Энциклопедия российского финансового права

Под редакцией 
Е. Ю. Грачевой, Р. Е. Артюхина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(031)

ББК 67.402я2

Э68

В данной энциклопедии представлены все основные дефиниции и темы, являющиеся фундаментальными для российской финансово-правовой науки. Это первое издание, в котором изложены базовые категории, составляющие предмет изучения науки, отрасли и учебной дисциплины финансового права.

Уникальность энциклопедии заключается в том, что она подготовлена профессорско-преподавательским составом разных научных школ, а также практиками и представителями органов государственной власти. В работе раскрыта каждая тема, выделены многополярные позиции по ее изучению, дана соответствующая дополнительная литература.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2023 г.

Книга представляет интерес как при освоении науки финансового права, так и в случае подготовки законодательных инициатив по финансово-правовой проблематике.

Энциклопедия российского финансового права
подготовлена в соответствии с планом научно-издательской деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Изображение на обложке:
«Красная площадь во второй половине XVII века»,
А. М. Васнецов, 1925 г.

УДК 347.73(031)

ББК 67.402я2

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ

Арзуманова Л. Л., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Артюхин Р. Е., к. ю. н., руководитель Федерального казначейства

Винницкий Д. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, директор Института права БРИКС

Грачева Е. Ю., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Козырин А. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права РУДН имени Патриса Лумумбы

Кучеров И. И., д. ю. н., профессор, заместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ

Покачалова Е. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Рукавишникова И. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)

Толстопятенко Г. П., д. ю. н., профессор, первый проректор МГИМО (Университет) МИД России

Шевелева Н. А., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права СПбГУ

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Арзуманова Л. Л., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Артемов Н. М., д. ю. н., профессор, заместитель заведующего кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Артюхин Р. Е., к. ю. н., руководитель Федерального казначейства

Бакаева О. Ю., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Беликов Е. Г., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Бит-Шабо И. В., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП

Боженок С. Я., д. ю. н., доцент, начальник управления Следственного департамента Министерства внутренних дел Российской Федерации

Болтинова О. В., д. ю. н., профессор, заместитель заведующего кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Бортников С. П., д. ю. н., доцент, директор Института права Самарского государственного экономического университета

Бубнова О. Ю., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Быля А. Б., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Васильева Н. В., д. ю. н., профессор, проректор по учебной работе Байкальского государственного университета

Вершило Т. А., к. ю. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового права РГУП

Винницкий Д. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, директор Института права БРИКС

Воронин Ю. В., к. э. н., Главный финансовый уполномоченный

Голубев С. А., д. ю. н., к. и. н., профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Горлова Е. Н., к. ю. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Грачева Е. Ю., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Гриценко В. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и административного процессуального права ВГУ

Гузнов А. Г., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Демин А. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры предпринимательского, конкурентного и финансового права Сибирского федерального университета

Древаль Л. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета

Ермакова Е. П., к. ю. н., доцент кафедры гражданского права и процесса и международного частного права РУДН имени Патриса Лумумбы

Запольский С. В., д. ю. н., профессор, главный научный сотрудник сектора административного права и административного процесса ИГП РАН

Захаров Е. А., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева

Землянская Н. И., к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Ивлиева М. Ф., к. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права МГУ им. М. В. Ломоносова

Карташов А. В., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Килинкарова Е. В., к. ю. н., доцент, доцент кафедры административного и финансового права СПбГУ

Козырин А. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права РУДН имени Патриса Лумумбы

Курочкин Д. А., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, научный сотрудник Института права БРИКС

Кустова М. В., к. ю. н., доцент, доцент кафедры административного и финансового права СПбГУ

Кучеров И. И., д. ю. н., профессор, заместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ

Лагкуева И. В., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Лагутин И. Б., д. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства ЮЗГУ

Лещенко С. К., к. ю. н., доцент кафедры государственного управления Белорусского государственного университета

Лушникова М. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета имени П. Г. Демидова

Мацнева Н. Г., преподаватель кафедры административного и финансового права СПбГУ

Мачехин В. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Морозова О. С., к. ю. н., старший юрист АБ ЕПАМ

Мошкова Д. М., д. ю. н., доцент, заведующий кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Ногина О. А., д. ю. н., доцент, профессор кафедры административного и финансового права СПбГУ

Омелехина Н. В., д. ю. н., доцент, заместитель директора административного департамента Министерства финансов Российской Федерации

Орлова Н. Ю., к. э. н., доцент, доцент кафедры налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Пастушенко Е. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Пепеляев С. Г., к. ю. н., доцент кафедры финансового права МГУ им. М. В. Ломоносова, управляющий партнер «Пепеляев Групп»

Петрова Г. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права Международно-правового факультета МГИМО (Университет) МИД России

Петрова И. В., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Поветкина Н. А., д. ю. н., профессор, заведующий отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства, заведующий кафедрой правового обеспечения публичных финансов ИЗиСП при Правительстве РФ

Покачалова А. С., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Покачалова Е. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Полякова С. А., к. ю. н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета

Попкова Ж. Г., к. ю. н., доцент кафедры административного и финансового права Юридического факультета ННГУ

Попов В. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Порохов Е. В., д. ю. н., профессор, директор НИИ финансового и налогового права, профессор Каспийского общественного университета

Пустовалов Е. В., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева

Пятковская Ю. В., д. ю. н., профессор, проректор по молодежной политике Байкальского государственного университета

Разгильдиева М. Б., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Раков И. А., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева

Рождественская Т. Э., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Романцова Т. В., к. э. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Рукавишникова И. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)

Ручкина Г. Ф., д. ю. н., профессор, декан Юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ

Рыбакова С. В., д. ю. н., доцент, главный научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ

Савицкий А. И., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, научный сотрудник Института права БРИКС

Садчиков М. Н., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой

Ситник А. А., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Смирникова Ю. Л., д. ю. н., доцент, профессор кафедры административного и финансового права МГИМО (Университет) МИД России

Смирнов Д. А., д. ю. н., профессор, директор юридического института Северо-Кавказского федерального университета

Соколова Э. Д., д. ю. н., профессор Финансового университета при Правительстве РФ

Тедеев А. А., д. ю. н., к. э. н., профессор кафедры государственного аудита, заместитель декана Высшей школы аудита МГУ им. М. В. Ломоносова

Ткаченко Р. В., д. ю. н., доцент, доцент кафедры налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Толстопятенко Г. П., д. ю. н., профессор, первый проректор МГИМО (Университет) МИД России

Тория Р. А., д. ю. н., доцент, профессор РАНХиГС при Президенте РФ

Трошкина Т. Н., к. ю. н., к. э. н., доцент

Турбанов А. В., д. ю. н., профессор РАНХиГС при Президенте РФ

Тютин Д. В., к. ю. н., судья Верховного Суда РФ

Фролова Е. Е., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса и международного частного права РУДН имени Патриса Лумумбы

Хаменушко И. В., к. ю. н., доцент, и. о. заведующего кафедрой финансового права МГУ им. М. В. Ломоносова

Цареградская Ю. К., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Цинделиани И. А., к. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права РГУП

Чернобровкина Е. Б., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Чеха В. В., д. ю. н., доцент, и. о. заведующего кафедрой образовательного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Шевелева Н. А., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права СПбГУ

Шенгелия Г. А., к. ю. н., помощник декана по связям с государственными и общественными организациями Юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова

Шепенко Р. А., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права Международно-правового факультета МГИМО (Университет) МИД России

Шохин С. О., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права Международно-правового факультета МГИМО (Университет) МИД России

Яговкина В. А., к. ю. н., доцент РАНХиГС при Президенте РФ

Ядрихинский С. А., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Ялбулганов А. А., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

А

Артюхин Р. Е.

Администратор бюджетных средств

Администратор бюджетных средств — участник бюджетного процесса, бюджетные полномочия которого заключаются в обеспечении исполнения соответствующей ему части бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Администратор бюджетных средств отвечает за исполнение бюджета в соответствии с предусмотренными для него бюджетными показателями.

Бюджет каждого публично-правового образования имеет ведомственную структуру по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, то есть распределение показателей бюджета по соответствующим государственным (муниципальным) органам или наиболее значимым учреждениям.

Указанные в ведомственной структуре бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета органы и учреждения являются главными администраторами бюджетных средств.

Термин «главный администратор бюджетных средств» в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется как собирательное понятие для главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета и главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Таким образом, главные администраторы в части расходов бюджета являются главными распорядителями бюджетных средств, в части доходов бюджета — главными администраторами доходов бюджета, в части источников финансирования дефицита бюджета — главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Понятие «администратор бюджетных средств» является собирательным для таких участников бюджетного процесса, как распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, администратор доходов бюджета, администратор источников финансирования дефицита бюджета (см., например, ст. 160.2-1 БК РФ).

Статья 6 БК РФ дает определение каждому из главных администраторов и администраторов бюджетных средств.

В соответствии с легальным определением, указанным в ст. 6 БК РФ, главным администратором доходов бюджета являются орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета¹.

Главный администратор доходов: формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета; представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета; представляет сведения для составления и ведения кассового плана; формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.

В свою очередь, в соответствии с легальным определением, главный распорядитель бюджетных средств представляет из себя орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств².

Главный распорядитель бюджетных средств выполняет следующие функции: формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств, распределяет между ними бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, исполняет соответствующую часть бюджета; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов целей и порядка, установленных при их предоставлении; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со ст. 6 БК РФ представляет из себя орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иную организацию, имеющую в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющуюся администраторами источников финансирования дефицита бюджета³.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета: формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета.

Главные администраторы распределяют бюджетные показатели по администраторам бюджетных средств, которые, в свою очередь, непосредственно осуществляют бюджетные полномочия, связанные с поступлением доходов и источников финансирования дефицита в бюджеты бюджетной системы и с выплатами средств из бюджета. Именно администратор бюджетных средств является ключевым участником бюджетного процесса, собственно исполняющим бюджет в соответствующей части.

Администратором доходов бюджета может быть орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, которые осуществляют следующие функции: начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним, осуществляет взыскание задолженности по ним в бюджет; принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета — орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета⁴. Администратор источников финансирования дефицита бюджета осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета.

Получателем бюджетных средств может быть орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение. Ключевым бюджетным полномочием получателя бюджетных средств при исполнении бюджета по расходам являются принятие и исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования.

Все администраторы бюджетных средств ведут бюджетный учет и составляют бюджетную отчетность, являющуюся основой для формирования бюджетной отчетности соответствующего публично-правового образования.

Мошкова Д. М.

Акцизы

Акцизы — федеральный косвенный налог, взимаемый с организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и реализацию подакцизной продукции (товаров), а также ввоз указанных товаров на территорию РФ.

Акциз — федеральный косвенный налог, уплата которого регламентирована гл. 22 НК РФ.

Акцизы уплачиваются в бюджет производителем подакцизного товара и фактически перекладывается на потребителя, так как являются косвенным налогом и включаются в стоимость подакцизного товара, таким образом, возмещаются потребителем подакцизной продукции.

К основным целям установления и взимания акцизов можно отнести:

— в число подакцизных товаров включают дорогостоящие предметы (например, легковые автомобили и мотоциклы) и товары, пользующиеся повышенным спросом, но недорогие в производстве (например, спиртные и табачные изделия, бензин и т. п.), для снижения их негативного влияния на общество;

— недопущение образования сверхвысокой прибыли у сверхрентабельных организаций (с этой целью, например, облагаются организации, добывающие минеральное сырье).

Акцизы являются существенным источником доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Акцизы поступают полностью в федеральный бюджет или в бюджет субъекта РФ в зависимости от подакцизного товара.

В бюджет РФ полностью поступают акцизы на табачную продукцию, автомобили легковые и мотоциклы, по подакцизным товарам и продукциям, ввозимым на территорию Российской Федерации.

В бюджеты субъектов Российской Федерации полностью подлежат зачислению налоговые доходы от акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, на алкогольную продукцию, в том числе пиво.

При этом акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья, на спиртосодержащую продукцию распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Налогоплательщиками акциза признаются (ст. 179 НК РФ):

— организации;

— индивидуальные предприниматели;

— лица, признаваемые налогоплательщиками в связи с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, определяемые в соответствии с правом Евразийского экономического союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле.

Организации и иные лица, указанные в ст. 179 Налогового кодекса Российской Федерации, признаются налогоплательщиками, если они совершают операции, подлежащие налогообложению в соответствии с гл. 22 НК РФ.

Перечень подакцизных товаров:

1) этиловый спирт, произведенный из пищевого или непищевого сырья, в том числе денатурированный этиловый спирт, спирт-сырец, дистилляты винный, виноградный, плодовый, коньячный, кальвадосный, висковый (далее также — этиловый спирт);

2) спиртосодержащая продукция (растворы, эмульсии, суспензии и другие виды продукции в жидком виде) с объемной долей этилового спирта более 9%, за исключением алкогольной продукции;

3) алкогольная продукция (водка, ликероводочные изделия, коньяки, вино, фруктовое вино, ликерное вино, игристое вино [шампанское], винные напитки, сидр, пуаре, медовуха, пиво, напитки, изготавливаемые на основе пива, иные напитки с объемной долей этилового спирта более 0,5%, за исключением пищевой продукции в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации;

4) табачная продукция;

5) автомобили легковые;

6) мотоциклы с мощностью двигателя свыше 112,5 кВт (150 л. с.);

7) автомобильный бензин;

8) дизельное топливо;

9) моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей;

10) прямогонный бензин (в целях гл. 22 Налогового кодекса Российской Федерации прямогонным бензином признаются бензиновые фракции, за исключением автомобильного бензина, авиационного керосина, акрилатов, полученные в результате: перегонки [фракционирования] нефти, газового конденсата, попутного нефтяного газа, природного газа; переработки [химических превращений] горючих сланцев, угля, фракций нефти, фракций газового конденсата, попутного нефтяного газа, природного газа;

11) средние дистилляты;

12) бензол, параксилол, ортоксилол;

13) авиационный керосин;

14) природный газ (в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации);

15) электронные системы доставки никотина;

16) жидкости для электронных систем доставки никотина;

17) табак (табачные изделия), предназначенный для потребления путем нагревания;

18) виноматериалы, виноградное и фруктовое сусло;

19) иные товары, указанные в ст. 181 НК РФ.

Не рассматриваются как подакцизные товары следующие товары:

— лекарственные средства, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти и внесенные в Государственный реестр лекарственных средств, лекарственные средства (включая гомеопатические лекарственные препараты), изготавливаемые аптечными организациями по рецептам на лекарственные препараты и требованиям медицинских организаций, разлитые в емкости в соответствии с требованиями нормативной документации, согласованной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

— препараты ветеринарного назначения, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти и внесенные в Государственный реестр зарегистрированных ветеринарных препаратов, разработанных для применения в животноводстве на территории Российской Федерации, разлитые в емкости не более 100 мл;

— парфюмерно-косметическая продукция, разлитая в емкости не более 100 мл с объемной долей этилового спирта до 80% включительно и (или) парфюмерно-косметическая продукция с объемной долей этилового спирта до 90% включительно при наличии на флаконе пульверизатора, разлитая в емкости не более 100 мл, а также парфюмерно-косметическая продукция с объемной долей этилового спирта до 90% включительно, разлитая в емкости до 3 мл включительно;

— подлежащие дальнейшей переработке и (или) использованию для технических целей отходы, образующиеся при производстве спирта этилового из пищевого сырья, водок, ликероводочных изделий, соответствующие нормативной документации, утвержденной (согласованной) федеральным органом исполнительной власти.

Объектом налогообложения признаются следующие операции с подакцизными товарами (ст. 182 НК РФ):

1. Реализация на территории РФ лицами произведенных ими подакцизных товаров (т. е. происходит переход права собственности на товар производителя).

При этом реализуемые подакцизные товары должны быть произведены именно теми лицами, которые реализуют данный товар.

2. Операции по передаче произведенных товаров (не происходит перехода права собственности на товар):

а) передача произведенных подакцизных товаров для собственных нужд;

б) передача произведенных подакцизных товаров в структуре организации для дальнейшего производства неподакцизных товаров;

в) передача подакцизных товаров в уставный (складочный) капитал организаций, паевые фонды кооперативов, а также в качестве взноса по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности);

г) продажа конфискованных и бесхозных подакцизных товаров;

д) ввоз подакцизных товаров на таможенную территорию РФ;

е) другие облагаемые операции.

Операции, не подлежащие налогообложению:

1) передача подакцизных товаров одним структурным подразделением организации, не являющимся самостоятельным налогоплательщиком, для производства других подакцизных товаров другому такому же структурному подразделению этой организации;

2) операции по реализации подакцизных товаров на экспорт (освобождаются от налогообложения только налогоплательщики [производители] данного товара);

3) первичная реализация (передача) конфискованных и (или) бесхозяйных подакцизных товаров;

4) операции по передаче в структуре одной организации произведенного налогоплательщиком этилового спирта, дистиллятов (винного, виноградного, плодового) в целях дальнейшего производства алкогольной продукции;

5) ввоз на территорию РФ и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией, подакцизных товаров, от которых произошел отказ в пользу государства и которые подлежат обращению в государственную и (или) муниципальную собственность либо которые размещены в портовой особой экономической зоне.

Налоговая база

Организация обязана вести раздельный учет налоговой базы по акцизам, так как в отношении подакцизных товаров, для которых установлены различные налоговые ставки, налоговая база определяется применительно к каждой налоговой ставке (ст. 190 НК РФ).

В случае если не ведется раздельный учет налоговой базы в отношении подакцизных товаров, то определяется единая налоговая база по всем совершаемым с указанными товарами операциям, признаваемым объектом налогообложения акцизами (см. ст. 182 НК РФ), к которой применяется максимальная из применяемых налогоплательщиком ставка налога (п. 7 ст. 194 НК РФ).

Налоговые ставки предусматриваются по каждому виду подакцизного товара (ст. 193 НК РФ).

Различают несколько видов ставок по акцизам:

— твердые ставки (выражены в твердой сумме — рублях/копейках);

— адвалорные ставки (выражены в процентах);

— комбинированные ставки (сочетают в себе твердые и адвалорные ставки).

Налоговым периодом признается календарный месяц.

Порядок расчета акциза

сумма акциза = ставка акциза × налоговая база

— Расчет суммы акциза по твердой ставке

Сумма акциза по подакцизным товарам (в том числе при ввозе на территорию Российской Федерации), в отношении которых установлены твердые (специфические) налоговые ставки, исчисляется как произведение соответствующей налоговой ставки и налоговой базы, исчисленной в соответствии со ст. 187—191 Налогового Кодекса.

— Расчет суммы акциза по адвалорной ставке

Сумма акциза по подакцизным товарам (в том числе ввозимым на территорию Российской Федерации), в отношении которых установлены адвалорные (в процентах) налоговые ставки, исчисляется как соответствующая налоговой ставке процентная доля налоговой базы, определенной в соответствии со ст. 187–191 НК РФ.

При расчете акциза налоговая база в отношении товаров, для которых установлены адвалорные ставки акциза (в %), увеличивается на суммы, полученные за реализованные подакцизные товары в виде финансовой помощи, авансовых или иных платежей, полученных в счет оплаты предстоящих поставок подакцизных товаров, на пополнение фондов специального назначения, в счет увеличения доходов, в виде процента (дисконта) по векселям, процента по товарному кредиту либо иначе связанные с оплатой реализованных подакцизных товаров (ст.189 НК РФ).

Важно отметить, что действующая редакция Налогового Кодекса не содержит адвалорных ставок акциза.

— Расчет суммы акциза по комбинированной ставке

Сумма акциза по подакцизным товарам (в том числе ввозимым на территорию Российской Федерации), в отношении которых установлены комбинированные налоговые ставки (состоящие из твердой [специфической] и адвалорной [в %] налоговых ставок), исчисляется как сумма, полученная в результате сложения сумм акциза, исчисленных как произведение твердой (специфической) налоговой ставки и объема реализованных (переданных, ввозимых) подакцизных товаров в натуральном выражении, и как соответствующая адвалорной (в процентах) налоговой ставке процентная доля максимальной розничной цены таких товаров.

Порядок и сроки уплаты

Уплата акциза при осуществлении операций (реализации, передаче), признаваемых объектом налогообложения, с подакцизными товарами за истекший налоговый период производится налогоплательщиками не позднее 25-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом, если не предусмотрено иное.

Уплата акциза производится не позднее 25-го числа третьего месяца, следующего за истекшим налоговым периодом, следующими налогоплательщиками, совершающими операции с прямогонным бензином, денатурированным этиловым спиртом, авиационным керосином, бензолом, параксилолом или ортоксилолом, средними дистиллятами.

Налогоплательщики обязаны представлять налоговую декларацию по акцизам в налоговые органы по месту своего нахождения, а также по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения, в которых они состоят на учете, в установленный срок (п. 5 ст. 204 НК РФ).

Акциз по подакцизным товарам уплачивается по месту производства таких товаров.

Особенности исчисления и уплаты акцизов:

— сумма акциза, подлежащая уплате, определяется по итогам каждого налогового периода (календарный месяц);

— сумма акциза к уплате исчисляется для каждого вида подакцизного товара в отдельности и затем суммируется;

— акциз по подакцизным товарам уплачивается по месту производства таких товаров; акциз по прямогонному бензину уплачивается по месту нахождения налогоплательщика.

Налоговые вычеты

Налогоплательщик имеет право уменьшить сумму акциза по подакцизным товарам на налоговые вычеты, установленные ст. 200 Налогового кодекса Российской Федерации.

Вычеты применяются при представлении документов и соблюдении условий, установленных ст. 2201 Налогового кодекса Российской Федерации.

Если сумма исчисленного акциза за налоговый период меньше суммы налоговых вычетов, то сумма акциза не уплачивается. Сумма превышения налоговых вычетов над суммой акциза подлежит зачету в счет текущих и (или) предстоящих в следующем налоговом периоде платежей по акцизу или вычету из суммы акциза в следующем налоговом периоде. Налоговые органы производят зачет самостоятельно. Остаток суммы акциза, которая не была зачтена в течение трех налоговых периодов, следующих за отчетным налоговым периодом, в котором налоговые вычеты превысили сумму исчисленного акциза, подлежит возврату налогоплательщику по его письменному заявлению (п. 3 ст. 203 НК РФ).

Литература

1. Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации: учебник для среднего профессионального образования / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 272 с.

2. Васянина Е. Л. Актуальные проблемы налогового права: учебник / под общ. ред. С. В. Запольского. М.: ИНФРА-М, 2020. 330 с.

3. Налоговое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, О. В. Болтиновой. 3-е изд. М.: Проспект, 2020.

4. Пепеляев С. Г., Ахметшин Р. И., Жестков С. В. [и др.]. Налоговое право: учебник для вузов / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Альпина Пабл., 2016. 796 с.

5. Цинделиани И. А., Васильева Е. Г., Наринян Л. М. [и др.]. Налоговое право в решениях Верховного Суда Российской Федерации: учебное пособие / под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2020. 760 с.

Лагутин И. Б.

Альтернативное денежное обращение

Альтернативное денежное обращение представляет собой эмиссию и использование в качестве расчетного инструмента дополнительных денежных знаков, как санкционированных, так и несанкционированных публичными органами власти государства, которые находятся в обращении наравне с законным платежным средством.

Альтернативное денежное обращение по своей форме можно разделить на два основных вида:

1) альтернативное наличное денежное обращение;

2) альтернативное безналичное денежное обращение.

Под альтернативным наличным денежным обращением понимается выпуск в обращение иных денежных знаков, в том числе денежных суррогатов, параллельно с официальной валютой государства.

Альтернативное наличное денежное обращение можно также именовать «параллельное денежное обращение».

Опыт возникновения параллельных валют встречается в истории достаточно часто. Так, после Первой мировой войны из-за нестабильности финансовой системы в Германии практически везде на местах выпускались в обращение региональные и местные валюты. Насчитывались сотни разновидностей таких валют. Данные валюты получили название «нотгельды» (der Not — нужда, необходимость, крайность; das Geld — деньги), то есть чрезвычайные деньги, временные деньги или деньги чрезвычайного положения.

Первые «чрезвычайные» деньги появились в Германии 31 июля 1914 г. Они были выпущены компанией Buergliches Brauhaus GmbH в Бремене номиналом 1, 2 и 2,5 марки на плотной бумаге методом гектографии (способом печати, основанным на использовании печатной формы из желатинно-глицериновой массы). На данных бонах не указывался серийный номер и не ставились подписи ответственных лиц, что отличало их от традиционных денежных знаков той эпохи. Выпускались в Германии и боны больших номиналов, получивших название «гороссгельды» (от слова gross — большой). Основной причиной выпуска в Германии денег чрезвычайного положения является гиперинфляция, возникшая после окончания войны. Всего за период с 1914 до 1924 год было выпущено несколько десятков тысяч разновидностей нотгельдов, в качестве эмитентов выступили тысячи муниципальных образований⁵. Опыт использования региональных или местных валют в настоящее время продолжается по всему миру, где это прямо не запрещено на законодательном уровне.

Альтернативные деньги часто именуют в научной литературе денежными суррогатами (от лат. surrogatus — поставленный вместо другого). О происхождении понятия «денежный суррогат» в своей работе пишет И. И. Кучеров, который считает, что под денежными суррогатами следует рассматривать любое платежное средство, используемое в обращении и при расчетах наряду с законными платежными средствами⁶.

Важно также отметить то, что, несмотря на формальное объединение всех денежных суррогатов в единую группу, они не являются однородными и отличаются по форме, содержанию и механизмам своего обращения. Более того, в разных странах при выпуске в обращение денежных суррогатов преследуются самые разные цели.

А. М. Крылов предлагает классифицировать денежные суррогаты по следующим критериям: а) по выполняемым функциям валюты Российской Федерации — на суррогаты, способные выполнять все установленные законом функции валюты Российской Федерации или их часть (в том числе одну функцию); б) по субъекту-эмитенту — на государственные и негосударственные суррогаты; в) по месту эмиссии — на иностранные и национальные суррогаты; г) по территории использования — на ограниченные и неограниченные суррогаты⁷.

Итак, система денежного обращения в каждом отдельно взятом государстве не всегда однородна, так как на нее влияют множество обстоятельств (экономических, юридических, управленческих, временных и т. д.). Важно учитывать и те обстоятельства, при которых непосредственно происходит эмиссия денежных знаков или денежных суррогатов, какие цели преследуются, кто является эмитентом и, главное, какие она вызовет последствия для страны и ее граждан.

В России действующая система денежных отношений начала складываться в 1993 году, когда была принята Конституция Российской Федерации, где в ст. 75 было закреплено, что единственной «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются»⁸. Более того, п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации денежная эмиссия относится к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, в России запрещено выпускать в обращение иные деньги, кроме рублей, эмитируемых только на федеральном уровне, исключительно Центральным банком Российской Федерации (Банком России).

Стоит также отметить, что в России не всегда денежные знаки эмитировались исключительно одним органом государственной власти — государственным банком. В разные периоды времени существовала и параллельная система денежного обращения, когда помимо Государственного банка денежные средства в обращение выпускались и Государственным казначейством. Так, параллельное денежное обращение встречалось в России в годы Первой мировой войны, а именно в 1914 году в обращение были выпущены билеты Государственного казначейства, которые как использовались в качестве денег (участвовали в расчетах), так и были выгодным способом вложения средств (на них начислялись проценты [4% годовых]). Общий объем таких билетов составил 25 млн руб. сроком на четыре года с целью покрытия расходов на ведение войны. В обращении такие билеты должны были находиться до 1 августа 1928 г., но проценты предполагалось выплачивать только четыре года — с 1914 по 1918 год. Билеты Государственного казначейства, фактически являясь ценными бумагами, имели все необходимые признаки денег.

Параллельное денежное обращение реализовывалось в России и в самом начале 90-х годов ХХ века. Однако важно понимать, что альтернативная система денежного обращения — это не только выпуск двух и более валют центральными органами власти, такими как Государственный банк и Государственное казначейство, но и параллельный выпуск собственных денег территориальными образованиями государства.

В связи с этим альтернативное денежное обращение можно разделять на два основных вида: горизонтальное параллельное денежное обращение и вертикальное параллельное денежное обращение.

В настоящее время в ряде государств мира параллельно в обращении находятся и общегосударственные деньги, и денежные знаки отдельных территориальных образований (региональные и местные денежные знаки или денежные суррогаты). Сегодня в мире насчитывается более двухсот двадцати региональных и местных валют, из них около ста в Европе⁹. Большая часть указанных валют имеет очень маленький круг обращения, как правило, в масштабах небольших муниципальных образований. За рубежом организация регионального и местного денежного обращения активно обсуждается и рассматривается как одно из важнейших средств борьбы с последствиями мирового экономического кризиса.

Основными причинами введения в различных государствах вертикального параллельного денежного обращения являются:

— во-первых, политические причины, связанные с возникновением кризисных процессов внутри государства, вызываемых неопределенностью статуса его отдельных территорий, слабостью власти, кризисными процессами в управлении, гражданским противостоянием и т. д.;

— во-вторых, кризисные процессы в экономике, в том числе высокий уровень инфляции и (или) невозможность организации единого денежного обращения на всей территории государства в необходимом объеме;

— в-третьих, желание осуществить экономическое стимулирование отдельно взятых территорий государства (вертикальное параллельное денежное обращение способствует развитию экономики, внешнего и внутреннего туризма и, как следствие, сопутствующей инфраструктуры, препятствует оттоку капиталов и т. д.).

Примером вертикального параллельного денежного обращения настоящего времени, связанного с конфликтом внутри государства, является Республика Молдова, где в обращении можно встретить денежные знаки Республики Молдова (левы), эмитируемые Национальным банком Республики Молдова, и рубли Приднестровской Республики, эмитируемые Приднестровским республиканским банком. Органы власти Молдавии считают территорию Приднестровья частью Республики Молдова и, соответственно, выпускаемую там валюту незаконным средством платежа. Для Приднестровья собственные денежные знаки — это не только средство платежа, но еще и символ независимости.

Одним из последних примеров «мирного» вертикального параллельного денежного обращения можно указать региональную валюту — бристольский фунт, который начал эмитироваться 19 сентября 2012 г. в городе Бристоле (крупном портовом городе на востоке Британии)¹⁰. Необходимость введения бристольского фунта, по мнению авторов идеи, объяснялась следующими причинами: во-первых, это было нужно для развития местной экономики и, как следствие, для создания новых рабочих мест; во-вторых, основная цель введения региональной валюты заключалась в желании воспрепятствовать оттоку из данной территории капиталов¹¹.

Если обратиться к отечественной истории, то примеры вертикального параллельного денежного обращения встречаются в России как в период с 1918 по начало 1920-х годов, так и в начале 90-х годов ХХ века.

В качестве примера эмиссии местных денежных знаков на территории бывшей Российской империи можно привести краткосрочную бону Слуцкого уездного земства 1918 года. Данные денежные знаки были выпущены на общую сумму в 500 тыс. руб. и обеспечивались краткосрочными обязательствами и процентными бумагами Государственного казначейства и недвижимым имуществом, принадлежащим земству, общей стоимостью в 700 тыс. руб. Слуцкие уездные боны находились в обращении параллельно с государственными кредитными билетами и могли быть обменены на них в кассе управы.

В период с 1918 по 1922 год на территории России в обращении находились сотни видов денежных знаков и денежных суррогатов. Так, с 1918 года свои деньги начали выпускать органы власти (Центральное временное правительство, Сибирское временное правительство, Временное правительство Северной области и др.), муниципальные образования, отделения Государственного банка в регионах (Денежные знаки Оренбургского отделения государственного банка, Денежные знаки Ростовской конторы государственного банка и др.).

В годы Гражданской войны количество денежных знаков еще больше увеличилось за счет банкнот, эмитируемых различными вооруженными силами. Так, например, на юге России в обращении находились Билеты Государственного казначейства Главного командования вооруженными силами на юге России. Свои денежные знаки выпускали А. В. Колчак, атаман Г. М. Семенов, генералы А. П. Родзянко, Н. Н. Юденич, А. Е. Едрихин и многие другие.

В начале 90-х годов ХХ века на территории нашего государства денежные знаки (денежные суррогаты) в форме чеков, талонов, внутрихозяйственных денежных знаков и т. д. печатали и использовали в расчетах не только органы публичной власти, но и заводы, совхозы и колхозы. Стоит отметить, что в 2005 году Конституционный суд Российской Федерации определил, что «вопросы денежной эмиссии и обмена денежных знаков относятся к публично-правовой, а не частноправовой сфере регулирования»¹².

Что касается практики вертикального альтернативного денежного обращения, то в России в начале 90-х годов XX века в обращении находились: уральские франки — расчетные чеки товарищества «Уральский рынок» (выпущены в обращение в Свердловске в 1992 году), Внутрихозяйственные расчетные чеки Администрации Костромской области, Потребительские казначейские билеты Администрации Нижегородской области и т. д. Последние два представляли собой в большей степени денежные суррогаты.

Итак, вертикальное параллельное денежное обращение является распространенной мировой практикой, имеющей, несомненно, свои положительные моменты. Региональные и местные валюты препятствуют оттоку капитала из отдельно взятой территории государства, способствуют сохранению и развитию региональной и местной промышленности, что очень важно в условиях глобализации, а также способствуют развитию туристской деятельности.

Переходя к рассмотрению альтернативного безналичного денежного обращения, следует отметить, что в настоящей работе под ним понимается использование в расчетах за товары и услуги различного рода электронных средств.

К альтернативным безналичным денежным знакам относятся: электронная валюта (электронные деньги или криптовалюты) и электронные продукты банков, предусматривающие оплату этими продуктами товаров и услуг. Самой известной мировой электронной валютой являются биткоины (bitcoin от англ. bit — бит, coin — монета). Встречаются в практике и региональные электронные валюты. Также в качестве средства платежа (в том числе и в России) в товарообороте используются финансовые продукты коммерческих банков, различные бонусы, которые начисляются за операции с банковской картой того или иного банка. В связи с тем, что бонусами можно рассчитаться за товары и услуги, они являются средством платежа, следовательно, электронной валютой. Указанные бонусы, наравне с обращением иностранной валюты на территории Российской Федерации, представляет собой скрытую эмиссию, не учитываемую Центральным банком Российской Федерации, что негативно может влиять на национальную валюту Российской Федерации — российский рубль.

Литература

1. Артемов Н. М., Лагутин И. Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. С. 101—105.

2. Кучеров И. И. Денежные суррогаты и иные квазиденежные платежные средства // Финансовое право. 2012. № 2.

3. Правовое регулирование денежного обращения (Денежное право): монография / Н. М. Артемов, И. Б. Лагутин, А. А. Ситник [и др.]. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 94 с.

Арзуманова Л. Л.

Аудит, его виды

Термин «аудит» (от лат. audio) означает «слушает». В словаре Брокгауза и Ефрона представлено определение аудитора: «По характеру своему должность аудитора совмещает в себе черты должностей делопроизводителя, секретаря и прокурора»¹³. В толковом словаре термин «аудит» раскрывается как «независимая экспертиза финансовой отчетности предприятия, проводимая квалифицированными специалистами (аудиторами)»¹⁴.

В российском правовом поле понятия «аудит» и «аудиторская деятельность» претерпевали изменения в процессе законодательной данной сферы. Статья 2 Закона № 307-ФЗ¹⁵ закрепляет, что аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, которые регулируют отношения, возникающие при осуществлении аудиторской деятельности.

Аудиторскую деятельность можно рассматривать как предпринимательскую деятельность по проведению аудита, результат которого отражается в достоверности мнения о хозяйственной деятельности аудируемого лица.

В силу Закона аудиторская деятельность — деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами, которая должна проводиться согласно требованиям, установленным стандартами аудиторской деятельности (п. 2 ст. 1), а аудит — независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (п. 3 ст. 1).

Таким образом, законодатель разграничил соотношение таких понятий, как «аудиторская деятельность» и «аудит», включив понятие «аудит» в более широкую категорию «аудиторская деятельность», что соответствует представлениям науки финансового права.

В свою очередь, в доктрине выделяют несколько видов аудиторской проверки:

1. Внешний аудит — аудиторская проверка хозяйствующих субъектов, осуществляемая сторонними аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами на основании заключенного между ними и аудируемым лицом возмездного договора на проведение аудита и оказание сопутствующих услуг.

Внешний аудит дает полноценный срез достоверной информации о реальном финансовом положении проверяемой организации. Безусловно, данный вид проверки интересен контрагентам компании, ее потенциальным приобретателям. Однако он характеризуется выборочным характером проверяемых объектов, что связано с ограниченным объемом информации, подвергаемой проверке.

2. Внутренний аудит заключается в регулярных проверках бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемой самим проверяемым лицом, посредством специально созданной в нем службы внутреннего аудита. Так, в силу ст. 95 Закона о Банке России¹⁶ создана служба главного аудитора Банка России. В приказе Банка России от 31 марта 1997 г. № 02140 «О службе главного аудитора Банка России» (п. 1.1) предусмотрено, что внутренним аудитом признается контроль, осуществляемый путем:

1) проведения регулярных документальных ревизий финансово-хозяйственной деятельности отдельно взятых подразделений и учреждений Банка России, имеющих самостоятельный бухгалтерский баланс;

2) целевых аудиторских проверок организации выполнения Банком России отдельных функций или отдельных операций и проверок выполнения подразделениями и учреждениями Банка России законодательных и других нормативных актов.

Исходя из положений Закона об аудиторской деятельности 2008 года можно сделать вывод о существовании добровольного и обязательного аудита. Так, добровольный (инициативный) аудит проводится по решению хозяйствующего субъекта, который самостоятельно определяет объем проверки и ставит перед проверяющим соответствующие задачи.

3. В соответствии со ст. 5 Закона № 307-ФЗ, обязательным аудитом признается ежегодная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя, проводимая в случаях, предусмотренных действующим законодательством РФ.

Обязательный аудит проводится в отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности:

1) организаций, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам, а также эмитентов эмиссионных ценных бумаг, обязанных раскрывать информацию;

2) организаций, являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, бюро кредитных историй;

3) организаций, имеющих организационно-правовую форму фонда (за исключением государственного внебюджетного фонда, специализированной организации управления целевым капиталом и фонда, имеющего статус международного фонда, если поступление имущества, в том числе денежных средств, за год, непосредственно предшествовавший отчетному году, превышает 3 млн рублей);

4) организаций (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов, союзов этих кооперативов, организаций потребительской кооперации, соответствующих хотя бы одному из следующих условий:

а) доход, полученный от осуществления предпринимательской деятельности, который определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, за год, непосредственно предшествовавший отчетному году, составляет более 800 млн рублей;

б) сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец года, непосредственно предшествовавшего отчетному году, составляет более 400 млн рублей.

Обязательный аудит проводится ежегодно и только аудиторскими организациями.

4. Инициативный аудит — вид аудита, который осуществляется по инициативе аудируемого лица.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2020. 256 с.

2. Арзуманова Л. Л., Орлова Н. Ю., Соболь О. С. [и др.]. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с.

3. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 208 с.

Арзуманова Л. Л.

Аудиторская деятельность
(аудиторские услуги, стандарты аудиторской деятельности, принципы аудиторской деятельности, аудиторская тайна)

В науке можно встретить следующие определения государственного регулирования аудиторской деятельности, которая «заключается в выработке государственной политики в сфере аудиторской деятельности, в нормативно-правовом регулировании аудиторской деятельности, включая организацию по разработке и утверждению федеральных стандартов аудиторской деятельности, в анализе отчетов саморегулируемых аудиторских объединений (аккредитованных профессиональных аудиторских организаций), исполнении ими законодательства Российской Федерации об аудиторской деятельности, ведении государственного реестра саморегулируемых аудиторских объединений и единого реестра аудиторов и аудиторских организаций»¹⁷ или «воздействие государства на нее путем принятия нормативных правовых актов, правовых актов индивидуального регулирования, организации управления в данной сфере, в том числе контроля за соблюдением требований законодательства об аудите, а также применение мер ответственности к нарушителям этих требований»¹⁸.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере… аудиторской деятельности (п. 1).

Более того, приказом Минфина РФ от 29 декабря 2009 г. № 146н «О создании совета по аудиторской деятельности и его рабочего органа» при Минфине России создан Совет по аудиторской деятельности в целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности.

В своей деятельности Совет по аудиторской деятельности руководствуется следующими функции:

— рассматривает вопросы государственной политики в сфере аудиторской деятельности;

— рассматривает проекты нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и рекомендует их к утверждению уполномоченным федеральным органом;

— одобряет правила независимости аудиторов и аудиторских организаций и кодекс профессиональной этики аудиторов, определяет области знаний, из которых устанавливается перечень вопросов, предлагаемых претенденту на квалификационном экзамене;

— дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности единоличного исполнительного органа единой аттестационной комиссии;

— вносит на рассмотрение уполномоченного федерального органа предложения о порядке осуществления уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;

— рассматривает обращения и ходатайства саморегулируемых организаций аудиторов в сфере аудиторской деятельности и вносит соответствующие предложения на рассмотрение уполномоченного федерального органа;

— осуществляет в соответствии с настоящим Федеральным законом и положением о совете по аудиторской деятельности иные функции, необходимые для поддержания высокого профессионального уровня аудиторской деятельности в общественных интересах.

Согласно п. 5 ст. 16 Закона № 307-ФЗ, в состав Совета по аудиторской деятельности входят: десять представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности; два Министерства финансов РФ; по одному представителю от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и от Центрального банка Российской Федерации; два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов.

При этом представители пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности подлежат ротации один раз в три года не менее чем на 25% их общего числа, а саморегулируемых организаций аудиторов — один раз в три года.

К важному блоку актов, регулирующих аудиторскую деятельность, относятся стандарты аудиторской деятельности (ст. 7 Закона № 307-ФЗ). Согласно п. 1 ст. 7 Закона № 307-ФЗ, аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с международными стандартами аудита, которые являются обязательными для аудиторских организаций, аудиторов, саморегулируемых организаций аудиторов и их работников, а также со стандартами аудиторской деятельности саморегулируемых организаций аудиторов.

В литературе представлены схожие подходы к пониманию международных стандартов аудита. Традиционно международные стандарты аудита определяются как свод документации, содержащей профессиональные требования и условия проведения аудиторской деятельности¹⁹.

С февраля 2019 года вступил в силу Приказ Минфина России № 2н, регламентирующий введение в действие новых международно-признанных стандартов на территории Российской Федерации, которые разделены на следующие группы:

а) международные стандарты контроля качества (МСКК) — МСКК 1 «Контроль качества в аудиторских организациях, проводящих аудит и обзорные проверки финансовой отчетности, а также выполняющих прочие задания, обеспечивающие уверенность, и задания по оказанию сопутствующих услуг»;

б) международные стандарты аудита (МСА);

в) международные отчеты о практике аудита (МОПА) — МОПА 1000 «Особенности аудита финансовых инструментов»;

г) международные стандарты обзорных проверок (МСОП);

д) международные стандарты заданий, обеспечивающих уверенность (МСЗОУ);

е) международные стандарты сопутствующих услуг (МССУ) — МССУ 4400 (ранее МСА 920) «Задания по выполнению согласованных процедур в отношении финансовой информации» и МССУ 4410 (пересмотренный) «Задания по компиляции».

Закон № 307-ФЗ в ст. 7 закрепляет еще один уровень стандартов аудиторской деятельности — стандарты аудиторской деятельности саморегулируемых организаций аудиторов, которые:

1) определяют требования к аудиторским процедурам, дополнительные к требованиям, установленным международным стандартом аудита, если это обусловливается особенностями проведения аудита или особенностями оказания сопутствующих аудиту услуг;

2) не могут противоречить международным стандартам аудита;

3) не должны создавать препятствия осуществлению аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами аудиторской деятельности;

4) являются обязательными для аудиторских организаций, аудиторов, являющихся членами указанной саморегулируемой организации аудиторов.

Аудиторские организации при проведении своей деятельности должны руководствоваться этическими принципами аудита и использовать их в качестве основы для принятия решений профессионального характера.

К числу базовых принципов следует отнести:

а) независимость — в обязательности отсутствия у аудитора при формировании его мнения финансовой, имущественной, родственной или какой-либо иной заинтересованности в делах проверяемого экономического субъекта, превышающей отношения по договору на осуществление аудиторских услуг, а также какой-либо зависимости от третьих лиц;

б) честность — в обязательной приверженности аудитора профессиональному долгу, а также следовании общим нормам морали;

в) объективность — в обязательности применения аудитором непредвзятого, беспристрастного и самостоятельного, не обусловленного каким-либо влиянием, подхода к рассмотрению любых профессиональных вопросов и формированию суждений, выводов и заключений;

г) профессиональную компетентность — аудитор должен владеть необходимым объемом знаний и навыков, позволяющим ему обеспечивать квалифицированное, качественное, отвечающее современным требованиям оказание профессиональных услуг;

д) добросовестность — в обязательности оказания аудитором профессиональных услуг с должной тщательностью, внимательностью, оперативностью и надлежащим использованием своих способностей;

е) конфиденциальность — аудиторы и аудиторские организации обязаны обеспечивать сохранность документов, получаемых или составляемых ими в ходе аудита, и не вправе передавать эти документы или их копии (как полностью, так и частично) каким бы то ни было третьим лицам либо устно разглашать содержащиеся в них сведения без согласия собственника (руководителя) экономического субъекта;

ж) профессиональное поведение — в соблюдении приоритета общественных интересов и в том, что аудитор должен поддерживать высокую репутацию профессии и воздерживаться от совершения поступков, несовместимых с оказанием аудиторских услуг и способных подорвать уважение и доверие к аудиторской профессии, нанести ущерб ее общественному имиджу.

Конфиденциальный характер аудиторской деятельности нашел отражение в ст. 9 Закона № 307-ФЗ, где закреплено понятие аудиторской тайны, которую составляют любые сведения и документы, полученные и (или) составленные аудиторской организацией и ее работниками, а также индивидуальным аудитором и работниками, с которыми им заключены трудовые договоры, при оказании услуг, за исключением:

1) сведений, разглашенных самим лицом, которому оказывались услуги, предусмотренные настоящим Федеральным законом, либо с его согласия;

2) сведений о заключении договора оказания аудиторских услуг;

3) сведений о величине оплаты аудиторских услуг.

Аудиторская организация, индивидуальный аудитор не вправе передавать сведения и документы, составляющие аудиторскую тайну, третьим лицам либо разглашать эти сведения и содержание документов без предварительного письменного согласия лица, которому оказывались услуги.

В отношении лиц, получивших доступ к сведениям и документам, составляющим аудиторскую тайну, в силу выполнения своих должностных инструкций (за исключением аудиторских организаций / индивидуальных аудиторов) возлагается обязанность соблюдать требование об обеспечении конфиденциальности таких сведений и документов.

При этом в случае разглашения аудиторской тайны лицами, которые поименованы в ст. 9, вправе потребовать от виновного лица возмещения причиненных убытков.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2020. 256 с.

2. Арзуманова Л. Л., Орлова Н. Ю., Соболь О. С. [и др.]. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с.

3. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 208 с.

Бубнова О. Ю.

Аудиторская организация, аудитор, независимость аудитора

Аудиторская организация

Аудиторская организация (Audit firm, также Firm) — индивидуально практикующий специалист, партнерство, или корпорация, или другая организация профессиональных бухгалтеров²⁰. Аудиторская организация — коммерческая организация, являющаяся членом саморегулируемой организации аудиторов (ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»²¹).

Аудиторская организация является юридическим лицом, которое имеет своей целью извлечение прибыли при осуществлении исключительно деятельности по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг.

Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее — Закон № 307-ФЗ), другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами и нормативными актами Банка России.

Согласно Закону № 307-ФЗ аудиторская деятельность осуществляется в соответствии со стандартами аудиторской деятельности²², а также иными требованиями, установленными Банком России, саморегулируемой организацией аудиторов. Под стандартами аудиторской деятельности понимаются международные стандарты аудита (МСА), принимаемые Международной федерацией бухгалтеров и признанные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации²³.

Виды аудиторских услуг, в том числе перечень сопутствующих аудиту услуг, определены Приказом Минфина России от 9 марта 2017 г. № 33н²⁴.

История

Первая аудиторская компания в СССР появилась в 1987 году — Акционерное общество «Инаудит». Создание фирмы было связано с образованием совместных предприятий в различных отраслях хозяйства СССР. АО «Инаудит» была образована согласно специальному постановлению Совета Министров СССР от 8 августа 1987 г. «О создании советской аудиторской организации». В период с 1989 по 1991 года в стране появилось множество коммерческих организаций, в том числе и аудиторских фирм. Аудиторские фирмы регистрировались как товарищества с ограниченной ответственностью, поскольку это позволяло иметь целый ряд преимуществ. Среди отечественных аудиторских фирм, возникших в те годы, можно отметить такие, как «Контакт» и «Рафаудит», которые по организации работ, сбору информации стали эталоном для других аудиторских фирм. В январе 1990 года на рынке СССР появилось совместное предприятие «Эрнст энд Янг Внешаудит». Оно проводило аудиторские проверки на совместных предприятиях по их просьбе, причем вне зависимости от их расположения или принадлежности. Это была крупнейшая межконтинентальная аудиторская фирма, входящая в так называемую большую пятерку: PricewaterhouseCoopers, KPMG, Ernst & Young, Аndersen consulting, Deloitte & Touche. Одновременно с появлением крупных фирм начинают формироваться общественные ассоциации бухгалтеров и аудиторов. Они проводят широкомасштабные конференции по всей стране по проблемам аудита и налогообложения. В 1991 году был проведен Всероссийский съезд аудиторов совместно с Конгрессом деловых кругов, где присутствовали 180 представителей российских аудиторских фирм. К середине 90-х годов аудиторская деятельность уже была предусмотрена в уставах не менее 2000 новых специализированных организаций России. 5 декабря 1991 г. появляется проект Закона «Об аудиторской деятельности». В течение двух лет проект этого закона обсуждался и согласовывался. Однако Президент РФ не был согласен с текстом предлагаемого закона. В ноябре 1993 года в газете «Коммерсант» был опубликован проект «Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации» и 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ № 2263, которым утвердил «Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации», вступившие в силу с 29 декабря 1993 г. В соответствии с данным Указом была создана Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ — орган, призванный выполнять государственное регулирование аудиторской деятельности в России. В дальнейшем сложившаяся ситуация на рынке аудиторских услуг России показала большую потребность в принятии единого акта, который позволил бы обновить и развить отдельные положения Временных правил. 7 августа 2001 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»²⁵. В дальнейшем был принят новый Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»²⁶, который вступил в силу с 1 января 2009 г.²⁷

__________________

Коммерческая организация имеет право осуществлять аудиторскую деятельность с даты внесения сведений о ней в реестр аудиторов и аудиторских организаций саморегулируемой организации аудиторов²⁸.

В настоящее время саморегулируемой организацией является Саморегулируемая организация аудиторов «Ассоциация „Содружество“» (СРО ААС). СРО ААС создано по инициативе Международной общественной организации «Ассоциация бухгалтеров и аудиторов „Содружество“» (АБиАС). АБиАС была образована в 1989 году и стала общеизвестным и признанным в России профессиональным объединением ученых и практиков бухгалтерского учета, аудита и экономического анализа. СРО ААС является организацией, объединяющей физических и юридических лиц, занимающихся аудиторской деятельностью, имеющих позитивную деловую репутацию и обладающих такими качествами, как честность, объективность и независимость²⁹.

Коммерческая организация, сведения о которой не внесены в реестр аудиторов и аудиторских организаций в течение трех месяцев с даты внесения записи о ней в Единый государственный реестр юридических лиц, не вправе использовать в своем наименовании слово «аудиторская», а также производные слова от слова «аудит».

Аудиторские услуги общественно значимым организациям могут оказывать только те аудиторские организации, сведения о которых внесены в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям³⁰. До введения такого реестра аудиторские организации были обязаны уведомлять о начале оказания услуг по проведению обязательного аудита отчетности «общественно значимых организаций» Федеральное казначейство. Эти требования касаются аудита отчетности за 2023 год и позднее. Сопутствующие аудиту услуги общественно значимым организациям оказываются только такими аудиторскими организациями с 1 января 2023 г. Закон 307-ФЗ определяет: условия внесения сведений в данный реестр; Федеральное казначейство как орган, уполномоченный вести реестр; порядок внесения сведений в реестр; основания для отказа во внесении сведений в реестр; основания для исключения сведений из реестра.

Аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке могут оказывать только те аудиторские организации, сведения о которых внесены в реестр, который ведется Банком России.

Сведения, содержащиеся в реестре аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, и реестре аудиторских организаций на финансовом рынке, являются открытыми и общедоступными и подлежат размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах уполномоченного федерального органа по контролю и надзору и Банка России соответственно.

Свое мнение о достоверности финансовой отчетности проверяемой организации аудиторская организация отражает в аудиторском заключении. Аудиторское заключение представляется только аудируемому лицу либо лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг. Требования к оформлению и содержанию аудиторского заключения, его опубликованию содержатся в ст. 6 Закона 307-ФЗ, МСА³¹.

При оказании аудиторских услуг аудиторская организация вправе: самостоятельно определять формы и методы оказания аудиторских услуг, а также количественный и персональный состав аудиторской группы, оказывающей аудиторские услуги; исследовать в полном объеме документацию, связанную с финансово-хозяйственной деятельностью аудируемого лица, а также проверять фактическое наличие любого имущества, отраженного в этой документации; получать у должностных лиц аудируемого лица разъяснения и подтверждения в устной и письменной форме по возникшим в ходе оказания аудиторских услуг вопросам; отказаться от проведения аудита или от выражения своего мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности в аудиторском заключении и осуществлять иные права, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг.

При оказании аудиторских услуг аудиторская организация обязана: предоставлять по требованию аудируемого лица обоснования замечаний и выводов аудиторской организации, информацию о своем членстве в саморегулируемой организации аудиторов, информацию о внесении сведений об аудиторской организации в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, реестр аудиторских организаций на финансовом рынке; передавать в срок, установленный договором оказания аудиторских услуг, аудиторское заключение аудируемому лицу, лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг; составлять документы на русском языке; вести свой сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; раскрывать информацию о своей деятельности на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по перечню и в сроки, которые установлены уполномоченным федеральным органом и др. Аудиторские организации, оказывающие аудиторские услуги общественно значимым организациям, обязаны обеспечить возможность предоставления в уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору электронных документов, а также возможность получения от уполномоченного федерального органа по контролю и надзору электронных документов в установленном им порядке. Аудиторские организации на финансовом рынке обязаны обеспечить возможность предоставления в Банк России электронных документов, а также возможность получения от Банка России электронных документов в порядке, установленном Банком России.

Аудиторская организация и ее работники обязаны соблюдать требование об обеспечении конфиденциальности информации, составляющей аудиторскую тайну.

Аудиторская организация не вправе передавать сведения и документы, составляющие аудиторскую тайну, третьим лицам либо разглашать эти сведения и содержание документов без предварительного письменного согласия лица, которому оказывались услуги, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Статья 14.1 Закона 307-ФЗ предусматривает информационный обмен между аудиторскими организациями на финансовом рынке и Банком России, в том числе предоставлении Банком России информации об аудируемых лицах таким аудиторским организациям. В связи с этим аудиторская организация не вправе передавать третьим лицам составляющие аудиторскую тайну сведения и документы, разглашать эти сведения и содержание документов без предварительного согласия в письменной форме Банка России и лица, которому оказывались аудиторские услуги, за исключением случаев, предусмотренных Законом 307-ФЗ и другими федеральными законами.

Внешний контроль деятельности аудиторских организаций, аудиторов осуществляют:

1) саморегулируемая организация аудиторов — в отношении аудиторских организаций, аудиторов;

2) Федеральное казначейство — в отношении аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям;

3) Банк России осуществляет надзор за деятельностью аудиторских организаций на финансовом рынке в части оказания ими аудиторских услуг общественно значимым организациям на финансовом рынке.

Аудитор

Аудитор (Auditor) — лицо (лица), проводящее (проводящие) аудит (обычно руководитель задания или другие члены аудиторской группы), либо в соответствующих случаях — организации. Если в конкретном международном стандарте аудита в явной форме предусмотрено, что определенное требование или определенная обязанность должны быть выполнены руководителем задания, используется не термин «аудитор», а термин «руководитель задания». Под терминами «руководитель задания» и «организация» в соответствующих случаях подразумеваются эквиваленты этих терминов, применяемые в государственном секторе³².

В соответствии со ст. 4 Закона 307-ФЗ аудитором является физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом саморегулируемой организации аудиторов.

Физическое лицо признается аудитором с даты внесения сведений о нем в реестр аудиторов и аудиторских организаций.

Аудиторы могут работать по трудовому договору в аудиторской организации или индивидуально. Индивидуальный аудитор не имеет права участвовать в проведении обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности общественно значимых организаций. Если аудитор является работником аудиторской организации на основании трудового договора между ним и аудиторской организацией, то в соответствии со ст. 4 Закона 307-ФЗ он вправе участвовать в осуществлении аудиторской организацией аудиторской деятельности, в том числе в общественно значимых организациях, а также в оказании прочих связанных с аудиторской деятельностью услуг. Для самостоятельного осуществления аудиторской деятельности аудитор должен получить статус индивидуального предпринимателя³³.

Аудитор, имеющий действительный квалификационный аттестат аудитора, вправе участвовать в аудиторской деятельности (осуществлять аудиторскую деятельность) в соответствии с типом имеющегося у него квалификационного аттестата аудитора.

В случае если аудитор является работником аудиторской организации на основании трудового договора между ним и аудиторской организацией, то он вправе участвовать в осуществлении аудиторской организацией аудиторской деятельности, а также в оказании прочих услуг.

Все аудиторские организации обязаны назначать руководителей аудита.

Руководителем аудита является аудитор, отвечающий в аудиторской организации за оказание аудиторской услуги аудируемому лицу, в том числе аудитор, возглавляющий аудиторскую группу. Руководителем аудита может быть только аудитор, соответствующий требованиям Закона 307-ФЗ (наличие квалификационного аттестата, член саморегулируемой организации аудиторов). Устанавливаются дополнительные требования к лицу, назначаемому руководителем аудита общественно значимой организации, а также к лицу, назначаемому руководителем аудита отдельных видов общественно значимых организаций на финансовом рынке.

К аудитору применяются квалификационные требования в части наличия высшего образования, стажа работы, наличия квалификационного аттестата аудитора, а также повышения квалификации.

Квалификационный аттестат аудитора выдается саморегулируемой организацией аудиторов при условии, что лицо, претендующее на его получение, сдало квалификационный экзамен и имеет на дату подачи заявления о выдаче квалификационного аттестата аудитора стаж работы, связанной с осуществлением аудиторской деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности, не менее трех лет³⁴. Не менее двух лет из последних трех лет указанного стажа работы должны приходиться на работу в аудиторской организации. К квалификационному экзамену допускается претендент, получивший высшее образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе.

Аудитор обязан в течение каждого календарного года проходить обучение по программам повышения квалификации, утверждаемым саморегулируемой организацией аудиторов. Минимальная продолжительность такого обучения не может быть менее 120 часов за три последовательных календарных года, но не менее 20 часов в каждый год. Аудитор, назначенный руководителем аудита общественно значимой организации или претендующий на назначение руководителем такого аудита, обязан проходить обучение по программам повышения квалификации по тематике экономической деятельности соответствующего вида общественно значимых организаций. Минимальная продолжительность такого обучения не может быть менее 40 часов за три последовательных календарных года (ст. 11 Закона № 307-ФЗ).

В соответствии с Профессиональным стандартом «Аудитор», утвержденным Приказом Минтруда России от 19 октября 2015 г. № 728н³⁵, установлены следующие квалификационные требования к аудитору:

– Требования к образованию и обучению: высшее образование — бакалавриат. Дополнительное профессиональное образование в области аудиторской деятельности, необходимое для сдачи экзамена на получение квалификационного аттестата аудитора. Дополнительное профессиональное образование по программам повышения квалификации (в том числе необходимым для проведения аудита в специфических областях).

– Требования к опыту практической работы: не менее трех лет работы, связанной с осуществлением аудиторской деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности; из них не менее двух лет — работа в аудиторской организации.

– Особые условия допуска к работе: наличие квалификационного аттестата аудитора и членство в одной из саморегулируемых организаций аудиторов (при оказании аудиторских услуг).

Квалификационный аттестат аудитора выдается без ограничения срока его действия. Порядок выдачи квалификационного аттестата аудитора и его форма устанавливаются саморегулируемой организацией аудиторов. Квалификационный аттестат аудитора аннулируется в таких случаях, как использование подложных документов, подписание аудитором аудиторского заключения, признанного в установленном порядке заведомо ложным, и в других случаях, предусмотренных ст. 12 Закона 307-ФЗ.

При оказании аудиторских услуг индивидуальный аудитор вправе: самостоятельно определять формы и методы оказания аудиторских услуг на основе стандартов аудиторской деятельности; исследовать в полном объеме документацию, связанную с финансово-хозяйственной деятельностью аудируемого лица, а также проверять фактическое наличие любого имущества, отраженного в этой документации; получать у должностных лиц аудируемого лица разъяснения и подтверждения в устной и письменной формах по возникшим в ходе оказания аудиторских услуг вопросам; отказаться от проведения аудита или от выражения своего мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности в аудиторском и осуществлять иные права, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг.

При оказании аудиторских услуг индивидуальный аудитор обязан: предоставлять по требованию аудируемого лица обоснования замечаний и выводов аудиторской организации, индивидуального аудитора, информацию о своем членстве в саморегулируемой организации аудиторов; передавать в срок, установленный договором оказания аудиторских услуг, аудиторское заключение аудируемому лицу, лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг; составлять документы на русском языке; информировать, учредителей (участников) аудируемого лица и исполнять иные обязанности (ст. 13 Закона 307-ФЗ).

Свое мнение о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица аудитор выражает в аудиторском заключении (ст. 6 Закона 307-ФЗ).

Аудиторы, так же как и аудиторские организации, обязаны соблюдать требования об обеспечении конфиденциальности информации, составляющей аудиторскую тайну (ст. 9 Закона 307-ФЗ).

Независимость аудитора, аудиторской организации

Независимость аудитора, аудиторской организации — отсутствие отношений связанности (аффилированности), основанной на имущественной, родственной или иной зависимости аудиторской организации, аудитора от аудируемого лица, его учредителей (участников, акционеров), руководителей и иных должностных лиц, других лиц, в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», другими федеральными законами, правилами независимости аудиторов и аудиторских организаций³⁶.

Правила независимости аудиторов и аудиторских организаций разрабатываются на основе кодекса этики профессиональных бухгалтеров, принимаемого Международной федерацией бухгалтеров³⁷.

