить больше средств на свою избирательную кампанию или воспользоваться помощью высоких политических патронов для оказания давления на суд, избирательные органы или других кандидатов.

В ранний период формирования современной избирательной практики определяющей гарантией равенства пассивного избирательного права было снятие сначала сословного ценза, потом имущественного ценза, а позже и вовсе устранение всякой зависимости между возможностью выдвинуть свою кандидатуру и личным имущественным, финансовым или налоговым положением. Оценивать богатство и бедность кандидата — это право избирателей. Скрытый имущественной ценз, по существу, некоторое время существовал в виде отсутствия права депутатов получать жалование, поскольку такое депутатство приводило к тому, что либо политическую карьеру могли себе позволить граждане, имеющие возможность не работать, либо депутаты, которые, получая средства для жизни от спонсоров, автоматически ставили себя в зависимость от людей народу неизвестных, что превращало народное представительство в фиктивный институт. Избирательный залог, то есть сумма средств, которая вносится для выдвижения в качестве кандидата, также имеет характер скрытого имущественного ценза, если его размер чрезмерно высок и имеет именно такую задачу — отсечения небогатых кандидатов.

В рассматриваемый период времени актуализируется вопрос о допустимости избрания на выборные должности действующих представителей администрации, то есть государственных служащих, чиновников. Концептуальное обоснование пагубности совмещения должностей, как и перетока чиновников в законодательные органы власти связывалось с нарушением принципа разделения властей, поскольку таким образом размывается грань между законодательной и исполнительной ветвями власти, а баланс властей превращается из реального в бумажный⁴¹. Но не менее значимыми оказываются резоны, связанные с гарантированием принципа равенства пассивного избирательного права, поскольку действующие чиновники, соперничая с другими кандидатами, имеют возможность использовать в предвыборных целях преимущества своего должностного положения (например, обязывая своих подчиненных или зависимых служащих оказывать им поддержку, пользоваться для того же своими связями среди более высоких чиновников в обмен на будущие услуги и создавая тем самым сети политического патронажа). Таковы некоторые исходные начала логики правового гарантирования равенства кандидатов.

Следующая проблема связана с особенностями выбора избирательных систем. В течение XIX века отрабатываются как теоретические конструкции, так и практика применения различных избирательных систем. Исторически первой избирательной системой, обеспечивающей демократическую модель прямых выборов, признается мажоритарная. Ее характерной чертой является образование территориальных округов для голосования, в которых кандидат, набравший большинство голосов, забирал мандат. В начальный период известны системы как относительного большинства, так и абсолютного, где был возможен как второй тур с применением принципа относительного большинства, так и передача вопроса о выборах представителя в легислатуру, как имело место в отдельных штатах с выборами депутатов Палаты представителей Конгресса США.

Однако уже в конце XVIII в. в период Великой французской революции была поставлена проблема исправления главного недостатка мажоритарной избирательной системы — отсутствия возможности учета мнения меньшинства. К примеру, специфику разных форм голосования на математических моделях в это время изучает выдающийся французский теоретик Кондорсе⁴².

Наибольшую известность в ходе последующей европейской общественной дискуссии получают такие избирательные системы, гарантирующие представительство меньшинства, как система ограниченного вотума и система кумулятивного вотума. Первая обсуждалась в Великобритании в 1831–1832 гг. в связи с Биллем о реформе⁴³ и была применена в 1867 г. на выборах в Англии в ряде округов и в Лондоне. Вторая была предложена в 1853 г. Джеймсом Гартом Маршаллом и применялась, например, в США в штате Иллинойс с 1870 г. Особенность системы ограниченного вотума состоит в том, что избиратель при голосовании за кандидатов в многомандатном округе получает меньше голосов, чем разыгрывается мандатов. А специфика системы кумулятивного вотума заключается в том, что имеющиеся в многомандатном округе у избирателя голоса он вправе распределить между кандидатами по своему усмотрению, в том числе «аккумулируя» их у одного кандидата.

В 1840-х гг. французский социалист Виктор Консидеран начинает пропагандировать во Франции и Швейцарии идею пропорционального представительства⁴⁴. В 1850 г. с обширной статьей «О новой избирательной системе» выступает бразильский публицист Набор Кавальканти. В 1855 г. — датскому государственному деятелю Андрэ удается не только обосновать, но и наработать первый практический опыт использования пропорциональной избирательной системы. В 1857 г. британский юрист Томас Хэйр публикует брошюру «Машинерия представительства», а в 1859 г. из-под его пера выходит фундаментальное исследование «Трактат о выборах представителей». Принято подчеркивать, что выдающийся английский философ Д. С. Милль был весьма высокого мнения об этой работе и выступал в ее поддержку.

Основная идея пропорциональной избирательной системы состоит в обеспечении максимального соответствия состава народного представительства результатам голосования избирателей, с тем чтобы парламент был если не фотографией общества, то, по меньшей мере, представлял бы адекватный срез общественных настроений.

Способы обеспечения пропорционального представительства различны. Первая форма обеспечения пропорционального представительства, получившая практическое воплощение — система единственного передаваемого голоса («эвентуальный вотум»). Ее разрабатывали упомянутые Н. Кавальканти, Андрэ и Т. Хэйр. Данная система применяется в многомандатном округе при голосовании за отдельных кандидатов (и потому не нуждается в партийных списках). «Суть системы единственного передаваемого голоса в том, что избиратель указывает несколько кандидатов в порядке предпочтения. Сначала учитываются только первые предпочтения. Если кандидат получил по первым предпочтениям достаточное для избрания число голосов, полученные им «лишние» голоса передаются кандидатам, отмеченным номером 2 и т. д.»⁴⁵. Достаточное же для избрания количество голосов определяется путем вычисления избирательной квоты, которая устанавливается посредством деления общего числа голосов избирателей на количество мандатов. Пропорциональность представительства при таком способе организации голосования обеспечивается множественностью избранных от округа кандидатов, превысивших избирательную квоту, и возможностью более гибкого учета предпочтений избирателей в ходе голосования, чем при мажоритарных выборах. Практический опыт применения системы единственного передаваемого голоса, как указывалось выше, впервые имел место в Дании в 1855 г. для замещения небольшой части мандатов нижней палаты народного представительства королевства.

Второй формой пропорционального представительства, получившей практическое распространение несколько позже, и легшей в основу современной пропорциональной избирательной системы, стало голосование за списки кандидатов. Такую систему конкурирующих списков в письме женевскому Большому совету и предлагал упомянутый В. Консидеран. «Суть ее в том, что избиратель голосует не за отдельного кандидата, а за список кандидатов, и мандаты распределяются между списками пропорционально числу голосов, поданных за них»⁴⁶. Эта система начинает использоваться в Швейцарии в отдельных кантонах в самом конце XIX в. А на общенациональном уровне впервые пропорциональная избирательная система при голосовании по партийным спискам применяется на парламентских выборах в Бельгии в 1899 г. по методу бельгийского теоретика д’Ондта (метод делителей).

В связи с обсуждением преимуществ и недостатков различных пропорциональных избирательных систем в электоральной теории рассматриваемого периода разрабатываются понятия избирательного порога (процентного барьера), свободных и закрытых списков, права преференции и панаширования и т. д.

Характер последующего распространения различных моделей избирательных систем в мире показывает, что несмотря не внешнюю демократичность пропорциональных выборов, мажоритарные продолжают встречаться довольно часто на выборах в коллективные представительства. Оба основных типа избирательных систем имеют как преимущества, так и недостатки. Национальные правопорядки пытаются минимизировать искажения народного волеизъявления выбранной некогда избирательной системы, и этот факт наводит на весьма важный вывод о том, что для демократичности выборов имеет значение не тип избирательной системы, а тот общий эффект, который должен следовать каждый раз за применением выборных процедур. Этот эффект можно в целом описать как чувство доверия в обществе, которое возникает и к процессу выборов, и к его результатам, то есть сформированному народному представительству. Только в этом случае возможно восприятие людьми его велений как своих. Так создается фундамент законности. В каждом избирательном цикле моделируется ситуация заключения общественного договора, когда народ утверждает свою высшую субъектность в политической системе и переучреждает государство-левиафана.

Однако данный эффект находится в зависимости не от специфики избирательной системы, а от степени свободы при организации выборов: отсутствия манипуляций с избирательным законодательством, соблюдения принципа недопустимости административного вмешательства в избирательный процесс, независимости избирательных органов и прозрачности совершения всех организационных действий, свободной конкуренции партий за голоса избирателей в условиях политического плюрализма, свободной прессы и независимо разбирающей электоральные споры судебной системы. Иными словами, вопрос о выборе той или иной избирательной системы вне оценки конкретной практики обеспечения других важнейших конституционных принципов избирательного процесса и вне общего контекста функционирования политических институтов не имеет большого практического значения.

Наконец, еще один аспект электоральной культуры, который возникает и проходит свое становление в данный период времени (XIX — начало XX века.) — это появление политических партий в их современном виде.

Группировки сторонников различных вариантов развития государства, своеобразные политические движения без какой-либо специальной организации, уставных документов и аппарата, существовали с древнейших времен. Демократический уклад политической жизни делал эти движения более массовыми, аристократическое правление сужало число их сторонников, при деспотических режимах такие объединения по политическим интересам либо исключались вплоть до физического уничтожения или изгнания их сторонников, либо уходили в подполье, в изгнание и становились оплотом сопротивления тирану.

Таковы, например, оптиматы и популяры в Древнем Риме, нобили и пополаны в Итальянских республиках Высокого Средневековья, европейские роялисты и республиканцы времен активной фазы борьбы с абсолютизмом и прочие. Однако в большинстве случаев причастность к тому или иному течению определялась социальным происхождением, то есть принадлежностью к сословию, которое предписывало подобающий род занятий, определяло образ жизни и мировоззрения. Церковная реформация в Европе усложняет палитру политических идей, добавляя религиозные мотивы в понимание различий в социальных идеалах, а развитие наук совершенствует понятийный аппарат для описания и объяснения общественных явлений. Наличие избираемого парламента делает возможной стабилизацию основных политических движений. Так появляются тори и виги в Англии, федералисты и республиканцы в США в конце XVIII в. Однако часто скоротечный или случайный характер работы парламентских учреждений европейских государств этого времени делает эти группировки временными как в случае жирондистов и монтаньяров во Франции.

Партии современного вида появляются лишь тогда, когда народное представительство становится ключевым институтом в системе органов власти, сдвигая королевскую администрацию на вторые роли или вовсе избавляясь от нее. Для формирования широкого народного представительства должен быть увеличен избирательный корпус, что происходит за счет обеспечения всеобщности и равенства избирательного права. Ликвидация сословий, усложнение форм хозяйствования, дробление социальной структуры буржуазных обществ и включение новых плохо организованных потоков избирателей в политическую жизнь приводит к необходимости поиска новой формы объединения людей не в зависимости от их социального происхождения или рода занятий, а в зависимости от способа интерпретации ключевых идеалов общественного развития, которые постепенно выкристаллизовываются и суммируются в виде общественно-политических идеологий. Умение убедительно донести свои политические идеалы и приоритеты до избирателей становится определяющим для возможности кандидатов одержать победу на выборах. Но отдельный кандидат в коллективном представительстве не сможет отстоять интересы избирателей. Поэтому для формирования многочисленной парламентской фракции, которая будет иметь преимущества при голосовании за различные законодательные акты, необходима более организованная общественная сила, которая могла бы синхронизировать действия своих единомышленников и оказывать им законную поддержку. Постепенно подобные политические союзы все больше институционализируются, формируют свой аппарат и превращаются в политические партии.

Окончательно политические партии обретают свою юридическую субъектность, когда становятся ключевой силой общественно-политической борьбы. Внешне это получает формальное выражение в виде включения свободы союзов в число базовых конституционных прав граждан. А формализации деятельности политических партий в конституционном законодательстве особенно способствует закрепление пропорциональной избирательной системы, предусматривающей голосование за партийные списки. В таких странах, где имеется длительный опыт самостоятельной организации публичной корпоративной работы, инициативного общения с избирателями, формируются такие институты партийной самоорганизации, как «праймериз», которые в США «состоялись в 1904 г. в штате Флорида; к 1916 г. они практиковались в 20 штатах. С 60-х г. ХХ в. институт «первичных выборов» стал неотъемлемой частью кампании по выборам президента США»⁴⁷.

Политические партии способствуют дальнейшей профессионализации политической деятельности. Некоторые европейские государства, которые после запоздалого падения своих империй не успели сформировать достаточно устойчивый опыт политического плюрализма, основанный на идеях классического конституционализма XVIII в. (идеях личной свободы, гуманизма и рационализма), в условиях послевоенной разрухи и социально-экономического упадка, вызванного Первой мировой войной, превращают партии в удобную форму для осуществления революций, завоевания власти на фоне популярных в это время социально-экономических лозунгов, и последующего установления особой формы партийной диктатуры (партократии), которая получает в государстве контроль за аппаратом власти и насилия, подавляет альтернативную общественно-политическую жизнь.

В случае с Германией и Италией это приводит к развязыванию еще более разрушительной Второй мировой войны. Как государства, проигравшие в этой войне, после ее окончания они принуждаются странами-победителями к налаживанию общественно-политической жизни на принципах рациональности и гуманизма. Авторитарные партократические режимы и построенные на аналогичных принципах военно-полицейские хунты в Испании, Португалии, Греции, в странах Латинской Америки и других государствах продержались у власти значительно дольше, до 1970–1980-х гг. Своим особым путем под руководством коммунистической партии развивается в этом смысле советская государственность после Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г., политический опыт которой существенно повлиял на целый ряд стран в Восточной Европе, Азии и Африки. Иными словами, траектория развития партийной системы в подобных государствах в течение XX века сильно отклонилась от магистрального маршрута совершенствования электоральной культуры и вернулась к ней много позже, к 1980-м годам.

Следующий логический этап эволюции правовых стандартов избирательного права связывается с формированием после Второй мировой войны системы авторитетных международных организаций, в том числе Организации Объединенных Наций (ООН), призванных гарантировать мирное и предсказуемое развитие государств. Важнейшее направление их работы — выработка соглашений, содержащих обязательства, которым государства выражают свою приверженность. Часть наиболее важных международных документов затрагивает и вопросы избирательного права, формируя комплекс современных международных избирательных стандартов, которые кладутся в основу национального избирательного законодательства и практики демократических стран. Заключительный период эволюции европейской электоральной культуры связывается, таким образом, с созданием системы международных правовых стандартов избирательного процесса.

В период европейского Просвещения к концу XVIII в. были окончательно концептуализированы базовые, системообразующие идеи современного избирательного права, найдено их оптимальное взаимное сочетание, определено их высокое место в системе принципов демократического государства. В течение XIX — в начале XX в. эти идеи внедряются в практику в разных странах, проходят апробацию и к концу периода откалибровывается набор избирательных стандартов, которые можно разделить на обязательные (выборность законодательных органов, периодичность выборов, всеобщность и равенство избирательного права и др.) и вариативные (разновидность избирательной системы, обязательность участия граждан в выборах и т. д.)

Но во второй половине XX в. представления об устройстве избирательного процесса демократических государств выводится на уровень международных правовых стандартов. Для того, чтобы электоральные приемы, лучшие избирательные практики различных национальных сообществ получили такой статус, необходимо создание определенной инфраструктуры международных организаций, члены которых могли бы найти консенсус по поводу общих стандартов поведения и принять на себя юридические обязательства по их практическому воплощению в своих национальных правопорядках. Ранее подобные случаи обычно имели место как итог войны в виде положений мирного договора, где выигравшие на правах победителей навязывали свои условия проигравшим. Неудачный опыт создания Лиги наций, которая не смогла предотвратить Вторую мировую войну, привел к образованию подлинно глобальной и авторитетной международный организации, Организации Объединенных Наций.

ООН — это образец новой формы международного сотрудничества, предполагающий создание постояннодействующей наднациональной администрации, которая будет не просто заботиться о выполнении условий мирного договора проигравшей стороной до следующей очередной войны, а имеет задачу предотвращения войны как способа решения проблем международного общения. Поэтому в основу современного международного правопорядка закладывается модель проактивной оценки рисков возникновения подобных конфликтов, своевременной разрядки международной напряженности. Формат общемировой общественно-политической дискуссии представителей всех государств позволяет корректно оценивать глобальные проблемы и выдвигать новые приоритеты, настраивая государства на позитивную повестку, вырабатывать общий и понятный для всех ценностный символический язык, который будет способствовать взаимопониманию и одинаковому видению проблем современности представителями разных государств и цивилизаций. Формирование базовых международных стандартов избирательного права — один из элементов этой системы, нацеленный на построение национальных правопорядков на базе такой организации публичной власти, которая гарантирует предсказуемость внутриполитического развития и обеспечивает общественное доверие граждан к власти.

Первые глобальные правовые стандарты, которые выпускает ООН, складываются в сфере прав человека. Связано это с тем, что права человека формулируются в виде предельно ясных требований к обустройству жизни граждан, которые сложно игнорировать правительствам в любой части света, если они апеллируют к народной поддержке. Несомненным преимуществом юридической композиции прав человека является указание не на способы достижения, а на конечные цели, которые государства обязывают себя достигнуть, принимая в расчет национальные особенности политического ландшафта или местного экономического уклада, используя те уникальные ресурсы, которые имеются в их распоряжении. Среди основных прав человека, разумеется, находится место и избирательным правам.

Согласно ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»⁴⁸.

Стоит расставить несколько акцентов в указанном фрагменте. Они высвечивают ряд необходимых настроек современного национального избирательного права. Так, в первой части статьи можно увидеть указание на приемлемую для современных демократий двойственность в организации механизмов народовластия: выражать свою волю граждане могут как через формы прямой демократии (участвуя в референдумах, выборах в качестве голосующего), так и доверяя право принимать решения от своего имени представителям (в первую очередь, депутатам парламента).

Вторая часть статьи непосредственно электоральных стандартов в строгом смысле слова не касается, поскольку доступ к государственной службе связывается в большей степени с профессиональными требованиями и прохождением экзаменов и конкурсного отбора, а не прямыми выборами.

В третьей части статьи выделяется система наиболее важных стандартов избирательного права. Идея о том, что «воля народа должна быть основой власти правительства» признает стандартом демократическое устройство и отрицает допустимость любой формы деспотии. Сохранившиеся до настоящего времени абсолютные монархии или авторитарные режимы могут убеждать международное сообщество в том, что они аккумулируют народную поддержку другими способами, без использования процедур избирательного процесса, но с точки зрения международных документов о правах человека такая аргументация не заслуживает серьезного внимания.

Также часть третья ст. 21 Всеобщей декларации указывает на то, что народная «воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Периодичность выборов — ключевой признак демократического устройства государства, поскольку он обеспечивает ротацию представителей власти, противодействует узурпации властных полномочий и деспотизму. Каждый избирательный цикл — это модель воспроизводства ситуации общественного договора, которым граждане учреждают свою национальную государственность. Отсутствие этой практики лишает представителей власти доверия граждан. Следующий важнейший признак выборов в этом положении — их нефальсифицируемость, то есть их подлинность, реальность. Речь не только о недопустимости практики вбросов бюллетеней или корректировки протоколов голосования. Декларация предваряет обширную последующую научную дискуссию о так называемых «фасадных» («гибридных») демократиях, которые внешне эксплуатируют выборную модель организации власти, однако, в реальности результат выборов оказывается заранее определенным благодаря неформальному администрированию выборов, стоящему за созданной для отвлечения внимания посторонних инфраструктурой формально независимых избирательных и судебных органов.

Наконец, часть 3 ст. 21 Декларации устанавливает набор базовых избирательных стандартов, относя к их числу всеобщность и равенство избирательного права, а также тайну голосования. Как мы видим, принцип прямых выборов здесь отсутствует. Очевидно, косвенные и многостепенные выборы считаются вполне приемлемыми в демократическом государстве, если они компенсируются другими гарантиями (например, повышенной прозрачностью организации избирательного процесса или высоким общественным доверием к обслуживающим выборы институтам), а также если они оправданы естественными причинами (например, чрезмерной многочисленностью избирательного корпуса на общенациональных выборах, которые затрудняют организацию прямых выборов настолько, что это может привести к искажению волеизъявления граждан в большей степени, чем проведение непрямых выборов).

Фраза в концовке ч. 3 ст. 21 Декларации о том, что выборы должны проводится путем тайного голосования «или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» означает, что процедура голосования должна сопровождаться либо обычными средствами, гарантирующими тайну голосования (стандартный неиндивидуализированный бюллетень, кабинки или ширма для тайного голосования, избирательный ящик и т. п.), либо с использованием других «равнозначных форм» защиты тайны голосования, которые делают выбор избирателя независимым и свободным, исключающим возможность сопоставить вариант выбора («голос») с конкретным избирателем. Это не менее актуальный стандарт избирательного права и сегодня, в эпоху активного внедрения электронного голосования.

При указании на глобальные стандарты избирательного права в документах ООН о правах человека принято также упоминать и положения Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., которые акцентируют внимание на отдельных ключевых проблемах гарантирования избирательных прав граждан. Согласно его ст. 25 «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации … и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе»⁴⁹.

В отличие от положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которые сегодня в большей степени имеют тенденцию в большей степени восприниматься в качестве «общепризнанных принципов и норм международного права», положения Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. рассматриваются как носящие обязывающий характер⁵⁰ в качестве норм международного договора, который является иной разновидностью источников национального права государств, в данном случае — конституционного права. Соблюдению положений Пакта, носящих обязывающий характер для государств, призван служить специальный механизм, который в своей организационной части представлен в виде Комитета по правам человека, учрежденного ст. 28 Пакта 1966 г.

Не стоит также упускать из виду и другие акты ООН, содержащие отдельные гарантии избирательных прав граждан. К ним относится, например: Конвенция о политических правах женщин 1952 г.,⁵¹ Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.,⁵² Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.⁵³

А. А. Вешняков, бывший Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который в своих публикациях поддерживает в науке российского конституционного права дискуссию о международных избирательных стандартах, выделяет несколько логических этапов их эволюции после Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Сначала за принятием Декларации, определившей базовые принципы избирательного права, следовал некоторый период, связанный с поиском и установлением их официальной интерпретации. Так, первая попытка раскрыть значение указанных принципов избирательного права была предпринята в 1962 г. в Резолюции, принятой Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. «В дальнейшем начали формироваться и другие функциональные характеристики выборов — свободные, справедливые, подлинные, организация и проведение выборов самостоятельными избирательными органами… Впоследствии внимание мирового сообщества стало акцентироваться на наличии и качестве нормативной правовой базы организации избирательного процесса»⁵⁴.

Параллельно процессу создания международной правовой базы защиты прав человека на универсальном уровне идет разработка и региональных стандартов прав человека. В пример можно привести Американскую конвенцию о правах человека 1969 г., Африканскую хартию прав человека и народов 1981 г. и другие. Но наибольший интерес представляет процесс развития и оформления стандартов прав человека в целом и избирательных прав в частности, в европейском регионе. Предшествующий политический и электоральный опыт европейских народов, помноженный на усилия в сфере послевоенной интеграции Европы, позволил сформировать уникальную правовую и институциональную основу признания и защиты избирательных прав граждан.

В этом смысле необходимо вспомнить акты Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Эта организация сформировала наиболее общий и широкий формат для сверки часов в понимании демократических идеалов европейских стран⁵⁵, оказавшихся в ходе холодной войны по разные стороны Железного занавеса. Общее видение базовых правил в части организации и проведения выборов нашло отражение в документах так называемой Конференции по человеческому измерению, которая проводилась в ряд этапов на рубеже 1980–1990-х гг.

Так, согласно Документу Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. в дополнение к известным по международным документам ООН о правах человека требованиям в части избирательных прав (п. 5, 6, 7.3. и др.) объявляется, что государства-участники: «7.7 — обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать свободно, не опасаясь наказания; 7.8 — обеспечивают, чтобы не устанавливались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе; 8. Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы»⁵⁶.

Указанные положения важны для понимания того, что избирательный процесс развивается в обществе не изолированно от других внутренних общественно-политических процессов. Ценность свободных выборов не может быть реализованной в полной мере, если ее не подкрепляют в данном случае — гарантии политического плюрализма, свободы печати и прозрачности выборов. Иными словами, подлинный характер, реальность выборов как самостоятельная правовая ценность оказывается возможной, если государство также обеспечивает условия для свободы деятельности политических партий, поддерживает многообразие средств массовой информации и свободу ведения общественно-политической дискуссии в обществе. Очевидно, что гарантии свободы союзов и свободы печати должны распространяться не только на период избирательных кампаний, но действовать и в «межвыборный» период, и вовсе никак не зависеть от избирательных циклов, чтобы демократические выборы состоялись и оправдали свое назначение.

Подчеркивая необходимость вовлечения в контроль за совершением всех избирательных действий независимых общественных наблюдателей, Документ Копенгагенского совещания указывает на обязательность создания гарантий прозрачности выборного процесса. В этом смысле полезную роль играет такой рабочий орган ОБСЕ как Бюро по демократическим институтам и правам человека⁵⁷, которое образует удобную площадку представителям общественности и государственных органов государств-участников для взаимного общения, обмена опытом, получения рекомендаций как в отношении организации работы наблюдателей и иных аспектов проведения выборов, так и по широкому фронту других проблем обеспечения качества современной европейской демократии.

Совершенно особое значение для понимания устройства системы стандартов и гарантий избирательного права в Европе имеет деятельность Совета Европы. Эта международная организация располагает разветвленной структурой и аппаратом, который государства-участники находят смысл содержать, поскольку высокие цели этой организации направлены на совершенствование политико-правовой культуры европейских государств и связываются с синхронизацией позиций в прочтении приоритетов их общего развития, взаимного сотрудничества и поддержки.

Все основные органы и консультативные институты Совета Европы⁵⁸ имеют право формировать свою позицию в отношении развития стандартов избирательного права и избирательного процесса: Парламентская Ассамблея Совета Европы, Комитет министров Совета Европы, Европейский суд по правам человека, Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), Конгресс местных и региональных властей Европы и другие.

В активе Парламентской Ассамблеи Совета Европы — в основном резолюции или рекомендации, которые призывают и стимулируют основные рабочие органы Совета Европы к формализации новых поколений стандартов избирательного права и развитию дополнительных форм оценки электорального законодательства и практики⁵⁹.

Комитет министров Совета Европы формирует массив более содержательных документов, связанных в том числе и с вопросами избирательного права, по поводу соблюдения которых государства-члены обязаны держать ответ⁶⁰.

