С. М. Зубарев, Е. А. Лебедева, М. П. Петров

Обеспечение законности в государственном управлении

Учебное пособие

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
С. М. Зубарев

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9+343.2/.7(075.8)

ББК 67.401+67.408я73

З-91

Авторы:

Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, руководитель авторского коллектива — предисловие, главы 1–4, 6;

Лебедева Е. А., кандидат юридических наук, доцент – глава 5;

Петров М. П., кандидат юридических наук, доцент — § 1 главы 1.

Рецензенты:

Соколов А. Ю., доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук, заведующий кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии;

Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник науки и высоких технологий РФ, заведующий кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. М. Зубарев.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Обеспечение законности в государственном управлении» для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»). На основе положений теории права и новейшего законодательства раскрыты понятие и значение законности в государственном управлении, основные способы и средства ее обеспечения (контроль и надзор; административное и судебное обжалование; уголовная и дисциплинарная ответственность должностных лиц государственных органов).

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 15 ноября 2022 г.

Пособие предназначено для практикующих юристов, преподавателей и обучающихся образовательных организаций высшего образования, осуществляющих подготовку юристов.

УДК 342.9+343.2/.7(075.8)

ББК 67.401+67.408я73

© Зубарев С. М., Лебедева Е. А., Петров М. П., 2023

© ООО «Проспект», 2023

Предисловие

Законность управления развивает чувство законности в гражданах, а чувство законности укрепляет законность управления.

Г. Ф. Шершеневич
«О чувстве законности»

Резкое осложнение международной обстановки, беспрецедентные санкции в отношении России, проведение специальной операции и, как следствие, трудности социально-экономического характера — все это обуславливает повышенное внимание общества к деятельности государственного аппарата. Особое значение в сложившейся ситуации приобретает законность действий государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих.

Законность сегодня как никогда является необходимым условием стабильного функционирования российского государства и его правовой системы, выступает гарантом приоритета прав и свобод граждан, правового равенства субъектов предпринимательства, обеспечивая взаимную ответственность государства и личности, неотвратимость наступления негативных юридических последствий в случае совершения противозаконных деяний. Прежде всего, законность имеет прямое отношение к институтам публичной власти и их управленческой деятельности, в которой доминируют органы исполнительной власти.

На углубление знаний об указанной сфере общественных отношений направлена учебная дисциплина (модуль) «Обеспечение законности в государственном управлении», целями освоения которой выступают:

— получение обучающимися систематизированных знаний и практических навыков в области обеспечения законности деятельности государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих;

— приобретение обучающимися компетенций, необходимых для последующей профессиональной нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения законности в государственном управлении.

Задачами учебной дисциплины (модуля) «Обеспечение законности в государственном управлении» являются:

— формирование стройной системы знаний о законности в государственном управлении и основных способах (средствах) ее обеспечения;

— ознакомление с правовым регулированием и практикой государственного и общественного контроля в сфере государственного управления;

— изучение порядка обжалования действий и решений органов публичной власти, их должностных лиц и государственных служащих;

— выявление особенностей юридической ответственности должностных лиц и государственных гражданских служащих;

— формирование навыков работы с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность по обеспечению законности в сфере государственного управления.

Дисциплина (модуль) «Обеспечение законности в государственном управлении» относится к части, формируемой участниками образовательных отношений основной профессиональной образовательной программы высшего образования (ОПОП ВО). Дисциплина (модуль) опирается на знания, полученные обучающимися после изучения следующих дисциплин (модулей): «Теория государственного управления», «Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации», «Правовые формы государственного управления», «Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации» и др.

Для изучения учебной дисциплины обучающийся должен обладать следующими «входными» знаниями и умениями:

— знание общетеоретических категорий юридической науки, основных понятий о государстве и праве;

— наличие базовых представлений о способах обеспечения законности в государственном управлении;

— владение основными категориями административного права: «орган исполнительной власти», «законность», «функция исполнительной власти», «контроль», «надзор», «обжалование», «юридическая ответственность»;

— умение осуществлять поиск, толкование и использование нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную практику;

— умение подбирать и анализировать учебную и монографическую литературу, а также комментарии к действующему законодательству;

— наличие навыков выполнения письменных юридических работ.

Освоение дисциплины способствует расширению и углублению знаний, полученных на предшествующем этапе обучения, приобретению умений и навыков, определяемых содержанием ОПОП ВО. Компетенции, которые формируются в процессе освоения дисциплины, необходимы для успешной профессиональной деятельности. В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Обеспечение законности в государственном управлении» обучающийся должен:

знать:

— содержание законности в государственном управлении как принципа, режима и метода деятельности государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих;

— соотношение понятий: «законность», «целесообразность», «правопорядок», «легитимность», «государственная дисциплина»;

— систему способов и средств обеспечения законности в государственном управлении;

— взаимосвязь общих условий (предпосылок) и специальных юридических, организационно-правовых способов и средств обеспечения законности;

— понятие и сущность обжалования неправомерных действий (решений) государственных органов, должностных лиц и государственных служащих;

— правовые основы административного и судебного обжалования;

— теоретико-методологические и правовые основы контрольной деятельности в Российской Федерации;

— понятие и сущность системы контроля в государственном управлении;

— правовой статус субъектов государственного и общественного контроля;

— соотношение контроля и надзора;

— особенности дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;

— специфику административной ответственности должностных лиц государственной гражданской службы;

уметь:

— оперировать изученными административно-правовыми и управленческими понятиями и категориями;

— анализировать юридические факты, указывающие на возможные нарушения законности;

— выбирать оптимальные способы и средства обеспечения законности и использовать их в правоприменительной практике;

— правильно составлять и оформлять юридические документы, связанные с использованием способов и средств обеспечения законности в государственном управлении;

владеть:

— юридической, управленческой и научной терминологией по изученной дисциплине;

— навыками работы с нормами правовых актов, закрепляющих средства обеспечения законности в государственном управлении;

— навыками структурно-функционального анализа деятельности контрольно-надзорных органов;

— навыками подготовки и подачи жалобы в органы исполнительной власти и суд;

— навыками выбора и применения мер юридической ответственности в случае совершения правонарушения (преступления).

Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Кроме того, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, практических работников, разрабатывающих проблемы обеспечения законности в сфере государственного управления, а также для всех интересующихся этой проблематикой.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

1.1. Государственное управление и законность

Социальное предназначение государства и публичной власти особенно наглядно выражается в управлении, в деятельности, которая последовательно изменяет социальную действительность, сохраняет и преобразует ее в общественно полезных целях. Управление — это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию¹.

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В широком смысле — это организующее, упорядочивающее воздействие государства (государственных органов всех ветвей власти, иных государственных органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей в социально полезных целях. В узком (организационно-правовом) смысле — это исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой органов исполнительной власти и иных органов и организаций, наделенных государственно-властными полномочиями.

Анализ юридической литературы позволяет выделить ряд признаков, характеризующих государственное управление:

1) государственное управление — это профессиональный вид деятельности по реализации государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами публичной власти;

2) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное управление — это подзаконная деятельность исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы, распоряжаясь);

г) государственное управление — это исполнительная, регулирующая деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим развитием;

д) государственное управление — это деятельность, основанная на функциональной структуре процесса управления, включающего ряд общеуправленческих функций: информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, регулирование, взаимодействие и координацию, контроль и надзор, учет и оценку эффективности².