Аудит не может осуществляться:

1) аудиторскими организациями, руководители и иные должностные лица которых являются учредителями (участниками) аудируемого лица, его руководителем, главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;

2) аудиторскими организациями, руководители и иные должностные лица которых являются близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов учредителей (участников) аудируемого лица, его руководителя, главного бухгалтера или иного должностного лица, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;

3) аудиторскими организациями в отношении аудируемых лиц, являющихся их учредителями (участниками), в отношении аудируемых лиц, для которых эти аудиторские организации являются учредителями (участниками), в отношении дочерних обществ, филиалов и представительств указанных аудируемых лиц, а также в отношении организаций, имеющих общих с этой аудиторской организацией учредителей (участников);

4) аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами, оказывавшими в течение трех лет, непосредственно предшествовавших проведению аудита, услуги по восстановлению и ведению бухгалтерского учета, а также по составлению бухгалтерской (финансовой) отчетности физическим и юридическим лицам, в отношении этих лиц;

5) аудиторами, являющимися учредителями (участниками) аудируемого лица, его руководителем, главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;

6) аудиторами, являющимися учредителям (участниками) аудируемого лица, его руководителем, главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов;

7) аудиторскими организациями в отношении аудируемых лиц, являющихся страховыми организациями, с которыми заключены договоры страхования ответственности этих аудиторских организаций;

8) аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами в отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, являющихся кредитными организациями, с которыми ими заключены кредитные договоры или договоры поручительства, либо которыми им выдана банковская гарантия, либо с которыми такие договоры заключены руководителями этих аудиторских организаций, либо с которыми такие договоры заключены на условиях, существенно отличающихся от условий совершения аналогичных сделок, лицами, являющимися близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов руководителей этих аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов, либо если указанные лица являются выгодоприобретателями по таким договорам;

9) работниками аудиторских организаций, являющимися участниками аудиторских групп, аудируемыми лицами которых являются кредитные организации, с которыми ими заключены кредитные договоры или договоры поручительства на условиях, существенно отличающихся от условий совершения аналогичных сделок, либо получившими от этих кредитных организаций банковские гарантии, либо с которыми такие договоры заключены лицами, являющимися близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов аудиторов, либо если указанные лица являются выгодоприобретателями по таким договорам.

Порядок выплаты и размер денежного вознаграждения аудиторским организациям, индивидуальным аудиторам за проведение аудита (в том числе обязательного) и оказание сопутствующих ему услуг определяются договорами оказания аудиторских услуг и не могут быть поставлены в зависимость от выполнения каких бы то ни было требований аудируемых лиц о содержании выводов, которые могут быть сделаны в результате аудита.

Согласно «Правилам независимости аудиторов и аудиторских организаций»³⁸ (далее — Правила независимости), а также Международному стандарту контроля качества (МСКК) 1 аудиторская организация должна внедрить политику и процедуры, призванные обеспечить ее разумную уверенность в том, что сама организация, ее сотрудники и, когда это применимо, иные лица, на которых распространяются требования независимости, сохраняют независимость, когда это требуется соответствующими этическими требованиями³⁹. Международные стандарты аудита (МСА)⁴⁰, Международные стандарты обзорных проверок (МСОП) и Международные стандарты заданий, обеспечивающих уверенность (МСЗОУ)⁴¹, устанавливают этические обязанности на уровне заданий — для руководителей и участников заданий.

Независимость аудитора, аудиторской группы связана с принципами объективности и честности. Независимость подразумевает:

а) независимость мышления, то есть такой образ мышления, который позволяет аудитору: 1) сформировать вывод, не зависящий от влияния факторов, способных скомпрометировать профессиональное суждение аудитора, и 2) действовать честно, проявлять объективность и профессиональный скептицизм;

б) независимость поведения, то есть такое поведение, которое позволяет избежать фактов и обстоятельств, настолько значимых, что разумная и хорошо информированная третья сторона, взвесив все факты и обстоятельства, может обоснованно посчитать, что честность, объективность или профессиональный скептицизм аудитора были скомпрометированы.

Кодекс профессиональной этики аудиторов требует от аудиторов соблюдать основные принципы этики и быть независимыми при выполнении заданий по аудиту, обзорным проверкам финансовой информации прошедших периодов и иных заданий, обеспечивающих уверенность, отличных от аудита и обзорных проверок финансовой информации прошедших периодов (далее — «задания, обеспечивающие уверенность»). Правила независимости содержат требования, а также поясняющие положения по применению аудиторами концептуального подхода при выполнении заданий, обеспечивающих уверенность. Концептуальный подход к соблюдению основных принципов этики, установленный в разд. 3 Кодекса профессиональной этики аудиторов, применим к независимости так же, как и к основным принципам этики Кодекса.

Литература

1. Грачева Е. Ю. Правовое регулирование аудиторской деятельности: учебное пособие для магистратуры / под ред. Е. Ю. Грачевой, Л. Л. Арзумановой. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 128 с.

2. Ершова И. В., Ершов А. А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2011. 280 с.

3. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / Л. Л. Арзуманова, Н. Ю. Орлова, О. С. Соболь [и др.].; отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с.

4. Савин А. А., Савин И. А. Аудит: учебное пособие. М.: Курс: НИЦ ИНФРА-М, 2018. 512 с.

5. Шеремет А. Д., Суйц В. П. Аудит: учебник. 7-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2020. 375 с.

Лагкуева И. В.

Аудиторская проверка

Аудиторская проверка представляет собой глубокий анализ финансовой и экономической деятельности, заключается в плановом проведении необходимых комплексных мероприятий, сборе, оценке и анализе аудиторских доказательств, отражающих финансовое положение, состояние и корректность ведения бухгалтерии, налоговой отчетности и финансовых бумаг аудируемого лица (экономического субъекта, подлежащего аудиту). Результатом проверки является выраженное мнение аудитора, содержащее оценку правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности бухгалтерской отчетности аудируемого лица.

Фактически аудиторскую проверку нельзя охарактеризовать как проверку достоверности исключительно бухгалтерской отчетности внешними аудиторами. Следует уточнить, что проверке подлежат все формируемые в процессе финансовой деятельности организации виды отчетности, включая документы, на основании которых она составлена, анализ экономического, финансового состояния организации и финансовых показателей, оценка перспектив развития. Задачей аудиторской проверки являются обнаружение рисков на различных этапах деятельности предприятия и консультация работников по их устранению. Услуги по проведению аудиторской проверки могут предоставлять только аудиторы или аудиторские организации, являющиеся членами СРО (саморегулируемых организаций аудиторов), внесены в реестр⁴², придерживающиеся принципов и стандартов аудиторской деятельности, утвержденных соответствующими нормативами. Проверки любого вида должны проводиться по утвержденным стандартам аудиторской деятельности в общепринятом порядке.

По виду полученных поручений аудиторские проверки подразделяются на обязательные, назначенные соответствующими органами, инициативные (добровольные).

Обязательный аудит регламентируется государством, ежегодно проводится в обязательном порядке исключительно аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами, имеющими соответствующий квалификационный аттестат и являющимися членами саморегулируемых организаций аудиторов, что изложено в ч. 2 ст. 1, ст. 3, 4 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»⁴³. Уточняется, что обязательный аудит государственных корпораций и предприятий, негосударственных пенсионных фондов, компаний, в которых доля государственной собственности составляет не менее 25%, кредитных и страховых организаций может проводиться только аудиторской организацией. Критерии обязательного аудита регулируются ст. 5 Закона об аудите⁴⁴ и специальными нормами федерального законодательства. Фактически перечень случаев проведения обязательного аудита открыт. Это означает, что не перечисленные в нем компании также могут подпасть под обязательный аудит, если такое требование будет установлено другими федеральными законами. Перечень случаев проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности (согласно законодательству Российской Федерации) размещается Минфином России⁴⁵.

Необходимо уточнить, что отсутствие аудиторского заключения у организаций, для которых проверка является обязательной, относится к грубым нарушениям ведения бухгалтерского учета.

Инициативный аудит проводится по решению учредителей, акционеров или директора предприятия в необходимом объеме в выбранное время. Инициативный аудит может выполняться штатным бухгалтером или экономистом.

Этапы аудиторской проверки:

1. Предварительное планирование: определение объема работ, согласование сроков проверки, формы отчета по итогам проверки, необходимость аудиторского заключения.

2. Составление плана проверки.

3. Подписание договора о проведении аудиторской проверки, определение технического задания.

4. Начало процедуры проверки, включая:

– изучение учредительных документов, лицензии, разрешения;

– проведение выборочной проверки первичной документации, регистров бухгалтерского и налогового учета, аналитических справок и расчетов;

– оценка документов и деятельности компании на соответствие нормам действующего законодательства;

– анализ показателей бухгалтерской и налоговой отчетности и их проверка на соответствие данным учета.

Основные требования указанных процедур закреплены в Международных стандартах аудита (МСА)⁴⁶. В ходе проверки аудиторы собирают аудиторские доказательства на основании положений МСА 500⁴⁷ (основа составленного заключения).

5. Уведомление руководства и собственников аудируемого лица о завершении проверки; предоставление аудитором информации о выявленных в ходе проверки нарушениях, возможных рисках, а также рекомендации по их устранению.

Данная информация может предоставляться как в устной форме, так и в письменной форме в виде краткого перечня или подробного отчета. Состав отчета по результатам проверки зависит от внутренних стандартов аудиторской организации, включая информацию о методах, использованных при проведении проверки, рекомендации по внесению необходимых изменений в учетной политике, выявленные ошибки в ведении внутреннего контроля. Аудиторская проверка завершается составлением официального документа — аудиторского заключения.

Лагкуева И. В.

Аудиторское заключение

Аудиторское заключение — официальный документ, предназначенный для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица⁴⁸. Составляется на основе положений Международных стандартов аудита, содержит мнение аудиторской фирмы (аудитора) о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета законодательству РФ. Содержание, а также порядок представления аудиторского заключения должны соответствовать требованиям действующего законодательства.

Виды аудиторских заключений:

– немодифицированное мнение (бухгалтерская отчетность достоверно отражает финансовое положение аудируемого лица и результаты его финансовой деятельности);

– модифицированное мнение (аудитором выявлено существенное искажение бухгалтерской отчетности; в ходе проверки аудитором не были получены достаточные надлежащие аудиторские доказательства для исключения наличия существенных нарушений отчетности).

Модифицированное мнение в аудиторском заключении может быть выражено в форме мнения с оговоркой, отрицательного мнения, в форме отказа от выражения мнения.

Необходимо уточнить, составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет дисциплинарную ответственность, а для лица, подписавшего такое заключение, также аннулирование квалификационного аттестата аудитора и привлечение его к уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Литература

1. Арзуманова Л. Л. К вопросу о месте аудиторского контроля в системе финансового контроля Российской Федерации // Актуальные проблемы государства и права. 2017. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-meste-auditorskogo-kontrolya-v-sisteme-finansovogo-kontrolya-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 11.01.2022).

2. Арзуманова Л. Л. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации. М.: Проспект, 2014. 140 с. // URL: https://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=252401 (дата обращения: 11.01.2022).

3. Грачева Е. Ю. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. 208 с. // URL: https://znanium.com/catalog/product/1087549.

4. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / Л. Л. Арзуманова, Н. Ю. Орлова, О. С. Соболь [и др.]; отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с. // URL: https://znanium.com/catalog/product/1303010.

5. Соболь О. С. Правовое регулирование получения аудиторских доказательств в системе действующих на территории Российской Федерации международных стандартов аудита // Вестник Университета имени О . Е. Кутафина (МГЮА). 2020. № 9. С. 71—76. URL: https://doi.org/10.17803/2311-5998.2020.73.9.071-076.

Б

Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.

Банк России как мегарегулятор финансового рынка

Мегарегулятором называют публичный орган, который осуществляет регулирование и надзор во всех секторах финансового рынка или их значительной части. Мегарегуляторы могут быть созданы на основе центрального банка страны (и в этом случае они сочетают в себе, кроме функции регулирования и надзора на финансовом рынке, также и функции органа, осуществляющего денежно-кредитную политику) или существовать в качестве отдельного органа публичной власти. Предполагается, что мегарегулятор может за счет потенциала кросс-регулирования подходить к регулированию различных секторов финансового рынка на основе единых стандартов и преодолевать тем самым так называемый регуляторный арбитраж. Тем самым могут повыситься качество и эффективность регулирования и надзора всего финансового рынка в целом.

Банк России был наделен полномочиями осуществлять функции регулирования и надзора практически во всех секторах финансового рынка в 2013 году с момента вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»¹, который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора.

Существовавший до 2013 года в Российской Федерации финансовый надзор был распределен между несколькими органами, обладающими известной долей самостоятельности. Регулятивные полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках законодателя, Правительства РФ, Минфина России, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платежной системы) и Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существовали у служб, находящихся в ведении Минфина России. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты. Таким образом, была очевидна сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.

В России долго велась дискуссия, нужно ли создавать мегарегулятор на базе Банка России, на базе ФСФР или необходимо создавать новый орган. Были и возражения против создания мегарегулятора. Так, еще в 2009 году С. В. Рыбакова писала: «Думается, в современных российских условиях создание единого мегарегулятора на рынке финансовых услуг, действительно, преждевременно, что также связано с необходимостью формирования в каждом сегменте финансового рынка правовых и деловых традиций, повышения качества оказания финансовых услуг их потребителям, а также автономностью функционирования различных его сегментов. В частности, на примере института банковского регулирования можно убедиться в том, что оно направлено на регулирование деятельности кредитных организаций лишь в той мере, в которой это необходимо для осуществления последними именно банковских операций»².

В результате всех дискуссий тем не менее было принято решение о создании мегарегулятора на базе Банка России, чему во многом способствовали особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банк России представляет собой независимую структуру; имеет достаточно ресурсов благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета и др.), а также то, что именно Банк России имеет возможность в кризисный период предоставить участникам финансового рынка недостающую ликвидность.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» были внесены следующие изменения в Закон о Банке России:

— Банк России совместно с Правительством РФ стал определять политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков;

— была зафиксирована передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями;

— расширен состав Совета директоров Банка России (вместо двенадцати членов предполагается четырнадцать);

— был создан Комитет финансового надзора в Банке России (по аналогии с Комитетом банковского надзора);

— было изменено название и была уточнена компетенция Национального банковского совета (стал Национальный финансовый совет).

Цели деятельности Банка России дополнились двумя новыми: 1) развитие финансового рынка Российской Федерации и 2) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Повышение качества финансового регулирования и надзора на финансовых рынках прямо влияет на обеспечение финансовой стабильности, в том числе и за счет дополнительных возможностей по выявлению и анализу системных рисков (наличие информации о финансовых операциях и сопровождающих их рисках всех участников финансового рынка).

Таким образом, к преимуществам создания мегарегулятора на основе Банка России следует отнести:

1. В части совершенствования надзора и обеспечения финансовой стабильности:

— исключение регулятивного арбитража;

— эффективный консолидированный надзор за финансовыми группами;

— повышение культуры надзора и внедрение лучших практик в небанковском надзоре (в том числе применение профессионального суждения);

— возможность перехода от формального надзора к рискориентированному надзору в отношении небанковских финансовых организаций;

— максимальные возможности выявления и предотвращения системных рисков;

— полноценную реализацию макропруденциального надзора;

— большую оперативность антикризисной политики.

2. В части развития финансовых рынков и международного финансового центра:

— ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований и повышение их качества;

— формирование целостной стратегии развития финансового сектора;

— устранение дублирования отчетности ФСФР и Центрального банка Российской Федерации.

3. В части ресурсов и эффективности:

— увеличение ресурсов, позволяющее привлекать и сохранять высококвалифицированный персонал;

— максимальную экономию средств федерального бюджета;

— создание единого информационного комплекса баз данных Центрального банка Российской Федерации и ФСФР;

— минимизацию затрат за счет объединения административно-хозяйственных функций.

Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе Банка России являются опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования.

Законодатель с целью предупреждения этой опасности ввел требование о необходимости обеспечить в Банке России политику по выявлению, предупреждению и устранению конфликта интересов. Конфликт интересов стимулируется, во-первых, тем, что Банк России является одновременно, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, с другой стороны, осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка и, наконец, является участником рынка, с третьей стороны. Во-вторых, существует определенное противоречие между целями денежно-кредитной политики и политики в области обеспечения развития банковской системы, системы финансовых рынков, платежной системы.

В связи с созданием мегарегулятора Банк России дополнительно к своим «традиционным» функциям по осуществлению денежно-кредитной политики, политики по обеспечению устойчивости развития банковской системы и платежной системы стал выполнять функции по регулированию, контролю и надзору за участниками различных секторов финансового рынка.

Закон о Банке России (ст. 76¹) определяет, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Кроме этого, Закон о Банке России определяет, что Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.

В последующем повысилась роль Банка России в качестве органа, обеспечивающего защиту прав потребителей финансовых услуг, а также принимающего участие в решении вопросов финансовой грамотности населения и обеспечение финансовой доступности.

С 2022 года в отдельную сферу надзора выделены регулирование и надзор за лицами, оказывающими профессиональные услуги в сфере финансового рынка (в эту категорию лиц отнесены кредитные рейтинговые агентства, бюро кредитных историй, лица, осуществляющие актуарную деятельность и, в качестве нового субъекта, регулирование и надзор за деятельностью которого осуществляет Банк России, аудиторские организации при оказании ими аудиторских услуг общественно значимым организациям на финансовом рынке³).

Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.

Банковская система

Банковская система — структурно организованная совокупность институтов, связанных с банковской деятельностью или обеспечивающих стабильность ее осуществления, а также защиту интересов кредиторов, отношения между ними, цели и принципы функционирования различных институтов.

Современные кредитные институты связаны функционально в некую целостность — банковскую систему. Эта связь далеко не абстрактна, так как от отношения даже к отдельным институтам, к отдельным банкам зависит отношение ко всем банкам, а зачастую и степень доверия к национальной денежной единице.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»⁴ в банковскую систему РФ включаются: Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков. Это существующее легальное понятие банковской системы, которое, впрочем, критикуется за свою неполноту и обращенность только к институциональному уровню.

Как справедливо отмечал Ю. Б. Зеленский, «в чисто теоретическом плане необходимость уяснения понятия „банковская система“ вызывается потребностью с экономической точки зрения обозначить ее общие элементы и функции, с управленческой — свойства, присущие образованию, определенному как система, с юридической — правовую среду и правовой статус элементов системы, регламентацию связей между ее элементами»⁵.

В Российской банковской энциклопедии под редакцией О. И. Лаврушина банковская система определяется как «совокупность банков, банковской инфраструктуры, банковского законодательства и банковского рынка, находящихся в тесном взаимодействии друг с другом и с внешней средой»⁶. Однако, с точки зрения С. А. Голубева, это определение некорректно, поскольку банковское законодательство является не элементом банковской системы, а способом, формой, инструментом государственного управления ею. Кроме того, в указанном определении нет указания на небанковские кредитные организации, которые законодатель включил в состав банковской системы⁷.

С. А. Голубев приходит к выводу, что существуют узкий и широкий подходы к определению банковской системы. Подход законодателя является узким и «не вполне адекватным»⁸. В частности, законодатель не включает в банковскую систему союзы и ассоциации кредитных организаций, которые представляют важный элемент механизма самоуправления банковской системы. Данной точки зрения придерживаются и иные авторы⁹.

О. М. Олейник также придерживалась так называемого широкого подхода к определению банковской системы, указывая, что к системе необходимо относить «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организации, составляющие инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающие основную функцию системы»¹⁰. Однако «важно не выйти за пределы соотношения обеспечения с основной деятельностью... нельзя относить к системе организации, обеспечивающие деятельность обеспечивающих организаций»¹¹.

Иного подхода при определении понятия «банковская система» придерживается Ю. Б. Зеленский. С его точки зрения, «под банковской системой понимается действующая в едином законодательном поле совокупность банков и иных кредитных институтов страны, которым предоставлено право совершения банковских операций»¹². Указанное определение во многом сходно с определением банковской системы, содержащимся в энциклопедическом словаре Габлера: «Банковская система — совокупность различных видов банков и других кредитных институтов данной страны, принципы деятельности которой регулируются законодательно»¹³. В литературе (и в практической деятельности ряда региональных органов власти) делались неоднократные попытки, помимо «общей» банковской системы, выделить также региональные банковские системы. Однако говорить о «двухуровневой» банковской системе России, включающей «федеральную банковскую систему» и «региональные банковские системы», необоснованно как с функциональной, так и с правовой точки зрения.

Банковская система не является «замерзшим» образованием, она испытывает изменения, которые частично отражаются и в легальном определении банковской системы.

Легальное определение банковской системы РФ, которое можно найти в ст. 2 Закона о банках, было введено в 1990 году для того, чтобы подчеркнуть принцип «двухуровневости» банковской системы, т. е. системы, которая включала бы центральный банк и независимые от него кредитные организации, по своему типу являющиеся коммерческими. Реализация принципа двухуровневой банковской системы представлялась знаковым событием в начале 1990-х годов, когда в стране только начала формироваться рыночная экономика.

Изменения, произошедшие в стране и в ее экономике за последние три десятка лет, с одной стороны, позволяют говорить об определенной незыблемости данного принципа. В России, как и во многих иных странах с рыночной экономикой, существуют независимые друг от друга Центральный банк, выполняющий функции, связанные с обеспечением стабильности национальной валюты, и коммерческие банки, которые предоставляют различные банковские услуги субъектам экономики и населению. Вместе с тем ряд субъектов, которые в начале 1990-х годов были включены в понятие банковской системы РФ, исчезли с «банковской карты» страны: так, последний филиал иностранного банка был «преобразован» в дочернюю кредитную организацию иностранного банка в 2004 году Включение представительств иностранных банков в состав банковской системы казалось странным уже и в то время: как известно, представительства не могут осуществлять какие-либо банковские операции. Одновременно в экономике появлялись новые субъекты, деятельность которых оказывалась близкой либо к регулятивной (верхний уровень банковской системы), либо к осуществлению банковских операций (нижний уровень). Все эти субъекты так или иначе взаимодействуют друг с другом.

Представляется, что с точки зрения правового подхода в банковскую систему могут быть включены:

а) орган банковского надзора и орган денежно-кредитной политики (в Российской Федерации это Банк России);

б) кредитные институты, которые как минимум либо привлекают средства и за счет привлеченных средств создают кредитное предложение, либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц, либо и то и другое вместе (в Российской Федерации — банки и небанковские кредитные организации);

в) институты страхования депозитов (в Российской Федерации — Агентство страхования вкладов).

Исходя из функционального подхода в банковскую систему должны быть включены, кроме указанных выше, такие институты, как:

а) организации, которые, формально не относясь к кредитным институтам, тем не менее выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора (валютные биржи, центральные депозитарии и проч.);

б) кредитные субинституты, существование которых зависит от состояния национальной экономики конкретной страны, ее традиций и т. д. (к такого рода субинститутам могут быть отнесены меняльные конторы, кредитные кооперативы, ломбарды и т. д.);

в) институты развития (примером может служить государственная корпорация «ВЭБ.РФ»).

Если правовой подход позволяет рассматривать понятие банковской системы только сквозь институциональную призму, то функциональный подход обязывает нас рассматривать внутри банковской системы такие ее элементы, как отношения, складывающиеся между различными институтами, систему регулирования указанных отношений, цели и принципы деятельности различных институтов. В связи с этим в структуру банковской системы должны включаться нормативно-правовая подсистема (система регулирования банковской деятельности), а также те услуги и продукты, которые предоставляет банковская система внешним пользователям и которые опосредуют ее связь с внешней средой (так называемая продуктовая подсистема).

Голубев С. А.

Банковский надзор
(понятие, цели, формы и методы)

Глава X Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) содержит значительное количество статей (более тридцати), посвященных одной из важнейших функций Банка России — банковскому регулированию и банковскому надзору.

Данная функция нашла отражение в ст. 4 п. 9 Закона о Банке России, где прямо указывается, что «Банк России осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее — банковский надзор)».

Банковское регулирование и банковский надзор представляют собой два различных направления публично-правовой деятельности. Причем отличие носит не только теоретический, но и практический характер: регулирование и надзор могут осуществляться различными подразделениями в рамках одного органа (Россия) или разными органами (Франция, Швейцария, Канада).

С точки зрения международных актов банковский надзор может рассматриваться и как понятие, включающее в себя одновременно и надзор, и регулирование, поэтому основополагающие принципы эффективного банковского надзора (ключевой документ международного сотрудничества в сфере банковского надзора, принятый Базельским комитетом по банковскому надзору) содержит как стандарты организации практического надзора, так и стандарты регулирования.

Правовое регулирование банковского надзора не ограничивается нормами гл. X, а включает несколько групп правовых актов: международные акты, федеральные законы и подзаконные акты, включая нормативные акты Банка России. Первая группа состоит из международно-правовых актов (рекомендаций, обобщений наилучшей практики и т. п.), таких органов как Совет по финансовой стабильности, Базельский комитет по банковскому надзору и ряда иных. Ко второй группе относятся Закон о Банке России, Закон о банках, Закон о страховании вкладов и др. Третья группа состоит из нормативных актов Банка России в области банковского регулирования и надзора и включает нормативные акты, устанавливающие обязательные экономические нормативы, порядок проведения инспекционных проверок Банка России, регулирующие порядок применения мер воздействия и другие вопросы.

Итак, ст. 56 Закона о Банке России в силу ее важности для значительного количества субъектов приводится дословно: «Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.

Положение о Комитете банковского надзора и его структура утверждаются Советом директоров.

Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров».

Данная статья содержит норму-дефиницию, определяющую Банк России в качестве органа банковского регулирования и надзора. Указанная норма находится в системной связи с положениями ст. 3 Закона о Банке России, согласно которой целью деятельности Банка России являются развитие и обеспечение стабильности банковской системы, и с положениями упомянутой ст. 4 п. 9, устанавливающей в качестве функции Банка России осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.

По формуле закона банковский надзор определен как постоянная деятельность Банка России за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Данная формулировка с полным основанием может быть принята в качестве понятия банковского надзора. При этом ряд авторов считают эту формулировку юридически и экономически некорректной. По их мнению, сущность банковского надзора состоит не в надзоре за соблюдением законодательства (это формально-правовая характеристика надзорной деятельности), а в создании условий, которые понуждали бы кредитные институты не принимать на себя чрезмерные риски, способные привести к их банкротству, разрушению платежной системы, нарушению прав и законных интересов кредиторов и вкладчиков и иных публичных интересов, и одновременно не препятствовали бы развитию этих кредитных институтов. Если банковский надзор считать только надзором за соблюдением законодательства, то он будет сводиться лишь к надзору за соблюдением формальных требований, которые не могут выразить качество многих аспектов деятельности кредитных организаций (качество капитала, качество активов, качество систем управления рисками и внутреннего контроля и др.).

В рассматриваемой статье сформулирована цель банковского регулирования и банковского надзора, которая состоит в поддержании стабильности банковской системы России и в защите интересов вкладчиков и кредиторов. Однако нельзя сбрасывать со счетов и цель не только поддержания стабильности банковской системы, но и ее развития (ст. 3 Закона о Банке России).

Исходя из формулировок рассматриваемой статьи, поднадзорными субъектами Банка России являются кредитные организации и банковские группы, понятия которых определены в Законе о банках.

Изучаемая статья содержит определенное ограничение надзорных полномочий Банка России, которое выражено в запрете на чрезмерное и произвольное вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Тем не менее федеральными законами могут быть предусмотрены случаи, когда такое вмешательство будет легитимным. Данное ограничение деятельности Банка России должно рассматриваться только в системной связи с иными нормами, определяющими конкретные полномочия Банка России. Так, надзорный орган не может определять для банка круг конкретных заемщиков, поскольку это будет прямым вмешательством в оперативную (обычную хозяйственную) деятельность кредитной организации. Однако Банк России вправе оценить заемщика, его финансовое положение, а также запросить о нем необходимую информацию в соответствии с имеющимися полномочиями.

Статья 62 Закона о Банке России определяет, что регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Среди этих структурных подразделений — департаменты, непосредственно осуществляющие надзор за кредитными организациями (их названия изменялись на протяжении ряда лет), лицензионные подразделения, департаменты, работающие в сфере финансового мониторинга и валютного контроля, инспекторские, юридические подразделения и другие. Поскольку значение данного органа достаточно велико, то именно закон установил норму об утверждении Положения о комитете банковского надзора советом директоров Банка России.

В соответствии с Положением о комитете банковского надзора именно этот орган принимает решения по вопросам государственной регистрации кредитных организаций при их создании, выдачи соответствующих лицензий на проведение банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права, вынесения заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, формирования собственных средств (капитала) кредитных организаций с использованием инвесторами ненадлежащих активов, назначения временной администрации по управлению кредитной организацией, аннулирования и отзыва у кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций, применения к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения в случаях, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, и др.

Анализируя даже эти кратко изложенные полномочия Комитета банковского надзора, следует обратить внимание на положение о государственной регистрации кредитных организаций и о выдаче им лицензий на проведение банковских операций (ст. 59 Закона о Банке России содержит аналогичные положения). Это свидетельствует о том, что банковский надзор за вновь создаваемыми кредитными организациями осуществляется уже на этой ранней стадии — проводится проверка представленных для создания кредитной организации пакета документов (устава, учредительного договора, бизнес-плана и др.), а также необходимых документов, подтверждающих экономическую способность учредителей (участников) кредитной организации (юридических и физических лиц) создать такую организацию.

При этом проводится тщательный анализ финансового положения указанных лиц, проверяются источники происхождения денежных средств. Значительный объем проверочных мероприятий касается кандидатов практически на все руководящие должности в кредитной организации (соответствие квалификационным требованиям, требованиям к деловой репутации). Итогом проведения работы является вывод о способности учредителей кредитной организации и ее потенциальных руководителей к обеспечению деятельности (финансовой, экономической, организационной и др.) вновь создаваемого юридического лица.

Полномочия по управлению и регулированию банковской системы немыслимы без возможности контроля за созданием новых кредитных учреждений. Поэтому, являясь единственным органом банковского регулирования и надзора, Банк России наделен полномочиями по регистрации всех вновь создаваемых кредитных организаций. Зачастую в научной литературе надзор и контроль Банка России на стадии создания кредитных организаций называют одной из форм надзора — предварительным надзором.

Следует отметить специфическую особенность данной формы надзора. Эта особенность заключается в том, что деятельность Банка России по государственной регистрации и лицензированию кредитных организаций ограничена во времени установленными в законе сроками рассмотрения представленных документов. Далее следует принятие решения или о создании кредитной организации, или об отказе в этом. Таким образом, данная форма надзора ограничена по продолжительности.

Статья 56 Закона о Банке России содержит уже описанную норму об осуществлении регулятором постоянного надзора за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов или индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Эту деятельность Банка России определяют как форму текущего банковского надзора за деятельностью кредитных организаций.

Данная форма банковского надзора предполагает его ведение непрерывно (постоянно) в течение всего периода деятельности кредитной организации по многочисленным направлениям ее деятельности, которые изложены в Законе о Банке России. В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, правила составления и представления бухгалтерской (финансовой) и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. Такие же правила Банк России устанавливает для банковских групп и банковских холдингов.

Банк России в рамках осуществления надзорных полномочий вправе запрашивать у кредитных организаций, головных кредитных организаций банковских групп и головных организаций банковских холдингов информацию об их деятельности, сведения об участниках банковских групп и банковских холдингов, не являющихся кредитными организациями, требовать разъяснений полученной информации (ст. 57 Закона о Банке России).

Значительные по существу и по объему надзорные полномочия Банка России за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов перечислены в ст. 57—76 Закона о Банке России. Наиболее важными из них являются полномочия по установлению для кредитных организаций обязательных экономических нормативов: максимальный размер риска на одного заемщика; максимальный размер риска на связанное с кредитной организацией лицо (группа связанных с кредитной организацией лиц); максимальный размер крупных кредитных рисков; норматив ликвидности кредитной организации, банковской группы; норматив достаточности собственных средств (капитала); размеры и порядок учета открытой позиции по валютному, процентному и иным финансовым рискам; порядок формирования и размер резервов для покрытия возможных потерь по ссудам, валютному, процентному и иным финансовым рискам; норматив использования собственных средств для приобретения акций других юридических лиц; установление дополнительных обязательных нормативов.

Для осуществления текущего надзора за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и холдингов Банк России обладает и иными необходимыми полномочиями. Так, Банк России устанавливает требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитных организаций, в банковских группах, а также квалификационные требования к руководителю службы управления рисками, руководителю службы внутреннего аудита, руководителю службы внутреннего контроля кредитных организаций, специальному должностному лицу, ответственному за реализацию правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (по согласованию с Росфинмониторингом).

Банк России проводит оценку качества систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации, достаточности собственных средств (капитала) и ликвидности кредитной организации (банковской группы), их соответствия характеру и масштабу совершаемых кредитной организацией операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков, включая определение объема и структуры операций как критериев такой оценки.

В деятельности кредитных организаций могут возникать ситуации, когда ее финансовое состояние становится крайне неудовлетворительным, критическим, и возникает реальная угроза невыполнения обязательств перед кредиторами и вкладчиками. В этих случаях Банк Росси принимает меры по предотвращению негативных последствий. Статья 74 ч. 1 Закона о Банке России определяет, что в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России и в иных случаях Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 % минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев.

Если же кредитная организация не выполняет в установленный Банком России срок предписание регулятора, а также в случае, если допущенные нарушения или совершаемые банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов и вкладчиков, Банк России может применить целый ряд принудительных мер, в том числе потребовать осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев, а также вправе (в ряде случаев обязан) отозвать лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, изложенным в ст. 20 Закона о банках (ст. 74 Закона о Банке России).

Надзор за проблемными банками (при введении временной администрации, санации кредитных организаций в установленных законом случаях), а также в случаях отзыва лицензии и последующей ликвидации кредитной организации в научной литературе называют последующей формой банковского надзора. Такая точка зрения имеет право на существование, поскольку на рассматриваемом этапе деятельность кредитных организаций не может осуществляться в полной мере.

Осуществление всех перечисленных форм банковского надзора предполагает наличие у Банка России определенных методов реализации своих полномочий. Прежде всего, это наблюдение как постоянный документарный, дистанционный мониторинг деятельности кредитных организаций. Статья 56 Закона о Банке России говорит именно о постоянном надзоре.

Другим методом реализации полномочий Банка России при осуществлении банковского надзора является проверка кредитных организаций. Статья 73 Закона о Банке России гласит: «Для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов)... и применяет предусмотренные законом меры по отношению к нарушителям». Проведение проверок регламентируется упомянутой статьей Закона о Банке России и нормативными актами надзорного органа. Так, установлено, что проверки проводят уполномоченные представители (служащие) Банка России, обладающие соответствующими правами; по решению совета директоров в определенных случаях проверки могут проводить аудиторские организации, отобранные в установленном порядке (на практике эта норма не реализована); урегулирован порядок проведения повторных проверок; указаны виды проверок — комплексные, тематические, специализированные, региональные, межрегиональные (само название позволяет определить суть проверки); оформление результата проведенной проверки. Именно проверки являются ключевым элементом и наиболее действенным методом реализации полномочий Банка России по банковскому надзору, их объем весьма значителен.

В распоряжении Банка России имеются и иные методы реализации осуществления банковского надзора. Так, в 2018 году Банку России было предоставлено право проведения контрольного мероприятия (в том числе осуществляемое дистанционно) в целях проверки соблюдения кредитной организацией требований, предъявляемых к ее деятельности. Контрольное мероприятие проводят уполномоченные представители (служащие) Банка России. При этом контрольное мероприятие может проводиться в ходе проверки кредитной организации (ст. 73.1-1 Закона о Банке России), хотя имеет самостоятельный правовой статус.

Нельзя не упомянуть об институте уполномоченных, специально назначаемых в кредитные организации в случаях, предусмотренных законом (ст. 76 Закона о Банке России). Так, уполномоченный назначается в кредитную организацию, если ею получен от ВЭБ.РФ кредит в иностранной валюте для поддержки финансовой системы России, субординированный кредит от Банка России, от ВЭБ.РФ; если в кредитной организации размещены средства федерального бюджета на банковских депозитах; если получен кредит от Банка России на срок более одного месяца; Банком России и Агентством по страхованию вкладов в отношении кредитной организации осуществляются меры по предупреждению банкротства; если размер активов кредитной организации составляет пятьдесят и более миллиардов рублей и размер привлеченных от физических лиц во вклады денежных средств составляет десять и более миллиардов рублей.

Уполномоченные в этих случаях обладают рядом надзорных полномочий — получают от кредитной организации определенную информацию и документы, участвуют (без права голоса) в заседаниях органов управления кредитной организации, иных органов, принимающих решения по вопросам кредитования, управления активами и пассивами. Полученная от уполномоченных представителей информация используется в надзорных целях.

Представляется, что надзорная деятельность Банка России в дальнейшем будет совершенствоваться и станет эффективным средством обеспечения финансовой стабильности банковской системы.

Литература

1. Голубев С. А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах. М.: Юстицинформ, 2004.

2. Голубев С. А., Гузнов А. Г., Комиссарова М. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». М.: Гарант, 2013.

3. Ефимова Л. Г. Банковское право, банковская система Российской Федерации. М.: Статут, 2010.

4. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации». М.: Дело, 2003.

Лещенко С. К.

Белорусская школа финансового права

Финансовое право как учебный курс преподавалось на юридическом факультете Белорусского государственного университета с конца 1950-х годов. Лекционный курс и семинарские занятия вел Семен Романович Вихарев. После защиты им докторской диссертации в 1975 году он пригласил в качестве ассистента преподавателя юридического факультета Георгия Александровича Воробья, которому было поручено ведение семинарских занятий по данному курсу. В то время в Белорусской ССР не было ни одного доктора или кандидата юридических наук, защитивших диссертации в области финансового права. Финансово-правовая наука фактически не развивалась, что было обусловлено общими тенденциями правового регулирования общественных отношений в советское время. Белгосуниверситет был единственным высшим учебным заведением в БССР, где читался курс финансового права.

В связи с тяжелой болезнью и безвременной смертью в 1976 году профессора С. Р. Вихарева декан юридического факультета Василий Федорович Чигир поручил чтение лекций по финансовому праву Г. А. Воробью. Оставаясь малоисследованной и недостаточно развитой отраслью права, финансовое право тем не менее вызывало большой интерес у студентов. Они писали курсовые и дипломные работы по данной учебной дисциплине; активно работал кружок финансового права. В 1979 году Г. А. Воробей защитил кандидатскую диссертацию под руководством профессора Анатолия Александровича Головко на тему «Контрольные функции Президиума Верховного Совета Союзной республики (по материалам БССР)». Он активно участвовал во всесоюзных съездах юристов-финансистов; многократно приглашался на конференции юристов-финансистов социалистических стран; выступал оппонентом по диссертациям, писал отзывы на авторефераты диссертаций. Был лично знаком со многими выдающимися представителями советской финансово-правовой науки: Д. А. Бекерской, В. В. Бесчеревных, Л. К. Вороновой, М. И. Пискотиным, А. И. Худяковым, С. Д. Цыпкиным. Г. А. Воробьем были предложены спецкурсы по налоговому и бюджетному праву.

Под руководством Г. А. Воробья в 1992 году Татьяной Семеновной Бойко успешно защищена первая в Республике Беларусь диссертация в области финансового права «Правовое регулирование государственного внутреннего кредита в Республике Беларусь», что способствовало развитию науки финансового права в республике. Под научным руководством Т. С. Бойко была подготовлена и в 1999 году защищена диссертация Снежаны Константиновны Лещенко «Правовое положение государственной налоговой службы Республики Беларусь». В свою очередь, С. К. Лещенко выступила научным руководителем Надежды Александровны Лопуть, защитившей в 2014 году диссертацию на тему «Правовое регулирование государственного долга Республики Беларусь». Проблемы финансового права на уровне диссертационных исследований изучались Александром Анатольевичем Пилипенко (защита диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовое обеспечение формирования налоговой системы Республики Беларусь» состоялась в 2004 году) и Елизаветой Петровной Ярмош (кандидатская диссертация «Досудебное урегулирование налоговых споров в Республике Беларусь» защищена в 2012 году).

В настоящее время в числе важнейших направлений научных исследований белорусских ученых, разрабатываемых при подготовке диссертаций в области финансового права, — проблематика финансового и налогового контроля; финансово-правовые основы аудиторской деятельности; правовое обеспечение формирования и расходования государственных внебюджетных фондов; правовые основы бюджетного процесса; правовые аспекты налоговой тайны; налоговое обязательство как институт налогового права; обеспечение исполнения налогового обязательства; правовые основы оптимизации налогообложения и налоговых рисков; правовые проблемы взимания отдельных налогов: налога на добавленную стоимость, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц; налогообложение в сфере спортивных правоотношений; налоговое стимулирование инновационной деятельности; налогообложение при реорганизации юридических лиц; правовой институт трансфертного ценообразования; правовое регулирование налоговых отношений в контексте интеграционных процессов; институционально-правовые основы валютного контроля в ЕАЭС и другие.

В Республике Беларусь издается большое количество учебной и учебно-методической литературы по финансовому праву. Среди учебных изданий отметим труды Воробья Г. А. («Финансовое право», Минск: Амалфея, 2006); Бойко Т. С., Лещенко С. К. («Финансовое право», Минск: Книжный Дом, 2006); Пилипенко А. А. («Финансовое право», Минск: Книжный Дом, 2007); Каменкова В. С. («Финансовое право» Минск: ГИУСТ БГУ, 2008), которые переиздавались в последующие годы. Авторами учебных и учебно-методических пособий, курсов лекций являются Л. Я. Абрамчик, Ю. А. Амельченя, А. А. Вишневский, В. А. Круглов, Е. И. Орлова, Л. А. Ханкевич, В. Д. Яковлева.

Финансовое право как учебная дисциплина предусмотрена рядом образовательных стандартов, действующих в Республике Беларусь. Образовательный стандарт первой ступени высшего образования по специальности 1-24 01 02 «Правоведение», утвержденный постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 30 августа 2013 г. № 88 (с изм. и доп. от 11 мая 2018 г.), включает дисциплину «Финансовое право» в государственный компонент цикла специальных дисциплин; на изучение финансового права отводится 118 часов, из них 68 — аудиторных. Образовательный стандарт первой ступени высшего образования по специальности 1-24 01 03 «Экономическое право», утвержденный названным выше постановлением, также включает дисциплину «Финансовое право» в государственный компонент цикла специальных дисциплин; при этом на нее отводится большее количество учебных часов: 140, из них 72 — аудиторных.

Финансовое право изучается слушателями переподготовки руководящих работников и специалистов, имеющих высшее образование, по специальностям 1-24 01 71 «Правоведение» и 1-24 01 72 «Экономическое право» (постановление Министерства образования Республики Беларусь от 29 июня 2021 г. № 137), по специальности 1-24 01 75 «Социальное партнерство и право» (постановление Министерства образования Республики Беларусь от 28 мая 2019 г. № 61). Учебная дисциплина «Финансовое право» обязательна для изучения при получении среднего специального образования по специальности 2-24 01 02 «Правоведение» (постановление Министерства образования Республики Беларусь от 13 мая 2016 г. № 35).

Преподавание финансового права осуществляется в ведущих учреждениях образования Республики Беларусь: Белорусском государственном университете, Академии управления при Президенте Республики Беларусь, учреждении образования «Белорусский государственный экономический университет», учреждении образования «Брестский государственный университет им. А. С. Пушкина», учреждении образования «Полоцкий государственный университет», учреждении образования «Гомельский государственный университет имени Франциска Скорины», учреждении образования «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы» и других учреждениях образования, осуществляющих подготовку и переподготовку юридических кадров.

Болтинова О. В.

Бюджет как экономическая и правая категория

Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII века, а во Франции накануне революции¹⁴.

В конце XVIII — начале XIX века практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год. Необходимо отметить, что во многих странах мира (Англия, Франция, Россия) первые бюджеты были строго засекречены. Так, во Франции в 70-х годах XIX века существовали законы, согласно которым запрещалось обсуждать финансовую деятельность государства, разглашать сведения о бюджете, что каралось смертной казнью.

Бюджет (от англ. budget) — старинное нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga) и означает кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи¹⁵ (Лебедев В. А. 2002, С. 170).

Русский правовед М. Ф. Владимирский-Буданов предполагал, что уже в XVII веке существовал единый общегосударственный бюджет. Из центра в область направлялись сведения о сумме, которую надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли по округам. Это называлось «разруб»¹⁶.

Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов относятся к первым годам царствования дома Романовых. Так, в одной грамоте 1623 года говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала»¹⁷.

С 1803 года в России начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств.

Понятие «бюджет» можно рассматривать с трех точек зрения: материальной, экономической и правовой.

Ряд ученых, в частности М. Амеллер, рассматривая бюджет в материальном смысле, определяет его как смету всех финансовых потребностей государства и всех финансовых ресурсов, необходимых для покрытия этих потребностей. Это своего рода сводная таблица предполагаемых государственных расходов и доходов на определенный отрезок времени, обычно на год¹⁸.

При этом выделяются цели бюджета: 1) сравнение общей суммы доходов с общей суммой расходов; 2) классификация расходов по статьям и определение их важности и срочности; 3) определение воздействия бюджета на экономику или на любой государственный план; 4) эффективность парламентского контроля. Далее делается вывод о том, что бюджет — это план деятельности правительства, юридическую силу которому придает только парламент.

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления (Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П. 2007. С. 54).

Материальное состояние бюджета подвижно, поскольку меняются доходная и расходная части бюджета, постоянно осуществляется процесс движения финансовых потоков. Именно из материального состояния бюджета исходят, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов и учреждений за счет бюджета, об отнесении определенных расходов бюджета¹⁹.

Сущность бюджета как экономической категории реализуется через распределительную, контрольную и стимулирующую функции.

С помощью распределительной функции происходят аккумуляция денежных ресурсов в государстве и их распределение в соответствии с общегосударственными потребностями. Причем именно посредством бюджета осуществляется многоуровневое (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) перераспределение денежных средств.

Посредством контрольной функции осуществляется контроль за движением средств, их перераспределение, эффективность их использования. Контрольная функция воплощает в себе то, что бюджет объективно, через формирование и использование фонда денежных средств государства, отображает все экономические и социальные процессы, которые постепенно протекают в структурных звеньях экономики.

Информационное назначение бюджета подчеркивали и дореволюционные представители науки финансового права. «Государственная роспись или бюджет есть выражение или отражение всего государственного хозяйства или финансов государства. Для того, кто умеет читать ее, она, подобно прожектору, сразу освещает все достоинства и все пороки финансового хозяйства страны, немногими сочными мазками рисует перед его умственным взором яркую картину того, как данное государство ведет свое хозяйство, в чем оно полагает центр тяжести и точку опоры своих финансов, какие ставятся цели, каким путем и насколько умело и полно их достигает»²⁰.

Таким образом, в экономическом аспекте бюджет — это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и управления (Химичева Н. И. 1999. С. 139).

В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации; ст. 11 БК РФ) — это прежде всего закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.

В ст. 11 БК РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации — в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Рассматривая бюджет с материальной, экономической и правовой точек зрения, необходимо отметить следующие аспекты:

— во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

— во-вторых, бюджет — это централизованный фонд денежных средств публично-правового образования (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства и местного самоуправления, доходы по источникам, расходы направляются по функциям государства и муниципальных образований);

— в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

— в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, сметы и т. д.);

— в-пятых, он необходимых для осуществления расходных обязательств государства и муниципальных образований.

Таким образом, бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда публично-правового образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципальных образований в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований) для осуществления расходных обязательств государства и муниципальных образований.

Законодатель в ст. 6 БК РФ выделяет консолидированный бюджет, который представляет свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет не является правовым актом и используется для расчетов и анализа.

В зависимости от соотношения доходной и расходной частей бюджета выделяют: профицитные бюджеты, дефицитные бюджеты и сбалансированные бюджеты. Исходя из структуры бюджетной системы Российской Федерации, бюджеты можно подразделить на: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Литература

1. Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 155 стран мира. 1967.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

3. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1909.

4. Котляревский С. А. Бюджетное право СССР. Институт советского права / под ред. А. Г. Гойхбарга. М.,

5. Кулишер И. М. Очерки финансовой науки. Петроград, 1919.

6. Лебедев В. А. Финансовое право, золотые страницы финансового права России. Т. 2. М.: Статут, 2002.

7. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971.

8. Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г.П Толстопятенко. М.: Проспект, 2007.

9. Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М.: БЕК, 1999.

Артюхин Р. Е.

Бюджетная классификация

Бюджетная классификация — группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления.

Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, она необходима для составления проекта бюджета, исполнения бюджета, ведения бюджетного (бухгалтерского) учета и составления бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации используется унифицированный двадцатизначный код²¹.

Определение принципов назначения, структуры, порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации.

Для доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета установлена двадцатизначная кодировка.

Двадцатизначный код классификации доходов бюджетов имеет следующую структуру:

Код главного администратора доходов бюджета

1

1

3

Код вида доходов бюджетов

группа доходов

4

подгруппа доходов

5

6

статья доходов

7

8

подстатья доходов

9

10

11

элемент доходов

12

13

Код подвида доходов бюджетов

группа подвида доходов бюджетов

14

15

16

17

аналитическая группа подвида доходов бюджетов

18

19

20

Группа доходов имеет следующие значения:

100 — налоговые и неналоговые доходы;

200 — безвозмездные поступления.

Код статьи доходов детализирует соответствующую подгруппу доходов по источнику доходов.

Код подстатьи доходов детализирует соответствующую статью доходов по источнику доходов.

Код элемента доходов соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от полномочий по установлению ставок налога федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами власти муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Структура налога устанавливается налоговым законодательством, зачисление налоговых доходов в доход соответствующего бюджета регулируется бюджетным законодательством через установление норматива распределения.

Аналитическая группа подвида доходов бюджетов является группировкой доходов по виду финансовых операций, относящихся к доходам, и может быть детализирована статьями и подстатьями.

Двадцатизначный код классификации расходов бюджетов имеет следующую структуру:

Код главного распорядителя бюджетных средств

1

2

3

Код раздела

4

5

Код подраздела

6

7

Код целевой статьи

Программная (непрограммная) статья

8

9

10

11

12

Направление расходов

13

14

15

16

17

Код вида расходов

группа

18

подгруппа

19

Элемент

20

Код главного распорядителя бюджетных средств тождественен коду главного администратора доходов бюджета и устанавливается в соответствии с утвержденным в составе ведомственной структуры расходов бюджета перечнем главных распорядителей средств соответствующего бюджета.

Классификация расходов бюджетов в части разделов и целевых статей отражает направление бюджетных средств на выполнение публично-правовыми образованиями своих основных задач и функций в лице соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов управления государственными внебюджетными фондами.

Код раздела определяет направления расходования бюджетных средств по основным функциональным сферам деятельности публично-правовых образований. Код подраздела конкретизирует направление бюджетных средств на выполнение функций в пределах разделов. Единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющие сравнить и сопоставить расходы всех бюджетов:

— общегосударственные вопросы;

— национальная оборона;

— национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

— национальная экономика;

— жилищно-коммунальное хозяйство;

— образование;

— культура;

— здравоохранение;

— социальная политика;

— физическая культура и спорт;

— средства массовой информации;

— обслуживание государственного (муниципального) долга;

— межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Код целевой статьи расходов бюджетов включает код направления расходов и код программной (непрограммной) статьи. Коды целевых статей расходов соответствующего бюджета устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами местного самоуправления.

Группы и подгруппы видов расходов являются идентичными для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и позволяют раскрыть расходы бюджетов по их экономическому содержанию:

— расходы на выплаты персоналу;

— закупка товаров, работ и услуг;

— социальное обеспечение и иные выплаты населению;

— капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности;

— межбюджетные трансферты;

— предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям;

— обслуживание государственного (муниципального) долга;

— иные бюджетные ассигнования.

Двадцатизначный код классификации источников финансирования дефицита бюджета имеет следующую структуру:

Код главного администратора
источников финансирования дефицитов бюджетов

1

2

3

Код группы источника финансирования дефицитов бюджетов

4

5

Код подгруппы источника финансирования дефицитов бюджетов

6

7

Код статьи источника финансирования дефицитов бюджетов

Статья

8

9

Подстатья

10

11

Элемент

12

13

Код вида источника финансирования дефицитов бюджетов

Подвид источника финансирования дефицитов бюджетов

14

15

16

17

Аналитическая группа вида источника финансирования дефицитов бюджетов

18

19

20

Коды групп и подгрупп источника финансирования дефицитов бюджетов являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Группа источников финансирования дефицитов бюджетов имеет следующие значения:

0100 — источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;

0200 — источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Детализация подстатей, подвида источника финансирования дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований производится ими самостоятельно с учетом особенностей исполнения соответствующих бюджетов в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами.

Петрова И. В.

Бюджетная роспись

Бюджетная роспись — документ, который составляется, утверждается и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. На основании бюджетной росписи осуществляется исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

Министерство финансов Российской Федерации устанавливает порядок ведения бюджетной росписи для главных распорядителей средств федерального бюджета²². Порядок ведения бюджетной росписи главных распорядителей средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается финансовыми органами субъектов РФ и местной администрацией соответственно.

При этом предложения по изменению и формированию бюджетной росписи вносит распорядитель бюджетных средств, а получатель может вносить предложения лишь по изменению бюджетной росписи.

Составлению бюджетной росписи предшествует направление главным распорядителям бюджетных средств сводной бюджетной росписи и доведения до них лимитов бюджетных ассигнований.

Отличием сводной бюджетной росписи от бюджетной росписи является то, что ее составляет, утверждает и ведет Министерство финансов Российской Федерации (финансовый орган субъектов Российской Федерации, местные администрации) по предоставляемым бюджетным средствам относительно конкретного главного распорядителя и является базовым (сводным) финансовым документом, в котором отражаются бюджетные средства в соответствии с установленными кодами на финансовый год и (или) плановый период.

Непосредственно исключительным правом утверждать сводную бюджетную роспись и лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета наделен руководитель Министерства финансов Российской Федерации (министр финансов).

Структура сводной бюджетной росписи представляет собой «обобщенный показатель» и включает:

— бюджетные ассигнования по расходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовый год и плановый период в разрезе главных распорядителей по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным и муниципальным программам и непрограммным направлениям), групп видов расходов классификации бюджетных расходов;

— бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджетов на финансовый год плановый период в разрезе кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, кроме операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета.

Показатели сводной бюджетной росписи утверждаются в связи с принятием закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период и должны соответствовать названному нормативно-правовому акту.

Важно отметить, что утверждаемые сводной бюджетной росписью показатели не могут противоречить обоснованиям бюджетных ассигнований (ОБАС), т. е. расходам на финансовый год и плановый период, отражаются в полном объеме в сводной бюджетной росписи в соответствии с законом (решением) о бюджете.

Лимиты бюджетных обязательств в связи с принятием закона (решения) о бюджете осуществляется путем внесения изменений в лимиты бюджетных обязательств, утвержденные на текущий финансовый год и на плановый период в отношении первого и второго годов планового периода. Таким образом, в утвержденный план предыдущего среднесрочного периода (финансовый год и последующие два плановых года) вносятся изменения по расходам в плановый период. Изменения оформляются справкой об изменении сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год и плановый период.

Лимиты бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие главным распорядителем (органом государственной власти, государственным органом, органам местного самоуправления), казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году и плановом периоде.

Министр финансов Российской Федерации утверждает лимиты бюджетных обязательств в течение двух дней в зависимости от предоставленных документов от главных распорядителей, например уведомления о выполнении условий по объектам капитальных вложений за текущий финансовый год и др.

После утверждения сводной бюджетной росписи Министерство финансов Российской Федерации доводит ее до главных распорядителей бюджетных средств и Федерального казначейства согласно утвержденным формам.

Федеральное казначейство после получения документов от Министерства финансов Российской Федерации в течение трех рабочих дней доводит до главных распорядителей и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных ассигнований, которые они имеют право получать в иностранной валюте. Территориальным органам Федерального казначейства направляются сведения о сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитах бюджетных обязательств по расходам, связанным с осуществлением капитальных вложений по объектам капитального строительства и объектам недвижимого имущества. Таким образом, установлен порядок и утверждены соответствующие формы предоставления сведений по конкретным направлениям расходов бюджетов на финансовый год и плановый период, обобщенные в сводной бюджетной росписи.

Бюджетная роспись главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС), главного администратора источников финансирования дефицита бюджета (ГАИФДБ) составляется и утверждается согласно сводной бюджетной росписи по соответствующему ГРБС и ГАИФДБ.

В бюджетную роспись главного распорядителя и главного администратора источников финансирования дефицита бюджета включаются:

— бюджетные ассигнования по расходам главного распорядителя на финансовый год и на плановый период в разрезе разделов, подразделов, целевых статей (государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности), групп видов расходов классификации расходов федерального бюджета, а также распорядителей (получателей) средств федерального бюджета, подведомственных главному распорядителю;

— бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита федерального бюджета главного администратора источников на финансовый год и на плановый период в разрезе администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета и кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Так, бюджетная роспись главного распорядителя и главного администратора источников финансирования дефицита бюджета состоит из трех разделов:

1) бюджетные ассигнования по расходам;

2) бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджета;

3) соотношение бюджетных ассигнований с лицевыми счетами подведомственных распорядителей (получателей), распорядителей источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетная роспись главного распорядителя составляется (формируется) главными распорядителями (главными администраторами источников) на основе детализированных до подведомственных получателей средств федерального бюджета (далее — получатель) (администраторов источников) ОБАС.

В соответствии с бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств распорядители составляют и утверждают бюджетную роспись. Бюджетная роспись распорядителя включает бюджетные ассигнования по расходам распорядителя на исполнение публичных нормативных обязательств на финансовый год и на плановый период в разрезе получателей, подведомственных распорядителю, разделов, подразделов, целевых статей (государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности), групп, подгрупп и элементов видов расходов классификации расходов федерального бюджета.

На основании сводной бюджетной росписи при доведении лимитов бюджетных обязательств составляется и утверждается бюджетная роспись главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, а на основании бюджетной росписи распорядители составляется и утверждается роспись, включающая расходы по подведомственному направлению и расходы получателей.

Таким образом выстроена система финансовых документов, являющаяся основанием исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета.

Литература

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2019.

2. Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Саттаровой. М., 2009.

3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М., 2020.

Петрова И. В.

Бюджетная система: понятие и принципы ее построения

Публичное право служит интересам общества, и с его помощью государство реализует и охраняет те общие устои, без которых невозможны развитие экономики и культуры, целостность и устойчивость государства²³.

Научное представление о бюджетной системе на различных этапах развития общества и государства формировалось в рамках публичного права, а именно бюджетного права и в части отраслевой принадлежности, являющегося подотраслью финансового права.

Для экономических исследований характерно понимание бюджетной системы Российской Федерации как отношений, связанных с бюджетом, формированием доходов, осуществлением расходов, полномочий участников бюджетного процесса, а также межбюджетных отношений и др.²⁴

В бюджетном праве устоялось традиционное понимание бюджетной системы Российской Федерации, которое основывается на ее построении, обусловленном включением в нее бюджетов различных публично-правовых образований.

В бюджетном законодательстве бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджеты, составляющие бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга²⁵, т. е. формируются за счет самостоятельных доходов в целях исполнения расходных обязательств.

В состав бюджетной системы Российской Федерации включены федеральные и территориальные государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Медицинский фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, территориальные фонды медицинского страхования).

Государственные внебюджетные фонды — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Данные фонды призваны реализовать конституционные (социальные) права граждан²⁶.

Ратификация Европейской хартии местного самоуправления²⁷ обусловила закрепление различных видов муниципальных образований, перечень которых является исчерпывающим, что исключает право органов государственной власти субъектов РФ на самостоятельное определение состава муниципальных образований. Возможность создания муниципальных образований на иных территориях, установленных законодательством субъектов РФ, не допускается. Иными словами, состав создаваемых в Российской Федерации муниципальных образований унифицирован и подлежит пересмотру исключительно в рамках федерального законодательства.

Многообразие видов муниципальных образований предполагает многообразие местных бюджетов, которые являются собственными и наличие которых необходимо для существования муниципального образования. Закрепление различных видов муниципальных образований привело к выделению двух уровней местных бюджетов внутри бюджетной системы Российской Федерации:

1) бюджеты муниципальных районов (районные бюджеты), бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Бюджетная система Российской Федерации включает систему местных бюджетов с обособленностью бюджетов поселений и сохранением запрета на подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

Так, бюджетная система Российской Федерации является центральным звеном системы публичных финансов, аккумулирующим значительный объем денежных средств в государстве за счет обязательных платежей и в дальнейшем распределяющая их путем осуществления расходов бюджетов.

Трехуровневое построение бюджетной системы Российской Федерации базируется на принципе федерализма в бюджетной сфере (бюджетный федерализм)²⁸ и на принципе единства. Единство бюджетной системы, по мнению М. И. Пискотина, одно из проявлений финансовой централизации, позволяющей перераспределять часть национального дохода, финансовых ресурсов между различными бюджетами в целях развития различных отраслей экономики²⁹.

Принцип бюджетного федерализма проявляется в свойстве иерархичности бюджетной системы, а его существование вытекает из вертикального построения бюджетов исходя из правового статуса публично-правовых образований.

Н. А. Шевелева называет иерархичность антиподом бюджетного федерализма, поскольку она опирается не на самостоятельность бюджетов, а на их подчиненность³⁰.

Одним из ключевых принципов бюджетной системы Российской Федерации в науке бюджетного права принято называть принцип самостоятельности³¹, в котором различают организационную, доходную, расходную составляющие.

Организационная составляющая заключается в наделении органов соответствующего уровня полномочиями по осуществлению бюджетного процесса и в одновременном запрете вмешательства органов иных уровней публичной власти в этот процесс³².

Доходная и расходная части принципа самостоятельности коррелируются с принципом разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Легальное содержание данного принципа заключается в закреплении за соответствующими бюджетами, бюджетной системы Российской Федерации, конкретных доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также установление бюджетных полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

К построению собственно бюджетной системы исторически относят только «единство бюджетной системы РФ», «разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ», «самостоятельность бюджетов». Остальные относятся к бюджетному процессу (разным его этапам)³³. Бюджетное законодательство не разграничивает принципы бюджетной системы РФ применительно к видовой характеристике бюджетных правоотношений, что обусловлено бюджетным устройством Российской Федерации.

Группировка принципов бюджетной системы Российской Федерации:

— основные (базовые) принципы (бюджетного федерализма; самостоятельности; единства; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета);

— принципы бюджетного финансирования с учетом вертикального построения бюджетной системы РФ и финансовой централизации (результативности и экономности использования бюджетных средств; адресности и целевого характера бюджетных средств);

— принципы бюджетного процесса (равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; сбалансированности бюджета; общего [совокупного] покрытия расходов бюджетов; прозрачности [открытости]; достоверности бюджета; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы).

Характерные особенности бюджетной системы Российской Федерации:

— помимо федерального и регионального бюджетов, включает бюджеты государственных внебюджетных фондов и систему местных бюджетов;

— аккумулирование денежных средств происходит за счет обязательных платежей (налоги, штрафы и т. д.);

— иерархичность построения, обусловленная централизацией финансовых потоков;

— обусловлена финансово-техническими факторами (информационные технологии), позволяющими перераспределять и контролировать финансовые потоки;

— формирование и расходование бюджетных средств всех бюджетов осуществляется по единым правилам и общим условиям (требованиям) в части предоставления безвозмездных поступлений.

Литература

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие для магистратуры. М., 2018.

2. Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учебное пособие. М., 2000.

3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2012.

4. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

Пятковская Ю. В.

Бюджетная смета

Бюджетная смета является финансово-плановым актом, то есть определяет финансовые показатели для установленных федеральным законодательством субъектов на определенный период времени — финансовый год либо финансовый год и плановый период.