Венецианская комиссия, которая была создана в 1990 г. специально для того, чтобы оказывать консультационную помощь в построении в восточно-европейских странах конституционно-правовых институтов, которые в советский период отсутствовали или функционировали в рамках извращающей демократические принципы однопартийной политической системы, также формирует срез документов об оценке качества электоральной практики в разных странах, об интерпретации современного баланса правовых ценностей⁶¹.

Первичной системообразующей правовой основой для реализации целей Совета Европы в части защиты прав человека можно считать европейскую Конвенцию по защите прав и основных свобод 1950 г.⁶² Согласно ст. 3 Протокола № 1 (1952 г.) к Конвенции право на свободные выборы оказывается среди прав граждан, которым можно искать защиту в Европейском суде по правам человека. В соответствии с положениями данной статьи государства «…обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Поэтому Европейский суд по правам человека в рамках своих разбирательств неустанно продолжает изыскивать все новые грани в понимании содержания избирательных прав граждан и их гарантий⁶³.

Таким образом, характеризуя значимость данного периода эволюции европейской электоральной культуры, можно сказать, что особенностью второй половины ХХ в. стало повышение уровня избирательных стандартов до международного. Теперь практическое воплощение базовых идей народовластия — это не вопрос выбора государств, а их юридическое обязательство перед международным сообществом. Современные базовые избирательные стандарты представляют собой универсальные ценности, по поводу которых имеется одинаковое видение во всех странах мира.

Но международные документы этого времени не только подняли европейские избирательные стандарты на универсальный уровень, но и актуализировали новые проблемы электоральной практики. Среди ни, прежде всего, можно выделить такие:

— принципиальный характер взаимной связи гарантий народовластия с иными базовыми принципами конституционализма, которые имеют комплексное действие, срабатывают на практике только в совокупности: свободу выборов невозможно реализовать автономно от принципов свободы деятельности политических партий, свободы печати, независимости избирательных и судебных органов;

— реальность, подлинность, нефальсифицируемость выборов обнажает проблему неготовности многих национальных правопорядков выдерживать высокие европейские стандарты содержательно: в политической культуре таких государств формируется демократический карго-культ, но перестройка традиционного уклада политической жизни не осуществляется из-за немощности политических институтов, либо ввиду саботирования развития практики народовластия ради воспроизводства своего имущественного и должностного положения со стороны коррумпированной части политической элиты;

— дефицит доверия граждан к своим национальным правительствам становится закономерным итогом выхолащивания демократических процедур: данная проблема в равной степени актуальна и для старых, и для новых демократий, поэтому в недрах общих международных избирательных стандартов вызревает направление, связанное с необходимостью гарантирования абсолютной прозрачности политического процесса в целом и избирательного процесса как его важнейшей части — так формируется новое поколение избирательных стандартов, отвечающих за детальное регулирование пожертвований в избирательные фонды кандидатов и политических партий, установление гарантий предотвращения противоправного лоббизма в избирательном процессе, обеспечение подлинной независимости кандидатов от каких-либо групповых интересов, и другие.

Таким образом, краткий экскурс в историю развития общеевропейской электоральной культуры показывает, что она прошла сложную многовековую эволюцию. К середине ХХ в. базовые идеи избирательного права заслужили общее международное признание и были зафиксированы в наиболее авторитетных документах о правах человека.

В настоящей монографии, посвященной возникновению на этом международном уровне антикоррупционных стандартов избирательного процесса, важно обратить внимание на то, что на каждом этапе эволюции избирательных правоотношений имели место правила проведения выборов, предотвращающие или минимизирующие случаи коррупционной практики. Иногда их можно идентифицировать как специально посвященные противодействию коррупции, иногда — как способствующие этому в отсутствие такой прямой цели.

Укажем дополнительно, что в начальном фрагменте текста настоящей главы под коррупционной практикой целесообразно понимать такие наиболее очевидные ее проявления как подкуп избирателей и подкуп должностных лиц, обслуживающих выборы. Современное представление о разнообразии проявлений коррупции в системе конституционно-правовых отношений, в том числе в ходе выборов, случаев политической коррупции, является гораздо более широким. Поэтому в изучении процесса появления новых антикоррупционных аспектов в системе избирательных стандартов важно отталкиваться от максимально простых и ясных посылок.

Итак, чтобы проиллюстрировать тезис о том, что антикоррупционные правила являются неизбежным спутником порядка проведения выборов на каждом этапе исторической эволюции европейских избирательных стандартов, вспомним для примера некоторые сюжеты.

Опыт демократических полисов античной Греции интересен формированием подхода к замещению выборной должности как к священному долгу гражданина, гражданскому долгу, подобному военной службе по защите своего политического сообщества. Если гражданин полиса призван на должность, будь то путем голосования или жребия из заранее отобранных кандидатов, — ему придется нести эту публичную обязанность. В этой постановке вопроса коренится важнейшая содержательная составляющая исполнения обязанностей должностного лица: оно осуществляет публичную, общественно-значимую функцию, поэтому должностное лицо не вправе использовать преимущества своей должности для личных нужд. Иными словами, мотив достижения общественного блага в своей деятельности не может иметь альтернатив и для всякого кандидата на выборную должность. Наличие конфликта интересов у человека, претендующего на замещение публичной должности, делает его неполноценным претендентом, поскольку грозит причинением ущерба общему благу и безопасности сообщества.

Афинская выборная практика с ее формализацией и началами автоматизации избирательных процедур не оставляет места для возможности фальсификации результата. Принятие решений о замещении должности проходит у всех на глазах, быстро и на основе максимально простых процедур, соответствующих представлениям о здравом смысле граждан полиса, преимущественно воинов-хлебопашцев.

Античная Римская Республика совершенствует выборные процедуры более последовательно и непрерывно в течение более длительного периода. Поэтому обобщение логическими средствами римских законов разного времени образует целую систему регулирования отдельных элементов избирательного процесса. Большой интерес в этом смысле представляют leges de ambitu — законы, которые были специально посвящены борьбе с коррупцией в ходе выдвижения кандидатов на публичные должности и предвыборной агитации.

Так, Закон Петелия 358 г. до н. э. устанавливает запрет кандидатов на должности магистратов использовать подкуп избирателей в форме организации бесплатных обедов или зрелищ. Закон Суллы 81 г. до н. э. устанавливает запрет претендовать на замещение должности лицам, которые прежде нарушали порядок проведения выборов. Закон Лициния 55 г. до н. э. вводит запрет на подкуп избирателей в форме агитационных мероприятий, оплаченных спонсорами кандидата.

Незамысловатое социальное устройство германских племен первого тысячелетия нашей эры и почитание обычаев предков лишало необходимости формирование писаного свода правил электоральной практики. Простота критериев избрания предводителей милитаризованных германских племенных союзов согласно военным заслугам и личному авторитету, открытость племенных собраний и отсутствие процедурной сложности в значительной степени устраняло почву для проявлений коррупции. Здесь также можно найти урок для современного избирательного законодательства. Если исходить из того, что важное не может быть сложным, то процесс выбора руководства не должен тонуть в запутанных процедурах. Выбор будет тем более легитимен, чем более очевидна и проста процедура. А агитация должна быть лишена информационного шума: за кандидата должны говорить его заслуги.

Высокое Средневековье дает многочисленные примеры интересных экспериментов по формированию представительств развивающихся европейских городов. Флорентийская республика интересна своей электоральной практикой многочисленных голосований в собраниях разных уровней, которые работают непродолжительные сроки, а потому требуют постоянной ротации членов и новых выборов. Высокая частотность и регулярность выборов лишает возможности закрепиться на должности, чтобы успеть воспользоваться ее преимуществами в своих корыстных интересах. Динамика выборных процедур как широкого социального действа, вовлекающего большое количество людей, делает сложно выполнимой задачу кандидата по сокрытию от общественности неприглядной информации о себе.

Политическая практика средневековой Англии любопытна формированием многовековой традиции кропотливого накапливания положительных новаций, вводящих в управление обществом со временем все больше рациональности. Формализация электоральных процедур в виде законов, прочно скрепленных практикой, здесь воспринимается как часть общественного договора, являющегося достижением местного политического сообщества, которое стоит ценить и оберегать. Этот сюжет учит тому, что нестабильность и чрезмерная гибкость избирательных законов, которые способны за поколение измениться до своей противоположности, не прибавит народному представительству авторитета и не будет способствовать согласию между властью и обществом.

Зарождение первых писаных конституций, где права человека поставлены в центр политической системы, — закономерный результат эволюции эпохи Просвещения с ее гуманизмом и верой в возможность рациональной, научной организации национального политического сообщества. Правовое оформление ключевых установок избирательного процесса с первых конституционных документов становится важнейшей частью основных законов государств. На конституционном уровне с самого начала получают свое выражение и нормы о противодействии коррупции в ходе выборов. Так, согласно ст. 32 французской Конституции 1795 г. «каждый гражданин, изобличенный в установленном законом порядке в продаже или покупке избирательного голоса, исключается из состава съезда избирателей для избрания выборщиков и лишается всех публичных функций сроком на десять лет; в случае повторения этого он лишается этих прав навсегда»⁶⁴.

Крах абсолютизма и консолидация опыта проведения демократических выборов в государствах Европы и других странах влияния европейской политико-правовой культуры приводит на рубеже XIX–XX вв. к формированию целой палитры новых избирательных правовых стандартов, часть из которых становится крупной вехой в противодействии коррупционным практикам. Например, закрепление тайны голосования в качестве важнейшего принципа избирательного права и его гарантий в виде изготовления за счет публичных средств единообразных и лишенных индивидуализирующих признаков бюллетеней, использование ширмы для ограждения места голосования и ящиков для сбора бюллетеней лишает смысла подкуп избирателей, поскольку делает невозможным проверить вариант голосования. Все больше конкретных правил в государствах с традициями открытой публичной политики начинает вводиться в отношении порядка накопления и использования применяемых кандидатами во взаимном агитационном противоборстве избирательных фондов, их лимитов, ведения и предоставления отчетности, что также сильно затрудняет использование подкупа на выборах.

Новый этап в развитии электоральной культуры связывается с выходом избирательных правовых стандартов на универсальный, международный уровень, когда они начинают закрепляться в документах ООН. В середине XX в. собственно антикоррупционные требования среди международных избирательных стандартов все еще слабо различимы, их сложно вывести посредством буквального толкования норм крупнейших конвенций о правах человека, фиксирующих избирательные права граждан и базовые принципы избирательного права в демократическом обществе. Господствующим в это время можно признать общий довод о том, что национальный правопорядок, созданный в соответствии с базовыми принципами конституционализма, сделает невыгодным и крайне рискованным для субъектов избирательного процесса использование коррупционных механизмов для обретения политической власти.

Однако «гонка вооружений» между техниками политической коррупции и конституционным законодательством всякий раз показывает слабость традиционных электоральных механизмов перед изобретательностью участников коррупционных комбинаций. Избирательный процесс, в котором разыгрываются крупные государственные посты, позволяющие принимать решения, имеющие большую экономическую ценность, оказывается если не безоружным, то весьма уязвимым перед коррупцией. Поэтому активизировавшийся в послевоенное время общемировой этический дискурс не мог не привести к постепенной актуализации антикоррупционных мер как во внутренней политике, так и в международных отношениях. В результате продолжающееся развитие электоральной культуры все больше начинает переплетаться с ростом общественной озабоченности проблемами коррупции в обществе.

Глава 2.
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ФОРМАЛИЗАЦИЯ БАЗОВЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОВЫХ СТАНДАРТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

2.1. Влияние международной антикоррупционной повестки на избирательное право

В данном параграфе будут рассмотрены истоки формирования современных международных антикоррупционных избирательных правовых стандартов. В актах крупнейших международных организаций они отражены еще сравнительно скромно. Именно поэтому в настоящей книге мы ставим вопрос лишь об их зарождении. Эволюция международных антикоррупционных избирательных стандартов находится в начальной фазе и еще весьма далека до своего пика.

Сравнительная литература о динамке развития избирательного законодательства на национальном уровне в различных государствах и об особенностях становления международных избирательных стандартов не так много может поведать нам о том, на каком именно этапе истории избирательного права и в связи с какими конкретными событиями и инициативами начали возникать антикоррупционные правила избирательного процесса. Проблема в том, что этот аспект выпадал из внимания ученых-конституционалистов по той причине, что стал результатом развития не столько традиционного избирательного права, сколько явился следствием внешнего воздействия на него со стороны широкого международного общественно-политического дискурса о противодействии коррупции в обществе. Иными словами, несмотря на то, что процесс исторической эволюции электоральной культуры традиционно включал различные антикоррупционные меры, общие или специализированные, антикоррупционная тема выросла в избирательном праве в качестве важной темы для обсуждения благодаря влиянию другого политико-правового дискурса. Можно утверждать, что лишь разработка крупных международных антикоррупционных конвенций на рубеже 1990–2000-х гг., которые начали включать в свои тексты нормы с элементами конституционно-правового содержания, знакомые национальному избирательному законодательству, позволили, наконец, сделать эту проблематику хорошо различимой и актуальной для науки конституционного права.

Очевидно, что вопрос об антикоррупционных избирательных стандартах получил бы значительно большее развитие в конституционно-правовой науке, если бы имели место универсальные международные конвенции, нормативно обобщающие современную электоральную практику. Однако принцип уважения государственного суверенитета, положенный в основу существующей системы международных отношений, трактуется таким образом, что навязчивое внимание к этой теме со стороны международных институтов, как и попытки конкретизации электоральных требований к государствам, рассматривается как вмешательство в их внутренние дела. Поэтому нет ничего удивительного в том, что международные антикоррупционные стандарты, затрагивающие вопросы избирательного процесса, начинают проникать в международные конвенции, которые формируют основы антикоррупционной политики государств.

Во-первых, системные антикоррупционные проблемы общепризнано являются потенциально разрешимыми только в случае тесного международного сотрудничества. Одна из основных причин кроется в том, что коррупция, неизбежно основанная на корыстных побуждениях, имеет целью накопление власти и богатства, которые можно конвертировать в конкретные материальные активы. А они в лучшей сохранности, как правило, оказываются за пределами государств, где получены. Поэтому странам не обойтись без тесного сотрудничества в противодействии активности крупных коррупционных сетей, которые зачастую имеют трансграничный характер. Это обстоятельство и делает международные антикоррупционные конвенции закономерными.

Во-вторых, антикоррупционная проблематика последние несколько десятков лет осваивается в международной научной и общественно-политической дискуссии в отсутствии жесткой и безальтернативной привязки к мерам уголовной ответственности, вопросам развития уголовного права. Противодействие коррупции является сквозной темой и для многих других отраслей права (в том числе административного, трудового, коммерческого), и для различных наук (социологии, экономической теории, политологии и т. д.). Поэтому в настоящее время межотраслевой характер крупнейших антикоррупционных конвенций, включающих нормы разной предметной принадлежности, ориентированных не только на наказание коррупционеров, но и на широкую социальную профилактику и устранение условий для коррупции, не вызывает сомнений.

В-третьих, приведенный выше обзор эволюции европейской электоральной культуры указывает на то, что антикоррупционные гарантии были свойственны регулированию выборов в любую историческую эпоху. В случае, когда дело касалось конкретных запретов на противоправное поведение, искажающее волеизъявление избирателей, их легко идентифицировать по буквальному содержанию. Но и в части различных гарантий выборов вроде прозрачности избирательных процедур или тайны голосования несложно установить наличие среди регулятивных задач и тех, которые имеют явное антикоррупционное содержание. Поэтому всплеск актуальности международной антикоррупционной повестки застал избирательное право в хорошей форме для того, чтобы оно сформулировало ряд тонких и узко профилированных нормативных обобщений для включения в крупнейшие антикоррупционные политико-правовые документы.

Таким образом, если для закрепления избирательных стандартов на международном уровне сегодня активно используется форма антикоррупционных конвенций, то целесообразно рассмотреть динамику международного антикоррупционного движения, которое возвело проблему борьбы с коррупцией в число ключевых приоритетов международного развития и сделало возможным достижение по этому поводу общемирового консенсуса, отраженного в универсальных международных соглашениях.

Современные исследователи склонны связывать актуализацию антикоррупционной проблематики на международном уровне в конце XX в. с событиями, которые ведут свое начало со второй половины XIX в. Тогда наиболее прогрессивные государства европейской политико-правовой культуры в своих внутриполитических реформах стали системно и целенаправленно брать на вооружение идеи меритократии, то есть занятия публичных должностей сообразно квалификации и профессиональным заслугам⁶⁵, а не благодаря наследованию, покупке должностей, патронажу или по принципу лояльности кандидата тому должностному лицу, которому вверены полномочия по назначению на государственные посты. После слома абсолютизма профессиональное внесословное чиновничество должно было положить конец подобным феодальным пережиткам в политике и государственном управлении.

Идея комплектования кадрового состава государственной службы на основе квалификационных экзаменов начала приобретать влияние в Европе после опубликования подготовленного для британского парламента отчета Норткота — Тревельяна «Об организации постоянной гражданской службы» в 1854 г.⁶⁶ Она основывалась на положительном опыте работы английской колониальной администрации в Индии и не в последнюю очередь принимала в расчет процедурный опыт проведения подобных экзаменационных испытаний при отборе кандидатов на государственные должности в Китае. Реформа британской гражданской службы была реализована не в одночасье, а заняла весьма продолжительное время. Положенные в ее основу замыслы не явились абсолютно уникальными. Однако их органичное сочетание, умелая формализация и неуклонность внедрения новых принципов рационального устройства публичного властвования в практику государственного строительства делает пример развития английской внутриполитической культуры этого времени достойным первоочередного упоминания.

Административная реформа в США также получает импульс к своему развитию во второй половине XIX в. Политическая система, зафиксированная в Конституции 1787 г., имеющей высочайший моральный авторитет у американского политического класса и среди широких слоев граждан страны, как и сейчас, считалась принципиально правильно задуманной. Поэтому спустя столетие после ее принятия очередь дошла и до административного уровня государственных органов и учреждений. Особенность американской государственности, базирующейся на синкретической культуре оторванной от дома разношерстной армии европейских иммигрантов, преимущественно из протестантской среды, сформировала открытый характер государственной службы. Здесь найм на работу в органы власти не обязательно считался призванием и не определял пожизненную государственную карьеру. Тем важнее было определиться с формальными критериями к кандидатам на государственные должности, поскольку многовековой традиции государственного служения, свойственной европейским феодальным монархиям на американской земле не существовало. Закон Пендлтона о реформе гражданской службы 1883 г.⁶⁷ сменяет в механизме должностных назначений «систему добычи» (раздачи должностей сторонникам победившей на выборах партии) на меритократическую систему (систему заслуг).

На рубеже XIX–XX в. меритократические начала организации публичной власти получают свое научного обоснование. Теоретическое наследие Вудро Вильсона⁶⁸ и в особенности выдающегося немецкого социолога Макса Вебера⁶⁹ закладывает основу концепции рациональной бюрократии, формирующей облик современной государственной службы, для которой характерны такие черты как жесткая служебная дисциплина, письменное делопроизводство, четкая определенность служебных функций и полномочий, обезличенность служебного взаимодействия, формализация должностных назначений и т. д.

Такой взгляд позволяет сделать корпус чиновничества более организованным, дает возможность просчитывать эффективность отдельных элементов государственного аппарата, при необходимости оперативно заменять в нем отдельные детали без потери функциональности государственного организма. Но среди прочего, для отслеживания антикоррупционной составляющей в реформах организации власти, важно, что с этого времени появляется возможность детализировать критерии пригодности кандидатов к государственным должностям и оценивать по ним деятельность и поведение каждого представителя власти. Иными словами, оптика для изучения эффективности государства и его мельчайших элементов становится гораздо четче, что позволяет обеспечивать значительно более точный контроль.

Две мировые войны в первой половине XX в. меняют повестку как в общественном мнении, так и в социальных науках в отношении требований к государствам. Ужасы войны, миллионы человеческих жертв, разруха в большей части государств планеты помогают яснее понять, что эффективность государственного аппарата нельзя отделять от этики власти. Немудрено, что первый шаг, который оказывается неизбежным в послевоенном мироустройстве, связан с созданием в лице ООН такого центра международного общения, который будет способен пресекать развязывание агрессивных войн путем создания условий для выработки взаимопонимания между странами. Основу же международного общения образует единая система координат, интуитивно понятная для всех мировых цивилизационных центров, религий и народов — права человека, которые обрисовываются во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

Этические требования с этого времени перестают быть факультативным приложением к должностным обязанностям представителей власти, закрепленным в нормативных актах. Важным становится не только профессиональное мастерство чиновника, владение техническими навыками по оперативному и точному выполнению служебных заданий непосредственного руководства, но и способность сообразовывать свое поведение и образ жизни с задачами служения обществу, служения на государственной должности людям.

Появление нового, более высокого уровня требовательности к качеству государственного аппарата совмещается с волной социальных протестов, прокатившейся по западным странам в 1950–60-е. гг. Идеология этого движения представляла собой сложный букет разных и часто противоречивых общественных настроений, которые объединяло лишь одно — недовольство национальными правительствами. Отдельные направления этого разрозненного течения социального протеста составляли, например, движение за гражданские права чернокожих в США, протесты против войны во Вьетнаме (1955–1975 гг.), интеллектуальная мода на левацкую критику несправедливости социального устройства капиталистического общества, проявления нонконформизма и контркультуры в разных областях искусства, музыки и литературы, массовая демонстрация отрицания идеалов отцов выросшего за послевоенное время в мире и комфорте поколения молодых людей, синхронные антиправительственные выступления в разных странах мира в 1968 г.⁷⁰

На протяжении 1970–1980 гг. русло международной повестки в вопросе этики государственного властвования начинает уточняться и профилироваться, приобретает более определенные черты и разветвляется на несколько рукавов. Для лучшего понимания истоков эволюции современного антикоррупционного движения имеет смысл выделить три основных направления рефлексии о политической этике в международной общественно-политической дискуссии.

Первое направление связывается с принятием в США Акта о коррупции за рубежом в 1977 г. (FCPA⁷¹). Данный закон устанавливает систему контрольных мер и санкций для американских корпораций, которые ради получения выгодных контрактов не брезговали давать взятки государственным чиновникам в других странах. Подобная деятельность в то время не только не была криминализована, но западные корпорации в некоторых странах могли даже претендовать на налоговые освобождения на суммы выплаченных взяток в странах третьего мира.

Принятию Акта о коррупции за рубежом непосредственно предшествовал так называемый Локхидский скандал и публикация отчета Федеральной комиссии США по ценным бумагам 1976 г., которая вскрыла целую серию неприглядных свидетельств того, что для десятков крупнейших американский компаний, активно оперировавших на международных рынках в 1960–1970-е гг., взяточничество при ведении бизнеса за рубежом является хорошо знакомой практикой⁷².

Хотя сам Закон направлен на стимулирование очищения трансграничных сделок от коррупции, его более глубокая идейная основа кроется в политической этике. Американский истеблишмент под давлением общественности вынужден был согласиться с тем, что крупный западный бизнес не имеет никакого морального права экспортировать коррупцию, подкупая чиновников в зарубежных государствах. Более того, вызывающая внешнеполитическая практика США, связанная с вмешательством в выборы, свержением правительств в странах третьего мира ради установления лояльных марионеточных режимов и достижения более выгодных условий ведения бизнеса американских транснациональных компаний не только перестала устраивать пострадавшие государства в Латинской Америке, Африке и Азии, но никак не вязалась с восприятием роли США как лидера свободного мира⁷³. Поэтому американская делегация в ООН не стала препятствовать инициативам целого ряда стран по продвижению антикоррупционной повестки на международном уровне, в результате чего в 1975 г. была принята Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами»⁷⁴.

Таким образом, значение этого направления дискуссии о политической этике состоит в том, что внимание к вопросу ведения международного бизнеса подстегнуло создание формальной основы для актуализации антикоррупционной проблематики на уровне ООН, то есть на самом высоком международном политическом уровне. Но не менее важно и то, что эта история борьбы с коррупцией в международном бизнесе не осталась в 1970-х гг. Многие исследователи склонны полагать, что слабая поддержка в продвижении идеологии Акта о коррупции за рубежом 1977 г. другими западными странами, которая ставила американские компании в менее выгодные условия в сравнении со своими конкурентами, послужила одной из главных причин настойчивости США в дальнейшем обсуждении антикоррупционной повестки⁷⁵, что в итоге вылилось в принятие в конце 1990-х гг. международных документов, которые связывают более серьезными обязательствами не только американский бизнес, но и всех других крупных игроков мирового рынка. Так появилась Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г.⁷⁶ и Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.,⁷⁷ разработка и обсуждение которых позволили поддержать и усилить интерес международной общественности к антикоррупционной повестке. Иными словами, роль данного направления международной этической дискуссии в том, что она послужила топливом, которое позволило разогреть интерес к антикоррупционным мерам к концу XX в. до глобальных масштабов.

Второе направление международной дискуссии о политической этике получило особый международный резонанс благодаря Уотергейтскому скандалу 1972–1974 гг. и привело к целой серии мер, направленных на гарантирование прозрачности подготовки и проведения избирательных кампаний по выборам в органы государственной власти.

Начало этим событиям положило вскрытие фактов незаконного прослушивания представителей избирательных штабов конкурентов действующего президента США и кандидата от республиканской партии Ричарда Никсона в ходе президентской избирательной кампании 1972 г. В результате расследования и последующих судебных слушаний были выявлены многочисленные свидетельства грубого нарушения избирательного законодательства, прав граждан на тайну частной жизни, использование высшими должностными лицами в ходе выборов своего служебного положения в личных и партийных интересах, нарушение требований финансовой отчетности, вскрыто коррупционное происхождение многих пожертвований в фонды политических партий от крупных международных корпораций⁷⁸.

Уотергейт послужил крупной вехой для всей политической истории ХХ в. в связи с тем, что заставил серьезно переоценить содержание работы политических институтов в западных обществах, которые стали терять связь не только со своими избирателями, но и с представлениями о законности. После Уотергейта в США был осуществлен целый каскад законодательных изменений, который перенастраивал всю политическую машину Америки на новую систему координат. Ориентируясь на США как флагман образцовых правовых стандартов в регулировании внутриполитической жизни, многие страны в дальнейшем последовали их примеру, корректируя свое конституционное законодательство.