Государственное управление как система включает две относительно обособленные подсистемы: управляющую и управляемую.

В зависимости от особенностей объекта государственного управления по предметному критерию традиционно выделяют три самостоятельные группы отношений: государственное управление в сфере экономики, в сфере социально-культурной деятельности, в административно-политической сфере.

Совокупность объектов государственного управления, их пространственное сосредоточение, уровень развития, степень интеграции, формы собственности, установленная правовыми нормами степень автономии и другие существенные особенности влияют на содержание управления, его институты и в конечном итоге обусловливают организационную структуру управляющей подсистемы.

Следует отметить принципиальную неоднородность и динамику объектов управления, что обусловлено сложностью и неравновесностью социальной системы, многообразием ее форм: организационных структур и процессов. Названные составляющие дополняют друг друга и вместе с нормами поведения (формальными и неформальными) и механизмами взаимодействия составляют понятие институтов управления. В этом смысле система государственного управления представляет собой сложный социальный институт, представленный прежде всего разнообразными компонентами.

Управляющая подсистема надстраивается над объектами управления или организационно включается в них на низовом уровне в конкретных органах власти и учреждениях. Однако субъект управления (государственный аппарат) не должен воспроизводить в себе всех взаимосвязей и элементов общественной системы. Управляющая подсистема концентрируется на наиболее важных и комплексных направлениях, должна иметь гибкие механизмы адаптации к условиям развития управляемых объектов, тем самым организуя и направляя принципиально процессы их функционирования. При этом особое значение приобретает законность деятельности субъектов государственного управления и всей его управленческой подсистемы. Строгое соблюдение и исполнение требований законодательства всеми органами публичной власти и должностными лицами не только являются главным критерием доверия к власти и, соответственно, успешности управленческого воздействия, но и проецируются на деятельность объектов управления, всю управляемую систему, обеспечивая качественную реализацию государственных управленческих решений. Именно поэтому первостепенное значение для всей системы государственного управления имеет поддержание высокого уровня законности в каждом элементе ее управляющей подсистемы.

Организационная структура управляющей подсистемы завершает внешнее институциональное оформление системы государственного управления, является индикатором принципиальных изменений в содержании ее деятельности. Не следует преувеличивать роль организационных структур, поскольку эта видимая часть системы государственного управления, как и любая форма, имеет вторичное значение по отношению к его содержанию: целям, функциям, процессу управления.

Организационные структуры, при помощи которых осуществляется процесс управления, объединяют первичные административные образования (органы и их подразделения) в относительно самостоятельные комплексы или подсистемы государственного управления, организованные по отраслевому, функциональному, территориальному критериям.

Организационной структурой, выступающей в качестве субъекта государственного управления, является коллективное образование, представленное коллективом служащих публичной службы, или индивидуальный субъект — должностное лицо, включенные в управляющую систему на основании нормативного правового акта, наделенные компетенцией и необходимыми ресурсами для осуществления целенаправленной организационной деятельности по обеспечению работы подчиненных объектов управления (И. Л. Бачило). При этом, как правило, выделяются четыре уровня структур управления: общегосударственный; региональный и межотраслевой; отраслевой; локальный.

К субъектам государственного управления, понимаемого как деятельность обособленной группы государственных органов, относится прежде всего организационный механизм исполнительной власти: система органов исполнительной власти. Систему органов исполнительной власти в Российской Федерации возглавляет федеральное правительство (Правительство РФ) и образуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Последние, в свою очередь, в каждом субъекте РФ делятся на высший орган исполнительной власти и органы исполнительной власти различной компетенции.

К субъектам государственного управления в рамках функционального подхода следует отнести всех субъектов, которые наделены функциями в сфере организации и реализации исполнительной власти, а также отдельными управленческими полномочиями (правами) по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям, а также гражданам. Соответственно субъектами государственного управления, помимо органов исполнительной власти, являются: Президент РФ, Администрация Президента РФ, включая аппараты Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, исполнительные органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, органы управления государственными корпорациями (Росатом, Роскосмос), другими коммерческими и некоммерческим организациями, создаваемыми государством или с участием государства, и наделенные публично значимыми функциями (Банк России, саморегулируемые организации), а также все иные субъекты, которым переданы полномочия или функции по осуществлению государственного управления (многофункциональные центры оказания государственных услуг, общественно-государственные структуры, общественные объединения и частные структуры, обеспечивающие выполнение административных договоров, договоров в сфере частно-государственного партнерства и т. п.).

Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов Российской Федерации, контрольно-счетные органы (Счетная палата РФ и аналогичные органы субъектов Российской Федерации), образуемые ими, участвуют в государственном управлении опосредованно, реализуя функции в сфере формирования исполнительной власти, назначения должностных лиц, контроля за деятельностью исполнительной власти.

Суды в рамках предоставленного им права на рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют государственное управление в пределах переданной им административно-юрисдикционной функции и функции судебного контроля. Однако рассмотрение административных споров государственным управлением не является.

Таким образом, понятие субъекта государственного управления не исчерпывается понятием органа исполнительной власти. Точнее, субъектов государственного управления характеризует понятие исполнительный орган публичной власти. Многообразие видов соответствующих субъектов отражает многофункциональность и масштабность государственного управления, что подчеркивает важность обеспечения законности прежде всего внутри его управленческой подсистемы.

Строгое следование требованиям закона субъектов государственного управления является как залогом достижения его позитивных результатов, так и примером для деятельности объектов государственного управления. С другой стороны, обеспечение законности функционирования этих объектов предстает одной из основных задач в процессе государственного управления, который имеет самостоятельное значение и требует отдельной характеристики.

Процесс государственного управления можно разделить на несколько этапов:

— получение и сбор информации об объектах государственного управления, ее анализ и обобщение с участием заинтересованных субъектов;

— выбор целей и приоритетов развития, методов управления, разработка и принятие стратегических решений, принятие соответствующих правовых актов и внесение изменений в существующие, построение организационных структур и форм управления;

— исполнение принятых решений, реализация избранных методов управления;

— контроль, координация взаимодействия разных структур, оценка эффективности принятых решений и качества их реализации, обратная связь с объектами управления;

— корректировка управленческого механизма (структур, методов, форм), поддержание его в работоспособном состоянии.

На каждом этапе субъекты государственного управления должны предпринимать всесторонние меры по обеспечению законности как главного условия достижения эффективной деятельности объектов управления.

Таким образом, законность осуществляемых управленческих действий (бездействия) и принимаемых уполномоченными должностными лицами управленческих решений является непременным условием успешности процесса государственного управления, выступая важнейшим фактором функционирования и развития всей его системы.