С 1 января 2011 г.³⁴ единственными субъектами, финансовая деятельность которых основывается на бюджетной смете, являются казенные учреждения (обособленные [структурные] подразделения казенных учреждений, осуществляющие полномочия по ведению бюджетного учета). Независимо от осуществляемых казенным учреждением направлений деятельности его финансовое обеспечение осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы — документа, устанавливающего в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Полномочиями по регламентации сметно-бюджетного процесса наделяются Минфин России и главные распорядители бюджетных средств. В соответствии с п. 1 ст. 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России устанавливает общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, а также утверждает рекомендуемые образцы сметы и проекта сметы. В настоящее время такие требования оформлены приказом Минфина России от 14 февраля 2018 г. № 26н³⁵ (далее по тексту — Требования). Наряду с этим Минфин России устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений³⁶. Главные распорядители средств федерального бюджета и бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации вправе установить для утверждения смет для подведомственных учреждений сроки составления и подписания проектов смет, порядок и сроки утверждения смет либо внесения в них изменений, а также полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, учреждения по утверждению сметы (внесению изменений в смету).

На основании Требований главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определяют порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет соответствующих казенных учреждений. При этом они вправе установить порядок и сроки составления и подписания проектов смет, порядок и сроки составления, ведения и утверждения смет (внесения изменений в сметы), полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, учреждения по утверждению сметы (внесению изменений в смету).

С развитием цифровой экономики бюджетная смета стала приобретать форму электронного документа в интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». Однако пока что это правило касается лишь бюджетных смет федеральных казенных учреждений. Вследствие материальных и организационных сложностей срок перевода бюджетных смет казенных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в указанную электронную форму постоянно (начиная с 2018 года) переносится на более поздний срок.

Бюджетная смета включает в себя шесть разделов:

1) итоговые показатели сметы;

2) лимиты бюджетных обязательств по расходам получателя бюджетных средств, то есть те, которые связаны с выполнением функций казенных учреждений (оплата труда работников, закупки товаров, работ, услуг, уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и другие);

3) лимиты бюджетных обязательств по расходам на предоставление бюджетных инвестиций, субсидий, межбюджетных трансфертов, осуществление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; обслуживание государственного долга, исполнение судебных актов, государственных гарантий Российской Федерации, а также по резервным расходам;

4) лимиты бюджетных обязательств по расходам на закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в пользу третьих лиц;

5) сведения о бюджетных ассигнованиях, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств (справочно);

6) сведения о курсе иностранной валюты к рублю Российской Федерации (справочно).

Составление бюджетной сметы возлагается на бюджетополучателя — казенное учреждение. Бюджетная смета составляется на срок действия закона (решения) о бюджете на основании доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств. Отдельно в ст. 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается требование об учете при составлении сметы объемов финансового обеспечения для осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, предусмотренных при формировании планов-графиков закупок. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае если казенное учреждение получает государственное (муниципальное) задание, то его показатели используются при составлении бюджетной сметы. Дополнительно утверждаются и иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы.

Показатели сметы формируются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации с детализацией по кодам подгрупп и (или) элементов видов расходов классификации расходов бюджетов, если иное не предусмотрено порядком составления, утверждения и ведения бюджетной сметы.

Неотъемлемой частью бюджетной сметы является обоснование (расчеты) плановых сметных показателей. Минфин России, а также уполномоченные органы государственной власти субфедерального уровня могут устанавливать формы обоснований (расчетов) плановых сметных показателей и разрабатывать методические рекомендации по их заполнению.

Утверждается бюджетная смета руководителем казенного учреждения или иным лицом, уполномоченным действовать от его имени. Данное правило императивно устанавливается в отношении казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Сметы иных казенных учреждений могут утверждаться лицами, указанными в порядке составления, утверждения и ведения бюджетной сметы, утвержденном главным распорядителем бюджетных средств. Право руководителя казенного учреждения утверждать бюджетную смету может быть ограничено в случае выявления нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, допущенных при исполнении сметы. Бюджетная смета утверждается не позднее десяти рабочих дней со дня доведения казенному учреждению в установленном законодательством Российской Федерации порядке лимитов бюджетных обязательств.

В бюджетном законодательстве Российской Федерации в качестве самостоятельного действия выделяется ведение бюджетной сметы. В соответствии с п. 14 Требований ведением сметы является внесение изменений в показатели сметы в пределах доведенных учреждению лимитов бюджетных обязательств. Изменения показателей сметы составляются учреждением путем указания сумм увеличения, отражающихся со знаком «плюс» и (или) уменьшения объемов сметных назначений, отражающихся со знаком «минус». В случае если необходимо внесение изменений в смету, требующих изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и лимитов бюджетных обязательств, такие изменения бюджетной сметы утверждаются после внесения в установленном порядке изменений в бюджетную роспись главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и лимиты бюджетных обязательств. Все изменения в бюджетную смету формируются на основании изменений показателей обоснований (расчетов) плановых сметных показателей.

Федеральным законодательством устанавливается особый порядок для бюджетных смет, содержащих государственную тайну. Составление, утверждение и ведение сметы казенного учреждения, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, осуществляется с соблюдением законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны. При этом показатели сметы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, утверждаются и ведутся обособленно. Утверждается такая смета не позднее двадцати рабочих дней со дня доведения казенному учреждению в установленном законодательством Российской Федерации порядке лимитов бюджетных обязательств.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права: монография / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, О. В. Болтинова [и др.]; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 208 с.

2. Бюджетное право: учебник / Н. Д. Вершило, Т. А. Вершило, О. Н. Горбунова [и др.]; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.

3. Очерки бюджетно-правовой науки современности / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой, Н. П. Кучерявенко. М.; Харьков, 2012. 512 с.

Грачева Е. Ю.

Бюджетное право: понятие, источники, система

В процессе осуществления публичной властью финансовой деятельности объективно встает вопрос необходимости формирования единого централизованного государственного денежного фонда — бюджета страны, средства которого предназначаются для финансирования общесоциальных целей, задач и потребностей. В силу значимости и важности для всей страны общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и расходования централизованного фонда — бюджета, они регулируются нормами финансового права, совокупность которых образует внутри данной отрасли отдельную однородную группу норм, получивших название бюджетного права.

Бюджетное право — основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы страны, регулирующие отношения по формированию и распределению централизованного фонда денежных средств — бюджета, а также государственных внебюджетных фондов, устанавливающие полномочия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в бюджетной сфере, регламентирующие бюджетный процесс, осуществление контроля за соблюдением законности на всех его стадиях, меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства в целях — в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны.

Бюджетное право начиная с XIX века рассматривалось как часть финансового права: раздел или институт. Известный советский, российский ученый, один из основоположников современного российского финансового права М. И. Пискотин сделал обоснованный и аргументированный вывод, который получил всеобщее признание, о том, что бюджетное право — основная, важнейшая подотрасль финансового права³⁷, внутри которой выделяется целый ряд институтов, например нормы, закрепляющие структуру бюджетной системы, самого бюджета и государственных внебюджетных фондов, стадии бюджетного процесса, полномочия субъектов по проведению бюджетного контроля, его формы и методы, институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства и др.

Данная подотрасль занимает центральное положение во всей системе финансового права, что обусловлено важностью регулируемых ею отношений по формированию бюджета страны, а также по его расходованию для финансирования общесоциальных целей и задач.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы, перечень ее доходов и расходов, их распределение по уровням бюджетной системы и др. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, государственных внебюджетных фондов, входящих в бюджетную систему, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, осуществление бюджетного контроля в бюджетной сфере.

Бюджетное право характеризуется наличием собственных источников, которые возможно классифицировать на следующие группы.

— Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе РФ, уставы муниципальных образований.

— Бюджетное законодательство. Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ), бюджетное законодательство состоит из: а) БК РФ, принятого в 1998 году, а введенного в силу с 1 января 2000 г.; б) принятых в соответствии с БК РФ ежегодных федеральных законов о федеральном бюджете; в) ежегодных федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах; г) ежегодно принимаемых законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ; д) ежегодно принимаемых законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; е) муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах; ж) иных федеральных законов, законов субъектов РФ, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих соответствующие бюджетные отношения.

— Подзаконные нормативные правовые акты. К ним относятся: указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; акты федеральных органов исполнительной власти, например приказы Министерства финансов РФ; нормативные правовые акты органов государственной исполнительной власти субъектов РФ; муниципальные правовые акты органов местного самоуправления.

— Международные договоры. В бюджетной сфере важным является установление соотношения бюджетного законодательства с международными договорами, поскольку нередко они в полной мере или в части связаны с финансированием из бюджета закрепленных в них договоренностей между странами. В ст. 4 БК РФ содержится норма, соответствующая норме Конституции РФ, которой предусматривается то, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством страны, принимаются правила международного договора. Международные договоры РФ применяются в бюджетной сфере непосредственно, за исключением тех случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Поскольку по общему признанию бюджетное право — подотрасль финансового права, оно представляет собой определенную систему и включает в себя целый ряд институтов, которые, в свою очередь, группируются в общую и особенную части. К общей части бюджетного права возможно отнести институты, объединяющие нормы, которые устанавливают понятие бюджета, источники и принципы бюджетного регулирования, структуру бюджета, бюджетную систему, бюджетное устройство, бюджетную классификацию, разграничивают компетенцию РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной сфере и др. К особенной части бюджетного права возможно отнести следующие институты: доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы, их виды, источники, расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы, их виды, основные направления, межбюджетные трансферты и их виды, государственные внебюджетные фонды, бюджетный процесс, его стадии, субъекты, государственный (муниципальный) долг, государственный (муниципальный) финансовый контроль, который осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса, институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства и иные.

Центральное положение бюджетного права как подотрасли в системе финансового права обусловлено центральным положением бюджета в финансовой системе общества как единого основного централизованного фонда денежных средств. С необходимостью формирования государством подобного фонда денежных средств для финансирования общесоциальных целей и задач связаны разрабатываемая и проводимая в обществе налоговая политика, развитие правового регулирования финансовых рынков, банковского кредитования, системы денежного обращения, иных институтов финансовой системы, что зависит и определяется состоянием бюджетной системы в стране, достаточностью бюджетных доходов и расходов, их сбалансированностью.

Бюджетное право, его система находятся в постоянном развитии, что обусловлено объективными процессами, протекающими в экономике, иных сферах. Реформируются традиционные институты бюджетного права, появляются новые, содержащие правовые нормы, направленные на повышение эффективности бюджетной системы в целях наиболее полного финансирования всех возникающих общественных потребностей на конкретном этапе развития страны.

Литература

1. Бюджетный кодекс РФ.

2. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М.: Норма, 2010.

3. Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2012.

4. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971.

5. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

Петрова И. В.

Бюджетное правоотношение, его структура, виды

Бюджетное правоотношение существует и развивается как вид финансового правоотношения. Природа финансовых правоотношений определяется тем, что они являются властно-имущественными отношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных отношений³⁸, и в отличие от других (например, административных) отношений, также являющихся в ряде случаев властно-имущественными, финансово-правовые отношения характеризуются прямой связью с процессом планового собирания и распределения денежных средств³⁹.

Финансово-правовые отношения отличаются публично-правовым характером и представляют собой урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов и доходов⁴⁰.

Вышесказанное в полной мере относится и к бюджетным правоотношениям.

Бюджетному правоотношению присущи признаки, касающиеся в том числе содержания и субъектного состава:

— возникают в связи и по поводу бюджетной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— возникают в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств публично-правовых образований;

— носят сложный характер, обусловленный многообразием социальных взаимодействий опосредующих бюджетную деятельность публично-правовых образований;

— носят искусственный, «синтетический» характер, так как возникают вследствие принятия правового акта и возможны как следствие данного акта;

— содержанием являются взаимные права и обязанности субъектов наделенными полномочиями в сфере бюджетной деятельности;

— правовой основой является соподчиненная система нормативно-правовых актов, включающая федеральные, региональные и местные (федеральные законы, нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления);

— охраняются от нарушений бюджетными мерами государственного принуждения.

Бюджетное правоотношение — общественное отношение, урегулированное бюджетно-правовыми нормами, возникающее в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов публично-правовых образований⁴¹.

Под централизованными фондами денежных средств в науке финансового права принято понимать бюджеты различных уровней бюджетной системы, а именно: федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда медицинского страхования Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации), бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты территориальных Фондов медицинского страхования, бюджеты различных видов муниципальных образований.

Легальное определение бюджетного правоотношения отсутствует, при этом ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены виды бюджетных правоотношений. Структура названной статьи обусловлена группировкой отношений в зависимости от видов бюджетно-правовых норм на материальные и процессуальные (процедурные).

Основываясь на видах норм, можно выделить две группы бюджетных правоотношений.

К первой группе относятся материальные бюджетные правоотношения:

1) по формированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

2) по осуществлению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) по осуществлению государственных (муниципальных) заимствований;

4) по регулированию государственного (муниципального) долга.

Ко второй группе относятся процессуальные (процедурные) бюджетные правоотношения:

1) в процессе составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

2) в процессе рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

5) в процессе осуществления контроля и бюджетного мониторинга;

6) в процессе применения бюджетных мер государственного принуждения.

По мнению Н. А. Саттаровой, к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие в процессе исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства государственной казны, которые функционируют в процессе расходования бюджетных средств бюджетов⁴².

В то же время основной смысл правоотношения состоит в том, что оно является формой деятельности субъектов⁴³. Поэтому единая сфера возникновения (бюджетная) всех бюджетных правоотношений обусловливает необходимость разграничения бюджетных правоотношений, возникающих в результате бюджетной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (бюджетный федерализм), и правоотношений, возникающих в результате бюджетной деятельности органов местного самоуправления. Такое разграничение основывается на федеративном устройстве государства, при котором муниципальные образования в подлинные федеративные отношения с Российской Федераций и ее субъектами не вступают.

Исходя из соотношения правового статуса участников бюджетных правоотношений возникли предпосылки выделения вертикальных правоотношений муниципальных образований с Российской Федерацией и ее субъектами, вертикальных бюджетных правоотношений муниципальных образований различных видов и горизонтальных бюджетных правоотношений между публично-правовыми образованиями равного правового статуса.

Первые опосредуют связь между Российской Федерацией как субъектом бюджетного правоотношения, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на основе субординации.

Вторые возникают при осуществлении бюджетной деятельности внутри системы местных бюджетов.

Третьи возникают при реализации бюджетных полномочий одноуровневых публично-правовых образований, например между муниципальными районами, городскими поселениями по решению вопросов межмуниципального характера.

Вертикальным строением бюджетной системы Российской Федерации обусловлено возникновение межбюджетных правоотношений, связанных с распределением прав на доходы, обязанностей по осуществлению расходов между бюджетами различных уровней.

Под структурой бюджетных правоотношений понимаются внутреннее строение и взаимосвязь элементов правового отношения. Естественно, субъекты бюджетных правоотношений — это его участники (стороны)⁴⁴.

В финансово-правовой науке при изучении субъектного состава бюджетных правоотношений особое внимание обращается на различие в понятиях «субъект бюджетного права» и «субъект бюджетного правоотношения» в связи с особенностями их правового состояния.

При реализации своих прав и обязанностей субъект права вступает в бюджетные правоотношения, «приобретает новые свойства, становясь субъектом правоотношения, но, не теряя при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них»⁴⁵, и уже в качестве субъекта правоотношения становится реальным участником, вступившим в конкретное бюджетное правоотношение.

О. В. Болтинова к субъектам бюджетных правоотношений относит:

— Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые реализуют полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации через законодательные (представительные), исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления;

— непосредственно законодательные (представительные) органы государственной власти, органы местного самоуправления (местные администрации);

— государственные (муниципальные) организации, получающие бюджетные средства⁴⁶.

Также, основываясь на нормах бюджетного законодательства, необходимо субъектов бюджетных правоотношений разграничить на две группы:

1) участники бюджетного процесса, наделенные полномочиями на всех стадиях бюджетного процесса, являющиеся субъектами процедурных правоотношений);

2) иные субъекты, получающие бюджетные средства на основании государственного задания, бюджетной сметы, государственного (муниципального) договора (соглашения) и т. п., в результате чего возникают права и обязанности по целевому и эффективному использованию средств, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

К участникам бюджетного процесса относятся: президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.

К иным субъектам бюджетных правоотношений можно отнести: юридических лиц различных организационно-правовых форм (государственные и муниципальные учреждения, публично-правовые компании, государственные корпорации и т. д.); индивидуальных предпринимателей; физических лиц, производителей товаров, работ, услуг.

Литература

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2019.

2. Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Саттаровой. М., 2009.

3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М., 2020.

Разгильдиева М. Б.

Бюджетное регулирование

Термин «бюджетное регулирование» можно понимать по-разному: в широком или узком значении. В широком значении он может охватывать все формы регулирующего воздействия на бюджетные отношения, выступая одним из синонимов для обозначения бюджетно-правового регулирования в целом, т. е. нормативно-правового регулирования бюджетных отношений. Можно отметить, что в тексте Бюджетного кодекса РФ в действующей редакции этот термин не используется вообще, в том числе и в таком смысловом значении. Однако в этом смысле он часто используется в научных разработках экономического профиля, отражая роль и возможности современных бюджетов в решении актуальных социально-экономических проблем⁴⁷.

В узком значении этот термин обозначает бюджетно-правовой институт, закрепленный в ранее действующей редакции Бюджетного кодекса РФ. Так, в период с 2000 по 2004 год в Бюджетном кодексе РФ фактически был закреплен институт регулирующих доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который и рассматривался как институт бюджетного регулирования⁴⁸.

Под регулирующими доходами понимались отчисления (в процентах) от федеральных и региональных налогов и иных платежей, которые на краткосрочной или долговременной основе поступали в нижестоящие бюджеты. Таким образом, часть доходов федерального бюджета направлялась в региональные и местные бюджеты, а часть доходов региональных бюджетов — в местные бюджеты на их территории.

Отчисления могли быть предусмотрены законом о бюджете на очередной финансовый год⁴⁹, и тогда они имели краткосрочный характер, или они могли быть закреплены законом соответствующего уровня на срок не менее трех лет, т. е. быть предоставлены на долгосрочной основе. Аналогичное полномочие было и у органов местного самоуправления, которые имели право доходы местных бюджетов передавать бюджетам других уровней (ст. 63 БК РФ в недействующей редакции).

Следует отметить, что в формате бюджетно-правового регулирования, которое было закреплено на тот период, институт бюджетного регулирования включал в себя только инструменты перераспределения внутри бюджетной системы доходов соответствующего бюджета в форме установления нормативов отчислений от собственных доходов данного бюджета.

Кроме этих инструментов, перераспределение доходов внутри бюджетной системы также осуществляется посредством института межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты в анализируемый период действия Бюджетного кодекса РФ были определены как формы финансовой помощи из вышестоящего бюджета в нижестоящие⁵⁰. С точки зрения формально-юридического закрепления предоставление финансовой помощи не относилось к институту бюджетного регулирования, хотя очевидно, что обе эти конструкции (финансовая помощь и бюджетное регулирование) были направлены на решение единой задачи: повышение уровня бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов до минимально необходимого.

Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ (ред. от 29 ноября 2014 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»⁵¹ из текста Бюджетного кодекса термины «регулирующие доходы», «формы финансовой помощи», «финансовая помощь» были изъяты, хотя такие инструменты, как нормативы отчислений от собственных доходов бюджета и межбюджетные трансферты, не только остались, но и получили дальнейшее развитие.

В частности, нормативы отчислений от федеральных налогов, зачисляемые в нижестоящие бюджеты, определяются теперь на постоянной основе в ст. 56, 61—61.6 БК РФ. Полномочиями по изменению этих нормативов обладает федеральный законодатель, они могут быть реализованы в форме внесения изменений и дополнений в указанные статьи Бюджетного кодекса РФ.

Региональные и местные налоги и сборы подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. При этом субъект Российской Федерации и муниципальные образования также обладают полномочиями формировать отчисления от своих налоговых и неналоговых доходов в нижестоящие бюджеты.

Так, ст. 58 БК РФ определены полномочия субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также неналоговых доходов регионального бюджета, направляемых в бюджеты муниципальных образований на территории данного субъекта Российской Федерации. В частности, предусмотрено, что такие отчисления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, за исключением закона о региональном бюджете, что обеспечивает постоянно действующий характер таких отчислений. Законом о региональном бюджете отчисления тоже могут устанавливаться, но только по доходам, поступающим в региональный бюджет от уплаты налога на доходы физических лиц. Таким образом, в законе дифференцируются виды отчислений: единые (установленные на постоянной основе региональным законом, кроме закона о бюджете субъекта РФ) и дополнительные от налога на доходы физических лиц (установленные законом о региональном бюджете). Дополнительные отчисления могут быть установлены только от поступающего в региональный бюджет налога на доходы физических лиц.

Кодексом определены минимальные размеры отчислений, которые должны быть предусмотрены для направления в местные бюджеты. Так, общая сумма отчислений, направляемая в адрес местных бюджетов, должна составлять не менее 15 % налоговых доходов консолидированного бюджета данного региона. При этом сумма отчислений от такого дохода регионального бюджета, как акцизы на ряд подакцизных товаров⁵², должна составлять не менее 10 % от суммы налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Также зафиксирована обязанность субъекта Российской Федерации на постоянной основе установить и нормативы отчислений от ряда неналоговых доходов своего бюджета: денежных взысканий (штрафов), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; платы за негативное воздействие на окружающую среду; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации.

В качестве дополнительной гарантии интересов муниципальных образований зафиксирован запрет на изменение размера отчислений в местные бюджеты в течение трех лет с момента введения трехлетнего срока планирования проектов местных бюджетов. Не допускается установление нормативов отчислений в разном размере для муниципальных образований одного вида. В то же время для муниципальных образований разных видов (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы городских округов) нормативы отчислений могут отличаться.

Такие муниципальные образования, как муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением, также обладают полномочиями по установлению нормативов отчислений от «своих» федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также неналоговых доходов в бюджеты поселений и районов на своей территории (ст. 63, 63.1 БК РФ).

Теоретические аспекты бюджетного регулирования активно разрабатываются в современной финансово-правовой науке, несмотря на то что в бюджетном законодательстве этот термин не закреплен. Целесообразность научного осмысления института бюджетного регулирования определяется необходимостью совершенствования сложившегося механизма распределения и перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, применение которого обусловлено задачами России как социального, основанного на принципах федерализма государства.

Так, Р. В. Ткаченко относит к методам бюджетного регулирования: распределение между уровнями бюджетной системы собственных источников доходов бюджетов (нормативы распределения налоговых доходов, установленные в ст. 50, 56, 61 БК РФ; бюджетное правило [ст 96.6 БК РФ]); использование резервных фондов бюджетной системы; межбюджетные трансферты, а также распределение между публично-правовыми образованиями разного уровня расходных обязательств.

В науке предложен и более широкий взгляд на бюджетное регулирование, когда оно рассматривается как комплекс мер, направленных не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на стимулирование органов власти и местного самоуправления к более эффективной организации собственной деятельности (Бойко Н. Н.).

Литература

1. Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (в связи с изменениями бюджетного законодательства в 2020—2021 годах), утв. Минфином России // URL: https://minfin.gov.ru.

2. Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, утв. Минфином России // URL: http://www.minfin.ru.

3. Бойко Н. Н. Актуальные проблемы межбюджетных трансфертов в местных бюджетах // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 10. С. 30—36.

4. Витоль Э. Ю. Межбюджетные отношения: оказание финансовой помощи в контексте финансового выравнивания // Закон. 2018. № 12. С. 175—199.

5. Ткаченко Р. В. Роль бюджетного регулирования в современном обществе // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 11. С. 122—132.

Пятковская Ю. В.

Бюджетные ассигнования

Категория «бюджетные ассигнования» впервые легально была определена в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Бюджетные ассигнования являются строго целевыми, адресными и обоснованными. Бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Бюджетным законодательством Российской Федерации рамочно урегулирован процесс планирования бюджетных ассигнований. При этом на финансовый орган соответствующего уровня возложено полномочие по определению порядка и методики планирования бюджетных ассигнований⁵³ (ст. 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

При планировании бюджетных ассигнований необходимо подготовить их обоснование. Как следует из ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обоснование бюджетных ассигнований — документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). На главных распорядителей бюджетных средств возлагается осуществление планирования соответствующих расходов бюджета и составление обоснований бюджетных ассигнований (ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Как правило, при формировании обоснований бюджетных ассигнований главными распорядителями используются программно-целевые методы планирования, количественные и качественные показатели деятельности главных распорядителей, установленные государственными (муниципальными) программами, а также характеризующие непрограммные направления деятельности главных распорядителей. За нарушение главным распорядителем бюджетных средств порядка формирования и (или) представления обоснований бюджетных ассигнований применяются меры административной ответственности.

Процесс формирования бюджетных расходов (формирование расходных обязательств, преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения соответствующих затрат в закон [решение] закон о бюджете и т. д.) предопределяет и процедуру формирования бюджетных ассигнований. Так, предварительная оценка объема бюджетных ассигнований по каждому виду расходных обязательств приводится в реестре расходных обязательств. Бюджетные ассигнования утверждаются правовыми финансово-плановыми актами. Так, изначально распределение бюджетных ассигнований утверждается в законе (решении) о бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. На основании утвержденного закона (решения) о бюджете утверждается сводная бюджетная роспись. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по объему бюджетных ассигнований должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

С учетом закрепленного в ст. 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа подведомственности расходов бюджетов, основываясь на ведомственной структуре расходов бюджета, бюджетные ассигнования по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств распределяют главные распорядители (распорядители) средств соответствующего бюджета. Оформляется обозначенное действие посредством утверждения бюджетной росписи. При этом право на распределение бюджетных ассигнований существует в неразрывной связи с правом на распределение лимитов бюджетных обязательств⁵⁴.

Должностные лица финансовых органов, главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств несут административную ответственность за нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований (лимитов бюджетных обязательств) (ст. 15.15.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В рамках финансового года бюджетные ассигнования, равно как и лимиты бюджетных обязательств, прекращают свое действие 31 декабря (ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации). По окончании финансового года одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляется пояснительная записка к нему, содержащая в том числе сведения о результатах использования бюджетных ассигнований.

В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования:

— на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

— на социальное обеспечение населения;

— на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

— на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным [муниципальным] учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

— на предоставление межбюджетных трансфертов;

— на предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

— на обслуживание государственного (муниципального) долга;

— на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

С учетом конструкции ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепленный в ней перечень форм бюджетных ассигнований носит исчерпывающий характер, что подтверждается судебной практикой⁵⁵. Необходимость подобной нормы обусловлена потребностью нивелировать коррупционное поведение⁵⁶ и исключить предоставление публичным органам чрезмерно широких дискреционных полномочий.

Литература

1. Бюджетное право: учебник / Н. Д. Вершило, Т. А. Вершило, О. Н. Горбунова [и др.]; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.

2. Голубев А. В. Система нормативных оснований расходов бюджетов // Финансовое право. 2016. № 4. С. 9—10.

3. Пятковская Ю. В. Правовое регулирование бюджета субъекта Российской Федерации: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Норма, 2017. 288 с.

Болтинова О. В.

Бюджетные меры принуждения

Бюджетные меры принуждения применяются за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного гл. 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком:

— нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

— нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

— нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;

— нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов.

Следует отметить, что государственное принуждение — это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение⁵⁷.

Содержательную основу различных форм государственного принуждения составляют специфика конкретных мер принуждения, цели, основания и последствия их применения, их материально-правовая регламентация. Конкретная форма государственного принуждения выражается в специфике тех охранительных правоотношений, в рамках которых осуществляются названные разновидности мер государственного принуждения.

Бюджетные меры принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного гл. 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Законодатель выделяет следующие виды бюджетных мер принуждения:

— бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

— бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

— бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

— приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к органам, обладающим полномочиями по применению бюджетных мер принуждения, отнесены финансовый орган и Федеральное казначейство. В ст. 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено полномочие финансового органа принимать решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Так, в соответствии с п. 2 ст. 306.2 Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения в соответствии с решениями финансового органа об их применении. Исключением относительно полномочий Федерального казначейства является передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Таким образом, в процессе применения мер государственного принуждения за нарушения норм БК РФ непосредственное участие принимают: 1) орган государственного (муниципального) финансового контроля; 2) финансовый орган (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) и 3) Федеральное казначейство.

Бюджетные меры принуждения применяются в течение тридцати календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения, под которым понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. 306.4, 306.5, 306.6, 306.7 и 306.8 БК РФ (нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов).

Перечисляя вышеуказанные составы правонарушений, следует отметить, что в КоАП РФ закреплены следующие семнадцать составов нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3); нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.6); нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7); нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст. 15.15.8); несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.15.9); нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10); нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.15.11); нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст. 15.15.12); нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13); нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст. 15.15.14); нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15); нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16)⁵⁸.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.

3. Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 274.

4. Саттарова Н. А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex Russica. 2015. № 8.

Бубнова О. Ю.

Бюджетные полномочия

Бюджетные полномочия — права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Данные права и обязанности устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Законодательное определение бюджетных полномочий дается в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ⁵⁹. Исходя из того, что бюджетные полномочия состоят из прав и обязанностей субъектов, можно говорить о бюджетных правах, которые принадлежат как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, национально-государственным образованиям.

В советском и российском законодательстве, в юридической литературе широко применялся термин «бюджетные права» для характеристики прав государства, его административно-территориальных единиц и соответствующих органов государственной власти в сфере бюджетных правоотношений. Права в данном случае понимались как мера возможного поведения. В настоящее время для правовой характеристики государства и государственно-территориальных образований широко используется термин «компетенция». Компетенция включает предметы ведения и полномочия. В ведении Российской Федерации, согласно п. 3 ст. 71 Конституции РФ, находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 7) определена компетенция Российской Федерации как суверенного государства, субъекта международного права. В силу этого Российская Федерация имеет право на самостоятельный бюджет. Однако статья называется «Бюджетные полномочия Российской Федерации». В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу. Следовательно, закрепленная в ст. 7 БК РФ компетенция Российской Федерации как государства реализуется через полномочия, которые принадлежат органам представительной и исполнительной власти.

Бюджетная компетенция — это основа бюджетно-правового статуса Российской Федерации, реализуемая через осуществление полномочий органами государственной власти РФ и включающая следующие элементы:

— предметы ведения Российской Федерации в бюджетной сфере;

— права и обязанности Российской Федерации в бюджетной сфере;

— гарантии бюджетных прав;

— ответственность Российской Федерации в сфере реализации бюджетных полномочий.

Бюджетные полномочия Российской Федерации можно разделить на две группы:

1) полномочия, связанные с определением общих принципов и основ организации и функционирования бюджетной системы на всех ее уровнях;

2) полномочия, относящиеся непосредственно к федеральному уровню власти.

К первой группе полномочий относятся, в частности:

1) установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

2) определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

3) установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти бюджетной отчетности;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

5) определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

6) определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ;

7) определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

8) установление порядка осуществления заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, управления долгом РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга РФ;

9) установление бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения.

Ко второй группе полномочий относятся:

1. Установление порядка:

а) составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

б) утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в) осуществления контроля за их исполнением;

г) утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

д) составления отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ.

2. Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств РФ.

3. Определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы РФ.

4. Предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

5. Осуществление государственных заимствований РФ и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом РФ и др.

Характер бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ определяется федеративным устройством Российской Федерации. Основные бюджетные полномочия субъектов РФ определены в ст. 8 БК РФ⁶⁰, детально они регламентируются нормативными правовыми актами соответствующих субъектов РФ.

Полномочия субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений состоят из двух групп:

1) полномочия, которые касаются всей бюджетной системы субъекта РФ, включающей в себя собственно бюджет этого субъекта и местные бюджеты;

2) полномочия, которые относятся исключительно к бюджету субъекта РФ непосредственно.

К первой группе можно отнести следующие полномочия:

1) установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности;

2) определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;

3) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

4) установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

5) установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

6) временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

Ко второй группе можно отнести следующие полномочия:

1) установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении;

2) установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;

3) предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

4) установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

5) осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта РФ, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта РФ и иные бюджетные полномочия.

Расширены бюджетные полномочия городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Помимо перечисленных, органы государственной власти указанных субъектов РФ вправе: определять источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований; устанавливать нормативы отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований от федеральных, региональных или местных налогов и сборов; определять объем и порядок предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований; определять объем, порядок предоставления и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований и т. п.

Особенности бюджетных полномочий местных органов власти определяются системой местного самоуправления. Общие полномочия органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений установлены ст. 9 БК РФ⁶¹, которые детально регламентируются законами соответствующего субъекта РФ, а также нормативными правовыми актами самих муниципальных образований.

К полномочиям органов местного самоуправления относятся:

1. Установление порядка:

— составления и рассмотрения проекта местного бюджета;

— утверждения и исполнения местного бюджета;

— осуществления контроля за исполнением местного бюджета и утверждения отчета об исполнении местного бюджета.

2. Составление и рассмотрение проекта местного бюджета.

3. Утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.

4. Определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

5. Осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами.

6. Детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к соответствующему местному бюджету, и иные бюджетные полномочия.

Исходя из структуры органов местного самоуправления органам местного самоуправления муниципальных районов, наряду с указанными выше полномочиями, предоставлены также полномочия по:

1) установлению в соответствии с законодательством нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов;

2) установлению в соответствии законодательством нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских поселений от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;

3) установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

4) предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

5) составлению отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

К бюджетным полномочиям городских округов с внутригородским делением относятся также полномочия по:

1) установлению в соответствии с законодательством налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

2) установлению нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

3) установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов, предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;

4) составлению отчета об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением.

В то же время органы местного самоуправления поселений, районов округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, помимо бюджетных полномочий, отнесенных к компетенции муниципальных органов, осуществляют бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения, района, округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя.

Литература

1. Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 272 с.

2. Грачева Е. Ю. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный): научно-популярное издание. 3-е изд. М.: Проспект, 2016. 687 с.

Лагутин И. Б.

Бюджетный аудит

Бюджетный аудит представляет собой отдельное направление деятельности органов государственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффективности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики государства.

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» указывается, что «Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию»⁶². Следовательно, понятие «внешний государственный аудит» впервые в российской практике получило нормативное закрепление. Более того, в данном законе имеются указания и на некоторые разновидности государственного аудита. Так, впервые законодательно определяется содержание стратегического аудита, заключающегося в проведении Счетной палатой Российской Федерации аудита «реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации» (п. 5 ст. 5 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).

В России аудит разделяется на несколько видов, а именно: проводимый негосударственными аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами, но инициированный государством (обязательный аудит); проводимый государственными структурами в отношении государственных и негосударственных органов (это деятельность, выходящая за рамки традиционных контрольных мероприятий, направленная в первую очередь на выявление эффективности деятельности субъектов в самых различных сферах публичных отношений); внутренний финансовый аудит, направленный на определение эффективности финансового управления внутри публично-правовой структуры.

В современной науке и практике понятия «бюджетный аудит» и «финансовый контроль» чаще всего отождествляются. Как правило, это связано с неоднозначным толкованием положений действующего законодательства. На эту проблему обращает внимание Е. В. Рябова, которая указывает, что «спектр задач государственного аудита гораздо шире, нежели государственного финансового контроля»⁶³.

Важно понимать, что понятие «бюджетный аудит» применимо лишь в отношении аудита бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления.

Под термином «внешний аудит» в большинстве случаев понимают именно аудиторскую деятельность, то есть деятельность аудиторов и аудиторских организаций «по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами». Такой аудит имеет два вида: инициативный (добровольный) и обязательный аудит. По объектам аудит разделяют на банковский аудит, аудит страховых организаций, аудит бирж, аудит инвестиционных институтов и аудит внебюджетных фондов и т. д. Однако под термином «внешний аудит» рядом авторов также понимается и деятельность Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, так как такие органы в научной литературе часто именуют не иначе как внешние органы финансового контроля. В ст. 270.1 БК РФ «Внутренний финансовый аудит» устанавливается возможность создания органами исполнительной власти (органами местной администрации) подразделений внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющих разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

В соответствии со ст. 160.2-1 БК РФ, внутренний финансовый аудит представляет собой особый вид деятельности по формированию и предоставлению руководству необходимой информации о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий, в том числе заключения о достоверности бюджетной отчетности, а также предложений о повышении качества финансового менеджмента, о повышении результативности и экономности использования бюджетных средств, заключения о результатах исполнения решений, направленных на повышение качества финансового менеджмента. То есть внутренний финансовый аудит — это не финансовый контроль в чистом виде, а это особый вид управленческой деятельности, направленный на повышение качества организации и осуществления финансовой работы органа исполнительной власти. Следовательно, внутренний финансовый аудит необходимо рассматривать в большей степени как административный или управленческий контроль, в котором, однако, содержатся отдельные элементы финансового контроля как института финансового права.

Важно также отметить, что бюджетный аудит в настоящее время в России представлен в большей степени в форме аудита эффективности бюджетных расходов.

Традиционно аудит эффективности рассматривается в качестве средства, направленного на выявление неэффективного поведения в процессе использования бюджетных средств. По мнению В. А. Жукова, аудит эффективности — это проверка эффективности деятельности объектов контроля по использованию финансовых, материальных и природных ресурсов и разработка системы мер по устранению выявленных нарушений, недостатков и проблем⁶⁴. А. Н. Саунин определяет аудит эффективности как «разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти и других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач»⁶⁵. В настоящее время активно развивается не только последующий, но и предварительный аудит эффективности.

Потребность в аудите эффективности в системе бюджетного аудита обуславливается, прежде всего, качественными изменениями в законодательстве. Практической целью реализации аудита эффективности должно стать не только повышение результативности бюджетных расходов, но и повышение качества управленческих решений в сфере публичных финансов.

Литература

1. Лагутин И. Б. Бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации: проблемы системности и особенности правового регулирования / отв. ред. и авт. пред. Н. М. Артемов. М.: Юрлитинформ, 2015.

2. Лагутин И. Б. К вопросу об организации внутреннего финансового аудита в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2020. № 5. С. 11—14.

3. Рябова Е. В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в российском законодательстве // Юридический мир. 2013. № 2. С. 15.

Артюхин Р. Е.

Бюджетный контроль, его субъекты

Законодательство Российской Федерации, включая бюджетное, не использует понятие бюджетного контроля, поэтому вопрос о его содержании и рамках является дискуссионным.

В научной литературе бюджетный контроль определяется как часть финансового контроля наряду с налоговым, валютным, банковским контролем и др. Такое мнение высказывали Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова, Д. Л. Комягин и другие ученые. От других направлений финансового контроля бюджетный контроль отличается по своему объекту, субъектам, целям и задачам.

Можно выделить три позиции, различающиеся по определению границ бюджетного контроля относительно государственного финансового контроля, легальное определение которого содержится в бюджетном законодательстве.

Кучеров И. И. отмечал, что бюджетный контроль соотносится с государственным финансовым контролем как частное с общим, являясь при этом одним из важнейших его направлений. Таким образом, первая позиция предполагает, что бюджетный контроль является составной частью государственного финансового контроля.

Вторая позиция позволяет поставить знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Бюджетный кодекс содержит разд. IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», при этом, поскольку сам Бюджетный кодекс регулирует бюджетные правоотношения, термин «бюджетный контроль» порой используется в отношении государственного (муниципального) финансового контроля, регулируемого БК РФ.

Третья группа авторов обосновывает, что бюджетный контроль шире, чем государственный финансовый контроль, так как он включает в себя все виды контроля в сфере бюджетных отношений.

Несмотря на отсутствие легального определения, понятие бюджетного контроля активно используется в научной литературе. Значительным количеством авторов бюджетный контроль определяется как деятельность по проверке законности, своевременности, целесообразности правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования денежных фондов соответствующего публично-правового образования. При этом отмечается тот факт, что бюджетный контроль сопровождает деятельность участников бюджетного процесса, осуществляясь на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного периода (О. В. Болтинова, Д. Л. Комягин). Крохина Ю. А. определила рамки бюджетного контроля как разновидности государственной правовой деятельности и одновременно разновидности управленческой деятельности государства в финансовой сфере.

В целом можно отметить, что осуществление бюджетного контроля в разной степени присуще всем органам власти. В соответствии с конституционным принципом разделения властей каждая ветвь власти имеет определенные механизмы бюджетного контроля. Так, например, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» предусматривает осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений при рассмотрении и утверждении проекта федерального закона о федеральном бюджете, рассмотрении отдельных вопросов исполнения федерального бюджета на заседаниях комитетов и комиссий палат, рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета.

При этом законодательная и исполнительная ветви власти могут осуществлять бюджетный контроль как напрямую, так и через формирование специальных контрольных органов. Контрольными полномочиями в бюджетной сфере обладает и Президент Российской Федерации.

Бюджетный контроль (в широком смысле) осуществляется отдельными участниками бюджетного процесса: главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами поступлений в бюджет в форме внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Администраторы бюджетных средств также обеспечивают контроль соблюдения получателями межбюджетных трансфертов условий, установленных при их предоставлении.

Действующая на сегодняшний день редакция БК РФ определяет, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется «в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета»⁶⁶.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль, определяемый Бюджетным кодексом, подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Современные подходы к бюджетному контролю отдают приоритет предварительному контролю как способу предотвращения нарушений перед последующим. Такая организация контрольных процессов позволяет сократить количество бюджетных нарушений и, соответственно, необходимость применения бюджетных мер принуждения.

Законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления образуют органы внешнего финансового (бюджетного) контроля, исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления — органы внутреннего финансового (бюджетного) контроля.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В рамках осуществления бюджетного контроля Счетная палата осуществляет контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета, а также контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций). Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют:

— контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

— контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

— контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;

— контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств;

— контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств;

— контроль в сфере закупок⁶⁷.

Раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет виды и объекты контроля, методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению контроля, представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля. Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, согласно Бюджетному кодексу, являются проверка, ревизия, обследование. Проверка — это документальное и фактическое изучение законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Ревизия — комплексная проверка деятельности объекта контроля. Под обследованием Бюджетный кодекс понимает анализ и оценку состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Список объектов государственного (муниципального) финансового контроля очень широк, в него включаются как участники бюджетного процесса, так и публично-правовые образования и юридические лица, использующие средства из бюджетов:

— Главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

— Финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация).

— Государственные (муниципальные) учреждения.

— Государственные (муниципальные) унитарные предприятия.

— Государственные корпорации (компании), публично-правовые компании.

— Хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

— Юридические лица, за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; индивидуальные предприниматели, физические лица, являющиеся:

• юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из соответствующего бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями;

• исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов.

— Органы управления государственными внебюджетными фондами.

— Юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

— Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации⁶⁸.

Литература

1. Артюхин Р. Е., Козырин А. Н., Ялбулганов А. А. Государственный финансовый контроль: федеральные институты. М.: Норма, 2023. 216 с.

2. Болтинова О. В. Бюджетное право. М.: Норма, 2018. 256 с.

3. Государственный контроль в финансово-бюджетной сфере / под ред. Р. Е. Артюхина, Э. А. Исаева. М.: Прометей. 2023. 648 с.

4. Грачева Е. Ю. Финансовое право. Схемы с комментариями: учебное пособие. М.: Проспект, 2022. 112 с.

5. Комягин Д. Л. Бюджетное право. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2018. 533 с.

6. Крохина Ю. А. Бюджетное право России. М.: Юрайт, 2019. 375 с.

7. Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. 315 с.

Покачалова Е. В.

Бюджетный кредит

Бюджетный кредит, согласно Бюджетному кодексу РФ, представляет собой один из самостоятельных видов государственного (муниципального) долга. Бюджетный кредит — это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных [муниципальных] учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6, 93.2 БК РФ).

К источникам правового регулирования отношений, касающихся бюджетного кредита, относится, прежде всего, БК РФ, а конкретно: ст. 93.2 «Бюджетные кредиты», ст. 93.3 «Предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам», ст. 93.5 «Бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов», ст. 93.6 «Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счете бюджета», гл. 15 «Внешние долговые требования Российской Федерации».

Таким образом, при регулировании отношений в сфере предоставления и использования бюджетного кредита приоритет остается за нормативными правовыми актами, регламентирующими бюджетные отношения, т. е. за публичным финансовым (бюджетным) правом. Договорные отношения в обозначенной сфере регламентируются гражданским законодательством.

В научной литературе вопрос о правовой природе данных отношений достаточно дискуссионен. Большинство авторов однозначно считают, что правоотношения в сфере организации и функционирования бюджетных кредитных отношений относятся к предмету финансового права, поскольку государственный, муниципальный и бюджетный кредиты, как разновидности публичного кредита, влекущие образование публичного долга, входят в состав финансовой системы Российского государства в качестве самостоятельного звена. В связи с чем указанная сфера является приоритетной сферой регулирования российского финансового права⁶⁹. В качестве дополнительных аргументов в пользу финансово-правовой природы бюджетно-кредитных отношений в литературе приводится также и то обстоятельство, что «предоставление бюджетных средств из одного бюджета другому бюджету есть не что иное, как их перераспределение в рамках бюджетной системы РФ»⁷⁰. Однако рядом авторов и судебной практикой поддерживается точка зрения, что эти отношения подлежат гражданско-правовому регулированию.

Исследование вопросов бюджетного кредита и на сегодняшний день является актуальным, что подтверждается интересом со стороны ученых к данному вопросу.

Бюджетный кредит, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ, может предоставляться: 1) Российской Федерации; 2) субъекту РФ; 3) муниципальному образованию; 4) юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Бюджетный кредит, таким образом, является самостоятельным инструментом реализации финансово-правовой (бюджетно-правовой) политики государства, способствует реализации задач и функций публично-правовых образований, поэтому не случайно, что важнейшие правила правового регулирования, касающиеся организации бюджетно-кредитных правоотношений, закреплены в бюджетном законодательстве РФ, и лишь порядок заключения договора регламентирован ГК РФ. При этом даже форму названного договора разрабатывает и утверждает Министерство финансов РФ⁷¹.

По общему правилу бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц — неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Источником предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам могут выступать исключительно средства целевых иностранных кредитов либо же средства бюджетов субъектов РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Эти регионы и местности отличаются ограниченным сроком завоза грузов. Сами же кредиты предоставляются в данном случае для целей закупки и доставки топлива и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в соответствующие субъекты РФ.

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ, Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 307 впервые предусмотрена возможность предоставления бюджетного кредита государственному внебюджетному фонду Российской Федерации (в порядке, предусмотренном ст. 93.6 БК РФ)⁷².

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. При утверждении бюджета определяются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок его предоставления, бюджетные ассигнования для его предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов. Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором.

Важным условием предоставления бюджетного кредита является предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением). Данное требование не распространяется на случаи, когда заемщиком выступают Российская Федерация, субъект Российской Федерации, государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ». В качестве обеспечения выступают исключительно банковские гарантии, поручительства, государственные (муниципальные) гарантии, залог имущества в размере не менее 100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень надежности (ликвидности).

Кроме того, для юридических лиц обязательным условием предоставления бюджетного кредита также является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя органами, указанными в п. 4 ст. 93.2 БК РФ, или, по их поручению, уполномоченным лицом, а также дача согласия на проведение органом финансового контроля проверок соблюдения условий, целей и порядка его предоставления, которые включаются в договор наряду с положением об ответственности получателя бюджетного кредита за нарушение обязательств в соответствии с законодательством РФ.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам по общему правилу могут предоставляться на срок до пяти лет. Исключения предусмотрены только для бюджетных кредитов субъектам РФ, выдаваемым им за счет средств целевых иностранных кредитов, бюджетных кредитов для погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в виде обязательств по государственным (муниципальным) ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций и в некоторых других случаях, специально оговоренных в п. 1 ст. 93.3 БК РФ.

Цели предоставления, размеры платы за пользование бюджетным кредитом устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Бюджетные кредиты, в соответствии с бюджетным законодательством, могут предоставляться на различные общественно значимые цели, основными среди которых являются: частичное покрытие дефицита бюджета; закупка и доставка топлива, муки и других товаров за счет средств бюджетов РФ, на которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов; пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов); покрытие временных кассовых разрывов; финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, финансовое обеспечение реструктуризации обязательств (задолженности) в пределах бюджетных ассигнований; ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий на территории РФ. Бюджетные кредиты могут также предоставляться на цели, предусмотренные программой внешних заимствований Российской Федерации и др.

Правительству РФ, в соответствии с п. 12 ст. 93.2, предоставлено право устанавливать правила (основания, порядок и условия) списания и восстановления в учете задолженности юридических лиц по денежным обязательствам перед Российской Федерацией.

Значительные полномочия в сфере бюджетного кредита в части контроля за соблюдением условий предоставления и использования бюджетных кредитов возложены на Федеральное казначейство. Федеральному казначейству же предоставляется также право требования от имени Российской Федерации возврата (погашения) задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), государственного внебюджетного фонда Российской Федерации по денежным обязательствам перед Российской Федерацией по возврату бюджетного кредита на пополнение остатка средств на едином счете бюджета (п. 9 ст. 93.6 БК РФ). Порядок взыскания непогашенных бюджетных кредитов регламентируется Министерством финансов Российской Федерации⁷³.

Литература

1. Армасова Е. Р. Бюджетный кредит: изменения законодательства и судебная практика // Бюджет. 2014. № 8. С. 38—41.

2. Нечаев К. А. Кредит по российскому налоговому и бюджетному праву: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

3. Нечаев К. А. Кредит по российскому бюджетному праву: проблемы развития // Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 219—221.

4. Покачалова Е. В., Рыбакова С. В. Финансовая правосубъектность участников отношений в сфере публичного (государственного) и частного (банковского) кредитования // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4 (44). С. 253.

Болтинова О. В.

Бюджетный процесс

Бюджетный процесс — это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Термин «процесс» (лат. processus — прохождение, продвижение) означает последовательную смену состояний, тесную связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение⁷⁴.

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса⁷⁵.

Процессуальные бюджетные правоотношения не существуют изолированно, они неразрывно связаны с материальными бюджетными правоотношениями. Процессуальным институтом бюджетного права является институт бюджетного процесса, который имеет публичный характер.

Институт бюджетного процесса объединяет нормы бюджетного права, регулирующие круг однородных и образующих отдельную группу бюджетно-процессуальных общественных отношений, то есть отношений, регулирующих порядок составления проектов бюджетов, их рассмотрения и утверждения, исполнения бюджетов и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также осуществления бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Периодичность бюджета представляет собой процесс, при котором происходит последовательная смена одной стадии другой⁷⁶.

Бюджетный процесс можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. Деятельность исполнительных и законодательных органов власти по внесению на рассмотрение, рассмотрению и утверждению бюджетного плана на конкретный финансовый год, регламентированная нормами права, — это бюджетный процесс в узком смысле. При этом отмечают, что бюджетный процесс в узком смысле во многом совпадает с законодательным процессом. В свою очередь, «бюджетный процесс в широком понимании» определяется как процесс реализации бюджетной деятельности и составная часть финансово-правового процесса отрасли финансового права. Любая деятельность требует определения собственной процедуры, своей процессуальной формы. Процессуальная форма необходима для любой правотворческой и правоприменительной деятельности, а поскольку бюджетная деятельность базируется на этих видах, то своя специфика процедуры организации бюджетной системы, формирования доходов и расходов бюджетов, бюджетного планирования, исполнения и контроля присуща ей⁷⁷.

Понятие бюджетного процесса в его широком значении характеризуется различными качествами. Прежде всего, это порядок (форма) реализации бюджетной деятельности, включающий процедуру решения конкретно-индивидуальных дел в сфере бюджетной деятельности, и порядок формирования мер принуждения. Эта форма осуществления бюджетных прав общественно-территориальных образований и компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. В самой структуре бюджетного процесса в его широком понимании обособляется порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по стадийному проведению бюджета как финансово-планового акта во всем его прохождении.

Бюджетный процесс в широком понимании рассматривается как закрепленная в законах и подзаконных нормативных актах деятельность органов власти, не ограничивающаяся внесением на рассмотрение, рассмотрением, принятием и обнародованием бюджетного плана на ближайший финансовый год. Помимо этого, бюджетный процесс в широком смысле включает в себя деятельность органов государства по составлению бюджетного плана, исполнению бюджетного плана, составлению отчета о его исполнении и утверждению этого отчета. Кроме того, в это понятие входят и формирование бюджетных фондов, и расходование средств из них согласно утвержденному бюджетному плану, а также контроль за соответствием утвержденному бюджетному плану всех поступающих в бюджетные фонды средств и расходов из бюджетных фондов. По данной точке зрения бюджетный процесс не ограничивается деятельностью только государственно-властных органов, но и включает также деятельность налогоплательщиков, плательщиков иных сборов, пошлин, штрафов (в части, касающейся внесения денежных средств в бюджетные фонды), деятельность предприятий, учреждений, организаций в части расходования ими денежных средств, выделенных из бюджетных фондов согласно утвержденному плану⁷⁸.

Бюджет ежегодно принимается и утверждается в нашем государстве. Финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации устанавливается на двенадцать месяцев с 1 января по 31 декабря текущего года (ст. 12 БК РФ), то есть соответствует календарному году. Финансовый год в России не всегда совпадал с календарным. После Великой Октябрьской социалистической революции бюджетный период в РСФСР ограничивался шестью месяцами в пределах календарного года. В 1918 и 1919 годах в РСФСР были составлены и утверждены четыре полугодовых бюджета на период с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31 декабря. По постановлению СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. бюджетный период был продлен с шести месяцев до одного года, и бюджет на 1920 год составлялся уже на срок с 1 января по 31 декабря. В период восстановления народного хозяйства перспективы хозяйственного года в большой мере зависели от результатов развития сельского хозяйства, поэтому государственный бюджет утверждался на период с 1 октября по 30 сентября⁷⁹. И только 20 сентября 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О переносе начала хозяйственного года с 1 октября на 1 января»⁸⁰.

Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законом (решением) о бюджете. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823).

Таким образом, бюджетный процесс — это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Литература

1. Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юридическая литература, 1976.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

3. Дьяченко В. П. Финансово-кредитный словарь. Т. 1. М., 1961.

4. Лехина И. В., Петрова Ф. Н. Краткий словарь иностранных слов. М., 1952.

5. Мальцева И. Н. Организация бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2005.

6. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1972.

7. Полын И. И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.

8. Ровинский Е. А. Советское финансовое право. М.: Юридическая литература, 1978.

Ногина О. А.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов

Бюджет государственного внебюджетного фонда — форма образования и расходования публичного фонда денежных средств, образуемый в рамках бюджетной системы Российской Федерации, организационно обособленный от федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, управляемый специально созданными государством юридическими лицами и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение по болезни, по инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов как совокупность финансовых средств являются неотъемлемой частью бюджетной системы России (ст. 10 БК РФ), что обусловливает распространение и применение в отношении этих бюджетов основных положений и принципов бюджетного законодательства. В то же время существенное обособление средств ГВФ в рамках бюджетной системы, вызванное необходимостью достижения специфических публичных целей, создает необходимость введения особого правового режима в отношении средств бюджетов фондов.

Режим обособленности бюджетов государственных внебюджетных фондов установлен в целом ряде законодательных актов и предусматривает то, что средства ГВФ не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и иных фондов денежных средств и изъятию не подлежат⁸¹.

Бюджеты фондов включаются в бюджетную систему России только на ее федеральном и региональном уровнях, т. е. возможно создание самостоятельных только федеральных или региональных государственных внебюджетных фондов. Что же касается третьего (местного) уровня бюджетной системы РФ, то необходимо учитывать, что, во-первых, невозможно создание именно государственных внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку система местного самоуправления, согласно Конституции РФ, отделена от системы государственной власти; во-вторых, в составе экономической основы местного самоуправления не предусматривается возможность создания муниципальных внебюджетных фондов как публичных денежных фондов, предназначенных для социальных нужд, а у представительных органов муниципальных образований отсутствуют полномочия по принятию их бюджетов.

Правовой формой бюджетов ГВФ признаются только федеральный закон или закон субъекта РФ (ст. 11 БК РФ), принимаемые соответственно Федеральным Собранием РФ или представительными (законодательными) органами власти субъектов РФ одновременно с принятием законов о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Средства бюджетов федеральных и территориальных ГВФ, создаваемых в силу предписаний федерального законодательства, предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации (ст. 13, 14 и 15 БК РФ). В свою очередь, в соответствии с п. 2 ст. 85 БК РФ возможность исполнения за счет средств территориальных ГВФ расходных обязательств субъектов РФ предусматривается только в случаях, определяемых в федеральных законах, регламентирующих деятельность территориальных ГВФ. Отчасти это обстоятельство обусловлено тем, что доходы территориальных ГВФ, так же как и федеральных, формируются в большей степени за счет обязательных платежей, взимаемых с организаций и физических лиц, которые вправе устанавливать и вводить только Российская Федерация.

Доходы бюджетов ГВФ формируются особым образом — в большинстве своем за счет изъятий обязательных платежей (страховых взносов) у организаций и физических лиц, а также за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов. Администрирование страховых взносов, уплачиваемых организациями, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, осуществляется налоговыми органами, за исключением страховых взносов на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, страховых взносов на ОМС неработающего населения, а также страховых взносов, уплачиваемых на добровольной основе в бюджеты внебюджетных фондов.

В

Ситник А. А.

Валютное правонарушение

Валютное правонарушение — виновно совершенное противоправное (в нарушение валютного законодательства) деяние (действие или бездействие) субъекта валютных правоотношений, за которое действующим законодательством установлена ответственность.

В науке предлагаются и иные сходные определения валютного правонарушения. Так, И. И. Кучеров указывает на то, что нарушение валютного законодательства представляет собой общественно опасное виновное противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее установленный порядок осуществления операций с валютой и валютными ценностями, за которое законодательством предусмотрена юридическая ответственность¹.

Валютное правонарушение, как и иные правонарушения, характеризуется следующими признаками:

1) это определенный поведенческий акт — деяние субъекта валютных правоотношений, которое может выражаться в активном поведении (действие) или пассивном поведении (бездействие);

2) противоправность — соответствующее деяние запрещено нормами действующего законодательства;

3) вредоносность (общественная вредность) — противоправное деяние наносит ущерб нормальному функционированию урегулированным нормами валютного права общественным отношениям;

5) виновность — характеризует психическое отношение правонарушителя к совершенному им противоправному деянию, а также последствиям данного деяния последствиям;

6) правонарушение должно быть совершено деликтоспособным лицом, т. е. субъектом, который может нести ответственность;

7) правонарушение является юридическим фактом, которое порождает охранительное правоотношение.

Состав валютного правонарушения включает в себя объект, субъект, объективную и субъективную сторону правонарушения.

Объектом валютного правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления валютных операций и проведения валютного контроля.

Субъект валютного правонарушения — лицо, нарушившее нормы валютного законодательства Российской Федерации. Субъектами валютного правонарушения выступают резиденты и нерезиденты. Особыми субъектами валютного правонарушения являются профессиональные участники внешнеэкономической деятельности, а также уполномоченные банки. Последние привлекаются к ответственности в соответствии с положениями Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Объективная сторона валютного правонарушения — деяния субъектов валютных правонарушений, выражающиеся в действии или бездействии, влекущие за собой нарушение норм валютного законодательства. Обязательными элементами объективной стороны являются само противоправное деяние, его результат, а также причинная связь между деянием и наступившими негативными последствиями.

Субъективная сторона валютного правонарушения — это внутреннее отношение правонарушителя к совершенному им деянию. Валютное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности.

Валютные нарушения могут быть классифицированы в зависимости от отраслевой принадлежности законодательства, которым устанавливаются санкции за противоправные деяния:

1. Валютные правонарушения, ответственность за которые устанавливается законодательством об административных правонарушениях:

— незаконные валютные операции (ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ);

— нерепатриация валюты (ч. 4—4.3, 5—5.3. ст. 15.25 КоАП РФ);

— несообщение (несвоевременное сообщение) об открытии счета (ч. 2, 2.1. ст. 15.25 КоАП РФ);

— нарушения в сфере учета и отчетности по валютным операциям (ч. 6–6.5 ст. 15.25 КоАП РФ).

2. Валютные правонарушения, ответственность за которые устанавливается уголовным законодательством:

— уклонение от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации (ст. 193 УК РФ);

— совершение валютных операций по переводу денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации на счета нерезидентов с использованием подложных документов (ст. 193.1 УК РФ);

— контрабанда наличных денежных средств и (или) денежных инструментов (ст. 200.1 УК РФ).

3. Валютные правонарушения, ответственность за которые устанавливается банковским законодательством (ст. 74 Закона о Банке России).

Литература

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

3. Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

4. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

5. Кучеров И. И. Валютное право России: академический курс лекций. М.: Юстицинформ, 2011. 232 с.

Ситник А. А.

Валютное регулирование

Валютное регулирование — процесс целенаправленного воздействия государства на валютные отношения резидентов и нерезидентов при помощи правовых и экономических методов, направленных на обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка того или иного государства (группы государств).

В силу объективных обстоятельств валюты одних государств обладают более устойчивым и высоким курсом, в сравнении с валютами других стран. В связи с этим граждане и юридические лица с бóльшим желанием приобретают иностранную валюту, которую можно в дальнейшем использовать для сохранения капитала и осуществления расчетов. Все это приводит к вытеснению национальной валюты из обращения, что неприемлемо для любого государства, заинтересованного в проведении самостоятельной политики. В то же время, по справедливому замечанию И. В. Хаменушко, «конкурирующие государства — эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют»².

Валютный протекционизм проявляется в установлении правил, закрепляющих приоритет национальной валюты в денежном обращении страны. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 75 Конституции РФ введение и эмиссия других денег помимо рубля на территории Российской Федерации не допускается. Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ, рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, абз. 2 ст. 29 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закрепляет за банкнотами (банковскими билетами) и монетой Банка России статус единственного законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации.

Основу валютной политики государства составляет валютное регулирование. Данное понятие может быть рассмотрено в широком и узком понимании. Так, в широком понимании валютное регулирование представляет собой процесс целенаправленного воздействия государства на валютные отношения резидентов и нерезидентов при помощи правовых и экономических методов, направленных на обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка того или иного государства (группы государств). С точки зрения «узкого» подхода валютное регулирование «охватывает те нормативные ограничения и запреты, которые устанавливаются публичным правом в валютной сфере»³. В таком понимании валютное регулирование осуществляется посредством применения исключительно правовых методов.

В науке также отмечается, что валютное регулирование — совокупность условий установления валютных ограничений, их введения и применения, а также контроля за их применением. Валютное регулирование может быть прямым (когда осуществляется путем издания нормативных правовых актов и совершения распорядительных действий органов) и косвенным (когда используются экономические, в частности кредитно-финансовые, рычаги влияния на поведение субъектов валютного рынка, например изменение ключевой ставки центрального банка)⁴.

Коренные изменения, произошедшие в системе экономических отношений, связанные с распадом СССР и последовавшим за ним образованием Российской Федерации как суверенного государства, обусловили и изменение всей системы валютных отношений. Переход к капиталистическому строительству, основанному на рыночной экономике, потребовал от Российской Федерации отказа от существовавшей ранее системы государственной валютной монополии, в соответствии с которой право на осуществление всех международных расчетов в иностранной валюте, а также проведение операций с иностранной валютой и иными валютными ценностями внутри страны признавалось исключительно за государством. В период существования в нашей стране административно-командной системы управления валютная монополия была наиболее подходящей и единственно возможной системой регулирования валютных отношений. В таких условиях считалось, что монополия позволяет сконцентрировать все валютные ресурсы страны «с целью обеспечить наиболее рациональное их использование для строительства коммунистического общества в СССР»⁵.