Среди базовых законов, которые были приняты в США или существенным образом пересмотрены непосредственно в результате Уотергейта в 1970-е гг. специалисты называют: Закон о Федеральном консультативном комитете (Federal Advisory Committee Act) 1972 г., который обязал обеспечивать открытый характер любых консультаций и рекомендаций, поступающих в органы власти США от сторонних организаций; Закон об открытости правительства (Government in the Sunshine Act) 1976 г., который обязывает коллегиальные органы власти проводить публичные, открытые для общественности заседания перед принятием властных решений; Закон о генеральном инспекторе (Inspector General Act) 1978 г. учреждает должность генеральных инспекторов, которые оценивают в различных государственных ведомствах финансовую обоснованность правительственных программ; Закон о реформе государственной службы (Civil Service Reform Act) 1978 г., рассматриваемый в качестве самой крупной реформы со времен Закона Пендлтона 1883 г., был призван восстановить доверие общества к государственной администрации, в связи с чем среди прочего был усилен контроль за деятельностью служащих, упрощена процедура обжалования их действий, усилена защита осведомителей (whistleblowers) от преследований за раскрытие неправомерных действий и т. д.; Закон о правительственной этике (Ethics in Government Act) 1978 г., который ввел в нормативный оборот каталог базовых этических требований и гарантий их соблюдения, в том числе, например, декларирование доходов для членов Конгресса, кандидатов и некоторых высокопоставленных должностных лиц исполнительной власти; а также многие другие законы, которые обеспечивали открытость деятельности органов власти, обоснованность применения ими особых полномочий и меры дополнительного общественного контроля⁷⁹.

Гарантирование прозрачности деятельности государственных органов в условиях, когда средства массовой информации были принципиально свободны, опираясь на каркас конструкции Конституции США, заложенный за двести лет до описываемых событий, заключалось не столько в дополнительных правах для СМИ или представителей общественности, сколько в дополнительных обязанностях органов власти, политических партий и кандидатов, которые требовали раскрытия всякой информации, имеющей хоть какую-то общественную значимость. Основные сведения об их деятельности были доступными в большей или меньшей степени. Поэтому на новом витке политического развития США самым главным достижением американской общественности можно считать то, что она отвоевала свое право знать не только об основных и наиболее важных, но и о любых действиях субъектов политического процесса. Предполагалось, что у последних не может быть никаких секретов от работодателя — народа. В том числе общественность получила право знать, что происходит в святыне всех главных игроков публичной политики — в их бухгалтерии. С этого времени вопрос о финансировании избирательных кампаний становится центральной темой обсуждения противодействия политической коррупции в западных странах.

Разумеется, правовое регулирование порядка финансирования выборов к 1970-м гг. имело определенную историю. Важнейшая публичная функция выборов в органы власти, связанная с регулярным символическим перезаключением народом-нацией общественного договора о создании государства, которая обеспечивает легитимность государственных органов и их решений, обязывает государство финансировать организацию процесса голосования и подсчета голосов за счет бюджетных средств. Но о своей агитации политические партии и кандидаты на выборные должности должны были заботиться самостоятельно. Поэтому, с тех пор как политика становится более массовой, появляются политические партии, а кандидатам из низших сословий недостает средств, чтобы обеспечивать себе надлежащую агитацию, в оборот входит деятельность по привлечению средств на избирательную кампанию. Уже в конце XIX в. в ряде стран в ответ на злоупотребления со стороны кандидатов появляются первые примеры ограничений на размеры пожертвований с той целью, чтобы обеспечить равенство пассивного избирательного права и профилактику подкупа избирателей. Сравнительные исследования Джеймса К. Поллока и Луизы Оверейкер (Overacker) 1920–1930-х гг. закладывают начала научных исследований финансирования выборов⁸⁰.

После Второй мировой войны в связи с падением авторитета политических партий как институтов манипулятивных, вуалирующих корыстную деятельность партийного руководства, им все сложнее становится изыскивать средства на поддержание своей деятельности. Возрастал риск зависимости партий от крупных спонсоров, что еще меньше способствовало их авторитету среди избирателей. Поэтому в ряде европейских стран реализуется идея финансовой поддержки политических партий со стороны государства. Появление законодательства по этому вопросу и конституционной судебной практики большинство исследователей относят рубежу 1960–1970-х гг.⁸¹, хотя отмечаются и отдельные случаи более раннего возникновения правил государственного финансирования политических партий⁸², например, в ФРГ в 1959 г.⁸³, Уругвае в 1928 г.⁸⁴

Однако именно Уотергейт перевернул представление о правильных этических настройках избирательного законодательства в тех демократических обществах, которые всерьез озабочены потерей связи органов власти с избирателями.

Принятый в 1971 г. еще до начала расследования Уотергейтского скандала базовый американский Закон о федеральной избирательной кампании⁸⁵ был существенным образом пересмотрен в 1974 г. Среди основных изменений называют создание Федеральной избирательной комиссии (Federal Election Commission, FEC), которая должна была обеспечить централизованный контроль за соблюдением избирательного законодательства, прозрачность всех избирательных действий партий и кандидатов. Другой новеллой в тексте поправок 1974 г. считается введение детальных ограничений на размеры пожертвований в избирательные фонды со стороны различных субъектов, а также установление лимитов расходования средств на избирательную кампанию. Правда, ряд положений, введенных указанными поправками, утратил силу после решения Верховного суда США по ключевому для этой темы делу Бакли против Валео 1976 г., которое продолжило сложную и, по всей видимости, до сих пор незавершенную эволюцию американского избирательного законодательства, связанную с поиском оптимального баланса между гарантиями равенства политических партий и свободой политического самовыражения, которое в американской правовой доктрине понимается в том числе и в виде права граждан беспрепятственно вносить свои пожертвования политическим партиям.

В чем же состоит наследие Уотергейта в вопросе об эволюции международного антикоррупционного движения?

Во-первых, путь к возвращению доверия общества к власти связан с обеспечением максимальной прозрачности и подотчетности обществу всех политических институтов. В части доступа к информации об их деятельности любое ограничение будет вызывать закономерные вопросы. И очевидно, что доступ к информации об источниках происхождения и о порядке расходования средств избирательных фондов, с помощью которых кандидаты и партии пытаются снискать народную поддержку, не может относиться к числу закрытых и конфиденциальных сведений.

Во-вторых, многообразие избирательных систем, выборных традиций делает крайне сложным формирование единого набора избирательных стандартов, которые могли бы стать универсальными. Это касается и вопроса о финансировании выборов, где национальные правовые доктрины могут вырабатывать свой уникальный баланс между разными конституционными ценностями, например, как в США — между равенством баллотирующихся кандидатов (партий) и свободой самовыражения избирателей, финансово их поддерживающих. Однако необходимость обеспечения прозрачности, открытости для общественности доходов и расходов политических партий и кандидатов в связи с избирательными кампаниями не может быть подвергнуто сомнению. Поэтому открытость политических финансов претендует на то, чтобы стать таким универсальным международным стандартом противодействия коррупции в избирательном процессе.

В-третьих, обсуждение проблемы финансирования избирательных кампаний начинает в литературе и судебных решениях открыто связываться с проблемой коррупции. Последняя окончательно перестала рассматриваться в ограничительном уголовно-правовом ключе как проблема подкупа избирателей. В анализе избирательного процесса коррупция приобретает политические масштабы и становится конституционно-правовой проблемой. Формирование избирательных фондов может быть удобным средством лоббирования интересов крупных корпораций и покупки ими политиков. Оно может быть и способом отмывания преступно полученных активов, позволяющим закрепиться в органах власти представителям криминального мира. Факты злоупотребления преимуществами своего должностного положения для сохранения своего властного статуса Р. Никсоном также рассматриваются как проявление коррупции. Общие черты подобных практик образуют центральную часть понятия политической коррупции в западной политико-правовой дискуссии.

Таким образом, Уотергейт серьезно поменял оптику, в которой сегодня принято рассматривать избирательный процесс и процесс формирования и деятельности политических институтов в целом. Теперь она стала настраиваться под избирателя, превратившегося из пассивного реципиента сведений, которые привыкли о себе распространять партии и кандидаты, в активного контролера политического процесса.

Наконец, третье направление международной дискуссии о политической этике, связано с широкой волной административных реформ, которая набирает силу в ряде государств преимущественно англо-саксонской правовой семьи к 1980-м гг. и получает название «нового публичного управления» (New public management, NPM) или «нового менеджеризма». Она не только корректирует привычное представление о дизайне государственного аппарата и единстве статуса его элементов, но и фиксирует начало следующего этапа развития веберовской модели рациональной бюрократии. Узко понимаемые профессионально-технические требования, которыми располагает кандидат на публичную должность, становятся недостаточными. Теперь провозглашается, что представителю власти должен быть свойственен такой набор личных качеств и такая организация личного образа жизни, которые обеспечивают в обществе его моральный авторитет и признание нравственного лидерства.

В нашей литературе об истоках административных реформ того времени (например, в работах проф. А. В. Оболонского) можно увидеть как поступательно набирала вес зарубежная дискуссия о необходимости более взвешенного и многостороннего подхода к реализации на практике веберовской концепции рациональной бюрократии. В 1950–1960-е гг. с ее критикой выступают Г. Саймон, П. Блау, М. Крозье⁸⁶. В конце 1960 — начале 1970-х гг. в работах Дэвида Вальдо, Винсента Острома формируется альтернативная веберовской и вполне самостоятельная теория государственного администрирования, раскрывающая страхи западных ученых перед всевластием бюрократии. «Так, политолог В. Остром писал, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия»⁸⁷. Обобщение основных идей новой концепции государственного администрирования⁸⁸ возводят к ранним работам В. Нисканена 1970-х гг.⁸⁹, но наиболее масштабный поток исследований новых принципов государственного администрирования приходится на 1980-е гг., когда появляются обширные данные практики проведения реформ государственного управления в Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, США, Канады и других странах.

К числу основных черт данных реформ относят, среди прочего: определение политической роли бюрократии; поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в системе государственной службы; снижение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур, ad hoc организаций; децентрализация, удешевление и сокращение государственного аппарата; ограничение роли традиционной административной лестницы чинов; обеспечение прозрачности административных процедур; стимулирование отзывчивости бюрократии в работе с гражданами⁹⁰. Но в настоящем исследовании особенно важно подчеркнуть, что идеи «нового публичного управления» стимулируют общественную дискуссию об уместности макиавеллистских подходов во внутренней политике демократических государств, способствуют возвращению морали в политику.

Таким образом, значение этого направления международной этической дискуссии связывается с тем, что постепенное накопление морально-нравственных требований в этических кодексах и закрепление этих критериев в нормативных актах (юридизация), применяемая в отношении государственных служащих, то есть административного персонала государственных органов, на определенном этапе приводит к тому, что подобные критерии начинают все более системно переносится на лиц, замещающих высшие государственные должности и на публичных политиков. Рассматривая в настоящей монографии вопросы электоральных антикоррупционных стандартов, мы должны отметить, что эти требования начинают предъявляться не только к уже занявшим пост должностным лицам, но и к кандидатам на выборные должности. Поэтому соблюдение этических антикоррупционных требований начинает представлять собой в демократических странах входной билет на высшие государственные должности, пропуск в большую политику.

Разумеется, процесс переноса этических требований к замещению административных должностей на политические должности не нужно абсолютизировать. Политический уровень должностей обязан новыми этическими правилами не только реформе госслужбы англо-саксонских стран, им присуща своя уникальная эволюция. Например, к судьям, в том числе судьям высших судов, обычно предъявляются крайне высокие этические требования, которые зачастую не нуждаются в особой юридической формализации и во многом остаются уделом сугубо этических кодексов, поскольку судейская корпорация традиционно заботится о нравственной чистоте своих рядов, являющейся основой авторитета судебной власти и залогом легитимности судебных решений. Для профессиональных парламентариев, с одной стороны, вполне традиционными являются нормы о недопустимости совмещения должностей, которые подкрепляют конституционную концепцию разделения властей. С другой стороны, до последнего времени в демократических странах не было особой необходимости настолько детально по аналогии с госслужащими описывать этические требования к парламентариям по той причине, что, будучи публичными политиками, они находились на виду у прессы и своих избирателей и в случае ненадлежащего поведения рисковали своим переизбранием. Что касается политической верхушки исполнительной власти, то здесь этические должностные требования к замещению должностей развивались вполне синхронно с законодательством о статусе государственных служащих.

Вместе с тем, не стоит и отрицать очевидное влияние, которое испытало законодательство о статусе политических должностных лиц в разных странах со стороны законодательства о государственной службе и организации государственного управлении в ходе волны административных реформ, начавшихся в 1980-е гг. Вряд ли можно с уверенностью установить какой-то определенный момент, с которого произошел массовый дрейф новых этических требований, предъявляемых к госслужащим, на уровень политических должностей. В странах англо-саксонской правовой семьи такой формальный перенос осуществился раньше. Бюрократии крупных европейских континентальных держав проявляют упорство, уповая на исторические устои административной культуры кадровой государственной службы. Постсоветские государства озабочены преодолением номенклатурных традиций пребывавших у власти в течение длительного времени компартий, а некоторые развивающиеся государства и вовсе находятся только в начале процесса осмысления актуальности проблемы гуманизации бюрократической машины и преодоления макиавеллистского цинизма во внутренней политике. Однако следующий временной этап международного движения по укреплению политической этики формирует общую идейную основу, позволяющую разным государствам сверить часы в оценке качества своих политических систем и простимулировать требуемое обновление внутреннего законодательства.

С начала 1990-х гг. в международной дискуссии наблюдается взрывной рост интереса к разработке антикоррупционных конвенций, которые становятся удобной формой для продвижения требований этической чистоты при организации общественных отношений в различных областях жизни. Не стала исключением и область электоральной практики.

Уже упоминалось о том, что первое обращение ООН к проблеме коррупции имело место еще в 1975 г. в виде Резолюции Генеральной Ассамблеи 3514 (XXX) от 15 декабря 1975 г. «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами». Первая же попытка внедрения на международном уровне собственно правил поведения представителей власти имела место в 1979 г. в результате принятия Резолюции 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»⁹¹. Некоторые российские авторы относят появление первых признаков интереса к антикоррупционной проблематике на международном уровне и к более раннему времени⁹². Однако на этом этапе речь идет лишь об эпизодах выражения общей озабоченности проблемой этики в весьма специализированных сегментах отношений. Указанный документ ООН 1975 г., принятый среди десятков других резолюций ООН в 30-ю сессию Генеральной Ассамблеи, имеет меньше страницы текста и содержит лишь осуждение коррупционной практики, эксплуатируемой транснациональными корпорациями, и призывы к национальным правительствам этому противодействовать. Второй документ 1979 г. касался в большей степени описания базовых требований к недопустимости совершения в отношении граждан действий преступного характера при исполнении представителями полиции своих служебных обязанностей.

Несмотря на скромность практического результата, значение этих документов сложно переоценить. Во-первых, своей постановкой вопроса они на международном уровне зафиксировали признание факта чудовищных коррупционных нарушений, которые допускают государства как за пределами своих границ, так и внутри них. Такова была начальная точка, с которой международное сообщество начало формулировать антикоррупционные задачи для своей дальнейшей политической повестки. Во-вторых, имея опыт именно в этих двух областях (противодействие коррупции в международной торговле и антикоррупционная этика представителей власти), в середине 1990-х гг. ООН принимает более цельные и содержательные антикоррупционные документы, открывающие период активного антикоррупционного правотворчества на международном уровне: Декларацию ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г.⁹³ и Международный кодекс поведения государственных должностных лиц 1996 г.⁹⁴

До середины 1990-х гг., коррупция не позиционировалась в качестве проблемы, разрешение которой было бы посильно для некоего систематического международного регулирования. В государственных и наднациональных учреждениях коррупцию принято было считать таким же естественным и неизбежным явлением, как бюрократические проволочки⁹⁵. Совершенно привычными были представления о том, что коррупционная практика неизбывна и традиционно присуща развивающимся странам Африки, Азии и Латинской Америки⁹⁶. Довольно распространенными были представления о допустимости коррупции в определенных условиях: к примеру, Сэмюэл Хантингтон выразил свою знаменитую идею о функциональной приемлемости коррупции как средства обеспечения рыночных экономических практик в тех обществах, где государство подавляет развитие естественных экономических отношений⁹⁷.

При этом доминирующее в западных обществах мировоззрение все еще с трудом позволяло разглядеть коррупционный характер международной торговли или внутренней политики в самих капиталистических странах. Коррупционные проявления рассматривались в основном в узком уголовно-правовом ключе как бытовое взяточничество, которое можно индивидуализировать в виде факта передачи денег от одного лица другому. Применение более сложных и в то же время значительно более масштабных способов извлечения частной экономической выгоды из политического процесса выходило за пределы понимания. Для изменения привычных мировоззренческих установок потребовалось испытать шок Уотергейта.

С этого времени коррупция начинает попадать в объектив политической науки, которая позволяет сформировать методологически более обобщенный взгляд на коррупцию, увидеть в ней систему, дает возможность рассматривать коррупционные практики в контексте устройства политических отношений и функционирования национальной экономики. По оценке известного в сфере антикоррупционных исследований автора Майкла Джонстона западная политическая наука игнорировала проблему коррупции в течение многих поколений⁹⁸. И лишь с начала 1990-х гг. рост числа публикаций по этому вопросу увеличивается по экспоненте, антикоррупционные задачи становятся частью политического действия, включаются в программы политических партий и предвыборную риторику⁹⁹, коррупция постепенно превращается в доминирующую тему международного общения.

Анализ современной литературы показывает наличие определенного консенсуса в отношении трактовки причин, по которым прорыв требований политической этики на уровень международных антикоррупционных конвенций произошел именно в 1990-е гг. Главным обстоятельством называют окончание холодной войны и завершение биполярного противостояния, отнимавшего у международного сообщества львиную долю внимания и ресурсов. О коррупции стало возможно говорить гораздо более открыто, поскольку в своем идеологическом состязании лидирующим странам не нужно было использовать механизмы политической коррупции для рекрутирования сторонников своего лагеря среди государств третьего мира¹⁰⁰.

Эксперт Всемирного Банка Питер Айген, активно продвигавший идею необходимости борьбы с коррупцией в международных программах экономической помощи развивающимся странам, испытал большое разочарование, когда ему было запрещено писать о коррупции в исследовании долгосрочных перспектив развития Африки. В результате в 1991 г. он покинул Всемирный Банк и сыграл важную роль в создании в 1993 г. Трансперенси Интернешнл, наиболее известной сегодня международной неправительственной организации, имеющей независимые отделения почти в половине стран мира¹⁰¹, которая ставит своей целью распространение знаний о противодействии коррупции.

В работах по антикоррупционной проблематике широко распространено мнение о том, что важнейшим символическим моментом, когда с обсуждения коррупции как крупнейшей международной проблемы было снято табу¹⁰², явилось выступление президента Всемирного Банка Джеймса Вульфенсона в 1996 г. о раковых метастазах коррупции¹⁰³.

Известный болгарский исследователь Иван Крастев находит объяснение вспышки международного интереса к антикоррупционной проблематике и в так называемом Вашингтонском консенсусе. Это вариант неолиберальной макроэкономической политики, которая навязывалась в 1990-е гг. международными финансовыми институтами развивающимся странам, ослабленным экономическими кризисами. Борьба с коррупцией должна была являться одним из многочисленных обязательств, которые в обмен на финансовую помощь принимали на себя государства. Однако отсутствие серьезного опыта в проведении экономических преобразований и слабость политико-правовых институтов этих государств привели к тому, что экономические реформы были реализованы во многих странах крайне неудачно, в том числе в странах Восточной Европы и постсоветского пространства¹⁰⁴, более того, в ряде случаев скорее поспособствовали росту коррупции.

Между тем, едва ли включение в неудачную стратегию неолиберальных глобалистов тезиса о противодействии коррупции, способно вызвать недоверие к антикоррупционным реформам. Это повсеместно подтверждается практикой: даже те государства, которые быстро отказались от навязчивой опеки международных финансовых институтов, не сняли с политической повестки проблему противодействия коррупции, а напротив, только усилили ее и выстраивают в настоящее время антикоррупционное законодательство гораздо более системно и последовательно, чем в странах старой Европы.

Иными словами, представляется, что указанная позиция И. Крастева чересчур категорична. Нет сомнений, что тема противодействия коррупции вошла в оборот международного сообщества в 1990-е гг. при активном участии таких международных экономических организаций, как МВФ, Всемирный Банк или ОЭСР. Однако говорить, о том, что она была изобретена только для продвижения неолиберальной идеологии было бы в корне неверно. Вашингтонский консенсус представляет собой очень ограниченную по времени применения стратегию работы международных финансовых организаций, где тезис о противодействии коррупции был далеко не основным и не самым определяющим. В то же время антикоррупционная политика — это гораздо более универсальный элемент государственных реформ, одинаково значимый для стран с разным историческим наследием и степенью зрелости политико-правовых институтов, с разной идеологической ориентацией и экономическим укладом, с разным политическим весом в мире и планами общественных преобразований. В отличие от вполне определенного дизайна экономической системы, требуемого Вашингтонским консенсусом, противодействие коррупции актуально в любое время и для любого государства.

Невозможно выбросить из головы и не принимать в расчет длительный процесс совершенствования этики государственного властвования, который идет в развитых странах с середины XIX в. и является логическим продолжением практики утверждения гуманистических идеалов европейского Просвещения в рациональном обустройстве политической организации национальных сообществ.

Это широкое и многогранное международное движение по достижению новых стандартов политической этики обрело в конце XX в. форму антикоррупционных конвенций. Такая форма с теоретической точки зрения вряд ли может быть единственно возможной, но история развития права пошла именно по такому пути. И для этого есть все основания. По своему содержанию противодействие коррупции в обществе является разновидностью деятельности по защите и продвижению этических идеалов в налаживании работы такой конструкции власти и экономики, которая вызывала бы общественное доверие.

Правовая форма международных антикоррупционных конвенций и национального антикоррупционного законодательства дает возможность стандартам политической этики не остаться благими пожеланиями, но стать такой частью программы конкретных государственных преобразований, которая имеет свое строго определенное место, обеспечена организационными и материальными ресурсами, снабжена механизмами реализации и контроля.

Коррупция является традиционной проблемой общества. До конца XX в. юридическая наука интерпретировала ее как отраслевую уголовно-правовую проблему и рассматривала в той оптике, которая характерна для уголовного права в связи с его отраслевыми задачами, направленными на идентификацию общественно опасных деяний конкретных физических лиц. Однако развитие социальной теории, политической и экономической науки, появление комплексных дисциплин на стыке разных областей знаний вроде политической криминологии, меняет представление о коррупции, о ее содержании и структуре, о ее происхождении и причинах, о ее проявлениях, разновидностях и масштабах. Поэтому в настоящее время коррупция начинает осознаваться и в довольно консервативной юридической науке в новом ключе, что позволяет квалифицировать не только действия отдельных лиц в связи с эпизодами взяточничества, присвоения или растраты, но давать юридическую оценку социальных процессов, экономических и политических институтов на предмет их резистентности к возникновению и закреплению коррупционных практик.

Следствием этого естественного процесса является то, что современные комплексные акты национального антикоррупционного законодательства и международные антикоррупционные конвенции по-прежнему в значительной мере склонны полагаться на блок норм, связанных с уголовным преследованием коррупционеров. Однако наряду с этим все больше внимания уделяется формированию базовых условий для предотвращения коррупции в обществе в разных областях отношений путем системного устранения факторов, которые делают коррупцию рационально обоснованной стратегией поведения для правонарушителей (неопределенность и запутанность процедур, их непрозрачность для оценки и контроля, отсутствие требований отчетности и т. д.). Поэтому в базовых международных антикоррупционных конвенциях стали появляться нормы, свидетельствующие о началах системной профилактики коррупционных явлений в обществе. Важнейшая часть из них отражает полувековой процесс активизации международного общественного движения за установление новых стандартов политической этики. В первую очередь они связаны с поступательным утверждением после Уотергейтского скандала 1970-х гг. новых принципов открытого и прозрачного политического процесса, особенно в его центральной части, связанной с выборами в органы власти, а также с предъявлением широкого перечня детальных требований к этическому облику представителей власти после волны административных реформ, начавшихся в развитых странах в 1980-е гг.

2.2. Конвенция ООН против коррупции 2003 г.

Конвенция ООН против коррупции 2003 г.¹⁰⁵ является в настоящее время главным международным документом, посвященным противодействию коррупции. В нем нашли место и наиболее общие антикоррупционные стандарты избирательного процесса, по поводу которых международному сообществу удалось достичь компромисса.

Задача настоящего параграфа — рассмотреть особенности формализации этих стандартов в тексте Конвенции ООН против коррупции. Нам предстоит выделить конкретные нормы, передающие содержание антикоррупционных стандартов избирательного процесса, изучить их формулировки, историю их создания и специфику юридического действия. Иными словами, в этой части монографии нас будет интересовать формально-юридическая сторона вопроса о характере отражения международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса в важнейшей всемирной антикоррупционной конвенции. Причем разговор будет посвящен развитию ситуации до момента принятия Конвенции в 2003 г. А вот каким образом эти стандарты реализуются на практике, какую поддержку их применение находит в современной конституционно-правовой теории, а также каковы дальнейшие перспективы совершенствования текста Конвенции в части данных стандартов, мы рассмотрим в последующих главах.

Конвенция ООН против коррупции 2003 г. уникальна тем, что, с одной стороны, она действует на глобальном уровне, а, с другой стороны, является комплексной по тематическому охвату вопросов противодействия коррупции. Помимо ставших привычными механизмов уголовно-правового преследования коррупционеров, она также определяет такую систему институциональной профилактики коррупции, элементы которой имеют отношение к самым разным отраслям права.

Разумеется, данная Конвенция появилась не в одночасье. Целая серия международных документов принималась в расчет при ее подготовке.
Они в основном перечислены в преамбуле к самой Конвенции и будут коротко охарактеризованы ниже.