1.2. Понятие и сущность законности в государственном управлении

Понятийное содержание законности многозначно. Теоретиками права она представляется как «состояние общественно-политической жизни общества, которое выражается в уважении и господстве права и закона, проявляющихся в адекватном отношении к правовым требованиям, содержащимся в различных формах; к правам и свободам личности; добросовестном исполнении служебных обязанностей; в противодействии организованной преступности и правонарушениям, произволу в деятельности государственных органов и в обеспечении правопорядка в обществе»³. Традиционно, законность связывается с «реализацией права»⁴. Соответственно, в самом распространенном толковании законность в обществе и государстве подразумевает повсеместное и неукоснительное соблюдение и исполнение всеми субъектами общественной и государственной жизни требований закона и основанных на законе иных нормативных правовых актов.

Применительно к сфере государственного управления под законностью понимают своеобразную триаду — принцип, метод и режим. Содержательное взаимодействие указанных элементов охватывает не только управленческую деятельность соответствующих государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих, но и направлено на обеспечение надлежащего соблюдения и исполнения всеми субъектами правоотношений установленных в законодательстве правовых норм.

Законность является одним из важнейших конституционных принципов российского государства. В Конституции РФ закрепляется верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15); органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15). В развитие указанных положений во многих статутных документах законность рассматривается как принцип, на котором основывается практическая деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих. Например, ст. 3 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ставит его во главу угла деятельности высшего исполнительного органа государственной власти страны, а ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» относит законность к основным принципам построения и функционирования системы государственной службы.

В рамках осуществления принципа законности в начале 2000-х годов повсеместно был введен институт юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов и самих актов на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным актам большей юридической силы. В частности, был издан Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации», которым среди прочих мер предусматривалось создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра этих актов. Ведение такого регистра осуществляет Министерство юстиции РФ, территориальный орган которого в обязательном порядке проводит правовую экспертизу на соответствие федеральному законодательству нормативного правового акта субъекта РФ при его включении в федеральный регистр.

Принцип законности предполагает верховенство Конституции и закона над иными нормативными правовыми актами, включая административные регламенты и прочие ведомственные документы. Согласно ему подзаконные акты должны в обязательном порядке соответствовать закону. С этой целью федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти регионов в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 обязаны осуществлять мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов в России. Проводится мониторинг в соответствии с планом мониторинга и согласно Методике его осуществления, которая утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».

Особую роль в реализации принципа законности играет мониторинг выполнения решений Конституционного Суда РФ о признании нормативного акта не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично. С 1 января 1992 года по 25 августа 2021 года Конституционный Суд РФ принял 298 таких постановлений (в том числе в 2020 году — 24 постановления, за истекший период 2021 года — 16 постановлений), требующих исполнения. С 1992 года исполнено 262 решения Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе в 2020 году — 16 постановлений, за истекший период 2021 года — 15 постановлений). По состоянию на 25 августа 2021 года требовалось исполнение 37 постановлений Конституционного Суда РФ. В целях исполнения 20 постановлений Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроекты либо поддержало проекты федеральных законов, разработанные иными субъектами права законодательной инициативы, в отношении 17 постановлений федеральными органами исполнительной власти ведется необходимая работа⁵.

Принцип законности действует также и при осуществлении государственными органами, должностными лицами и государственными служащими функций государственного управления, применении норм административного права, в том числе предусмотренных ими мер административного принуждения. Любое административное действие (бездействие) либо принимаемое уполномоченным органом или должностным лицом решение не должно противоречить Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ, иным нормативным правовым актам.

В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются субъектами публичной власти в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различную государственную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и применение правовых норм соответствующими субъектами.

Метод законности означает строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных нормативных актов прежде всего самими органами публичной власти и их должностными лицами. При этом они обязаны действовать исключительно в пределах предоставленных законодательством полномочий и в нормативно установленном порядке. Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий обязан не только соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, но и обеспечивать их исполнение.

По сути метод законности выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать в установленных правовых пределах, т. е. в пределах своей компетенции. Вместе с тем необходимо учитывать, что поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между государством и обществом, законодатель может предоставить правоприменителю определенный простор, предлагая действовать в рамках так называемого административного усмотрения, когда субъекты публичной власти в случае недостаточности или неполноты правовой регламентации соответствующих отношений в конкретной управленческой ситуации должны самостоятельно принять решение по административному делу. Тем самым закон предусматривает наличие дискреционных полномочий органа публичной власти или должностного лица, позволяющих им действовать по собственному усмотрению. Например, при получении жалобы гражданина на нарушение прав потребителя надзорный орган может провести внеплановую проверку хозяйствующего субъекта или возбудить дело об административном правонарушении. При производстве по делам об административных правонарушениях уполномоченные должностные лица имеют возможность использования собственного усмотрения для осуществления тех или иных процессуальных действий (к примеру, применение обеспечительных мер при подготовке к рассмотрению дела), а также для решения вопроса о применении административной ответственности к правонарушителю (избрание вида административного наказания и его размера).

Метод законности предполагает принятие решения уполномоченным субъектом публичной власти, следуя не только букве, но и духу закона с учетом особенностей конкретной ситуации, целесообразности осуществления тех или иных управленческих действий, их эффективности, характера и степени воздействия на соответствующих субъектов правоотношений. Главное здесь состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осуществлялся в границах и на основе норм права, обеспечивая реализацию метода законности.

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором, с одной стороны, все правовые акты издаются, а правоприменительные действия осуществляются государственным аппаратом в рамках правового поля, а, с другой, — граждане и их объединения принимают на себя обязательства по соблюдению и исполнению правовых предписаний. При этом граждане и организации имеют реальные возможности по обжалованию правовых актов и действий представителей власти. Наличие прочного режима законности в сфере государственного управления способствует выстраиванию устойчивых правоотношений между властью и гражданами, когда право одного порождает обязанность другого действовать надлежащим образом. Поэтому режим законности включает не только наличие развитой системы законов и иных правовых актов, но и должную, активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.

Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим основанных на законе взаимоотношений граждан и организаций с субъектами публичной власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма. Проявлением сущности данного режима также служит активное участие граждан и их объединений в общественном контроле за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих.

Сущность законности в сфере государственного управления характеризуется рядом черт:

1) верховенство и общеобязательность законов для всех без исключения граждан, организаций, органов публичной власти, должностных лиц и государственных служащих. Здесь проявляются высшая юридическая сила и всеобщность предписаний законов, за нарушение которых должна неотвратимо наступать установленная юридическая ответственность;

2) единство законности, т. е. единая направленность правотворчества и правореализации в территориальном и субъектном контексте, т. е. на всей территории действия соответствующего нормативного акта, применительно к деятельности всех субъектов общественных отношений. Тем самым обеспечивается единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации;

3) недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности означает возможность выбора в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам обеспечения законности вариантов осуществления правореализующей деятельности. Целесообразность означает, что при реализации правовой нормы важно максимально учитывать конкретную обстановку, время, место и условия, своеобразие создавшегося положения и т. п. Соотношение между законностью и целесообразностью есть соотношение между требованием точного исполнения предписаний правовой нормы и оперативной самостоятельностью субъекта управленческой деятельности государства, регулируемой нормами права (административным усмотрением);

4) реальность законности, которая означает достижение фактического исполнения предписаний правовых норм в деятельности субъектов исполнительной власти, а также неотвратимости ответственности за любое противоправное действие (бездействие) и нарушение норм права. По сути, речь идет о воплощении в жизнь самой идеи законности, фактическом ее существовании в повседневной деятельности властвующих субъектов. На практике очень важно как то, насколько законность служит ориентиром для функционирования всего государственного аппарата, так и то, каким образом осуществляются властные полномочия субъектов управленческой деятельности;

5) при любом управленческом решении законности должна сопутствовать справедливость. Только вместе они достигают социально значимых целей правового регулирования, обеспечивают качество реализации исполнительной власти. Отсутствие справедливости дискредитирует и законность.