Валютная монополия не совместима с рыночными отношениями, «построение» которых стало основной целью государственной политики на первоначальном этапе становления Российской Федерации как независимого государства. В то же время действующий в настоящее время в Российской Федерации режим правового регулирования валютных операций не предполагает полной свободы распоряжения валютными ценностями и иными объектами валютных операций. Совокупность мер, направленных на запрет и лимитирование валютных операций, принято называть валютными ограничениями, именно они составляют ядро системы валютного регулирования.

В настоящее время национальную валютную систему Российской Федерации можно отнести к рыночному типу, которую характеризуют:

— отсутствие государственной валютной монополии с ее административно-командными методами управления валютной сферой;

— плюрализм прав и действий субъектов валютных отношений, имеющих возможность самостоятельно вести валютные дела сообразно своим ресурсам и возможностям;

— функционирование в стране рынка национальной и иностранных валют;

— формирование валютного курса национальной денежной единицы под влиянием спроса и предложения;

— отход от полной изоляции валютного механизма от международного денежного обращения, когда национальная валюта может функционировать исключительно во внутреннем платежном обороте;

— наличие инфраструктуры банков, обслуживающей внешнеэкономическую деятельность;

— приспособление валютного законодательства к правилам и обычаям цивилизованного мира;

— ориентация валютной политики на содействие интеграции национальной экономики в мировую⁶.

Как и всякое иное направление государственного правового регулирования общественных отношений, валютное регулирование должно основываться на определенных правовых принципах. В соответствии со ст. 4 Закона о валютном регулировании и валютном контроле к таким принципам в Российской Федерации относятся:

1) приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;

2) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;

3) единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;

4) единство системы валютного регулирования и валютного контроля;

5) обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

Правовые основы валютного регулирования закрепляются в Конституции Российской Федерации как основополагающем нормативном правом акте. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ валютного регулирования относится к ведению Российской Федерации. Таким образом, валютное регулирование, равно как и валютный контроль, представляющий его составную часть, — это «прерогатива государства»⁷, в частности Российской Федерации. Ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие валютные отношения.

Ключевым нормативным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». При этом следует отметить, что данный нормативный правовой акт не содержит в себе определения валютного регулирования.

Основной массив нормативно-правовых актов, на основе которых происходит валютное регулирование в Российской Федерации, составляют подзаконные акты органов валютного регулирования.

Согласно ч. 1 ст. 5 Закона о валютном регулировании и валютном контроле, к органам валютного регулирования в Российской Федерации относятся Банк России и Правительство Российской Федерации. Данные органы в целях реализации своих функций по валютному регулированию и валютному контролю наделены правом издавать в пределах своей компетенции акты, обязательные для резидентов и нерезидентов.

В соответствии с положениями Закона о валютном регулировании и валютном контроле Банк России устанавливает:

1) единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям (ч. 4 ст. 5);

2) порядок совершения валютных операций по сделкам между уполномоченными банками (ч. 2 ст. 9);

3) требования для кредитных организаций к оформлению документов при купле-продаже наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, а также к размещению кредитными организациями информации о курсах иностранных валют к валюте Российской Федерации и (или) кросс-курсах иностранных валют при совершении таких операций (ч. 2 ст. 11);

4) порядок открытия и ведения банковских счетов (банковских вкладов) нерезидентов, открываемых на территории Российской Федерации, в том числе специальных счетов (ч. 2 ст. 13);

5) порядок перевода физическим лицом — резидентом из Российской Федерации и получения в Российской Федерации физическим лицом — резидентом перевода без открытия банковских счетов; банк России может предусматривать только ограничение суммы перевода (п. 5 ч. 3 ст. 14);

6) а также осуществляет иные полномочия, в частности устанавливает правила постановки на учет в уполномоченных банках внешнеторговых и кредитных договоров (контрактов).

Правительство РФ, в свою очередь, утверждает правила представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств и иных финансовых активов по счетам (вкладам) в банках и иных организациях финансового рынка, расположенных за пределами территории Российской Федерации, порядок передачи таможенными органами Центральному банку Российской Федерации и уполномоченным банкам в электронном виде информации о зарегистрированных таможенными органами декларациях на товары, а также принимает нормативные правовые акты по другим вопросам, входящим в его компетенцию как органа валютного регулирования.

Нормативное регулирование валютных отношений, осуществляемое вышеуказанными органами, должно быть направлено на достижение основной цели валютного регулирования — защиту национальной валюты и проведение эффективной денежно-кредитной политики, способствующей развитию национальной экономики и международного экономического сотрудничества, посредством обеспечения устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка. Таким образом, валютное регулирование государства должно быть направлено на то, чтобы на основе правовых методов добиться экономической стабильности.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // РГ. 1993. 25 дек.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

3. Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

4. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

5. Артемов Н. М. Валютное регулирование в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. 347 с.

6. Константинов Ю. А. Будущее рубля как международной валюты // Мировая валютная система и проблема конвертируемости рубля / отв. ред. А. А. Масленников. М.: Международные отношения, 2006. С. 154—174.

7. Советское финансовое право: учебник / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.: Юрид. лит., 1987. 464 с.

8. Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учебно-практическое пособие. М.: Норма, 2013. 352 с.

Ситник А. А.

Валютные операции, их виды

Валютные операции — действия резидентов и нерезидентов, связанные с приобретением (отчуждением), ввозом (вывозом), переводом и (или) использованием в расчетах иностранной валюты и внешних ценных бумаг, а также в определенных случаях — валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг.

В доктрине предлагаются и разные определения валютных операций. Например, И. В. Хаменушко указывает на то, что валютные операции представляют собой «определенные юридические факты, с которыми валютное законодательство связывает возникновение определенных последствий… Одновременно валютные операции не просто запускают механизм воздействия валютного регулирования, но и являются непосредственным предметом такого воздействия, видоизменяясь под действием его норм»⁸. По мнению Ю. А. Крохиной, «валютные операции — это установленная валютным законодательством совокупность действий резидентов и нерезидентов, совершаемых с валютой или валютными ценностями, как правило, в форме сделок, характерным признаком которых выступает движение валюты и валютных ценностей в виде перехода права собственности на них и (или) их физического перемещения»⁹.

Также предлагается определять валютные операции как «сделки по приобретению и отчуждению валюты и валютных ценностей, а также их перемещению через границу Российской Федерации»¹⁰.

Между тем понятие «операция» не тождественна понятию «сделка». Операция может быть не направлена на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Это справедливо для физического перемещения денежных средств через границу. Кроме того, в рамках одной сделки может осуществляться несколько операций. Например, в случае заключения гражданско-правового договора, по которому предусмотрены уплата авансового платежа и последующее перечисление основной суммы сделки.

Валютная операция, помимо всего прочего, является юридическим фактом-действием, влекущим возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов валютных правоотношений.

Следует иметь в виду, что один и тот же юридический факт может влечь возникновение, изменение и (или) прекращение правоотношений различной правовой природы. Совершение той или иной операции с денежными средствами, как правило, осуществляется в рамках гражданского оборота и, соответственно, влияет на гражданские права и обязанности. Однако для финансового права в первую очередь важно, что проведение операций с денежными средствами влечет возникновение (изменение, прекращение) прав и обязанностей публично-правового характера. В первую очередь это связано с осуществлением финансового контроля за операциями физических и юридических лиц. При этом, как отмечает И. В. Хаменушко применительно к валютным операциям, последние «представляют собой определенные юридические факты, с которыми валютное законодательство связывает возникновение определенных последствий <…> Лица совершают валютные платежи и переводы для достижения своих целей, а не для того, чтобы испытать воздействие мер валютных ограничений и контроля. Но сам факт совершения операции, с которой связаны публично-правовые обременения, вовлекает лицо в правоотношение регулятивного характера — валютное правоотношение. Одновременно валютные операции не просто запускают механизм воздействия валютного регулирования, но и становятся непосредственным предметом такого воздействия, видоизменяясь под действием его норм»¹¹.

Словарь русского языка, помимо всего прочего, определяет операцию как отдельное действие в ряду других подобных¹². Следовательно, операцию необходимо отличать от деятельности, которая носит продолжительный характер во времени. Деятельность состоит из совокупности операций, совершаемых в определенных целях.

Слово «операция» указывает на факт совершения каких-либо действий с денежными средствами, т. е. их движение в той или иной форме. Таким образом, операция опосредует динамику правоотношений.

Операция — не любое действие, а исключительно юридически значимое (как и все юридические факты). Так, перемещение физическим лицом наличных денег в пределах занимаемого им жилого помещения не будет иметь юридического значения. В то же время зачисление денежных средств на банковский счет, перемещение через границу, использование в качестве средства платежа и т. д. ведет к возникновению (изменению, прекращению) правоотношений. Как отмечает И. И. Кучеров, «представляется, что использование слова „операция“ в валютном законодательстве обусловлено необходимостью обозначения довольно широкого круга юридически значимых действий, которые подпадают под валютное регулирование»¹³.

Следует подчеркнуть, что валютные операции всегда осложнены иностранным элементом — такие операции связаны с участием нерезидентов и (или) предметом таких операций выступают валютные ценности.

На основании п. 9 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании и валютном контроле валютными операциями являются:

а) приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента валютных ценностей на законных основаниях, а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа;

б) приобретение резидентом у нерезидента либо нерезидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу нерезидента либо нерезидентом в пользу резидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа;

в) приобретение нерезидентом у нерезидента и отчуждение нерезидентом в пользу нерезидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа;

г) ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг;

д) перевод иностранной валюты, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами территории Российской Федерации, на счет того же лица, открытый на территории Российской Федерации, и со счета, открытого на территории Российской Федерации, на счет того же лица, открытый за пределами территории Российской Федерации;

е) перевод нерезидентом валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории Российской Федерации, на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории Российской Федерации;

ж) перевод валюты Российской Федерации со счета резидента, открытого за пределами территории Российской Федерации, на счет другого резидента, открытый на территории Российской Федерации, и со счета резидента, открытого на территории Российской Федерации, на счет другого резидента, открытый за пределами территории Российской Федерации;

з) перевод валюты Российской Федерации со счета резидента, открытого за пределами территории Российской Федерации, на счет другого резидента, открытый за пределами территории Российской Федерации;

и) перевод валюты Российской Федерации со счета резидента, открытого за пределами территории Российской Федерации, на счет того же резидента, открытый за пределами территории Российской Федерации.

Приведенная классификация не раз подвергалась вполне обоснованной критике. Обусловлено это нарушением правил логики — деление проведено не по одному основанию, т. е. легальная классификация носит смешанный характер.

Валютные операции могут быть классифицированы по разным основаниям.

Так, в зависимости от субъектного состава валютных операций можно выделить:

— валютные операции резидентов;

— валютные операции резидентов с нерезидентами;

— валютные операции нерезидентов.

Также по субъектному составу выделяют операции с денежными средствами, участниками которых являются (в различных вариациях):

— государство;

— муниципальные образования;

— организации;

— индивидуальные предприниматели;

— физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями.

В зависимости от действий, составляющих содержание валютных операций, можно выделить валютные операции, связанные с:

— приобретением (отчуждением) валюты и ценных бумаг;

— использованием валюты и ценных бумаг в качестве средства платежа;

— ввозом (вывозом) валюты и ценных бумаг;

— переводом валюты и ценных бумаг.

В зависимости от предмета валютной операции выделяют:

1. Валютные операции с денежными средствами. Данные операции, в свою очередь, могут быть подразделены:

а) в зависимости от национальной принадлежности денежных средств на:

— валютные операции с национальной валютой;

— валютные операции с иностранной валютой;

б) в зависимости от материального выражения денежных средств на:

— валютные операции с наличными денежными средствами;

— валютные операции с безналичными денежными средствами.

В качестве особых видов валютных операций можно выделить валютные операции с электронными денежными средствами и валютные операции с цифровыми валютами.

2. Валютные операции с ценными бумагами, подразделяющиеся на:

— валютные операции с внешними ценными бумагами;

— валютные операции с внутренними ценными бумагами.

По территории разграничивают:

— внутренние операции;

— трансграничные операции;

— офшорные операции.

По соответствию требованиям закона разграничивают:

— законные операции;

— незаконные операции.

Подводя итог, можно заключить, что валютные операции:

— представляют собой юридически значимые действия нерезидентов и нерезидентов с национальной и иностранной валютой, внутренними и внешними ценными бумагами;

— совершаются в частном интересе и при этом влекут возникновение обязанностей участников операций как субъектов публичных (а именно финансовых) правоотношений;

— являются непосредственным объектом валютного контроля.

Литература

1. Валютное право: учебник для вузов / под ред. Ю. А. Крохиной. М.: Юрайт, 2009.

2. Кучеров И. И. Валютное право России: академический курс лекций. М.: Юстицинформ, 2011.

3. Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: учебник. М., 2015.

4. Словарь русского языка: около 57 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1986.

5. Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учебно-практическое пособие. М., 2013.

Артемов Н. М., Ситник А. А.

Валютные правоотношения: понятие, виды

Валютные правоотношения — урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в процессе проведения валютных операций резидентами и нерезидентами, осуществления валютного регулирования и валютного контроля, а также привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении валютного законодательства.

Валютные отношения становятся объектом регулирования различных отраслей права — гражданского, административного, международного и в первую очередь финансового права. Именно финансово-правовые нормы определяют особенности валютных правоотношений, устанавливая специальный режим для валютных операций посредством введения валютных ограничений и валютного контроля за соблюдением таких ограничений. Таким образом, говоря о валютных правоотношениях, прежде всего имеют в виду именно урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие в процессе проведения валютных операций, осуществления валютного контроля и привлечения к ответственности за нарушение требований валютного законодательства и подзаконных нормативных правовых актов органов валютного регулирования. Исходя из этого к особенностям валютных правоотношений можно отнести следующие:

— они возникают в процессе валютной деятельности государства;

— являются особой разновидностью имущественных отношений;

— одной из сторон правоотношения является государство (непосредственно или опосредованно);

— права и обязанности сторон, составляющие содержание валютного правоотношения, опосредуются не договором или иной формой соглашения сторон, а непосредственно нормативным актом, которым предусмотрены основания возникновения, изменения и прекращения валютных правоотношений;

— орган государства, выступающий в качестве участника валютных правоотношений, наделен властными полномочиями, его воля поддерживается авторитетом государства (в том числе государственным принуждением)¹⁴.

Возникновение, изменение и прекращение валютных правоотношений связано с наличием юридических фактов. Это могут быть действия (бездействие) и события. В качестве юридических фактов действий можно рассматривать валютные операции резидентов и нерезидентов¹⁵.

Валютные правоотношения как элемент механизма валютного регулирования имеют определенную логическую систему построения. Как и любые другие правоотношения, структура валютных правоотношений включает в себя субъекты, объекты и содержание. Анализ структуры валютного правоотношения позволяет также охарактеризовать тип валютного режима Российской Федерации в современных условиях.

Объект валютных правоотношений — то, по поводу чего возникают соответствующие правоотношения. Такими объектами могут выступать валюта, ценные бумаги и валютные ценности.

Согласно действующему валютному законодательству, валюта делится на:

— российскую валюту;

— иностранную валюту.

Ценные бумаги как объект валютных правоотношений включают в себя:

— внутренние ценные бумаги;

— внешние ценные бумаги.

Иностранная валюта и внешние ценные бумаги в совокупности составляют такую категорию, как валютные ценности.

Субъекты (участники) валютных правоотношений выступают как носители юридических прав и обязанностей.

Можно выделить несколько групп субъектов валютных правоотношений.

Первую группу составляют непосредственные участники валютных операций, которые в зависимости от территориальной принадлежности подразделяются на резидентов и нерезидентов.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании и валютном контроле, к числу резидентов относятся:

а) физические лица, являющиеся гражданами Российской Федерации;

б) постоянно проживающие в Российской Федерации на основании вида на жительство, предусмотренного законодательством Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства;

в) юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе профессиональные участники внешнеэкономической деятельности, включенные в перечень профессиональных участников внешнеэкономической деятельности, утвержденный в порядке, установленном Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации), за исключением иностранных юридических лиц, зарегистрированных в соответствии с Федеральным законом «О международных компаниях»;

г) находящиеся за пределами территории Российской Федерации филиалы, представительства и иные подразделения юридических лиц-резидентов;

д) дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации, постоянные представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, иные официальные представительства Российской Федерации и представительства федеральных органов исполнительной власти, находящиеся за пределами территории Российской Федерации;

е) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

Иные лица являются нерезидентами.

Вторую группу субъектов составляют органы валютного контроля — субъекты, издающие подзаконные нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования в случаях, предусмотренных валютным законодательством. Органами валютного регулирования являются Правительство РФ и Центральный банк РФ.

К третьей группе относятся субъекты, осуществляющие валютный контроль, — органы и агенты валютного контроля. Органы валютного контроля проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов, вправе издавать обязательные для исполнения предписания и привлекать к ответственности виновных в нарушении требований валютного законодательства и актов органов валютного регулирования. Органами валютного контроля являются Центральный банк Российской Федерации, Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба. Агенты валютного контроля также вправе проводить проверки валютных операций резидентов и нерезидентов, и они осуществляют свою деятельность в целях содействия органам валютного контроля. Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки и не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также государственная корпорация развития ВЭБ.РФ.

В науке предлагается выделять еще одну группу участников валютных правоотношений — субъекты, осуществляющие правоохранительную функцию в валютной сфере. К данной группе относятся органы государственной власти, наделенные компетенцией по выявлению, пресечению и расследованию уголовно наказуемых нарушений валютного законодательства¹⁶.

Кроме того, субъекты валютных правоотношений могут быть подразделены на коллективных и индивидуальных. К коллективным субъектам относятся: общественно-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования); органы государственной и муниципальной власти; организации, учреждения. Индивидуальными субъектами валютных правоотношений являются физические лица, в том числе наделенные статусом индивидуального предпринимателя¹⁷.

Содержание валютных правоотношений составляют права и обязанности субъектов. Следует отметить, что в рамках правоотношений правам одного субъекта корреспондируют обязанности другого субъекта и наоборот.

В соответствии со ст. 24 Закона о валютном регулировании и валютном контроле резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, имеют право знакомиться с актами проверок, проведенных органами и агентами валютного контроля, обжаловать решения и действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право на возмещение в установленном законодательством Российской Федерации порядке реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц. Также они несут ряд обязанностей, связанных с представлением органам и агентам валютного контроля документов и информации в случаях, предусмотренных валютным законодательством, ведением в установленном порядке учета и составлением отчетности по проводимым валютным операциям, обеспечением сохранности соответствующих документов и материалов в течение не менее трех лет со дня совершения валютной операции, но не ранее срока исполнения договора, выполнением предписаний органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

В свою очередь, органы и агенты валютного контроля на основании ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании и валютном контроле в пределах своей компетенции имеют право проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов, запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Исключительную компетенцию органов валютного контроля на основании ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании и валютном контроле составляют полномочия, связанные с выдачей предписаний об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, применением установленных законодательством Российской Федерации мер ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Литература

1. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

2. Артемов Н. М. Валютное регулирование в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. 347 с.

3. Валютный контроль: учебное пособие для магистратуры / под ред. Т. Э. Рождественской, А. А. Ситника. М.: Норма, 2021. 216 с.

4. Кучеров И. И. Валютное право России: академический курс лекций. М.: Юстицинформ, 2011. 232 с.

5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. 648 с.

Ситник А. А.

Валютный контроль

Валютный контроль — деятельность Правительства РФ, органов валютного контроля, а также иных уполномоченных государством лиц (агентов валютного контроля) по проверке соблюдения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования резидентами и нерезидентами при осуществлении ими валютных операций.

К основным задачам валютного контроля относятся:

— превенция неправомерного поведения и выявление фактов нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;

— обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности денежной системы;

— проверка полноты и своевременности выполнения субъектами валютных правоотношений финансовых обязательств перед государством;

— определение полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям;

— анализ эффективности нормативно-правового регулирования валютных отношений, выявление пробелов и выработка предложений по совершенствованию механизма правового регулирования указанной группы общественных отношений.

Валютный контроль — многоаспектное явление, в связи с чем в науке предлагается рассматривать валютный контроль как: вид государственного финансового контроля; обязательный элемент государственного управления в области финансов; правовой институт¹⁸; форму обратной связи, в системе регулирования валютных отношений; средство поддержания правопорядка в валютной сфере¹⁹; административную меру, применяемую государством для защиты финансовой самостоятельности, обеспечения стабильности денежной системы, укрепления курса национальной валюты и мобилизации валютных ресурсов; форму нетарифного регулирования внешней торговли²⁰.

Меры валютного контроля начали широко применяться западными странами во время Первой мировой войны и в последующий послевоенный период. Вступление России в Первую мировую войну значительно пошатнуло равновесие денежной системы. К 1917 году денежное обращение было окончательно расстроено. В руках Временного правительства эмиссия стала основным инструментом покрытия дефицита государственного бюджета.

Советская власть связывала стабилизацию денежного обращения с рядом мер правового характера: национализацией банковской системы, построением новой денежной системы, основанной на советских денежных знаках, установлением валютной монополии, выведением из обращения денежных суррогатов.

Валютная монополия советского государства была закреплена в первые революционные годы Декретом ВЦИК от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков», Декретом СНК РСФСР от 22 апреля 1918 г. «О национализации внешней торговли» и Постановлением ВСХН РСФСР от 12 января 1918 г. «Об утверждении секции благородных металлов ВСХН и об установлении казенной монополии торговли золотом и платиной».

Проведение новой экономической политики привело к краткосрочной либерализации валютного режима. Между тем уже в 1926 году частный валютный рынок был полностью ликвидирован. Сложившаяся валютная монополия была закреплена в Постановлении ЦИК и СНК СССР от 7 января 1937 г. «О сделках с валютными ценностями и о платежах в иностранной валюте». Валютная монополия просуществовала вплоть до распада СССР, хотя отдельные меры по либерализации были предприняты в период перестройки.

В рамках валютной монополии валютный контроль отсутствует, поскольку частным лицам полностью (или практически полностью) запрещается владеть валютными ценностями.

В настоящее время регулятивную подсистему валютного контроля составляют положения Конституции Российской Федерации, международных договоров и соглашений, валютного законодательства, подзаконных нормативных правовых актов органов валютного регулирования, актов органов валютного контроля. Валютное законодательство Российской Федерации состоит из Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Данный нормативный правовой акт определяет перечень субъектов, осуществляющих валютный контроль, их права и обязанности, права и обязанности резидентов и нерезидентов в процессе осуществления валютного контроля в отношении совершаемых ими операций, а также ответственность за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. За нарушение валютного законодательства виновные лица привлекаются к административной и уголовной ответственности, устанавливаемой, соответственно, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации.

Объектами валютного контроля являются валютные операции. Валютные операции всегда осложнены иностранным элементом — они связаны с участием нерезидентов и (или) предметом таких операций выступают валютные ценности. Предметом валютных операций могут быть валюта (российская и иностранная) и ценные бумаги (внутренние и внешние).

Институциональная подсистема валютного контроля включает в себя Правительство РФ, органы и агентов валютного контроля.

Действующий режим правового регулирования валютных операций не предполагает полной свободы распоряжения валютными ценностями и иными объектами валютных операций. Совокупность мер, направленных на запрет и лимитирование валютных операций, принято называть валютными ограничениями.

Валютный контроль непосредственно связан с валютными ограничениями: его объем предопределяется объемом тех обязанностей и запретов, которые устанавливаются в отношении участников валютных операций.

К числу валютных ограничений, действующих в Российской Федерации, можно отнести:

— запрет на осуществление валютных операций между резидентами (по общему правилу);

— обязанность по репатриации резидентами иностранной валюты и валюты Российской Федерации (репатриация означает обязанность резидента обеспечить возврат в Российскую Федерацию причитающейся ему по внешнеторговому контракту или кредитному договору иностранной или российской валюты);

— обязанность по постановке внешнеторгового или кредитного договора на учет в уполномоченном банке (информация о внешнеэкономических контрактах резидентов подлежит учету в уполномоченном банке в целях контроля за исполнением сторонами сделки требований валютного законодательства Российской Федерации), в первую очередь обязанности по репатриации;

— ограничения по купле-продаже иностранной валюты и чеков, в том числе дорожных чеков (такие операции могут проводиться только через уполномоченные банки и ВЭБ.РФ);

— ограничения по открытию счетов нерезидентами (они вправе открывать счета исключительно в уполномоченных банках);

— обязанность по ведению учета и составлению отчетности по валютным операциям, их представлению субъектам, осуществляющим валютный контроль, в установленном порядке и сроки.

Следует отметить, что данный перечень не исчерпывает всех видов валютных ограничений, действующих в Российской Федерации на сегодняшний день.

Также необходимо обратить внимание на разницу в подходах к определению понятия «валютный контроль» в различных юрисдикциях. Так, в английском языке для обозначения валютного контроля традиционно используется словосочетание exchange control, в дословном переводе — «обменный контроль». Оксфордский словарь определяет валютный контроль (exchange control) как «правительственные ограничения на движение валюты между странами»²¹. Можно заключить, что валютный контроль в таком понимании рассматривается не как деятельность по проверке законности валютных операций, а как запреты и ограничения, то есть фактически как валютные ограничения. Аналогичный подход прослеживается и в немецкой литературе. Например, в словаре Дуден валютный контроль (Devisenkontrolle) определяется как государственный контроль за поступлением и расходованием валюты²².

В настоящее время, помимо России, меры валютного контроля применяются в странах БРИКС (Бразилии, Индии, Китае, ЮАР), ЕАЭС (Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике Армения), а также в ряде иных стран.

Литература

1. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

2. Постановление ВСХН РСФСР от 12 января 1918 г. «Об утверждении секции благородных металлов ВСХН и об установлении казенной монополии торговли золотом и платиной» // СУ РСФСР. 1918. № 16. Ст. 232.

3. Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 января 1937 г. «О сделках с валютными ценностями и о платежах в иностранной валюте» // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР. 1937. № 8. Ст. 25.

4. Декрет ВЦИК от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков» // СУ РСФСР. 1917. № 70. Ст. 150.

5. Декрет СНК РСФСР от 22 апреля 1918 г. «О национализации внешней торговли» // СУ РСФСР. 1918. № 33. Ст. 432.

6. Валютное право: учебник / под ред. П. Н. Бирюкова, В. Е. Понаморенко. М.: Юстиция, 2016. 286 с.

7. Валютное регулирование и валютный контроль: учебник для вузов / под ред. Ю. А. Крохиной. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. 231 с.

8. Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учебно-практическое пособие. М.: Норма, 2013. 352 с.

9. Definition of Exchange Control in English // URL: https://en.oxforddictionaries.com/definition/exchange_control (дата обращения: 10.02.2020).

10. Devisenkontrolle // URL: http://www.duden.de/suchen/dudenonline/Devisenkontrolle (дата обращения: 10.02.2020).

Ситник А. А.

Валютный режим

Валютный режим — определяемый государственной валютной политикой порядок правового регулирования валютных отношений, включающий в себя систему норм, закрепляющих правила совершения валютных операций, правовое положение участников валютных операций, органов валютного регулирования, органов и агентов валютного контроля, проведения валютного контроля и применения мер принуждения в данной сфере.

Валютный режим характеризует валютный правопорядок в государстве. Изучение российского и зарубежного опыта регулирования валютных отношений позволяет выделить три основных валютных режима:

1. Либеральный режим (режим свободно конвертируемой валюты), предполагающий минимальное вмешательство государства в рыночные отношения — его роль сводится к определению правил игры на валютных рынках, а также разрешению возникающих споров. Данный режим в первую очередь основывается на принципе свободы рынка. В целом отношение к валютному регулированию и валютному контролю в рамках данного режима отрицательное, предполагается, что рынок должен регулировать себя сам, капитал следует перемещать свободно, а контрагенты самостоятельно решают, в каком порядке они будут производить расчеты. При таком режиме валютные ограничения и валютный контроль становятся синонимами: посредством ограничений государство контролирует валютные операции организаций и физических лиц. Валютное регулирование не выделяется в качестве самостоятельного направления публичной деятельности государства — регулирование курса национальной валюты осуществляется в рамках денежно-кредитной политики преимущественно посредством мер экономического характера. Данный режим установлен в странах Северной Америки и Европейского союза.

2. Протекционистский режим (режим валютных ограничений), при котором валютное регулирование и валютный контроль воспринимаются в качестве необходимой и допустимой меры защиты национальной экономики. Ограничивая отдельные валютные операции, государство действует в публичном интересе, обеспечивая устойчивость денежной системы страны, стабильность национальной валюты. Валютные ограничения и валютный контроль (надзор) разграничиваются. Валютный надзор выступает в качестве направления публичной деятельности уполномоченных государством субъектов по проверке законности валютных операций организаций и физических лиц, выполнения обязательств в валюте перед государством в иностранной валюте и т. д. Рассматриваемый режим действует в Китае, Индии, ЮАР, Казахстане, Белоруссии, Армении, а также ряде иных стран.

3. Режим валютной монополии, при котором может быть рассмотрена в качестве крайней степени протекционизма, когда государство запрещает совершение валютных операций частными лицами. Валютные операции совершаются лишь отдельными государственными органами и организациями, подавляющая часть валютных активов консолидируется в государственных фондах денежных средств. Данный режим не предполагает осуществление валютного контроля в собственном смысле: проверка соблюдения валютного законодательства осуществляется правоохранительными органами, а наказание — посредством применения мер уголовного характера. Указанный режим характерен для стран с плановой экономикой и применялся в СССР, а также в Китае до начала периода проведения политики реформ и открытости.

Применение одного из вышеприведенных режимов предопределяется господствующими экономическими отношениями, состоянием национальной экономики, стабильностью национальной валюты, а также рядом иных факторов. Исходя из этого можно сделать вывод, что валютная политика, в частности вопросы применения или отмены валютных ограничений, их усиления или ослабления, должна предопределяться объективными факторами и иметь под собой экономическое обоснование. Валютное регулирование и валютный контроль должны служить эффективным инструментом проведения валютной политики, а не создавать необоснованные препятствия для физических лиц и организаций. Однако и отмену валютных ограничений не следует рассматривать в качестве самоцели. Таким образом, валютное регулирование и валютный контроль должны служить публичным интересам, соответствовать текущей экономической ситуации и отвечать вызовам времени.

История свидетельствует, что в большинстве стран мира с течением времени происходит постепенное ослабление валютных ограничений, т. е. либерализация валютного режима. Меры валютного контроля начали широко применяться западными странами сто лет назад во время Первой мировой войны и последовавший послевоенный период. В последующем страны Западной Европы стали постепенно отменять валютные ограничения. Как отмечает П. Петит, «первая половина 1980-х годов — период, характеризующийся либерализацией движения капитала — только США, Швейцария, Британия (с 1979 года) и Федеративная Республика Германия (с 1984 года) допускали свободное движение капитала. Япония, которая применяла жесткие меры валютного контроля до конца 1970-х годов, перешла к постепенной либерализации, толчок к которой дали переговоры США и Японии в 1984 году. В то же время Франция, Италия и Бельгия, стремившиеся к повышению конвертируемости [валюты], сохранили некоторые ограничения, связанные с движением капитала»²³. Образование Европейского союза потребовало проведения согласованной денежно-кредитной и валютной политики странами-участницами. Одним из важнейших принципов ЕС стала свобода движения капитала, которой сложно добиться в условиях валютных ограничений.

В то же время существуют и обратные примеры. Весьма примечательным представляется опыт Исландии, которая в октябре 2008 года была вынуждена ограничить трансграничные переводы капитала в иностранной валюте. Вследствие финансового кризиса, который привел к банкротству трех крупнейших банков страны (Landsbanki, Kaupthing и Glitnir), Центральный банк Исландии был вынужден ввести контроль за движением капитала. Как показало время, указанные меры были в полной мере оправданными — в совокупности с другими предпринятыми шагами они привели к стабилизации национальной экономики. Это, в свою очередь, стало основанием для постепенной либерализации валютного режима.

На сегодняшний день меры валютного регулирования и валютного контроля в том смысле, в котором понимаем их мы, не закрепляются в странах Северной Америки, Западной и Восточной Европы, входящих в Европейский союз, а также ряде иных государств. Однако это не означает, что в вышеперечисленных странах государство полностью отказывается от регулирования валютных отношений. В частности, это касается ограничений на расчеты иностранной валютой, правил ввоза-вывоза валюты, а также ряд иных ограничений.

Литература

1. Petit P. Exchange control // The New Palgrave. A Dictionary of Economics. Vol. 2. Londres: The Macmillan Press Limited, 1987. URL: http://www.ie.ufrj.br/oldroot/hpp/intranet/pdfs/petit_p_controle_de_cambio_e_de_capita.pdf (дата обращения: 31.10.2021).

Артемов Н. М., Ситник А. А.

Виды денежного обращения

Виды денежного обращения — наличное и безналичное денежное обращение.

Денежное обращение подразделяется на два вида: наличное и безналичное. В процентном соотношении налично-денежный оборот меньше, чем безналичный, и обслуживает в основном получение и расходование денежных доходов населения, а также часть платежей предприятий и организаций.

Налично-денежное обращение, или налично-денежный оборот, представляет собой процесс непрерывного движения денежных средств в наличной форме, т. е. в виде банкнот и разменной монеты. В настоящее время наличные денежные средства используются в основном для расчетов среди населения. Сюда, в частности, относятся расчеты населения с торговыми предприятиями, выплата заработной платы, пенсий, пособий и иных социальных платежей, расчеты населения за предоставленные им коммунальные услуги и т. д.

Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России. Банк России является единственным эмиссионным органом в нашей стране.

По распоряжению Банка России в его хранилищах создаются резервные фонды денежных билетов и металлической монеты. Они представляют собой запасы не выпущенных в обращение денежных средств и служат для удовлетворения потребностей рынка в наличных деньгах. Такие потребности могут возникнуть в случае естественного выхода денежных знаков из обращения (их стирания, уничтожения), необходимости поддержания покупюрного состава денежной массы страны (то есть для поддержания определенного процента тех или иных купюр в общей денежной массе) и т. д. Таким образом, при эмиссии наличные деньги поступают из резервных фондов в оборотную кассу Центрального банка, из которых выдаются предприятиям и кредитным организациям.

Совет директоров принимает решения о выпуске банкнот и монеты Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты старого образца, утверждает номиналы и образцы новых денежных знаков. Описание новых денежных знаков публикуется в средствах массовой информации.

Кроме того, Банк России в целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения осуществляет:

— прогнозирование и организацию производства, перевозку и хранение банкнот и монеты Банка России, создание их резервных фондов;

— установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций;

— установление признаков платежеспособности банкнот и монеты Банка России, порядка уничтожения банкнот и монеты Банка России, а также замены поврежденных банкнот и монеты Банка России;

— определение порядка ведения кассовых операций.

В целях снижения процентной доли наличных денежных средств в денежной массе государство стимулирует безналичные расчеты и ограничивает расчеты, осуществляемые с использованием наличных денежных средств.

Так, в соответствии со ст. 861 ГК, расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами без ограничения суммы или в безналичном порядке. В то же время расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке.

На основании п. 2 Указания Банка России от 9 декабря 2019 г. № 5348-У «О правилах наличных расчетов» по общему правилу наличные расчеты в валюте Российской Федерации, а также в иностранной валюте с соблюдением требований валютного законодательства Российской Федерации между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее — участники наличных расчетов), а также между участниками наличных расчетов и физическими лицами осуществляются за счет наличных денег, поступивших в кассу участника наличных расчетов с его банковского счета.

Банк России также устанавливает предельный размер наличных расчетов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — по общему правилу они могут производить наличные расчеты в валюте Российской Федерации и иностранной валюте в размере, не превышающем 100 тысяч рублей либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 100 тысячам рублей по официальному курсу Банка России на дату проведения наличных расчетов.

Хозяйствующие субъекты также должны соблюдать правила ведения кассовых операций, установленные Указанием Банка России от 11 марта 2014 г. № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства». В соответствии с п. 2 данного Указания, для ведения операций по приему наличных денег, включающих их пересчет, выдаче наличных денег (кассовые операции) юридическое лицо распорядительным документом устанавливает максимально допустимую сумму наличных денег, которая может храниться в месте для проведения кассовых операций, определенном руководителем юридического лица (касса), после выведения в кассовой книге суммы остатка наличных денег на конец рабочего дня (лимит остатка наличных денег).

Юридическое лицо самостоятельно определяет лимит остатка наличных денег исходя из характера его деятельности с учетом объемов поступлений или объемов выдач наличных денег.

Юридическое лицо хранит на банковских счетах в банках денежные средства сверх установленного лимита остатка наличных денег, являющиеся свободными денежными средствами.

Индивидуальные предприниматели, субъекты малого предпринимательства лимит остатка наличных денег могут не устанавливать.

Все поступающие денежные средства должны быть документально оформлены. Для этого ведется кассовая книга. Каждое предприятие ведет только одну кассовую книгу, которая должна быть пронумерована, прошнурована и опечатана. Записи в кассовой книге ведутся в двух экземплярах. Первые экземпляры остаются в кассовой книге, а вторые служат отчетом кассира. Контроль за правильным ведением кассовой книги возлагается на главного бухгалтера предприятия.

Деньгами являются не только наличные банкноты и монеты (такое представление превалирует в обыденном сознании граждан). Деньги могут существовать также и в безналичной форме.

Денежное обращение предполагает постоянное движение денежных средств, их переход из наличной в безналичную форму и обратно. В настоящее время подавляющая масса денег находится в безналичной форме, что обусловлено вполне объективными причинами. Во-первых, наличные деньги «слишком дорогие» — их производство, хранение и даже уничтожение требуют немалых затрат. Безналичные деньги в этом смысле ничего не стоят государству. Во-вторых, безналичные расчеты гораздо удобнее, так как не требуют физического перемещения денег. В-третьих, потоки безналичных денег легче контролировать, поскольку их обращение возможно исключительно с помощью технических средств.

Итак, безналичные деньги — это денежные средства, существующие в виде записей на счетах кредитных организаций. Их эмиссия происходит в результате проведения кредитных операций, они не находят своего материального выражения в реальном мире и представляют собой юридическую фикцию. Обращение безналичных денег становится возможным посредством осуществления расчетов.

Правовую основу безналичных расчетов в Российской Федерации составляют Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», Гражданский кодекс Российской Федерации (гл. 46 «Расчеты), Положение о правилах осуществления перевода денежных средств от 19 июня 2012 г. № 383-П, а также иные нормативные акты.

В соответствии с п. 1.1 Положения Банка России № 383-П, перевод денежных средств осуществляется в рамках следующих форм безналичных расчетов: расчетов платежными поручениями; расчетов по аккредитиву; расчетов инкассовыми поручениями; расчетов чеками; расчетов в форме перевода денежных средств по требованию получателя средств (прямое дебетование); расчетов в форме перевода электронных денежных средств.

Формы безналичных расчетов избираются клиентами банков самостоятельно и предусматриваются в договорах, заключаемых ими со своими контрагентами.

Современный безналичный оборот в Российской Федерации организован в соответствии со следующими принципами:

1) предприятия всех форм собственности обязаны хранить свои средства на счетах в банках;

2) основная часть безналичных расчетов должна осуществляться через кредитные организации;

3) требование платежа должно выставляться или перед отгрузкой товаров (выполнением работ, оказанием услуг), или после этого;

4) оплата клиентом банка полученных товаров и услуг осуществляется банком только с согласия обслуживаемого юридического или физического лица;

5) формы безналичных расчетов платежей выбираются организацией по своему усмотрению в соответствии с требованиями законодательств.

Литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

2. Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.

3. Положение Банка России от 19 июня 2012 г. № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств» // Вестник Банка России. 2012. № 34.

4. Указание Банка России от 11 марта 2014 г. № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства» // Вестник Банка России. 2014. № 46.

5. Указание Банка России от 9 декабря 2019 г. № 5348-У «О правилах наличных расчетов» // Вестник Банка России. 2020. № 29.

Петрова Г. В.

Виды налоговых правоотношений

Понятие налоговых правоотношений. Налоговые правоотношения являются властными публичными общественными отношениями, урегулированными нормами федерального и регионального налогового законодательства, связанными с ними нормами финансового, административного, иного законодательства, межгосударственными соглашениями по предотвращению двойного налогообложения и др.

Специфика налоговых правоотношений определяется их направленностью на организацию порядка установления, введения и взимания в России и в зарубежных юрисдикциях конкретного налога, сбора, страхового взноса с российских и иностранных лиц, определенных правом РФ, согласно НК РФ, законов субъектов федерации, международных соглашений. Налоговые правоотношения возникают в рамках исполнительных, организационно-контрольных, правоохранительных, информационно-обменных, международно-координационных полномочий исполнительных органов государственной власти. Однородные налоговые правоотношения образуют правовые институты налогового законодательства, регулирующие однородные налоговые отношения. Они входят в структуру финансовых правоотношений и финансово-правовых институтов.

Налоговые правоотношения возникают из публично-правовых общественных отношений их участников, урегулированных НК РФ (государственных органов власти, органов местного самоуправления, налогоплательщиков и других участников согласно НК РФ), при применении норм налогового, бюджетного, таможенного и иных отраслей российского законодательства по установлению, введению, взиманию, распределению по бюджетам налогов и сборов в целях обеспечения бюджетов налоговыми доходами.

Публичные налоговые правоотношения реализовываются как системный блок финансово-правовых, конституционно-бюджетных, административно-процессуальных, контрольно-регулирующих, социально-обеспечительных, экономико-стимулирующих, информационно-учетных, международно-координационных правоотношений для обеспечения защиты экономического суверенитета государства, бюджетных интересов государства и общества, защиты конституционных прав налогоплательщиков и др.²⁴

Налоговые правоотношения устанавливаются законодателем с учетом особенностей субъектов и объектов налоговых правоотношений по видам государственного воздействия на исполнение обязанностей уплаты налогов и сборов. Это происходит с учетом равенства прав налогоплательщиков, экономической обоснованности налогообложения в предпринимательской, коммерческой, корпоративной, иной деятельности по отраслям хозяйства и управления, в зависимости от форм собственности, ориентации на обеспеченность налоговыми доходами бюджетов, по другим критериям дифференциации типов налоговых правоотношений в процессе кодификации и классификации норм и принципов налогового права.

Налоговые правоотношения классифицируются по критериям, связанным с их регулирующим действием в пространстве и по кругу лиц.

1. Налоговые правоотношения из конституционно-правовых основ законодательства о налогах и сборах согласно Конституции РФ 1993 г. в редакции от 4 июля 2020 г. Они возникают из принципа совместной компетенции федерации и ее субъектов по установлению общих принципов налогообложения и сборов (п. «и» ст. 72); принципа единства социально-экономических задач налоговой политики и налоговой системы РФ (ст. 8); принципа равенства налогово-бюджетных прав субъектов федерации (пп. 1, 2, 4 ст. 5); принципа конституционности актов налогового законодательства (ст. 4 и 125).

2. Налоговые правоотношения по источникам норм и принципов их регулирования. Выделяются налоговые правоотношения: конституционные о налоговом федерализме согласно Конституции РФ; властно-публичные о федеральных, региональных, местных налогах и сборах согласно Налогового кодекса РФ; административно-процессуальные, арбитражно-процессуальные, уголовно-процессуальные по судебной защите прав налогоплательщиков и налоговых органов в спорах сферы налоговых отношений согласно НК РФ, КоАП РФ, АПК РФ, УК РФ; властно-публичные на уровне налогового законодательства субъектов федерации и органов местного самоуправления; международно-договорные между государствами по предотвращению двойного налогообложения; судебно-разъяснительные по толкованию и разъяснению Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ применения норм и принципов налогового законодательства.

3. Налоговые правоотношения по исполнению функций налогового регулирования и контроля государственными органами: Минфином России, ФНС России, ФТС России, МИД России, Росфинмониторингом, Банком России, Минэкономразвития России, МВД России, органами управления внебюджетными фондами социального страхования и др. Это касается функций: фискальной, экономико-регулирующей, налогово-бюджетной, валютно-контрольной, таможенной, нормативно-регулирующей, социально-страховой, внешнеэкономической, природоохранной, правоохранительной, экономико-аналитической, защиты налогово-бюджетного суверенитета государства, обеспечения налогово-информационной безопасности участников налоговых отношений, административно-процедурной защиты и других²⁵.

4. Налоговые правоотношения по объектам налогообложения. Они возникают для конкретного вида налога, сбора, платежа, имеющего собственный объект налогообложения, выраженный стоимостью реализованного товара (работ, услуг), стоимостью имущества, размером прибыли, доходов, расходов, иными стоимостными, количественными, физическими характеристиками, при наличии которых у налогоплательщика появляется обязанность уплатить налог по ставкам налога (ст. 38—43 НК РФ). Объектами налогообложения являются: доход от источника в России, доход от источника за пределами России, прибыль организаций, доход физического лица, добавленная стоимость от оборота товаров, работ, услуг, стоимость подакцизных товаров, реализуемых природных ресурсов, земли и объектов недвижимости, добытых полезных ископаемых, подрядных, строительных, научно-исследовательских, финансовых, транспортных и других услуг.

5. Налоговые правоотношения по субъектному составу налогоплательщиков, имеющим особенности налогообложения и исчисления налоговой базы. К ним относятся: российские, иностранные организации и физические лица — налоговые резиденты, иностранные организации-нерезиденты, резиденты территорий опережающего социально-экономического развития, консолидированные группы налогоплательщиков, банки и банковские группы, участники региональных инвестиционных проектов, контролирующие лица и контролируемые компании, международные компании, инновационные научно-технологические центры, производители сельскохозяйственной продукции, операторы нового морского месторождения углеводородной добычи, участники договоров инвестиционного товарищества, публичные компании, финансовые организации, участники финансовых сделок на финансовых цифровых платформах, участники соглашений о разделе продукции и другие.

6. Налоговые правоотношения по установлению порядка и правил исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов отдельными типами налогоплательщиков. Правоотношения регулируют такие действия налогоплательщика, как: предоставление налоговой декларации, расчет всей суммы налога, расчет основных и авансовых платежей налогового периода по полной и льготной налоговой ставке, перерасчет налогоплательщиком налоговой базы, выбор методов исчисления доходов (прибыли) и расходов, налоговых вычетов, затрат, убытков, налоговых освобождений и налоговых льгот, возврат излишне уплаченных налогов; исполнение обязанности уплаты налогов в рамках специальных налоговых режимов и др. (ст. 52—58 НК РФ, ст. 80 и др.).

7. Налоговые правоотношения по формам и методам налогового контроля. Они охватывают: налоговый контроль через камеральные и выездные налоговые проверки; контроль и финансовый анализ отчетности при получении документов, подтверждающих доходы и расходы налогоплательщика; налоговый контроль налогового агента (банка), плательщика сбора, плательщика страхового взноса; налоговый контроль методом сопоставительного анализа учетно-бухгалтерских сведений взаимозависимых лиц; контроль крупных сделок и трансфертного ценообразования взаимозависимых лиц; участие представителей налоговых органов в осмотре помещений и территорий (места получения дохода); контроль международных групп компаний; контроль за соблюдением налоговыми органами законодательства о налогах и сборах; налоговый мониторинг консолидированной группы налогоплательщиков; взаимные согласительные процедуры налоговых органов и налогоплательщиков; международный налоговый контроль с автоматическим обменом информацией между налоговыми органами (ст. 105.7—105.13 НК РФ).

8. Налоговые правоотношения по судебно-правовой защите налогово-бюджетной обеспеченности государства, прав и законных интересов налогоплательщиков. Эти правоотношения касаются возмещения ущерба налогоплательщику, причиненного действиями налоговых органов, судебной защиты в рамках полномочий КС РФ прав налогоплательщиков путем рассмотрения их жалоб о применении норм налогового законодательства, рассмотрением условий ограниченности обращения взыскания на бюджетные средства, рассмотрением исков к налоговым органам в арбитражных судах по НК РФ и АПК РФ²⁶.

9. Налоговые правоотношения от ответственности налогоплательщиков и других участников налоговых отношений за нарушение норм законодательства о налогах и сборах. Налоговые правоотношения включают виды налоговой ответственности, связанные с уклонением от уплаты налогов, сборов, страховых выплат; нарушением порядка постановки на учет в налоговых органах; непредставлением налоговой декларации; умышленным искажением сведений о расчете налоговой базы; нарушением правил расчета доходов и расходов; связанные с неуплатой, неполнотой уплаты налога при налогообложении контролируемой сделки, когда содержание сделки не согласовывается с финансовым результатом сделки; связанные с непредставлением или искажением сведений, касающихся участия международных группах компаний.

10. Международные налоговые правоотношения и налоговые правоотношения с иностранным элементом. Они отражают особенности международного сотрудничества государств в области контроля налогов и сборов, налогового контроля и регулирования налогообложения иностранных инвестиций и международных компаний (ст. 24.2, 142.1—142.6 НК РФ и др.), налоговые преференции и ограничения при взимании налогов с доходов иностранных лиц, международные правовые меры противодействия размыванию налоговой базы, правовой режим определения представительства иностранного лица и места получения им налогооблагаемого дохода, международно-правовые меры предотвращения двойного налогообложения, международный обмен налоговой информацией и др.²⁷

Литература

1. Грачева Е. Ю., Артемов Н. М., Пономарева К. А. Трансформация правового регулирования налоговых отношений в условиях цифровой экономики // Правоприменение. 2021. Т. 5. № 3. С. 45—56.

2. Карташов А. В., Грачева Е. Ю. Налоговое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. 5-е изд., перераб. М.: Юрайт, 2019.

3. Налоговое право: учебник для вузов / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Альпина Паблишер, 2015. 796 с.

4. Петрова Г. В. Внедрение в законодательство государств — участников ЕАЭС и СНГ международно-правовых мер ООН по обеспечению финансовой безопасности, регулированию и контролю международного налогообложения // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2016. № 4. С. 19—31.

5. Петрова Г. В. Общая теория налогового права: монография. М.: ФБК-Пресс, 2004. 224 с.

Покачалова А. С.

Виды страхования

Статья 3 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» закрепляет возможность осуществления страхования в двух формах — в форме добровольного и обязательного страхования. В финансово-правовой науке также выделяют такие формы страхования, как социальное страхование и собственно страхование²⁸. В первом случае страхование призвано обеспечивать конституционные права граждан, закрепленные в ст. 39, 41, 75 Конституции РФ, во втором случае страхование обеспечивает защиту имущественных интересов застрахованных лиц при наступлении непредвиденных чрезвычайных событий.

Гражданский кодекс РФ в п. 2 ст. 927 закрепляет, что обязательное страхование — это страхование в случаях, когда законом на указанных в нем лиц возлагается обязанность страховать в качестве страхователей жизнь, здоровье или имущество других лиц либо свою гражданскую ответственность перед другими лицами за свой счет или за счет заинтересованных лиц.

Пункт 4 ст. 3 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» устанавливает, что условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования, в которых в обязательном порядке должны содержаться положения, определяющие: а) субъекты страхования; б) объекты, подлежащие страхованию; в) перечень страховых случаев; г) минимальный размер страховой суммы или порядок ее определения; д) размер, структуру или порядок определения страхового тарифа; е) срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов); ж) срок действия договора страхования; з) порядок определения размера страховой выплаты; и) контроль за осуществлением страхования; к) последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования; л) иные положения.

Существуют нормативно-правовые акты, в которых содержится требование об осуществлении обязательного имущественного или личного страхования, однако отсутствуют положения, перечисленные выше, что не позволяет реализовать закрепленную правовую норму. Например, в п. 10 ч. 1 ст. 79 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предусматривается обязанность медицинской организации осуществить страхование на случай причинения вреда жизни и (или) здоровью пациента при оказании медицинской помощи в соответствии с федеральным законом, однако до настоящего времени не принят соответствующий закон о данном виде обязательного страхования. Идентичная ситуация и с обязательным государственным страхованием государственного инспектора в области охраны окружающей среды (ч. 7 ст. 34 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Федеральный закон содержит нормы об обязательном страховании, однако в нем не определены перечисленные в п. 4 ст. 3 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в РФ» условия, поэтому реализовать его положения также не представляется возможным.

В феврале 2021 г. Банк России представил на общественное обсуждение доклад «Текущее состояние страхового рынка в Российской Федерации в сегменте вмененного страхования» (далее — Доклад Банка России)²⁹, в котором использовал термин «вмененное страхование». Данный вид страхования, по мнению Банка России, следует выделять по причине того, что обязанность страхователя по осуществлению страхования в силу закона имеется, но отсутствует отдельный федеральный закон, в котором перечислены все существенные условия, предусмотренные п. 4 ст. 3 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в РФ». Выделение данного вида страхования представляется спорным, так как, по сути, это обязательное страхование, но существует пробел в законодательстве.

В рамках обязательного страхования следует выделить государственное и негосударственное страхование. Общей чертой государственного и негосударственного обязательного страхования является то, что и в том, и в другом случае именно государство выступает его инициатором и вводит обязательное страхование без согласия страхователей, предписывая обязательность страхования имущественных (а в исключительных случаях и личных) интересов последних³⁰.

Государственное обязательное страхование может быть имущественным и личным. Обязательное государственное страхование является мерой социальной защиты определенных категорий государственных служащих РФ и предусматривает страхование их жизни, здоровья и имущества. Обязательное государственное страхование осуществляется непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании. Оно отличается от других групп обязательного страхования, обусловленных специальными законами, тем, что оно осуществляется государственными учреждениями за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего государственного бюджета (ст. 927 ГК РФ).

В отличие от государственного обязательного страхования при негосударственном обязательном страховании страховые взносы уплачиваются за счет средств страхователей или иных лиц. В качестве примера следует привести Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».

В зависимости от объекта страхования выделяют имущественное и личное.

Имущественное страхование призвано защитить материальные интересы юридических и физических лиц. Согласно п. 6 ст. 4 Федерального закона от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» к имущественному страхованию относятся страхование имущества, страхование предпринимательских рисков, страхование гражданской ответственности.

В отличие от имущественного страхования личное страхование призвано защитить интересы только физических лиц. Согласно п. 6 ст. 4 Федерального закона от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» личное страхование включает в себя:

1) страхование жизни, объектом которого выступают имущественные интересы, связанные с дожитием граждан до определенных возраста или срока либо наступлением иных событий в жизни граждан, а также с их смертью;

2) страхование от несчастных случаев и болезней, объектом которого выступают имущественные интересы, связанные с причинением вреда здоровью граждан, а также с их смертью в результате несчастного случая или болезни;

3) медицинское страхование, объектом которого выступают имущественные интересы, связанные с оплатой организации и оказания медицинской и лекарственной помощи (медицинских услуг) и иных услуг вследствие расстройства здоровья физического лица или состояния физического лица, требующих организации и оказания таких услуг, а также проведения профилактических мероприятий, снижающих степень опасных для жизни или здоровья физического лица угроз и (или) устраняющих их.

Кроме того, особо следует выделить обязательное социальное страхование, включающее в себя обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование, страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Литература

1. Сокол П. В. Страховое право: учебник для магистрантов. М.: Юстицинформ, 2021. 508 с. // URL: https://znanium.com/catalog/product/1840099.

2. Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2012.

3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 800 с.

Поветкина Н. А.

Виды субъектов бюджетных отношений

Понятие субъекта является ключевым для любой отрасли права, поскольку именно субъекты посредством осуществления своих прав и обязанностей воплощают статическое состояние нормы права в их динамичное состояние, их объективную реализацию и воплощение результатов, идей правового регулирования. Указанное распространяется как на субъектов бюджетного права как носителей прав и обязанностей в сфере бюджетной деятельности, так и на субъектов бюджетных отношений — реальных участников, активно реализующих свои права и обязанности.

Правовой статус субъектов бюджетных правоотношений имеет конституционные основы (например, право на бюджет для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, статус Счетной палаты Российской Федерации установлен в Конституции Российской Федерации [ст. 72, 132, 101] и в последующем детализирован в бюджетном законодательстве Российской Федерации, центральное значение в системе которого имеет Бюджетный кодекс Российской Федерации [далее — БК РФ]). Более подробное указание на реализацию полномочий субъектов бюджетных правоотношений может быть сосредоточено на подзаконном уровне, в нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, ведомственных актах. Также необходимо обратить внимание на тот факт, что, основываясь на трехуровневой структуре бюджетной системы, правовой статус региональных и муниципальных субъектов бюджетных отношений может быть конкретизирован и уточнен соответственно на уровне правового регулирования субъектов РФ и муниципальных образований, однако при сохранении общих основ, установленных федеральным бюджетным законодательством.

В БК РФ отсутствует единая позиция в подходах к идентификации субъектов бюджетных правоотношений. В одних случаях они определяются через систему перечисления бюджетных полномочий (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования); в других — через категорирование (главные распорядители [распорядители] бюджетных средств, главные администраторы [администраторы] доходов бюджета, получатели бюджетных средств, получатели средств из бюджета); в-третьих — посредством систематизации и формирования перечня таких субъектов (к ним можно отнести участников бюджетного процесса); в-четвертых — через принадлежность бюджета субъекта к бюджетной системе РФ (государственные внебюджетные фонды); в-пятых — простым указанием на их существование без бюджетно-правовой конкретизации их статуса, определения их роли в бюджетных отношениях (в частности, это касается федеральных территорий).

Основываясь на вышеизложенном, выделяют следующие основные группы субъектов бюджетных правоотношений, классифицируемых по различным основаниям.

1. В зависимости от общеправового статуса субъектов права:

— публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, федеральные территории);

— коллективные субъекты (органы государственной [муниципальной] власти, государственные органы, юридические лица, независимо от организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности, права собственности, в том числе государственные внебюджетные фонды);

— индивидуальные субъекты (физические лица, наделенные специальным статусом — Президент РФ [главы субъектов РФ, муниципальных образований], министр финансов РФ, индивидуальные предприниматели [получатели бюджетных грантов].

2. В зависимости от характера полномочий в бюджетной сфере:

— субъекты общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, соответствующие субъекты на региональном и местном уровнях, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ), которые в составе своей компетенции реализуют бюджетные полномочия наравне с иными полномочиями;

— субъекты специальной компетенции (Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Счетная палата РФ), деятельность которых сосредоточена исключительно в финансово-бюджетной сфере;

— субъекты, имеющие двойственный характер компетенций (например, федеральные органы исполнительной власти), обладающие своей основной, специальной компетенцией, не входящей в границы бюджетной сферы, такие как Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ и т. д., но для ее реализации вступающие в бюджетные отношения как, например, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, получатели бюджетных средств. Соответственно, для данной группы субъектов реализация бюджетно-правового статуса имеет вторичный, вспомогательный характер.

3. В зависимости от стадии бюджетного процесса, в котором принимает участие субъект:

— на стадии составления бюджета (например, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, Президент РФ, государственные внебюджетные фонды);

— на стадии рассмотрения и утверждения бюджета (например, Федеральное Собрание РФ, Президент РФ);

— на стадии исполнения бюджета (Федеральное казначейство, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, государственные внебюджетные фонды);

— на стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности (Федеральное Собрание РФ, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета);

— универсальные субъекты, задействованные на всех стадиях бюджетного процесса (например, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Счетная палата РФ).

4. В зависимости от уровня осуществления полномочий по критерию федеративного устройства:

— субъекты бюджетных правоотношений, осуществляющие свою деятельность на федеральном уровне в отношении федерального бюджета (Федеральное Собрание РФ, Министерство финансов РФ, Счетная палата РФ);

— субъекты бюджетных правоотношений, осуществляющие свою деятельность на региональном уровне в отношении регионального бюджета (законодательные органы власти субъектов РФ, финансовые органы субъектов РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ, территориальные государственные внебюджетные фонды);

— субъекты бюджетных правоотношений, осуществляющие свою деятельность на местном уровне в отношении местного бюджета (представительные органы местного самоуправления, финансовые органы местных администраций);

— универсальные субъекты, осуществляющие свою деятельность независимо от указанного критерия (Президент РФ, Федеральное казначейство, Центральный банк РФ).

Указанный перечень оснований не является исчерпывающим и может быть дополнен. Также необходимо сделать акцент, что представленная классификация имеет условный характер, иллюстрирующий базовое правовое регулирование и допускающий наличие правовых изъятий из общего регулирования, например, органы местного самоуправления для осуществления контроля за расходованием местных бюджетов вправе заключать соглашения с контрольно-счетными органами соответствующего субъекта РФ.

Можно выделить несколько особенностей указанных выше субъектов:

— Возможность одновременного совмещения в одном субъекте нескольких бюджетно-правовых статусов. Так, например, Министерство финансов Российской Федерации одновременно выступает в роли непосредственного проводника в реализации бюджетных полномочий от имени Российской Федерации, главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов федерального бюджета, получателя бюджетных средств, участника бюджетного процесса.

— Возможность «наделения бюджетно-правовым статусом» при первоначальном отсутствии такового. Например, в соответствии с п. 8 ст. 241 БК РФ «Государственная корпорация по атомной энергии „Росатом“, Государственная корпорация по космической деятельности „Роскосмос“ осуществляют полномочия главного распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета и администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета и администратора источников финансирования дефицита бюджета…», в то время как при изучении понятия «главный распорядитель бюджетных средств» и иных указанных выше понятий государственные корпорации не могут быть идентифицированы в качестве таковых. Похожая исключительность распространяется и на территорию космодрома «Байконур», бюджетно-правовой статус которого применительно к российскому законодательству приравнен к бюджетно-правовому статусу субъекта Российской Федерации (имеются и дополнительные особенности).

— Динамичность бюджетно-правового статуса и возрастание роли субъектов бюджетных правоотношений в системе органов государственного управления (например, масштабное преобразование бюджетно-правового статуса Федерального казначейства от статуса органа, исполняющего бюджет, до субъекта с «мультиправовым статусом», не только сохранившим статус субъекта, непосредственно исполняющего бюджет, но и новые функции «бюджетного банка» [ведение казначейских счетов и осуществление казначейских платежей; ведение единого бюджетного учета, казначейского сопровождения, бюджетного мониторинга, различных государственных реестров и государственных информационных систем]).

— Неопределенность круга субъектов бюджетных правоотношений, обусловленная дискуссионностью вопроса о правовом режиме бюджетных средств (в частности, вопроса, когда средства становятся бюджетными и когда прекращают быть таковыми) и коллизионностью бюджетного законодательства (например, в части реализации права на бюджет у федеральной территории, но отсутствии законодательной фиксации этого права через указание о месте этого бюджета в структуре бюджетной системы РФ).

— Принадлежность бюджетных прав и обязанностей непосредственно публично-правовым образованиям — Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям. Например, право на бюджет принадлежит именно публично-правовому образованию, а не органам государственной власти, через систему функционирования которых реализуется указанное право.

— Наличие опосредованного и непосредственного участия в бюджетных отношениях в части реализации одного и того же полномочия. Например, в соответствии со ст. 171 БК РФ составление проектов бюджетов относится к исключительной прерогативе Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований, при этом непосредственное осуществление данного полномочия — составление проектов бюджетов — осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

— Бесконечная цикличность, последовательность и срочность реализации полномочий субъектов бюджетных правоотношений, обусловленные непрерывностью финансового обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований, стадийностью и ограниченными временными рамками бюджетного процесса.

— Отсутствие в системе субъектов бюджетных правоотношений физических лиц, непосредственно участвующих в бюджетных отношениях, за исключением физических лиц, наделенных специальным статусом (Президент РФ, Министр финансов РФ), и физических лиц, имеющих статус индивидуальных предпринимателей.

Литература

1. Леднева Ю. В. Субъекты бюджетного права: трансформация правового статуса на современном этапе развития общества и государства // Финансовое право. 2021. № 4. С. 30—34.

2. Леднева Ю. В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8. С. 85—93.