Так, непосредственной предшественницей Конвенции против коррупции 2003 г. можно считать Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. Она не содержит в названии особого тематического акцента на коррупции, но ее значение для развития антикоррупционного нормативного материала на уровне документов ООН достаточно велико и заключается в следующем:

а) в статье о криминализации коррупции (ст. 8) мы видим требование к национальным правопорядкам, чтобы коррупция повсеместно была отнесена к серьезным, общественно опасным проявлениям, деяниям уголовного характера, не считалась бы малозначимым правонарушением (административным или дисциплинарным) или вовсе выпадала бы из правового поля. Таким образом, эта Конвенция ООН повышает степень важности проблемы противодействия коррупции для национальных сообществ;

б) закрепление положений о коррупции в акте о транснациональной оргпреступности означает, что любое коррупционное деяние должно иметь юридический потенциал быть рассмотренным как совершаемое вне зависимости от государственных границ, а не только взяточничество в сфере международной торговли, как принято было долгое время полагать после принятия американского закона о коррупционных практиках за рубежом 1977 г. (FCPA). Этот взгляд на коррупцию становится особенно актуальным в связи с популярностью практики сокрытия коррупционных активов и их легализации (отмывания) в зарубежных юрисдикциях;

в) Конвенцией ООН о транснациональной организованной преступности 2000 г. закладывается логическая структура будущей Конвенции ООН против коррупции, что видно в охвате и наборе вопросов, которые выдвигаются для международного антикоррупционного сотрудничества в качестве первоочередных, в т.ч конфискация, взаимная правовая помощь, вопросы выдачи преступников, защита свидетелей, ответственность юридических лиц и т. д.;

г) в ст. 9 Конвенции ООН о транснациональной организованной преступности обозначены некоторые начала правового регулирования профилактики коррупции, которые впоследствии будут развиты в тесте Конвенции ООН против коррупции, что ныне позволяет считать ее наиболее фундаментальным международным документом, намечающим основы для разработки комплексной антикоррупционной политики национальных правопорядков в самых разных отраслях деятельности¹⁰⁶.

Таким образом, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. является необходимой ступенью, важным формальным шагом, который позволил оценить коррупцию как проблему для международной повестки важнейшую, многоотраслевую и трансграничную.

Именно в ходе разработки Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности был окончательно решен вопрос о необходимости принятия специальной конвенции ООН, направленной на противодействие коррупции.

Так, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 54/128 «Меры против коррупции», принятой на 83-м пленарном заседании 17 декабря 1999 г. наряду с поручением включить в текст разрабатываемой Конвенции против транснациональной организованной преступности меры по борьбе с коррупцией (п. 5), содержится поручение «изучить целесообразность разработки международного документа против коррупции в дополнение к конвенции или независимо от нее…» (п. 6)¹⁰⁷.

В результате о разработке отдельного от Конвенции против транснациональной организованной преступности документа Генеральная Ассамблея ООН на своем 81-м пленарном заседании 4 декабря 2000 г. принимает Резолюцию 55/61. Чтобы восстановить последовательность дальнейших действий по подготовке Конвенции ООН против коррупции, стоит привести цитату из данной Резолюции. Так, в ее тексте указано, что Генеральная Ассамблея:

«1. признает целесообразность разработки эффективного международно-правового документа против коррупции, независимого (курсив наш — С.Ш.) от Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности;

2. постановляет приступить к разработке такого документа в Вене в штаб-квартире Центра ООН по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности Организации Объединенных Наций;

3. просит Генерального секретаря подготовить доклад, содержащий анализ всех соответствующих международно-правовых и других документов и рекомендаций, касающихся коррупции, с учетом, в частности, обязательств в отношении криминализации всех форм коррупции и международного сотрудничества, нормативных аспектов коррупции и связи между коррупцией и «отмыванием денег», и представить его Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию на межсессионном совещании, с тем чтобы дать государствам-членам возможность представить свои замечания Комиссии до начала ее десятой сессии;

4. просит Комиссию на ее десятой сессии рассмотреть и проанализировать доклад Генерального секретаря и на этой основе сформулировать рекомендации и руководящие указания в отношении будущей работы по подготовке международного документа против коррупции;

5. просит Генерального секретаря, по завершении переговоров по Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и связанных с ней протоколов, созвать межправительственную группу экспертов открытого состава для рассмотрения и подготовки на основе доклада Генерального секретаря и рекомендаций Комиссии, сформулированных на ее десятой сессии, проекта мандата на разработку будущего правового документа против коррупции;

6. просит межправительственную группу экспертов открытого состава представить проект мандата на разработку будущего правового документа через Комиссию по предупреждению преступности и уголовному правосудию и Экономический и Социальный Совет Генеральной Ассамблее на ее пятьдесят шестой сессии в целях его утверждения;

7. постановляет учредить для разработки такого документа специальный комитет, который начнет работать в Вене сразу же после утверждения проекта мандата на его разработку¹⁰⁸».

Помимо Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. ранее в Организации Объединенных Наций были приняты некоторые другие важные документы антикоррупционного характера, но они не имеют юридической формы конвенции. Мы встречали эти документы ранее в описании всплеска того интереса к проблеме коррупции в международных организациях, который обозначился в середине 1990-х гг. Речь идет о Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г. и о Международном кодексе поведения государственных должностных лиц 1996 г.¹⁰⁹ Это первые два документа, указанные в Приложении к процитированной Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 55/61 от 4 декабря 2000 г., которые должны были лечь в основу доклада Генерального секретаря ООН в связи с обсуждением разработки специальной антикоррупционной конвенции ООН¹¹⁰.

Значение Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г.¹¹¹ для Конвенции ООН против коррупции 2003 г. в основном имеет идеологический характер. Она важна как символ официального возвращения ООН к проблеме коррупции после длительного, более чем 20-летнего перерыва, если считать от Резолюции Генеральной Ассамблеи 3514 (XXX) от 15 декабря 1975 г. «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами». Мы не увидим в Конвенции против коррупции 2003 г. текстуальных пересечений или заимствования нормативных конструкций из нее по причине отсутствия таковых в Декларации 1996 г., ведь основной задачей документов этого типа является призыв к государствам обратить на проблему внимание. Тем не менее, Конвенция ООН против коррупции 2003 г. помимо ее упоминания закрепляет в тексте ст. 16, передающей логику Декларации 1996 г. в виде обозначения проблемы криминализации подкупа «иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций». Основная же часть практической работы по искоренению на международном уровне коррупции в международной торговле ведется главным образом в специализированных международных организациях. Прежде всего это относится к ОЭСР¹¹², которая имеет более компактную и гибкую бюрократическую конструкцию в сравнении с ООН и детальные контрольные механизмы исполнения обязательств членами организации, созданные для реализации положений специальной Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.¹¹³

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц 1996 г.¹¹⁴ имеет сходное значение для Конвенции ООН против коррупции, поскольку после принятия в ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка в 1979 г. он заново открывает на самом высоком уровне для международной общественности проблему антикоррупционной этики в деятельности государственных должностных лиц, и, выйдя за пределы полицейских структур, делает более масштабным ракурс внимания к представителям власти. Содержательно этот документ повлиял на текст Конвенции ООН против коррупции несколько больше в сравнении с Декларацией ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г. Во-первых, (помимо такого же упоминания документа в преамбуле) Международный кодекс поведения государственных должностных лиц 1996 г. содержит попытку установления дефиниции государственной должности, которая будет впоследствии развита, дифференцирована и детализирована в Конвенции против коррупции при разработке понятия публичного должностного лица. Во-вторых, выносит на уровень конвенций ООН целый ряд понятийных конструкций и характеристик, которые впоследствии будут доработаны и лягут в основу более детальных норм Конвенции против коррупции 2003 г. К их числу можно отнести, например, такие понятия как конфликт интересов (коллизия интересов) (п. 4–7), раскрытие сведений об активах и обязательствах личных, своей супруги и иждивенцев (декларирование активов) (п. 8), запрет на прием подарков и других знаков внимания (п. 9) и т. д.

Помимо Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. преамбула Конвенции ООН против коррупции прямо отсылает к целому ряду комплексных антикоррупционных актов региональных международных союзов.

В первую очередь, следует выделить Межамериканскую конвенцию против коррупции от 29 марта 1996 г.,¹¹⁵ а также Конвенцию Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней от 12 июля 2003 г.¹¹⁶

Межамериканская Конвенция — наиболее ранний антикоррупционный документ такого типа. Несмотря на свою относительную краткость в сравнении с Конвенцией против коррупции 2003 г., она уже предусматривает раздел о профилактике коррупции (ст. III. Профилактические меры), фиксирующий основные смысловые блоки антикоррупционной политики, которые будут в схожем сочетании восприняты в более поздних документах, в том числе и в Конвенции против коррупции 2003 г. К их числу относятся, например, такие положения:

— стандарты урегулирования конфликта интересов и недопустимости использования преимуществ должностного положения;

— требование от правительственных должностных лиц сообщать соответствующим компетентным органам о выявленных в деятельности государственных органов фактах коррупции;

— подготовка регламентов и кодексов этики для государственных должностных лиц;

— процедуры декларирования доходов, имущества и обязательств государственных должностных лиц;

— обеспечение прозрачности, справедливости и эффективности процедуры замещения должностей;

— обеспечение прозрачности процедуры государственных закупок;

— прозрачность расходования средств государственного бюджета;

— защита заявителей о коррупции (осведомителей);

— учреждение таких органов надзора, которые были бы способны применять современные механизмы предотвращения, обнаружения, наказания и искоренения коррупционных действий;

— механизмы, поощряющие участие гражданского общества и неправительственных организаций в действиях по предотвращению коррупции; и др.

Конвенция Африканского союза о предупреждении и борьбе с коррупцией 2003 г. чуть более развернута в сравнении с Межамериканской, ее структура более сбалансирована. Она еще больше отошла от привычных для подобных документов перекосов в сторону уголовно-процессуальных средств борьбы с коррупцией и ликвидации последствий и предусматривает целую серию мер, направленных на институциональную профилактику коррупции в рамках национальных правопорядков. Очевидно, что при ее разработке были учтены результаты бурной международной антикоррупционной дискуссии рубежа 1990–2000-х гг. Много усилий международные институты вложили в повышение осведомленности политического класса развивающихся африканских государств о мерах противодействия коррупции, так что эта работа дала свои плоды при подготовке антикоррупционной Конвенции Африканского союза. Кроме того, будучи членами ООН, африканские страны очевидно не оставались в стороне от обсуждений различных версий Конвенции ООН против коррупции, которые проходили в это же время.

Среди ключевых идей Конвенции Африканского союза о предупреждении и борьбе с коррупцией 2003 г., которые связаны с профилактикой коррупции, можно выделить такие механизмы:

— распространение института незаконного обогащения на случаи роста активов представителей власти, который они не могут документально обосновать (ст. VIII);

— формирование законодательства о гарантиях доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении органов власти (ст. IX);

— урегулирование таких антикоррупционных гарантий финансирования политических партий, как запрет на использование для этого средств, полученных преступным путем, а также обеспечение прозрачности финансирования политических партий (ст. X);

— развитие законодательства о противодействии коррупции в частном секторе, в т. ч. в ходе организации закупок для госнужд;

— меры, способствующие вовлечению в деятельность по противодействию коррупции институтов гражданского общества и средств массовой информации для гарантирования большей прозрачности и подотчетности органов власти (ст. XII).

Таким образом, тексты Межамериканской конвенции против коррупции 1996 г. и Конвенции Африканского союза о предупреждении и борьбе с коррупцией 2003 г. показывают, что для развивающихся стран акцент на отдельных точечных уголовно-правовых механизмах борьбы с коррупцией не актуален. Более целесообразным сочтен подход по определению фундаментальной основы для построения системной антикоррупционной политики на основе комплексной административно-политической реформы.

В отличие от данных документов межамериканского и африканского региональных союзов, антикоррупционные конвенции, принятые различными международными организациями на европейском континенте, не имеют подобной комплексности. Отчасти это вызвано тем, что национальное законодательство европейских стран о противодействии различным проявлениям коррупции к концу 1990-х гг. уже было достаточно развито и имело в некоторых случаях сложившуюся эффективную практику применения. Распространение в большей степени здесь получают отраслевые конвенции. К ним в первую очередь относится Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов Европейского союза от 26 мая 1997 г.¹¹⁷, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.,¹¹⁸ Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 9 сентября 1999 г.¹¹⁹

Первый из упомянутых документов считается головным антикоррупционным актом Европейского союза, однако, его содержание компактно и лишено как тематической комплексности, так и полноты и детальности в описании антикоррупционных юридических конструкций. Основная задача этого документа состояла в том, чтобы стабилизировать вопрос о противодействии коррупции в повестке Европейского союза, обозначив актуальность проблематики как для государств-членов, так и для наднационального уровня евробюрократии.

Две другие указанные здесь же конвенции приняты под эгидой Совета Европы. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. в большей степени известна как предшественник Конвенции ООН против коррупции 2003 г. в части разработки детального международного механизма криминализации коррупционных преступлений и обеспечения мер международного уголовно-процессуального сотрудничества. Однако не менее важно и закрепление этой Конвенцией достаточно эффективного мониторингового механизма исполнения присоединившимися государствами своих обязательств (в формате Группы государств против коррупции, ГРЕКО)¹²⁰, который применяется как в отношении данной Конвенции, так и других антикоррупционных соглашений и рекомендаций, принятых органами Советы Европы.

Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. также попала в объектив разработчиков Конвенции ООН против коррупции 2003 г., но ее влияние нельзя назвать значительным. Международный консенсус в отношении гражданско-правовых последствий актов коррупции все еще тяжело достижим, он не обеспечен не только на уровне ООН. Также и не все члены Совета Европы смогли подписать и ратифицировать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Часть проблемы заключается в том, что нормативная дефиниция коррупции, которая используется в данной Конвенции (ст. 2)¹²¹, не всегда коррелирует со сложившимся регулированием на уровне системы национального законодательства. А поскольку Конвенция в принципе не допускает каких-либо оговорок (ст. 17), ее применение грозит возникновением коллизий с уголовным и иным отраслевым законодательством стран — членов Совета Европы. Кроме того, Конвенция требует хорошо поставленной практики правоприменения в части возмещения убытков со стороны государства за незаконные действия его органов власти и должностных лиц, поскольку ст. 5 Конвенции устанавливает, что «каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем праве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного ее публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещение ущерба от государства», притом что «Такое возмещение может охватывать нанесенный материальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и нематериальный вред» (п. 2 ст. 3). Исполнение такого обязательства очевидно предполагает весьма зрелое состояние правовой системы.

Имея определенную предысторию разработки международных антикоррупционных избирательных стандартов в разных международных документах ООН и других организаций, целесообразно начать подробное изучение их нормативного отражения с оценки особенностей формулировок Конвенции ООН против коррупции 2003 г., поскольку они свидетельствуют о концептуальных представлениях об антикоррупционной политике и месте в ней электоральной тематики.

В порядке общей характеристики укажем, что Конвенция ООН против коррупции была принята Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 г. Согласно ст. 67 Конвенции она была открыта для подписания с 9 декабря 2003 г. на конференции в Мериде (Мексика)¹²². Именно по этой причине эта дата, 9 декабря, отмечается как Международный день борьбы с коррупцией. Конвенция вступила в силу 14 декабря 2005 г. согласно положениям ее ст. 68, то есть после присоединения к ней тридцатого государства — члена ООН¹²³.

Конвенция ООН против коррупции представляет собой весьма обширный и детализированный документ. В русском официальном переводе ее объем составляет около 3,5 авторских листов, для сравнения, — это больше объема российской Конституции в редакции 2020 года, которая занимает 3 авторских листа.

Текст Конвенции включает 71 статью, которые объединены в 8 глав¹²⁴. В фокусе нашего внимания будут нормы, которые содержатся в главе второй, посвященной профилактике коррупции. Именно среди норм этой главы Конвенция ООН против коррупции закрепляет свое видение антикоррупционных стандартов избирательного процесса¹²⁵.

Подчеркнем, что нас интересует избирательный процесс как конституционно-правовая процедура, урегулированная источниками конституционного права. Поэтому, например, нормы главы о криминализации обычных случаев взяточничества (ст. 15) или использования служебного положения (ст. 19), пусть даже и совершенные в ходе выборов, относятся к компетенции специалистов по уголовному праву, поэтому могут быть оставлены за пределами настоящего исследования, проведенного с позиции конституционно-правового видения.

Нормы, в которых прямо сформулированы антикоррупционные стандарты избирательного процесса, содержаться в ст. 7 («Публичный сектор») Конвенции ООН против коррупции.

Так, согласно п. 2 ст. 7 «каждое государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы установить критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности»¹²⁶. Иными словами, данная норма закрепляет необходимость установления в национальном законодательстве антикоррупционных требований к кандидатам на выборные публичные должности и к процессу их избрания.

Какие именно это могут быть требования становится ясно из более широкого нормативного контекста, окружающего данную норму. В частности, пункт 4 ст. 7 в этой связи можно рассматривать как указывающую на необходимость развития в национальном законодательстве положений об урегулировании конфликта интересов кандидатов и декларировании их активов¹²⁷. А на содержание этих обязательств способна пролить свет следующая ст. 8 Конвенции («Кодексы поведения публичных должностных лиц»). К примеру, согласно п. 5 ст. 8 «Каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц».

Таким образом, один из важнейших международных антикоррупционных избирательных стандартов связан с распространением на кандидатов на любые публичные выборные должности требований должностной этики, которые ранее принято было предъявлять в основном к государственным служащим, и в отдельных случаях к уже замещающим государственные должности лицам (судьям, министрам, депутатам).

Второй международный антикоррупционный правовой стандарт избирательного процесса содержится в п. 3 ст. 7 Конвенции: «Каждое государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий». Иными словами, другой тип международных антикоррупционных избирательных стандартов касается гарантий прозрачности финансирования избирательных кампаний кандидатов и финансирования политических партий. Последние в конституционном праве весьма затруднительно рассматривать в отрыве от избирательного процесса, поскольку основная цель политических партий и главное их отличие от других типов общественных объединений — это участие в выборах во всех доступных формах. Поэтому любой вариант финансирования политических партий, которое фактически может осуществляться и за пределами периода избирательных кампаний и даже в отсутствие четко установленной формальной связи с ними, неизбежно по смыслу входит в систему антикоррупционных стандартов избирательного процесса.

При этом стоит обратить внимание, что общий стандарт, по поводу которого при разработке текста Конвенции против коррупции 2003 г. был достигнут международный консенсус, касается не всяких вопросов финансирования избирательных кампаний кандидатов на выборные должности и политических партий, а только прозрачности такого финансирования. Конвенция ООН 2003 г. не выражает своего отношения, например, к вопросу о лимитах пожертвований или пределов средств избирательных фондов, возможности прямого или косвенного государственного финансирования политических партий, не касается и многих других вопросов финансирования выборов. Очевидно, что такова осознанная позиция авторов текста нормы, которая обусловлена многообразием существующих на национальном уровне подходов на этот счет. Международному сообществу на столь высоком уровне еще требуется время, чтобы детализировать стандарты в этом направлении дальше. Однако в отношении прозрачности электоральных финансов как всеобщего антикоррупционного стандарта избирательного процесса найден вполне однозначный международный консенсус.

Каковы собственно организационные или правовые гарантии прозрачности финансирования, данная норма Конвенции не обозначает. Но, обратив внимание на окружающий нормативный контекст, можно предположить, что имеются в виду меры обеспечения прозрачности, близкие тем, что упоминаются в ст. 10 («Публичная отчетность»), например: доступ граждан к информации, упрощение процедур взаимодействия граждан с органами власти, обнародование органами власти любой информации о своей деятельности, а также в ст. 13 («Участие общества»), например: поощрение и вовлечение институтов гражданского общества, неправительственных организаций и местных сообществ в осуществление антикоррупционного общественного контроля.

Таковы два направления базовых антикоррупционных стандартов избирательного процесса, установленные Конвенцией против коррупции 2003 г. Будучи реализованными в национальном законодательстве, они приобретают вид разветвленной системы правовых гарантий, задачей которых является достижение указанной в Конвенции цели: в первом случае — соответствия кандидатов на выборный пост антикоррупционным требованиям должностной этики, во втором случае — прозрачности для общественности происхождения и расходования финансовых средств, используемых кандидатами и партиями на нужды избирательной кампании. Набор правовых механизмов, которые служат достижению этих целей, не может носить исчерпывающий характер, он зависит от специфики национальной правовой системы, особенностей политического уклада, пройденного в этом направлении государствами пути. Достаточным такой набор механизмов можно считать лишь тогда, когда реальным станет практический эффект их реализации.

Еще одна черта антикоррупционных избирательных стандартов в Конвенции заключается в том, что средства гарантирования этической чистоты кандидатов и прозрачности электоральных финансов могут не исчерпываться избирательным законодательством. Достижение ожидаемого Конвенцией результата едва ли будет возможно без синхронного развития также и законодательства о средствах массовой информации, о некоммерческих организациях, о политических партиях, законодательства о доступе граждан к информации, также как и некоторых областей финансового права, таких как бюджетное и налоговое законодательство и т. д.

В этой же связи, для полноты рассмотрения стоит оговорить, что помимо указанных двух антикоррупционных стандартов, имеющих отношение к избирательному процессу, текст Конвенции против коррупции содержит потенциал для строительства других международных антикоррупционных стандартов, которые касаются системы конституционно-правовых отношений за пределами выборов. Можно наметить следующие контуры для разговора о таких пересечениях.

Во-первых, самостоятельное значение имеет уже упомянутое направление развития законодательства о статусе различных институтов гражданского общества (политических партий, некоммерческих организаций (НКО), средств массовой информации (СМИ) и т. д.), укрепление которого потребуется для реализации положений ст. 13 Конвенции;

Во-вторых, Конвенция может стать дополнительным подспорьем в укреплении законодательства об отдельных конституционных правах граждан (права на доступ к информации, права на обращения в органы власти, свободы слова и печати);

В-третьих, указания той же ст. 13 Конвенции о «содействии вовлечению населения в процессы принятия решений» можно трактовать одновременно и как дополнительный стимул для развития институтов непосредственной демократии, и как призыв к легитимации механизмов общественного контроля за принятием государственно-властных решений и урегулированию лоббизма;

В-четвертых, рассматривая выше положения ст. 7 Конвенции, мы оставили в стороне ее п. 1, поскольку она не касается избирательного процесса. Однако сейчас к ней стоит вернуться, так как она устанавливает правовые основы для предъявления требований соблюдения должностной этики, и делает это применительно не только к гражданским служащим, но и касается «в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц». А к ним согласно пп. «i» п. «а» ст. 2 Конвенции («Термины») относится «любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника…». Таким образом, Конвенция устанавливает необходимость определения требований антикоррупционной этики не только для кандидатов на выборные должности (п. 2 ст. 7), и не только для кандидатов на должности государственной службы (п. 1 ст. 7), но и для кандидатов на невыборные публичные должности, то есть для лиц, которые претендуют на замещение высших государственных должностей в порядке назначения (например, министров) (п. 1 ст. 7 и п. «а» ст. 2 Конвенции).

В-пятых, в той степени, в которой в современных зарубежных конституциях закрепляются нормы об учреждении специальных антикоррупционных агентств, значение для конституционно-правового анализа приобретают нормы ст. 6 Конвенции, указывающей на необходимость создания органа (органов), которые осуществляют координацию государственной антикоррупционной политики, обеспечивают предупреждение коррупции с помощью таких мер, как «расширение и распространение знаний по вопросам предупреждения коррупции» (пп. b п. 1 ст. 6), установление и поощрение эффективных видов практики, направленных на предупреждение коррупции (п. 2 ст. 5) и т. д. Совсем не очевидно, что Конвенция здесь имеет в виду такие органы как прокуратура. Зарубежная практика показывает множество других, не лишенных смысла примеров упорядочения антикоррупционной деятельности государства путем создания особых государственных органов¹²⁸.

В-шестых, статья 11 Конвенции, касающаяся мер в отношении судебных органов и органов прокуратуры, поднимает на уровень системы важнейших международных антикоррупционных гарантий проблему независимости суда и проблему антикоррупционных требований к судьям. Поскольку судебная власть является одной из основных ветвей государственной власти, ее независимость представляет собой проблему, которую невозможно себе представить вне предмета конституционного права¹²⁹. Так конституционная и антикоррупционная проблематика снова сливаются вместе и образуют единый сплав. Идея независимости суда в антикоррупционном контексте оказывается важной для Конвенции, поскольку гарантирует, что виновные коррупционеры, в т. ч. высокопоставленные, не уйдут от ответственности. Поэтому нормы главной антикоррупционной конвенции в разделе о профилактике коррупции, касающиеся независимости суда, — один из стимулов освежить конституционно-правовой науке в государствах с неустоявшимися политико-правовыми институтами свой взгляд на принцип разделения властей, придав этой проблеме значение, используя иной угол зрения.

В-седьмых, поскольку в некоторых странах на уровне национальных конституций устанавливаются требования к закупкам для госнужд¹³⁰, этот вопрос также становится частью конституционной материи. Поэтому нормы п. 1 ст. 9 Конвенции ООН против коррупции, посвященные антикоррупционным гарантиям «публичных закупок» (прозрачность условий и процедур закупок, возможность обжалования итогов конкурса, декларирование конфликта интересов членами тендерных комиссий и т. д.) также попадают в фокус конституционно-правовых исследований.

В-восьмых, п. 2 ст. 9 Конвенции закрепляет общие антикоррупционные стандарты процесса утверждения государственного бюджета и контроля за его исполнением, который признается одной из важнейших парламентских процедур, определяет значительную часть ежегодной повестки правотворческой работы высшего законодательного органа страны, реализации контрольных функций парламента и его специального органа — Счетной палаты — в отношении исполнения государственного бюджета. Поэтому и в этой части конституционно-правовая наука вправе для своих целей обращаться к Конвенции против коррупции и проявлять свой интерес к международным антикоррупционным стандартам.

Наконец, не стоит забывать и о преамбуле к Конвенции ООН против коррупции, которая поднимает вопросы о том, что коррупция «подрывает демократические институты», а коррупционное присвоение больших объемов национальных активов в разных странах способно «ставить под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств». Указания на эти проблемы отнюдь не выполняют здесь роль некоего отвлеченного литературного эпиграфа, а отсылают ко вполне конкретным и научно доказанным на массе примеров фактам, которые серьезно разбираются и обобщаются в зарубежной политической и экономической науке уже несколько десятилетий¹³¹. Поэтому очевидно, что эта материя (political corruption) должна стать отдельным и особым предметом для разработки в странах, для которых проблема масштабной коррупции особенно актуальна и в той отраслевой юридической науке, которая ответственна за правовое обеспечение развития демократических институтов и политической стабильности, то есть в конституционном праве.

Таким образом, в тексте Конвенции ООН против коррупции 2003 г. можно обнаружить множество пересечений с традиционными вопросами конституционного права. Однако настоящая монография посвящена лишь одному из аспектов такого пересечения — международным антикоррупционным стандартам избирательного процесса. Поэтому следует вернуться к более подробному рассмотрению особенностей формирования двух направлений этих стандартов, которые получили свое выражение в тексте Конвенции против коррупции в п. 2 и 3 ст. 7, говорящих соответственно об антикоррупционных требованиях к кандидатам на выборные должности и о прозрачности финансирования избирательных кампаний кандидатов и политических партий.