Законность взаимосвязана и одновременно не отождествляется с такими правовыми явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.

Правопорядок — одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате реализации различных видов социальных норм (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правопорядок можно трактовать как нормативно упорядоченный порядок общественной жизни. Он представляет собой систему общеобязательных отношений, формирующихся на основе норм права, принятыми в установленном порядке. Урегулированный нормами права порядок общественных отношений олицетворяет реальный уровень законности, обеспечения и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями. Современная правовая теория и практика исходят из необходимости строгого соблюдения правового порядка и тем самым постоянного совершенствования законности в государственном управлении и всей общественной жизни.

Важно различать понятия законности и легитимности (от лат. legitimus — согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим термином характеризуется социальный порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и устанавливает образцы их поведения. Легитимность характеризуется формальным соответствием социального порядка законам страны и именно в этом смысле служит показателем законности государственного строя, государственной власти, органов государственной власти, должностных лиц, их действий и т. д.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими профессиональных функций и должностных обязанностей, достижению поставленных перед государственными органами целей и задач. Логично, что меры, обеспечивающие законность, способствуют укреплению государственной дисциплины и наоборот.

Контрольные вопросы

1. Используя положения общей теории права, определите понятие «законность» и выделите основные его признаки.

2. Что означает принцип законности? Приведите примеры его закрепления в нормативных правовых актах?

3. В чем различие законности в государственном управлении как режима и метода деятельности государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

4. Раскройте соотношение законности и целесообразности в государственном управлении на современном этапе развития общества и государства. Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

5. В чем проявляются такие черты законности, как верховенство закона и единство законности? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

6. В чем проявляются такие черты законности, как недопустимость противопоставления законности и целесообразности, реальность законности? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

7. Как соотносятся понятия законности и правопорядка? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

8. Как соотносятся понятия законности и легитимности? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

9. Как соотносятся понятия законности и государственной дисциплины? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

10. Является ли законность объективным условием эффективности государственного управления? Подтвердите свое суждение примерами.

11. В чем проявляется значение законности для обеспечения единообразного понимания и применения правовых норм в государственном управлении? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

Тестовые задания

1. Законность в теории права означает:

а) повсеместное и неукоснительное соблюдение органами государственной власти требований закона и основанных на законе иных нормативных правовых актов;

б) повсеместное и неукоснительное соблюдение и исполнение всеми субъектами общественной и государственной жизни требований закона и основанных на законе иных нормативных правовых актов;

в) выборочное, основанное на личном убеждении и правосознании, соблюдение и исполнение гражданами требований закона и основанных на законе иных нормативных правовых актов;

г) повсеместное и неукоснительное соблюдение и исполнение всеми субъектами общественной и государственной жизни требований религиозных законов, морали и нравственности.

2. Применительно к сфере государственного управления под законностью понимают:

а) принцип;

б) метод;

в) режим;

г) все выше перечисленное.

3. Принцип законности в государственном управлении предполагает:

а) недопустимость противопоставления законности и целесообразности;

б) верховенство закона над иными нормативными правовыми актами, а также строгое и неукоснительное соблюдение всеми субъектами права нормативных предписаний;

в) понимание и применение законов органами исполнительной власти на территории субъектов РФ с учетом уровня их социально-экономического развития, национальных особенностей;

г) верховенства законов субъектов РФ над федеральными законами в исключительных случаях.

4. Вставьте пропущенные слова:

«В качестве метода законность сводится к совокупности ________________ мер, с помощью которых юридически значимые ___________________ действия совершаются субъектами публичной власти в строгих рамках _________________. Метод законности охватывает различную государственную управленческую деятельность, обеспечивая ________________ понимание и применение правовых норм соответствующими субъектами».

а) организационных, управленческие, норм права, единообразное;

б) правовых, организационные, норм права, правильное;

в) организационных, управленческие, закона, единообразное;

г) правовых, управленческие, закона, единообразное.

5. Метод законности в сфере государственного управления предполагает:

а) возможность издания правовых актов и осуществления действий по их реализации с учетом требования целесообразности;

б) право издавать на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц;

в) осуществление управленческой деятельности субъектами исполнительной власти и должностными лицами в строгом соответствии с законом;

г) обязанности органов исполнительной власти и должностных лиц по применению к нарушителям мер юридической ответственности.

6. Режим законности включает в себя (выберите один или несколько вариантов ответа):

а) установленный законом порядок взаимоотношений государственного аппарата и граждан;

б) правоприменительные действия осуществляются государственным аппаратом в рамках закона;

в) граждане и их объединения не только обязаны исполнять законные требования органов власти и должностных лиц, но и имеют право контролировать их соответствие законам;

г) выполнение исключительно гражданами своих законных обязанностей по отношению к государству, общественным и иным организациям, другим гражданам.

7. Чертой (признаком), характеризующей (характеризующими) сущность законности в сфере государственного управления, являются (выберите один или несколько вариантов ответа):

а) единство;

б) реальность;

в) целесообразность;

г) легитимность.

8. Какой признак законности имеет следующее определение: «действие законов, подзаконных актов на территории всего государства единообразно, их толкование и применение не должны отличаться в зависимости от территориального масштаба действия»?

а) верховенство и общеобязательность законов;

б) единство законности;

в) недопустимость противопоставления законности и целесообразности;

г) реальность законности.

9. Соотношение законности и целесообразности проявляется в:

а) возможности издания правовых актов и осуществления действий по их реализации вопреки закону, но с учетом требования целесообразности;

б) точном исполнении предписаний правовой нормы и оперативной самостоятельностью субъекта управленческой деятельности государства, регулируемой нормами права (административном усмотрении);

в) приоритете законности над целесообразностью;

г) законность и целесообразность не соприкасаются.

10. С каким (какими) из перечисленных правовых явлений может отождествляться законность:

а) правопорядок;

б) легитимность;

в) государственная дисциплина;

д) ни с одним из вышеперечисленных.

11. Правопорядок — это:

а) сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, обеспечивающие согласованность в действиях государственного аппарата;

б) социальный порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и устанавливает образцы их поведения;

в) система общеобязательных отношений, формирующихся на основе норм права, принятыми в установленном порядке;

г) совокупность средств и методов, с помощью которых происходит осуществление политической власти.