3. Пауль А. Г. Проблемные вопросы предмета и субъектов бюджетного права применительно к отношениям по осуществлению бюджетного контроля // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2016. № 3 (26). С. 236—247.

4. Пешкова X. В. Интересы в структуре правового статуса субъектов бюджетного права // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2007. № 2. С. 268—273.

5. Поветкина Н. А. Российская Федерация как субъект бюджетного права: монография / под ред. Ю. А. Крохиной. М.: Российская правовая академия МЮ РФ, 2004. 148 с.

6. Поветкина Н. А. Современная концепция субъектов бюджетного права // Финансовое право. 2004. № 1. С. 33—37.

7. Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права / под ред. Манохина В . М. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979. 222 c.

Романцова Т. В.

Водный налог

Водный налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пользование водными объектами, подлежащими лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Водопользование (пользование водными объектами) обуславливает порядок, условия и формы использования водных ресурсов, а именно водных объектов, для удовлетворения хозяйственных или бытовых нужд физических, юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. Водными объектами в данном случае являются природные или искусственные водоемы, водотоки либо иные объекты постоянного или временного сосредоточения вод, в которых имеются характерные формы и признаки водного режима, где под водным режимом понимается изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Таким образом, водный налог относится к платежам, имеющим целевую направленность, установлен Налоговым кодексом и обязателен к уплате на всей территории Российской Федерации.

Водный налог был введен в действие с 1 января 2005 г. с принятием гл. 25.2 Налогового кодекса РФ, заменив собой ранее действовавшую плату за пользование водными объектами промышленными предприятиями, которая также относилась к федеральным налогам, расширив круг налогоплательщиков. При этом водный налог входит в систему платежей, связанных с пользованием водными объектами. Право на водопользование возникает из договоров водопользования и решений компетентных органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении водных объектов в пользование.

Действовавший до 1 января 2007 г. Водный кодекс РФ предусматривал специальное и особое водопользование, осуществляемые исключительно на основании лицензии. При этом пользование поверхностными водными объектами осуществлялось на основании договора пользования водными объектами и лицензии на водопользование в соответствии с положениями Водного кодекса РФ, а пользование подземными водными объектами — на основании лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод, выдаваемой в соответствии с требованиями Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Поэтому до 1 января 2007 г. плательщиками водного налога являлись организации и физические лица, осуществлявшие пользование водными объектами на основании указанных лицензий³¹.

Действующий Водный кодекс РФ отменил систему лицензирования пользования поверхностными водными объектами, а уплата водного налога за пользование поверхностным водным объектом на основании договора или решения о предоставлении в пользование, заключенного (принятого) после 1 января 2007 г., была заменена взиманием платы неналогового характера. Пользование подземными водными объектами (для питьевого, хозяйственно-бытового и технологического водоснабжения) осталось объектом обложения водным налогом, а водопользователи, осуществляющие данный вид водопользования, являются плательщиками водного налога в соответствии с положениями НК РФ на основании лицензий на право пользования недрами в целях добычи подземных вод, выданных как до 1 января 2007 г., так и после этого срока³².

В настоящее время плательщиками водного налога являются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, пользующиеся на основании лицензий подземными водными объектами, а также поверхностными водными объектами — на основании лицензий, выданных до 1 января 2007 г. Органы, осуществляющие лицензирование деятельности, связанной с пользованием природными ресурсами, обязаны сообщать сведения о предоставлении прав на такое пользование, являющихся объектом налогообложения, в налоговые органы, которые присваивают природопользователю-налогоплательщику соответствующий код постановки на учет. Налоговая база как физическая характеристика объекта налогообложения либо его использования определяется отдельно по каждому водному объекту применительно к каждому виду водопользования. Налоговым периодом признается квартал. Ставки водного налога установлены в НК РФ и являются специфическими³³. Размеры ставок определены в рублях за единицу налоговой базы в зависимости от вида водопользования и дифференцированы по экономическим районам, бассейнам рек, озерам и морям. В отличие от иных видов водопользования для пользования акваторией водного объекта ставка налога установлена на год. Льготная ставка водного налога устанавливается для забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов для водоснабжения населения. Налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате. В случае если в отношении водного объекта установлены различные налоговые ставки, налоговая база определяется налогоплательщиком применительно к каждой налоговой ставке. Налоговая декларация по водному налогу подлежит подаче в налоговую инспекцию по местонахождению объекта налогообложения налогоплательщиком.

Литература

1. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

2. Налоговый кодекс РФ (часть вторая) № 117-ФЗ от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

3. Пепеляев С. Г., Попов П. А., Косов А. А. [и др.]. Налоговое право. Особенная часть: учебник для вузов / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Пепеляев Групп, 2021.

Грачева Е. Ю.

Воронова Лидия Константиновна

Одним из основателей и подлинных классиков современного финансового права не только Российской Федерации и Украины, но и всего Советского Союза, является Лидия Константиновна Воронова.

Л. К. Воронова родилась в г. Темире (Казахстан) в 1931 году. После окончания в 1954 году с красным дипломом юридического факультета Львовского государственного университета имени Ивана Франко заинтересовалась исследованием проблем финансового права. В 1963 году защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности «финансовое право» на тему «Бюджетные права Украинской ССР». С 1963 года начала свою деятельность и как педагог на юридическом факультете Киевского государственного университета имени Тараса Шевченко. Благодаря достигнутым научным результатам, ее усилиями и авторитетом ученого и педагога в 1965 году в университете вводится преподавание самостоятельного курса финансового права. С 1975 по 1996 год Лидия Константиновна занимала должность заведующего кафедрой государственного и административного права (ныне — финансового права). Опыт преподавания финансового права был распространен и в других вузах республики, и в этом заключается огромная заслуга именно Лидии Константиновны.

В 1982 году ею защищена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук на юридическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова на тему «Теоретические вопросы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик». Она стала профессором в 1984 году.

В советский период проблемами финансового права занимались немногие, и она была в числе первых пяти докторов наук именно по финансовому праву, а также первой и долгое время единственной — в Украинской ССР. Наряду с О. Н. Горбуновой, Н. И. Химичевой она считала себя ученицей Е. А. Ровинского, преподававшего в то время в ВЮЗИ, дружила с С. Д. Цыпкиным.

В 1994 году избрана действительным членом (академиком) Национальной академии правовых наук Украины. С 1996 года до последних дней (2015) оставалась профессором Киевского национального университета имени Тараса Шевченко.

Л. К. Воронова автор более трехсот работ, среди которых учебники, учебные пособия, ставшие основой юридической подготовки всех юристов не только на Украине, но и во всем Советском Союзе, ее статьи публиковались в известнейших и авторитетнейших журналах всей страны. Особое место среди ее трудов занимает учебник по финансовому праву, подготовленный совместно с Н. И. Химичевой, который стал одним из основных в освоении данного курса на всем советском и постсоветском пространстве. Среди научных публикаций необходимо отметить ее фундаментальные монографии о бюджетном регулировании, бюджетных правах союзных республик, в первую очередь «Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР» (Киев, 1981) и «Правовое регулирование кредитно-расчетных отношений в народном хозяйстве» (Киев, 1988). Она инициатор и один из авторов разработки Бюджетного и Налогового кодексов Украины, а также их научно-практических комментариев.

В 1973 году она издала первое на Украине учебное пособие по финансовому праву на украинском языке, что дало стимул развитию национальной специальной литературы по всем финансово-правовым проблемам.

Л. К. Воронова не только основоположник советского и украинского финансового права, талантливый педагог, но и известный организатор финансово-правовой и юридической науки в целом. В 1988—1991 годах являлась членом экспертного совета ВАК СССР. В 1996—1998 годах — член президиума ВАК Украины. Активно участвовала в работе диссертационных советов вузов Украины, многократно выступала официальным оппонентом по докторским диссертациям в диссертационных советах вузов Российской Федерации. Стремясь сохранить научные связи и взаимодействие между учеными наших стран, Л. К. Воронова со своими учениками была непременным участником всех значимых конференций в нашей стране по проблемам финансового права, а также организовывала участие российских ученых в научных форумах на Украине. Н. И. Химичева, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева неоднократно выступали оппонентами по докторским диссертациям ее учеников, также как и ее ученики были оппонентами по диссертациям, защищаемым в российских вузах.

Л. К. Вороновой создана научная школа финансового права Украины, под ее руководством защищены почти двадцать докторских и более ста кандидатских диссертаций, которые развивают и продолжают основополагающие идеи и принципы финансового права на современном этапе. В память о Л. К. Вороновой и в знак признания ее заслуг перед юридической наукой страны ежегодно в день ее рождения ее ученики и последователи проводят конференцию «Вороновские чтения», на которой обсуждаются все актуальные проблемы современного финансового права.

Литература

Основные работы Л. К. Вороновой

1. Конституционные основы разграничения расходов между субъектами Советской союзной федерации. М.: Наук, 1980.

2. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев: Высшая школа, 1981.

3. Правовое регулирование кредитно-расчетных отношений в народном хозяйстве. Киев: Высшая школа, 1988.

4. Советское финансовое право: учебник для вузов / под ред. Е. А. Ровинского. М.: Юридическая литература, 1978.

5. Советское финансовое право: учебник для вузов по специальности «Правоведение» / отв. ред. Л. К. Воронова, Н. И. Химичева. М.: Юридическая литература, 1987.

6. Воронова Л. К. Вибранi працi. Х.: Право, 2016.

Работы о Л. К. Вороновой

1. Бельский К. С. Финансовое право. М.: Юрист, 1995.

2. Учитель, ученый… / под ред. Н. П. Кучерявенко. Харьков: Право, 2011.

Бит-Шабо И. В.

Выездная налоговая проверка

Выездная налоговая проверка — это урегулированная нормами законодательства о налогах и сборах применяемая в отношении налогоплательщиков, плательщиков сборов, страховых взносов и налоговых агентов одна из форм налогового контроля, характерными чертами которой являются:

— Место проведения. В соответствии с п. 1 ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогоплательщика. И лишь в случае отсутствия у подконтрольного субъекта возможности по предоставлению помещения для размещения проверяющих выездная налоговая проверка может проводиться по месту нахождения налогового органа. Как отмечается в Определение Конституционного суда РФ от 8 апреля 2010 г. № 441-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Измайловой Галины Васильевны на нарушение ее конституционных прав п. 1 ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации», проведение выездной налоговой проверки по месту нахождения налогового органа нельзя считать камеральной налоговой проверкой, поскольку последняя ориентирована на особенные, присущие только данной форме налогового контроля цели. В обязанности подконтрольного субъекта входит обеспечение возможности ознакомления должностных лиц, проводящих такую проверку, с документами, связанными с исчислением и уплатой налогов.

— Цель выездной налоговой проверки, которая заключается в выявлении тех нарушений законодательства о налогах и сборах, обнаружить которые посредством проведения камеральной налоговой проверки не представляется возможным. Для этого необходимо проводить ряд специальных контрольных мероприятий, предусмотренных, например, ст. 92 и 94 НК РФ, отличительными особенностями которых является глубина исследования и анализа контролируемых институтов.

— Предмет выездной налоговой проверки, определенный п. 4 ст. 89 НК РФ. По общему правилу это правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. В случае проведения проверки налогоплательщика — участника регионального инвестиционного проекта предмет дополняется соответствием показателей реализации регионального инвестиционного проекта требованиям, предъявляемым к региональным инвестиционным проектам и (или) их участникам, установленным НК РФ и (или) законами соответствующих субъектов Российской Федерации, а также выполнением участником регионального инвестиционного проекта обязательств, предусмотренных инвестиционной декларацией, в том числе в части сумм финансирования капитальных вложений регионального инвестиционного проекта в соответствии с п. 1 ст. 89.2 НК РФ.

— Отбор подконтрольных субъектов для проведения выездной налоговой проверки, который проводится на основании имеющейся у налоговых органов всей информации о налогоплательщике. В приложении № 2 к Приказу ФНС России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ приведены общедоступные критерии для самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов³⁴ для проведения выездных налоговых проверок, среди которых низкий уровень налоговой нагрузки у конкретного налогоплательщика по сравнению с ее средним уровнем по хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли, отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов, отражение в налоговой отчетности значительных сумм налоговых вычетов за определенный период, опережающий темп роста расходов над темпом роста доходов от реализации товаров (работ, услуг), и т. д. Всего предусмотрено двенадцать критериев, являющихся общими как для организаций, так и для индивидуальных предпринимателей.

— Основание проверки, которым является решение руководителя налогового органа либо его заместителя, оформленное в соответствии с Приложением № 5 к Приказу ФНС России от 7 ноября 2018 г. № ММВ-7-2/628@ (далее — Приказ № ММВ-7-2/628@). По общему правилу решение о проведении выездной налоговой проверки принимается руководителем (заместителем) налогового органа по месту нахождения организации либо по месту жительства физического лица/индивидуального предпринимателя. Исключения из данного правила регламентированы п. 2, подп. 1 п. 10 ст. 89, п. 2 ст. 89.1, п. 8 ст. 246.2 НК РФ. Срок вручения подконтрольному субъекту решения о проведении выездной налоговой проверки законодательно не определен. Более того, законодательством о налогах и сборах не определено и понятие «план выездных налоговых проверок».

— Охватываемый выездной налоговой проверкой период, который не может превышать три календарных года, предшествующих году принятия решения о проведении такой проверки (п. 4 ст. 89 НК РФ). При этом анализ судебной практики (например, Постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 декабря 2018 г. № Ф04-5577/2018 по делу № А27-20641/2017) дает основание утверждать о возможности проведения такой проверки текущего календарного года.

— Срок проведения проверки составляет два месяца с возможностью продления до четырех, а в исключительных случаях — до шести месяцев. Для проведения отдельных видов выездной налоговой проверки предусмотрены самостоятельные сроки. Так, в случае проведения самостоятельной проверки филиала или представительства срок выездной налоговой проверки составляет месяц, при проверке инвесторов и операторов по соглашению о разделе продукции — до шести месяцев, при проверке консолидированной группы налогоплательщиков — два месяца плюс по месяцу на каждого участника КГН (кроме ответственного участника), но не более одного года. Основания продления выездной налоговой проверки, равно как и порядок такого продления регламентированы Приложением № 6 к Приказу № ММВ-7-2/628@. Пункт 9 ст. 89 НК РФ наделил руководителя налогового органа (его заместителя) полномочиями по приостановлению выездной налоговой проверки в целях истребования документов (информации), проведения экспертизы, получения информации от иностранных государственных органов в рамках международных договоров, перевода на русский язык документов, представленных на иностранных языках.

— Предусмотренная п. 5 ст. 89 НК РФ однократность проведения выездной налоговой проверки по одним и тем же налогам за один и тот же налоговый период. Однако указанное правило не действует при проведении повторной выездной налоговой проверки, случаи которой регламентируются п. 10 ст. 89 НК РФ с учетом Постановления Конституционного суда РФ от 17 марта 2009 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положения, содержащегося в абз. 4 и 5 п. 10 ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Варм”». При этом в соответствии с Письмом ФНС России от 7 июня 2018 г. № СА-4-7/11051@ «По вопросу установления налоговыми органами действительных налоговых обязательств налогоплательщиков в ходе выездных налоговых проверок» выездной налоговой проверкой могут охватываться периоды и налоги, уже проверенные в ходе камеральной налоговой проверки.

— В соответствии с пп. 8 и 15 ст. 89 НК РФ исчисление срока проведения выездной налоговой проверки завершается моментом составления справки о ее проведении, содержащей информацию о ее предмете и сроках проведения. Форма справки регламентирована Приложением № 9 к Приказу № ММВ-7-2/628@. Справка вручается подконтрольному субъекту лично на бумажном носителе либо направляется по ТКС в соответствии с Приказом ФНС России от 16 июля 2020 г. № ЕД-7-2/448@ «Об утверждении Порядка направления и получения документов, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации и используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, а также представления документов по требованию налогового органа в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи». В случае уклонения подконтрольного субъекта от получения справки она направляется заказным письмом по почте.

— В соответствии с п. 1 ст. 100 НК РФ по результатам выездной налоговой проверки должен быть составлен акт в течение двух месяцев с даты составления справки о такой проверке. Форма акта, а также требования к его составлению закреплены соответственно Приложениями № 27 и 28 к Приказу № ММВ-7-2/628@. Акт должен быть подписан лицами, проводившими проверку, а также подконтрольным субъектом (его представителем). Перечень информации, которая должна содержаться в акте выездной налоговой проверки, регламентирован п. 2 ст. 100 НК РФ. Если в результате проверки не обнаружены нарушения, должен быть составлен акт, отражающий отсутствие нарушений. Акт должен быть вручен подконтрольному субъекту в течение пяти дней с даты его составления, а в случае проведения выездной налоговой проверки консолидированной группы налогоплательщиков — в течение десяти дней.

При этом предусмотрены особенные правила проведения выездных налоговых проверок консолидированной группы налогоплательщиков (ст. 89.1 НК РФ), налогоплательщика — участника регионального инвестиционного проекта (ст. 89.2 НК РФ).

Г

Грачева Е. Ю.

Горбунова Ольга Николаевна

Ольга Николаевна Горбунова родилась в 1934 году, в 1955 году окончила юридический факультет Иркутского государственного университета. По окончании университета работала следователем Кировского РОВД г. Иркутска, в 1959—1962 годах — старший юрисконсульт Управления лесной промышленности Иркутского Совнархоза. В 1961 году начала свою преподавательскую деятельность в Иркутском государственном университете. Аспирантка в МГУ имени М. В. Ломоносова, где в 1968 году защитила кандидатскую диссертацию по теме «Организационно-правовые вопросы компетенции местных советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов в области охраны общественного порядка». Свою педагогическую деятельность начала во Всесоюзном юридическом заочном институте на кафедре административного и финансового права в 1968 году. В 1996 году во МГЮА защитила докторскую диссертацию на тему «Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку».

Приход О. Н. Горбуновой в ВЮЗИ ознаменовался новыми научными исследованиями, изменением содержания учебного курса финансового права, повышением его роли в системе других учебных дисциплин и юридических наук. В 1994 году по инициативе О. Е. Кутафина была создана самостоятельная кафедра финансового права и бухгалтерского учета (с 2011 года — кафедра финансового права), и Ольга Николаевна стала первым заведующим кафедрой.

В 1996 году Ольга Николаевна защищает докторскую диссертацию по финансовому праву и заслуженно становится одним из лидеров российской финансово-правовой науки.

По инициативе Ольги Николаевны в вузе была создана соответствующая специализация в подготовке студентов, разработке и преподавании наряду с традиционным курсом финансового права, спецкурсов и спецсеминаров по бюджетному, налоговому праву, правовым основам бухгалтерского учета, финансового контроля и аудита, финансово-правовому регулированию банковского дела, внешнеэкономической деятельности, рынка ценных бумаг, страховому праву, валютному праву, финансовому и налоговому праву зарубежных стран и др. Коллективом кафедры были изданы соответствующие учебно-методические комплексы по всем преподаваемым дисциплинам.

Под редакцией профессора О. Н. Горбуновой был подготовлен учебник «Финансовое право» (М., 1986), его авторами стали многие преподаватели кафедры. Учебник выдержал несколько изданий и стал одним из основных при преподавании финансового права в большинстве юридических вузов нашей страны и ближнего зарубежья начиная с конца 80-х годов прошлого столетия и до настоящего времени.

О. Н. Горбунова — один из основоположников современного финансового права, является автором более ста публикаций по проблемам финансового права. За время работы в академии ею написаны, в частности, такие значимые и сохранившие свою актуальность до настоящего времени работы, как: «Совершенствование финансово-правовых институтов в современных условиях перестройки управления народным хозяйством» (М., 1988), монография «Проблемы финансового права в условиях перестройки управления народным хозяйством» (М., 1989), «О месте финансового права в системе российского права» (Государство и право. 1995. № 2), «Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в условиях перехода к рынку» (Хозяйство и право. 1995. № 3), «О предмете и системе финансового права» (Юридический мир. 1998), «Новые решения в финансовом праве» (Юрист. 1999. № 28) и др.

Ольгой Николаевной в 2003 году была опубликована монография «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» (М., 2003), в которой нашли отражение вопросы системных связей в праве и экономике, в социальных процессах и политике, что открыло новые возможности эффективного правового регулирования финансовой деятельности в обществе. В 2012 году вышла монография «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России: избранное: научно-популярная монография» (М., 2012). Сформулированные в работах О. Н. Горбуновой теоретические выводы учитывались в законотворческой деятельности органов государственной власти.

О. Н. Горбуновой была заложена замечательная традиция ежегодного проведения международных научно-практических конференций по проблемам финансового права, в которых принимали участие ученые юридических факультетов МГУ имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, МГИМО (университет) МИД России, Саратовской государственной юридической академии, Уральского государственного юридического университета, Российского государственного университета правосудия, Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), Академии управления МВД России, Финансового университета при Правительстве РФ, Института государства и права Академии наук РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и иных вузов России, Украины, Белоруссии, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Киргизии, Грузии, Азербайджана и многих других. Эта традиция сохранена, и кафедра дважды в год в рамках «Кутафинских чтений» в ноябре и Международного юридического форума в апреле проводит секционные заседания, круглые столы по всем актуальным проблемам финансового права. Традиционное тесное сотрудничество и взаимодействие ученых по финансовому праву позволили создать Международную ассоциацию финансового права, президентом которой в настоящее время является профессор Е. Ю. Грачева, ученица О. Н. Горбуновой.

В течение нескольких лет Ольга Николаевна преподавала и в Российском государственном университете правосудия, где также принимала участие в работе диссертационного совета, руководила кандидатскими диссертациями, являлась научным консультантом.

О. Н. Горбунова воспитала многих известных ныне ученых и была научным консультантом по докторским диссертациям М. В. Карасевой, С. О. Шохина, Е. Ю. Грачевой, Е. М. Ашмариной, Н. М. Артемова и др., успешно защищенным в академии, а также научным руководителем более пятидесяти кандидатских диссертаций.

Тедеев А. А.

Государственная пошлина

Государственная пошлина — один из наиболее древних и распространенных во всем мире видов сбора, который предполагает уплату фискального платежа за совершение в отношении плательщика публичными органами и их должностными лицами юридически значимых действий.

Государственная пошлина является федеральным сбором. В настоящее время в РФ действует правило, согласно которому за совершение публичными органами и их должностными лицами юридически значимых действий не могут взиматься никакие другие платежи, кроме государственной пошлины (исключение предусмотрено только в отношении юридически значимых действий, совершаемых консульскими органами РФ).

По общему правилу, плательщиками государственной пошлины признаются организации и физические лица, обращающиеся в установленных случаях в государственные органы, органы местного самоуправления, иные уполномоченные органы и (или) к должностным лицам (в суды, к нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах, или уполномоченным на то должностным лицам органов исполнительной власти, органов местного самоуправления или консульских учреждений Российской Федерации, в органы записи актов гражданского состояния и т. д.) за совершением в отношении обращающихся юридически значимых действий либо за выдачей документов. При этом выдача документов (их дубликатов) приравнивается к юридически значимым действиям.

В настоящее время государственная пошлина взимается на основании положений НК РФ (гл. 25.3 «Государственная пошлина»). Указанная глава была введена с 1 января 2005 г. согласно Федеральному закону от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»¹. Ранее, с 1 января 1991 г. по 1 января 2005 г., государственная пошлина взималась на основании положений Закона РСФСР от 9 декабря 1991 г. № 2001-1 «О государственной пошлине» ².

Плательщиками государственной пошлины выступают организации и физические лица, когда они:

1) обращаются за совершением предусмотренных юридически значимых действий;

2) выступают ответчиками (административными ответчиками) в судах общей юрисдикции, Верховном Суде РФ, арбитражных судах или по делам, рассматриваемым мировыми судьями, если при этом решение суда принято не в их пользу и истец (административный истец) освобожден от уплаты государственной пошлины.

Порядок и сроки уплаты государственной пошлины определены следующим образом. По общему правилу, пошлина уплачивается:

1) при обращении в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды или к мировым судьям — до подачи запроса, ходатайства, заявления, искового заявления, административного искового заявления, жалобы;

2) ответчиками в судах, если при этом решение суда принято не в их пользу, — в десятидневный срок со дня вступления в законную силу решения суда;

3) при обращении за совершением нотариальных действий — до совершения нотариальных действий;

4) при обращении за выдачей документов (их дубликатов) — до выдачи документов (их дубликатов);

5) при обращении за проставлением апостиля — до проставления апостиля;

6) при обращении за ежегодным подтверждением регистрации судна в Российском международном реестре судов — не позднее 31 марта года, следующего за годом регистрации судна в указанном реестре или за последним годом, в котором было осуществлено такое подтверждение;

7) при обращении за совершением юридически значимых действий (за исключением обращения за специальными и/или акцизными марками) — до подачи заявлений и (или) документов на совершение таких действий либо в случае, если заявления на совершение таких действий поданы в электронной форме, после подачи указанных заявлений, но до принятия их к рассмотрению;

8) при обращении за выдачей федеральных специальных и (или) акцизных марок с двухмерным штриховым кодом, содержащим идентификатор единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции для маркировки алкогольной продукции, — после подачи заявления и документов на совершение такого действия, но до выдачи федеральных специальных марок и акцизных марок.

Размеры пошлины устанавливаются положениями НК РФ в рублях за каждый вид облагаемых юридически значимых действий.

Литература

1. Балашов А. Н., Исаенкова О. В., Покачалова Е. В. [и др.]. Государственная пошлина в гражданском судопроизводстве и системе налогов и сборов Российской Федерации (межотраслевой аспект) // Современное финансовое право: федеральные и региональные аспекты: сборник научных трудов, посвященный 80-летию доктора юридических наук, профессора, академика МАН ВШ Н . И. Химичевой. Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. С. 195—199.

2. Вафин М., Пискарев И. Исчисление и взимание государственной пошлины по гражданским делам // Советская юстиция. 1983. № 21. С. 20—23.

3. Жигуленкова В., Шерстюк В. Взыскание государственной пошлины по спорам о праве на домовладение // Социалистическая законность. 1979. № 4. С. 44—45.

4. Журушкина А. В. Уплата государственной пошлины как условие реализации права на судебную защиту // Российское правосудие. 2011. № 9 (65). С. 21—30.

5. Коньков Ю., Пестриков Ф. Взыскание государственной пошлины в доход государства // Советская юстиция. 1973. № 18. С. 27—28.

6. Лутченко Ю. Взыскание государственной пошлины по гражданским делам // Советская юстиция. 1979. № 4. С. 9—10.

7.Новый порядок взимания государственной пошлины в судах // Социалистическая законность. 1942. № 11—12. С. 15—16.

8. Подмаркова А. С. Освобождение Банка России от уплаты государственной пошлины: проблемы обоснования и применения // Право. Журнал ВШЭ. 1014. № 1. С. 93—106.

9. Реут А. В. Государственная пошлина как категория финансового права // Финансовое право. 2006. № 3. С. 20—24.

Шевелева Н. А.

Государственное (муниципальное) задание

Государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).

Государственное (муниципальное) задание используется в механизме организации предоставления публично-правовыми образованиями публичных услуг юридическим и физическим лицам. Правовое регулирование государственного и муниципального задания как бюджетно-правового института не различается в содержательном смысле, различны лишь органы, осуществляющие формирование задания, они зависят от уровня публичной власти — федерального, регионального (субъекты РФ) либо муниципального. Формируют государственное (муниципальное) задание уполномоченные органы, которые имеют правовой статус главных распорядителей бюджетных средств (ст. 158 БК РФ). Принимают и исполняют по общему правилу государственное (муниципальное) задание учреждения, которые равным образом могут быть как федеральными, так и субъектовыми и муниципальными. Также учреждения — исполнители задания могут быть казенными, бюджетными и автономными. Отношения, которые возникают между главным распорядителем и учреждением по поводу государственного (муниципального) задания, относятся либо к отношениям учредительства (бюджетные и автономные учреждения) либо учреждения могут находиться в ведении главного распорядителя бюджетных средств (казенные учреждения). В первом случае выполнение государственного (муниципального) задания финансируется на основании субсидии (ст. 78.1 БК РФ), во втором — на основании бюджетной сметы (ст. 221 БК РФ).

Правовое регулирование, предусмотренное в Бюджетном кодексе РФ, определяет следующие значимые характеристики государственного (муниципального) задания (ст. 69.2 БК РФ):

— установлены требования к содержанию государственного (муниципального) задания, в том числе должны быть определены показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);

— должен быть определен порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания;

— обязательным требованием является определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

— в государственном (муниципальном) задании должен быть предусмотрен порядок оказания соответствующих услуг;

— в целях защиты интересов потребителей публичных услуг в государственном (муниципальном) задании должны быть определены предельные цены (тарифы) на оплату услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ.

Таким образом, если понимать под государственным (муниципальным) заданием документ, как его определяет ст. 6 БК РФ, то это сложносоставной документ, включающий в себя различные нормативные акты, регулирующие порядки оказания публичных услуг, осуществления контроля и др. В п. 5 ст. 69.2 БК РФ законодатель дополнительно перечисляет те вопросы, которые должны найти регламентацию:

1) правила и сроки формирования, изменения, утверждения государственного (муниципального) задания, отчета о его выполнении;

2) правила и сроки определения объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания;

3) правила осуществления контроля за выполнением государственного (муниципального) задания государственным (муниципальным) учреждением органами государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителя.

Формирование государственного задания на федеральном уровне определяется актом Правительства РФ — Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2015 г. № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания», на региональном уровне — актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 января 2011 г. № 63 «О Порядке формирования государственных заданий для государственных учреждений Санкт-Петербурга и порядке финансового обеспечения выполнения государственных заданий»), на муниципальном уровне — актом местной администрации.

Срок, на который формируется государственное (муниципальное) задание, составляет один год и с учетом утверждения бюджетов на плановый период — до трех лет.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания базируется на двух основах — утвержденных перечнях услуг и нормативах.

Правительством РФ утверждены перечни государственных и муниципальных услуг как «общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг»³. Кроме того, субъекты РФ вправе утверждать региональные перечни (классификаторы) государственных (муниципальных) услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг. Региональные перечни (классификаторы) государственных (муниципальных) услуг и работ размещаются на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях и на едином портале бюджетной системы РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

Выполнение государственного (муниципального) задания подлежит финансированию за счет средств соответствующего бюджета. Вместе с тем в ст. 69.2 БК РФ предусмотрено при определении объема финансового обеспечения использование нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, а в определенных случаях — нормативов на выполнение работ. Использование приема нормирования означает, что в случае недостаточности полученных из бюджета средств бюджетные и автономные учреждения должны использовать собственные финансовые средства, полученные от приносящей доход деятельности. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания⁴.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» содержится положение, учитывающее положение бюджетных учреждений как некоммерческих организаций: в объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания должны быть включены расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (ст. 9.2). В ст. 76.1 БК РФ также содержится указание на то, что должно быть включено в объем субсидии на выполнение государственного задания — нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативные затраты на содержание государственного (муниципального) имущества.

Действующее законодательство исходит из презумпции полного и безусловного выполнения государственного (муниципального) задания, тем не менее в Бюджетном кодексе РФ дано определение невыполненного государственного (муниципального) задания. Таковой признается ситуация недостижения (превышения допустимого/возможного отклонения) показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих объем оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), а также показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), если такие показатели установлены в государственном (муниципальном) задании (п. 6 ст. 69.2 БК РФ). По устоявшейся практике допустимое отклонение от установленного объема государственного (муниципального) задания составляет десять процентов. Если в результате контрольных мероприятий будет установлен факт невыполнения задания, то часть средств субсидии подлежит возврату в бюджет, пропорционально невыполненной доле.

Институт государственного (муниципального) задания имеет тенденцию к развитию, и с 2020 года он трансформирован в институт социального заказа в качестве одной из допустимых форм социального заказа (Федеральный закон от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере»).

Кустова М. В.

Государственное (муниципальное) учреждение как субъект финансовых правоотношений

Государственное (муниципальное) учреждение — это некоммерческая организация, создаваемая Российской Федерацией, субъектом РФ (муниципальным образованием) в организационно-правовой форме учреждения в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти, государственных органов (органов местного самоуправления). Государственные (муниципальные) учреждения федеральной территории могут быть созданы органами публичной власти федеральной территории от имени Российской Федерации или от имени федеральной территории. По типу государственные (муниципальные) учреждения могут быть казенными, бюджетными или автономными.

Правовая регламентация участия государственных (муниципальных) учреждений в финансовых отношениях на законодательном уровне определена Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Правовые основы финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений претерпели значительные изменения с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ. Типологизация таких учреждений на уровне закона (казенные, бюджетные и автономные) положила начало реформе, направленной на повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг. Принятый подход был призван обеспечить решение соответствующих задач при одновременном повышении эффективности бюджетных расходов.

Нацеленность на создание правовой основы для формирования эффективного управления финансами в сфере государственных (муниципальных) услуг привела к внедрению новых форм финансового обеспечения деятельности оказывающих их учреждений. Сметное финансирование, предполагающее строгое следование доведенным на конкретные цели лимитам бюджетных обязательств, сохранено в рамках реформы только в отношении казенных учреждений. Причем бюджетная смета определяет не планируемые доходы и расходы самого казенного учреждения, а объем его прав по распоряжению непосредственно средствами казны, что позволяет ему принимать и исполнять денежные обязательства от имени соответствующего публично-правового образования. Бюджетным законодательством по существу отрицается самостоятельность казенных учреждений как субъектов экономической деятельности, в том числе прямо исключается какая-либо возможность формирования собственных доходов казенного учреждения даже за рамками бюджетной сметы. Осуществление казенными учреждениями расходов в строгом соответствии с доведенными до них лимитами исключает и обязательность формирования для них государственных (муниципальных) заданий.

В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения обрели некоторую свободу в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. Финансовое обеспечение выполнения ими государственных (муниципальных) заданий осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) и содержанием государственного (муниципального) имущества (абз. 1 п. 1 ст. 78.1 БК РФ). Причем расходование таких субсидий учреждениями не требует санкционирования соответственно органом Федерального казначейства, финансовым органом субъекта РФ или муниципального образования в отличие от того, как это имеет место при исполнении казенными учреждениями денежных обязательств в пределах установленных им лимитов. Также доходы бюджетных и автономных учреждений от приносящей доход деятельности более не включаются в состав доходов соответствующего бюджета, в отличие от доходов, получаемых казенными учреждениями.

Важным шагом в развитии принципиально нового формата отношений автономных и бюджетных учреждений с собственником стало принятие Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Акт нацелен на усиление заинтересованности автономных и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых ими услуг на основе использования инструментов рыночной экономики. По существу, речь идет о внедрении конкуренции в такие сферы некоммерческой деятельности, как образование, здравоохранение, социальная защита, занятость населения, физическая культура, спорт, туризм, что обеспечивается за счет допуска на основании соответствующего отбора к оказанию государственных (муниципальных) социальных услуг за счет бюджетных средств также и частных субъектов.

Очевидно, что стремление к наиболее полному использованию внутренних резервов бюджетных и автономных учреждений для повышения качества предоставляемых ими услуг в условиях их функционирования на конкурентной основе с частными структурами предопределяет поддержание в той или иной мере их экономической обособленности от публично-правовых образований. Не случайно бюджетные и автономные учреждения в условиях нового концептуального подхода исключены из числа участников бюджетного процесса, в то время как казенные учреждения обрели бюджетный статус, тождественный бюджетному статусу органов публичной власти, выступая в бюджетном процессе в качестве получателей бюджетных средств.

В том числе, функционируя на базе государственного (муниципального) имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления, бюджетные и автономные учреждения по общему правилу не уполномочены осуществлять бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, если только соответствующие полномочия не переданы им в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ. В отсутствие такой передачи они осуществляют капитальные вложения в случае предоставления им из бюджетов инвестиционных субсидий на соответствующие цели (ст. 78.2 Бюджетного кодекса РФ), хотя бы и в рамках такого правого режима расходования субсидий, который максимально приближен к режиму бюджетного инвестирования.

Вместе с тем бюджетные и автономные учреждения как некоммерческие организации, учрежденные публично-правовыми образованиями, по-прежнему призваны обеспечивать реализацию полномочий соответствующих органов публичной власти в части предоставления населению гарантированного набора качественных государственных и муниципальных услуг. Это существенно ограничивает пределы самостоятельности таких учреждений, которые не вправе отказаться от выполнения формируемых для них собственником государственных (муниципальных) заданий.

Следует также отметить, что, наряду с субсидиями на выполнение государственных (муниципальных) заданий, в распоряжении которыми бюджетные и автономные учреждения обрели некоторую свободу, такие учреждения могут получать и субсидии на иные цели в порядке ч. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ. При этом требования к режиму расходования последних во многом алогичны требованиям к режиму использования бюджетных средств получателями как участниками бюджетного процесса. Такой же подход, как уже отмечалось, характерен и для случаев инвестиционного субсидирования бюджетных и автономных учреждений.

Тем не менее в основном финансовые отношения бюджетных и автономных учреждений с их учредителями получают регламентацию в законах, определяющих основы правового статуса этих учреждений⁵. В том числе такими законами закреплены некоторые гарантии защиты финансовых интересов бюджетных и автономных учреждений в условиях повышения их экономической самостоятельности. Речь идет, в частности, о допустимости уменьшения учреждениям объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания в течение срока его выполнения только при соответствующем изменении задания, а также о праве использования учреждениями остатка таких субсидий в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых оно было создано.

Следует отметить, что закрепление на законодательном уровне отдельных гарантий защиты финансовых интересов учреждений сопровождается установлением для них и ряда ограничений, а также положений, позволяющих публично-правовым образованиям осуществлять в необходимых пределах мониторинг финансового состояния учреждений и обеспечивать рациональное использование вверенных им финансовых ресурсов в публичном интересе. Причем некоторые из ограничений действуют только в отношении бюджетных учреждений, что свидетельствует о предоставлении автономным учреждениям все же несколько большей самостоятельности в распоряжении финансовыми ресурсами. В частности, только для бюджетных учреждений по общему правилу установлен запрет на размещение денежных средств на депозитах в кредитных организациях, а также на совершение сделок с ценными бумагами.

К сожалению, в настоящее время отсутствует должная систематизация в регулировании финансовых отношений бюджетных и автономных учреждений с публично-правовыми образованиями на уровне закона, поскольку нормы, закрепляющие положения на этот счет, рассредоточены по разным актам. При этом на законодательном уровне установлены лишь некоторые общие положения, определяющие параметры финансирования собственником деятельности бюджетных и автономных учреждений, что оставляет широкую дискрецию в решении соответствующих вопросов государственным органам исполнительной власти (исполнительным органам местного самоуправления).

Быля А. Б.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг

Усложнение публичной финансовой деятельности, расширение круга используемых при ее осуществлении финансовых инструментов приводят к расширению области общественных отношений, нуждающихся в финансово-правовой регламентации. Помимо традиционных, к предмету финансового права относят и относительно новые группы общественных отношений. Одним из таких институтов является институт государственного регулирования рынка ценных бумаг.

Рынок ценных бумаг охватывает общественные отношения, складывающиеся между публичными и частными субъектами (уполномоченными государственными органами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, иными субъектами) по поводу выпуска, обращения и погашения ценных бумаг. Обозначенные общественные отношения являются предметом регулирования различных отраслей российского права, превалирующее место среди которых занимает гражданско-правовое регулирование. Однако регламентация рынка ценных бумаг только частноправовыми методами не представляется рациональной, поскольку возникает риск нарушения баланса между частными интересами конкретных лиц и публичными интересами. Ведь рынок ценных бумаг выполняет ряд функций публичного характера — регулирующую, перераспределительную и компенсационную⁶. К его функциям относятся не только создание и обеспечение исполнения правил обращения ценных бумаг на рынке, но и перераспределение денежных средств между отраслями экономики, а также безинфляционное финансирование бюджетного дефицита. Это приводит к тому, что на сегодняшний день рынок ценных бумаг является одним из самых регламентированных, и прежде всего публично-правовыми нормами.

Отдельные общественные отношения, складывающиеся на рынке ценных бумаг, подлежат финансово-правовой регламентации. Ценные бумаги выступают инструментом осуществления публичной финансовой деятельности, поскольку обслуживают в том числе публичные интересы государства и муниципальных образований (с помощью ценных бумаг решаются вопросы бюджетного дефицита, например), в связи с чем возникающие при этом общественные отношения нуждаются в финансово-правовом регулировании⁷. К предмету финансово-правового регулирования необходимо отнести не только отношения в области государственных (муниципальных) ценных бумаг, но и другие отношения, складывающиеся на рынке ценных бумаг. С финансово-правовой точки зрения необходимо рассматривать возникающие при обороте ценных бумаг отношения:

— по исчислению и уплате налогов, сборов, страховых взносов и иных платежей обязательного характера;

— по ведению бухгалтерского учета и отчетности;

— в области денежного обращения и расчетов;

— по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и определению условий совмещения деятельности на рынке ценных бумаг;

— по осуществлению финансового контроля в обозначенной сфере;

— по осуществлению мер в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма⁸.

Государство, осуществляя публичную финансовую деятельность, при регулировании рынка ценных бумаг преследует цели защиты публичных интересов. Оно устанавливает обязательные требования к деятельности субъектов (эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг) на рынке ценных бумаг, обязательность регистрации выпусков ценных бумаг и проспектов их эмиссий, создает систему защиты прав субъектов, в том числе через систему лицензирования и контроля на рынке ценных бумаг и проч.

Правовую основу рынка ценных бумаг составляют положения Конституции Российской Федерации и ряда федеральных законов. Конституцией Российской Федерации закреплено, что в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71); что проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики обеспечивается Правительством Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 114)⁹. Среди федеральных законов необходимо обозначить Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Ведущая роль в регулировании рынка ценных бумаг принадлежит государственным органам, осуществляющим публичную финансовую деятельность, прежде всего Министерству финансов России и Банку России.

Банк России как мегарегулятор выполняет многочисленные регуляторные и надзорные функции, в его задачи входит организация функционирования всех секторов финансового рынка, включая надзор за финансовыми институтами (банками, страховыми организациями, профессиональными участниками рынка ценных бумаг и др.)¹⁰. Статьей 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» к функциям Банка России отнесены осуществление регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг; осуществление контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах. Банк России консультирует Министерство финансов Российской Федерации по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние финансового рынка Российской Федерации (ст. 21 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет нормотворческие полномочия в сфере государственных и муниципальных ценных бумаг. В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, принимает ряд нормативных правовых актов о государственных и муниципальных ценных бумагах, в частности порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств, стандарты раскрытия информации о государственных ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права: монография / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, О. В. Болтинова [и др.]; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма, ИНФРА-М, 2016. 208 с.

2. Гузнов А. Г., Рождественская Т. Э. Публично-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020.

3. Рукавишникова И. В. Финансово правовое регулирование рынка ценных бумаг // Финансовое право. 2005. № 7. С. 27—29.

Васильева Н. В.

Государственные (муниципальные) ценные бумаги

Одним из распространенных способов привлечения денежных средств при осуществлении государственных (муниципальных) заимствований выступает выпуск ценных бумаг. При этом бюджетным законодательством Российской Федерации установлено, что государственными ценными бумагами Российской Федерации признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации, государственными ценными бумагами субъекта Российской Федерации признаются ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта Российской Федерации, муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Эмитентами государственных (муниципальных) ценных бумаг согласно ст. 121.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются, соответственно, исполнительные органы государственной власти и местные администрации, которые выпускают от имени публично-правового образования ценные бумаги и несут обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных указанными ценными бумагами. Эмитентом государственных ценных бумаг Российской Федерации выступает Правительство Российской Федерации либо уполномоченное Правительством Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации. Эмитентом государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовый орган субъекта Российской Федерации, наделенные законом субъекта Российской Федерации правом на осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации. Эмитентом муниципальных ценных бумаг выступает местная администрация, наделенная уставом муниципального образования правом на осуществление муниципальных заимствований.

Исполнение обязательств публично-правового образования по государственным (муниципальным) ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска указанных ценных бумаг. Однако субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям для выпуска ценных бумаг необходимо выполнить ряд условий. Во-первых, должна отсутствовать просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Во-вторых, субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) должен быть получен кредитный рейтинг не ниже уровня, устанавливаемого Правительством Российской Федерации, от одного или нескольких юридических лиц, специализирующихся на осуществлении рейтинговых действий, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации.

В настоящее время бюджетное законодательство предусматривает, что государственные (муниципальные) ценные бумаги могут быть выпущены только в виде облигаций (в документарной или бездокументарной форме). Облигации представляют собой ценные бумаги, удостоверяющие право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или, в зависимости от условий эмиссии указанных ценных бумаг, иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии. Необходимо отметить, что ранее законодательство предусматривало возможность существования государственных (муниципальных) ценных бумаг в виде любой эмиссионной ценной бумаги, отнесенной к таковым Федеральным законом «О рынке ценных бумаг». Кроме облигаций выпускались, например, казначейские обязательства, жилищные займы.

Государственные (муниципальные) ценные бумаги размещаются выпусками. Решение об эмиссии выпуска (дополнительного выпуска) муниципальных ценных бумаг принимается эмитентом указанных ценных бумаг в соответствии с генеральными условиями эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг, а также с условиями эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг данного вида. Генеральные условия должны включать указание на вид ценных бумаг, форму их выпуска, срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные), валюту обязательств, иную информацию о ценных бумагах. В соответствии с Генеральными условиями эмитент государственных (муниципальных) ценных бумаг принимает документ, содержащий условия эмиссии и обращения ценных бумаг. В условиях эмиссии указываются номинальная стоимость одной ценной бумаги в пределах одного выпуска ценных бумаг, порядок их размещения, порядок осуществления прав, удостоверенных государственными (муниципальными) ценными бумагами, на размер дохода или порядок его расчета.

На основании Генеральных условий и условий эмиссии эмитент принимает решение об эмиссии выпуска (дополнительного выпуска) муниципальных ценных бумаг. Эмитент при принятии им указанного решения присваивает выпуску (дополнительному выпуску) ценных бумаг государственный регистрационный номер. Указанный номер формируется в порядке, установленном приказом Министерством финансов Российской Федерации от 21 января 1999 г. № 2н «О Порядке формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг».

В настоящее время в Российской Федерации в обращении находятся государственные (муниципальные) облигации, выпущенные публично-правовыми образованиями разных уровней. Так, Российская Федерация в разные периоды осуществила выпуски облигаций федерального займа (на сегодняшний день находятся в обращении ОФЗ-ПД — облигации федерального займа с постоянным купонным доходом; ОФЗ-АД — облигации федерального займа с амортизацией долга; ОФЗ-ПК — облигации федерального займа с переменным купонным доходом; ОФЗ-ИН — облигации федерального займа с индексируемым номиналом; ОФЗ-н — облигации федерального займа для физических лиц) и государственных сберегательных облигаций (на сегодняшний день находятся в обращении ГСО-ППС — государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода; ГСО-ФПС — государственные сберегательные облигации с фиксированной процентной ставкой купонного дохода). Используются выпуски ценных бумаг для привлечения денежных средств и субъектами Российской Федерации, и муниципальными образованиями. Так, в Ярославской области эмитированы государственные облигации Ярославской области 2020 года с фиксированным купонным доходом и амортизацией долга. В Челябинской области — несколько выпусков государственных облигаций Челябинской области. На муниципальном уровне в 2020 году муниципальные облигации размещались в городах Томске, Красноярске, Краснодаре¹¹.

После завершения отчетного финансового года эмитент государственных (муниципальных) ценных бумаг принимает отчет об итогах эмиссии ценных бумаг. В нем указываются объем денежных поступлений в бюджет заемщика от размещения указанных ценных бумаг и иная информация о размещенных ценных бумагах. Кроме того, информация о государственных (муниципальных) ценных бумагах подлежит раскрытию в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации (например, путем опубликования правового акта). Тем самым происходит реализация принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы России.

Литература

1. Арзуманова Л. Л., Артемов Н. М., Болтинова О. В. [и др.]. Актуальные проблемы финансового права: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 208 с.

2. Жмурко И. М. Облигации государственных займов как объект финансово-правового регулирования // Современное право. 2019. № 6. С. 65—69.

3. Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011. 592 с.

Боженок С. Я.

Государственные (публичные) доходы

Под государственными (публичными) доходами понимают часть национального дохода страны, обращаемую в результате распределения и перераспределения такого дохода в собственность и распоряжение государства в целях финансового обеспечения выполнения им своих задач и функций.

Как финансово-правовая категория государственные доходы, будучи частью национального дохода страны, представляющего собой совокупность стоимости всех товаров, работ и услуг, произведенных в стране, за вычетом всех материальных затрат на их производство и реализацию, аккумулируются в виде различных денежных платежей и поступлений и носят исключительно денежный характер.

Государственные доходы представляют собой денежные средства, зачисляемые в различного уровня бюджеты и государственные внебюджетные фонды либо остающиеся в распоряжении государственных предприятий и учреждений.

Государственные доходы поступают в собственность государства в результате распределения или перераспределения части национального дохода страны: при формировании фондов денежных средств происходит как первичное распределение доходов от реализации произведенных товаров, работ и услуг (посредством распределения прибыли), так и последующее их перераспределение (с использованием налогов, а также в рамках бюджетной системы и т. п.). Вместе с тем понятие «доходы бюджетов» не тождественно категории «государственные доходы», а является ее частью, поскольку последняя более объемна по своему содержанию, несмотря на то, что «доходы бюджетов» составляют наибольшую долю государственных доходов.

Наравне с государственными доходами с учетом организации в Российской Федерации местного самоуправления выделяют категорию «муниципальные доходы», под которой также понимают часть национального дохода страны, используемую в целях финансового обеспечения задач и функций органов местного самоуправления.

Источники, система, виды государственных доходов, их правовой режим устанавливаются как федеральным законодательством (в первую очередь БК РФ, НК РФ, ГК РФ) и подзаконными актами, так и нормативными правовыми актами регионального и муниципального уровней, издаваемых в соответствии с закрепленным в Конституции РФ разграничением предметов ведения между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Источниками государственных и муниципальных доходов выступают налоговые платежи, сборы, пошлины, страховые взносы, фискальные платежи, связанные с применением мер юридической ответственности, платежи за пользование природными ресурсами, безвозмездные поступления, доходы от хозяйственной и предпринимательской деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений, в том числе остающиеся в их распоряжении и расходующиеся на достижение целей, для которых они были созданы, и др.

Совокупность различных видов денежных платежей и поступлений, объединенных внутренним единством и целью, структурно распределенных по уровням в соответствии с федеративным устройством государства, образует систему государственных доходов, наличие которой позволяет формировать доходы РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на общих правовых принципах из единого источника (национального дохода).

Классификация государственных доходов проводится по различным основаниям.

В зависимости от порядка аккумулирования различают централизованные (поступающие в бюджетную систему) и децентрализованные (остающиеся в распоряжении государственных и муниципальных предприятий и учреждений) доходы.

По методу мобилизации доходы разделяют на обязательные и добровольные. К обязательным доходам относят предусмотренные в бюджетном законодательстве императивно установленные платежи (налоги, сборы, пошлины, пени, штрафы и др.), к добровольным — платежи, осуществляемые в результате свободного волеизъявления плательщика, как правило носящие частноправовой характер (доходы, образующиеся в результате сдачи государственного имущества в аренду, осуществления иной хозяйственной или предпринимательской деятельности, пожертвований, дарений и др.).

В зависимости от юридической формы выделяют налоговые доходы, включающие в себя предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы по ним, и неналоговые доходы — все остальные виды доходов.

По территориальному признаку доходы классифицируют на федеральные, доходы субъектов РФ, муниципальные доходы. Федеральные доходы поступают в собственность и распоряжение РФ и аккумулируются в федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах, государственных учреждениях и предприятиях, созданных на основе федеральных законов. Доходы субъектов РФ находятся в собственности (распоряжении) конкретного субъекта РФ и аккумулируются в соответствующих бюджетах, территориальных внебюджетных фондах, учреждениях и предприятиях, созданных в соответствии с решениями органов государственной власти субъектов РФ. Муниципальные доходы находятся в распоряжении органов местного самоуправления и аккумулируются в местных бюджетах, учреждениях и предприятиях, созданных в соответствии с решениями органов местного самоуправления.

С учетом отношений собственности разделяют собственные доходы, являющиеся федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью (подавляющее большинство государственных доходов), и заемные средства, подлежащие возврату и в этом значении не являющиеся доходами (займы, кредиты).

В зависимости от заранее установленного назначения расходования государственные доходы делят на общие, то есть не имеющие специального целевого назначения (бюджетные доходы), и целевые доходы, которые могут быть израсходованы на определенные цели (средства государственных внебюджетных фондов и децентрализованные доходы).

Значительное внимание классификации государственных доходов уделялось дореволюционными учеными. И. Х. Озеров подразделял государственные доходы на добровольные и принудительные; С. И. Иловайский — на частнохозяйственные (механические), публично-хозяйственные (органические) и государственный кредит; Л. В. Ходский выделял частноправовые и государственно-правовые доходы; И. И. Янжул — частноправовые и общественно-правовые (регалии, пошлины, налоги).

В советской финансовой науке классификация государственных доходов осуществлялась по иным основаниям. С. Д. Цыпкин разделял государственные доходы по социально-экономическому признаку на четыре группы: доходы от государственных предприятий и организаций, платежи колхозов и иных кооперативных организаций, платежи предприятий некоторых общественных организаций, средства, поступающие от населения. Н. И. Химичева, в зависимости от изменения формы собственности на денежные средства, аккумулируемые в бюджете, в классификации доходов государства выделяла налоговые доходы — средства, поступающие от колхозов, иных кооперативных и общественных организаций, граждан, в ходе отчуждения которых происходил переход права собственности на них от какого-либо лица государству, и неналоговые доходы — доходы от государственного хозяйства, форма собственности которых не менялась, а происходило лишь их перераспределение в рамках государственного сектора экономики.

Государственные (публичные) доходы являются необходимым финансовым институтом любого государства. Наиболее полное обеспечение общественных интересов, как основополагающая цель современного государства, предполагает стремление государства к достижению идеального компромисса между необходимостью максимально широкого финансирования расходных обязательств и реальными финансовыми возможностями финансовой системы в рамках существующей экономической модели.

Литература

1. Иловайский С. И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса: Типо-хромо-литография А . Ф. Соколовского, 1904. 378 с.

2. Озеров И. Х. Основы финансовой науки. Выпуск 1. Учение об обыкновенных доходах. 4-е изд., испр. и доп. М.: Типография Товарищества И . Д. Сытина, 1911. 549 с.

3. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2019. 272 c.

4. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2020. 624 с.

5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. 752 с.

6. Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. Пособие по финансовой науке. 2-е изд., изм. и доп. СПб.: Типография М . Стасюлевича, 1901. 568 с.

7. Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1973. 221 с.

8. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. 4-е изд., изм. и доп. СПб.: Типография М . Стасюлевича, 1904. 505 с.

Ногина О. А.

Государственные внебюджетные фонды¹²

Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Единое законодательное определение государственных внебюджетных фондов впервые появилось в 1998 году в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6, 13 и 143), а затем и в первой части Налогового кодекса РФ (ст. 11). Однако в дальнейшем законодатель отказался от легального определения государственного внебюджетного фонда, закрепив в БК РФ (ст. 144) их исчерпывающий перечень.

Государственными внебюджетными фондами, функционирующими в составе бюджетной системы, являются только фонды, имеющие формируемый за счет обязательных платежей (страховых взносов) и иных доходов собственный бюджет, правовой формой которого является федеральный или региональный законодательный акт.

В настоящее время непосредственное управление финансовыми средствами бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется самостоятельными государственными учреждениями, состав которых определяется исчерпывающим образом в ст. 144 БК РФ:

— на федеральном уровне: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР); Фонд социального страхования Российской Федерации (ФCC); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации (ФОМС);

— на региональном уровне: территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Основу правового регулирования статуса государственных внебюджетных фондов и правового режима их бюджетных средств составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, ежегодные федеральные и региональные законы о бюджетах соответствующего уровня и бюджетах каждого из фондов на очередной финансовый год и плановый период, федеральные законы о конкретных видах обязательного социального страхования, иные федеральные законы, Положения о фондах (или устав фонда)¹³, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные акты, регулирующие правоотношения с участием ГВФ. Являясь государственными финансово-кредитными учреждениями, государственные внебюджетные фонды наделены большим объемом властных полномочий, включая полномочия по изданию нормативных актов, и имеют особый правовой статус.

К числу публичных целей деятельности фондов, закрепленных законодателем в нормативных актах, относятся, в частности:

1) управление финансовыми средствами государственного социального, пенсионного, медицинского страхования;

2) поддержание стабильности финансовой системы социального страхования;

3) реализация государственной политики в области обязательного социального пенсионного, медицинского страхования;

4) исполнение расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ за счет средств и посредством действий фондов;

5) финансовое обеспечение государственных гарантий и прав граждан на получение социальных выплат, пенсий и пособий, бесплатной медицинской помощи в системе обязательного социального страхования;

6) участие в разработке и реализации государственных программ в социальной сфере, финансирование целевых программ и др.

В период 90-х годов прошлого столетия государственные внебюджетные фонды были созданы в организационно-правовой форме государственных некоммерческих финансово-кредитных учреждений.

Полномочиями по созданию, реорганизации или ликвидации федеральных ГВФ обладают исключительно органы государственной власти Российской Федерации: законодательные органы принимают решение о создании и полномочиях фонда в форме закона, а исполнительные осуществляют непосредственную организацию и управление деятельностью фонда. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в отношении создания, реорганизации и ликвидации территориальных ГВФ ограничены и могут быть реализованы только в случаях, установленных федеральным законом, в частности федеральным законом об обязательном медицинском страховании.

Фонды имеют нетрадиционную для обычных государственных учреждений внутреннюю организационную структуру управления, которая во многом определяется теми властно-имущественными полномочиями фондов, которые они призваны реализовать от имени публичного субъекта, их создавшего. Обычно государственные внебюджетные фонды имеют высший коллегиальный орган — правление — и постоянно действующий исполнительный орган, возглавляемый председателем (или директором) фонда. При этом коллегиальные органы ГВФ, как правило, формируются из представителей органов законодательной и исполнительной власти, а также из представителей общественных организаций. Состав правления федеральных фондов и их руководители назначаются Правительством РФ, а у территориальных фондов — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Федеральным фондом.

Компетенцию государственных внебюджетных фондов можно определить как совокупность полномочий фондов по вопросам сбора, распределения, контроля за использованием и инвестированием публичных финансовых средств, предназначенных для финансового обеспечения обязательного социального страхования и государственного обеспечения отдельных категорий граждан, а также полномочий по проведению государственной политики в области финансирования социальной сферы. Особое внимание следует обратить на разделение компетенции органов государственных внебюджетных фондов в тех случаях, когда они, управляя финансами, выступают в роли публичных страховщиков, с одной стороны, и тогда, когда фонды управляют финансовыми средствами по заданию публичного субъекта за рамками системы обязательного социального страхования, осуществляя выплаты отдельным категориям граждан и контроль за ними в качестве органа управления бюджетными средствами, как правило, за счет межбюджетных трансфертов, — с другой.

ГВФ наделены полномочиями по принятию нормативных актов, регулирующих права и обязанности участников обязательного социального страхования, а также по вопросам осуществления бюджетного процесса. Традиционно полномочия по принятию нормативных актов являются полномочиями органов государственной власти, однако в финансово-правовой сфере полномочия подобного рода предоставляются организациям, не относящимся к числу органов власти. Это обусловливается, прежде всего, необходимостью осуществления управления публичными финансами, находящимися в распоряжении этих лиц.

Кроме нормативных актов, фонды вправе принимать также ненормативные (индивидуальные) акты (решения), а также письма, рекомендации и другие методические документы разъяснительного характера. ГВФ имеют также полномочия по предоставлению разъяснений о применении норм законодательства о пенсионном, медицинском и социальном страховании.

Нормами финансового права в большей мере урегулированы отношения, связанные с формированием доходов бюджетов ГВФ за счет обязательных платежей и межбюджетных трансфертов, а также отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса при составлении, рассмотрении проектов бюджетов ГВФ, распределении средств бюджетов фондов, утверждении бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществлении контроля за целевым использованием средств ГВФ.

Смирникова Ю. Л.

Государственные и муниципальные гарантии

Государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) определена Бюджетным кодексом РФ как вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром (ст. 6 БК РФ).

Обязательства по государственным (муниципальным) гарантиям не связаны с привлечением публично-правовыми образованиями доходов. Это отличает государственные (муниципальные) гарантии от иных форм долговых обязательств.

Государственная (муниципальная) гарантия закрепляет обязанность публично-правового образования исполнить обязательство должника в случае его ненадлежащего выполнения перед третьим лицом. Таким образом, в случае государственной (муниципальной) гарантии исполнение гарантированных обязательств имеет «вероятностный характер». Это отличает финансовые правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственных (муниципальных) гарантий, от иных финансовых правоотношений, где публично-правовое образование выступает заемщиком и, соответственно, в безусловном порядке должно исполнить долговое обязательство.

В финансово-правовой доктрине государственные (муниципальные) гарантии рассматриваются не только как вид долгового обязательства. Обосновывается, что они представляют собой один из методов осуществления государственных и муниципальных расходов, вид государственной финансовой поддержки (помощи), а также способ обеспечения исполнения обязательств.

Терминологически государственная (муниципальная) гарантия в юридической литературе объединяется в единую категорию «публичная гарантия».

Вопрос о юридической природе государственной (муниципальной) гарантии является дискуссионным в юридической литературе и решается неоднозначно. В финансово-правовой доктрине обосновывается, что государственная (муниципальная) гарантия ввиду присущих ей особенностей отличается от гражданско-правовых конструкций. И как способ обеспечения исполнения обязательств третьих лиц перед кредитором отличается от гражданско-правовых способов обеспечения тем, что гарантом выступает публично-правовое образование, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии.

Особенности государственных (муниципальных) гарантий связаны с целями их предоставления, составом участников правоотношений, порядком и условиями их предоставления, а также особенностями учета в структуре государственного (муниципального) долга.

Целью предоставления государственной (муниципальной) гарантии является обеспечение надлежащего исполнения принципалом его денежных обязательств перед бенефициаром, возникших из договора или иной сделки (основного обязательства).

Гарантом является Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Публично-правовые образования в одностороннем порядке определяют условия и порядок предоставления публичных гарантий. Но условия уже предоставленной гарантии не могут быть изменены гарантом без согласия бенефициара (ст. 115 п. 2 БК РФ).

Основаниями предоставления государственной (муниципальной) гарантии являются положения законов (решений) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, решения исполнительных органов государственной власти (Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и местной администрации муниципального образования, а также договоры о предоставлении государственной или муниципальной гарантии.

Условия предоставления государственных (муниципальных) гарантий устанавливаются уполномоченными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. По общему правилу они являются неизменяемыми и могут быть изменены гарантом лишь с согласия бенефициара. К содержанию государственной (муниципальной) гарантии предъявляются особые требования (п. 5 ст. 115 БК РФ).

Гарант по государственной (муниципальной) гарантии несет субсидиарную ответственность по обеспеченному им обязательству принципала в пределах суммы гарантии.

Право регрессного требования гаранта к принципалу может быть не предусмотрено государственной (муниципальной) гарантией только в случае, если она обеспечивает обязательства: хозяйственного общества, 100% акций (долей) которого принадлежат соответствующему публично-правовому образованию (гаранту); государственного (муниципального) унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности соответствующего публично-правового образования (гаранта). В случае предоставления государственной гарантии Российской Федерации право регрессного требования гаранта к принципалу может быть не установлено в отношении обеспечения обязательств государственной корпорации или государственной компании, учрежденных (созданных) Российской Федерацией.