Некоторые детали обсуждений разных редакций данных положений при разработке Конвенции проливают свет на сложности поиска международного консенсуса по поводу антикоррупционных стандартов избирательного процесса, которые оказались готовы обеспечивать государства современного мира по состоянию на начало 2000-х гг.

Как нам уже известно, подготовка к разработке специальной конвенции ООН, направленной на противодействие коррупции, началась после принятия Резолюции 55/61 Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 2000 г. (см. на стр. 93) Соответственно, целесообразно изучить последовательность событий, имевших место в период между этой датой и датой принятия Конвенции ООН против коррупции Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 г.

Экспертные рекомендации, которые предполагались Резолюцией 55/61 (п. 5), были представлены в Вене (Австрия) 30 июля 2001 г.¹³² и переданы в Генеральную Ассамблею, утвердившую их в очередной Резолюции 56/260 «Мандат на разработку международно-правового документа против коррупции» 31 января 2002 г.¹³³

Собственно подготовка антикоррупционной конвенции велась в Специальном комитете по разработке конвенции против коррупции («ad hoc committee»), образованном Резолюцией 55/61 (п. 7). Основная работа над текстом конвенции развернулась вслед за подготовительной встречей в Буэнос-Айресе 4–7 декабря 2001 г., где были собраны и обобщены письменные предложения государств — членов ООН¹³⁴. Текст Конвенции обсуждался в течение семи сессий Комитета, которые проводились в период с 21 января 2002 года по 30 сентября 2003 г.¹³⁵ В результате подготовленный Специальным комитетом текст Конвенции ООН против коррупции и был принят Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН в 31 октября 2003 г.¹³⁶

Рассмотрение генезиса редакций Конвенции против коррупции в той части текста, где формулировались антикоррупционные стандарты избирательного процесса весьма показательны и передают сложности достижения согласия в этом вопросе между разными национальными делегациями в начале 2000-х гг.

Положения, объединенные в действующем тексте Конвенции против коррупции в п. 2 и 3 ст. 7, сложились из двух статей начального проекта Конвенции, обсуждавшегося на первой сессии Специального комитета в Вене 21 января — 1 февраля 2002 г.: ст. 6, называвшейся «Публичная администрация» и ст. 10, имевшей наименование «Финансирование политических партий».

В ст. 6 проекта Конвенции изначально не присутствовало каких-либо указаний на антикоррупционные требования к кандидатам на выборные должности. А вот ст. 10 помимо того, что мыслилась в то время как отдельная и специально посвященная вопросу финансирования политических партий, была более объемной в сравнении с нынешним п. 3 ст. 7 Конвенции.

На первой сессии Спецкомитета рассматривалось два варианта ст. 10. Первый вариант (Переходящий текст (A/AC.261/3 (Part I)) выглядел следующим образом:

«Статья 10. Финансирование политических партий

1. Каждое Государство-участник принимает, применяет и укрепляет меры и правила, касающиеся финансирования политических партий. Такие меры и правила предназначены для:

а) предупреждения коллизии интересов и оказания ненадлежащего влияния;

b) сохранения целостности демократических политических структур и процессов;

с) запрещения использования средств, полученных в результате применения незаконных и коррупционных видов практики, для финансирования политических партий; и

d) применения концепции прозрачности в процессе финансирования политических партий в результате установления требования о декларировании пожертвований в размере, превышающем определенный указанный предельный уровень.

2. Каждое Государство-участник регулирует вопросы, касающиеся одновременного пребывания на выборной должности и выполнения обязанностей в частном секторе, с тем чтобы воспрепятствовать коллизии интересов»¹³⁷.

Этот первый вариант текста нормы был взят из предложения Австрии и Нидерландов, выдвинутого в ходе неофициального подготовительного совещания Специального комитета по разработке конвенции против коррупции в Буэнос-Айресе 4–7 декабря 2001 г. В материалах этого совещания по поводу приведенного проекта ст. 10 указано, что ее «пункт 1 основан на пункте 8 Рамочных принципов Сообщества, касающихся содействия надлежащему управлению и борьбы с коррупцией; пункт 2 взят из заключения 12 третьей Европейской конференции специализированных служб по борьбе с коррупцией, организованной Советом Европы в Мадриде 28–30 октября 1998 года»¹³⁸.

Второй вариант этой ст. 10 (Переходящий текст (A/AC.261/3/Rev.1)) практически идентичен редакции, указанной выше:

«Статья 10. Финансирование политических партий

1. Каждое Государство-участник принимает, применяет и укрепляет меры и правила, касающиеся финансирования политических партий. Такие меры и правила предназначены для:

а) предупреждения коллизии интересов;

b) сохранения целостности демократических политических структур и процессов;

с) запрещения использования средств, полученных в результате применения незаконных и коррупционных видов практики, для финансирования политических партий; и

d) включения концепции прозрачности в процесс финансирования политических партий с помощью установления требования о декларировании пожертвований в размере, превышающем определенный указанный предельный уровень.

2. Каждое Государство-участник принимает меры с тем, чтобы в максимально возможной степени избегать возникновения коллизий интересов в результате одновременного пребывания на выборной должности и выполнения обязанностей в частном секторе¹³⁹».

Однако нам важен не столько текст альтернативной редакции данной статьи проекта Конвенции, сколько комментарий к ней, который иллюстрирует характер обсуждений, развернувшихся между различными национальными делегациями. В рабочих материалах о подготовке Конвенции против коррупции указывается, что эта редакция была предложена «Австрией, Нидерландами и Францией для замены предыдущего варианта статьи 10 (A/AC.261/L.21). Цель этого пересмотренного предложения состояла в том, чтобы учесть обеспокоенность, выраженную некоторыми делегациями; оно было использовано Специальным комитетом в первом чтении текста на его первой сессии. Некоторые делегации предложили исключить эту статью. Одна из делегаций, поддержав цели данной статьи, выразила сомнение в отношении того, будет ли иметь практическое значение разработка такого положения в контексте этой конвенции с учетом огромных различий в политических системах. … Отдав предпочтение исключению этой статьи, одна делегация высказала мнение, что приемлемым вариантом было бы придание ей факультативного характера за счет использования формулировки «может принимать в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства… Алжир предложил … предусмотреть требование о декларировании всех пожертвований для финансирования политических партий, поскольку, если требуется декларировать лишь те пожертвования, размер которых превышает определенный предельный уровень, то доноры будут разделять их на части, чтобы обойти это правило»¹⁴⁰.

Иными словами, разброс мнений национальных делегаций в отношении этого антикоррупционного стандарта варьировался от необходимости его конкретизации до исключения из текста Конвенции. Таковы истоки текстуальной основы положений о финансировании политических партий в Конвенции ООН против коррупции.

Необходимо обратить внимание на то, что среди национальных делегаций, которые активнее остальных настаивали на исключении из текста Конвенции конкретных обязывающих положений о финансировании политических партий была делегация США. Экспертами это объясняется тем, что основной интерес к принятию международных антикоррупционных стандартов имелся у США в первую очередь в вопросе о противодействии коррупции в международных торговых сделках, очевидно в продолжение работы, которая началась еще с принятия FCPA в 1977 г. А вот в части требования о финансировании политических партий многим национальным делегациям представлялось маловероятным формирование всеобщего обязательного антикоррупционного стандарта в связи с чрезвычайным разнообразием политических систем¹⁴¹.

По этому вопросу не был достигнут консенсус между национальными делегациями и на третьей сессии Спецкомитета, прошедшей 30 сентября — 11 октября 2002 г., и на пятой его сессии 10–21 марта 2003 г., когда проходило обсуждение данного вопроса. Лишь на шестой сессии Спецкомитета 21 июля — 8 августа 2003 г. удалось принять компромиссное решение.

Согласно информации Секретариата, сначала было внесено два предложения относительно нового варианта текста п. 1 ст. 10 проекта Конвенции: предложение Австралии (документ A/AC.261/L.213) и предложение группы стран (Аргентина, Бенин, Боливия, Бразилия, Германия, Гватемала, Египет, Колумбия, Нигерия, Перу, Португалия, Финляндия, Франция, Чили и Швеция; документ A/AC.261/L.215)¹⁴². Они поступили на рассмотрение Комитета соответственно в следующих редакциях:

«Каждое Государство-участник принимает, применяет и укрепляет, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, достаточные и надлежащие меры контроля над финансированием избирательных кампаний и политических партий, которые предназначены для:

а) закрепления понятия открытости, в том числе, в надлежащих случаях, путем установления требования подавать декларации о происхождении такого финансирования; и

b) предупреждения использования средств, полученных в результате незаконной и коррупционной практики».

***

«Каждое Государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, принимает, применяет и укрепляет меры или правила, направленные на усиление прозрачности в финансировании политических партий и избирательных кампаний с помощью таких средств, как требование о декларировании:

а) пожертвований, превышающих оговоренный предельный уровень, и их источника;

b) имущества, используемого для избирательных целей».

Иными словами, новые редакции положений о финансировании политических партий подчеркивали приоритетность «основополагающих принципов своего внутреннего законодательства» при реализации данного антикоррупционного стандарта и урезали содержание части 1 данной статьи с четырех подпунктов до двух.

Однако затем на той же шестой сессии было принято следующее решение: «Рабочая группа, учрежденная для работы над ст. 10 проекта конвенции, в результате своих усилий по разработке согласованного текста на шестой сессии Специального комитета смогла достичь согласия относительно содержания положения, касающегося финансирования кандидатов на выборные публичные должности и, где это применимо, финансирования политических партий, а также относительно местонахождения такого положения, но не смогла достичь согласия в отношении того, должно ли такое положение иметь обязательный характер. Вместо ст. 10 в ст. 6 (Публичный сектор) будет включена следующая формулировка: “сделать более открытой процедуру финансирования кандидатур на выборные публичные должности и, где это применимо, финансирования политических партий”. Кроме того, было выражено согласие с тем, что эта формулировка тесно связана с вопросом, рассматриваемым в п. 2 ст. 6 (установление критериев, касающихся отбора кандидатов и выборов на публичные должности), и, если Специальный комитет решит, что это положение не должно носить обязательного характера, она могла бы быть включена в этот пункт после слов “основополагающими принципами своего внутреннего законодательства” без изменения существа существующего текста п. 2. Поскольку п. 2 начинается со слов «каждое Государство-участник рассматривает возможность», положение об открытости процедуры финансирования имело бы такой же дискреционный характер, как и положение об установлении критериев, касающихся отбора кандидатур и выборов на публичные должности. Рабочая группа также отметила, что если Специальный комитет решит, что это положение должно носить обязательный характер, то эта формулировка будет включена в новый пункт, сформулированный по аналогии с п. 2. В итоге Специальный комитет решил включить новый пункт, сформулированный по аналогии с п. 2 и использовать формулировку, не носящую обязательного характера»¹⁴³.

Таким образом, в результате на шестой сессии норма о прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий была одобрена в составе ст. 6 проекта Конвенции, но в виде отдельного ее пункта. На седьмой сессии Спецкомитета 29 сентября — 1 октября 2003 г. был рассмотрен общий итоговый доклад с окончательной редакцией статьи «Публичный сектор», которая приобрела свой текущий номер 7 в тексте действующей Конвенции против коррупции¹⁴⁴.

Иными словами, лихорадочный поиск компромисса на завершающих сессиях Спецкомитета в конце лета — в начале осени 2003 г. перед окончанием его срока работы привел к тому, что статья о финансировании политических партий была существенно сокращена по объему, потеряла самостоятельное место в структуре Конвенции, будучи включенной в другу статью, и стала носить факультативный характер. С точки зрения содержания нормы, произошло смещение регулятивного акцента с финансирования политических партий на финансирование избирательных кампаний, а из ключевых проблем финансирования было решено оставить единственный акцент на прозрачности.

Что касается другого антикоррупционного избирательного стандарта, связанного с антикоррупционными требованиями к кандидатам на выборные должности, который сейчас локализуется в п. 2 ст. 7 действующей Конвенции против коррупции, то в начальной версии проекта ее текста, рассмотренного на первой сессии Спецкомитета, прошедшей 21 января — 1 февраля 2002 г., он не фигурировал вовсе.

Как и в случае со ст. 10 о финансировании политических партий на первой сессии рассматривалось два варианта ст. 6 (в исходной нумерации проекта) (Переходящий текст (A/AC.261/3 (Part I)) и Переходящий текст (A/AC.261/3/Rev.1)), которые соответственно имели следующие редакции:

«Статья 6. Публичная администрация

1. Государства-участники стремятся создавать, поддерживать и укреплять:

а) правительственные системы набора публичных должностных лиц, обеспечивающие открытость, справедливость и эффективность;

b) системы, основанные на объективных критериях, для открытого и основанного на заслугах набора и продвижения по службе публичных должностных лиц;

с) системы тщательного отбора публичных должностных лиц на особо ответственные должности;

d) системы, обеспечивающие надлежащие оклады и унификацию выплат и способствующие эффективному движению кадров;

е) программы обучения и профессиональной подготовки для публичных должностных лиц, с тем чтобы они могли выполнять требования, связанные с правильным, достойным и надлежащим выполнением публичных функций.

2. Государства-участники принимают такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения того, чтобы публичные должностные лица и гражданские служащие проходили специализированную, конкретную и надлежащую подготовку по вопросам, касающимся опасности коррупции, которой они могут подвергаться в силу своих функций и возлагаемых на них задач по осуществлению контроля и проведения расследований.

3. Государства-участники, соблюдая основные принципы своего внутреннего законодательства, рассматривают возможность принятия таких мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы создать и обеспечить функционирование систем декларирования доходов лицами, выполняющими определенные публичные функции, и, в надлежащих случаях, обнародовать такие декларации».

***

«Статья 6. Публичный сектор

1. Государства-участники стремятся создавать, поддерживать и укреплять:

а) системы правительственного набора и продвижения по службе гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбранных публичных должностных лиц, которые являются эффективными, открытыми и объективными и в которых используются критерии, основывающиеся на безупречности работы и справедливости. Эти системы не препятствуют Государствам-участникам принимать или поддерживать конкретные законные меры в интересах групп, находящихся в неблагоприятном положении (меры по обеспечению равных возможностей);

b) процедуры тщательного отбора публичных должностных лиц на должности, которые являются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции;

c) системы, обеспечивающие надлежащие оклады и унификацию выплат и способствующие эффективной ротации кадров в надлежащих случаях;

d) программы обучения и профессиональной подготовки для публичных должностных лиц, с тем чтобы они могли соблюдать требования, связанные с правильным, достойным и надлежащим выполнением публичных функций.

2. Государства-участники принимают такие меры, какие могут потребоваться в рамках их правовой системы для обеспечения того, чтобы публичные должностные лица и гражданские служащие проходили специализированную, конкретную и надлежащую подготовку по вопросам, касающимся опасности коррупции, которой они могут подвергаться в силу своих функций и возлагаемой на них ответственности за осуществление контроля и проведение расследований.

3. Государства-участники, соблюдая основные принципы своего внутреннего законодательства, рассматривают возможность принятия таких мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы создать и обеспечить функционирование систем подачи декларации об имуществе или доходах лицами, выполняющими конкретно указанные публичные функции, и, в надлежащих случаях, обнародовать такие декларации¹⁴⁵».

Начало рассмотрению антикоррупционного стандарта, имеющего отношение к кандидатам на избираемые (выборные) должности, закладывается в ходе третьей сессии Спецкомитета, прошедшей 30 сентября — 11 октября 2002 г. В проекте текста Конвенции в дополнение к ст. 6 «Публичный сектор», где, как и прежде, шла речь лишь о госслужащих и назначаемых должностных лицах, была рассмотрена ст. 6-бис под названием «Избираемые публичные должностные лица». Она имела следующее содержание:

«В дополнение к мерам, предусмотренным в статье 6, каждое Государство-участник также принимает надлежащие законодательные и административные меры, соответствующие целям настоящей Конвенции, с тем чтобы установить квалификационные требования и другие критерии в целях отбора публичных должностных лиц, подлежащих назначению на публичную должность с помощью процесса выборов¹⁴⁶».

Согласно справочным документам ООН, данная статья была предложена «Пакистаном, Перу и Филиппинами …в ответ на просьбу Председателя после того, как ряд делегаций выразили поддержку этого предложения A/AC.261/L.126). …Предлагаемая новая статья призвана установить широкие критерии отбора избираемых публичных должностных лиц. Поскольку ст. 6 (Публичный сектор) касается только правительственных публичных должностных лиц, то без данной новой статьи в тексте проекта конвенции возник бы пробел, поскольку в ст. 2 (Определения [Термины]) определение «публичного должностного лица» включает “избираемое публичное должностное лицо”»¹⁴⁷.

Иными словами, в результате обсуждений в статью о публичном секторе были добавлены положения, которые касались, во-первых, не назначаемых, а избираемых должностных лиц, во-вторых, основной смысловой фокус пришелся на антикоррупционные требования к кандидатам на эти должности, поэтому данная норма содержит требования к кандидатам на выборные должности, а не требования к уже избранным народным представителям. Последним (в числе любых других «публичных должностных лиц») будет посвящена отдельная, следующая по порядку статья Конвенции ООН за № 8 («Кодексы поведения публичных должностных лиц») (которая имела № 7 в исходном тексте проекта Конвенции)¹⁴⁸.

Можно также обратить внимание, что при обсуждениях предполагалось, что «параметры назначения гражданских служащих, изложенные в статье 6, будут также применимыми, в надлежащих случаях, к избираемым публичным должностным лицам»¹⁴⁹. Такой подход говорит о том, что природа антикоррупционных требований к кандидатам как на назначаемые, так и на выборные должности рассматривалась рабочей группой если не как идентичная, то как единая, происходящая из одного корня. Это вполне подтверждается процессом постепенного обрастания в национальном законодательстве ряда стран статуса избираемых должностных лиц и кандидатов на эти должности антикоррупционными требованиями, которые были детализированы и закреплены в законодательстве сначала для категории государственных служащих.

На пятой сессии Спецкомитета 10–21 марта 2003 г. редакция ст. 6-бис («Избираемые публичные должностные лица») практически не изменилась (немного скорректирована по форме и стилю, но не по содержанию). Можно обратить внимание на уже знакомый нам реверанс в сторону необходимости учета не только духа Конвенции, но и особенностей национального законодательства при установлении антикоррупционных обязанностей к кандидатам на выборные должности.

«Каждое Государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, соответствующих целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы установить критерии в целях назначения публичных должностных лиц на публичную должность с помощью процесса выборов¹⁵⁰».

В ходе шестой сессии 21 июля — 8 августа 2003 ст. 6-бис была объединена со ст. 6, заняв в ней место в п. 2 и приобретя текущий вид. На этой же сессии данная статья включила в себя и окончательную редакцию положения о финансировании политических партий. Наконец, на седьмой сессии Спецкомитета 29 сентября — 1 октября 2003 г. ст. 6 «Публичный сектор» получила новый, 7-й номер в тексте Конвенции ООН против коррупции и в таком виде вошла в окончательный текст принятой Конвенции.

В заключении характеристики особенностей поиска приемлемых формулировок международных антикоррупционных избирательных стандартов в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. скажем несколько слов и о порядке их реализации в национальном законодательстве. С точки зрения системы источников права, Конвенция ООН против коррупции имеет форму международного договора. Порядок ее осуществления и вступления в силу урегулирован в разделе VIII («Заключительные положения») Конвенции (ст. 65–71). Согласно п. 3 ст. 72 «Конвенция подлежит ратификации, принятию или утверждению»¹⁵¹.

Положения Конвенции ООН против коррупции 2003 г. дифференцированы по характеру обязательств по их исполнению, которые накладываются на государства. В сопроводительных документах ООН к Конвенции против коррупции можно встретить в этом смысле три основных типа содержащихся в ней нормативных положений: 1) «Обязательные требования: обязательство принять законодательные или иные меры», 2) «Факультативные требования: обязательство рассмотреть вопрос о мерах», 3) «Факультативные меры: меры, которые государства-участники, возможно, пожелают рассмотреть»¹⁵².

Пункты 2 и 3 ст. 7 Конвенции, где сосредоточены антикоррупционные стандарты избирательного процесса, относятся к положениям второго типа, это факультативные требования, которые предполагают обязательство государств рассмотреть вопрос о мерах. То есть государства обязуются не столько внести изменения в законодательство в этой связи, сколько дать этому вопросу официальную правовую оценку. Если необходимости в изменении избирательного законодательства усмотрено не будет (например, если в государстве не предусмотрено наличие политических партий, или этот вопрос уже урегулирован в законодательстве гораздо более детально), то государства — члены ООН в рамках своего национального законодательства вольны сосредоточиться на неких иных аспектах противодействия коррупции, в особенности тех, которые относятся к числу более строгих обязательств.

К слову укажем, что из раздела II Конвенции, посвященного профилактике коррупции в обществе, к числу требований первого типа, которые обязывают государства «принять законодательные или иные меры» относятся, например:

— п. 4 ст. 5, который предписывает государствам-участникам взаимодействовать друг с другом, а также с соответствующими международными и региональными организациями;

— п. 2 ст. 6, который требует, чтобы государства наделили орган, ответственный за проведение политики по предупреждению коррупции: a) «самостоятельностью», обеспечивающей отсутствие какого-либо «ненадлежащего влияния»; b) достаточными материальными ресурсами и специализированным персоналом;

— ст. 10 в части требования по принятию мер для усиления прозрачности публичной администрации применительно к ее организации, функционированию, процессам принятия решений;

— п. 2 ст. 13, который требует от государств принятия практических мер, обеспечивающих передачу между населением и властями информации, касающейся коррупции;

— в ст. 8 обязательным является требование поощрять неподкупность должностных лиц в системе публичного управления и согласовывать системы, меры и механизмы, внедряемые в практику в порядке осуществления этой статьи, с соответствующими инициативами региональных, межрегиональных и многосторонних организаций;

— п. 1 ст. 9, который предполагает обязанность принимать необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции;

— п. 2 ст. 9, который указывает, что государства-участники должны принимать надлежащие меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами;

— п. 1 ст. 11, подчеркивающий независимость судебных органов и их решающую роль в борьбе с коррупцией¹⁵³; и некоторые другие.

Таким образом, и в части наиболее строгих обязательств из раздела Конвенции, касающегося профилактики коррупции в обществе, большинство остаются лишенными детальности, предполагают определенную вариативность в формах и механизмах реализации и практически повсеместно сопровождаются оговоркой, что осуществление обязательств государства осуществляют «в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы». Представляется, что для уровня универсального международного регулирования эта стилистика выглядит совершенно закономерной.

Тем не менее, хорошо видно, что в 2003 г. нормы базовой международной антикоррупционной конвенции предполагают вполне определенный набор элементов антикоррупционной политики, без которых активность национальных властей в этом направлении будет сочтена неудовлетворительной. Поэтому сегодня структура Конвенции против коррупции представляет собой своеобразный проверочный каталог антикоррупционных стандартов, пригодный для оценки полноты политики противодействия коррупции на уровне государств. Определенность набора антикоррупционных механизмов является существенным шагом международного сообщества в деле борьбы с коррупцией, который был сделан всего за десятилетие, прошедшее с начала 1990-х гг., когда международные соглашения по этому предмету были единичными и носили отраслевой и фрагментарный характер.

При этом в ряде случаев нормы главы о мерах по предупреждению коррупции в Конвенции достаточно конкретны и зачастую содержат основы процедурных решений, которые, будучи имплементированными в национальном законодательстве, приобретают сугубо практическое значение. Их отсутствие в корпусе источников национального права становится все сложнее интерпретировать иначе как неисполнение международных обязательств. К примеру, таковы положения о механизмах урегулирования конфликта интересов (ст. 8), гарантиях прозрачности госзакупок (ст. 9) или механизмах обеспечения участия общества в принятии государственно-властных решений (ст. 13).

Очевидно, что специализированные международные антикоррупционные стандарты избирательного процесса находятся в начальной стадии своего формирования. Материалы работы над проектом Конвенции показывают, что нормы небольшого по объему п. 2 ст. 7 об антикоррупционных требованиях к кандидатам на выборные должности должны рассматриваться в расширительном ключе, поскольку она принималась в очевидной логической связи с п. 1 этой же статьи, которая довольно подробно устанавливает требования к государственных служащим.

Что касается п. 3 ст. 7 о прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий, то, несмотря на то, что Спецкомиссия по разработке Конвенции ушла от начальных более детальных формулировок, его присутствие в тексте стоит воспринимать как приемлемый компромисс, поскольку она не была полностью исключена, как на том настаивали отдельные национальные делегации. Финансирование избирательных кампаний и политических партий стало частью международной антикоррупционной повестки. Кроме того, был найден универсальный антикоррупционный стандарт в части финансирования политической деятельности — прозрачность.

Положениями п. 2 и 3 ст. 7 Конвенции ООН против коррупции не исчерпывается система международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса, а определяются лишь наиболее общие контуры ее систематики. Очевидно, что на уровне международных региональных организаций данные направления развития стандартов могут быть развиты гораздо больше, поскольку будут представлять собой результат взаимодействия стран, менее разнородных по культуре, чем собирающиеся под эгидой ООН. Нам будет особенно интересен опыт выработки каталога подобных стандартов на европейском уровне. Во-первых, европейские страны имеют наиболее давнюю электоральную традицию, которая позволяет рассчитывать на то, что и в вопросе противодействия коррупции в избирательном процессе в этой части света будут выработаны наиболее интересные юридические формы. Во-вторых, поскольку Россия традиционно близка именно европейской культуре и исторически пытается изыскивать приемлемые для себя варианты сотрудничества с европейскими странами и их межгосударственными структурами, важно понимать каков региональный контекст международных обязательств в вопросе соблюдения антикоррупционных избирательных стандартов.

На рубеже 1990–2000-х гг., то есть в период зарождения и формализации международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса наиболее тесным и широким можно считать сотрудничество России с Советом Европы. Если исходить из логики структурирования международных антикоррупционных избирательных стандартов, которые заданы Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. (то есть прозрачность финансирования избирательных кампаний и политических партий, а также антикоррупционные требования к кандидатам на выборные должности), то на уровне Совета Европы можно выделить два основных документа, которые относятся к этому же периоду международного антикоррупционного правотворчества и ближе всего относятся к двум указанным направлениям антикоррупционных стандартов. Это, соответственно: а) Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» 8 апреля 2003 г., б) «Европейский кодекс поведения, направленный на повышение политической добросовестности местных и региональных выборных представителей», принятый Конгрессом региональных и муниципальных властей Совета Европы 17 июня 1999 г.