Глава 2. СПОСОБЫ И СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

2.1. Система способов и средств обеспечения законности в государственном управлении

Научные представления о системе обеспечения законности в государственном управлении начали формироваться еще в рамках полицейского права. Так, И. Т. Тарасов в книге «Очерк науки полицейского права»⁶ один из разделов назвал «Обеспечение правильности и закономерности в полицейской деятельности», а к соответствующим превентивным мерам причислил увещевания, угрозы, поощрение, регламентацию, отчетность, ревизию, контроль и административную юстицию. Особое место в развитии теории административного права в целом, так и в обосновании способов обеспечения законности в государственном управлении занимает А. И. Елистратов⁷. В главе 4 «Защита публичного права» своей книги «Основные начала административного права»⁸ он к способам обеспечения законности (в рамках защиты публичного права) относил:

1) разделение властей, обеспечивающее внешний контроль за осуществляемой специально созданными «административными учреждениями» управленческой деятельностью (взаимоконтроль); создание профессиональной публичной службы; специальная юридическая подготовка должностных лиц (с тем чтобы «предохранить государственное управление от таких нарушений закона, которые обязаны темноте и неосведомленности чиновника»); коллегиальность в системе государственного управления; развитие самоуправления; формирование правильной структуры «ведомства административных учреждений» (т. е. компетенции органов управления); точное определение полномочий должностных лиц; разработка процедуры принятия административных актов; введение в управленческую среду «известных» порядков, форм и процедур;

2) институт административного надзора (государственный контроль и надзор); сюда же относился и прокурорский надзор;

3) «начало закономерного повиновения», т. е. обязательность подчинения всех субъектов административно-правовых отношений законным требованиям органов публичного управления и должностных лиц;

4) развитие института жалобы (обжалования, оспаривания) административных актов в государственном управлении); «чтобы добиться отмены незаконного распоряжения, можно приносить жалобы на подлежащее административное учреждение в восходящем порядке его иерархического подчинения, или в так называемом „инстанционном порядке“».

В структуру защиты публичного права А. И. Елистратов включал также административную юстицию и ответственность должностных лиц (судебная ответственность должностных лиц, которая могла быть «уголовной» или «гражданской» и отличалась от их дисциплинарной ответственности». Административной юстицией он называл судебное обжалование актов управления⁹.

В советский период идеи о способах обеспечения законности в управленческой деятельности получили дальнейшее развитие. Все учебники по административному праву того периода содержали главу или раздел, посвященные способам и средствам обеспечения законности в государственном управлении.

В постсоветское время в науке административного права и учебной литературе стали доминировать взгляды на обеспечение законности в государственном управлении как на систему¹⁰, обычно включающую в себя общие (политические, экономические, социальные, организационные и др.) условия (предпосылки) и правовые методы, формы, процедуры деятельности государственных органов и общественных структур, применяемые для соблюдения и исполнения законов в сфере реализации исполнительной власти. Тем самым следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические способы и средства обеспечения законности.

Общие условия (предпосылки) являются внешними факторами, оказывающими положительное или негативное влияние на состояние законности как в стране в целом, так и в отдельных областях государственного управления.

К общим условиям относятся политические, идеологические, социальные, экономические, организационные, правовые предпосылки законности¹¹. Так, политические предпосылки производны от политической стабильности, авторитета государственной власти, имиджа государственной службы, развитости демократических институтов, действенности механизмов взаимодействия государства и гражданского общества. Политические предпосылки основываются на сильной легитимной государственной власти, функционирующей на основе принципов разделения властей, политического многообразия и многопартийности. В процессе формирования единой системы публичной власти немаловажное значение имеет как четкое разграничение полномочий и предметов ведения между всеми ее уровнями, как и создание эффективных механизмов взаимодействия федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Важнейшим политическим условием законности является демократия, которая проявляется в широком участии граждан в осуществлении государственной власти, включая процессы правотворчества, формирования органов публичной власти, отправления правосудия. Значительное влияние на состояние законности в государственном управлении оказывают институты гражданского общества, их участие в общественном контроле за деятельностью органов власти и должностных лиц.

Идеологические предпосылки сегодня выступают одним из важнейших условий стабилизации обстановки в стране, преодоления различных кризисных явлений, в том числе в деле укрепления законности. Для этого необходима не только выработка национальной идеи, которой руководствуется государство и общество в долгосрочной перспективе, но и постоянное повышение уровня политической, общей и правовой культуры. Отсутствие идеологических установок могут иметь катастрофические последствия не только для уровня законности, но и для страны в целом. Наглядным примером здесь является Украина, где идеологический «вакуум» привел к повсеместной реабилитации национализма, героизации фашистских пособников и, как следствие, политическому и социально-экономическому коллапсу.

В России действует конституционный запрет (ч. 2 ст. 13 Конституции РФ) на государственную или иную обязательную идеологию, признается идеологическое многообразие (ч. 1 ст. 13). Появление этих норм во многом обусловлено доминированием в советский период марксистско-ленинской идеологии как системы мировозренческих установлений, которые были обязательны для государства, права и общества. Господство одной идеологии обеспечивалось как правовыми, так и внеправовыми (идеологическими, принудительно-мировоззренческими) методами, сопровождаясь преследованиями и расправами с инакомыслящими. Этот негативный опыт привел к тому, что с начала 1990-х годов «делалось все для того, чтобы опорочить систему духовно-нравственных ценностей, вокруг которых преимущественно и строилось правовое воспитание населения»¹². В результате произошла целенаправленная деидеологизация всех слоев общества и сфер его жизнедеятельности, что особенно в 1990 — начале 2000-х годов отрицательно сказалось на состоянии законности в нашей стране.

В последнее десятилетие в России наблюдаются идеологические искания, что наглядно прослеживается, в частности, в принятии ряда конституционных поправок 2020 года. Так, появились конституционные установления о защите исторической правды, об уважении к старшим и о вере в Бога. Некоторые из них неоднозначно восприняты не только отдельными гражданами¹³, но и научным сообществом¹⁴. Вместе с тем следует приветствовать принятие ценностно-ориентированных норм о том, что: «Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается (ч. 3 ст. 67.1)»; «дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим (ч. 4 ст. 67.1)». В статью 72 Конституции, посвященную предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в 2020 году включен п. «ж.1»: «защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях».

Конституционное закрепление этих и иных общепризнанных ценностей представляет собой важный шаг в развитии государственной идеологии России, которая базируется на конституционных нормах, в частности, о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью; верховенстве Конституции и федеральных законов; разнообразии форм собственности; свободе экономической деятельности и предпринимательства и т. д. Очень важно, чтобы эти ценности на деле стали ориентирами для деятельности каждого органа публичной власти, должностного лица и государственного служащего.

В условиях современного кризиса утверждение единой идеологии должно способствовать стабилизации ситуации в государстве и обществе. О. Е. Кутафин отмечал, что «общество и государство не могут существовать без идеологии. Чтобы развиваться, они должны иметь концепцию развития, которая и является выбором определенных идеологических установок»¹⁵. Для того чтобы избежать повторения ошибок советского периода следует согласиться мнением, что «государственная идеология обязательна для власти, а в обществе должно быть сохранено идеологическое многообразие. По мере развития общества будут уточняться и представления о содержании объединяющих условий. Идеология должна улавливать эти изменения, обеспечивать их жизнеспособность в обозримом временном пространстве»¹⁶. Подобный подход, безусловно, будет способствовать укреплению законности в государственном управлении.