В случае если при исполнении публично-правовым образованием (гарантом) государственной (муниципальной) гарантии либо уступки гаранту прав требования бенефициара возникает право регрессного требования к принципалу, то денежные средства на исполнение такой государственной (муниципальной) гарантии учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета. Исполнение обязательств по такой государственной (муниципальной) гарантии отражается как предоставление бюджетного кредита. В остальных случаях денежные средства на исполнение государственной (муниципальной) гарантии учитываются в расходах соответствующего бюджета.

БК РФ предусматривает особенности государственной (муниципальной) гарантии, предоставляемой в обеспечение обязательств: по которым бенефициарами является неопределенный круг лиц (ст. 115.1); российских юридических лиц по кредитам (займам) международных финансовых организаций (ст. 115.1-1); неопределенного круга принципалов (ст. 115.1-2).

Литература

1. Грачева И. В. Государственная гарантия (финансово-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.

2. Щенникова И. И. Институт государственных и муниципальных гарантий в современном финансовом праве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.

Беликов Е. Г.

Государственные и муниципальные органы, осуществляющие финансовую деятельность

Государственные и муниципальные органы, осуществляющие финансовую деятельность, — это органы публичной власти, наделенные компетенцией в области формирования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, а также осуществления публичного финансового контроля.

В финансовой деятельности принимают участие все органы государственной власти и местного самоуправления, однако характер такого участия названных органов и объем их полномочий в финансовой сфере различны. В России разграничение компетенции, в том числе в области финансовой деятельности, происходит на основании Конституции РФ: с учетом принципа разделения властей (ст. 10) и разграничения предметов ведения между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71—73, 132)¹⁴.

В юридической литературе государственные и муниципальные органы, осуществляющие финансовую деятельность, обычно подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции в области финансовой деятельности относятся законодательные (представительные) органы; Президент РФ; Правительство РФ, высшие исполнительные органы власти субъектов РФ, местные администрации. Органами специальной компетенции в области финансовой деятельности выступают органы, непосредственно призванные управлять финансами страны и осуществлять контроль в данной области. К таким органам следует отнести специально уполномоченные органы исполнительной власти всех уровней; органы управления государственных внебюджетных фондов (Фонда пенсионного и социального страхования РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования); органы внешнего государственного и муниципального финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований); Центральный банк РФ.

В компетенцию представительных органов власти в области финансовой деятельности входит принятие законов и иных нормативных актов по вопросам финансов. В частности, к их полномочиям относятся установление и введение налогов и сборов; принятие бюджетов соответствующих уровней; утверждение отчетов об их исполнении.

Президент РФ, будучи главой государства: 1) обязан обеспечивать согласование функций и действий органов государственной власти, в том числе в сфере финансов; 2) определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, от чего зависит и выработка ее финансовой политики; 3) утверждает федеральные законы, в том числе в области финансов, путем издания указов либо не утверждает их, обладая правом наложения отлагательного вето; он может также самостоятельно издавать указы и распоряжения в области финансирования федеральных расходов, денежно-кредитной политики, организации органов финансово-кредитной системы и т. д.; 4) осуществляет финансовый контроль как непосредственно, так и через Контрольное управление Президента РФ.

Органы исполнительной власти в зависимости от объема и содержания компетенции в области финансовой деятельности можно подразделить на:

1) органы общей компетенции (Правительство РФ, правительства или администрации субъектов РФ, местные администрации), которые осуществляют общее регулирование экономических процессов, принимают меры к реализации законов (решений), обеспечивают разработку и исполнение соответствующих бюджетов, экономических программ;

2) отраслевые органы управления, осуществляющие финансовую деятельность наряду с выполнением своих основных задач (министерства, службы, управления и т. п.), обеспечивая финансовую основу их реализации;

3) органы управления, для которых финансовая деятельность является основной, — органы специальной компетенции (финансово-кредитные органы).

В связи с развитием рыночных отношений, а также реформированием управленческого аппарата различных уровней власти система российских органов специальной компетенции в области финансовой деятельности и их полномочия неоднократно претерпевали существенные изменения. В настоящее время в систему таких органов, относящихся к органам исполнительной власти, с учетом Указа Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21¹⁵ входят:

• Министерство финансов РФ;

• финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;

• органы государственного и муниципального внутреннего финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления;

• федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ и наделенные компетенцией в области публичных финансов:

• Федеральная налоговая служба;

• Федеральная таможенная служба;

• Федеральное казначейство¹⁶;

• федеральная служба, руководство которой осуществляет Президент РФ, — Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Органы специальной компетенции в области финансовой деятельности различаются между собой не только сферами их деятельности, но и объемом компетенции и в целом особенностями финансово-правового статуса. Так, среди рассматриваемых органов Министерство финансов РФ выделяется комплексным характером своих функций (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование), направленных на разные стороны финансовой деятельности государства, что обусловливает возможность его воздействия на эту деятельность в целом¹⁷. Федеральные службы, подведомственные Министерству финансов РФ и обладающие финансовой компетенцией, наделены в основном полномочиями в области финансового контроля. При этом Федеральная служба по финансовому мониторингу, помимо контрольных полномочий, наделена еще и нормотворческой функцией в сфере ее деятельности, которой не обладают вышеуказанные федеральные службы. Органы внешнего государственного и муниципального финансового контроля и Центральный банк РФ, в отличие от вышеуказанных органов исполнительной власти, подотчетны только представительным органам власти. При этом Счетная палата РФ, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), и Центральный банк РФ как орган государственного регулирования в области организации денежно-кредитных отношений и стабильного финансового рынка действуют на основании Конституции РФ (ст. 101 и ст. 75) и специальных федеральных законов¹⁸. Органы исполнительной власти функционируют на основании положений, утвержденных Правительством РФ или Президентом РФ¹⁹.

Органы судебной власти опосредованно участвуют в финансовой деятельности государства, рассматривая и разрешая финансово-правовые споры. В то же время в рамках финансирования судов из федерального бюджета Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ выступают главными распорядителями средств федерального бюджета. Кроме того, судебные органы при рассмотрении дел могут принимать решения о возврате плательщику излишне уплаченной (взысканной) суммы государственной пошлины (п. 3 ст. 333.40 НК РФ) и предоставлении отсрочки или рассрочки по ее уплате (подп. 4 п. 1 ст. 63 НК РФ).

Литература

1. Галяутдинова А. С. Коллективные субъекты финансового права: дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. 213 с.

2. Древаль Л. Н. Субъекты российского финансового права: теоретико-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. 469 с.

3. Миронова С. М. Доктрина финансово-правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации и его реализация: дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2021. 611 с.

4. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований: монография. М.: Юриспруденция, 2019. 272 с.

5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 800 с.

Арзуманова Л. Л.

Государственный аудит

В силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» статус органа, наделенного компетенцией внешнего государственного аудита (контроля) на федеральном уровне, наделена Счетная палата Российской Федерации, которая в соответствии с п. 1 ст. 1 осуществляет порядок формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Этим же законом определен статус Счетной палаты РФ как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), подотчетного Федеральному Собранию.

В свою очередь, гл. 26 БК РФ посвящена основам государственного (муниципального) финансового контроля. С позиций норм БК РФ законодатель рассматривает государственный (муниципальный) финансовый контроль в более широком формате, наделяя соответствующими полномочиями в рамках этого процесса и другие органы государственной власти, что следует из законодательно представленной классификации контроля на:

• внешний — контрольная деятельность Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

• внутренний — контрольная деятельность Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций);

• предварительный, который осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• последующий, который осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Одновременно подконтрольными объектами признаются: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета; финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация); государственные (муниципальные) учреждения; государственные (муниципальные) унитарные предприятия; государственные корпорации (компании); публично-правовые компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица (за исключением государственных [муниципальных] учреждений, государственных [муниципальных] унитарных предприятий, государственных корпораций [компаний], публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных [складочных] капиталах, а также коммерческих организаций с долей [вкладом] таких товариществ и обществ в их уставных [складочных] капиталах); индивидуальные предприниматели, физические лица, являющиеся юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из соответствующего бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями; исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов; органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Проверки в отношении главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, получателей бюджетных средств, заключивших договоры (соглашения) о предоставлении средств из бюджета, государственные (муниципальные) контракты, могут не проводиться:

• Федеральным казначейством — при поступлении поручений Президента РФ, Правительства РФ или Министра финансов РФ о проведении контрольных мероприятий в отношении объектов контроля;

• Счетной палатой РФ — при поступлении поручений Совета Федерации и Государственной Думы, оформленных соответствующими постановлениями, а также обращений или поручений Президента РФ и обращений Правительства РФ.

И, наконец, новшеством стало закрепление в рамках БК РФ методов осуществления контрольных мероприятий в форме:

• Проверок, осуществляемых по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Проверки, в свою очередь, подразделяются на:

— камеральные — по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности и иных документов, представленных по его запросу;

— выездные — по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности и первичных документов;

— встречные — в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

• Ревизий — комплексной проверки деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Результаты проверки и ревизии оформляются актом обследования, предполагающего анализ и оценку состояния сферы деятельности объекта контроля.

Результаты обследования оформляются заключением.

Органы государственного (муниципального) контроля в рамках осуществления контрольных мероприятий наделены правом выносить следующие документы:

• Представление, которое направляется объекту контроля и содержит информацию о выявленных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

● Предписание, направляемое объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. В предписании содержатся обязательные для исполнения требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Неисполнение предписаний является основанием для обращения в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2020. 256 с.

2. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 208 с.

3. Степашин С. В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. 816 с.

Покачалова Е. В.

Государственный кредит

Государственный кредит как разновидность публичного кредита²⁰ является составной частью финансовой системы Российской Федерации. Наряду с другими способами, он используется государством для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства и решения различных финансовых проблем. Следовательно, госкредитная деятельность — это одно из проявлений финансовой компетенции государства (как в лице Российской Федерации, так и его субъектов) и одно из направлений его финансовой деятельности.

Государственный кредит — один из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета. Однако следует отметить, что в экономической и финансово-правовой литературе не было однозначного отношения к проблемам использования государственного кредита. Это обусловлено, прежде всего, тем, что государственный кредит, как правило, приводил к росту государственного долга, а последний, в свою очередь, — к росту числа и повышению ставок действующих налогов, поскольку источником погашения государственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию выступали исключительно средства бюджета.

Государственный кредит традиционно рассматривался в экономической науке, а также науке финансового права и учебной литературе как совокупность отношений между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, в которых государство выступало в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов. При этом как экономической теорией, так и теорией финансового права не исключалась возможность участия государства в сфере международных кредитных взаимоотношений не только в качестве заемщика, но и в качестве кредитора в отношениях. В первом случае речь идет о так называемом активном, а во втором — пассивном кредите. Выделяют и так называемый условный государственный кредит, когда государство выступает в роли гаранта по кредитам, предоставляемым иностранным заемщикам, местным органам власти, государственным объединениям и т. п. Такая классификация госдолга применяется в экономической литературе²¹.

Специалистами в области финансового права публичный (государственный и муниципальный) кредит характеризуется как самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права²². В качестве основных функций данного института учеными называются: фискальная, распределительная, регулирующая, контрольная и стимулирующая²³.

Государственный кредит напрямую связан с такой финансово-правовой категорией, как государственный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по государственному внутреннему кредиту формируется государственный внутренний долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг как сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил. Именно такое понимание государственного кредита вкладывается в эту финансово-правовую категорию экономистами и специалистами в области финансового права.

Однако в БК РФ (гл. 15) термин «государственный кредит» стал применяться законодателем исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т. п., в Кодексе речь идет об отношениях «по государственному заимствованию», о «долговых обязательствах» и т. д. Такой подход законодателя к изменению теоретического и научного понимания и восприятия категории государственного кредита ничем не был аргументирован. Хотя с позиций как экономической теории, так и науки финансового права «устоявшимся» и традиционным подходом является определение сущности государственного кредита именно как отношений, в которых государство заимствует временно свободные денежные средства у иных лиц на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях использования их в общественно значимых (публичных) интересах, т. е. выступает должником. Однако в любом случае, выступает ли в этих отношениях государство исключительно как заемщик, выпуская и реализуя, например, государственные ценные бумаги, или дает гарантии (поручительства) третьим лицам, сущность отношений в сфере государственного кредита сводится к тому, что это отношения по заимствованию временно свободных денежных средств, обязательства по которым берет исполнить на себя в конечном счете не кто иной, как государство, выполняя роль суверена и казны.

Применяя термин «государственный кредит» в Бюджетном кодексе РФ, законодатель не закрепляет указанную дефиницию в ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе». Данное понятие используется законодателем в ч. 2 ст. 122 БК РФ «Внешние долговые требования Российской Федерации», где закреплено, что «государственный кредит РФ предоставляется иностранному государству в формах государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита». Первый, т. е. государственный финансовый кредит, представляет собой форму бюджетного кредита, при которой Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному государству в объеме и на условиях, которые предусмотрены соответствующим соглашением между правительством РФ и правительством иностранного государства. Второй, т. е. государственный экспортный кредит, представляет собой форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) на территорию (территории) иностранного государства, в объеме и на условиях, которые предусмотрены соответствующим соглашением между правительством РФ и правительством иностранного государства. Законодателем особо выделяется и такое понятие, как «государственный кредит на цели официального содействия развитию». Под названным кредитом понимается кредит (государственный финансовый кредит или государственный экспортный кредит), который выделяется иностранному государству в целях оказания официального содействия его развитию на льготных финансовых условиях. Критерии определения государств, имеющих право на привлечение у Российской Федерации государственных кредитов на цели официального содействия развитию, устанавливаются правительством РФ. Таким образом, в обоих случаях законодатель под государственным кредитом иностранным государствам понимает бюджетный кредит, а точнее — его разновидности.

Все основные вопросы, касающиеся предоставления государственных кредитов (в том числе наименования иностранного государства — получателя кредита, его целей, основных финансовых условий, сумм, сроков, процентных ставок и др.), закрепляются в отдельном документе — Программе предоставления государственных кредитов. Она принимается на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении Государственной думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в качестве отдельного приложения к указанному закону. Сам же порядок предоставления государственных кредитов устанавливается правительством Российской Федерации. Отдельно в БК РФ (ст. 127, 128) закреплены различные способы управления государственным кредитом (реструктуризация, списание, уступка прав требования), которое возлагается правительством РФ на Министерство финансов РФ. Правительством же утверждаются подробные правила предоставления государственных кредитов иностранным государствам²⁴. Особые полномочия в сфере проведения экспертизы и мониторинга контрактов, заключаемых в счет экспортных госкредитов, принадлежат Министерству экономического развития РФ²⁵.

Следует отметить, что в Бюджетном кодексе РФ закрепляются и иные понятия, так или иначе взаимосвязанные с госкредитными отношениями. Так, в ст. 6 БК РФ закрепляются такие дефиниции, как: «целевой иностранный кредит», «связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц», «нефинансовые кредиты международных финансовых организаций». Данным кодексом регламентируются и особенности применения указанных выше кредитов (ст. 35, 84, 93.5,190 и др.).

Следует заметить, что правовые основы государственного кредита в России закреплены в различных нормативных правовых актах, важнейшим из которых до принятия БК РФ долгое время был Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Среди основных источников правового регулирования отношений в сфере государственного кредита, помимо БК РФ, следует особо выделить федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, а также действовавший длительное время закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ (утратил силу на осн. ФЗ от 2 августа 2019 г. № 278-ФЗ), в связи с включением данных положений в новую главу БК РФ (гл. 14-1). Порядок заключения договора государственного займа закреплен в части второй ГК РФ. Особое значение из всех правовых источников имеет Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг». Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъектов РФ регулируются также конституциями, уставами и законами субъектов РФ. Общие положения, касающиеся правового регулирования выпуска и обращения региональных займов, содержатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75).

Литература

1. Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учебник для среднего профессионального образования. 5-е изд., испр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 272 с.

2. Покачалова Е. В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты) / под ред. Н. И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. 428 с.

3. Соловова Е. В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США: монография. М., 2015. 136 с.

4. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 800 с.

5. Цареградская Ю. К. Государственный долг России в системе финансового права: особенности правового регулирования: монография / под ред. О. В. Болтиновой. М., 2016. 131 с.

Д

Грачева Е. Ю.

Двухсторонние соглашения об избежании двойного налогообложения

В основе международной проблемы двойного налогообложения лежит «стремление государств, преследующих свои фискальные интересы, взимать налоги как с резидентов, так и с нерезидентов, получающих доходы на их территориях»¹. В научной доктрине высказывается мнение о том, что потенциальное двойное налогообложение возникает, когда одна страна претендует на право налогообложения на основании факта проживания (или гражданства), а другая — на основании места получения дохода. Кроме того, двойное налогообложение может возникать и когда обе страны полагают, что налогоплательщик является их резидентом, либо когда каждая из них утверждает, что доход получен именно в ней².

Различают экономическое и юридическое двойное налогообложение. При международном юридическом двойном налогообложении происходит обложение одного и того же налогоплательщика сопоставимыми налогами в двух (или более) государствах в отношении одного и того же объекта и за аналогичные периоды, при экономическом — два разных лица облагаются налогом в отношении одного и того же дохода или капитала³.

Международное сотрудничество в налоговой сфере во многом нацелено на создание правовых механизмов избежания двойного (множественного) налогообложения. По мнению Д. В. Винницкого, реализация этой одной из основных целей международного налогового права может осуществляться как средствами национальных (внутригосударственных) источников права, так и путем заключения специальных международных соглашений⁴.

В юридической литературе налоговые соглашения в зависимости от формы и содержания нередко подразделяются на две группы: об избежании двойного налогообложения (или просто налоговые соглашения) и административные налоговые соглашения это собственно налоговые соглашения и прочие международные соглашения и договоры, в которых наряду с другими решаются и налоговые вопросы⁵. В настоящей статье рассматриваются двусторонние соглашения об избежании двойного налогообложения.

Такие соглашения выступают в современных условиях инструментом разграничения налоговой юрисдикции государств, позволяющим согласовывать налоговое законодательство и, соответственно, устанавливать, какое из государств — партнеров по соглашению следует считать имеющим право определять режим налогообложения доходов, прибылей и иных источников налоговых поступлений⁶.

В доктрине выделяют следующие основные задачи налоговых соглашений:

1) согласованное определение границ налоговых юрисдикций;

2) защита налогообязанных лиц от риска двойного налогообложения (установление единых методов и подходов к устранению двойного налогообложения);

3) предотвращение налоговой дискриминации;

4) противодействие уклонению от налогообложения;

5) поощрение и поддержка международной торговли и инвестиций;

6) создание условий для обмена информацией между налоговыми органами договаривающихся государств⁷.

Соглашения об избежании двойного налогообложения регулируют прямые налоги, то есть налоги на доходы (прибыль), в ряде случаев — налог на имущество (см., например, соглашения с Арменией, Беларусью, Болгарией, Венгрией), не охватывая платежи социального характера и косвенные налоги⁸.

Важную роль в заключении двусторонних соглашений об избежании двойного налогообложения играют модельные конвенции об избежании двойного налогообложения. Прежде всего следует отметить Модельную конвенцию Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в отношении налогов на доходы и капитал (далее — Модельная конвенция ОЭСР)⁹. В научной доктрине часто обращается внимание на то, что основной чертой Модельной конвенции ОЭСР является использование глобального принципа налогообложения — принципа резидентства. В соответствии с данной концепцией страна-источник либо отказывается от налогообложения на своей территории определенных видов доходов, либо существенно снижает предусмотренную для них налоговую ставку. Таким образом, Модельная конвенция ОЭСР отвечает в первую очередь интересам развитых стран¹⁰. Безусловно, такой подход в меньшей степени отвечает фискальным интересам развивающихся стран, так как предполагает ограничение налоговой юрисдикции государства — источника дохода по отношению к иностранным инвесторам.

Организацией Объединенных Наций была разработана Модельная конвенция об устранении двойного налогообложения между развитыми и развивающимися странами. Данная Конвенция следует структуре Модельной конвенции развития ОЭСР в отношении налогов на доходы и капитал, однако различается по содержанию в части расширения налоговой компетенции страны — источника дохода.

Модельные конвенции ОЭСР и ООН имеют развернутые официальные комментарии к каждой статье. Д. В. Винницкий отмечает постоянно возрастающую роль официальных комментариев к Модельной конвенции ОЭСР, которые выступают в качестве своеобразного, весьма гибкого инструмента правовой регламентации, к которому наиболее применима концепция «мягкого права» (soft law)¹¹.

В настоящее время у РФ более 80 действующих договоров об избежании двойного налогообложения¹². При заключении международных договоров об избежании двойного налогообложения с участием РФ в качестве основы в настоящее время используется типовое Соглашение об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество (далее — Типовое соглашение РФ)¹³. Д. В. Винницкий справедливо отмечает близость типового соглашения 2010 года к Модельной конвенции ОЭСР по общей структуре и содержанию. В целом, налоговые соглашения РФ преимущественно соответствуют Модельной конвенции ОЭСР, хотя некоторые из них (например, с Индией, Шри-Ланка и др.) более близки Модельной конвенции ООН¹⁴.

Налоговое соглашение традиционно состоит из трех основных частей: в первой определяется сфера действия соглашения (субъекты и налоги), во второй устанавливаются налоговые режимы, в третьей — методы устранения двойного налогообложения и порядок реализации положений соглашения¹⁵.

Рассмотрим более подробно структуру Типового соглашения РФ. Статьи 1–2 определяют лиц и налоги, к которым применяются соглашения. Статьи 3–5 определяют термины, используемые более чем в одной статье соглашения, а также содержат положения о резидентстве и постоянном представительстве.

Основная часть соглашения изложена в статьях с 6 по 22, которые устанавливают пределы налогообложения дохода и капитала и способы избежания международного юридического двойного налогообложения. Кроме того, данные статьи также раскрывают такие понятия, как «дивиденды», «проценты», «роялти» и «недвижимое имущество».

Далее следуют специальные и заключительные положения (вступление в силу и прекращение действия), а также методы устранения двойного налогообложения.

Р. Дернберг выделяет два основных метода устранения двойного налогообложения:

1) использование территориального подхода в сфере международного налогообложения и исключение определенного дохода (например, прибыли от хозяйственной деятельности), полученного в другой стране, из налоговой базы (метод освобождения);

2) использование территориального подхода в сфере международного налогообложения и включение дохода, полученного в другой стране, в налоговую базу с последующим зачетом уплаченных иностранных налогов в счет подоходного налога, подлежащего уплате в данной стране (метод зачета [налоговый кредит])¹⁶.

Как следует из приведенной выше классификации, основное различие между двумя методами состоит в том, что при методе освобождения рассматривается доход, а при методе зачета — налог.

По мнению Д. В. Винницкого, при установлении в международных налоговых соглашениях правил устранения двойного налогообложения Россия предпочитает применять не метод освобождения, а метод налогового зачета. Сумма засчитываемого налога при этом ограничивается суммой налога, подлежащей уплате в России. Данный подход отражен и в положениях внутригосударственного права — ст. 232 НК РФ (в части налога на доходы физических лиц), ст. 275 и 311– НК РФ (в части налога на прибыль организаций), ст. 386.1 НК РФ (в части налога на имущество организаций)¹⁷.

В современных условиях особое значение приобретают вопросы противодействия размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения. Инициативы ОЭСР и G-20 в данной сфере (Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting [BEPS]) формируют соответствующие приоритеты международного сотрудничества в налоговой сфере. Так, одним из результатов Плана BEPS стала Многосторонняя конвенция по выполнению мер, относящихся к налоговым соглашениям, в целях противодействия размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения от 24 ноября 2016 г. (далее — Конвенция MLI).¹⁸ Конвенция MLI обеспечивает возможность одновременной модификации применения двусторонних соглашений об избежании двойного налогообложения. РФ ратифицировала Конвенцию MLI в 2019 году.

Литература

1. Многосторонняя конвенция по выполнению мер, относящихся к налоговым соглашениям, в целях противодействия размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения. Заключена в г. Париже 26 ноября 2016 г.

2. Винницкий Д. В. Международное налоговое право: проблемы теории и практики. М., 2017.

3. Винницкий Д. В. Налоговое право. М., 2013.

4. Дернберг Р. Л. Международное налогообложение. М., 1997.

5. Кучеров И. И. Международное налоговое право. М., 2007.

6. Погорлецкий А. И. Принципы международного налогообложения и международного планирования. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2005.

7. Скачков Н. Н. Действие международных договоров Российской Федерации в области налогообложения иностранных физических и юридических лиц: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998.

8. Хаванова И. А. Налоговые соглашения России // Экономико-правовой бюллетень. 2013. № 9.

9. Шепенко Р. А. Международные налоговые правила. Ч. 2. М., 2012.

10. Model Tax Convention on Income and on Capital 2017 // URL: https://www.oecd.org/tax/treaties/model-tax-convention-on-income-and-on-capital-condensed-version-20745419.htm.

11. OECD (2015). Designing Effective Controlled Foreign Company Rules, Action 3-2015 Final Report, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris // URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264241152-en.

Омелехина Н. В.

Денежная обязанность

Легальное определение денежной обязанности, как в источниках финансового права, так и в источниках смежных отраслей права, отсутствует. Родовая категория в праве по отношению к «денежной обязанности» — категория «обязанность» — также не легализована в современном российском законодательстве. Тем не менее общеправовая концепция обязанности получила известную теоретическую проработку, которая нашла отражение в ряде научных трудов. Концентрация научной мысли именно на обязанности как на элементе правового статуса изначально была типична для русских ученых, ориентируя подданных на служение, обязанность¹⁹. Со временем акценты изменились, и уже права и свободы выдвинуты правовой теорией на передний план в качестве объектов исследований. В то же время эти средства взаимообусловливают друг друга, так субъективное право не может не поддерживаться конкретной юридической обязанностью, в свою очередь, обязанность без корреспондирующего субъективного права становится искусственно созданным понятием²⁰.

Одна из авторских версий определения обязанности, разделяемая большинством исследователей, сводится к тому, что обязанность представляет собой обеспеченную законом меру должного поведения, которой обязанное лицо следует в соответствии с требованиями и в целях удовлетворения интересов управомоченного лица²¹. Юридическая обязанность, вытекая из правовых предписаний, способствует установлению справедливого на данном отрезке времени баланса общественных интересов, императивно затрагивая поведение тех, кто противостоит осуществлению чьего-либо субъективного права, устанавливая активности субъектов определенные рамки²².

Денежные обязанности рассматриваются как вид юридических обязанностей, выделенный по объекту правовых отношений, возникающих в процессе их исполнения, по тому явлению материального мира, на которое направлены субъективные права и юридические обязанности их участников. Таковыми являются деньги, которые представляют собой одно из сложнейших правовых явлений, сочетающих в себе частноправовые и публично-правовые начала. В связи с чем денежная обязанность является межотраслевой конструкцией, используемой как в частноправовых, так и в публично-правовых отраслях права.

Денежную обязанность как категорию финансового права предлагается определять как обязанность, предметом исполнения которой являются целенаправленные активные действия обязанного лица по своевременной и полной уплате (передаче, перечислению, переводу) законных платежных средств (валюты) в пользу обязывающего субъекта или иного уполномоченного лица в порядке, установленном законодательством. Выделяют ряд сущностных признаков денежных обязанностей.

Так, денежные обязанности являются монообъектными. Единственным возможным их объектом выступают эмитированные государством или в установленном им порядке деньги со всем набором выполняемых ими функций. Несмотря на стремительно развивающиеся процессы цифровой трансформации общества, последние изменения действующего законодательства РФ не предоставили таким цифровым феноменам, как цифровые финансовые активы, криптовалюта и прочее, статуса государственных денежных единиц²³. Однако имеет место внутренняя неоднородность монообъекта финансово-правовых денежных обязанностей — его полиформатная структура. Деньги исторически существовали в различных формах. Современные деньги как объект денежных обязанностей имеют законодательно признанные наличную (вещи) и безналичную (права требования) формы. По заявлениям Центрального банка РФ²⁴ предполагается, что цифровой рубль должен стать новой формой денег — цифровыми деньгами, соединяющей в себе свойства и преимущества наличных и безналичных денег. При использовании любых признаваемых законом форм денег денежные обязанности имеют имущественный характер.

Содержанием денежных обязанностей является переход права собственности на денежные средства от одного субъекта правового отношения (который является плательщиком) к другому (который является получателем). В случае использования при исполнении денежной обязанности денежных средств в безналичной форме от плательщика к получателю переходят имущественные права — права требования определенной денежной суммы.

Субъектами правовых отношений по исполнению финансово-правовых денежных обязанностей, их сторонами являются публично-правовые образования, коллективные (органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации) и индивидуальные (физические лица) субъекты финансового права.

Цель возникновения денежных обязанностей состоит в удовлетворении интересов управомоченного лица. Результатом исполнения денежных обязанностей является формирование фондов денежных средств субъекта — получателя. Особенностью денежных обязанностей в финансовом праве является то, что установление их в своей основе преследует удовлетворение интересов государства и других публично-правовых образований путем получения ими соответствующих источников доходов. В связи с чем результатом исполнения финансово-правовых денежных обязанностей является формирование публичных фондов денежных средств — бюджетов. Денежные средства таких фондов находятся в государственной или муниципальной собственности и используются публично-правовым образованием для покрытия своих расходов, финансового обеспечения их задач и функций.

Основанием для возникновения денежных обязанностей как межотраслевой категории могут выступать различные юридические факты, в числе которых рассматриваются как сделки, так и правовые акты и иные обстоятельства. Особенностью денежных обязанностей в финансовом праве является то, что основанием их возникновения выступают правовые акты. Более того, финансово-правовые денежные обязанности имеют конституционный уровень закрепления. Так, ст. 57 Конституции РФ определяет, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, что свидетельствует о признании особой значимости налоговых платежей и связанных с ними отношений. Это во многом обусловлено необходимостью формирования публичных финансов, предназначенных для использования в интересах всего общества и государства, ролью последнего в процессе регулирования экономики²⁵, а также служит основанием для утверждения тезиса о том, что налог является основной и главной правовой формой денежных обязанностей в финансовом праве.

Вообще же, правовыми формами денежных обязанностей в финансовом праве являются различные виды обязательных платежей. Наряду с налогами и сборами, предусмотренными законодательством РФ о налогах и сборах, финансово-правовые денежные обязанности устанавливаются в форме фискальных сборов, парафискалитетов. Фискальные сборы и парафискалитеты предусматриваются как законами (например, таможенные платежи), так и подзаконными актами (например, сбор за проезд автотранспортных средств по автомобильным дорогам). Применительно к каждой из перечисленных форм определяют основания возникновения и содержание денежных обязанностей, в зависимости от этих форм можно различать виды денежных обязанностей.

Активно рассматривается в современной финансово-правовой доктрине и находит свое отражение в действующем законодательстве идея о юридических моделях денежных обязательств, об основных и факультативных элементах их правовых форм. Так, легальную правовую идентификацию получили элементы юридического состава таких денежных обязанностей, как налоги, сборы, страховые взносы, предусмотренные законодательством РФ о налогах и сборах (ст. 17, ст. 18.2 Налогового кодекса РФ).

Вместе с тем очевидны отдельные дискуссионные проблемы применения денежной обязанности в финансовом праве и финансовом законодательстве РФ.

Так, денежные обязанности в теории права рассматриваются в двух аспектах: как самостоятельная правовая форма и как составная часть такой правовой формы, как денежное обязательство. Для целей закрепления в финансовом законодательстве РФ в финансово-правовой доктрине активно обсуждаются вопросы о выявлении правовых характеристик этих категорий, их соотношении друг с другом²⁶.

Ведется финансово-правовой дискурс об использовании денежных обязанностей для целей формирования фондов денежных средств, не включенных в бюджетную систему РФ, однако целью формирования которых является удовлетворение определенных общественных интересов и потребностей, об определении места таких фондов в финансовой системе государства. Например, относительно денежных обязанностей для формирования фондов капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (ст. 158 Жилищного кодекса РФ) и проч.

Законодательно устанавливается целый набор денежных обязанностей частных субъектов (организаций, физических лиц) перед публичными субъектами в различных формах (налоги, сборы, иные фискальные платежи и парафискалитеты). Однако неисследованной в финансово-правовой науке является проблема наличия денежных обязанностей публичных субъектов перед частными. И как следствие, требует своего анализа проблема правовой идентификации денежных прав частных субъектов в финансовых правоотношениях.

Кроме того, вопросы правовой идентификации цифровых форм денег и новых цифровых феноменов, использования или неиспользования их в денежных обязанностях, возможных цифровых трансформациях самих денежных обязанностей, элементов их юридических конструкций еще предстоит решить как в финансово-правовой науке, так и в законодательстве.

Литература

1. Кучеров И. И. Правовые признаки денежных обязанностей и отличие их от денежных обязательств // Финансовое право. 2012. № 1. С. 12—18.

2. Омелехина Н. В. Обязывание в системе финансово-правового регулирования. Денежная обязанность как форма позитивного обязывания. Новосибирск: Наука, 2014.

3. Ядрихинский С. А. Механизм обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов: проблемы теории и практики. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015.

Артемов Н. М.

Денежная система

Денежная система — совокупность исторически сложившихся форм денежного обращения, закрепленных государством в общеобязательных нормативных актах.

Стремясь наилучшим образом наладить денежное обращение, государство закрепляет основные правила ее организации в нормативных правовых актах. Основы денежной системы страны были заложены Конституцией РФ. В ней закрепляются основные принципы организации денежного оборота, а также компетенция государственных органов в этой сфере. Так, п. 1 ст. 75 Конституции устанавливает, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. В п. 2 ст. 75 Конституции определено, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Кроме того, в п. «ж» ст. 71 Конституции определяется, что финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия и основы ценовой политики находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Свое дальнейшее развитие нормы Конституции находят в положениях федеральных законов. Основным нормативным актом данной группы источников является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который определяет полномочия Центрального банка Российской Федерации по эмиссии наличных денег, организации наличного денежного обращения, установления правил проведения расчетов, а также полномочия по проведению кредитно-денежной политики. Кроме того, основы организации денежной системы определяются также Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и иными законами.

В соответствии с п. 1 ст. 114 Конституции РФ, на Правительство Российской Федерации возлагается обязанность по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. В этих целях Правительство имеет право издавать нормативные правовые акты, направленные на проведение такой политики.

Еще одним важным источником правового регулирования денежной системы выступают акты финансово-кредитных органов. К данной группе актов относятся акты ЦБ РФ, например Положение Банка России от 29 января 2018 г. № 630-П «О порядке ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской Федерации», Положение Банка России от 19 июня 2012 г. № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств» и другие.

Денежная система, как и любая другая система, состоит из совокупности элементов, находящихся в функциональной взаимосвязи между собой. К элементам денежной системы относится следующее.

Официальная денежная единица. Согласно ст. 75 Конституции РФ, денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Один рубль состоит из 100 (ста) копеек (ст. 27 Закона о Банке России). Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации. Введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются. В настоящее время в Российской Федерации в обращении находятся два вида денежных знаков: банкноты и металлическая монета. Номиналы и образцы денежных знаков утверждаются Советом директоров Центрального банка.

В Российской Федерации официальное соотношение между рублем и золотом не устанавливается. Согласно ст. 30 Закона о Банке России, банкноты и монета Банка России являются безусловными обязательствами ЦБ РФ и обеспечиваются всеми его активами.

Законодательством предусматривается особый порядок установления валютного курса, который содержится в Указании Банка России от 14 марта 2019 г. № 5094-У «О порядке установления и опубликования Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю». Согласно данному нормативному правому акту, Банк России устанавливает официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю в рабочие дни без обязательства Банка России покупать или продавать указанные валюты по установленному официальному курсу. Официальный курс доллара США по отношению к рублю устанавливается Банком России на основе данных о средневзвешенном курсе доллара США по отношению к рублю, рассчитанном по сделкам, заключенным на организованных торгах Публичного акционерного общества «Московская Биржа ММВБ-РТС» (далее — ПАО «Московская биржа») по долларам США за рубли со сроком расчетов на следующий рабочий день после даты заключения сделки (далее — со сроком расчетов «завтра») в период с 10 часов 00 минут по 11 часов 30 минут по московскому времени. Числовое значение официального курса доллара США по отношению к рублю округляется до сотых долей копейки.

Официальный курс евро по отношению к рублю устанавливается Банком России на основе соотношения данных об официальном курсе доллара США по отношению к рублю и средневзвешенном курсе евро к доллару США, рассчитанном с использованием котировок евро к доллару США, представленных в информационной системе «Томсон Рейтер» (Thomson Reuters) на момент заключения каждой сделки, входящей в расчет средневзвешенного курса доллара США по отношению к рублю и соответствующих этим сделкам долям в общем объеме сделок. При недоступности информации о котировках евро к доллару США в информационной системе «Томсон Рейтер» (Thomson Reuters) используются котировки евро к доллару США, представленные в информационной системе «Блумберг» (Bloomberg).

Порядок эмиссии денежных знаков. В соответствии со ст. 29 Закона о Банке России эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России. Эмиссия безналичных денег происходит в результате кредитных операций, осуществляемых банками. Осуществление эмиссии ведет к увеличению денежной массы. В этом смысле она отличается от простого обмена ветхих и поврежденных денежных знаков, при котором денежная масса остается на том же уровне.

Кроме названных элементов, в структуру денежной системы входит порядок организации и регулирования наличного и безналичного денежного обращения²⁷.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // РГ. 1993. 25 дек.

2. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

3. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

4. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.

5. Положение Банка России от 19 июня 2012 г. № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств» // Вестник Банка России. 2012. № 34.

6. Положение Банка России от 29 января 2018 г. № 630-П «О порядке ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской Федерации» // Вестник Банка России. 2018. № 51.

7. Указание Банка России от 14 марта 2019 г. № 5094-У «О порядке установления и опубликования Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю» // Вестник Банка России. 2019. № 31.

Бортников С. П.

Денежная эмиссия

Денежная эмиссия представляет собой урегулированный правом процесс выпуска денег в обращение.

Вопросы финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, основ ценовой политики, федеральных банков, денежной эмиссии, федерального бюджета и другие вопросы, имеющие отношение к организации денежного обращения, находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Денежная эмиссия в России отнесена к исключительной компетенции Банка России (п. 2 ст. 4, ст. 29 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

В период СССР эмиссионными центрами являлись Госбанк и Казначейство. Казначейские билеты имели номинал 1, 3 и 5 рублей, а билеты Государственного банка СССР, например, образца 1961 года — 10, 25, 50 и 100 рублей.

Казначейская эмиссия предполагает выпуск в обращение казначейских билетов или государственных ценных бумаг с целью финансирования дефицита бюджета.

Банк России независим, он осуществляет бюджетно-финансовую и собственную экономическую деятельность самостоятельно. Банк России действует в системе норм международного финансового права с участием таких организаций, как МВФ, Всемирный банк, Совет по финансовой стабильности (СФС), Банк международных расчетов (БМР), Базельский комитет по банковскому надзору и проч.

Эмиссия денег осуществляется в наличной форме, в форме кредитов (безналичной или депозитной форме), цифровой форме, как правило, ведущим к увеличению денежной массы.

Производство наличных денежных средств (чеканка монет и печать банкнот) в физическом исполнении осуществляется на казенных предприятиях — монетных дворах. Многие государства заказывают изготовление денег в других странах, не имея собственной базы.

Расходы на изготовление монет и банкнот или разница между стоимостью денег и затратами на их производство и распространение (сеньораж) в разных странах имеют различный размер и способ определения. Например, сеньораж при эмиссии стодолларовой купюры США составляет 10 центов, или 0,1% от номинала.

Коммерческие банки фактически осуществляют эмиссию безналичных средств через механизмы кредитования.

Выпущенные денежные средства запускаются в оборот в определенном порядке, обусловленном как политикой Банка России, так и заявками Правительства России и коммерческих банков. Стоимость хранения валюты (демередж) может рассматриваться как дополнительный доход.

Выпуская бумажные деньги (и монеты не из ценных металлов) под собственные резервы, ЦБ РФ как организация, работающая с прибылью, запускает деньги в оборот на коммерческой основе (продает их), но может передать их и правительству на специальных условиях.

В зависимости от способа эмиссии можно выделить три вида денег: товарные, кредитные и фиатные.

Современные валюты не обеспечиваются ни золотом, ни каким-либо иным активом. Они относятся к категории фидуциарных, или фиатных, т. е. основанных на доверии к государству или обеспеченных силой государственного принуждения и обязанности их принятия как законного средства расчетов и платежа. В металлических денежных системах (биметаллические: золотые и серебряные монеты [медные как разменные]; монометаллические — золотые) размер эмиссии ограничен запасами золота и серебра. В фиатных системах такие ограничения отсутствуют.

Количественное определение денежной массы осуществляется через сумму следующих денежных агрегатов, номинированных в национальной валюте: М0 — масса наличных денег; М1 = М0 + вклады до востребования; М2 = М1 + срочные депозиты; М3 = М2 + прочие депозиты; М4 = М3 + депозиты в иностранной валюте.

Необходимое количество денег в обращении определяется формулой (К. Маркс и близкая ему формула Фишера): Д = Р / С, где Д — количество денег, Р — сумма цен, С — скорость оборота денежных единиц. Современная формула (сумма цен товаров, подлежащих реализации, [Р] минус сумма цен товаров, продаваемых в кредит, [К] плюс платежи, по которым наступил срок уплаты, [П] минус сумма взаимопогашающихся платежей [ВП], разделенная на число оборотов [С]): Д = (Р – К + П – ВП) / С.

Кроме традиционной формы денежных средств и проводимых с их помощью расчетов, в финансовом обороте используются и иные механизмы: криптовалюты, электронные деньги и проч. В соответствии с Федеральным законом от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», «Электронные денежные средства — это денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета, для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа». Название «электронные деньги» указывает на техническую сторону данного способа расчетов, т. е. это законное платежное средство, выраженное в электронном виде. В техническом смысле способ учета и проведения операций новый, но назначение электронных денег — стандартные безналичные операции (Положения ЦБ РФ от 19 июня 2012 г. № 383-П).

Цифровой рубль становится третьей формой валюты. Он используется наравне с наличными и безналичными рублями. Специальные средства заимствования, кредиты, безналичные деньги и проч. создавали предпосылки появления криптовалюты. Цифровой рубль относится к цифровым финансовым активам (ФЗ «О цифровых финансовых активах») и по своей форме выпуска представляют собой уникальные цифровые коды (токены), находящиеся в цифровых кошельках клиентов на платформе цифрового рубля. Их эмиссия как цифровых финансов имеет форму майнинга Банка России, представляющего собой предпринимательскую деятельность, направленную на создание криптовалюты и (или) валидацию (подтверждение действительности цифровых записей в реестре цифровых транзакций) с целью получения вознаграждения в виде криптовалюты. Используемый киберденьгами способ передачи данных блокчейн является самостоятельным явлением и может использоваться в любых коммуникациях, а не только в расчетах. Кроме того, следует отметить начинающийся процесс интеграции цифровых инфраструктур стран ЕАЭС.

Выпуск денег в обращение предполагает определенную систему действий и актов: а) составление прогноза потребности в наличной денежной массе для бесперебойного проведения расчетов; б) изготовление денежных знаков и их защита от фальсификации; в) организация резервных фондов денежной наличности; г) транспортировка денежной наличности в регионы РФ; д) выпуск денег в обращение. В эмиссионно-кассовой работе Банка России необходима организация резервных фондов, т. е. создание запаса банкнот и монет для последующего их выпуска в обращение по мере необходимости через оборотные кассы.

Выпущенные в оборот денежные средства ветшают, портятся, теряются и уничтожаются. Процесс вывода денег из обращения начинается в коммерческих банках. Ветхие банкноты формируются в пачки и сдаются в РКЦ. Само изъятие денег из обращения производится в РКЦ путем перечисления денег из оборотной кассы в резервные фонды. После сортировки ветхие деньги уничтожаются.

В 70-х годах XX века молодыми учеными-экономистами была высказана идея денационализации денег, которая в настоящее время ярко проявилась в негосударственных криптовалютах. Криптовалюты — это прежде всего переход от централизованных к частным денежным системам. В этом заключается и особенность, и основная проблема регулирования — по сути, криптовалюты предполагают денежное обращение, альтернативное государственному, то есть их ценность определяется не централизованно. Если говорить просто, то криптовалюты являются альтернативой традиционным деньгам.

Литература

1. Деньги наличные и безналичные: опыт практического применения / под ред. И. И. Янгирова. М.: Российская газета, 2018. Вып. 6.

2. Кучеров И. И. Законные средства платежа: теоретико-правовое исследование: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2016.

3. Лунц Л. А. Денежное обязательство в гражданском и коллизионном праве капиталистических стран // Ученые труды ВИЮН. Вып. XIV. 1948.

4. Лунц Л. А. Деньги и денежные обязательства. М., 1927.

5. Лушникова М. В., Лушников А. М. Развитие науки финансового права в России. М.: Юридический центр — Пресс, 2013.

6. Трансформация финансового права в новых экономических условиях: монография / под ред. С. В. Запольского. М.: КНОРУС, 2020.

7. Уолш К. Монетарная теория и монетарная политика: пер. с англ. К. В. Ивановой, М. Г. Карева, Ю. В. Набатовой. М.: Дело, 2014.

8. Хесус Уэрта де Сото. Деньги, банковский кредит и экономические циклы: пер. с англ. под ред. А. В. Куряева. Челябинск: Социум, 2008.

Омелехина Н. В.

Денежное обязательство

Обязательство, по мнению отечественных правоведов, в самом общем виде является формой юридических, частноправовых отношений лиц к лицам. Общим назначением этого института является установление такого отношения между двумя лицами, в силу которого одно из них (должник) делается обязанным к определенному специальному поведению (действию или бездействию) в адрес другого (кредитора)²⁸. В ст. 307 Гражданского кодекса РФ определяется, что в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, оказать услугу, внести вклад в совместную деятельность, уплатить деньги и т. п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности.

Таким образом, анализ правовой доктрины и современного законодательства позволяет утверждать, что категория «обязательство» имеет устойчивую правовую основу как юридическая конструкция, опосредующая имущественный оборот, получившая наиболее полное регулирование в гражданском праве.

Одной из ключевых классификаций обязательств, используемых в имущественном обороте, является подразделение их на денежные и неденежные. Денежным обязательством в отечественной правовой науке принято считать гражданское правоотношение, содержанием которого является право требования кредитора и корреспондирующая с ним обязанность должника совершить уплату или платеж, т. е. действие (или действия) по передаче определенной (определимой) суммы денег.

Денежные средства являются обязательным элементом юридической конструкции денежного обязательства, используются сторонами такого обязательства в качестве средства платежа и расчетов. Денежный характер обязательства возникает в случае использования как национальной валюты, так и иностранной (но не какого-либо иного имущества) для удовлетворения требований кредитора по денежному обязательству. Такие обязательства не могут быть прекращены или изменены гибелью или трансформацией объекта правовой связи.

Все иные же гражданско-правовые обязательства, например по передаче имущества, выполнению работ, оказанию услуг и даже по воздержанию от совершения активных действий, следует рассматривать в качестве неденежных, или иначе — натуральных. Большинство неденежных обязательств может трансформироваться в денежные путем присуждения в случае их нарушения к выплате денежной компенсации. Вследствие этого имеет место возникновение так называемых вторичных денежных обязательств.

Отмечают, что денежные обязательства в российском гражданском праве являются наиболее многочисленными и преобладающими. При этом они характерны не только для договорных обязательств, но и для других, внедоговорных обязательств. Многочисленность денежных обязательств базируется на том, что объектом таких обязательств являются деньги, которые, как правило, в любом государстве выступают в качестве орудия обмена и выступают в различных формах — наличной, безналичной и, по заявлениям Центрального банка РФ, в перспективе, цифровой.

Кроме того, денежные обязательства, возникающие в имущественном обороте, в разных ситуациях выполняют не одинаковую роль. Например, покупатель обязан передать сумму денег за товар, а должник по кредитному договору обязан вернуть кредит. В обоих случаях лицо обязано передать деньги, но значение и назначение денежного обязательства в этих случаях не тождественные. Соответственно, целесообразно разделить денежные обязательства по признаку встречности предоставления на два вида: по передаче денег, выступающей встречным предоставлением, и по передаче денег, не выступающей встречным предоставлением, а формирующей каузу договора.

В действующем законодательстве РФ отсутствует общее определение понятия денежного обязательства. Лишь в отдельных правовых актах применительно к определенным видам правоотношений можно встретить легализацию этого термина. Так, применительно к отношениям банкротства в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»²⁹ определено, что денежное обязательство — это обязанность должника уплатить кредитору определенную денежную сумму по гражданско-правовой сделке и (или) иному предусмотренному Гражданским кодексом РФ, бюджетным законодательством РФ основанию (ст. 2). В первоначальной редакции Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 13/14 от 8 октября 1998 г. «О практике применения положений Гражданского кодекса РФ о процентах за пользование чужими денежными средствами»³⁰ определялись сущностные признаки денежного обязательства, однако в редакции Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса РФ об ответственности за нарушение обязательств»³¹ эти положения были исключены.

Вероятно, причиной существования «ситуационных определений» денежного обязательства являются сложная экономико-правовая природа денег и широкое распространение их использования в обязательственных отношениях как средства платежа (например, в расчетных отношениях), как средства обращения (например, в обязательствах по реализации товаров, работ, услуг), как товара, имеющего потребительскую стоимость (например, в заемных, кредитных, депозитных отношениях и др.).

Кроме того, денежные обязательства не являются исключительными юридическими конструкциями гражданского права, поскольку в том или ином виде присутствуют в иных, как в частноправовых, так и в публично-правовых сферах, т. е. фактически представляют собой межотраслевой правовой институт. Так, в трудовых отношениях имеют место денежные обязательства работодателя перед работником по выплате заработной платы, в семейных отношениях присутствуют алиментные обязательства по выплате денежных средств на содержание несовершеннолетних детей и проч. Имеют место денежные обязательства также в финансовом праве.

Все большее распространение и определенное легальное закрепление получила идея употребления категории «обязательство» в формализации процессов создания, распределения и использования публичных фондов денежных средств. Применение этой конструкции обнаруживается в действующем Бюджетном кодексе РФ в различных контекстах, наиболее значимыми из которых являются «расходное обязательство», как виды расходного «публичное» и «публичное нормативное», «бюджетное обязательство», «денежное обязательство», «долговое обязательство», а также «финансовое обязательство». Содержание таких обязательств связывают с передачей определенной суммы денежных средств из бюджетов публично-правовых образований.

Однако нельзя не заметить скептические замечания отдельных авторитетных представителей цивилистического направления правовых исследований относительно попыток обосновать применение в публичных правоотношениях в том или ином виде богатого и тщательно отработанного инструментария обязательственного права, созданного для нужд гражданского оборота, т. е. для частноправовой сферы³².

Тем не менее существует большое количество современных исследований³³, в которых обосновывается отнесение денежного обязательства к межотраслевым правовым институтам, возникшим на стыке смежных неоднородных отраслей права (в данном случае — на стыке гражданского и финансового права). Нормы гражданского и финансового права при регламентации соответствующих имущественных (денежных) отношений проявляют конструктивную близость, поскольку сходным образом обязывают одних субъектов (должников) передавать (перечислять) денежные средства другим субъектам (кредиторам) в определенном размере в соответствии с установленным порядком. Однако в качестве критериев для их разграничения выделяют надежные правовые основания, включая различные основания возникновения, цели реализации, субъектный состав, правовые последствия неисполнения и др.

В качестве отличительных признаков денежных обязательств, возникающих в публично-правовых отраслях, регулируемых, в частности, нормами финансового права, можно указать следующие характеристики. Обязательным участником таких денежных обязательств является публичный субъект — публично-правовое образование в лице уполномоченных органов. Обязательной составляющей фактического состава как основания возникновения таких обязательств являются правовые акты, определяющие предметы ведения публично-правовых образований и полномочия их органов. В связи с этим целью таких обязательств является материальное обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Направлены такие денежные обязательства либо на формирование, либо на расходование публичных фондов денежных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Обращает на себя внимание также безэквивалентность, свойственная большинству подобных денежных обязательств. Правовыми актами в большинстве случаев определяется порядок исполнения таких обязательств. Денежные обязательства публично-правовой природы являются гарантированными, т. е. надлежащее их исполнение обеспечивается возможностью применения мер принуждения. Однако в тех случаях, когда должником является публичный субъект, обладающий властными полномочиями, надлежащее исполнение с его стороны обеспечивается законодательно установленным запретом одностороннего отказа от исполнения денежных обязательств и гарантированием управомоченному лицу возможности принудительного взыскания задолженности. Примерами денежных обязательств публично-правовой природы являются социальные выплаты, межбюджетные трансферты, разного рода субсидии, предоставляемые за счет средств бюджетов публично-правовых образований.

Литература

1. Белов В. А. Денежные обязательства: учебное пособие. М., 2007.

2. Васянина Е. А. Денежные обязательства в частном и публичном праве // Современное общество и право. 2020. № 2. С. 42—48.

3. Добрачев Д. В. Денежные обязательства: тенденции развития доктрины и судебной практики. М.: Инфотропик Медиа, 2015.

4. Лунц Л. А. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. М., 2004.

5. Омелехина Н. В. Денежные обязательства в системе финансовых правоотношений. Новосибирск: Наука, 2015.

Кучеров И. И.

Денежные взыскания

Денежные взыскания по своим юридическим признакам относятся к роду публично-правовых санкций, основной особенностью которых является то, что их применение предполагает отчуждение у лица, подвергнутого их применению, определенной суммы денежных средств. К сожалению, эта категория в отечественной науке финансового права до настоящего времени все еще мало исследована. Во всяком случае, с позиций финансово-правовой науки, денежные взыскания в юридической литературе, за исключением отдельных публикаций, практически не рассматривались³⁴. Упомянутая выше особенность денежных взысканий, заключающаяся в отчуждении денег, обусловлена применением государством (его уполномоченными органами) мер принуждения. Соответственно, поступление доходов от денежных взысканий — это не плод целенаправленных фискальных притязаний со стороны государства, как в случае с денежными обязанностями, например в виде налогов, а своего рода сопутствующий финансовый результат правоохранительной деятельности. В этом смысле получение денежных взысканий не может быть целью государства, поскольку поступление соответствующих доходов связано с реализацией последним правоохранительной функции.

С учетом того, что денежные взыскания предполагают использование специфического метода отчуждения денежных средств, их следует рассматривать в качестве самостоятельного источника неналоговых доходов бюджета. В связи с этим следует согласиться с позицией ученых, которые на теоретическом уровне в качестве отдельного источника доходов бюджета выделили средства, полученные в результате применения мер государственного принуждения³⁵. Ряд авторов отмечают существование в составе неналоговых доходов обособленной группы доходов в виде денежных средств, полученных в результате применения мер юридической ответственности³⁶. Очевидно, что денежные взыскания непосредственно относятся к виду неналоговых платежей, имеющих принудительный характер. В совокупности с доходами, получаемыми от исполнения денежных обязанностей, доходы от денежных взысканий составляют доходную основу публичных финансов.

Известно, что денежная обязанность основана на ничем (кроме закона) не обусловленном обязывании, заключающемся в необходимости уплаты обязанным определенной суммы денежных средств в пользу публичной власти при наличии соответствующих фискальных оснований, например объекта налога. Денежные же взыскания представляют собой меру ответственности, своего рода плату за совершаемые правонарушения, которая взыскивается с правонарушителя. Соответственно, применительно к денежным обязанностям можно говорить о взимании денежных средств, а в отношении денежных взысканий — об их взыскании. Таким образом, денежные взыскания отличаются от денежных обязанностей в первую очередь методом отчуждения денежных средств, который заключается в применении соответствующих публично-правовых санкций к правонарушителям в рамках привлечения их к юридической ответственности.

С учетом изложенного обратим внимание на правовое основание денежного взыскания. Таковым основанием во всех случаях является правонарушение, за которое предусмотрено применение соответствующих санкций. Однако далеко не каждое правонарушение влечет наложение именно денежных взысканий. Последние применяются в качестве санкций в первую очередь за неисполнение тех или иных денежных обязанностей, образующих составы соответствующих правонарушений. Денежные взыскания применяются в качестве санкций и за правонарушения, не связанные с неисполнением денежных обязанностей³⁷.

Из всех видов юридической ответственности денежное взыскание как санкция является наиболее типичным для финансово-правовой ответственности. Сам термин «финансовая ответственность» преимущественно предполагает возложение санкций в виде лишений исключительно имущественного (денежного) характера. Основанием этой ответственности является совершение финансового правонарушения — противоправного (в нарушение финансового законодательства) деяния (действия или бездействия) субъекта финансового права, за которое финансовым законодательством установлена юридическая ответственность. В большинстве своем такие правонарушения заключаются в неисполнении тех или иных денежных обязанностей, например посредством уклонения от уплаты налога. В рамках финансово-правовой ответственности денежные взыскания применяются в виде финансовых санкций, которые связаны с принудительным воздействием на фонды денежных средств, принадлежащих правонарушителю. При этом такие санкции предусматривают не только изъятие денежных средств, но и ограничение возможности использования последним принадлежащих ему фондов денежных средств. Денежные взыскания относятся к финансовым санкциям, предусматривающим изъятие денежных средств. Преобладание в юридической конструкции финансово-правовой ответственности санкций, связанных с лишениями денежного характера, обусловлено имущественным характером финансовых правоотношений. В рамках же иных видов юридической ответственности, например административной, существенное место занимают санкции, предусматривающие лишения личного характера (административный арест, дисквалификация и т. п.). То же можно сказать и об уголовной ответственности, в системе мер которой, как известно, преобладают наказания, связанные с лишением свободы. Соответственно, применение денежных взысканий за совершение административных правонарушений и преступлений имеет место лишь в строго определенных случаях.

Таким образом, денежное взыскание следует рассматривать как форму возложения на правонарушителя в рамках привлечения его к юридической ответственности обязанности претерпеть лишения имущественного характера посредством отчуждения определенной суммы принадлежащих ему денежных средств в пользу публичной власти. Иными словами, денежные взыскания — это санкции, представляющие собой одну из мер юридической ответственности. В первую очередь они применимы в рамках финансово-правовой ответственности, а также в определенных случаях — при привлечении правонарушителей к административной и уголовной ответственности. Публично-правовые денежные взыскания могут осуществляться в различных формах. В частности, выделяются такие основные формы денежных взысканий, как взыскание недоимки, а также пеня и штраф. В отдельных случаях денежные взыскания могут осуществляться в форме конфискации.

Кучеров И. И.

Денежные суррогаты

В самом общем смысле в качестве денежного суррогата (от лат. surrogatus — поставленный вместо другого) следует рассматривать любое платежное средство, используемое в обращении и при расчетах наряду с законными платежными средствами. Возникновение денежных суррогатов являлось следствием неразвитости денежного обращения, которое в силу тех или иных обстоятельств не в полной мере удовлетворяет потребности гражданского оборота. Изначально предметы, служащие подобием денег, позволяли нивелировать издержки денежного обращения, обусловленные, в частности, нехваткой официальных денежных знаков. При этом не стоит думать, что изготовление денежных суррогатов всегда связывалось с деятельностью частных лиц, которые вбрасывали их в обращение. На самом деле история знает немало примеров, когда различного рода заменители законных платежных средств вводились в обращение самим государством либо им санкционировалось их использование. В этом смысле показателен исторический факт того, что в Московском государстве в XVII веке суррогатом денег служили меха пушных зверей, которые из-за недостатка денег официально принимались казной в уплату торговых пошлин³⁸.

Денежные суррогаты как некие платежные средства, используемые наряду с законными платежными средствами, традиционно противопоставляются последним. При этом как первые, так и вторые в совокупности составляют объекты денежного обращения. Анализ соответствующих литературных источников позволяет заключить, что категория «денежные суррогаты» всегда трактовалась правоведами достаточно широко и неоднозначно. В частности, в отдельные периоды теория права исходила из того, что в качестве денежных суррогатов рассматривались даже государственные кредитные билеты, имеющие бумажную форму, которые во второй половине XIX века в Российской Империи официально находились в обращении наряду с золотыми и серебряными монетами. Так, приняв во внимание тот факт, что размен кредитных билетов на монету был прекращен, П. П. Цитович пришел к выводу, что они перестали являться деньгами в чистом виде, а уподобились денежным суррогатам, поскольку, в отличие от монет, их ценность не определялась содержанием в них ценного металла³⁹. В этом смысле ущербность бумажных денег по сравнению с металлическими деньгами отмечалась и другими авторами. В частности, утверждалось, что бумажные деньги, не обладая качествами истинных денег, являются лишь «представителями» последних⁴⁰. Постепенно, по мере демонетизации серебра, а затем и золота, сомнения относительно состоятельности бумажных денежных знаков отпали, и их перестали причислять к денежным суррогатам.

В XIX веке также весьма распространенной являлась точка зрения, согласно которой в качестве денежных суррогатов рассматривались ценные бумаги на предъявителя, выдаваемые частными лицами и предусматривающие выплату определенной денежной суммы. На теоретическом уровне массовый выпуск таких бумаг противопоставлялся официальной денежной эмиссии, и они рассматривались в качестве некоего подобия бумажных денег. В то время К. П. Победоносцев в связи с этим отмечал, что всякому частному лицу, с общей точки зрения, должна быть предоставлена свобода в выпуске бумаг на предъявителя. Но на деле эта свобода ограничена по двум причинам. Во-первых, потому что эти бумаги суть носители ценностей; ценности же создаются здесь искусственно посредством кредита, «а кредит одной личности дело шаткое и обманчивое; доверяться ему опасно». Во-вторых, потому что государство само по преимуществу выпускает подобные ценности в виде бумажных денег, а если на денежном рынке появится слишком много безымянных кредитных бумаг, выпущенных частными лицами, то может произойти сильное действие их на ценность государственных денежных знаков⁴¹.

Довольно распространенной являлась теория, имеющая в своей основе уподобление деньгам векселей⁴². Соответствующие идеи впоследствии получили развитие в трудах многих ученых, векселя стали позиционироваться как денежные суррогаты, при этом обращалось внимание на необходимость известного ограничения вексельного обращения. По мнению О. С. Иоффе, основной причиной недопущения выпуска векселей на предъявителя являлась опасность появления в хозяйственном обороте суррогатов денежных знаков⁴³. К разряду денежных суррогатов отдельные авторы относят чеки⁴⁴.

При выявлении сущностных правовых признаков денежных суррогатов в первую очередь следует принять во внимание не столько факт использования того или иного денежного инструмента в качестве средства обращения и расчетов, сколько факт санкционирования этого процесса государством. С этих позиций векселя, чеки и иные ценные бумаги, выпущенные в обращение в соответствии с законодательством, хотя и могут с известной долей условности позиционироваться как денежные суррогаты, однако с правовой точки зрения таковыми не являются, поскольку их выпуск санкционирован государством. Отечественная история финансов имеет немало примеров, когда государство не только санкционировало выпуск ценных бумаг и других документов, фактически являющихся денежными суррогатами, но и являлось их эмитентом. В большинстве своем это обусловливалось периодически возникающими в стране проблемами в области товарного рынка и денежного обращения. Так, в период после НЭПа, сопровождавшийся дефицитом товаров, в обращение массово выпускались различного рода облигации, которые фактически являли собой примеры денежных суррогатов. Примечательно, что подобные документы зачастую выпускались не от имени самого государства, а имели своими эмитентами различные государственные организации. Практика использования различного рода документов в качестве квазиденежных платежных средств имела место и в более поздний советский период. Широкую известность, в частности, имели чеки Внешторгбанка СССР, которые использовались при оплате товаров, приобретаемых в специализированных магазинах (типа «Березка») по торговле на иностранную валюту, принадлежавших Всесоюзному объединению «Внешпосылторг».