2.3. Рекомендация Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» 2003 г.

На уровне Совета Европы работа над формированием системы антикоррупционных стандартов избирательного процесса, также как и на уровне ООН, оживилась к концу 1990-х гг. Наиболее важный и комплексный документ в этом вопросе — Рекомендация N Rec(2003)4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» от 8 апреля 2003 г. (далее — Рекомендация). Дата принятия документа свидетельствует о том, что, появившись на свет всего на полгода раньше Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., он разрабатывался в период бурных обсуждений положений проекта Конвенции на сессиях Спецкомитета, поэтому европейская Рекомендация не может не находиться в очевидной смысловой корреляции с положениями Конвенции.

Согласно ст. 10 Устава Совета Европы, Комитет министров является одним из основных рабочих органов данной организации, наряду с Парламентской Ассамблеей и Конгрессом местных и региональных властей Европы¹⁵⁴. Россия присоединилась к Уставу Совета Европы в 1996 г., поэтому российская делегация принимала участие, и довольно активное, в разработке общеевропейских антикоррупционных документов этого времени¹⁵⁵.

В состав Комитета министров Совета Европы входят министры иностранных дел государств-членов (ст. 14 Устава). Комитет министров принимает конвенции и соглашения, обеспечивает проведение правительствами единой политики в отношении конкретных вопросов (п. «a» ст. 15)». Что касается особенностей принятия решений Комитета министров, то согласно п. «b» ст. 15 «Заключения Комитета министров в надлежащих случаях могут быть сделаны в форме рекомендаций правительствам членов, и Комитет министров может запрашивать правительства членов о ходе выполнения таких рекомендаций»¹⁵⁶.

К такого рода документам и относится Рекомендация N Rec(2003)4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний». Ход выполнения данной Рекомендации контролируется наиболее содержательно в настоящее время через оценочный механизм специальной организации — Группы государств против коррупции (ГРЕКО, от фр. — Groupe d’États Contre la Corruption, GRECO), созданная в 1999 г. на базе ряда решений органов Совета Европы (более подробно о ГРЕКО будет сказано в параграфе 3.2., см. с. 218).

Столь же системных, как в случае с Конвенцией ООН против коррупции 2003 г., аналитических и справочных официальных обобщений относительно рабочих обсуждений, состоявшихся при подготовке текста рассматриваемой Рекомендации, не так много. Однако у этого документа также есть своя история. Так, правовые инициативы, которые легли в основу антикоррупционных стандартов, зафиксированных в Рекомендации, приведены в ее вводной части. В их числе называются документы, выработанные в ходе мероприятий, проведенных различными общеевропейскими организациями, в течение 1994–2001 гг. (приводятся в порядке их перечисления в данной Рекомендации Комитета министров Совета Европы 2003 г.):

а) Рекомендации, принятые на 19-й и 21-й Конференциях европейских министров юстиции (состоялись в Ла-Валетте в 1994 году и в Праге в 1997 году соответственно);

б) Программа действий по борьбе с коррупцией, принятая Комитетом министров в 1996 г.;

в) Заключительная декларация и План действий, принятые главами государств и правительств Совета Европы на Втором саммите, состоявшемся в Страсбурге 10 и 11 октября 1997 г.;

г) Резолюция (97) 24 о двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией, принятая Комитетом министров 6 ноября 1997 г.;

д) Рекомендация 1516 (2001) о финансировании политических партий, принятая 22 мая 2001 г. Парламентской ассамблеей Совета Европы;

е) выводы 3-й Европейской конференции специализированных служб, участвующих в борьбе с коррупцией, состоявшейся в Мадриде с 28 по 30 октября 1998 г. по вопросу оказания влияния и незаконного финансирования политических партий.

Рассмотрим подробнее эти документы.

На 19-й Конференции европейских министров юстиции 1994 г. в Ла-Валетте был выработан ряд решений, из которых особый интерес представляет Резолюция № 1, где оказались затронуты вопросы коррупции. Наименование Резолюции — «Административные, гражданские и уголовные аспекты, включая роль судебной власти, в борьбе против коррупции»¹⁵⁷. Данная Резолюция любопытна тем, что содержит рекомендацию для Комитета министров Советы Европы по учреждению междисциплинарной группы по борьбе с коррупцией для изучения вопроса об антикоррупционных мерах, которые можно было бы включить в международную программу действий (п. 1 Резолюции). Представляется, что эту инициативу 1994 г. можно рассматривать как предтечу процессов по созданию ГРЕКО и общеевропейских конвенций об уголовной и гражданской ответственности за коррупцию¹⁵⁸.

Не менее интересно, что в этом мальтийском документе в специальном приложении обозначены аспекты для особого внимания и оценки, которые непосредственно касаются рассматриваемой нами проблематики. Так, среди других антикоррупционных задач Резолюции здесь уже выделена проблема финансирования политических партий. Важно обратить внимание на то, что этот вопрос здесь определяется именно как проблема антикоррупционного поля. В этом же пункте указана также и проблема лоббизма, и проблема роли депутатов парламента в отстаивании отраслевых интересов (п. «j» Приложения к Резолюции). Иными словами, с этого времени, то есть с 1994 г., частью общеевропейской политико-правовой повестки становится вопрос о коррупции в деятельности политических партий, коррупции в деятельности их представителей в парламенте (партийных депутатов), а также лоббизм в политическом процессе (в том числе, очевидно, в форме донорства в отношении политических партий и избирательных фондов кандидатов).

Следующий пункт мальтийской резолюции касается вопросов защиты и ответственности государственных служащих и выборных должностных лиц на национальном и местном уровнях, а также изучения таких правовых последствий осуждения за коррупционные правонарушения как дисквалификация и потеря права занимать публичные должности (п. «k» Приложения к Резолюции). Таким образом, намечена задача более детальной юридической проработки вопросов статуса депутатов и избираемых должностных лиц в части их ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе путем установления санкций, препятствующих им строить свою карьеру в системе органов власти.

Еще одна, 21-я Конференция европейских министров юстиции, состоялась в Праге в 1997 г. Во вводной части к принятым на этой конференции резолюциям («Выводы, Доклад Генерального секретаря Совета Европы») указывается, что международная антикоррупционная кооперация должна быть расширена на все возможные области («to all possible areas»), включая гражданское и административное право (п. 12)¹⁵⁹. Это означает, что коррупция перестает на уровне Совета Европы рассматриваться сугубо как отраслевая проблема уголовного права, официально признается межотраслевой проблемой юриспруденции. Во вводной части также содержится и призыв совещания министров юстиции к разработке общеевропейского кодекса поведения для публичных должностных лиц (п. 20)¹⁶⁰.

В принятой на пражской Конференции министров юстиции Резолюции № 1 выражается поддержка предшествующим антикоррупционным инициативам и программам Совета Европы, которые были обозначены еще на мальтийской встрече министров в 1994 г. В том числе, поддержана работа, проводимая Европейским комитетом по проблемам преступности (European Committee on Crime Problems, CDPC), Европейским комитетом по правовому сотрудничеству (European Committee on Legal Co-operation, CDCJ) и Междисциплинарной группой по коррупции (Multidisciplinary Group on Corruption, GMC) (п. 4 Резолюции № 1)¹⁶¹. Также данный документ содержит пожелание об ускорении имплементации Программы действия против коррупции, представленной Междисциплинарной группой по коррупции Комитету министров Совета Европы в 1996 г.¹⁶²

Еще одним, чрезвычайно интересным итогом пражской встречи министров юстиции стран — членов Совета Европы в контексте изучаемой проблемы представляется Резолюция № 2 (без названия), к которой имеется Приложение, содержащее комплекс антикоррупционных предложений, представленных делегацией Российской Федерации. К их числу относится, например, предложение о том, чтобы в ходе работы Междисциплинарной группы по коррупции (GMC) в приоритетном порядке разработать проблему политической коррупции («b. political corruption»), а также вопросы пределов иммунитета для государственных должностных лиц и депутатов парламента («c. extent and limitations of immunity for government officials and members of Parliament») (п. 4 Приложения к Резолюции № 2)¹⁶³. Иными словами, в 1997 г. на уровне Совета Европы продвигается проблематика политической коррупции, причем по российской инициативе.

Следующий документ, на который как на своего предшественника ссылается Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний», — это Программа действий по борьбе с коррупцией, принятая Комитетом министров в 1996 г.¹⁶⁴, разработанная, как указывалось ранее, Междисциплинарной группой по коррупции.

Следует обратить внимание, что Междисциплинарная группа в п. 17 Программы действий классифицировала области для разработки соответствующих антикоррупционных правовых инструментов (рекомендаций, типовых кодексов, отчетов, руководящих принципов) по следующим темам: 1) вопросы административного и конституционного права (п. «a» — «m», т. е. в общей сложности 13 пунктов), 2) вопросы гражданского права (п. «n» — «r», т. е. 5 пунктов), и 3) вопросы уголовного права (п. «s» — «t», т. е. всего 2 пункта). Из этого можно сделать вывод, что уже во время подготовки этого документа в 1995–96 гг. приоритетными правовыми средствами для синхронизации национальных подходов и выработки общих правовых стандартов на уровне Совета Европы становится направление административного и конституционного права.

Так, из числа конституционно-правовых направлений для своей дальнейшей работы Междисциплинарная группа определила такие:

— Исследование проблем независимости судебной власти (п. «b») [и подробнее раскрыто в разделе B.I.5 документа];

— Совместное с Венецианской комиссией исследование иммунитетов должностных лиц (п. «h») [подробнее — в разделе C.VI документа];

— Мониторинг практики финансирования политических партий и разработка рекомендаций по этому вопросу¹⁶⁵ (п. «i») [см. D.I].

— Изучение роли избранных представителей (депутатов и избранных должностных лиц) и членов правительства («elected representatives and members of government») (п. «j») [см. B.L2 и D.II];

— Изучение проблемы уведомления о конфликте интересов и декларирования доходов и имущества должностных лиц (п. «k») [см. B.I.2];

— Исследование вопросов правового статуса и обязанностей руководителей и иных должностных лиц политических партий (п. «l») [см. B.I.3];

— Исследование статуса журналистов средств массовой информации (п. «m») [см. B.I.8 и D.III]¹⁶⁶.

В оценке исторической эволюции коррупции как комплексной проблемы общества важно использование Междисциплинарной группой понятия «системной коррупции», которая охватывает законодательство, управление экономикой, государственную службу и политическую сферу (см. п. 15 на стр. 16 Программы действий). Это понятие впоследствии приобретет большое значение в политологической и политэкономической литературе, оценивающей проблемы коррупции в масштабах общества, и станет важным опорным концептом для притязаний конституционно-правовой науки на более глубокое изучение коррупции и стратегии национальных антикоррупционных реформ.

Для понимания истоков эволюции общеевропейских антикоррупционных правовых стандартов, интересно обратить внимание на перечень документов, которые Междисциплинарная группа считает по отношению к своей работе «предшествующими инициативами» (раздел «B» части II Программы действий против коррупции). Отдельным пунктом упоминается документ ООН, где проблема коррупции как глобальная проблема на универсальном международном уровне была поставлена впервые — Резолюция Генеральной Ассамблеи 3514 (XXX) от 15 декабря 1975 г. «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами»¹⁶⁷. Любопытно, что в этом документе отмечена и основная причина, по которой международному сообществу не удается в этом вопросе выработать единую универсальную конвенцию. Авторы утверждают, что эта попытка провалилась из-за разного видения данной проблемы у стран глобального Юга и глобального Севера («North/South questions»¹⁶⁸) (см. п. 28–29 Программы действий).

Среди «последних» на тот момент международных антикоррупционных инициатив Программа действий называет Доклад о вымогательстве и взяточничестве в деловых операциях, принятый Советом Международной торговой палаты 29 ноября 1977 г., Конференцию ООН в Гааге в декабре 1989 г., Восьмой конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшийся на Куба в августе–сентябре 1990 г., где была принята специальная резолюция «Коррупция в правительстве», Девятый конгресс в Каире в 1995 г., семь Международных антикоррупционных конференции, проведенных с интервалом в два года (Вашингтон 1983, Нью-Йорк 1985, Гонконг 1987, Сидней 1989, Амстердам 1992, Канкун 1993, Пекин 1995), а также другие семинары, коллоквиумы, симпозиумы, например, Симпозиум ОЭСР по коррупции и добросовестному управлению в марте 1995 г. В продвижении международной антикоррупционной повестки отмечается особый вклад ОЭСР, которая 27 мая 1994 г. приняла Рекомендацию о взяточничестве в международных деловых операциях, а в мае 1996 г. — Рекомендацию о возможности вычета налогов за взятки иностранным публичным должностным лицам. К этому времени уже появилась на свет Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией 29 марта 1996 г., которая здесь также упомянута. Отмечена работа в рамках Европейского Союза, который 7 августа 1996 г. принял Протокол к Конвенции о защите финансовых интересов европейских сообществ 1995 г. (см. п. 30 Программы действий). Этот срез разнородных международных документов и инициатив хорошо показывает, что наращивание международной значимости антикоррупционной повестки происходило поступательно и методично с конца 1970-х гг.

В разделе «B» Программы действий, посвященном институтам и категориям лиц с особой ролью и ответственностью за коррупцию, выделено несколько важных идей. В частности, указывается, что «государственные служащие более тесно, чем политики, связаны с государственной службой и особенно заинтересованы в поддержании своей служебной репутации» («have a special interest in maintaining the clean character»)¹⁶⁹. Эта установка отражена в развитии международных документов об антикоррупционных обязанностях должностных лиц, которое в 1990-е гг. пошло отдельными траекториями для рядовых государственных служащих и для «лиц, замещающих государственные должности». Объяснить это положение вещей можно тем, что поведение политиков, которые оказываются в демократических государствах под прицелом СМИ и на виду у общественности, сковано дополнительными контрольными механизмами. А для государственных служащих, работающих в закрытом от прямого общественного контроля режиме, требуется более четкое установление границ полномочий и правил служебной этики. Кроме того, очевидно, что в отношении антикоррупционных стандартов для корпуса государственных служащих достигнуть международного консенсуса оказалось проще, чем для «политических» должностных лиц, которые, принадлежат разным ветвям власти и имеют серьезную специфику в своем правовом статусе и его законодательном оформлении в разных странах.

Это обстоятельство подчеркивается и далее в тексте применительно к категории выборных представителей (B.I.2). Указано, что в некоторых государствах правовая доктрина обосновывает достаточность политической ответственности перед электоратом, в то время как применение уголовного закона не является необходимым. Особые сложности вызывает трактовка в строго формальном юридическом русле различных аспектов политической практики, когда политическая борьба и политический торг между оппонентами превращаются в юридически наказуемое поведение, например, в злоупотребление должностным положением или уголовно наказуемую в ряде стран «торговлю влиянием». Как представляется, дальнейшая правовая рационализация и юридическое оформление важных сторон политического процесса в конституционном законодательстве неизбежно должна будет находить ответы на подобные вопросы.

В этом же разделе B.I.2 Программа действий ставит проблему уведомлений о возникновении конфликта интересов и декларирования активов. Указывается, что распространение таких обязательств на выборных представителей и членов правительств, а также на других высших должностных лиц становится все более привычным в государствах — членах Совета Европы. В некоторых государствах приняты специальные кодексы этики для этой категории должностных лиц¹⁷⁰. В тексте Программы действий явно отражено и намерение по созданию специальной конвенции или протокола к рамочной конвенции, в которой были бы отражены вопросы статуса выборных представителей¹⁷¹.

Проблематика разработки международных антикоррупционных стандартов при финансировании политических партий содержится в разделе «D.I» Программы действий. Здесь обращает на себя внимание признание авторов документа, что традиции соотношения частного и публичного финансирования даже у стран — членов Совета Европы весьма различны. Однако это нисколько не мешает считать коррупцию при финансировании политических партий важнейшей темой для выработки международных антикоррупционных стандартов. Признано, что частное финансирование политических партий и различных политически значимых мероприятий, в первую очередь, избирательных кампаний, открывает огромные возможности для коррупции. В аргументации используются суждения о том, что крайне сомнительным выглядит желание представителей бизнеса вкладывать свои средства в политические акции без какой-либо отдачи для себя в краткосрочной, среднесрочной или долгосрочной перспективе. Вызывает интерес позиция о приемлемости такой модели финансирования выборов, где присутствует практически исключительно государственное финансирование, которое, однако, оставляет возможности для частных пожертвований, но лишь со стороны физических лиц.

Крайне важно отметить, что в данном разделе Программы действий содержится указание на то, что в странах, где частное финансирование допустимо, абсолютным приоритетом в противодействии коррупции должна стать прозрачность. Это требование предъявляется как к получателям пожертвований, так и к донорам, которые должны вести точный учет всех своих финансовых операций¹⁷². Таким образом, здесь был предсказан универсальный международный стандарт регулирования финансирования политических партий и избирательных кампаний, который впоследствии был отражен в Конвенции ООН против коррупции в 2003 г.

Следующий документ, упомянутый в Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний», — Заключительная декларация, принятая вместе с Планом действий главами государств и правительств Совета Европы на Втором саммите, состоявшемся в Страсбурге 10 и 11 октября 1997 г.

В Декларации отражена приверженность стран Совета Европы идеалам демократического развития, нацеленность на построение справедливого европейского общества. В тексте Декларации перечислено большое количество вопросов, отражающих приоритеты общеевропейского развития: от отмены смертной казни, искоренения пыток и защиты прав беженцев до укрепления плюралистической демократии и нацеленности на достижение социальной сплоченности «Большой Европы». Декларация является документом высокого уровня, поскольку принята на встрече глав государств и правительств стран — членов Совета Европы. Поэтому ее необходимо воспринимать как руководящий документ, позволяющий оценить представления об основном русле развития общеевропейской политической культуры на тот момент.

План действий — это документ, вытекающий из смысла Декларации. Он был подготовлен для утверждения на этой встрече на основе оценки «новых европейский реалий», дополняет ее и «призван определить главные задачи Совета Европы на предстоящие годы, особенно в преддверии 50-летия Организации»¹⁷³. Для укрепления демократической стабильности в странах-членах определено четыре основных направления, «где можно уже сейчас достичь прогресса и принять практические меры, а также пятое направление — структурные реформы»¹⁷⁴. Эти пять небольших разделов текста Декларации следующие: I. Демократия и права человека, II. Социальная сплоченность, III. Безопасность граждан, IV. Демократические ценности и культурное многообразие, V. Структуры и методы работы.

Антикоррупционные задачи нашли отражение в разделе III о безопасности граждан. Здесь содержится поручение Комитету министров Совета Европы:

«— принять до конца текущего года руководящие принципы, которые применялись бы при совершенствовании национального законодательства и правоприменительной практики;

— обеспечить скорейшее завершение разработки международно-правовых инструментов в соответствии с нашей Программой действий против коррупции;

— незамедлительно создать надлежащий эффективный механизм для контроля за соблюдением руководящих принципов и указанных международно-правовых инструментов»¹⁷⁵.

Комитет министров исполнил поставленные главами государств и правительств стран — членов Совета Европы задачи достаточно оперативно. В 1997 г. была принята Резолюция (97) 24 о двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией, в 1999 г. Комитетом министров были приняты две основополагающие общеевропейские антикоррупционные конвенции — Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, а в 1999 г. был создан эффективный механизм контроля соблюдения руководящих антикоррупционных принципов и конвенций в виде специальной организационной структуры ГРЕКО.

Резолюция (97) 24 о двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией 1997 г. также специально упомянута в Рекомендации NRec(2003)4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний». Ее текст небольшой по объему и ограничивается перечислением этих двадцати принципов. В своей совокупности они передают видение содержания основных направлений системной антикоррупционной реформы, которая должна быть реализована в национальных правопорядках в самых разных отраслях права.

Наиболее важным для Рекомендации NRec(2003)4 является принцип № 15 Резолюции (97) 24. На этот принцип Рекомендация прямо ссылается как на специальное положение. Принцип говорит о необходимости «поощрять принятие избранными представителями кодексов поведения и способствовать принятию правил финансирования политических партий и избирательных кампаний, которые сдерживают коррупцию»¹⁷⁶. Иными словами, вопрос о финансировании политических партий и избирательных кампаний является одним из двадцати системообразующих принципов национальной антикоррупционной реформы.

Однако для развития конституционного законодательства и связанных с ним межотраслевых институтов могут представлять интерес и другие упоминаемые здесь принципы. Например, принцип № 6 говорит об ограничении иммунитета от расследования, предъявления обвинения или судебного преследования за коррупцию, что важно для корректного определения правового статуса публичных должностных лиц. Принцип № 10 призывает конкретизировать состав публичных должностных лиц за счет правил, которые ранее были характерны для этических кодексов представителей власти. Принцип № 5, говоря о предотвращении случаев использования юридических лиц для прикрытия актов коррупции, среди прочего, нацеливает на обеспечение принципа несовместимости публичной должности с занятием другой оплачиваемой деятельностью в частном секторе и актуализирует профилактику конфликта интересов.

Ряд антикоррупционных принципов в Резолюции имеет отношение к определению правового статуса органов власти, организации их деятельности. Так, принципы № 9 и 11 обязывают обеспечивать прозрачность как основу организации, функционирования и принятия решений государственных органов, а также формировать процедуры специального контроля (аудита). На практике требуемая Резолюцией прозрачность и подконтрольность работы органов власти, может гарантироваться механизмами открытости информации о деятельности органов власти, публичной отчетности о ее результатах, созданием общественных советов при органах власти, вовлечением граждан в принятие решений, использованием специальных механизмов антикоррупционной оценки государственно-властных решений (антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия и т. д.)

Отдельные антикоррупционные принципы можно рассматривать как касающиеся конституционных прав граждан. Например, принцип № 17 призывает развивать гражданское законодательство с тем, чтобы создавать эффективные механизмы компенсации за причиненный гражданам ущерб от коррупционных актов и решений государственных органов. Более основательно об этом позже выскажется Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г.

Следующий документ, на который ссылается Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний», — это Рекомендация Парламентской ассамблеи Совета Европы 1516 (2001) о финансировании политических партий, принятая 22 мая 2001 г.

Парламентская ассамблея (ПАСЕ) является общеевропейским представительством парламентов стран — членов Совета Европы, которые делегируют туда своих депутатов, представляющих разные политические партии. Иными словами, данная Рекомендация 2001 г. призвана отражать позицию европейских парламентов. Можно было бы ожидать от этого документа более общих формулировок в сравнении с документом аналогичной формы от Комитета министров. Однако Рекомендация ПАСЕ 2001 г. не на много уступает по объему и четкости формулировок Рекомендации Комитета министров 2003 г. Это представляется вполне закономерным для вопроса, затрагивающего парламентариев напрямую, вопроса их непосредственной профессиональной компетенции: парламенты формируются на основе процедур, составляющих избирательный процесс, его наиболее активными субъектами являются политические партии, а их успех на выборах тесно связан с поиском финансирования и правильным управлением финансовыми резервами избирательных фондов.

Рекомендация ПАСЕ 1516 о финансировании политических партий, принятая 2001 г., вводит в проблему с помощью указания, во-первых, на озабоченность граждан ростом коррупции в странах Европы, во-вторых, на серию предшествующих скандалов, связанных с финансированием политических партий в нескольких государствах-членах (см. п. 1–2). А конечной целью предпринимаемых ПАСЕ в этом документе мер является «сохранение и укрепление доверия граждан к своей политической системе» (п. 3)¹⁷⁷.

Таким образом, важно понимать, что актуализация вопроса о финансировании политических партий и избирательных кампаний вызвана непосредственно коррупционными проблемами в организации избирательного процесса. Коррупция выступает здесь катализатором внимания к разработке проблемы, входящей в предмет конституционного права.

Рекомендация ПАСЕ 2001 г. признает важность предшествующей работы структур Совета Европы, отсылая к разработанным Венецианской комиссией руководящим принципам финансирования политических партий от марта 2001 г., а также к документу Рабочей группы Совета Европы по финансированию политических партий (GMCF)¹⁷⁸ «об общих правилах по борьбе с коррупцией в вопросах финансирования политических партий и избирательных кампаний», у которого Рекомендация Комитета министров 2003 г. позаимствовала свое наименование.

В тексте Рекомендации ПАСЕ 2001 г. изложено отношение парламентариев разных европейских стран к ключевым вопросам финансирования политических партий и избирательных кампаний.

К числу базовых принципов в этом вопросе ПАСЕ относит следующие:

— установление разумного баланса между государственным и частным финансированием,

— справедливые критерии распределения государственных субсидий между партиями,

— четкие правила, касающиеся частных пожертвований,

— ограничения максимальных размеров расходов партий по проведению избирательных кампаний,

— полная прозрачность отчетности,

— создание независимых ревизионных органов и

— введение действенных наказаний для нарушителей правил (см. п. 7 рассматриваемого документа).

Совокупность этих правил составляет содержание правового регулирования вопросов финансирования политических партий и избирательных кампаний. Детальные предложения ПАСЕ систематизированы в п. 8 текста Рекомендации 2001 г. Поскольку практически все они находят последовательное отражение в рекомендации Комитета министров 2003 г. более целесообразно рассмотреть соответствующие вопросы чуть ниже в рамках анализа ее текста.

Наконец, Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» ссылается на еще один источник — выводы 3-й Европейской конференции специализированных служб, участвующих в борьбе с коррупцией, состоявшейся в Мадриде с 28 по 30 октября 1998 г. по вопросу оказания влияния и незаконного финансирования политических партий¹⁷⁹.

Среди главных выводов данной конференции — необходимость подготовки общих стандартов финансирования политических партий в целях предотвращения коррупции с акцентом на прозрачности. Любопытно обратить внимание и на заявление о необходимости подготовить Протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, предусматривающий скоординированную криминализацию незаконного финансирования политических партий, а также неосновательного обогащения избранных представителей в течение срока их полномочий. Эта идея, очевидно, увязывает применение Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и принятие впоследствии Рекомендаций Комитета министров 2003 г. Таким образом, значение вопросов финансирования политических партий и избирательных кампаний серьезно повышается, поскольку становится недопустимо ограничиваться некими регулирующими мерами или мерами конституционно-правовой ответственности в отношении нарушителей правил финансирования. Такие деяния должны позиционироваться в национальных правопорядках как общественно опасные, то есть в качестве преступлений.