Велико значение для обеспечения законности экономических предпосылок, с которыми связаны достигнутый страной уровень жизни и благосостояния населения, степень удовлетворения материальных, социальных и духовных потребностей граждан, стабильность национальной валюты и денежной системы, показатели уровня имущественного неравенства, наличие высокоэффективных рабочих мест и др. Бесспорно, благосостояние населения, величина прожиточного минимума, уровень зарплат, развития рыночных отношений, наличие или отсутствие возможностей для развития конкуренции — это все непосредственно влияет на состояние законности, на уровень совершаемых преступлений и правонарушений. Старшему поколению россиян памятна экономическая катастрофа 1990 — начала 2000-х годов, которая привела к разгулу преступности, массовым нарушениям законности.

По данным современных исследований, приблизительно 50% вариации уровня преступности объясняется социально-экономическими факторами¹⁷. В качестве наиболее значимых из них называются:

— поляризация населения России по уровню доходов: в 2021 году 20% населения располагали лишь около 10,8 тыс. руб. в месяц, в то время как 20% наиболее обеспеченных россиян получали в среднем по 93,5 тыс. руб. Таким образом, разница в доходах между наименее и наиболее состоятельными гражданами составила 8,6 раза, незначительно увеличившись по сравнению с коронакризисным 2020 годом, когда это соотношение равнялось 8,5 раза¹⁸. Экономическое неравенство является главным источником недовольства своим экономическим положением и главным мотиватором совершения правонарушений для граждан, стоящих у черты бедности.

— «теневая экономика». Приватизация 1990-х годов привела к появлению олигархата и его сращиванию с властью, распространению коррупции, сокрытия доходов и вывода капиталов за рубеж;

— отсутствие устойчивости и предсказуемости экономического развития: преступность тем выше, чем выше частота и уровень колебаний экономических показателей, то есть чем в меньшей степени состояние экономики и доходов конкретного субъекта предсказуемы и тревожны для самого субъекта¹⁹.

Очевидно, что кризис в экономической сфере неизбежно приводит к сокращению производства, росту безработицы, обнищанию населения, что отрицательно влияет на законность.

Социальные предпосылки предусматривают повышение социальной защищенности граждан, создание благоприятных условий для их социальной мобильности, поддержки социально значимой трудовой занятости, достойного социального и пенсионного обеспечения и т. д. Этому способствуют конституционные поправки, гарантирующие в ст. 75 и 75.1 такие основные направления социальной политики государства: «…создание условий для устойчивого экономического роста страны, повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества», принципы системы пенсионного обеспечения граждан: «…всеобщность, справедливость, солидарность поколений, индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом», обязанности государства в социальной сфере, а также ряд социальных гарантий: «…обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат». Однако реализация указанных положений на практике значительно осложнена вследствие резкого обострения международной обстановки, введение беспрецедентных санкций в отношении нашей страны со стороны недружественных государств, проведением специальной военной операции.

При этом необходимо учитывать и особенности современного российского общества. Независимые социологические исследования показывают, что в России в настоящее время исключительно высоко мотивирующее значение следующего набора ценностей: стабильность — сохранение — безопасность (в противоположность развитию и самореализации); богатство — власть — потребление (в противоположность творчеству и индивидуальной ответственности); индивидуализм — самореализация (в противоположность традиционализму, коллективизму, доверию, институционализму и общинности). В частности, из 26 стран, граждане которых участвовали в исследованиях ценностей по методике Ш. Шварца, Россия занимает третье место, поскольку россияне ставят власть и богатство в шкале ценностей крайне высоко²⁰.

К организационным предпосылкам следует отнести оптимальность системы и структуры органов исполнительной власти, численности их персонала, эффективность деятельности организационных структур государственного аппарата, квалификацию государственных служащих и т. д.

В кризисных ситуациях обеспечение стабильности в стране в целом и законности в государственном управлении в частности во многом зависят от способности государственного аппарата оперативно принимать взвешенные, адекватные меняющейся обстановке управленческие решения. Это обуславливает необходимость трансформации функционала и организационной структуры органов исполнительной власти. Так, в ходе проведения специальной военной операции в целях усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов Указом Президента РФ от 21 октября 2022 года № 763 создан Координационный совет при Правительстве Российской Федерации. На Совет возложена организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении вопросов, связанных с обеспечением в ходе проведения специальной военной операции потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (в том числе в части, касающейся поставок и ремонта вооружения, военной и специальной техники, материальных средств, медико-санитарного обслуживания, проведения ремонтно-восстановительных, строительно-монтажных и иных работ, обеспечения логистики).

Организационные предпосылки обеспечения законности проявляются в проведении кадровой политики и комплектовании государственного аппарата высококвалифицированными государственными служащими, в том числе обладающими правовой подготовкой. В этом смысле интерес представляет создание кадрового агентства на базе АНО «Россия — страна возможностей», которое сосредоточится на поиске персонала для органов исполнительной власти, государственных корпораций и компаний. На 1 ноября 2022 года в базе агентства уже насчитывалось более 100 вакансий в федеральных и региональных органах власти и госкорпорациях. Ожидается, что в течение 2023 года их число превысит 1 тыс. В базу соискателей автоматически войдут участники проектов АНО «Россия — страна возможностей», но претендовать на вакансии смогут все желающие. Для этого достаточно зарегистрироваться на официальном сайте платформы «Россия — страна возможностей»²¹.

Главенствующее место среди правовых предпосылок законности в государственном управлении занимают конституционные положения, которые устанавливают права и обеспеченные государством возможности их использования гражданами при осуществлении политической, экономической и иных видов деятельности. Конституция РФ, закрепляя приоритет прав человека и принцип разделения властей, содержит различные правовые механизмы обеспечения законности, которые получают дальнейшее развитие в законах и иных нормативных правовых актах.

Соответственно для обеспечения законности нужна и качественная правовая база, соответствующая уровню социально-экономического развития общества, так как несовершенство законодательства приводит к неэффективности реализации правовых норм. Не секрет, что за последние годы в России количество новых законных и подзаконных актов резко увеличилось, правовое регулирование значительно усложнилось, что повысило требования к правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих. Последние помимо знания правовых актов обязаны соблюдать и исполнять законодательство в ходе осуществления своей профессиональной деятельности, а также выявлять и пресекать негативные правовые явления, нарушающие законность. Тем самым именно персонал органов публичной власти делает законность реальной в установлении должного уровня правопорядка, верховенства закона, защиты и соблюдения прав, свобод человека и гражданина.

2.2. Специальные юридические способы и средства обеспечения законности в государственном управлении

Вопрос о роли юридических способов обеспечения законности в государственном управлении в теории административного права получил должное разрешение. Ю. М. Козлов определял такие способы как совокупность организационно-правовых средств, различных по юридической значимости и содержанию и направленных на предупреждение, обнаружение и устранение нарушений законности («отклонений от требований законности»), на восстановление нарушенных прав и законных интересов, привлечение виновных к ответственности²².

Этимологически термин «средство» происходит от слова средний, серединный. С одной стороны, средство — прием, способ действия для достижения чего-нибудь, с другой — орудие (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-нибудь деятельности²³. Средство — связующее среднее звено между моделью и результатом. Поэтому правовые средства, выступая специфическим посредником, с неизбежностью включают как элементы идеального (установленного в нормах права), так и реального (правомерного или неправомерного) поведения субъектов различных управленческих правоотношений.