В 90-х гг. прошлого столетия уже в Российской Федерации в условиях разрастающегося экономического кризиса повсеместное распространение получила практика денежных зачетов, представляющих собой неденежную форму расчетов, которая в конечном счете не только получила поддержку со стороны государства, но и была использована последним в интересах публичных финансов⁴⁵. Результатом этого явился выпуск в обращение различных государственных ценных бумаг, которые фактически использовались в качестве средств обращения и расчетов. Так, на счет денежных суррогатов относились казначейские обязательства и казначейские налоговые освобождения, использовавшиеся вместо бюджетных расходов в денежной форме. Позволяя в кратковременной перспективе разрешить те или иные экономические проблемы, денежные суррогаты и иные квазиденежные платежные средства тем не менее создают опасную конкуренцию валюте соответствующего государства и в значительной степени дезорганизуют его денежное обращение. Не случайно общепринятой финансовой практикой является существенное ограничение использования денежных суррогатов или полное исключение их из обращения.

Вместе с тем все перечисленные выше примеры использования тех или иных квазиденежных платежных средств относятся на счет документов, выпуск которых осуществлялся самим государством или был им санкционирован. С правовой точки зрения соответствующие документы, хотя по факту и использовались в качестве средства обращения и расчетов, денежными суррогатами, как уже отмечалось, не являлись, поскольку вводились в обращение на вполне законных основаниях. Указанные выше документы можно отнести на счет так называемых специальных законных платежных средств, поскольку их обращение основывалось на установленной в императивной форме необходимости их использования в определенных законодательством случаях.

Сущностным моментом при определении собственно денежных суррогатов, которые фактически представляют собой негосударственные платежные средства, следует расценивать то обстоятельство, что они обладают лишь отдельными (но не всеми) признаками законных платежных средств. Сходство в основном проявляется в том, что денежные суррогаты, так же как и деньги, используются в качестве средства обращения и расчетов. Однако при этом они не являются обязательными к приему всеми, поскольку их использование не обеспечено государственным принуждением. В отличие от денег, как мы уже выяснили, выпуск денежных суррогатов не осуществляется государством и, более того, им не санкционируется, т. е. имеет в своей основе самовольный характер. В основе выпуска денежных суррогатов может лежать и сугубо частная инициатива. В этом случае следует вести речь уже о так называемых частных деньгах, выпускаемых лицами частного права. К подобным денежным суррогатам, в частности, можно отнести различного рода платежные средства (боны, жетоны, купоны, талоны и т. п.), выпускаемые в обращение негосударственными организациями, например в целях осуществления коммерческих расчетов.

Современным примером денежных суррогатов могут служить цифровые валюты, выпускаемые в обращение лицами частного права на основе использования технологии распределенного реестра (блокчейн). Эти валюты используются в рамках альтернативных платежных систем, наряду с платежными системами, в которых платежным средством служат национальные валюты.

Турбанов А. В.

Деньги

Современная наука подошла к пониманию того, что деньги — это сложное многогранное межотраслевое явление. Они представляют собой не только экономический, правовой, но также социальный, философский, политологический, информационный, культурологический, психологический и, наконец, цифровой (технологический) феномен. Они постоянно находятся в процессе развития, следуя за развитием общественных отношений.

Существует множество теорий происхождения денег, но основными признаются товарная и государственно-правовая. Несмотря на определенные различия, они взаимосвязаны и обе основываются на том, что деньги возникли в процессе развития меновой торговли. При этом одна из них делает акцент на товарную природу денег и их стихийное возникновение, другая — на сознательное соглашение между людьми и законодательное решение государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что как общественный феномен деньги окончательно оформились с момента чеканки государством монет. И здесь важную роль сыграли не только потребности торгового оборота, но и потребность государства собирать налоги, для чего монеты оказались чрезвычайно удобны.

Ни в одной стране мира нет законодательного определения денег. Часто деньги определяются через перечисление их функций. К. Маркс обосновал, что деньги выполняют такие функции, как: 1) мера стоимости; 2) средство обращения; 3) средство сбережения (накопления богатства); 4) средство платежа; 5) мировые деньги. Современные зарубежные ученые и международные финансовые организации считают, что деньги служат средством обращения (medium of exchange), единицей учета или мерой стоимости (unit of account) и средством сбережения (store of value), т. е. выделяют три функции. Вместе с тем принципиальных отличий между указанными классификациями не имеется. Они различаются по степени обобщения.

Сущность денег определяется совокупностью таких свойств, как: а) общественное благо, имеющее внутреннюю ценность и отражающее общественное богатство; б) всеобщий эквивалент; в) фиксированная номинальная стоимость, неизменяемая в зависимости от обстоятельств; г) законное платежное средство; д) приемлемость.

Деньги существуют в наличной и безналичной формах. Разновидностями наличной формы денег являются банкноты и монеты.

Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя в ст. 128 объекты гражданских прав, относит наличные деньги к вещам, выделяя их тем не менее из общего понятия вещей. Нельзя не заметить, что деньги, в отличие от вещей, не имеют собственной потребительной стоимости, они обладают ценностью благодаря тем правам, которые в них закреплены.

Безналичные деньги появились с развитием банковского дела и отображались в виде записей на банковских счетах. Их уже невозможно рассматривать в качестве вещей, и российский законодатель относит их к имущественным (обязательственным) правам, также выделяя из общего понятия таких прав и называя безналичными денежными средствами.

Есть два основных отличия наличных и безналичных денег. Первое отличие заключается в том, что наличные деньги — это предметы материального мира, а безналичные — идеального (виртуального) мира. Второе отличие — наличные деньги эмитируются центральным банком и являются его обязательством, а безналичные — банками (кредитными организациями) и являются правом требования к эмитенту. Но безналичные деньги не возникают произвольно, они производны от наличных, обладают теми же свойствами и выполняют все функции денег.

Развитие новых технологий привело к появлению еще одной разновидности денег, названной электронными денежными средствами, которые предварительно предоставляются одним лицом другому лицу, учитывающему информацию о них без открытия банковского счета (п. 18 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»). Анализ экономической и правовой природы электронных денежных средств свидетельствует о том, что они являются разновидностью безналичных денег.

Серьезным вызовом, порожденным цифровыми технологиями, стало изобретение так называемых криптовалют. Они появились благодаря технологии блокчейн — цепочке электронных (цифровых) блоков, создающих распределенную децентрализованную базу данных.

Первая криптовалюта, названная биткойн, была введена в 2009 году программистом (или группой программистов) под псевдонимом Сатоcи Накамото. Согласно данным сайта CoinMarketCap, в настоящее время существует около 3000 видов криптовалюты.

В определенной степени криптовалюта выполняет функцию средства платежа, что дает основание ряду специалистов полагать, что она является деньгами. Такое мнение было бы верным, если исходить из посылки, что «Деньги — это то, что они делают» («Money is what money does» — Ф. А. Уокер), и данный факт якобы не требует признания государством. Вместе с тем авторитетные международные финансовые организации, такие как Международный валютный фонд, Европейский центральный банк, Банк международных расчетов, не считают криптовалюты деньгами. Так, согласно трактовке Международного валютного фонда, криптовалюта не является валютой, а представляет собой спекулятивный цифровой финансовый актив, инвестирование в который отличается высокими рисками. Центральный банк Российской Федерации занимает аналогичную позицию. В России криптовалюта не признается в качестве законного платежного средства.

Является естественным, что центральные банки не могли не обратить внимания на возможности и преимущества, которые предоставляются цифровыми технологиями в сфере денежного обращения. В последние годы во многих странах мира, включая Россию, исследуется идея цифровой валюты центрального банка (central bank digital currency — CDBC). Предполагается, что такая валюта будет признана государством, являться обязательством центрального банка и способна выполнять все функции денег. Она будет существовать наряду с наличными и имеющимися безналичными деньгами и дополнять их.

Основными характеристиками CBDC являются: конвертируемость, удобство, безопасность, скорость, постоянная доступность.

Центральный банк Российской Федерации опубликовал в апреле 2021 года Концепцию цифрового рубля. С учетом состоявшегося обсуждения с профессиональным сообществом избрана розничная двухуровневая модель с активной ролью финансовых организаций как участников расчетных отношений.

К эмитируемым в настоящее время центральным банком наличным деньгам (банкнотам и монете) в случае реализации идеи цифровой валюты добавятся эмитируемые им же цифровые безналичные деньги. Кроме того, государство будет продолжать обеспечивать доверие к безналичным деньгам, эмитируемым кредитными организациями, и устойчивость национальной валюты в целом. Все современные деньги следует считать фиатными (от лат. fiat — декрет, указание, «да будет так»), они всегда являются законным средством платежа и исполнения обязательств.

Деньги не могут существовать вне общественных отношений. Они сами являются совокупностью различных видов общественных отношений, складывающихся как в частноправовой, так и публично-правовой сферах, отражающих движение всеобщего эквивалента, представляющего универсальное право требования, выражающего стоимость любых товаров, работ, услуг и других общественных благ, признаваемое в обществе, поддерживаемое и обеспечиваемое государством (центральным банком).

Литература

1. Артемов Н. М., Арзуманова Л. Л., Ситник А. А. Денежное право (финансово-правовое регулирование обращения национальной и иностранной валюты на территории Российской Федерации): коллективная монография. М.: Элит, 2011. 272 с.

2. Маркс К. Г. Капитал. Критика политической экономии. Кн. 1. Отдел первый. Товар и деньги / пер. с нем. М.: АСТ, 2021. С. 25—126.

3. Портной М. А. Деньги, их виды и функции. М.: Анкил, 1998. 166 с.

4. Современная теория денег. Т. 1. Исследование на эндотерическом уровне: монография / под ред. М. А. Абрамовой. М.: Русайнс, 2020. 216 с.

5. Турбанов А. В. Понятие денег в эпоху цифровизации // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 6 (127). С. 58—76.

Артюхин Р. Е.

Дефицит бюджета

Дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами.

Дефицит федерального бюджета Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и определяется как разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период⁴⁶.

До 2013 году в БК РФ существовало деление дефицита федерального бюджета на нефтегазовый и ненефтегазовый, которое впоследствии было исключено.

Величина бюджетного дефицита подлежит ограничению в рамках бюджетного правила.

Бюджетное правило — комплекс ограничений в отношении ключевых бюджетных показателей, в частности в отношении дефицита бюджета. В России бюджетное правило регулирует распределение нефтегазовых доходов: на покрытие расходной части федерального бюджета не направляются нефтегазовые доходы, поступившие сверх установленной базовой цены на углеводороды, они подлежат зачислению в Фонд национального благосостояния. В свою очередь, при падении цены ниже точки отсечения, недостаток запланированных базовых нефтегазовых доходов восполняется из Фонда национального благосостояния. Таким образом, на покрытие расходов могут направляться только ненефтегазовые и базовые нефтегазовые доходы федерального бюджета, рассчитанные при базовой цене на нефть.

В 2013—2014 году, согласно бюджетному правилу, базовая цена на нефть рассчитывалась как среднегодовая цена на нефть за один баррель (одну тонну) в сумме, эквивалентной долларам США, за пятилетний (2013) и шестилетний (2014) периоды. В 2015 году действие бюджетного правила было приостановлено, а с 2018 года действует новое бюджетное правило, предусматривающее базовый объем нефтегазовых доходов, рассчитанный при базовой цене на нефть 40 долларов США за баррель Urals в ценах 2017 года с ежегодной индексацией на 2% с 2018 года. На 2022 год она установлена на отметке 44 доллара за баррель. В целом, бюджетное правило снижает зависимость государственных финансов от динамики цен на нефть, служит обеспечению сбалансированности бюджета.

Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, согласно Бюджетному кодексу⁴⁷, не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Дефицит местного бюджета, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации⁴⁸, не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Общее правило об ограничении дефицита бюджета субъекта Российской Федерации может уточняться на сумму определенных целевых расходов, определяемых бюджетным законодательством.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2021 г. № 384-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году» дефицит бюджета субъекта Российской Федерации мог превысить установленный предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации на сумму бюджетных ассигнований, направленных субъектом Российской Федерации на выполнение инженерных изысканий, проектирование, экспертизу, строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов инфраструктуры, а также на подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в целях реализации новых инвестиционных проектов.

Также в 2022 году дефицит бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) мог превысить установленные ограничения на сумму бюджетных ассигнований на профилактику и устранение последствий распространения коронавирусной инфекции⁴⁹.

Сбалансированность бюджета достигается привлечением источников финансирования дефицита бюджета. Различают источники внутреннего и внешнего финансирования.

Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов формируют заимствования в валюте Российской Федерации — государственные (муниципальные) ценные бумаги, кредиты кредитных организаций, кредиты международных финансовых организаций, кредиты иностранных банков, бюджетные кредиты. Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета за соответствующий финансовый год относится к источникам внутреннего финансирования дефицита бюджета независимо от вида валюты.

Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов формируются за счет заимствований в иностранной валюте в форме государственных ценных бумаг, кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, кредиты кредитных организаций.

Для оценки размера дефицита бюджета государства используется его процентное отношение к ВВП. Кроме того, в дополнение к понятию дефицита в Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, в Бюджетном прогнозе до 2036 года используется понятие «первичный структурный дефицит федерального бюджета Российской Федерации», который определяется как разница между суммой ненефтегазовых и базовых нефтегазовых доходов и общим объемом расходов федерального бюджета. Начиная с 2022 года уровень первичного структурного дефицита федерального бюджета устанавливается на уровне 0,5% от ВВП, указанного в Федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год. Такое ограничение свидетельствует о сбалансированности и долгосрочной устойчивости федерального бюджета.

Литература

1. Миляков Н. В. Место государственного кредита в финансовой системе СССР в 1920-е гг.: дис. ... д-ра. экон. наук. М., 2001.

2. Покачалова Е. В., Швецова И. В. Бюджетный кредит как институт бюджетного права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2021. № 5. С. 234—242.

Васильева Н. В.

Децентрализованные публичные доходы

Децентрализованные публичные доходы представляют собой разновидность публичных доходов, поступающих в публичные фонды за рамками бюджетной системы Российской Федерации. Децентрализованными публичными доходами являются доходы бюджетных и автономных учреждений, доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий, доходы государственных корпораций и компаний, доходы негосударственных пенсионных фондов, доходы, поступающие во все иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях.

По признаку собственности децентрализованные публичные доходы подразделяются на государственные (муниципальные) и частные. Государственные (муниципальные) доходы поступают в государственную и муниципальную собственность, к ним относятся доходы бюджетных и автономных учреждений, доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Частные доходы поступают в частную собственность различных юридических лиц, это доходы государственных корпораций и компаний, доходы негосударственных пенсионных фондов и др.

Рассматривая государственные (муниципальные) децентрализованные публичные доходы, отметим, что, несмотря на существующую разницу в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, проведенные реформы привели к использованию при формировании доходов данных юридических лиц одинаковых подходов. Их доходы состоят из двух составляющих — доходов, получаемых за счет бюджетных средств, и доходов от осуществления ими самостоятельной деятельности. При этом все доходы данных лиц относятся к категории добровольных. Даже получение доходов в виде бюджетных субсидий и бюджетных инвестиций основано на свободном волеизъявлении сторон и оформляется договором (соглашением).

Доходы государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, получаемые за счет средств бюджетов, для бюджета представляет собой расход. Соответственно, бюджетные средства выделяются на основе общих принципов осуществления бюджетных расходов — безвозвратности и безвозмездности, адресности, целевого характера выделенных средств, контроля со стороны государства (муниципального образования) за их расходованием⁵⁰ и в строго оговоренных формах бюджетных ассигнований, а именно в форме бюджетных субсидий (субсидий производителям товаров, работ, услуг; субсидий некоммерческим организациям; субсидий на осуществление капитальных вложений) и бюджетных инвестиций.

Второй составляющей доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений являются доходы от самостоятельно осуществляемой ими деятельности, направленной на извлечение дохода. При этом для государственных (муниципальных) унитарных предприятий доходы от осуществляемой ими предпринимательской деятельности являются основными, поскольку они создаются как коммерческие организации, которые имеют своей целью извлечение прибыли. Что касается бюджетных и автономных учреждений, то они осуществляют приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку такое право предоставлено им собственником имущества. Деятельность, направленная на извлечение дохода, является для них дополнительной, осуществление которой связано с существенными ограничениями. Анализ действующего законодательства и практики его применения косвенно позволяет прийти к выводу о том, что содержание «приносящей доход деятельности», прежде всего, составляют оказание услуг (выполнение работ) за плату, относящихся к основному виду деятельности учреждения, а также оказание дополнительных услуг (выполнение дополнительных работ), которые учреждение вправе оказывать (выполнять) в соответствии с уставом.

Частные децентрализованные публичные доходы, по общему правилу, являются добровольными. В качестве таковых, как правило, выступают доходы от самостоятельной деятельности юридических лиц, в чьей собственности находятся такие фонды, и добровольные перечисления физических и юридических лиц. Вместе с тем, учитывая публичный характер деятельности, направленность ее на удовлетворение публичных интересов, их доходы могут формироваться за счет бюджетных субсидий, предоставляемых в соответствии со ст. 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, все поступающие в публичные фонды, находящиеся в частной собственности, доходы имеют целевой характер⁵¹.

Вместе с тем все чаще при формировании децентрализованных публичных фондов, находящихся в частной собственности, стали использоваться обязательные платежи — парафискалитеты. Парафискалитетами (парафискальными платежами) следует признать ограниченную группу платежей обязательного характера (как индивидуально возмездных, так и индивидуально безвозмездных), поступающую в публичные фонды, находящиеся за пределами бюджетной системы. Практика показывает увеличение такого рода платежей. В России к таковым, в частности, могут быть отнесены страховые взносы в фонд страхования вкладов, взносы в фонд капитального ремонта, сбор средств для выплаты вознаграждения авторам, исполнителям, изготовителям фонограмм и аудиовизуальных произведений за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях, портовые сборы, отчисления операторов связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты. Следует отметить отсутствие в законодательстве в настоящее время каких-либо минимальных требований к условиям установления и взимания такого рода платежей. Нормативные правовые акты, регламентирующие парафискальные платежи, разрозненны, различаются уровень (закон, подзаконный акт) и содержание правового регулирования⁵².

Парафискальный платеж всегда носит обязательный характер, обеспечивается мерами государственного принуждения. К его особым чертам относятся поступление в децентрализованные публичные фонды, расположенные за пределами бюджетной системы, а также целевое назначение, заключающееся в финансировании поступающими средствами публичных потребностей в соответствии с назначением децентрализованного публичного фонда. Несмотря на имеющиеся сходства парафискалитетов с налогами и сборами (обязательный характер, обеспечение применения мер принуждения, установление в одностороннем порядке и т. п.), парафискальные платежи отличны от них, в том числе тем, что за счет парафискалитетов финансируются не государственные (муниципальные), а иные публичные интересы.

Вместе с тем не все ученые высказывают положительное отношение к существованию парафискалитетов. Прежде всего, это связано с тем, что традиционно наукой финансового права обязательные платежи рассматриваются в качестве атрибута государства, и общепризнанным является факт существования обязательных платежей только при аккумулировании бюджетных фондов⁵³. Кроме того, обращают на себя внимание и сопутствующие проблемы. Система обязательных централизованных публичных доходов, обеспечивающая баланс фискальных интересов государства и частных интересов плательщиков этих доходов, базируется как на принципах, закрепленных как бюджетным законодательством (например, принципы общего [совокупного] покрытия расходов, полноты бюджета), так и на основополагающих началах законодательства о налогах и сборах (например, об установлении налогов и сборов законом, равном налоговом бремени), которые не распространяются на отношения, возникающие при установлении, введении и взимании парафискальных платежей⁵⁴.

Происходящее усложнение финансовой деятельности, недостаточность централизованных доходов повлекли за собой делегирование отдельных социальных и экономических функций государства частным субъектам, что оправдывает необходимость использования для их формирования метода обязательных платежей. Нивелированию имеющихся проблем установления, введения и взимания парафискальных платежей будет способствовать их детальное правовое регулирование.

Литература

1. Васильева Н. В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Норма, 2017. 304 с.

2. Корнев А. Д. Признаки фискальных сборов и парафискалитетов // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 7. С. 28—38.

3. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2019. 272 с.

4. Яговкина В. А. Финансы государственных и муниципальных учреждений как децентрализованные публичные фонды // Финансовое право. 2011. № 1. С. 6—8.

Арзуманова Л. Л.

Досудебная защита прав налогоплательщика

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ⁵⁵, каждому гарантируется судебная защита его прав. Жалоба в административном порядке не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. Каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права (ст. 137 НК РФ⁵⁶).

Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд, если иное не предусмотрено ст. 101.2 НК РФ.

Решение о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения обжалуется налогоплательщиком путем подачи апелляционной жалобы в налоговый орган, вынесший обжалуемое решение. Апелляционная жалоба на решение налогового органа подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган (абз. 2 п. 3 ст. 139 НК РФ).

По итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение вышестоящий налоговый орган вправе:

— оставить решение налогового органа без изменения, а жалобу — без удовлетворения;

— отменить или изменить решение налогового органа полностью или в части и принять по делу новое решение;

— отменить решение налогового органа и прекратить производство по делу.

Решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Данный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу (пп. 2, 3 ст. 140 НК РФ).

Пункт 9 ст. 101 НК РФ устанавливает, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения и решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения вступают в силу по истечении 10 дней со дня вручения лицу (его представителю), в отношении которого было вынесено соответствующее решение. При этом соответствующее решение должно быть вручено в течение пяти дней после дня его вынесения. Следовательно, срок подачи апелляционной жалобы составляет 10 дней.

Согласно абз. 2 п. 2 ст. 139 НК РФ, в случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим должностным лицом налогового органа или вышестоящим налоговым органом.

После вынесения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе принять обеспечительные меры, направленные на обеспечение возможности исполнения указанного решения, если есть достаточные основания полагать, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем исполнение такого решения и (или) взыскание недоимки, пеней и штрафов, указанных в решении (п. 10 ст. 101 НК РФ).

Обеспечительными мерами могут быть:

— запрет на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа;

— приостановление операций по счетам в банке.

При этом такая обеспечительная мера, как приостановление операций по счетам в банке, должна применяться после наложения запрета на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа и если совокупная стоимость этого имущества меньше общей суммы недоимки, пеней и штрафов, подлежащей уплате. На практике часты случаи применения налоговыми органами приостановления по счетам в банке в качестве первоочередной обеспечительной меры. Целесообразным было бы установление на законодательном уровне, что вместе с решением о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности не вступало бы в силу (не подлежало бы исполнению) решение налогового органа о принятии обеспечительных мер с тем, чтобы налогоплательщик не был лишен предусмотренной законом защиты.

Порядок исчисления срока на подачу апелляционной жалобы (10 дней) начинает течь на следующий день после календарной даты, которой определено его начало, и исчисляется по правилам п. 6 ст. 6.1 НК РФ в рабочих днях, если срок не установлен в календарных днях.

Литература

1. Международное налоговое право: учебное пособие для магистратуры / отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Е. Н. Горлова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 128 с.

2. Налоговое право (общая часть): практикум / под ред. Л. Л. Арзумановой. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 52 с.

3. Налоговое право (общая часть) в схемах и таблицах: учебное пособие для бакалавриата / под ред. Е. Ю. Грачевой, Л. Л. Арзумановой. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 36 с.

4. Налоговое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2020. 304 с.

5. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 208 с.

Шевелева Н. А.

Дотация

Дотациями признаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Дотация является одной из допустимых форм межбюджетных трансфертов наряду с субсидиями, субвенциями и иными межбюджетными трансфертами. Отличает дотации от иных форм межбюджетных трансфертов их целевая предназначенность. Дотации призваны финансово обеспечить реализацию всех публичных полномочий, закрепленных за соответствующим уровнем публичной власти, в ситуации недостаточности собственных доходных источников. Цель дотирования указывает на связь данного института с принципом единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) и принципом сбалансированности бюджетов (ст. 33 БК РФ).

Содержательно дотации представляют собой сумму бюджетных средств, передаваемых в другой бюджет бюджетной системы на определенную цель и на определенных условиях. Факт передачи бюджетных средств означает, что дотации выступают одновременно расходом у передающего бюджета и доходом у получающего бюджета (безвозмездные поступления) и в связи с этим не учитываются в составе консолидированных бюджетов. Обеспечение публичной цели — финансового обеспечения реализации публичных функций всех публично-правовых образований — предопределяет характер дотаций как безвозвратных и безвозмездно предоставляемых бюджетных средств.

Выделяются два вида дотаций: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (далее — дотации на выравнивание) и иные дотации.

С точки зрения устройства бюджетной системы РФ можно выделить следующие виды дотаций на выравнивание:

— дотации на выравнивание субъектам РФ из федерального бюджета;

— дотации на выравнивание муниципальным районам из бюджета субъекта РФ;

— дотации на выравнивание муниципальным округам из бюджета субъекта РФ;

— дотации на выравнивание городским округам из бюджета субъекта РФ;

— дотации на выравнивание городским и сельским поселениям из бюджета субъекта РФ;

— дотации на выравнивание внутригородским районам из бюджета городского округа с внутригородским делением;

— дотации на выравнивание городских и сельских поселений из бюджета муниципального района;

— дотации на выравнивание местным бюджетам из бюджетов городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).

Приведенный перечень указывает на обусловленность дотаций федеративным устройством РФ и территориальным устройством местного самоуправления. Появление новых публично-правовых образований (например, муниципальных округов, федеральной территории) неизбежно влечет изменения в системе правового регулирования дотирования.

Институт дотирования существует в Бюджетном кодексе РФ с 2000 года, за истекшие два десятилетия он подвергался многочисленным изменениям, сохраняя при этом сущностные качества, в том числе определения в Бюджетном кодексе РФ условий предоставления дотаций на выравнивание; введение ограничений в бюджетной сфере для публичных образований, получающих дотации на выравнивание более определенной величины; контроль за соблюдением условий использования дотаций на выравнивание.

Условием предоставления дотаций на выравнивание бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета является недостижение субъектом РФ показателей установленного критерия выравнивания, который определяется в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности, рассчитанной исходя из ряда экономических, социальных и иных показателей для всей Российской Федерации.

Субъекты РФ, доля дотаций из федерального бюджета которых в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, лишаются возможности устанавливать и исполнять расходные обязательства, не относящиеся к обязательным, т. е. таким, которые прямо законодательно закреплены или отнесены к региональному уровню. Кроме того, такие субъекты РФ должны соблюдать ограничения, связанные с оплатой государственных гражданских служащих, содержанием собственных государственных органов. Объем расходов региональных бюджетов, которые могут быть выделены для этих целей, определяется по нормативам, установленным Правительством РФ.

С 2018 года высшие должностные лица субъектов РФ, получающих дотацию на выравнивание, обязаны заключать с Министерством финансов РФ специальное соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта РФ (п. 10 ст. 131 БК РФ). Соглашения предполагают принятие субъектами РФ дополнительных обязательств, связанных с отказом от необоснованных социальных расходов, неэффективных налоговых льгот, рискованных заимствований.

Дотации на выравнивание предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ. В приложении к федеральному закону о федеральном бюджете содержится перечень субъектов РФ, имеющих право на получение дотаций на выравнивание, с указанием суммы дотации в абсолютной величине⁵⁷. Для института дотирования характерно допущение существования нераспределенного остатка дотаций на выравнивание в размере не более 30% общего объема таких дотаций. Дотации на выравнивание играют важную роль в формировании сбалансированных бюджетов субъектов РФ, поэтому БК РФ содержит механизмы, обеспечивающие возможность планомерного и стабильного бюджетного процесса. К точно определенным датам — 1 августа и 20 августа — происходит представление расчетов распределения дотаций и сверка этих расчетов между Министерством финансов РФ и исполнительными органами субъектов РФ. Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов регионов на очередной финансовый год после 20 августа текущего финансового года не допускается (п. 8 ст. 131 БК РФ).

Величина (объем) дотации каждому субъекту РФ определяется по единой методике, устанавливаемой Правительством РФ⁵⁸, и утверждается федеральным законом о федеральном бюджете. Использование единой методики расчетов дотаций на выравнивание обусловлено конституционно гарантированным равным статусом всех субъектов РФ, вместе с тем единая методика строится на учете реальных факторов, характеризующих каждого субъекта — индекс налогового потенциала, индекс бюджетных расходов, численность жителей региона и др.

Объем получаемых дотаций на выравнивание влияет на объем бюджетных полномочий субъектов РФ. Если доля дотаций превышает 40% объема собственных доходов (в расчет принимаются два из трех последних отчетных периодов), то на субъекты РФ распространяются дополнительные, по сравнению с иными субъектами РФ, ограничительные меры, в том числе организация исполнения регионального бюджета с использованием инструментов, применяемых Федеральным казначейством; получение положительного заключения Министерства финансов РФ о соответствии проекта регионального бюджета требованиям бюджетного законодательства РФ; проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной Палатой РФ и (или) Федеральным казначейством. Субъекты РФ, не являющиеся получателями дотаций на выравнивание, осуществляют бюджетный процесс самостоятельно в общеустановленном порядке. В 2022 году таковыми субъектами РФ признаны:⁵⁹ Республика Татарстан; Красноярский край; Пермский край; Белгородская область; Вологодская область; Иркутская область; Калужская область; Ленинградская область; Липецкая область; Московская область; Мурманская область; Нижегородская область; Самарская область; Сахалинская область; Свердловская область; Тульская область; Тюменская область; Ярославская область; город федерального значения Москва; город федерального значения Санкт-Петербург; Ненецкий автономный округ; Ханты-Мансийский автономный округ — Югра; Ямало-Ненецкий автономный округ.

Иные дотации могут быть предоставлены бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, порядок и условия в этом случае устанавливаются Правительством РФ. Бюджетный кодекс РФ предусматривает также возможность предоставления из федерального бюджета дотаций Федеральному фонду обязательного медицинского страхования (ст. 133.1-2 БК РФ).

Сопоставимое правовое регулирование предусмотрено в отношении дотаций на выравнивание, которые предоставляются местным бюджетам, таковыми могут быть дотации из бюджетов субъектов РФ; дотации бюджетам поселений из бюджета муниципального района и дотации бюджетам внутригородских территорий из бюджета городского округа (ст. 136, 142 БК РФ).

Дотации на выравнивание крайне важны для преодоления дефицитности местных бюджетов и в конечном итоге обеспечения реализации публичных функций, возложенных на органы местного самоуправления. В аналитических материалах, подготовленных для заседания Совета Федерации, отмечается: «В настоящее время в большинстве муниципальных образований в финансово-бюджетной сфере сохраняется ряд проблем: уровень финансовой обеспеченности зачастую не соответствует возложенным полномочиям; узкая доходная база муниципальных бюджетов и крайне ограниченные возможности влиять на ее расширение; высокая зависимость от финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня; высокий уровень коммерческой задолженности»⁶⁰. Институт дотирования является в некотором смысле обязательным, поскольку единство публичной власти (ст. 132 Конституции РФ), принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) исключают возможность ситуации, когда публичные полномочия, закрепленные за соответствующим уровнем публичной власти, могут оказаться без надлежащего финансирования.

В числе особенностей, отличающих механизмы дотирования в системе местного самоуправления, можно назвать следующие.

Во-первых, дотирование поселений и внутригородских районов предполагает выравнивание финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Во-вторых, по решению органов местного самоуправления дотации на выравнивание могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. В этом случае дополнительные доходы, полученные местным бюджетом, изъятию не подлежат, а полученные потери не компенсируются.

В-третьих, дополнительные ограничения распространяются на муниципалитеты, доля дотаций на выравнивание в бюджетах которых превышала 50% объема доходов местного бюджета (в расчет также принимаются два из трех последних отчетных финансовых лет). К таким ограничениям относятся обязанность получения предварительного положительного заключения на проект местного бюджета от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; проведение не реже одного раза в два года проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетными органами субъектов РФ и (или) органом внутреннего финансового контроля субъекта РФ.

В-четвертых, субъекты РФ могут передать свои полномочия по распределению дотаций на выравнивание поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. В этом случае средства регионального бюджета поступают в бюджет муниципального района в форме субвенции, поскольку имеет место передача государственных полномочий. Органы муниципального района распределяют их и предоставляют бюджетам городских и сельских поселений в форме дотаций на выравнивание.

Бюджетный кодекс РФ содержит ряд положений, направленных на обеспечение бюджетных прав муниципалитетов, в том числе обязательности принятия субъектами РФ трехлетних бюджетов в целях утверждения распределения межбюджетных трансфертов местным бюджетам на три года, что позволяет органам местного самоуправления планировать свои расходы более чем на один год; требования о неснижении установленных региональным законом единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от федеральных и (или) региональных налогов и сборов в течение трех лет.

Статистические показатели показывают на незначительную долю дотаций (16% по состоянию на 1 января 2021 г.) в общем объеме всех межбюджетных трансфертов⁶¹. Это негативный фактор, поскольку большая часть средств, получаемых муниципалитетами из других бюджетов, относится к целевым межбюджетным трансфертам, т. е. таким, в которых самостоятельность органов местного самоуправления минимальна. Дотации на выравнивание предназначены для обеспечения решения всех вопросов местного значения, и от самих муниципалитетов зависит не только их целевое, но и эффективное использование.

Литература

1. Васильева Н. В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Норма, 2017.

2. Ильин А. В. Правовые основы расходов бюджета: монография. М.: Статут, 2014.

3. Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. М.: ИЗиСП: Контракт, 2016.

4. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд. дом С .-Петерб. гос. ун-та: Изд-во юрид. фак-та С .-Петерб. гос. ун-та, 2004.

Вершило Т. А.

Доходы бюджета

Доходы бюджета представляют собой структурную часть бюджета, предусматривающую источники поступления платежей в основной фонд денежных средств — бюджет, на безвозвратной и безвозмездной основе, согласно бюджетной классификации Российской Федерации⁶².

Целью доходов бюджетов является создание финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей⁶³.

Правовую базу формирования доходов составляют бюджетное законодательство Российской Федерации, законодательство о налогах и сборах и законодательство об иных обязательных платежах (ст. 39 БК РФ).

Статья 6 Бюджетного кодекса РФ определяет доходы бюджета как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Доходы бюджета характеризуются следующими юридическими признаками: во-первых, это денежная форма; во-вторых, это поступления, которые не только определяются при планировании бюджета, но и формируются в ходе исполнения бюджета на соответствующий год; в-третьих, суммы, покрывающие дефицит бюджета, не являются доходами; в-четвертых, безвозвратность и безвозмездность поступлений; в-пятых, имеют публично-правовой характер, т. е. удовлетворение потребностей государства в финансовых ресурсах; в-шестых, обязательность; в-седьмых, бюджетные поступления четко распределены между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями; в-восьмых, каждый вид дохода имеет уникальный код бюджетной классификации; в-девятых, все источники доходов независимо от уровня бюджета включаются в перечень источников доходов бюджетов бюджетной системы РФ; в-десятых, каждое публично-правовое образование обязано вести реестр источников доходов своего бюджета⁶⁴.

Доходы бюджетов классифицируются по различным основаниям:

1. По юридическому признаку: налоговые, неналоговые, безвозмездные поступления.

Налоги являются основным источником доходов бюджетов бюджетной системы. Так, например, в федеральном бюджете они составляют более 70% от всех доходов. В состав налоговых доходов включены не только налоги, но и сборы, а также пени и штрафы по ним (п. 2 ст. 41 БК РФ). В настоящее время Налоговым кодексом РФ установлено 12 налогов, 4 сбора, 5 налогов, имеющих специальный налоговый режим. Правовая основа их взимания — Налоговый кодекс РФ, который устанавливает их исчерпывающий перечень.

Неналоговые доходы составляют вторую группу доходов. Они в структуре доходов бюджетов занимают меньшее место относительно налоговых доходов, порядка 22%, но вместе с тем они играют важную роль в финансовом обеспечении деятельности государства и муниципального образования. В настоящее время Министерством финансов Российской Федерации подготовлен законопроект «О неналоговых платежах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», уведомление о начале работы над этим законопроектом опубликовано на официальном сайте по размещению нормативных правовых актов. Данный документ необходим для совершенствования правового регулирования вопросов установления (изменения) определенных обязательных платежей, которые уплачивают юридические лица и индивидуальные предприниматели.

БК РФ установил открытый перечень неналоговых доходов, которые закреплены в п. 3 ст. 41 БК РФ. Вместе с тем следует отметить, что такие неналоговые доходы, как средства самообложения граждан и инициативные платежи, предусмотрены только в отношении неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

Следует сказать, что состав неналоговых доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ достаточно подвижен и имеет свои особенности. Неналоговые доходы бюджетов разных уровней имеют существенные отличия от налоговых поступлений. Порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом различных нормативных документов. Например, Таможенный кодекс Евразийского Экономического Союза и Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» регламентируют взимание таможенных платежей; Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и др. устанавливают платежи за пользование природными ресурсами; Федеральный закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)» устанавливает порядок уплаты прибыли ЦБ РФ в федеральный бюджет и т. д.

Большинство неналоговых доходов не имеют постоянного фискального характера, твердо установленной ставки.

Неналоговые доходы могут иметь форму как обязательных (плата за негативное воздействие на окружающую среду, таможенная пошлина, утилизационный сбор и т. д.), так и добровольных платежей (выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг). В нормативных правовых актах указывается также на возможность принудительного взыскания определенных платежей в случае их неуплаты. Для неналоговых доходов характерна большая целевая направленность использования поступлений, чем по налоговым платежам, что закреплено в соответствующих правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа.

К безвозмездным поступлениям относятся направляемые из других бюджетов межбюджетные трансферты, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

2. Исходя из структуры бюджетной системы: доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ, доходы местных бюджетов. Важно отметить, что законодателем четко регламентированы поступления в каждый бюджет публично-правового образования.

3. В зависимости от направлений расходования выделяются собственные доходы бюджетов, к которым отнесены все доходы, за исключением субвенций (ст. 47 БК РФ). За счет собственных доходов осуществляется финансирование расходных обязательств каждого публично-правового образования. Субвенции направляются на финансирование делегированных полномочий.

4. В зависимости от правового режима — на нефтегазовые и иные («не нефтегазовые») доходы бюджета. В БК РФ правовой режим нефтегазовых доходов определен в гл. 13.2 в разделе «Сбалансированность бюджетов». Нефтегазовые доходы — это доходы, связанные с добычей, переработкой, экспортом и продажей углеводородного сырья. В частности, они складываются из налога на добычу полезных ископаемых, вывозных таможенных пошлин, акцизов (ст. 96.6 БК РФ). В среднем в России доходы федерального бюджета состоят на 30—35% из нефтегазовых доходов. Нефтегазовые доходы, в свою очередь, разделены на запланированные в проекте бюджета нефтегазовые доходы (эти доходы заложены в бюджет) и дополнительные нефтегазовые доходы. Запланированные нефтегазовые, как и иные доходы, поступают в бюджет и расходуются в общей массе доходов без особенностей. Дополнительные нефтегазовые образуются в случае, если, например, цены на углеводороды выросли на биржевом рынке по сравнению с запланированными. Эти доходы обособляются и имеют специальный правовой режим. Они как бы откладываются на черный день или используются особым образом. И так в большинстве стран мира, где есть такие доходы. В России сейчас они обособляются в Фонд национального благосостояния⁶⁵.

Литература

1. Бюджетное право: учебник / под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.

2. Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 720 с.

3. Пешкова Х. В. Бюджетное право России: учебник. М.: Юридическая фирма «Контракт»: ИНФРА-М, 2011. 416 с.

4. Финансовое право: учебник / под ред. К. С. Бельского, С. С. Тропской. М.: Проспект, 2022. 536 с.

5. Финансовое право: учебник для бакалавров / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Проспект, 2017. 648 с.

Васильева Н. В.

Доходы от безвозмездных поступлений

Доходы от безвозмездных поступлений — это часть централизованных (бюджетных) доходов, включающая в себя межбюджетные трансферты, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Выделение данных поступлений в особую группу бюджетных доходов вызвано спецификой таких доходов и их существенными отличиями от налоговых и неналоговых доходов.

Безвозмездные поступления справедливо критикуются в научной литературе за некорректность наименования, поскольку безвозмездность является сущностным признаком всех бюджетных доходов⁶⁶.

В доходы от безвозмездных поступлений включены две группы доходов:

— Безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, поступающие из внебюджетной системы Российской Федерации.

Данные доходы относятся к категории добровольных бюджетных доходов. Вместе с тем, в отличие от добровольных доходов, которые включены в группу неналоговых доходов, данные поступления имеют безэквивалентный характер. В случае поступления неналоговых добровольных доходов всегда имеются встречные обязательства публично-правового образования. Так, в случае поступления дохода от использования публичного имущества в виде арендной платы, имущество предоставляется плательщику во временное владение и пользование; в случае поступления дохода от продажи имущества плательщик получает государственное (муниципальное) имущество в собственность. При инициативном бюджетировании за счет внесенных инициативных платежей осуществляется реализация конкретного инициативного проекта (общего блага). В случае доходов в виде безвозмездных поступлений имеются в виду поступления в бюджет без предоставления публично-правовым образованием какого-либо встречного эквивалента. Как правило, такие безвозмездные поступления представляют собой дарение или пожертвование и поступают в бюджет по инициативе плательщика.

Доля таких поступлений в общем объеме доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации незначительна.

— Межбюджетные трансферты, поступающие из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [межбюджетные субсидии]; субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации и иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Данные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, могут быть в виде дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Дотации представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования. Субсидии — межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Под субвенциями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Иные межбюджетные трансферты исходя из действующей редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации представляют собой иные дотации, иные субсидии и иные субвенции.

Межбюджетные трансферты можно отнести к доходам с определенной долей условности, поскольку они имеют своей основой уже поступившие в бюджетную систему (пусть и в другой бюджет) доходы. Возникающие при этом общественные отношения складываются не в процессе формирования фондов (средства, явившиеся источником межбюджетного трансферта, уже поступили в бюджетную систему), а в процессе их распределения (уже поступившие в бюджетную систему средства перераспределяются между различными бюджетами бюджетной системы). Отметим, что отношения, возникающие при межбюджетных трансфертах, имеют свои особенности, отличные от отношений в области доходов: иные основания и принципы их представления, возвратность в определенных законом случаях, движение, как правило, «сверху вниз» и др. Отнесение межбюджетных трансфертов к категории бюджетных доходов вызвано необходимостью как упрощения правового регулирования, так и унификации бюджетного учета.

Литература

1. Бит-Шабо И. В. Финансово-правовое регулирование функционирования государственных внебюджетных фондов / под ред. Е. В. Покачаловой. М.: Юрлитинформ, 2013. 184 с.

2. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. Н. И. Химичевой. М.: Норма, 2001. 352 с.

3. Ногина О. А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М: Статут, 2012. 462 с.

4. Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011. 592 с.

Е

Ермакова Е. П.

Европейская «зеленая» сделка

Европейская «зеленая» сделка — концепция экономического роста, принятая 11 декабря 2019 г., цель которой состоит в том, чтобы сделать Европу первым климатически нейтральным континентом (climate neutral continent) к 2050 году.

«Зеленая сделка» — это пакет мер, который должен позволить европейским гражданам и предприятиям извлечь выгоду из «устойчивого зеленого перехода» (sustainable green transition), т. е. перехода от концепции «устойчивого развития экономики» к концепции «зеленой экономики».

Для достижения этой цели в ЕС было принято три основных нормативных акта: «Регламент 2019/2088 раскрытия информации», «Регламент 2019/2089 низкоуглеродистых эталонов» и «Регламент 2020/852 таксономии», который вступил в силу 12 июля 2020 г.

Большинство положений о таксономии будет влиять на управляющих активами, которые предоставляют «финансовый продукт», который: а) либо имеет экологическую устойчивость в качестве своей цели; б) либо способствует экологическим характеристикам. Цель «Регламента таксономии» заключается в предоставлении общего языка для выявления экологически устойчивой деятельности и финансовых инструментов, которые будут использоваться инвесторами, финансовыми учреждениями, компаниями и эмитентами.

Таксономия ЕС состоит из 70 секторов промышленности. Распространенным заблуждением является то, что таксономия содержит только «зеленые» или «хорошие» отрасли, и поэтому все, что выходит за рамки документа, является «плохим». Это не так, отраслевые критерии были изначально определены на основе профилей выбросов парниковых газов, где для них существуют «более зеленые» альтернативные методы. В некоторых отраслях, таких как авиация, ядерная энергетика, подобных критериев еще не существует. Однако в «Регламенте таксономии» ЕС 2020 года учитываются только экологические факторы. Ожидается, что инвестиции в социальную сферу и управление будут регулироваться отдельными законодательными предложениями. В связи с этим Стэн Дюпре, бывший член экспертной группы Европейской комиссии (HLEG) по устойчивому финансированию, писал: «Чтобы соответствовать цели, таксономия должна учитывать три важных вопроса. К сожалению, одномерный подход ЕС игнорирует два из трех, что может привести к разрушительным последствиям».

21 апреля 2021 г. Европейская комиссия сделала еще один шаг на пути к осуществлению «Зеленой сделки» и Плана действий ЕС по устойчивому финансированию, приняв пакет мер, включая проект Директивы о корпоративной отчетности по устойчивому развитию (CSRD) и первый Делегированный закон о климате (Climate Delegated Act) в соответствии с регламентом о таксономии.

В рамках «Европейской „зеленой“ сделки» 6 июля 2021 г. Европейская комиссия приняла амбициозный и всеобъемлющий пакет мер, направленных на улучшение притока денежных средств для финансирования перехода к устойчивой экономике. Позволяя инвесторам переориентировать инвестиции на более устойчивые технологии и предприятия, эти меры будут способствовать достижению климатических и экологических целей ЕС — выйти на углеродно-нейтральный уровень к 2050 году.

Июльский пакет мер Европейской комиссии 2021 года содержал: 1) политический документ «Стратегию финансирования перехода к устойчивой экономике» (Strategy for Financing the Transition to a Sustainable Economy); 2) проект Регламента о Европейском стандарте зеленых облигаций (European Green Bond Standard — EUGBS); 3) Делегированный акт об информации, которая должна раскрываться финансовыми и нефинансовыми компаниями, о том, насколько устойчива их деятельность, на основе ст. 8 Регламента о таксономии ЕС (EU Taxonomy Article and Delegated Act).

Литература

1. Ермакова Е. П. Национальный стандарт зеленых финансов в России 2020 г. — прорыв в сфере нормативного регулирования «зеленого» финансирования? // RUDN Journal of Law. 2021. Vol. 25. № 2. P. 562—581.

2. Ермакова Е. П. О проекте общеевропейского закона о климате и проблемах нормативного регулирования «зеленого» финансирования в Европейском союзе // Государство и право. 2020. № 5. С. 96—107.

3. Ермакова Е. П. Подпадает ли добыча газа и атомной энергии под понятие «зеленого финансирования» по таксономии ЕС 2020 года? // Евразийский юридический журнал. 2021. № 9 (160). С. 39—42.

4. Клеандров М. И., Фролова Е. Е., Ермакова Е. П. Основы правового регулирования «зеленого» финансирования в России и Европейском союзе: учебное пособие. М.: РУДН, 2021. 76 с.

Пепеляев С. Г.

Единица налогообложения

Под единицей налогообложения понимают единицу масштаба налогообложения, которая используется для количественного выражения налоговой базы.

Так, масштабом транспортного налога является мощность двигателя автомобиля. Мощность может быть определена в различных единицах — в лошадиных силах или в киловаттах. Избранная единица измерения мощности в целях налогообложения и будет являться единицей налогообложения.

Выбор той или иной единицы налогообложения из ряда возможных диктуется соображениями удобства, а также традициями. Например, при обложении земель используются единицы измерения, принятые в стране (акр, гектар, сотка, квадратный метр и др.). При установлении акцизов на бензин в качестве единицы налогообложения могут фигурировать литр, галлон, баррель и т. д. При налогообложении прибыли и доходов единицей налогообложения принята национальная денежная единица.

Артюхин Р. Е.

Единый казначейский счет

Единый казначейский счет — банковский счет (совокупность банковских счетов), открытый (открытых) Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации в валюте Российской Федерации (в кредитных организациях — в иностранной валюте) для совершения переводов денежных средств в целях обеспечения осуществления и отражения операций на казначейских счетах, за исключением казначейских счетов для осуществления и отражения операций с денежными средствами Фонда национального благосостояния¹.

Указанное понятие в Бюджетном кодексе Российской Федерации получило нормативное закрепление в связи со вступлением в действие с 1 января 2021 г. новой главы Бюджетного кодекса Российской Федерации, посвященной системе казначейских платежей.

Система казначейских платежей позволила консолидировать на Едином казначейском счете, открытом Казначейству России, все бюджетные средства бюджетной системы, средства бюджетных и автономных учреждений, средства юридических лиц, предоставленные им из бюджетов. Остаток средств единого казначейского счета сформирован за счет остатка денежных средств на казначейских счетах, открытых прямым участникам системы казначейских платежей.

До включения в Бюджетный кодекс Российской Федерации указанного определения под понятием «единый казначейский счет» можно было понимать единый счет бюджета, который открывался каждому бюджету публично-правового образования в Казначействе России с 2005 года.

Новое понятие единого казначейского счета указывает на то, что, в отличие от казначейских счетов, единый казначейский счет является банковским счетом, открытым Казначейству России в Банке России. Денежные средства единого казначейского счета формируются за счет остатков денежных средств участников системы казначейских платежей на казначейских счетах.

Единый казначейский счет Казначейства России является аналогом корреспондентского счета, который открывается кредитной организации в Банке России. Аналогично реквизитам корреспондентского счета кредитной организации с 2021 года реквизиты единого казначейского счета указываются в поле «Счет банка плательщика» или «Счет банка получателя».

Обслуживание единого казначейского счета в иностранной валюте осуществляется банками, определенными в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период².

Для осуществления перевода денежных средств с единого казначейского счета Казначейство России представляет в Банк России распоряжение о переводе денежных средств. Зачисление денежных средств на единый казначейский счет осуществляется Банком России на основании расчетно-платежных документов плательщиков платежей в пользу прямых и косвенных участников системы казначейских платежей.

Глава Бюджетного кодекса Российской Федерации, посвященная системе казначейских платежей, устанавливает обязанности не только для прямых и косвенных участников системы казначейских платежей, но и для плательщиков платежей на единый казначейский счет. Так, ч. 6 ст. 242.12 устанавливает безотзывность перевода денежных средств на единый казначейский счет с момента предоставления плательщиком в банк распоряжения о переводе денежных средств при условии достаточности денежных средств для его исполнения.

Казначейство России осуществляет составление и ведение прогноза движения средств на едином казначейском счете с учетом показателей кассового плана исполнения федерального бюджета на текущий финансовый год и сведений, представляемых финансовыми органами субъектов Российской Федерации, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования³.

Прогнозирование движения денежных средств на едином казначейском счете осуществляется в целях управления остатками средств на едином казначейском счете, которые осуществляет Федеральное казначейство с 1 января 2021 г.

Введение единого казначейского счета обеспечивает сохранность средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяет минимизировать денежные потоки среди участников бюджетного процесса и получать оперативную информацию о ходе исполнения всех бюджетов. Благодаря созданным механизмам управления остатками средств на едином казначейском счете улучшено качество управления государственными финансовыми ресурсами и впервые получены дополнительные доходы от управления остатками средств всеми бюджетами субъектов Российской Федерации.

Цинделиани И. А.

Единый сельскохозяйственный налог

Единый сельскохозяйственный налог (ЕСН)⁴ является разновидностью специальных налоговых режимов, представляющих собой особый порядок определения элементов налогообложения, включая возможность освобождения от уплаты отдельных федеральных, региональных или местных налогов. При установлении специальных налоговых режимов обязательным условием является определение элементов налогообложения, которые могут учитывать специфику деятельности налогоплательщиков, связанную с той или иной отраслью экономики или видом деятельности. То, что Российская Федерация является аграрной страной, предопределило необходимость при реализации налоговой политики учитывать специфику деятельности налогоплательщиков в данном сегменте экономики.

Необходимо учитывать, что единый сельскохозяйственный налог применяется наряду с иными режимами налогообложения, предусмотренными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Переход к его уплате осуществляется в заявительном порядке и влечет за собой для организации освобождение от обязанности по уплате налога на прибыль организаций (за исключением налога, уплачиваемого с доходов, облагаемых по налоговым ставкам, предусмотренным п. 1.6, 3 и 4 ст. 284 НК РФ), налога на имущество организаций (в части имущества, используемого при производстве сельскохозяйственной продукции, первичной и последующей [промышленной] переработке и реализации этой продукции, а также при оказании услуг сельскохозяйственными товаропроизводителями).

В свою очередь, индивидуальные предприниматели, перешедшие на уплату единого сельскохозяйственного налога, освобождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности, за исключением налога, уплачиваемого с доходов в виде дивидендов, а также с доходов, облагаемых по налоговым ставкам, предусмотренным п. 2 и 5 ст. 224 НК РФ), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности; в части имущества, используемого при производстве сельскохозяйственной продукции, первичной и последующей [промышленной] переработке и реализации этой продукции, а также при оказании услуг сельскохозяйственными товаропроизводителями). При этом обязанность по уплате иных налогов, сборов и страховых взносов сохраняется в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, сохраняется в том числе и соблюдение обязанностей налоговых агентов, а также обязанностей контролирующих лиц контролируемых иностранных компаний.

Порядок и условия перехода к уплате
единого сельскохозяйственного налога

Для перехода к уплате единого сельскохозяйственного налога организации и индивидуальные предприниматели, изъявившие желание перейти на уплату единого сельскохозяйственного налога со следующего календарного года, уведомляют об этом налоговый орган по месту нахождения организации или месту жительства индивидуального предпринимателя не позднее 31 декабря календарного года, предшествующего календарному году, начиная с которого они переходят на уплату единого сельскохозяйственного налога. Право перехода на уплату ЕСХ предусмотрено и для вновь созданных организаций и вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, которые вправе уведомить о переходе на уплату единого сельскохозяйственного налога не позднее тридцати календарных дней с даты постановки на учет в налоговом органе, указанной в свидетельстве о постановке на учет в налоговом органе, выданном в соответствии с п. 2 ст. 84 НК РФ. В этом случае организация и индивидуальный предприниматель признаются налогоплательщиками с даты постановки их на учет в налоговом органе, указанной в свидетельстве о постановке на учет в налоговом органе. Налогоплательщики, не уведомившие о переходе на уплату единого сельскохозяйственного налога в сроки, установленные определенные НК РФ, не признаются налогоплательщиками, они не вправе до окончания налогового периода перейти на иной режим налогообложения, если иное не установлено НК РФ. Обязательным условием для перехода на уплату единого сельскохозяйственного налога является соблюдение требований ст. 346.2 НК РФ, а именно доля доходов от реализации сельскохозяйственной продукции, включая продукцию первичной переработки, а также от выполненных работ (услуг) составляет в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) не менее 70%.

Порядок и условия утраты права на применение
единого сельскохозяйственного налога

В случаях, когда по итогам налогового периода налогоплательщик не соответствует условиям отнесения к сельскохозяйственным товаропроизводителям, определенным пп. 2.1, 5 и 6 ст. 346.2 НК РФ, он считается утратившим право на применение единого сельскохозяйственного налога с начала налогового периода, в котором допущено нарушение указанного ограничения и (или) выявлено несоответствие установленным условиям. Наступление таких обстоятельств влечет перерасчет налоговых обязательств за весь налоговый период по налогу на добавленную стоимость, налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций, налогу на имущество физических лиц в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для вновь созданных организаций или вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей.

Налогоплательщики

Налогоплательщиками единого сельскохозяйственного налога признаются организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся сельскохозяйственными товаропроизводителями, к числу которых могут быть отнесены:

— организации и индивидуальные предприниматели, производящие сельскохозяйственную продукцию, осуществляющие ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) и реализующие эту продукцию, при условии, что в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) таких организаций и индивидуальных предпринимателей доля дохода от реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции, включая продукцию ее первичной переработки, произведенную ими из сельскохозяйственного сырья собственного производства, а также от оказания сельскохозяйственным товаропроизводителям услуг, составляет не менее 70%;

— организации и индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги сельскохозяйственным товаропроизводителям, которые относятся в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности к вспомогательной деятельности в области производства сельскохозяйственных культур и послеуборочной обработки сельскохозяйственной продукции;

— сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые [торговые], снабженческие, растениеводческие, животноводческие), признаваемые таковыми в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», у которых доля доходов от реализации сельскохозяйственной продукции собственного производства членов данных кооперативов, включая продукцию первичной переработки, произведенную данными кооперативами из сельскохозяйственного сырья собственного производства членов этих кооперативов, а также от выполненных работ (услуг) для членов данных кооперативов, составляет в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) не менее 70%.

В общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по оказанию услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям, доля дохода от реализации перечисленных в настоящем подпункте услуг должна составлять не менее 70%.

Не могут перейти на уплату единого сельскохозяйственного налога:

— организации и индивидуальные предприниматели, производящие подакцизные товары, за исключением подакцизного винограда, вина, игристого вина, включая российское шампанское, виноматериалов, виноградного сусла, произведенных из винограда собственного производства;

— организации, осуществляющие деятельность по организации и проведению азартных игр;

— казенные, бюджетные и автономные учреждения.

Объект налогообложения

Объектом налогообложения признаются доходы, уменьшенные на величину расходов. Определение доходов как объекта налогообложения осуществляется по общим правилам с учетом исключений, предусмотренных ст. 346.5 НК РФ, в части включения или исключения тех или иных видов доходов или расходов, прямо определенных в указанной норме.

Налоговая база

Налоговая база по единому сельскохозяйственному налогу определяется как денежное выражение доходов, уменьшенных на величину расходов. При определении налоговой базы доходы и расходы определяются нарастающим итогом с начала налогового периода. Доходы, полученные в натуральной форме, учитываются при определении налоговой базы исходя из цены договора с учетом рыночных цен. Доходы и расходы, выраженные в иностранной валюте, учитываются в совокупности с доходами и расходами, выраженными в рублях.

Налоговый период. Отчетный период

В отношении единого сельскохозяйственного налога законодателем установлен налоговый период, который составляет календарный год, а также отчетный период, который составляет полугодие.

Налоговая ставка

С учетом специфики деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей законодатель, предусмотрев общую ставку 6%, тем не менее наделил субъекты Российской Федерации правом устанавливать дифференцированные налоговые ставки в пределах от 0 до 6% для всех или отдельных категорий налогоплательщиков в зависимости:

— от видов производимой сельскохозяйственной продукции, а также работ и услуг;

— от размера доходов от реализации произведенной сельскохозяйственной продукции, включая продукцию ее первичной переработки, произведенную из сельскохозяйственного сырья собственного производства, а также от выполнения работ и оказания услуг;

— от места ведения предпринимательской деятельности;

— от средней численности работников.

Исчисления и уплаты единого сельскохозяйственного налога. Налоговая декларация

Исчисление ЕСН осуществляется как соответствующая налоговой ставке процентная доля налоговой базы. По итогам отчетного периода налогоплательщики исчисляют сумму авансового платежа исходя из налоговой ставки и фактически полученных доходов, уменьшенных на величину расходов, рассчитанных нарастающим итогом с начала налогового периода до окончания полугодия. Авансовые платежи уплачиваются не позднее двадцати пяти календарных дней со дня окончания отчетного периода и засчитываются в счет уплаты единого сельскохозяйственного налога по итогам налогового периода. Уплата ЕСН и авансового платежа по единому сельскохозяйственному налогу производится налогоплательщиками по местонахождению организации (месту жительства индивидуального предпринимателя). Сроки уплаты ЕСН привязаны к срокам для подачи налоговой декларации. Налоговая декларация представляется по истечении налогового периода не позднее 31 марта года, следующего за истекшим налоговым периодом. А в случае прекращения предпринимательской деятельности в качестве сельскохозяйственного товаропроизводителя не позднее 25-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором, согласно уведомлению, представленному в налоговый орган, прекращена им такая деятельность.

Литература

1. Зарук Н. Ф. Особенности налогообложения сельского хозяйства в странах ЕАЭС // АПК: Экономика, управление. 2016. № 2. С. 33—40.

2. Кипкеева А. М., Боташева Ф. Б. Основные проблемы применения единого сельскохозяйственного налога сельскохозяйственными товаропроизводителями в России // Фундаментальные исследования. 2017. № 10—2. С. 370—374.

3. Красноперова О. А. Правовое регулирование единого сельскохозяйственного налога // Гражданин и право. 2011. № 10. С. 48—68.

4. Пинская М. Р. Налоговые меры государственной поддержки экономического роста в сельском хозяйстве // Налоги и финансы. 2016. № 1 (29). С. 29—36.

5. Цинделиани И. А. Единый сельскохозяйственный налог // Законодательство. 2002. № 7. С. 50—57.

З

Орлова Н. Ю.

Забалансовые счета в бухгалтерском учете

План счетов финансово-хозяйственной деятельности организаций, наряду с синтетическими счетами и субсчетами, содержит отдельный раздел забалансовых счетов, который предназначен для обобщения информации о наличии и движении ценностей, не принадлежащих организации, но временно находящихся в ее пользовании или распоряжении (арендованных основных средств, материальных ценностей на ответственном хранении, в переработке и т. п.), условных прав и обязательств, а также для контроля за отдельными хозяйственными операциями.

Если учет по синтетическим счетам, субсчетам и аналитическим счетам ведется с использованием двойной записи, то бухгалтерский учет по забалансовым счетам ведется по простой системе (один дебет или кредит), а также итоговые сальдо по этим счетам в бухгалтерском балансе не учитываются и отражаются за балансом.

Чтобы не путать забалансовые счета с синтетическими, их нумерация составляет трехзначное значение. В перечень забалансовых счетов входят:

• Счет 001 «Арендованные основные средства», который учитывает арендованные основные средства по стоимости, указанной в договорах аренды. К данному счету открываются аналитические счета в соответствии с инвентарными номерами арендованных основных средств — каждому инвентарному номеру должен соответствовать свой аналитический счет. Имущество, которое арендовано за пределами Российской Федерации, учитывается обособленно от других видов основных средств.

• Счет 002 «Товарно-материальные ценности, принятые на ответственное хранение», который используется организациями-покупателями для обобщения информации о наличии и движении товарно-материальных ценностей, принятых на ответственное хранение от поставщиков. А организации-поставщики учитывают на счете 002 оплаченные покупателем товарно-материальные ценности и оставленные на ответственное хранение вследствие невозможности вывоза по причинам, не зависящим от организации-покупателя. Товарно-материальные ценности учитываются в ценах, которые прописаны в приемо-сдаточных актах или в счетах на оплату.

• Счет 003 «Материалы, принятые в переработку», который учитывает информацию о наличии и движении сырья и материалов заказчика, принятых в переработку (давальческое сырье), не оплачиваемых организацией-изготовителем. Учет сырья и материалов, принятых в переработку, ведется в ценах, указанных в договорах на оказание услуг по переработке. Аналитический учет по счету 003 ведется по видам и сортам сырья и материалов по месту их нахождения, а также по заказчикам.