Но также в этой идее важно указание на то, что отслеживание нарушений в части финансирования не должно ограничиваться периодами избирательных кампаний политических партий и кандидатов, но должно оцениваться в более долгосрочном промежутке времени, включая период осуществления избранными лицами своих полномочий. Предметом оценки правоохранительных органов, СМИ и общественности должно быть изменение персональных доходов, начиная от времени, предшествующего началу избирательных кампаний политиков и заканчивая временем завершения их карьеры в публичной политике или государственной деятельности.

Интересно обратить внимание также и на рабочие документы к 3-й Европейской конференции антикоррупционных органов в Мадриде 1998 г. Например, в сообщении генерального докладчика г-на Ван Руймбеке (Mr. Van Ruymbeke) «Торговля влиянием и незаконное финансирование политических партий»¹⁸⁰ при характеристике проблемы транспарентности пожертвований политическим партиям обращается внимание на недопустимость сохранения возможности по использованию оффшорных юрисдикций при финансировании политических партий. Смысл этого упоминания, помимо прочего, в том, что такая деятельность может свидетельствовать о попытке отмывания криминальных доходов.

Среди обобщений по итогам состоявшихся на Конференции обсуждений любопытна рекомендация участников не только по установлению в законодательстве лимитов избирательных фондов и размеров пожертвований, но также по строжайшему регулированию или даже запрету на пожертвования от юридических лиц («Strictly regulate or even prohibit company donations to political parties»).

Отдельное внимание среди итоговых выводов Конференции обращено на недопустимость совмещения выборных должностей с другими должностями в публичном и частном секторе (п. 11–12). В контексте общей проблематики финансирования политических партий и избирательных кампаний приведены предложения по принятию Модельного кодекса поведения для публичных должностных лиц¹⁸¹, а также в виде специального документа — Кодекса поведения выборных представителей (Codes of conduct for elected representatives) (п. 17–18)¹⁸².

Такова в целом краткая предыстория появления в 2003 г. Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний». Она свидетельствует о том, что текст Рекомендации появился далеко не внезапно, а основан на многочисленных и разноформатных дискуссиях, проводившихся в рамках Совета Европы на протяжении почти десятилетия на рубеже 1990–2000-х гг.

Необходимо подробнее коснуться характеристики самого текста Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы.

В отличие от Конвенции ООН против коррупции 2003 г., где антикоррупционному избирательному стандарту в сфере финансирования избирательных кампаний и политических партий нашлось в итоге место только в п. 3 ст. 7 (см. Приложение № 1 к настоящей монографии), Рекомендация N Rec(2003)4 целиком посвящена этой теме. При этом, если Конвенция ООН закрепляет, по существу, единственный антикоррупционный избирательный стандарт финансирования — прозрачность, то в Рекомендации приводится целая система этих стандартов, где прозрачность признана в качестве элемента, пусть и одного из важнейших.

Ракурс Рекомендации на общих вопросах антикоррупционных гарантий финансирования политических партий заметен и в анализе структуры документа. Рекомендация состоит из 16 статей, объединенных в шесть разделов, имеющих следующие наименования: I. Внешние источники финансирования политических партий (здесь сосредоточена почти половина статей, ст. 1–7), II. Источники финансирования кандидатов, III. Расходы на избирательную кампанию, IV. Прозрачность, V. Надзор, VI. Санкции.

Стоит отметить, что большее внимание Рекомендации к вопросам финансирования политических партий, чем к электоральным расходам, не делает ее менее ценной для нашей работы, посвященной антикоррупционным стандартам избирательного процесса. Подчеркнем еще раз, что предназначение института политических партий состоит в их борьбе за политическую власть, которая в наиболее организованной форме проходит в виде выборов, поэтому деятельность политических партий в демократических странах направлена на участие в избирательном процессе и подготовку к такому участию, а вне такого участия не имеет смысла, поскольку превращается в обычное общественное объединение. Иными словами, выделение несколько различных смысловых акцентов рассматриваемой проблемы в Конвенции ООН и в Рекомендации Совета Европы если и вообще различимо, то происходит не из необходимости концептуального разделения темы финансирования политических партий и темы финансирования избирательных кампаний, а из особенности формирования международного консенсуса в этом вопросе на общемировом и на европейском уровне. Технически проблема финансирования избирательных кампаний и финансирования политических партий на национальном уровне может быть решена в отдельных законах¹⁸³. Однако на уровне базовых международных стандартов, которые были выработаны к 2003 г. две эти темы, как мы видим, рассматриваются в неразрывном единстве. Так или иначе, но в конечном итоге, задачи изучаемых источников международных стандартов состоят не в урегулировании собственно вопросов финансирования, а в определении для этого процесса основных гарантий противодействия коррупции, которые являются и для финансирования партий, и для финансирования избирательных кампаний едиными.

Итак, рассмотрим систему антикоррупционных стандартов, заложенную в Рекомендации N Rec(2003)4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний». Обратим внимание на наиболее важные «общие правила», в которые авторы Рекомендации имели намерение вложить антикоррупционное содержание.

В первую очередь, в статье за номером 1 («Материальное обеспечение политических партий со стороны государства и частных лиц») Рекомендация считает важным установить принцип допустимости как частного, так государственного финансирования политических партий. При этом в формулировке нормы о внешнем негосударственном финансировании мы встречаем пока лишь граждан, а вот юридические лица как доноры политических партий упоминаются в ст. 5.

Описание формы государственной поддержки политических партий сопровождается такими требованиями, как

а) ограниченность поддержки разумными размерами (абз. 2 ст. 1) (т. е. лимиты бюджетных средств, направляемых на поддержку политических партий должны быть рационально обоснованы целевыми потребностями партий);

б) допустимость финансовой формы материальной поддержки (абз. 2 ст. 1) (т. е. Рекомендация склонна различать в системе материальной поддержки финансовую и нефинансовую формы, что также дает возможность, среди прочего, говорить о юридических основаниях для разграничения прямого и косвенного финансирования партий);

в) господдержка должна осуществляться в соответствии с критериями объективности, справедливости и разумности (абз. 3 ст. 1) (в данном положении не указывается, представленные ли только в общенациональном парламенте партии могут претендовать на господдержку; какие критерии закладываются в основу поддержки, стимулирующие или компенсационные, то есть должны ли склоняться государства-члены к равенству объемов финансирования или ставить его в зависимость от полученных на выборах голосов избирателей; и т. д. Иными словами, поиск конкретных механизмов господдержки политических партий должен опираться на специфику национального политико-правового уклада).

Наконец, в последнем, четвертом абзаце ст. 1 оговаривается недопустимость такой модели господдержки политических партий, которая ведет к потере их независимости от государства. Иными словами, если политические партии станут друг с другом конкурировать не за голоса избирателей, а за государственную поддержку на обслуживание своей корпоративной бюрократии, то они превратятся из института гражданского общества в контролируемый придаток государственного аппарата, что приведет к вырождению партийной системы. Задача государственной поддержки — не содержание партий на иждевении госбюджета, а небольшая помощь в покрытии части организационных расходов и поощрение за активное участие в политический жизни, вознаграждение для партий за поддержание политического плюрализма в стране. Во всяком случае ситуацию, при которой государственная поддержка будет составлять подавляющую часть корпоративного бюджета политической партии, следует признать аномальной.

В ст. 2 Рекомендации дается определение пожертвования («donation»¹⁸⁴). Им считается любое действие, имеющее целью придать соответствующей партии преимущество «экономическое или любое иное». Пожертвованием в смысле Рекомендации признается отнюдь не только документально оформленный перевод денежных средств на счета политической партии. Любая форма поддержки политической партии со стороны внешнего субъекта должна попадать в поле законодательной оценки: будь то инициативные несогласованные с партией действия отдельных физических лиц, либо активность частного корпоративного сектора в финансовой или организационной поддержке партий, либо использование административного ресурса высокопоставленными чиновниками для оказания преимуществ своим партиям или создания сложностей для других. Для корректной оценки на практике всех подобных случаев поддержки должна быть создана законодательная основа.

Статья 3 Рекомендации определяет общие принципы осуществления пожертвований. В пункте «а» ст. 3 указано, что правовое регулирование пожертвований политическим партиям в государствах-членах должно предусматривать:

— исключение конфликта интересов (так, например, может вызывать сомнение присутствие в руководстве политических партий представителей крупных партийных доноров; не может быть допустимым принятие партией на себя конкретных обязательств перед донорами по защите их частных интересов в случае победы на выборах, и т. д.);

— гарантирование прозрачности пожертвований и недопустимости неофициального осуществления поддержки (законопослушная партия должна наладить и вести принятый в государстве учет финансовых поступлений и расходов; если партийная бюрократия оказывается неспособной это обеспечить, то считается, что данная корпоративная структура еще не готова быть политической партией в демократическом обществе, или не имеет такого намерения, преследуя какие-либо незаконные, преступные цели);

— исключение причинения вреда деятельности политических партий (данное положение может быть истолковано довольно широко; например, к таким случаям можно отнести использование политической партии для отмывания преступных доходов или нанесение вреда репутации партии со стороны донора, занимающегося общественно порицаемой деятельностью и т. д.; главное назначение этого правила в том, чтобы особенности внешнего финансирования политических партий не были способны подорвать авторитет партийной системы и привести на практике к искажению общественно-значимых целей, для которых в национальном правопорядке создаются политические партии);

— гарантирование независимости политических партий (правила финансирования должны обеспечивать независимость принятия решений партийным руководством не только от государственных органов, отвечающих за принятие решений о господдержке, но и от частных жертвователей, особенно крупных, которые могут приучить политическую партию рассчитывать на свою регулярную помощь, тем самым корректируя направления деятельности политической партии).

В пункте «b» ст. 3 содержатся дополнительные обеспечительные требования к государствам в настройке своего национального законодательства о финансировании политических партий:

— все пожертвования должны быть публичны, что очевидно связано с надлежащим учетом и публичной отчетностью партий; при этом указывается на допустимость установления некоего минимального порога для незначительных по размеру пожертвований, которые могут быть освобождены от этого требования, правда, очевидно, что при этом размер этой суммы должен быть достаточно низким для того, чтобы партиям было невыгодно манипулировать этим исключением для избегания общественного контроля (иначе говоря, партиям не должно быть удобно настолько сильно дробить пожертвования, без того, чтобы это стало заметно для внешнего наблюдателя) (пп. «i»);

— государства должны позаботиться о том, чтобы ограничить максимальный размер пожертвований (во-первых, крупные взносы от определенного донора могут поставить партию от него в зависимость; во-вторых, отсутствие верхних пределов финансирования политических партий может придать некоторым из них настолько существенные конкурентные преимущества на выборах, что сделает итоги таковых заранее предсказуемыми) (пп. «ii»);

— странам-членам рекомендуется также принять меры для предотвращения возможности обхода законодательных правил о лимитах пожертвований (помимо уже упомянутых требований бухгалтерского учета поступлений и публичной отчетности, очевидно от государств требуется закрепление механизмов проактивного мониторинга и контроля за соблюдением правил финансирования, а также определения мер ответственности за их нарушение политическими партиями, которые могут быть связаны с ограничением или прекращением их деятельности) (пп. «iii»).

Статья 4 Рекомендации закрепляет возможность установления для сумм пожертвований политическим партиям налоговых вычетов («tax deductibility»). Налоговое законодательство может предусматривать разные формы поощрения взносов со стороны граждан и юридических лиц на общественно-полезные цели, на благотворительность и т. д. Налоговый вычет является одной их таких форм, которая позволяет по существу не уплачивать налог с суммы пожертвования¹⁸⁵. Развитие политического плюрализма, несомненно, также относится к социально значимой деятельности, которую полезно поощрять за счет частной, индивидуальной, в т.ч. финансовой инициативы граждан. Практика некоторых государств, где существует развитая система налогового администрирования и где население располагает достаточной финансовой культурой, идет дальше указанной рекомендации и позволяет, например, гражданам управлять частью своих налоговых отчислений, давая поручение налоговым органам о направлении определенной доли от суммы подоходного налога на допустимые законодательством цели.

Статья 5 Рекомендации устанавливает дополнительные правила пожертвований, поступающих от имени юридических лиц. Норма указывает, что, во-первых, на такие пожертвования распространяются все общие правила пожертвований политическим партиям, включая, например, их прозрачность и установление лимитов. Во-вторых, Рекомендация устанавливает некоторые особые правила для пожертвований юридических лиц как субъектов хозяйственной деятельности со своей корпоративной структурой и спецификой извлечения прибыли:

— предусмотрено правило обязательной отчетности по перечислениям пожертвований в ходе бухгалтерского учета, ведущегося юридическими лицами (что дает возможность сверять поступления в фонды партий и расходную часть бюджета юридических лиц — доноров, минимизируя возможности для незадекларированных пожертвований) (пп. «i» п. «а» ст. 5);

— также установлено, что внутренняя система корпоративного взаимодействия юридических лиц должна предусматривать, что о пожертвованиях такого рода будет сообщаться акционерам или индивидуальным участникам юридических лиц (что позволяет авторизовать в законодательстве такое пожертвование именно как производное от воли юридического лица, а не только руководства или его части, кроме того, это позволяет защитить и участников юридических лиц от затрат, на которые они не давали своего согласия; можно ожидать, что правила пожертвований политическим партиям станут у юридических лиц частью документов антикоррупционного комплаенса) (пп. «ii» п. «а» ст. 5);

— следующее правило касается регулирования пожертвований со стороны юридических лиц, которые участвуют в государственных закупках: статья призывает государства делать такое регулирование максимально жестким, ограничивая, а то и устанавливая прямой запрет на пожертвования от подобных юридических лиц (действительно, результаты тендера могут быть предсказуемы, если юридическое лицо вступило в сговор с членами комиссии, пообещав направить в фонд нужной политической партии свои пожертвования; это же действие может быть формой обхода запрета на финансирование политических партий со стороны государственных органов) (п. «b» ст. 5);

— наконец, Рекомендация содержит специальное правило о недопустимости пожертвований со стороны государственных кампаний, кампаний с государственным участием, иных юридических лиц, где представители государства могут влиять на принятие решений (данное требование сформулировано императивно и не предусматривает смягчающих толкований в виде выбора государствами между полным «запретом» или «ограничением» пожертвований со стороны таких юридических лиц, поскольку государство в данном случае осуществляет за ними прямой контроль и может влиять на принятие ими решений, поэтому пожертвования с их стороны могло бы вести к уничтожению политической партии как независимого общественного института) (п. «c» ст. 5).

Статья 6 Рекомендации призывает государства применять те же правила пожертвований к организациям, которые каким-либо образом связаны с политической партией или находятся под ее контролем («entities which are related, directly or indirectly, to a political party or are otherwise under the control of a political party»). (Здесь не используется знакомое гражданскому законодательству понятие зависимых лиц или аффилированных лиц, а дается более широкая характеристика, несущая в себе более общий публично-правовой посыл, который государства в своем национальном праве могут адаптировать с учетом своих особенностей. Важен не вариант реализации, а полнота и последовательность воплощения в практике идеи, заключающейся в исключении возможности обхода ограничений по финансированию политических партий через иные организации, которые могут совершать полезные для партии действия, оказывать в агитационных целях услуги по неофициальному поручению партийного руководства и т. п.). Данная статья содержит оговорку о том, что распространение правил пожертвований подконтрольным партиям организациям не относится к рекомендации о допустимости налоговых вычетов (что очевидно, поскольку налоговые вычеты стимулируют пожертвования, а здесь они должны быть ограничены, чтобы средства направлялись непосредственно партиям, а не связанным с ними лицам).

Заключительная ст. 7 в первом разделе Рекомендации, посвященном внешним источникам финансирования политических партий, касается пожертвований от иностранных доноров. Статья не устанавливает императивно абсолютного запрета на такие пожертвования, но настаивает, чтобы государства дали этому вопросу свою законодательную оценку, притом что стилистика формулировки нормы указывает, что ограничение или запрет иностранных пожертвований являются более предпочтительным вариантом регулирования.

Такое решение представляется вполне оправданным, поскольку право граждан на объединение признается субъективным конституционным правом политического характера. Тем более это касается права на объединение в политические партии, которые создаются со специальной целью влиять на государственную политику, бороться за получение мест в представительных органах государственной власти, принимающих законы, то есть акты высшей юридической силы в национальной правовой системе.

Иностранный лоббизм в деятельности уже сформированного парламента в законодательном процессе по корректировке хозяйственного законодательства еще может рассматриваться как приемлемый, если он хорошо формализован, учтен и не покидает отведенных для него организационно-правовых рамок. Однако участие иностранного капитала в деятельности политических партий изначально нарушает эту границу политического и неполитического, поскольку деятельность политической партии как таковая обусловлена задачей влияния на устройство и ценности национальной политико-правовой системы.

Пожертвования со стороны компаний, которые зарегистрированы в офшорных юрисдикциях, контролируемых иностранными государствами, очевидно подлежат тем же ограничениям, что и пожертвования иностранных юридических лиц, даже если владение этими компаниями полностью или в части обеспечивается гражданами страны, принимающей такие пожертвования. Специфика офшорных правил заключается в том, что пользующийся ими считает национальное законодательство для себя некомфортным по каким-то причинам, намеренно исключает себя из зоны его действия, а потому и не вправе претендовать на его защиту и льготы.

Вместе с тем, Рекомендация оставляет возможность для иных вариантов регулирования иностранных пожертвований кроме абсолютного запрета. Это может быть связано с интеграционными процессами внутри различных надгосударственных союзов, которые образуются странами, входящими в Совет Европы (например, Евросоюз или СНГ). Таким странам может быть выгодно приветствовать финансовое участие в строительстве партийной системы со стороны соседних государств, если это законодательство синхронизировано, применяется на паритетной основе и с взаимным уважением к государственной независимости политических партнеров).

Следующий раздел II Рекомендации посвящен источникам финансирования кандидатов на выборные должности, а также и избранных представителей («candidates for elections and elected officials»). В разделе присутствует единственная ст. 8, указывающая, что все правила, предусмотренные для финансирования политических партий должны mutatis mutandis применяться, во-первых, к финансированию избирательных кампаний кандидатов на выборах, во-вторых, к финансированию политической деятельности избранных представителей (то есть депутатов и прочих избранных на выборах должностных лиц).

Такая формулировка нормы указывает на несколько обстоятельств:

— все правила финансирования политических партий актуальны для кандидатов на выборные должности, в том числе лимитирование пожертвований и избирательных фондов, прозрачность, отчетность и т. д. Учитывая, что в отличие от политической партии кандидат не располагает собственной бухгалтерской и контрольно-ревизионной службой, которая обслуживает финансовые вопросы организации, с одной стороны, кандидату нужно быть готовым справляться с требованиями законодательства, а, с другой стороны, законодательству необходимо исходить из того, что отсутствие у «кандидатов-самовыдвиженцев» корпоративной инфраструктуры финансового учета не должно становиться ограничением для реализации пассивного избирательного права по сравнению с кандидатами, которые выдвигаются политическими партиями;

— не менее важно, что формулировка нормы, говорящая об избирательных кампаниях кандидатов, явно указывает на то, что финансирование политических партий и финансирование избирательных кампаний политических партий является для настоящей Рекомендации одним и тем же вопросом. Как уже отмечалось, технически этот вопрос может регулироваться в национальном законодательстве в разных источниках (в законодательстве о политических партиях и в избирательном законодательстве, когда государства находят смысл в том, чтобы проявить специфику деятельности политических партий непосредственно в ходе избирательной кампании), однако антикоррупционная логика этого регулирования идентична;

— кроме того, несмотря на краткость, данная норма является узловой для Рекомендации, поскольку распространяет требования к финансированию также и на избранных народных представителей, то есть касается вопросов статуса депутата или иного избранного должностного лица. Это довольно любопытный момент. Буквальное толкование этой нормы может привести к такой ее трактовке, которая свидетельствует о том, что Рекомендация призывает официально обеспечить возможность для таких лиц сформировать фонды для ведения самостоятельной, независимой политической деятельности и после выборов, после замещения должности.

(Заработная плата депутатов является оплатой их труда и не предназначена для покрытия иных расходов, кроме личных. Отдельные организационно-технические или транспортные расходы (закупка мебели или канцтоваров для депутатского офиса, где ведется прием граждан, служебные командировки для следования на встречу с избирателями округа, от которого депутат избран и т. п.) являются частью расходов представительного учреждения и санкционируется его руководством. Депутаты, избранные от политических партий, имеют привилегии использовать партийную кассу. Однако, действительно, «депутаты-самовыдвиженцы» оказываются ущемлены перед своими коллегами-партийцами, если закон не позволит им официально формировать фонд для реализации своей предвыборной программы после завоевания парламентского мандата. Независимый депутат будет обречен в части финансирования следовать указаниям административного руководства парламента и имеющимся внутренним правилам распределения дефицитных средств и компенсации расходов. Еще более интересным этот аспект видится в отношении избираемых должностных лиц исполнительной системы власти, которые, занимая политические должности, обязаны в заботе о своей будущей политической карьере прибегать для этого не к ресурсам, доступным по должности, а к внешним специальным политическим фондам. Если такая трактовка указанного положения будет сочтена уместной в национальной научной дискуссии, то это позволило бы лучше выделить и концептуализировать проблему злоупотребления административным ресурсом в ходе выборов).

Раздел III Рекомендации посвящен теме расходов на избирательную кампанию. Поскольку, исходя из названия и смысла многих положений Рекомендации, следует, что правила финансирования политических партий и правила финансирования избирательных кампаний строятся на единой логике, то в этом разделе не стоит ожидать каких-либо отличных, принципиально новых требований, которые бы не фигурировали в разделе о финансировании политических партий. И действительно, положения ст. 10 об отчетности по электоральным расходам весьма близки по своему содержанию требованиям, предъявляемым к политическим партиям в пп. «i» п. «b» ст. 3 Рекомендации, где говорится о публичности всяких существенных пожертвований, а положения ст. 9 об ограничении расходов на избирательные кампании напоминает п. «ii» п. «b» ст. 3 Рекомендации, с тем отличием, что говорит об общих лимитах расходов на избирательную кампанию, а не о лимитах пожертвований политическим партиям.

Главное назначение раздела III Рекомендации состоит в том, чтобы отразить специфику не доходов политических партий, а их расходов на избирательную кампанию, акцентировав внимание на наиболее важных моментах, которые должны интересовать государства при формировании модели регулирования этого аспекта правоотношений. Прежде всего относительно расходов Рекомендация сочла важным обратить внимание на необходимость установления лимитов расходов на избирательную кампанию, а также обязательность установления требований отчетности партий (кандидатов) о всех понесенных расходах, прямых и косвенных.

Можно обратить внимание, что какие-либо детальные обязательства по созданию специального избирательного фонда (специального банковского счета) Рекомендация здесь не устанавливает, хотя представляется, что расширительное толкование предполагает именно такой вариант организации публичного контроля за расходами. В отношении политических партий теоретически можно построить выделенный учет их затрат на избирательные кампании на базе банковских счетов политической партии, но в отношении кандидатов-самовыдвиженцев сложно было бы построить учет расходов, иначе как организовав для этого новый отдельный счет. Кандидат — специальный субъект избирательного процесса, который появляется на время своей избирательной кампании и затем исчезает из правоотношений при изменении своего юридического статуса на избранного депутата или по факту завершения избирательной кампании.

Раздел IV Рекомендации, состоящий из трех статей, посвящен теме прозрачности финансирования. Особенно важно на него обратить внимание по той причине, что в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. из всех стандартов финансирования избирательных кампаний и политических партий, которые обсуждались на заседаниях Спецкомиссии ООН и которые приведены в данной Рекомендации Совета Европы, нашлось место в итоге только принципу прозрачности финансирования. То есть в отличие от всех прочих международных стандартов финансирования избирательных кампаний и политических партий единственным универсальным, всемирным стандартом стала именно прозрачность.

Преимущество описания стандарта прозрачности в Рекомендации заключается в том, что он снабжается дополнительными характеристиками, позволяющими понять в каком направлении развитие национального законодательства будет наиболее эффективным. Так, согласно ст. 11 о банковских счетах («Accounts») политическим партиям, а также лицам, которые с ними связаны в терминологии ст. 6 Рекомендации, необходимо обеспечить ведение организованного финансового учета, данные которого подлежат ответственному хранению, очевидно для возможности осуществления всестороннего государственного финансового контроля. Таким образом, оказание услуг политической партии в натуральной форме, использование для оплаты услуг наличных денежных средств или альтернативных форм оплаты (например, криптовалюты), не должно приветствоваться, если имеется цель гарантировать соблюдение установленных правил финансового учета.

Стоит обратить внимание на то, что финансовый учет в политической партии рекомендовано выстраивать таким образом, чтобы в процессе контроля использования фондов политической партии можно было получить информацию о финансовых транзакциях всех связанных с партией организаций, предполагаемых в ст. 6. Поэтому во избежание коллизий и манипуляций на практике в национальном законодательстве целесообразно максимально четко определить круг таких организаций, для чего придется синхронизировать конституционное законодательство о политических партиях, гражданское законодательство о формах юридических лиц в определении их зависимости, а также законодательство о бухгалтерском учете, налоговом учете и финансовом контроле.

Статья 12 Рекомендации содержит несколько дополнительных указаний в отношении характера учета пожертвований политическим партиям. Во-первых, каждое пожертвование должно быть учтено и снабжено детальным описанием его размера и других необходимых реквизитов. Это означает, что любые неучтенные в системе финансовой отчетности пожертвования считаются недопустимыми. Во-вторых, еще раз обращено внимание на то, что об источнике пожертвования также должна быть отражена запись, если размер пожертвования превышает определенную сумму. При этом очевидно, что дробление взносов для того, чтобы уйти от публичного контроля, не должно быть выгодно партии, поэтому эта минимальная планка для платежей, по которым не указывается жертвователь, не может быть сколько-нибудь значительной. В некоторых странах возможно установление абсолютного запрета на анонимные пожертвования вне зависимости от размера. Однако это может быть определенной проблемой для тех государств, где возможность финансовой поддержки институтов гражданского общества в конституционно-правовой доктрине трактуется как проявление свободы самовыражения граждан, как и для тех стран, где финансовая поддержка оппозиционных партий грозит донорам преследованиями со стороны властей.

В своей ст. 13 Рекомендация оговаривает обязанность политической партии по обеспечению публичной доступности данных о своем бюджете. В частности, предусмотрено, по меньшей мере, ежегодное предоставление отчетности для внешнего независимого контроля, а также столь же регулярное опубликование данных о бюджете политической партии в подробном виде.