Проблема правовых средств в теории юриспруденции получила комплексное решение в трудах С. С. Алексеева, А. В. Малько, В. И. Гоймана и др²⁴. под ними понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.

Общими признаками правовых средств являются то, что они: 1) выражают собой обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей; 2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений; 3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов; 4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования; 5) обеспечиваются государством²⁵.

Интерпретируя эти знания применительно к рассматриваемой сфере, представляется возможным определить понятие правовых средств обеспечения законности в государственном управлении как системы юридических установлений и процедур, с помощью которых осуществляется надлежащее соблюдение и исполнение государственными служащими в своей управленческой деятельности требований Конституции РФ, законов и иных нормативных.

При этом правовые средства обеспечения законности создают и обеспечивают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных факторов в функционировании института государственной службы и одновременно направлены на устранение негативных моментов в служебной деятельности конкретного управленца.

Специальные правовые средства еще имеют название «способы обеспечения законности». В настоящее время систему таких способов составляют контроль и надзор, обжалование действий и решений органов публичной власти, должностных лиц. В системе средств обеспечения законности предусмотрен также институт ответственности государственных служащих. Это имеет особое значение, так как государственные служащие принимают порой важные управленческие решения, которые влияют на общее состояние законности в обществе.

Контроль в сфере государственного управления можно определить как системную деятельность уполномоченных органов государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования субъектов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств.

Сущность контроля за деятельностью субъектов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы различных ветвей власти, институты гражданского общества и отдельные граждане, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно принимают меры по их устранению либо обращаются в компетентные органы для принятия соответствующих мер, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к дисциплинарной ответственности, принимают меры по предотвращению в дальнейшем нарушений законности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, сущность контроля предопределена его управленческой природой, предполагающей совершение уполномоченным органом или должностным лицом позитивных процедур, способствующих улучшению деятельности подконтрольных органов или организаций.

Во-вторых, между контролирующим органом (должностным лицом) и контролируемым, как правило, существуют отношения подчиненности или подведомственности. Поэтому контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого.

В-третьих, порядок осуществления контроля может быть урегулирован как законодательными (например, федеральные законы «О парламентском контроле» и «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), так и иными нормативными правовыми актами, в том числе и локальными актами государственных органов. Более того, контроль, проводимый руководителем в отношении подчиненных работников государственного аппарата, осуществляется в пределах должностных полномочий, и, как правило, не требует дополнительной правовой регламентации.

В-четвертых, объектом контроля является многоаспектная деятельность всей системы органов исполнительной власти, а предметом — соответствие этой деятельности нормативным требованиям, закрепляющим задачи и функции органов исполнительной власти, а также целесообразность и эффективность их реализации.

В-пятых, субъект контроля прибегает к правоохране, привлекая виновного к дисциплинарной ответственности либо ходатайствуя об этом перед соответствующим должностным лицом. Если по результатам контроля будут установлены признаки состава административного правонарушения или преступления, то соответствующие материалы передаются в компетентные органы.

Формы и процедуры контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, мониторинг деятельности контролируемого, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей государственной службы, аттестация государственных служащих и т. д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

По отношению субъекта контроля к контролируемому органу контроль подразделяется на внешний (вневедомственный), который проводится в отношении не находящихся в прямом подчинении органов и организаций, и внутренний (внутриведомственный), осуществляемый в отношении подчиненных органов и подразделений.

По объему (предмету) контроль может быть общим (линейным) и отраслевым (функциональным). Общий контроль, как правило, осуществляется по широкому кругу вопросов, отраслевой — по отдельным направлениям деятельности контролируемого. В зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий контроль. По периодичности проведения контрольных мероприятий контроль подразделяют на систематический, периодический и эпизодический. С учетом характера контрольных мероприятий контроль бывает плановым и внезапным.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти отличается от контроля. Надзор представляет собой один из видов правоохранительной деятельности и имеет своей целью выявление нарушений установленных обязательных требований, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В рассматриваемой сфере различают два вида надзора: прокурорский и административный. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными служащими.

Административный надзор — это деятельность уполномоченных субъектов исполнительной власти по проверке исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права обращаться в органы власти и к их должностным лицам с претензиями по поводу нарушения их субъективных прав, свобод и законных интересов. Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Жалобы имеют государственно-управленческую природу и направлены на обеспечение законности в деятельности публичной власти.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под системой способов и средств обеспечения законности в государственном управлении? Какие из элементов доминируют в этой системе?

2. Как взаимосвязаны общие условия (предпосылки) и специальные юридические средства обеспечения законности? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

3. Перечислите общие условия (предпосылки) формирования законности. Какие из них имеют особое значение в современных условиях?

4. Приведите примеры как политические (экономические, организационные, социальные, психологические и др.) предпосылки влияют на формирование законности.

5. Какие юридические средства относятся к специальным средствам обеспечения законности в государственном управлении? Обоснуйте свое мнение об их влиянии на общее состояние законности.

6. Что такое правовые гарантии прав и свобод граждан? Приведите примеры влияния правовых гарантий прав и свобод граждан на состояние законности в государственном управлении.

7. Что такое процессуальные гарантии обеспечения законности? в каких нормативных правовых актах они закреплены? Приведите примеры.

8. Охарактеризуйте государственное принуждение как способ обеспечения законности в государственном управлении.

9. Какое место в системе способов и средств обеспечения законности в государственном управлении занимает юридическая ответственность?

10. Почему контроль относят к универсальным средствам обеспечения законности в государственном управлении? Подтвердите свои суждения конкретными примерами.

11. В нормативных правовых актах зачастую понятия контроля и надзора в государственном управлении используются как тождественные. Отвечает ли такое отождествление положениям теории контроля и сложившейся правоприменительной практике?

12. Каковы понятие и сущность обжалования неправомерных действий (решений) государственных органов, должностных лиц и государственных служащих?

Тестовые задания

1. К общим условиям (предпосылкам) обеспечения законности в государственном управлении относятся (один или несколько вариантов ответа):

а) внешнеполитические условия (предпосылки);

б) организационные условия (предпосылки);

в) экономические условия (предпосылки);

г) социальные условия (предпосылки).

2. К организационным предпосылкам обеспечения законности в государственном управлении относят:

а) политическую стабильность, авторитет государственной власти, имидж государственной службы, развитость демократических институтов, действенность механизмов взаимодействия государства и гражданского общества;

б) уровень жизни и благосостояния населения, степень удовлетворения материальных, социальных и духовных потребностей граждан, стабильность национальной валюты и денежной системы, показатели уровня имущественного неравенства, наличие высокоэффективных рабочих мест;

в) повышение социальной защищенности граждан, создание благоприятных условий для их социальной мобильности, поддержки социально значимой трудовой занятости, достойного социального и пенсионного обеспечения;

г) оптимальность системы и структуры органов исполнительной власти, численности их персонала, эффективность деятельности организационных структур государственного аппарата, квалификацию государственных служащих.

3. Традиционно к специальным юридическим средствам и способам обеспечения законности в государственном управлении (относится) относят:

а) контроль, надзор, административное обжалование;

б) контроль, надзор, судебное обжалование;

в) контроль, надзор, обжалование;

г) административное обжалование, судебное обжалование.