• Счет 004 «Товары, принятые на комиссию», который используется организациями-комиссионерами для отражения товаров, принятых в соответствии с договорами комиссии. Учет по счету 004 осуществляется в ценах, указанных в приходных документах. Аналитический учет ведется в разрезе наименований товаров и организаций-комитентов.

• Счет 005 «Оборудование, принятое для монтажа», который используется организациями-подрядчиками для обобщения информации о наличии и движении всех видов оборудования, полученного организацией от заказчика для монтажа. Учет принятого оборудования ведется по стоимости, указанной в сопроводительных документах, переданных заказчиком. Аналитический учет по счету 005 ведется по всем отдельным объектам или агрегатам отдельно.

• Счет 006 «Бланки строгой отчетности», учитывающий наличие и движение находящихся на хранении и выдаваемых бланков строгой отчетности, к которым можно отнести: бланки удостоверений, дипломов, абонементов; талоны; билеты и т. д. Бланки строгой отчетности учитываются в условной оценке. Аналитический учет по счету 006 ведется по каждому наименованию бланков строгой отчетности и по местам их нахождения обособленно.

• Счет 007 «Списанная в убыток задолженность неплатежеспособных дебиторов», предназначенный для учета просроченной, более трех лет, дебиторской задолженности, которую можно будет признать безнадежной вследствие неплатежеспособности или отсутствия контрагента и списать в убыток организации, уменьшая базу по налогообложению на прибыль. С момента списания на счет 007 и до признания дебиторской задолженности безнадежной должно пройти пять лет, это необходимо для наблюдения за взысканием в случае изменения финансового положения должника. Аналитический учет по счету «Списанная в убыток задолженность неплатежеспособных дебиторов» ведется по каждому дебитору и по каждой сумме, списанной в убыток.

• Счет 008 «Обеспечения обязательств и платежей полученные», в котором учитывается информация о наличии и движении полученных гарантий в обеспечение выполнения обязательств и платежей. Учет ведется по суммам, указанным в договорах, и списание со счета 008 происходит по мере погашения задолженности. Аналитический учет ведется по каждому полученному обеспечению.

• Счет 009 «Обеспечения обязательств и платежей выданные», в котором учитывается информация о наличии и движении выданных гарантий в обеспечение выполнения обязательств и платежей. Учитываемая сумма определяется условиями гарантии или договором. Списание со счета 009 происходит по мере погашения задолженности. Аналитический учет ведется по каждому выданному обеспечению.

• Счет 010 «Износ основных средств», который предназначен для учета сумм износа по объектам жилищного фонда, объектам внешнего благоустройства, объектам лесного хозяйства, дорожного хозяйства, объектам основных средств некоммерческих организаций и т. д. Износ начисляется в конце года по установленным нормам амортизационных отчислений. Списание сумм износа происходит при выбытии этих объектов. Аналитический учет ведется по каждому объекту.

• Счет 011 «Основные средства, сданные в аренду», в котором учитывается информация о наличии и движении объектов основных средств, сданных в долгосрочную аренду или в лизинг, если по условиям договора аренды (лизинга) имущество должно учитываться на балансе арендатора (лизингодателя). Учет на счете 011 осуществляется в оценке, указанной в договорах аренды. Списание со счета происходит, когда арендатор или лизингополучатель возвращает объект основных средств после окончания срока аренды или лизинга. Если имеются основные средства, сданные в аренду и находящиеся за пределами Российской Федерации, то они учитываются обособленно.

• Счет 012 «Земельные угодья», в котором учитывается информация о наличии и движении земельных угодий, полученных в аренду земельных долей работников и пенсионеров сельскохозяйственных организаций, а также учитываются земельные участки, полученные в пользование от органов исполнительной власти. Аналитический учет по счету 012 ведется по каждому земельному угодью, земельной доли в гектарах.

Забалансовые счета и открытые к ним счета аналитического учета значительно облегчают ведение бухгалтерского учета, особенно в крупных компаниях, которые активно пользуются большим количеством не принадлежащего им имущества.

Ядрихинский С. А.

Законный интерес налогоплательщика

Законный интерес налогоплательщика — социально определенное и юридически обеспеченное государством правовое дозволение, выражающееся в правомерных стремлениях налогоплательщика извлекать обоснованную налоговую выгоду или пользоваться иным благом в сфере налоговых отношений в целях удовлетворения потребностей, обусловленных его правовым статусом.

Юридическая сущность законных интересов налогоплательщика включает в себя следующие характеристики:

1) это мера незапрещенного рационально-избирательного поведения налогоплательщика, обеспеченная правом;

2) стремления налогоплательщика признаются органом публичной власти социально-позитивными и поэтому подлежат юридической защите;

3) объектом целевой направленности налогоплательщика выступают налоговые блага, т. е. в самом общем виде все, что представляется полезным, ценным для налогоплательщика;

4) поведенческая установка состоит в удовлетворении потребностей в налоговой сфере.

Категория «законный интерес налогоплательщика» востребована в объяснении тех притязаний налогоплательщиков, которые не вошли в перечень субъективных прав.

Законный интерес налогоплательщика, в отличие от субъективного права, ввиду широкой вариативности, как правило, не формализован в правовых нормах. Он выводится из естественных прав человека, действующих субъективных прав налогоплательщика, обязанностей, ограничений и запретов противоположной стороны правоотношения. Поэтому обозначенный интерес нуждается в предварительной положительной оценке компетентного органа и только после признания им юридической приемлемости (непротиворечия закону) подлежит удовлетворению. Обеспечительная юридическая обязанность налогового органа и его должностных лиц не выражена в явном виде (имплицитна).

Притязания налогоплательщиков, обобщенные в субъективных правах, носят законный характер уже в силу того, что содержатся в тексте закона. Характер этого дозволения безусловен, неоспорим и не нуждается в дополнительном подтверждении. Корреспондирующая субъективному праву налогоплательщика обязанность всегда нормативно выражена.

Законный интерес налогоплательщика является предпосылкой или прообразом субъективного права. Трансформация законного интереса налогоплательщика в субъективное право сопровождается содержательным наполнением притязания с последующей нормативной детализацией его реализации: уточняются административные процедуры, формализуются условия предоставления благ, разрабатываются соответствующие формы документов и т. п. Законодательное закрепление законного интереса в форме субъективного права придает дозволению устойчивый характер, добавляет правовой определенности и снижает конфликтный потенциал.

Причина, по которой происходит преобразование законного интереса в субъективное право, — политическая целесообразность, обусловленная как внутренними факторами (потребность в стимулировании деловой активности, развитии какого-либо сегмента или отрасли экономики и т. п.), так и внешними (глобальный финансовый кризис, пандемия, ограничительные меры и т. п.).

Когда беспрепятственная реализация субъективного права становится невозможной либо сильно затруднена из-за существенного уменьшения объема правомочий, происходит обратная трансформация предмета субъективного права в предмет законного интереса.

Законные интересы налогоплательщика подразделяются:

— по критерию формализации в нормах права на позитивированные и непозитивированные;

— по субъекту-носителю на общие (неперсонифицированные) и специальные (индивидуальные);

— по месту, занимаемому в налоговом правоотношении, на связанные с: а) реализацией налогоплательщиком своих прав, законных интересов и исполнением обязанностей; б) реализацией налоговым органом своих полномочий, соблюдением им ограничений и запретов;

— по связанности (взаимодействию) налогоплательщика с налоговым органом на абсолютные и относительные;

— по степени конкретизации на общерегулятивные и конкретно-регулятивные;

— по сфере действия на материальные и процессуальные;

— по объекту отношений на имущественные и неимущественные;

— по виду налогоплательщиков на законные интересы организаций, индивидуальных предпринимателей, физических лиц;

— по функциональной роли на выполняющие регулятивную и охранительную функции;

— по соответствию действующему законодательству и (или) сложившейся правоприменительной практике на коллизионные и неколлизионные.

Реализация законного интереса налогоплательщика является поэтапным социально-юридическим процессом. Этот процесс возможен только в форме налогового правоотношения. От абстрактной возможности через осознание и артикуляцию фактический интерес объективируется (находит внешнее выражение), с помощью органа публичной власти приобретает законное качество (легитимируется), переходя из имплицитного, потенциального состояния в эксплицитное, налично-действительное.

Основополагающим и определяющим условием реализации фактического интереса является его легитимность (правомерность). Близость законного интереса к субъективному праву, конституционным ценностям, праву справедливости и здравому смыслу увеличивает его значимость (правовой вес), возможность реализации и дальнейшую институционализацию.

За законными интересами в теории права закрепили доказательственную форму реализации, но она не означает обязательную судебную (защитную) форму реализации и не подменяется ею. Вынужденность судебной процедуры для налогоплательщика открывает компенсационные перспективы.

Потенциал и значение законных интересов налогоплательщика в налогово-правовом пространстве раскрываются через реализуемые функции: дескриптивную (описание и анализ), экспликативную (объяснение и понимание), гносеологическую (познавательная), стимулирующая (мотивационная), прескриптивную (критика и нормативное предписание), праворегулятивную, информационную, легитимизирующую.

Литература

1. Малько А. В., Субочев В. В. Законные интересы как правовая категория. СПб.: Изд-во Р . Асланова: Юридический центр «Пресс», 2004. 359 с.

2. Субочев В. В. Законные интересы / под ред. А. В. Малько. М.: Норма, 2008. 496 с.

3. Ядрихинский С. А. Законные интересы налогоплательщиков: проблемы теории и практики: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Проспект, 2020. 384 с.

4. Ядрихинский С. А. Законные интересы налогоплательщиков: реализация, обеспечение, защита: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Проспект, 2022. 368 с.

Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.

Защита прав потребителей финансовых услуг

Защита прав потребителей финансовых услуг является одним из компонентов социального государства, принцип которого закреплен в ст. 7 Конституции Российской Федерации. С учетом данного принципа и признания того обстоятельства, что в отношениях с финансовыми организациями потребитель является слабой, т. е. изначально неравной стороной, потребителю предоставляются дополнительные средства правовой защиты. Предоставление данных средств позволяет обеспечивать принцип равенства, характерный для гражданско-правовых отношений. Эти средства развиваются и дополняются по мере возникновения новых угроз.

Защита прав потребителей уже на протяжении более века является одним из элементов индустриальной и постиндустриальной экономики и в правовом смысле предполагает отход от классического принципа гражданского оборота: принципа равенства сторон в договоре. Потребитель (физическое лицо) приобретает товар (работу или услугу) для личного потребления, не связанного с ведением предпринимательской деятельности. Он зачастую не обладает необходимыми навыками и знаниями, чтобы на равных конкурировать с поставщиком, поэтому государство и общество предоставляют такому потребителю дополнительные средства защиты для сглаживания несправедливости отношений с предпринимателем, являющимся другой стороной договора.

Деятельность по защите прав потребителей финансовых услуг (далее — ЗППФУ) основана на Руководящих принципах по защите интересов потребителей, принятых резолюцией 39/248 Генеральной Ассамблеи ООН 9 апреля 1985 г. К данным принципам относятся: a) защита потребителей от ущерба их здоровью и безопасности; b) содействие экономическим интересам потребителей и защита этих интересов; c) доступ потребителей к соответствующей информации, необходимой для компетентного выбора в соответствии с индивидуальными запросами и потребностями; d) просвещение потребителей; e) наличие эффективных процедур рассмотрения жалоб потребителей; f) свобода создавать потребительские и другие соответствующие группы или организации, и возможность для таких организаций высказывать свою точку зрения в процессе принятия решений, затрагивающих их интересы¹.

В 2012 году Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) начала работу по обновлению Руководящих принципов ООН по защите прав потребителей, в частности, с целью включить в этот документ специальную главу о финансовых услугах.

Вопросы защиты прав потребителей финансовых услуг в последнее десятилетие стали объектом внимания со стороны стран G 20. Так, в Итоговой декларации лидеров стран «Группы 20» в Лос-Кабосе были отмечены успехи Глобального партнерства по расширению доступа к финансовым услугам (GPFI) в реализации пяти рекомендаций, указанных в отчете за 2011 год; одобрен основной набор показателей «Группы 20» по расширению доступа к финансовым услугам, разработанный GPFI. Было обращено внимание на необходимость продолжения усилий по расширению доступа к финансовым услугам как способа создания благоприятной нормативно-правовой среды, а также на усилия по созданию четвертой подгруппы GPFI, которая сосредоточится на вопросах защиты прав потребителей и финансовой грамотности². Вопросы ЗППФУ были одной из ключевых тем российского председательства в «Группе 20».

В феврале 2011 года на финансовом саммите «Группы 20» было принято решение о необходимости выработки международных принципов защиты прав потребителей финансовых услуг. К октябрю 2011 года целевая рабочая группа Комитета по финансовым рынкам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в тесном сотрудничестве с Советом по финансовой стабильности и его Консультативной группой, а также при содействии других международных организаций и органов, учреждающих стандарты, разработали Принципы высокого уровня по защите прав потребителей финансовых услуг. Эти принципы были одобрены в октябре 2011 года³ и являются действующим ориентиром для стран, входящих / готовящихся стать членами ОЭСР.

К Принципам высокого уровня по защите прав потребителей финансовых услуг относятся:

1) правовая, регулирующая и надзорная системы;

2) роль надзорных органов;

3) равное и справедливое отношение к потребителям;

4) открытость и прозрачность;

5) финансовое образование и просвещение;

6) ответственное деловое поведение поставщиков финансовых услуг и уполномоченных агентов;

7) защита потребительских активов от мошенничества и неправомерного использования;

8) защита конфиденциальности данных и информации о потребителе;

9) рассмотрение жалоб и возмещение вреда;

10) конкуренция.

Таким образом, защита прав потребителей финансовых услуг не сводится только к рассмотрению жалоб и предоставлению возможностей — как судебных, так и внесудебных — для обжалования действий поставщиков финансовых услуг, финансовых организаций. Ключевые моменты организации защиты прав потребителей связаны не только с функционированием системы органов, в функции которых входят рассмотрение жалоб и обращений граждан, разрешение правовых споров и содействие урегулированию экономических конфликтов (к примеру, содействие заключению соглашений о рассрочке платежа и т. д.), но и с доступностью финансовых услуг, т. е. предоставлением потребителю возможности получить финансовые услуги в любом месте и за как можно меньшую цену.

Вторым ключевым моментом организации защиты прав потребителей финансовых услуг является обеспечение устойчивости финансовых организаций. Для финансовой системы важно, чтобы финансовые организации обладали финансовой устойчивостью, т. е. «запасом прочности», позволяющей — как с финансовой, так и с организационной стороны — управлять рисками, особенно риском банкротства. Прежде всего это относится к организациям, которые так или иначе связаны с привлечением средств третьих лиц — к кредитным и страховым организациям, пенсионным фондам. Как следствие, надзорные органы должны прилагать усилия, чтобы повысить финансовую устойчивость таких организаций, в частности, побуждая их акционеров, иных участников распределять прибыль в их капитал.

Фролова Е. Е.

«Зеленая экономика»

Климатические и энергетические вызовы, с которыми сталкиваются мировая экономика, политика и общество, свидетельствуют о необходимости внедрения государственных экологических программ и формирования системы устойчивого социально ответственного инвестирования. Для установления баланса между экологической стабильностью и экономическим ростом повсеместно внедряется и развивается «зеленая экономика», одним из инструментов которой являются «зеленые облигации». «Зеленое» финансирование — составная часть концепции «зеленой экономики». Оно относится к финансовым операциям, которые поддерживают переход к экономике с низким уровнем выбросов углерода в окружающую среду и борьбу с изменением климата.

«Зеленая экономика» — экономика, ставящая приоритетами улучшение здоровья и социальной справедливости населения, снижение опасных воздействий на окружающую среду и экологического дефицита. «Зеленая экономика» пришла на смену «коричневой экономике». «Коричневая экономика» — это экономика с высоким уровнем выбросов углерода, ориентированная на экономическую эффективность и экономический рост, с высоким негативным воздействием на окружающую среду. Специалисты полагают, что старая модель «ресурсоемкой экономики» ведет к увеличению расходов и снижению производительности. Продолжающиеся до сих пор кризисы являются показателями этой модели и, наконец, образуют идею новой модели «зеленой экономики», в которой материальное благополучие не обеспечивается неизбежно за счет увеличивающихся экологических рисков, экологических дефицитов и социального неравенства.

«Зеленая экономика» — сформировавшееся в конце XX века направление в экономической науке, которое подчеркивает необходимость сокращения отрицательного воздействия экономической деятельности человека на среду его обитания и которое ставит во главу угла не экономический рост любой ценой, а устойчивость развития с минимальными рисками для окружающей среды. Сторонники этого направления считают, что экономика является зависимым компонентом природной среды, в пределах которой она существует и частью которой является. Концепция зеленой экономики тесно связана с такими направлениями экономической науки, как экологическая экономика и экономика окружающей среды.

При этом, говоря о продвижении к «зеленой экономике», специалисты сходятся во мнении, что речь идет о платформе, которая затрагивает не только экологические, но и социальные аспекты (создание рабочих мест, улучшение жизни общества и др.).

Литература

1. Дудин М. Н., Лясников Н. В., Иващенко Н. П., Фролова Е. Е. Россия в системе мировой экономики и международных связей в условиях инновационной трансформации социально-экономических систем: монография. М.: Русайнс, 2017. 194 с.

2. Фролова Е. Е. Цифровизация и зеленое финансирование: новые тренды правового регулирования экономических отношений XXI века // Современные проблемы и перспективы развития частноправового и публично-правового регулирования: материалы Национальной научно-практической конференции, посвященной 75-летию Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 гг. и 90-летию со дня рождения д. ю. н., профессора, академика Академии социальных наук РФ, заслуженного юриста Республики Башкортостан Марка Семеновича Орданского: в 2 ч. 2020. С. 328—334.

Фролова Е. Е.

«Зеленое» финансирование

«Зеленое» финансирование относится к финансовым операциям, которые поддерживают переход к экономике с низким уровнем выбросов углерода в окружающую среду и борьбу с изменением климата. «Зеленое» финансирование быстро растет с помощью различных финансовых инструментов, доступных для эмитентов и инвесторов, таких как: а) зеленые облигации (green bonds); б) зеленые кредиты (green loans); в) устойчивые облигации (sustainable bonds); г) облигации, связанные с устойчивостью (sustainability-linked bonds); д) кредиты, связанные с устойчивостью (sustainability-linked loans); е) голубые облигации (blue bonds); ж) социальные облигации (social bonds). Значительная часть этих финансовых потоков поступает из частного сектора.

Вместе эти инструменты и институты составляют зеленое финансирование (green finance). Таким образом, зеленое финансирование предполагает привлечение традиционных рынков капитала к созданию и распространению ряда финансовых продуктов и услуг, которые обеспечивают как доходность, которую можно инвестировать, так и экологически благоприятные результаты. Содействие зеленым финансам в крупном и экономически выгодном масштабе помогает обеспечить приоритет зеленых инвестиций по сравнению с обычными инвестициями, которые сохраняют неустойчивые модели роста. Акцент может быть сделан на экологизации существующих расходов на инфраструктуру или мобилизации дополнительных инвестиций в ключевые сектора, такие как чистая энергия, устойчивый транспорт, управление природными ресурсами, экосистемные услуги, биоразнообразие, устойчивый туризм, а также предотвращение и контроль загрязнения. Следует подчеркнуть, что, по оценкам специалистов, фонды государственного сектора могут обеспечить лишь небольшую часть зеленых инвестиций. В долгосрочной перспективе пробелы в финансировании зеленых инвестиций должен восполнить частный сектор.

Открытый перечень инноваций «зеленого» финансирования включает в себя: 1) новые финансовые инструменты (зеленые облигации и инструменты углеродного рынка); 2) новые финансовые институты (зеленые банки и зеленые фонды); 3) иные инновационные инструменты (доходные компании Yield Сo, «пластиковые» банки).

«Зеленые облигации» — это облигации, отличительной особенностью которых является то, что привлеченные средства могут быть направлены исключительно на корпоративные потребности, связанные с проектами в области климата, энергетики и экологии.

Рыночные инструменты, такие как схемы торговли квотами на выбросы углеводородов и ограничение торговли выбросами (cap-and-trade emission trading schemes), имеют решающее значение для определения цены выбросов углерода и поддержания низких затрат на климатические действия. Схема ограничения и торговли (cap-and-trade scheme) позволяет эмитентам обменивать надбавки за право на выбросы до своего разрешенного лимита или «предела». Углеродные рынки появляются, когда начинают действовать рыночные инструменты и начинается торговля сертификатами на выбросы углерода. Рыночные инструменты устанавливают цену на выбросы вредных для климата парниковых газов, тем самым способствуя эффективному смягчению последствий изменения климата. Существуют два основных подхода, которые приводят к созданию углеродных рынков: а) схемы торговли выбросами и б) механизмы кредитования.

Зеленые банки. Банковский сектор способствует экологизации финансовой системы, предоставляя зеленые кредиты и создавая зеленые банки. Triodos Bank NV, расположенный в Нидерландах, является первым банком в мире, который начал финансировать экологические проекты в 1991 году. Банки во всем мире последовали его примеру. Зеленые банки создаются специально для того, чтобы сделать финансирование доступным для экологически чистых проектов или для более чистых технологий. Следует различать банки, которые осуществляют «зеленые» проекты наряду с другими традиционными банковскими услугами, и чисто «зеленые» банки, деятельность которых сосредоточена исключительно на «зеленом» финансировании. Зеленый банк Коннектикута (The Connecticut Green Bank), основанный в США в 2011 году, является первым чисто «зеленым» банком в мире. Аналогичные банки начали свою деятельность в Великобритании, Малайзии, Австралии и Японии. Первый зеленый банк в Европе был открыт в Великобритании в 2012 году — «Зеленый инвестиционный банк» (Green Investment Bank [GIB]).

Зеленые фонды (green funds) — инновационные подходы к привлечению капитала. Схема зеленых фондов была впервые запущена правительством Нидерландов в 1995 году как уникальный метод финансирования экологических проектов. Она включает в себя схему зеленых проектов (которая устанавливает условия, регулирующие проекты), схему зеленых учреждений (которая определяет роль, которую играют финансовые учреждения) и, наконец, налоговые льготы для индивидуальных инвесторов. Ключевым элементом этой модели является схема налоговых льгот, позволяющая отдельным инвесторам вкладывать деньги в зеленые проекты, приносящие пользу природе и окружающей среде.

Доходные компании Yield Сo. Человечество разрабатывает новые экологичные двигатели, электротранспорт и, конечно, ищет новые источники энергии, которые не вредят экологии и являются возобновляемыми (ВИЭ), так как запасы нефти, газа и угля неизбежно сокращаются. В докладе «Перспективы новой энергетики» 2019 году агентство «Блумберг» отмечало, что мировой энергетический портфель постепенно трансформируется с 70% энергии из ископаемых источников в 2018 году до 70% энергии из возобновляемых источников к 2050 году, когда солнечная и ветряная энергетики будут совместно вырабатывать около половины используемого в мире электричества. К 2050 году 22% электричества будет произведено солнечными электростанциями, а 26% — ветряными. Долгосрочные стабильные денежные потоки солнечных и ветровых электростанций привлекли внимание страховых компаний и пенсионных фондов. Это стало драйвером роста отрасли возобновляемой энергетики, и прежде всего крупных доходных компаний (Yield Co), таких как 8point3 Energy Partners (CAFD, NASDAQ). В программном документе правительства Великобритании 2019 года — «Зеленой финансовой стратегии» (Green Finance Strategy) — создание компаний Yield Co было оговорено отдельно. В России Yield Co пока не развиты, но предпосылки для этого имеются.

«Пластиковые» банки (Plastic Bank). В данном случае речь не идет о банках, использующих исключительно пластиковые карты. В 2013 году с помощью Ватикана была создана новая платформа для малоимущих, использующая технологию блокчейна, — Программа «пластиковой компенсации» (Plastic Offset Program). Одним из первых участников программы стала компания Plastic Bank (Ванкувер, Канада), созданная в 2013 году, которая платит людям, чтобы они собирали пластиковые отходы и отправляли их на рынки вторичной переработки. Первоначально отделения компании были открыты в Гаити, на Филиппинах и в Индонезии. Компания планировала открыть отделения в Бразилии, Южной Африке, Панаме и Индии. Конечно, собиратели пластиковых отходов могли получать деньги наличными, но они также могли взять кредит, чтобы купить такие вещи, как кухонные плиты или топливо в специальных магазинах. В 2010 году организацией «Альянс по восстановлению океана» (Ocean Recovery Alliance) в сотрудничестве с Waste2Wear была создана программа Platic Catch, направленная на удаление пластиковых отходов из рек, озер, морей и океана. Первое испытание этой программы проходило на острове Ченг Чау в Гонконге, сейчас такие программы уже существуют в Камбодже. С помощью программы Plastic Catch рыбаки, сельские жители и местные сообщества удаляют пластиковые отходы из окружающей среды и сдают их компаниям, которые осуществляют Проект раскрытия информации о пластике (Plastic Disclosure Project).

Литература

1. Ермакова Е. П. «Зеленая финансовая стратегия» Великобритании 2019 г. — программный документ в области «зеленого» финансирования // Образование и право. 2020. № 9. С. 335—339.

2. Клеандров М. И., Фролова Е. Е., Ермакова Е. П. Основы правового регулирования «зеленого» финансирования в России и Европейском союзе: учебное пособие. М.: РУДН, 2021. 76 с.

3. Фролова Е. Е. Зеленые облигации в странах Северной Европы: особенности развития и правового регулирования // Журнал Белорусского государственного университета. Право. Минск. 2020. № 2. С. 43—48.

4. Фролова Е. Е. Инновационные инструменты и новые финансовые институты в сфере «зеленого» финансирования // Евразийский юридический журнал. 2020. № 12. С. 36—40.

5. Фролова Е. Е. Новая экосистема финансового рынка Европейского Союза: цифровизация и устойчивость // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2020. Т. 24. № 3. С. 673—694.

6. Фролова Е. Е. Правовое регулирование зеленого финансирования в Китае: успехи и проблемы развития // Евразийский юридический журнал. 2019. № 7 (134). С. 103—108.

7. Фролова Е. Е. Цифровизация и зеленое финансирование: новые тренды правового регулирования экономических отношений XXI века // Современные проблемы и перспективы развития частноправового и публично-правового регулирования: материалы Национальной научно-практической конференции, посвященной 75-летию Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 гг. и 90-летию со дня рождения д. ю. н., профессора, академика Академии социальных наук РФ, заслуженного юриста Республики Башкортостан Марка Семеновича Орданского: в 2 ч. 2020. С. 328—334.

Ермакова Е. П., Фролова Е. Е.

«Зеленые облигации»

«Зеленые облигации» — это одна из составляющих понятия «зеленые финансы». «Зеленые облигации» — обычный долговой инструмент, при выпуске которого эмитент-заемщик получает от инвесторов (правительства, банков, муниципалитетов или корпораций) фиксированную сумму капитала. Отличительной особенностью является то, что привлеченные средства могут быть направлены исключительно на корпоративные потребности, связанные с проектами в области климата, энергетики и экологии, как например с: источниками возобновляемой энергии, повышением энергоэффективности, экологически чистым транспортом или низкоуглеродной экономикой и др.

Изначально они именовались облигациями защиты климата, в дальнейшем термин был заменен на «климатические облигации», а в настоящее время укоренился как «зеленые облигации» в качестве обобщающего понятия, не ограничивающегося исключительно климатом, а относящегося к финансированию проектов, направленных на решение экологических проблем в общем.

Зеленая облигация — это традиционная облигация, в которой доходы от выпуска используются для проекта, который соответствует определенным заранее установленным экологическим критериям. В случае дефолта инвестор, как правило, прибегает ко всему балансу эмитента, поскольку структуры, основанные только на базовом зеленом проекте или его доходах, редки. Для конечного инвестора дополнительная ценность от владения зеленым активом проистекает из этой повышенной прозрачности и ассоциации с зеленым проектом, финансируемым облигацией. Однако определения того, какие виды деятельности являются устойчивыми, часто являются нечеткими или противоречивыми в разных юрисдикциях. Отчетность об использовании поступлений, не говоря уже о воздействии проекта, часто является нечеткой. Проблемы с раскрытием информации эмитентами и передачей информации об использовании выручки инвесторам более выражены на развивающихся рынках, именно там, где в ближайшие годы потребуется основная часть низкоуглеродных инвестиций.

Понятие «зеленых» облигаций появилось в 2008 году, когда подобные бумаги выпустил Всемирный банк. По данным исследовательской компании Bloomberg NEF (BNEF), общий объем устойчивых инвестиций в 2020 году составил $ 732 млрд, что на 29 % больше, чем в 2019 году. Совокупный выпуск зеленых облигаций с 2007 по 2020 год перешагнул порог в $ 1 трлн. 7 сентября 2021 г. Европейская комиссия одобрила «Проект о привлечении 250 млрд евро в зеленых облигациях до конца 2026 года».

Проект Европейского стандарта зеленых облигаций (EUGBS). Проект Регламента EUGBS, опубликованный Европейской комиссией 6 июля 2021 г., поступил в то время, когда выпуск зеленых облигаций процветает, причем основная часть выпускается и торгуется в ЕС. Спрос на такие активы со стороны инвесторов также высок, хотя все чаще возникают опасения по поводу «зеленого камуфляжа» — преувеличенных заявлений эмитентов об экологическом качестве базовых проектов, финансируемых облигациями. Сомнительная практика некоторых эмитентов может подорвать весь рынок. Стандарт зеленых облигаций ЕС может не вступить в силу в течение некоторого времени, но тем не менее предложение Комиссии может многое сделать для направления инвесторов в более качественные облигации и проекты. При широком использовании может появиться новый класс активов на мировых рынках капитала. Проект Регламента о Европейском стандарте зеленых облигаций (EUGBS) призван создать высококачественный добровольный стандарт, доступный для всех эмитентов (частных и суверенных), чтобы помочь финансировать устойчивые инвестиции. Зеленые облигации уже используются для привлечения финансирования в таких секторах, как производство и распределение энергии, ресурсосберегающее жилье и низкоуглеродная транспортная инфраструктура. Регламент EUGBS должен установить «золотой стандарт» того, как компании и государственные органы могут использовать зеленые облигации для привлечения средств на рынках капитала для финансирования амбициозных инвестиций, одновременно соблюдая жесткие требования к устойчивости и защищая инвесторов от «зеленого камуфляжа». В частности, эмитенты зеленых облигаций будут иметь в своем распоряжении надежный инструмент, чтобы показать, что они финансируют зеленые проекты, соответствующие таксономии ЕС, а инвесторы, покупающие облигации, смогут легче увидеть, что их инвестиции являются устойчивыми, тем самым снижая риск «зеленого камуфляжа» (greenwashing). Новый Регламент EUGBS будет открыт для любого эмитента зеленых облигаций, включая эмитентов, расположенных за пределами ЕС.

В рамках проекта Регламента EUGBS предусмотрены четыре основных требования:

1. Средства, привлеченные облигацией, должны быть полностью направлены на проекты, согласованные с Таксономией ЕС (EU Taxonomy).

2. Должна быть полная прозрачность в отношении того, как распределяются поступления от облигаций, на основе подробных требований к отчетности.

3. Все зеленые облигации ЕС должны быть проверены внешним рецензентом для обеспечения соответствия Регламенту и того, что финансируемые проекты соответствуют Таксономии ЕС. Конкретная, ограниченная гибкость предусмотрена здесь для суверенных эмитентов (государств).

4. Внешние рецензенты, предоставляющие услуги эмитентам зеленых облигаций ЕС, должны быть зарегистрированы и контролироваться Европейским управлением по рынкам ценных бумаг (European Securities Markets Authority). Это обеспечит качество и надежность их услуг и обзоров для защиты инвесторов и обеспечения целостности рынка. Конкретная, ограниченная гибкость предусмотрена здесь для суверенных эмитентов (государств).

Россия постепенно включается в контуры современной глобальной экосистемы в области устойчивого финансирования и ответственной инвестиционной практики. В целом процесс раскрытия информации в области социально-экономического развития и влияния на экологию в России идет под существенным влиянием международных подходов раскрытия такой информации и вполне соответствует требованиям, декларируемым ООН в Целях устойчивого развития. Россия — участник Парижского соглашения 2015 года. Национальный проект «Экология», утвержденный в 2018 году, стимулирует российский бизнес к внедрению лучших «зеленых» технологий с минимальным ущербом для окружающей среды. На основе этого документа в мае 2019 года было опубликовано Постановление Правительства РФ «Правила субсидирования „зеленых облигаций“». В дальнейшем работу по разработке национальной стратегии «зеленых» финансов возглавил Банк России как главный регулятор финансового сектора. Согласно Распоряжению Правительства РФ от 18 ноября 2020 г. № 3024-р, Государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» отведена функция методологического центра в области развития инвестиционной деятельности в сфере устойчивого, в том числе зеленого, развития и привлечения внебюджетных средств в реализацию проектов развития в Российской Федерации. Основой этой системы станут «Методические рекомендации по „зеленому“ финансированию, опубликованные 13 июля 2020 года» — первая таксономия РФ.

Размещение первого в стране выпуска «зеленых» облигаций компании «Ресурсосбережение ХМАО» состоялось 19 декабря 2018 г. Как говорилось на инвестиционном портале ХМАО, компания первая выпустила зеленые облигации «для создания межмуниципального полигона ТКО в Нефтеюганском районе. Суммарный объем выпуска был равен 1,1 млрд рублей». 15 марта 2019 г. первый в России выпуск зеленых облигаций компании «Ресурсосбережение ХМАО» включен в международный реестр зеленых бондов — базу данных Environmental Finance Bond Database. Кроме того, в вышедшем годовом отчете зеленых, социальных и устойчивых облигаций Environmental Finance Bond Database Россия впервые значилась в числе стран, выпустивших зеленые бонды.

В мае 2019 года ОАО «РЖД» разместило на Ирландской бирже зеленые еврооблигации объемом 500 млн евро, ставкой купона 2,2% и сроком погашения 8 лет. Организаторы размещения — JP Morgan, ВТБ Капитал, UniCredit. Цель размещения — финансирование и рефинансирование кредитов, привлеченных на покупку пассажирских поездов «Ласточка» и электровозов.

Согласно данным годового доклада НАКДИ «Зеленые финансы в России — 2020», по состоянию на 14 февраля 2020 г. пять эмитентов разместили семь выпусков зеленых облигаций на сумму 7,55 млрд руб. и 500 млн евро. Эмитенты привлекли финансирование для реализации проектов в сферах ЖКХ и энергетики, в транспортной сфере и сфере недвижимости. Четыре эмитента разместили облигации на Московской бирже, один — на Ирландской бирже. Все эмитенты получили подтверждение от внешних верификаторов о соответствии выпусков принципам зеленых облигаций ICMA. Рейтинговое агентство RAEX-Europe выдало подтверждение для трех эмитентов. Три выпуска облигаций включены в реестры и международные базы данных зеленых облигаций.

В начале апреля 2019 года Московская биржа поддержала международную инициативу «Биржи за устойчивое развитие», а в июле 2019 года создала «Сектор устойчивого развития для финансирования проектов по экологической и социальной устойчивости». На 26 февраля 2021 г. в «Секторе устойчивого развития» было зарегистрировано одиннадцать выпусков «зеленых» облигаций и три выпуска «социальных» облигаций.

Литература

1. Ермакова Е. П. «Золотой стандарт» зеленых облигаций в Европейском союзе // Евразийский юридический журнал. 2021. № 10. С. 48—51.

2. Ермакова Е. П. К вопросу о «зеленом» финансировании в России // Сравнительно-правовые аспекты правоотношений гражданского оборота в современном мире: сборник статей Международного научного юридического форума памяти профессора В . К. Пучинского. М., 2020. С. 107—115.

3. Ермакова Е. П. Национальный стандарт зеленых финансов в России 2020 г. — прорыв в сфере нормативного регулирования «зеленого» финансирования? // RUDN Journal of Law. 2021. Vol. 25. № 2. P. 562—581.

4. Ермакова Е. П. Суверенные зеленые облигации Франции // Образование и право. 2021. № 7. С. 441—445.

5. Клеандров М. И., Фролова Е. Е., Ермакова Е. П. Основы правового регулирования «зеленого» финансирования в России и Европейском союзе: учебное пособие. М.: РУДН, 2021. 76 с.

6. Фролова Е. Е. Зеленые облигации в странах Северной Европы: особенности развития и правового регулирования // Журнал Белорусского государственного университета. Право. Минск. 2020. № 2. С. 43—48.

7. Investinfra (2019). Первые зеленые облигации в России через призму российских и зарубежных СМИ // Investinfra.ru. 2019. 19 дек. URL: https://investinfra.ru/novosti/pervye-zelenye-obligaczii-v-rossii-cherez-prizmu-rossijskix-i-zarubezhnyx-smi.html.

8. URL: https://вэб.рф/press-tsentr/43555.

Ермакова Е. П.

«Зеленые тарифы»

К концу XX века Италия (как и другие страны Европейского союза) начала предпринимать шаги по продвижению энергопотребления за счет возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Эти тенденции в целом коррелировали с общей политикой ЕС в области энергетики — двигаться к гармонизации энергетического рынка государств-членов с одновременной поддержкой производства электроэнергии при помощи ВИЭ. В основе программ поддержки сектора ВИЭ в Италии, как и во многих других странах, лежали «зеленые тарифы» (Feed-in Tariff — FIT). Первоначально «зеленые тарифы» были введены Италией в действие в 2003 году. Законодательным декретом № 387/2003. FIT способствовали значительному притоку инвестиций в итальянский сектор возобновляемых источников энергии, в частности в рынок фотоэлектрических систем, отмечали адвокаты фирмы Paul Hastings LLP И. Тимофеев, Дж. Профайзер и А. Вайс в 2020 году.

Вместе с тем программа стимулирования инвестиций, основанная на применении «зеленых тарифов», оказалась дорогостоящей, а в конечном итоге и вовсе не доступной: утвержденная в июне 2012 года трехлетняя программа стоимостью 6,7 млрд евро была полностью исчерпана к июлю 2013 года. В том же году Италия прекратила стимулирование строительства новых заводов. Более того, в 2014 году итальянское правительство приняло Декрет № 91/2014, известный как Декрет Spalma Intivi, который задним числом сократил льготы FIT в отношении фотогальванических станций мощностью более 200 кВт. Инвесторам предстояло выбрать новый льготный режим: 1) «зеленые тарифы» предоставляются на 24 года вместо 20 лет, но подлежат постепенному сокращению в течение всего срока; 2) льготы подлежат сокращению на начальном этапе инвестирования в обмен на повышенные льготы в последующем периоде на основе процентов, установленных компетентным органом; 3) ежегодное снижение льгот на 6—8% (в зависимости от пиковой мощности завода) на оставшийся период действия стимулов.

Вместе с общей неопределенностью правового регулирования принятие Декрета Spalma Intivi снизило привлекательность итальянского сектора возобновляемых источников энергии в глазах потенциальных инвесторов. Италия, которая еще два года назад занимала пятое место в рейтинге привлекательности стран, активно стимулирующих развитие технологий использования возобновляемых источников энергии, опустилась на шестнадцатое место. Значительное падение доходов от продажи электроэнергии, производимой фотоэлектрическими станциями, вызвало негативную реакцию среди инвесторов, сильно пострадавших от итальянских законодательных инициатив.

Однако 7 декабря 2016 г. Конституционный суд Италии поддержал изменения правительства в режиме стимулирования. Суд отклонил аргументы инвесторов о том, что постановление 2014 года произвольно и необоснованно вмешивалось в существующие долгосрочные контракты, нарушая законные ожидания истцов.

Иностранные инвесторы в секторе возобновляемых источников энергии Италии оспорили изменения в режиме стимулирования инвестиций в арбитраже в рамках Договора к Энергетической хартии (ДЭХ). Первый из этих арбитражей (дело Blusun) начался в 2014 году. С тех пор против Италии было подано восемь арбитражных дел в Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС) и три дела в Арбитражный институт Торгово-промышленной палаты Стокгольма (SCC).

Литература

1. Timofeyev I. Investment Disputes Involving the Renewable Energy Industry under the Energy Charter Treaty // GAR. 2020. Nov. 10. URL: https://globalarbitrationreview.com/guide/the-guide-energy-arbitrations/4th-edition/article/investment-disputes-involving-the-renewable-energy-industry-under-the-energy-charter-treaty (дата обращения: 19.10.2021).

Ермакова Е. П.

«Зеленый камуфляж»

Чтобы переориентировать потоки капитала на путь устойчивого финансирования, Комиссией ЕС были определены две основные предпосылки: во-первых, необходимость избежать фрагментации рынка и, во-вторых, необходимость защиты инвесторов и потребителей от «зеленого камуфляжа» (greenwashing) и «синего камуфляжа» (bluewashing). Поясним эти термины. Словарь Коллинза определяет «зеленый камуфляж» как «поверхностное или неискреннее проявление заботы об окружающей среде, которую демонстрирует организация», а «синий камуфляж» как «неискреннее стремление показать приверженность бизнеса или организации социальным обязанностям и использовать это восприятие для укрепления связей с общественностью и экономической выгоды».

«Зеленый камуфляж» (greenwashing) — это предоставление компанией необоснованных или вводящих в заблуждение утверждений относительно характеристик устойчивости и преимуществ инвестиционного продукта. Регулирование раскрытия информации направлено на устранение «зеленого камуфляжа» и параллельно на повышение осведомленности финансового рынка об устойчивости. Greenwashing используют, когда компания позиционирует себя более «зеленой» (так или иначе проявляющей заботу об окружающей среде), чем она есть на самом деле. Greenwashing также называют и те случаи, когда компания пытается отвлечь потребителей от того факта, что ее деятельность приводит к загрязнению окружающей среды.

В 2018 году независимая компания Nielsen, проводящая маркетинговые измерения, представила результаты глобального исследования того, как меняется менталитет покупателей. Выяснилось, что 73% потребителей поддерживают идею устойчивого развития и осознают важность сохранения окружающей среды. Потребители готовы платить больше за органические продукты (41%), товары, не наносящие вреда природе (38%) и поддерживающие социальную ответственность (30%). Именно поэтому на упаковках все чаще встречаются слова «органический», «натуральный» и «экологичный». Но они не всегда соответствуют действительности. В некоторых случаях компании просто пытаются следовать общему тренду. Например, авиакомпания Ryanair в 2019 году размещала в СМИ рекламу, в которой назвала себя авиакомпанией с «наименьшими выбросами углекислого газа в Европе». Управление рекламных стандартов (ASA) запретило Ryanair использовать такую формулировку и назвало ее недостоверной.

Регламент таксономии EC № 2020/852, вступивший в силу 12 июля 2020 г., направлен на определение устойчивой экономической деятельности, чтобы помочь инвесторам предотвратить «зеленый камуфляж». Кроме того, 6 июля 2021 г. Европейская комиссия обнародовала политический документ «Стратегия финансирования перехода к устойчивой экономике» (Strategy for Financing the Transition to a Sustainable Economy). «Стратегия» содержит подходы к решению текущих и возникающих проблем, которые будут поддерживать «Зеленую сделку ЕС» (EU Green Deal) и инклюзивное и устойчивое восстановление после пандемии COVID-19. Европейские специалисты отмечали, что касается прозрачности: Таксономия ЕС должна быть расширена и включать в себя социальные цели и вредную и не оказывающую значительного воздействия экономическую деятельность, чтобы ускорить переход к инклюзивной, справедливой и устойчивой экономике. Необходимо дать определение «зеленого камуфляжа» и получить доступ к финансовым продуктам и инструментам в зависимости от их способности эффективно распределять капитал для устойчивых проектов. Надзорные органы не смогут выполнять свою работу должным образом, если они не будут ссылаться на набор общих стандартов ESG для оценки финансовых продуктов. Создание «Стандарта зеленых облигаций ЕС» имеет смысл, но многие будут сомневаться в том, что создание добровольных стандартов и этикеток соответствует срочности надвигающегося климатического и экологического «шторма».

Литература

1. Ермакова Е. П. «Золотой стандарт» зеленых облигаций в Европейском союзе // Евразийский юридический журнал. 2021. № 10. С. 48—51.

2. Ермакова Е. П. Подпадает ли добыча газа и атомной энергии под понятие «зеленого финансирования» по таксономии ЕС 2020 года? // Евразийский юридический журнал. 2021. № 9 (160). С. 39—42.

3. Фролова Е. Е. Новая экосистема финансового рынка Европейского союза: цифровизация и устойчивость // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2020. Т. 24. № 3. С. 673—694.

4. Collins Dictionary // URL: https://www.collinsdictionary.com/zh/dictionary/english/ greenwash; https://www.collinsdictionary.com/zh/submission/ 8186/Bluewash.

Романцова Т. В.

Земельный налог

Земельный налог — это прямой местный налог, который устанавливается на территориях муниципальных образований и территориях городов федерального значения (Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе) соответственно нормативными актами представительных органов муниципальных образований, законами Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и взимается с физических и юридических лиц, имеющих на праве собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления) земельные участки на территории, на которой введен земельный налог.

Земельный налог начал формироваться еще в Древней Руси и являлся формой налогообложения земли. Первыми единицами налогообложения земли были плуг (рало, соха) и дым. С самого начала соха представляла собой не поземельную меру, а, скорее, финансовую единицу, выражавшую определенных размеров капитал, с которого государство взимало подати⁴. При объединении российских земель (1462—1505) проводились описания земель и платежеспособного городского и сельского населения⁵. Результаты описаний фиксировались в специальных книгах, получивших название писцовых. Основным моментом было фиксирование распределения земельного фонда между владельцами земли, и платежеспособность населения учитывалась с целью обложения его налогами⁶.

Процесс замены части натуральных сборов денежными происходил довольно длительный отрезок времени (ХV—ХVI вв.). Окончательная монетизация налогов осуществилась только в ХVII веке⁷. Основным прямым налогом того периода являлся поземельный налог, взимаемый с черносошных крестьян и посадских людей⁸. Для определения размера прямых налогов было разработано сошное письмо, «первая налоговая декларация», считающаяся прообразом современного земельного кадастра. Площадь земельных участков переводилась в условные податные единицы — сохи, на основании которых осуществлялось взимание прямых налогов. Размер сохи не был унифицирован и отличался в разных районах государства. Только в 50—60-е годы ХVI века, после проведения третьей генеральной переписи населения, соха приняла поземельный характер и стала четко нормированной, была введена новая единица обложения — большая соха. Нормированный размер сохи определялся количеством и качеством земли и зависел от социальной принадлежности землевладельца и от возможности крестьян платить налоги. Земля по своему качеству разделялась на добрую (т. е. плодородную), среднюю и худую (т. е. малоплодородную). Соха была не единственной единицей измерения налогов. В некоторых регионах упоминаются и меньшие единицы, например, выть — в пределах Московского княжества или обжа — в новгородских землях. Соответственно, нормативным документом, устанавливавшим размер налогов с этих участков, являлось вытное письмо и обежное письмо. Посошная система обладала определенными недостатками, которые проявлялись в отсутствии объективного критерия для определения доходности земель, а также в возможности учета текущих изменений количества плательщиков податей и объектов обложения. Несмотря на это, ее введение свидетельствовало о формировании основ налоговой отчетности.

На рубеже 1670—1680-х годов в результате налоговой реформы был введен подворный налог, которым облагался каждый крестьянский и посадский дворы. С переходом посошной подати в подворную поземельный налог потерял свой прежний характер, когда его непосредственным объектом была земля. В 1718 году система подворного обложения была заменена на подушный сбор (оброчная подать), который просуществовал в России последующие сто пятьдесят лет. К 1914 году в Российской империи система налогообложения недвижимости включала обложение земель вне пределов городских поселений (государственным поземельным налогом и поземельными земскими сборами), а также обложение городской недвижимости, в том числе городских земель (государственным налогом с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках, земскими сборами с недвижимых имуществ и городским оценочным сбором). При этом земли городских поселений подлежали налогообложению в составе совокупных объектов недвижимости вместе с расположенными на них зданиями и строениями⁹.

После 1917 года законодательные акты закрепили всенародную собственность на землю, трудовой характер землепользования, учредили равное право на пользование землей исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения и установили две основные формы земледелия: государственную и коллективную. Одновременно с этим земля фактически перестала являться объектом налогообложения. Начиная с 1955 года был введен государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям. За годы советской власти были созданы три основных вида кадастров: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной. Российские земли до времени внесения в 1990 году поправок в Конституцию РСФСР 1977 года не знали права частной собственности. Они без оплаты передавались физическим и юридическим лицам в вечное, бессрочное, пользование¹⁰.

В постсоветской России формирование земельного налога включает в себя два этапа. Первый этап — с 1992 по 2005 год, когда указанный налог был введен Законом «О плате за землю». Земельный налог для граждан и юридических лиц отличался льготами, порядком исчисления и сроком уплаты. Существовали три формы платы за использование земли: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. При этом для земель сельскохозяйственного назначения ставки налога были дифференцированы по регионам в зависимости от природно-климатических и экономических различий¹¹. Второй этап начался вступлением (2005) в силу гл. 31 Налогового кодекса РФ — «Земельный налог». Отличительной правовой чертой современного земельного налога является то, что, устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований (законодательные [представительные] органы государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) могут определять налоговые ставки (в пределах установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты налога, устанавливать налоговые льготы (основания и порядок их применения), включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков¹². Налоговая база по земельному налогу определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения, а датой определения кадастровой стоимости объекта недвижимости является дата внесения сведений о нем в государственный кадастр недвижимости, повлекшего за собой необходимость определения кадастровой стоимости.

Литература

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 5 октября 2015 г.) / /РГ. 2001. № 211—214. 30 окт.

2. Ворновских Д. В. Исторические этапы правового регулирования налогообложения в России // Государство и право: теория и практика: межвузов. сб. науч. тр. Вып. 4. СПб., 2008. С. 64.

3. Каштанов С. М. Финансы средневековой Руси. М.: Наука, 1988. С. 22.

4. Козлов С. Л., Дмитриева З. В. Налоги в России до ХХ в. СПб.: Историческая иллюстрация, 2001. С. 18.

5. Пепеляев С. Г., Попов П. А., Косов А. А. [и др.]. Налоговое право. Особенная часть: учебник для вузов / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Пепеляев Групп, 2021.

6. Соколова Е. В. История возникновения и развития налогов в России // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 1. С. 39.

7. Тананушко В. С. Земельный налог как механизм эффективного управления земельными ресурсами муниципальных образований // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 6. С. 66—82.

8. Ялбулганов А. А. Плата за землю: механизм правового регулирования // Финансовое право. № 4. 2003.

Винницкий Д. В.

Злоупотребления соглашениями об избежании двойного налогообложения и меры противодействия

Соглашения об избежании двойного налогообложения (СИДН) являются важным инструментом, облегчающим международную торговлю и трансграничные инвестиции. Однако в международной практике иногда встречаются и злоупотребления СИДН, когда последние пытаются применить вне контекста их целей и установленных нормативных правил международным правопорядком. Оспаривать применение СИДН по мотиву злоупотребления следует с большой осторожностью, поскольку это создает элементы неопределенности в регулировании трансграничных отношений. Кроме того, концепция злоупотребления СИДН не может никак отождествляться с российской внутригосударственной практикой о налоговых злоупотреблениях / налоговой недобросовестности, поскольку имеет конкретную нормативную основу и применяется весьма ограниченно.

Обратимся к указанной нормативной основе, которая позволяет разрешать возникающие споры правовым образом. Правовой базой противодействию злоупотреблениями СИДН являются сами положения СИДН. Поскольку, как показывает статистический анализ, положения всех двусторонних налоговых договоров (СИДН) на 95% воспроизводят текст соответствующих одноименных Модельных конвенций в области налогообложения (ОЭСР или ООН), то проблему злоупотребления СИДН можно рассмотреть в контексте анализа Модельных конвенций ОЭСР/ООН и официальных комментариев к ним.

Действительно, на протяжении всего периода существования Модельной конвенции ОЭСР с 1963 года не прекращались обсуждения проблемы злоупотребления (или ненадлежащего использования СИДН / unproper use of the tax treaty) и предлагались различные варианты решения. Впрочем, в первой редакции Комментариев к Модельной конвенции 1963 года вопросы злоупотребления непосредственно не упоминались. Однако уже в редакции Комментария 1977 года к ст. 1 указывается: «It may be appropriate for Contracting States to agree in bilateral negotiations that any relief from tax should not apply in certain cases, or to agree that the applications of the provisions of domestic laws against tax avoidance should not be affected by the Convention»¹³. Таким образом, согласно мнению разработчиков Комментария 1977 года, договаривающиеся государства могли предусмотреть в двустороннем налоговом договоре возможность применения антиуклонительных положений национального права в сфере, регламентируемой данным договором.

При разработке уточненной версии Модельной конвенции ОЭСР в 1993 году и Комментариев к ней государства — члены ОЭСР не смогли прийти к единому мнению о том, насколько могут применяться национальные антиуклонительные нормы для обоснования отказа в получении выгод по налоговому договору, особенно если сам договор содержит специальные антиуклонительные правила. Также в рамках дискуссии обсуждался вопрос, насколько такой фундаментальный принцип, как substance-over-form («существо превалирует над формой»), имманентно заложен в смысл любых применяемых положений международного налогового договора¹⁴.

Лишь при принятии новой редакции Комментариев к Модельной конвенции ОЭСР в 2003 году удалось достичь общего мнения о том, что к числу целей налоговых конвенций относится, в частности, предотвращение обхода налога и уклонения от налогообложения (см. § 7 Комментария к ст. 1). Следует учитывать, что данное правило касается как случаев злоупотребления самой конвенцией (Improper use of the Convention), так и злоупотребления с использованием положений внутригосударственного налогового права, касающихся вопросов трансграничного налогообложения. В обоих случаях Комментарий к Модельной конвенции ОЭСР начиная с 2003 года позволяет не предоставлять выгоды по налоговому договору при обнаружении явных признаков злоупотребления (abusive arrangements).

Как известно, период глобализации мировой экономики характеризовался особенным усилением конкуренции налоговых систем за приток капитала и привлечение субъектов экономической деятельности. Более того, по мнению многих экспертов, соответствующие десятилетия (1980—2010) продемонстрировали также впечатляющий рост офшорной индустрии (по некоторым данным, более 50% мировых финансовых операций совершались в офшорных / низконалоговых юрисдикциях). После прошедшей череды мировых экономических и финансовых кризисов данные факты стимулировали государства задуматься над разработкой универсальных / глобальных механизмов противодействия уклонению от налогообложения и обходу налогов, в том числе с использованием формата работы G 8, G 20, глобального форума по фискальной транспарентности, ОЭСР, БРИКС и т. д.

Офшорные финансовые центры (off shore financial centres) могут выполнять различные функции в системе организации бизнес-процессов. В частности, они могут использоваться в качестве вспомогательного звена с целью вхождения на рынок определенного государства либо в качестве места аккумулирования и сохранения капитала в условиях низкого уровня налогообложения. Выбор конкретного офшорного центра диктуется совокупностью коммерческих соображений. Однако в целом важным является отсутствие налогообложения корпоративного дохода (прибыли) и капитала, отсутствие удерживаемых налогов при вывозе капитала (и осуществлении платежей). Кроме того, имеет значение наличие благоприятного налогового договора для уменьшения удерживаемых налогов при перечислении средств из государства основного местопребывания.

В свете усиливающейся налоговой конкуренции между государствами и практики использования офшорных юрисдикций определенное место в международном налоговом праве приобрела разработка мер против уклонения от налогообложения. Отметим, в национальном налоговом законодательстве согласно международной практике используются самые различные меры против уклонения от налогообложения, в частности: 1) правила о трансфертном ценообразовании (transfer pricing rules); 2) система правил, препятствующих применению офшорных юрисдикций (anti-haven measures); 3) правила о зарубежных контролируемых корпорациях / контролируемых иностранных компаниях (controlledforeign corporation — CFC); 4) правила тонкой/недостаточной капитализации (thin capitalization rules) и т. п.

Но, кроме того, разработаны и специальные юридические конструкции, включаемые непосредственно в налоговые договоры, например, правила об ограничениях на получение выгод по налоговому договору (anti-treaty shopping provisions / LOB), правила о бенефициарном владельце (beneficial owner), правила вытянутой руки (arm’s length), применяемые, в частности, между ассоциированными предприятиями, и т. д. Более того, сама по себе первая статья любого СИДН, предусматривающая распространение налогового договора именно на резидентов договаривающихся государств, выступает в качестве первого и самого важного барьера, препятствующего ненадлежащему применению СИДН (unproper use of the tax treaty), т. е. злоупотреблениями СИДН. Объем официальных комментариев по этому вопросу, которые сопровождают ст. 1 Модельной конвенции ОЭСР / ООН, в полной мере подтверждает указанное предположение о практической значимости соответствующей вводной статьи любого СИДН.

На новый уровень регулирование вопросов злоупотребления СИДН поднялось в ходе разработки и принятия международного пакета документов, связанных с борьбой с так называемой глобальной офшорной экономикой. В частности, ключевым результатом этого явилось заключение значительным числом стран, представляющих крупнейшие экономики, Многосторонней конвенции по выполнению мер, относящихся к налоговым соглашениям, в целях противодействия размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения (заключена в г. Париже 24 ноября 2016 г.). В преамбуле к данному документу особо отмечаются факторы, определяющие направления борьбы со злоупотреблениями СИДН. Назовем некоторые из них:

1. Правительства несут значительные потери бюджета в части налога на прибыль организаций из-за агрессивного международного налогового планирования, в результате которого прибыль искусственно выводится на территории, где она не облагается налогом или облагается по пониженной ставке.

2. Размывание налоговой базы и вывод прибыли из-под налогообложения (далее — BEPS) является актуальной проблемой не только для промышленно развитых стран, но и для формирующихся экономик и развивающихся стран.

3. Важно обеспечить налогообложение прибыли по месту ведения основной экономической деятельности, в результате которой формируется прибыль и создается стоимость.

В целом Многосторонняя конвенция по выполнению мер, относящихся к налоговым соглашениям, в целях противодействия размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения в ч. III особенно выделила следующие типовые формы злоупотреблений СИДН:

1) операции по переводу дивидендов (ст. 8 Многосторонней конвенции);

2) доходы от отчуждения акций или долей участия, стоимость которых представлена преимущественно недвижимым имуществом (ст. 9 Многосторонней конвенции);

3) правило против уклонения от уплаты налогов постоянными представительствами, расположенными в третьих юрисдикциях (ст. 10 Многосторонней конвенции);

4) применение налоговых соглашений в целях ограничения прав Стороны в отношении налогообложения своих резидентов (ст. 11 Многосторонней конвенции).

Литература

1. Брук Б. Я. Предотвращение неправомерного использования льгот, предусмотренных соглашениями (договорами, конвенциями) об избежании двойного налогообложения: настоящее и будущее // Закон. 2016. № 5. С. 122—136.

2. Винницкий Д. В. Международное налоговое право: проблемы теории и практики. М.: Статут, 2017. 463 с.

3. Разгильдеев А. В. Проблемы квалификации при применении льгот, предусмотренных международными налоговыми соглашениями. Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 6 марта 2018 г. № 304-КГ17-8961 // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. № 11. С. 21—29.

4. Российский ежегодник международного налогового права / под ред. Д. В. Винницкого. СПб., 2009. № 1; 2012. № 2—4.

5. Хаванова И. А. Международные договоры Российской Федерации об избежании двойного налогообложения: монография / под ред. И. И. Кучерова. М.: ИЗиСП: Юриспруденция, 2016. 352 с.

6. Lang M. Introduction to the Law of Double Taxation Conventions. Wien — Amsterdam: IBFD — Linde, 2010.

И

Яговкина В. А.

Инициативный бюджет
(инициативное бюджетирование)

Под инициативным бюджетированием понимается совокупность практик вовлечения граждан в бюджетный процесс в Российской Федерации, объединенных идеологией гражданского участия, а также сфера государственного и муниципального регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов, и последующем контроле за реализацией отобранных проектов со стороны граждан¹.

В Российской Федерации этот инструмент находит свое активное применение на уровне муниципальных образований. Его особенностью является то, что реализация проектов осуществляется на основе софинансирования с использованием средств бюджетов различных уровней (региональных и местных, причем из региональных бюджетов эти средства обычно предоставляются в виде межбюджетных трансфертов) и средств граждан, проживающих на этой территории, а также юридических лиц.

В литературе и на практике кроме термина «инициативное бюджетирование» («инициативный бюджет») также используются и иные понятия: «народный бюджет», «партисипаторное² бюджетирование» («партисипаторный бюджет»), «экстра-бюджетирование». При этом наибольшие дискуссии вызывает соотношение инициативного и партисипаторного бюджетирования. Некоторые авторы считают их синонимичными³, другие признают, что инициативное бюджетирование является более широким понятием по отношению к партисипаторному⁴, также встречается позиция, что инициативным бюджетированием может быть назван первый этап развития партисипаторного бюджетирования в Российской Федерации⁵. Широко распространена точка зрения, в соответствии с которой инициативное бюджетирование является частным случаем партисипаторного⁶ или его разновидностью⁷, то есть более узким понятием.

Под партисипаторным бюджетированием в настоящее время понимается принятое международное обозначение формы участия граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств, критериями принадлежности к которой являются: обсуждение бюджетных вопросов; участие представителей местной власти; серийный процесс реализации; общественное обсуждение в рамках специальных собраний, комиссий, интернет-платформ; организация публичной отчетности⁸.

Кроме инициативного бюджетирования, в российской практике к числу практик партисипаторного бюджетирования на муниципальном уровне также относится самообложение граждан. Данный инструмент давно закреплен в ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования (населенного пункта либо части его территории), за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей и для которых размер платежей может быть уменьшен.

О. В. Сивинцева и К. В. Будник выделили отличия инициативного бюджета от самообложения граждан, придя к выводу о большей перспективности инициативного бюджетирования. Так, по их мнению, инициативное бюджетирование является более гибким институтом, но требует более высокой степени активности как органов власти, так и населения. При этом размер средств, выделяемых на реализацию проектов из регионального бюджета, варьируется в зависимости от многих факторов, а при самообложении граждан объемы региональных средств выделяются пропорционально уровню собираемости разовых платежей в соответствии с установленным фиксированным коэффициентом⁹.

С. М. Миронова также делает вывод, что в силу ряда особенностей (порядок введения, расширенный круг субъектов, отсутствие принудительного характера взимания) инициативные платежи представляются более привлекательными для дальнейшего использования при реализации проектов инициативного бюджетирования¹⁰. С ее точки зрения, инициативное бюджетирование — это форма организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, при которой планирование части расходов местного бюджета осуществляется непосредственно населением (частью населения) муниципального образования при обязательной их связи с достигаемыми результатами, осуществлением контроля соответствия затраченных расходов и полученных экономических и социальных результатов¹¹.

Внедрение инициативного бюджета на местном уровне произошло в Российской Федерации раньше, чем это нашло свое отражение в федеральных законах. Программа поддержки местных инициатив Всемирного банка начала осуществляться в 2007 году, затем в 2013 году проектной группой Европейского университета в Санкт-Петербурге стала вводиться практика партиципаторного бюджетирования. Параллельно с 2010 года получил свое развитие институт так называемого народного бюджета, когда также предполагается участие граждан в решении бюджетных вопросов на уровне муниципальных образований. В последнем случае софинансирование избранных проектов должно осуществляться как за счет средств граждан и юридических лиц, так и за счет региональных и местных бюджетов.

В процессе реализации этих вариантов ни один из них не находил законодательного закрепления на федеральном уровне, поэтому регионы самостоятельно регулировали применение подобных инструментов и порядок отбора и финансирования проектов, реализуемых в рамках участия граждан в бюджетном