К моменту принятия данной Рекомендации Комитета Министров Совета Европы в 2003 г. еще не слишком было принято использовать в международных актах ссылки на возможности информационно-телекоммуникационных сетей для обеспечения прозрачности. Поэтому в части информационно-технических гарантий открытости финансовых операций публичных институтов Рекомендация остается довольно скромной.

Таким образом, четвертый раздел Рекомендации, посвященный прозрачности, основные акценты ставит на конкретизации учета доходов (особенно пожертвований) и расходов политических партий, на ведении консолидированной отчетности, которая включает данные о финансировании связанных с партией организаций, а также на обеспечении максимальной публичности их внутренней финансовой кухни для государственного и общественного контроля.

Следующие два раздела Рекомендации посвящены надзору (V) и санкциям (VI) и максимально компактны. Статья 14 призывает государства обеспечить независимый мониторинг («monitoring») финансовой деятельности политических партий, а также финансирования их избирательных кампаний, включая оценку расходования средств, полноты отчетности и полноты ее опубликования. Стоит обратить внимание на характеристику независимости такого мониторинга: для адекватности его результатов он должен быть независим как от политических партий, так и от государственных органов, осуществляющих специализированный финансовый контроль. При этом указанные положения не предопределяют правовой статус субъекта или субъектов, призванных осуществлять эту работу, но говорят о форме деятельности, которая должна быть воплощена в практике — мониторинг, и главном его качестве — независимости. Поэтому, не столь важным является для Рекомендации, осуществляется ли контроль избирательными комиссиями, некими специальными органами финансового контроля, которые создаются парламентом, правительством или самими политическими партиями на основании взаимных соглашений, либо мониторинг проводится различными институтами гражданского общества, некоммерческими организациями, средствами массовой информации. Обеспечение всесторонней оценки финансовой деятельности политических партий является общезначимой задачей, поэтому в целом здесь едва ли должны иметь место какие-либо специальные ограничения по субъектам, могут быть задействованы различные виды субъектов одновременно.

Статья 15 Рекомендации актуализирует проблему профессиональной подготовки государственных должностных лиц, которым в обязанность вменяется разбирать вопросы финансирования политических партий и избирательных кампаний. Имеются в виду представители правоохранительных органов: судейского корпуса, полиции и т. д. Привычными средствами для реализации этой цели является профилирование образовательных программ для подготовки практиков требуемой квалификации, установление квалификационных критериев при замещении государственных должностей, направление служащих на обучение для повышения квалификации и профессиональной переподготовки, сотрудничество органов власти с научным и экспертным сообществом, учреждение в органах власти подразделений, специализирующихся на этих вопросах и т. п.

Наконец, заключительная ст. 16 Рекомендации, посвященная санкциям, требует, чтобы государства устанавливали в законодательстве такие виды наказаний за нарушение правил финансирования, которые были бы эффективными, соразмерными и сдерживающими («dissuasive»). Отраслевая принадлежность, жесткость санкций и их разнообразие не предопределено Рекомендацией. Государства на свое усмотрение должны проработать конституционное законодательство в этой части и синхронизировать его с законодательством об уголовной, административной и иных видах юридической ответственности с тем, чтобы минимизировать привлекательность отступления от правил финансирования на практике для любых вовлеченных субъектов.

Таким образом, на уровне Совета Европы рассматриваемая Рекомендация Комитета министров N Rec (2003) 4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» оказывается несравненно более детальной и объемной по числу антикоррупционных стандартов избирательного процесса в части финансирования политических партий и избирательных кампаний, чем это имеет место в общей для всей антикоррупционной тематики Конвенции ООН против коррупции 2003 г.

2.4. Европейский кодекс поведения для обеспечения политической добросовестности местных и региональных выборных представителей Конгресса местных и региональных властей Европы 1999 г.

Второй базовый международный антикоррупционный стандарт избирательного процесса, который был зафиксирован на универсальном уровне в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. вместе со стандартом прозрачности финансирования политических партий и избирательных кампаний — это требование к государствам об установлении антикоррупционных «критериев применительно к кандидатам и выборам на публичные должности» («criteria concerning candidature for and election to public office») (п. 2 ст. 7 Конвенции ООН).

Можно обратить внимание на определенную проблему в трактовке данной фразы, связанную с тем, что здесь говорится не о критериях к «кандидатам на выборные публичные должности», а о критериях к «кандидатам и выборам на публичные должности». Это обстоятельство дает основание говорить, что «критерии к кандидатам» и «критерии к выборам» теоретически можно рассматривать отдельно.

В отношении первого условного направления стандартов, то есть антикоррупционных требований к кандидатам на выборные должности, некоторая определенность имеется. Авторы большого научного комментария к Конвенции указывают применительно к данной части ст. 7: «Практика многих государств-участников показывает, что такие критерии должны включать требования по возрасту и гражданству, а иногда и уровню образования, и цензу оседлости в случае с местными выборами. В соответствии с требованиями Конвенции этические критерии также должны быть включены, как и наличие судимости за преступления, в особенности коррупционного характера, должно исключать возможность участия в выборах в качестве кандидатов. От кандидатов также может требоваться раскрытие их активов и частных интересов»¹⁸⁶. Таким образом, по меньшей мере, отражение в избирательное законодательстве криминального ценза для реализации пассивного избирательного права, а также включение в число обязанностей кандидатов декларирования активов и частных интересов, образуют начала системы антикоррупционных «критериев к кандидатам».

В отношении второй части рассматриваемой нормы Конвенции ООН, то есть «критериев к выборам на публичные должности» определенности значительно меньше. Какого рода должен быть этот набор стандартов, которые в своей практике в этой связи могли бы применить государства — члены ООН, не вполне ясно. Официальные справочные документы и специальные пособия ООН для законодателей в этом вопросе совершенно немногословны и не добавляют никаких комментариев к буквальному толкованию текста нормы ст. 7¹⁸⁷.

Не следует исключать, что к 2003 г. в отвечавшей за разработку текста Конвенции Спецкомиссии ООН в целом по этому поводу не сложилось четкого представления, и норма была сформулирован «на вырост». Такая диспозитивность регулирования характерна в целом для раздела II Конвенции ООН, поскольку система мер профилактики коррупции не являлась в то время столь же устоявшимися предметом специализированной международной антикоррупционной дискуссии как, например, вопросы криминализации коррупционных деяний или механизмы противодействия отмыванию коррупционных доходов. Это же обстоятельство является одной из причин того, что положения п. 2 ст. 7 Конвенции ООН не относятся к категории обязательных к внедрению в национальных правопорядках. Подобные нормы носят во многом экспериментальный характер и принимаются в расчете на добрую волю государств, которые поставят для себя задачу найти оптимальную в условиях своей политико-правовой культуры возможность воплотить обозначенную идею очищения выборов от коррупции в своем законодательстве и практике.

Также можно отметить, что за время, прошедшее с 2003 года, в рамках региональных международных союзов и на уровне национальных правопорядков, постепенно создаются специальные механизмы, которые не относятся ни к вопросам прозрачности финансирования избирательных кампаний (п. 3 ст. 7), ни к антикоррупционным требованиям к кандидатам (п. 2 ст. 7), но относятся к другим разновидностям «антикоррупционных требований к выборам» (п. 2 ст. 7), если понимать таковые как общий тип антикоррупционных избирательных стандартов. Однако разговор о позднейшей эволюции международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса у нас пойдет в итоговом разделе книги. Поэтому пока стоит сосредоточиться на том направлении стандартов, которое четко проявлено в рассматриваемой п. 2 ст. 7 Конвенции против коррупции 2003 г., то есть на антикоррупционных требованиях к кандидатам на выборные должности.

Теоретически также можно представить вероятность такой трактовки нормы п. 2 ст. 7 Конвенции, при которой имелись бы в виду «критерии к кандидатам» на любые публичные должности и «критерии к выборам на публичные должности», то есть в первом случае подразумевались бы критерии для кандидатов как на выборные, так и на невыборные (назначаемые) должности. Однако о необходимости установления особой «системы приема на работу, набора … неизбираемых публичных должностных лиц» итак говорит п. 1 ст. 7 Конвенции вместе с аналогичными критериями для государственных служащих. Поэтому, хотя и вполне допустимо было бы при большом желании усмотреть некоторый элемент смыслового дублирования требования о необходимости установления критериев для назначаемых публичных должностных лиц в п. 1 и в п. 2 ст. 7 Конвенции, данное положение очевидно сфокусировано на общественных отношениях по поводу выборов. Кроме того, сопроводительные материалы, поясняющие особенности процесса разработки проекта Конвенции ООН против коррупции, которые рассматривались ранее (см. на с. 108) довольно однозначно показывают, что положение п. 2 ст. 7 появилось для того, чтобы не упустить из поля зрения требования именно к выборным должностным лицам, в то время как для назначаемых должностных лиц такие требования указывались уже с первой редакции проекта Конвенции и не вызывали беспокойства у национальных делегаций.

Международные документы, которые непосредственно и исключительно касались бы антикоррупционных требований к кандидатам на выборные должности, в рассматриваемый период времени отсутствуют. Эта категория субъектов остается слишком специализированной для того, чтобы в ее отношении принимать отдельные крупные международные акты. Однако это не значит, что кандидаты на выборные должности обделены международными антикоррупционными ориентирами. Необходимо определиться, как и где именно они локализуются.

В эволюции международных антикоррупционных требований к представителям власти можно выделить несколько последовательно сменяющих друг друга этапов:

— во-первых, постепенное накопление этических стандартов несения государственной службы, образование их некоторой системы, формализация и юридизация на уровне национального законодательства в ходе административных реформ политики «Нового менеджеризма» в Великобритании, США и ряде других стран в 1970–1980 гг.;

— во-вторых, выход антикоррупционных требований к государственным служащим на уровень международных документов, что получило наиболее яркое выражение в принятии Резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 г. Международного кодекса поведения государственных должностных лиц;

— в-третьих, распространение системы антикоррупционных требований для государственных служащих на более высокий уровень — в отношении категории лиц, замещающих государственные должности (в сравнении с корпусом государственных служащих этот уровень должностей можно считать политическим). Необходимо отметить, что отдельные спорадические установления требований антикоррупционного характера к лицам данной категории — парламентариям, министрам, судьям — имели место в национальном законодательстве разных стран и ранее. Но теперь речь идет об универсализации пакета антикоррупционных обязательств для всех представителей власти. Наработанная в секторе государственного управления система этических стандартов поведения начинает постепенно распространяться и на должности политического уровня, должности, с которыми конституционная доктрина связывает осуществление государственной власти, а не только выполнение функций государственного управления как в случае с государственными служащими¹⁸⁸.

Данная тенденция проявилась в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. в виде установления весьма проработанной и детальной дефиниции публичного должностного лица (ст. 2), которая позволяет обращать антикоррупционные обязанности на весь круг представителей власти без исключений. Согласно п. «а» этой статьи «…«публичное должностное лицо» означает: i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; iii) любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника…»¹⁸⁹.

На общеевропейском уровне несколько раннее Конвенции ООН 2003 г. также был принят документ, который систематизировал антикоррупционные требования к представителям власти. Речь идет о Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. N R (2000) 10 «О кодексе поведения для государственных должностных лиц»¹⁹⁰. Стилистически она еще нацелена главным образом на государственных служащих¹⁹¹, однако, при этом довольно однозначно показывает, что ее стандарты должны быть распространены на все категории должностей, в том числе и высшие должности, а среди них и выборные (см. п. 27 и 29 пояснительной записки к Рекомендации).

Если специальные международные документы крупнейших международных организаций, которые устанавливали бы антикоррупционные требования исключительно для кандидатов на выборные должности, отсутствуют, то в отношении уже вступивших в должность выборных представителей таковые имеются. И в некоторой части норм таких документов можно обнаружить положения, имеющие отношение к кандидатам на выборные должности. Таковыми представляются основные черты локализации антикоррупционных требований к кандидатам на выборные должности в базовых международных актах рубежа 1990–2000-х гг.

Среди специализированных документов общеевропейского правового пространства хорошим примером является «Европейский кодекс поведения для обеспечения политической добросовестности местных и региональных выборных представителей». Он был одобрен 17 июня 1999 г. Резолюцией 79 (1999) Конгресса местных и региональных властей Европы¹⁹², являющегося частью организационной структуры Совета Европы, его консультативным органом¹⁹³. Собственно текст «Европейского кодекса поведения для обеспечения политической добросовестности местных и региональных выборных представителей» («European code of conduct for the political integrity of local and regional elected representatives») приведен в приложении к Рекомендации 60 (1999) Конгресса о политической добросовестности местных и региональных выборных представителей, принятой 17 июня 1999 г.¹⁹⁴ А проект Кодекса вместе с сопроводительными комментариями фигурирует в качестве Приложения № 1 к материалам заседаний Шестой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы, прошедшей в Страсбурге 15–17 июня 1999 г.¹⁹⁵

В первую очередь следует прокомментировать особенности терминологии, используемой в наименовании Кодекса. Термин «political integrity» принято переводить на русский язык как «политическая добросовестность». Это приемлемый перевод, но он оставляет много неопределенности. Термин «integrity» в российской антикоррупционной литературе часто переводят и как «целостность». Однако такой вариант сбивает с толку. Наш опыт изучения антикоррупционной проблематики как части широкой современной политико-правовой теории показывает, что появление концепта «integrity» в европейской этической дискуссии связано с необходимостью поиска понятия, которое было бы зеркально противоположно по смыслу термину «коррупция».

Коррупция в основных европейских языках вслед за средневековой латынью понимается как порча, повреждение, разрушение, нарушение некоего внутреннего единства объекта, такого единства, которое придает ему завершенный и целостный характер. Соответственно, обратный «коррупции» смысл был найден в термине «integrity» — «целостность». Именно о такой целостности объекта идет речь, его внутреннем единстве и цельности, позволяющей обеспечивать его функцию. Если в качестве объекта рассмотрения представить то или иное общественное отношение, то его столкновение с фактом коррупции означает разрушение его содержания, надлежащего течения, поэтому и восстановление его внутреннего единства передается термином «целостность».

В более прикладном смысле, с которым мы сталкиваемся в документах, устанавливающих этические стандарты представителей власти, понятие «integrity» несет в себе значение культуры публичного властвования определенного качества. Оно исключает возможность использования своего должностного положения вопреки интересам службы обществу. Каждый инцидент, связанный с нарушением правил этой должностной культуры, необходимо рассматривать как нарушающий «целостность» публичной службы, как коррупционный акт. Если попытаться подобрать под это значение наиболее близкое слово из словаря русского языка, то наиболее адекватным, на наш взгляд, в контексте той проблематики, которую мы обсуждаем в этой книге, был бы термин «неподкупность».

Часто в литературе для обозначения смысла понятия «integrity» используют термин «честность» или «порядочность». Это тоже пригодные варианты, с более общим значением в сравнении с «неподкупностью», включающие, очевидно, более широкий диапазон практик, в том числе за пределами узко понимаемого исполнения должностных функций публичного должностного лица. Учитывая направленность современных этических стандартов на расширение нравственных оценок поведения представителей власти, такой перевод понятия «integrity» также можно рассматривать как вполне состоятельный. Сегодня пакет этических требований предусматривает не только выполнение обязательств по несовместимости должностей или декларированию активов. Современная оптика рассмотрения должностной этики позволяет разглядеть и квалифицировать гораздо более тонкие детали в поведении представителей власти. Коррупция давно перестала ассоциироваться только с взяточничеством, присвоением или растратой — наиболее грубыми формами коррупционных уголовно-наказуемых деяний. «Честность» и «порядочность» в оценке поведения публичных служащих можно рассматривать как сопоставимые по значению с такими понятиями как «авторитет судьи», «достоинство руководителя», «честь офицера». Они говорят не только о механическом исполнении юридически обязательных предписаний для профилактики коррупции при исполнении должностных функций, но свидетельствуют об особом образе мыслей человека, посвятившего свою жизнь идее общественного служения. Поэтому частью этической оценки его поведения становится и организация его образа жизни и быта, условий отдыха и досуга, его увлечения, речь и поступки за пределами рабочего места.

Однако пока на отечественной почве не укоренится в полной мере и не стабилизируется современная антикоррупционная культура, термины, подобные «целостности» или «честности» будут восприниматься в исследовании правового материала как чужеродные, неточные, неопределенные, чрезмерные или абстрактные, а потому не будут достигать цели прояснения содержания современных антикоррупционных идеалов и скорее приведут к большому количеству смысловых искажений. Поэтому наиболее предпочтительным для передачи значения понятия «integrity» в литературе, на наш взгляд, на текущем этапе является хотя и узкий, но более определенный термин «неподкупность».

В этом смысле название документа «Европейский кодекс поведения для обеспечения политической добросовестности местных и региональных выборных представителей» означает, что в нем идет речь о таких правилах поведения, которые обеспечивают «неподкупность» выборных представителей в ходе политической деятельности, являющейся для них профессиональной. Депутаты и избранные должностные лица не вправе допускать для себя возможности руководствоваться в политическом процессе какими-либо личными (частными) мотивами, но обязаны ориентироваться исключительно на интересы общества и своих избирателей.

Рассматривая Европейский кодекс поведения для обеспечения политической добросовестности местных и региональных выборных представителей, принятый в 1999 г., следует отметить, что сегодня действует его новая версия. В 2018 г. был принят «Европейский кодекс поведения для всех лиц, вовлеченных в осуществление публичной власти на местном и региональном уровне» («European Code of Conduct for all Persons Involved in Local and Regional Governance»)¹⁹⁶. Однако в настоящей работе мы рассматриваем вопрос об эволюции антикоррупционных электоральных стандартов, поэтому исследование Европейского кодекса 1999 г. имеет самостоятельное значение. Данный документ показывает особенности возникновения самых первых международных антикоррупционных стандартов в этой области.

Европейский кодекс 1999 г. имеет свою историю. В Резолюции 79 (1999) Конгресса местных и региональных властей Европы, которая утвердила в своем п. 11 данный Европейский кодекс поведения, указывается серия международных документов и инициатив, которые предшествовали появлению данного акта. В этом перечне встречаются и те общеевропейские инициативы, которые упоминались во введении к Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» 2003 г.

Так, Резолюция 79 Конгресса¹⁹⁷ ссылается на:

— План действий, принятый на второй Встрече глав государств и правительств 40 государств — членов Совета Европы¹⁹⁸;

— Программу действий Совета Европы по борьбе с коррупцией, принятой Комитетом министров в ноябре 1996 года, где важнейшей задачей признается «составление кодексов поведения выборных представителей в качестве средства борьбы с коррупцией»¹⁹⁹;

— выводы Третьей европейской конференции специальных служб по борьбе с коррупцией, торговлей влиянием и незаконным финансированием политических партий (Мадрид, 28–30 октября 1998 г.)²⁰⁰.

Кроме того, во вводной части Резолюции 79 Конгресса указывается еще две отсылки общего характера, которые не содержат каких-либо обязательств, стандартов или норм. Так, Резолюция указывает, что принимает во внимание:

— соответствующую работу, «проводимую по другим направлениям деятельности Совета Европы, Европейским Союзом, Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Организацией Объединенных Наций в области борьбы с коррупцией и утверждению этических ценностей при помощи кодексов поведения…»;

— «…работу Междисциплинарной группы по борьбе с коррупцией (МГК) по составлению Уголовно-правовой конвенции о коррупции, которая была открыта для подписания во время сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы в январе 1999 года»²⁰¹.

Ряд предшествующих Кодексу инициатив называется не только во вводной, но и в итоговой части Резолюции 79 Конгресса региональных и местных властей Европы. Среди тех, которые нам также уже знакомы по Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы в п. 4 названа Резолюция (97) 24 «О двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией», принятая Комитетом Министров Совета Европы, с ее п. 15, в котором содержится призыв к выборным представителям о принятии ими кодексов поведения и правил финансирования политических партий и избирательных кампаний²⁰².

Однако в итоговой части Резолюции 79 Конгресса выделятся и ряд других интересных документов. Подчеркивая значение работы ОЭСР по утверждению этических ценностей среди государственных служащих и созданию «инфраструктуры этики», Конгресс местных и региональных властей Европы согласился с тем, что «выборным представителям следует демонстрировать высокую приверженность этическим целям, поддерживая принципы, закрепленные в кодексах поведения» (п. 5), в связи с чем отмечается актуальность двенадцати этических принципов, принятых Советом ОЭСР 23 апреля 1998 г.

Среди этих 12-ти принципов, на которых должны основываться кодексы этики публичной службы, документ ОЭСР называет следующие:

1) Этические стандарты публичной службы должны быть четкими (то есть ясными, понятными);

2) Этические нормы должны быть отражены в нормативных актах;

3) Публичным служащим должны быть доступны рекомендации (разъяснения) об этических правилах поведения;

4) Публичные служащие должны знать свои права и обязанности при выявлении их нарушений;

5) Приверженность этике публичной службы должна ясно артикулироваться на политическом уровне и способствовать укреплению этического поведения публичных служащих;

6) Процесс принятия государственно-властных решений должен быть прозрачным и открытым для общественного контроля;

7) Должны существовать абсолютно определенные принципы взаимодействия между государственным и частным сектором (особенно в системе госзакупок, при найме на публичную службу и т. д.);

8) Руководящий состав органов власти должен демонстрировать и поощрять выполнение этических стандартов поведения подчиненными;

9) Законодательство и практика деятельности органов власти должны способствовать тому, чтобы публичные служащие шли значительно дальше формального соблюдения минимальных нормативно закрепленных стандартов поведения;

10) Условия государственной службы (включая найм, продвижения по службе, поощрения) и кадровая политика должны способствовать этическому поведению;

11) Для публичной службы должны быть созданы надлежащие механизмы подотчетности за соблюдение этих стандартов (как в рамках органов власти, так и используемые гражданским обществом);

12) Для противодействия нарушению этических стандартов должны существовать соответствующие процедуры и санкции²⁰³.

Вызывает интерес используемая в этом же документе ОЭСР понятийная конструкция «этическая инфраструктура», которую берет на вооружение Конгресс местных и региональных властей Европы. Эта инфраструктура состоит из трех элементов: руководство, управление и контроль («guidance, management and control»). «Руководство» предполагает обозначение на политическом уровне в том или ином государстве задачи развития публичной этики, включение необходимости изучения соответствующих стандартов в программы образования и профессиональной подготовки государственных кадров. «Управление» подразумевает создание специальной органической основы, обеспечивающей координацию работы системы публичной службы в соответствии с новыми этическими стандартами, включая образование для этого центрального государственного органа. «Контроль» означает построение системы правовых механизмов, гарантирующих прозрачность и подотчетность органов власти, участие общественности в контроле за их деятельностью, а также обеспечивающих независимое расследование и привлечение к ответственности по суду²⁰⁴.

В тексте итоговой части Резолюции 79 Конгресс нашел нужным указать еще на ряд важный идей. Так, в п. 7 указывается, что «помимо внедрения норм уголовного права, направленных против коррупции, очень важно на европейском уровне утверждать минимальные этические стандарты, которые были бы едиными для всех местных и региональных выборных представителей в Большой Европе, как с целью уменьшения опасности коррупции, так и для укрепления доверия населения к местным и региональным руководителям». В п. 13 содержится призыв к национальным ассоциациям местных и региональных выборных представителей в государствах-членах «создать органы, которые занимались бы обеспечением выполнения кодексов и, в случае поступления к ним заявлений, принимали бы решения о том, соблюдает ли тот или иной выборный представитель нормы, закрепленные в кодексе, или нет» при этом «местные и региональные омбудсмены — там, где они имеются — могли бы быть уполномочены на проведение расследований и представление рекомендаций органам, созданным национальными ассоциациями». Наконец, в п. 14 Резолюции 79 с целью наблюдения «за утверждением этических ценностей на европейском уровне предлагается, чтобы, с учетом пересмотра Устава Конгресса местных и региональных властей Европы, будущая комиссия Конгресса по институциональным делам²⁰⁵ рассматривала вопросы, связанные с политической добросовестностью местных и региональных выборных представителей»²⁰⁶.

Более детальную картину эволюционных процессов формирования общеевропейских антикоррупционных стандартов непосредственно для выборных представителей раскрывают материалы Шестой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы, состоявшейся 15–17 июня 1999 г., представленные докладчиком Виорелем Койфаном (Viorel Coifan; Romania)²⁰⁷. Рассмотренный пакет документов состоит из Пояснительного меморандума, включающего 60 довольно содержательных пунктов, а также двух приложений, где в первом приводится текст проекта Кодекса поведения для обеспечения политической добросовестности местных и региональных выборных представителей, а во втором фигурирует проект пояснительного отчета, содержащего комментарии к проекту Кодекса.

Пояснительный меморандум, в свою очередь, имеет несколько частей:

— Вводные замечания (п. 1–5);

— Политическая добросовестность (п. 6–59) (включает подразделы: Политическая добросовестность на уровне местной и региональной власти (п. 12–20); Кодексы поведения (п. 21–33); Сопоставимая деятельность международных организаций (п. 34); Деятельность Совета Европы (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (п. 36–42), Модельный кодекс поведения для публичных служащих (п. 43)); Европейский Союз (п. 44–48); ОЭСР (п. 49–59));

— Выводы (п. 60).

В разделе вводных замечаний Пояснительного меморандума содержится отсылка к инициативам 1996 года, которыми Конгресс местных и региональных властей Европы открыл дорогу к разработке этических стандартов выборных представителей. Указано, что 2 июля 1996 г. Конгресс принял резолюцию о добросовестности местных и региональных властей, признав, что «достижение высокой степени местной автономии идет рука об руку с глубокой приверженностью общественным интересам и некоррумпированной политической добросовестностью»²⁰⁸ (п. 1).

Наиболее показательным является принятый в этот период документ под названием «Движение к Резолюции о политической добросовестности местных и региональных выборных представителей», который был принят Конгрессом на Третьей сессии, состоявшейся 2–4 июля 1996 г.²⁰⁹ Среди прочего данный акт Конгресса интересен тем, что отсылает к еще более ранним инициативам по совершенствованию этики выборных представителей. Так, в п. 8 говорится, что Конгресс «подтверждает резолюцию 142 (1983) Постоянной конференции местных и региональных властей Европы (CLRAE) о статусе и условиях работы местных и региональных выборных представителей, включая пункт 12, в котором рекомендуется, чтобы “[выборные представители] были обязаны заявлять о любых финансовых или других личных интересах в связи с вопросами, которые находятся на рассмотрении местного или регионального представительств²¹⁰”».

Таким образом,