4. Какие юридические средства и способы входят в систему обеспечения законности в государственном управлении?

а) правовые гарантии, контроль, надзор, государственное принуждение, поощрение, юридическая ответственность;

б) правовые гарантии, контроль, надзор, государственное принуждение, обжалование, поощрение, юридическая ответственность;

в) правовые гарантии, контроль, надзор, обжалование, юридическая ответственность;

г) контроль, надзор, обжалование.

5. Контроль как способ обеспечения законности в государственном управлении — это:

а) системная деятельность уполномоченных органов государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования субъектов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств;

б) вид правоохранительной деятельности с целью выявления нарушений установленных обязательных требований, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;

в) реализация гражданами своего права обращаться в органы власти и к их должностным лицам с претензиями по поводу нарушения их субъективных прав, свобод и законных интересов;

г) деятельность уполномоченных органов государства по наблюдению за деятельностью граждан и организаций с целью выявления нарушений установленных обязательных требований.

6. Административный надзор в сфере государственного управления как вид деятельности — это:

а) системная деятельность уполномоченных органов государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования субъектов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств;

б) вид правоохранительной деятельности с целью выявления нарушений установленных обязательных требований, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;

в) правозащитная деятельность граждан, реализуемая посредством обращения в органы власти и к их должностным лицам с претензиями по поводу нарушения их субъективных прав, свобод и законных интересов;

г) повседневная деятельность администрации, позволяющая государственному служащему по своему усмотрению определить вид и содержание принимаемого управленческого решения, либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных ведомственным актом вариантов управленческих решений.

7. Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» закрепляет следующее понятие: «Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее — государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений». Признаки какого вида деятельности содержатся в данном определении:

а) государственного контроля;

б) государственного надзора;

в) административного контроля;

г) административного надзора.

8. Обжалование в сфере государственного управления как способ обеспечения законности — это:

а) возможность информирования компетентных органов и должностных лиц о фактах коррупции среди государственных служащих;

б) реализация гражданами своего права обращаться в органы власти и к их должностным лицам с претензиями по поводу нарушения их субъективных прав, свобод и законных интересов, в том числе коррупционными действиями государственных служащих;

в) системная деятельность уполномоченных органов государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования субъектов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств;

г) вид правоохранительной деятельности с целью выявления нарушений установленных обязательных требований, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Глава 3. КОНТРОЛЬ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

3.1. Система контроля в сфере государственного управления

Система контроля в сфере государственного управления является сложным понятием. Хотя термин «система контроля» все чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, но смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других этим понятием охватываются направления контрольной деятельности. В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвященных контрольной деятельности, указанный термин не используется.

Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а ее содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности²⁶. Вместе с тем понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов и включает в себя следующие элементы (подсистемы): 1) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля. Рассмотрим эти подсистемы подробнее.

Организационно-функциональная структура контроля — это совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность системы контроля в сфере государственного управления. Ее содержание составляют цели, задачи, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля.

Механизм контроля — это совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на подконтрольные объекты в целях достижения их законного, целесообразного и эффективного функционирования. Соответственно, элементы — методы, средства, формы контроля.

Процесс контроля — это вид юридического процесса, представляющий собой установленный процессуальными нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по мониторингу качества принимаемых в сфере государственного управления нормативных правовых актов и их реализации субъектами права с целью предупреждения правонарушений, минимизации их последствий. Содержание процесса контроля составляют определенные административные процедуры.

Организационно-функциональная структура относится к статичным элементам системы контроля, т. к. обладает большим постоянством и стабильностью и тем самым обеспечивает гомеостазис всей системы контроля, тогда как содержание ее технологической (механизм контроля) и процессуальной (процесс контроля) подсистем более динамично и мобильно, что позволяет оперативно корректировать контрольную деятельность с учетом изменяющейся обстановки.

Содержание системы контроля, как и любой сознательно организованной системы, определяют поставленные перед ней цели. Цель контроля — это желаемый результат контрольного воздействия. Думается, что дуализм контроля (как управленческой категории и социально-правового явления) предполагает наличие у него тесно взаимосвязанной с управленческой социально-правовой цели.

Эта цель контроля — внешняя, отражающая его исключительную общественную значимость, подчиненная общим целям государственного управления и сориентированная на их осуществление. Сегодня на целеполагание в контрольной деятельности первостепенное влияние оказывают общественно-политические и социально-экономические цели, которые стоят перед государственным аппаратом, вытекая из положений Конституции Российской Федерации, действующего законодательства и политико-правовых документов. В этой связи контроль должен способствовать утверждению политической, экономической и социальной стабильности в российском обществе и поступательному развитию государства.

Традиционно контроль рассматривается как способ обеспечения законности и целесообразности в государственном управлении. Поэтому логичным является представление социально-правовой цели контроля как достижение законности и целесообразности деятельности государственного аппарата.

В условиях современного экономического кризиса на одно из первых мест выступает эффективность государственного управления. В нынешнем понимании Правительства Российской Федерации она включает в себя не только рациональное расходование бюджетных средств, но и оптимизацию и сокращение неэффективных государственных функций, устранение их дублирования, совершенствование процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат, внедрение в деятельность органов власти методов проектного управления, снижение объемов документооборота, максимальный его перевод в электронный вид.

Таким образом, контроль призван обеспечить законность, целесообразность и эффективность функционирования государственных органов, должностных лиц и государственных служащих.

Представляется, что главной (стратегической) целью контроля в сфере государственного управления следует определить обеспечение законной, целенаправленной и эффективной деятельности государственного аппарата по управлению всеми сферами общественной жизни при неукоснительном соблюдении прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Достижение целей контроля всегда осуществляется на определенных принципах. К общим принципам контроля в сфере государственного управления предлагается отнести: законность; демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость. К специальным: объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полноту, конкретность, глубину, всесторонность, всеобщность, необходимость, достаточность.

Одним из самых важных элементов системы контроля выступает его объект. В нашем случае объектом контроля всегда являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц и государственных служащих, иными словами, деятельность исполнительной власти. В этом состоит его сложность, которая предопределена прежде всего полиструктурностью указанной ветви власти.

В науке административного права есть множество работ, раскрывающих сущность и содержание организации и деятельности органов исполнительной власти²⁷. Поэтому в настоящей работе мы ограничимся некоторыми базовыми положениями. Конституцией Российской Федерации предусмотрено установление системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства Российской Федерации по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Президентом РФ. В настоящее время она определена Указом Президента РФ от 20 января 2020 года № 21 и включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом федеральные органы исполнительной власти для осуществления полномочий могут создавать свои территориальные органы, действующие в границах одного субъекта Российской Федерации (например, территориальные управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии) или в рамках нескольких субъектов РФ (к примеру, межрегиональные территориальные управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору).

Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации формируется ими самостоятельно в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Система и структура исполнительных органов субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 31 ФЗ № 414-ФЗ). Например, согласно Указу Мэра Москвы от 19 июля 2007 года № 44-УМ к органам исполнительной власти города Москвы относятся департаменты, комитеты, главные управления, управления, инспекции, префектуры, управы районов. В свою очередь, органы исполнительной