Право и реальный сектор экономики России

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук 
И. В. Ершовой,
доктора юридических наук 
В. А. Лаптева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346

ББК 67.404

П68

Рецензенты:
Клеандров М. И., доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Российской академии наук, судья Конституционного Суда Российской Федерации в отставке, профессор;
Лисицын-Светланов А. Г., доктор юридических наук, академик Российской академии наук, профессор;
Некипелов А. Д., доктор экономических наук, академик Российской академии наук, директор Московской школы экономики Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, профессор.

Под общей редакцией доктора юридических наук, заслуженного юриста Российской Федерации, первого проректора, заведующего кафедрой предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), члена Научно-консультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации, члена Научно-делового совета при Уполномоченном по защите прав предпринимателей в городе Москве, члена комиссии Ассоциации юристов России по развитию профессиональных компетенций, профессора И. В. Ершовой, доктора юридических наук, профессора кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), главного научного сотрудника Института государства и права Российской академии наук, судьи Арбитражного суда города Москвы, члена Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Московского округа, члена Научно-консультативного совета при Суде по интеллектуальным правам В. А. Лаптева.

Монография содержит комплексное исследование реального сектора экономики и правовых механизмов ее регулирования в России. В работе проводится экономико-правовой анализ структуры реального сектора экономики и раскрывается роль права, прежде всего предпринимательского, в системе устойчивого развития страны. Дается обзор правовой регламентации отдельных видов экономической деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2023 г.

Книга предназначена для широкого круга читателей, в том числе для обучающихся бакалавриата и магистратуры, аспирантов, докторантов, преподавателей университетов, практикующих юристов, экономистов и представителей органов государственной власти.

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

УДК 346

ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Андреева Любовь Васильевна, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доктор юридических наук, профессор — § 2 гл. 2.

Ахрем Татьяна Петровна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 1 гл. 11.

Беликова Ксения Михайловна, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доктор юридических наук, профессор — § 5 гл. 3, § 3 гл. 4, § 2, 3 гл. 5.

Беседин Анатолий Николаевич, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 1 гл. 3.

Габов Андрей Владимирович, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, действительный член Академии военных наук, заслуженный юрист Российской Федерации, исполняющий обязанности заведующего сектором гражданского и предпринимательского права, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, научный руководитель юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета, научный руководитель юридического факультета Ульяновского государственного университета, профессор — § 1 гл. 2.

Галкин Сергей Сергеевич, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 3–4 гл. 6.

Друева Антонина Андреевна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 1, 2 гл. 10.

Ельникова Елена Васильевна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, эксперт Экспертного центра Ассоциации юристов России по оценке качества и квалификаций в области юриспруденции, доцент — § 1, 2 гл. 12.

Енькова Екатерина Евгеньевна, заместитель заведующего кафедрой предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, доцент — § 1–2 гл. 6 (в соавторстве с Шишмаревой Т. П.).

Ершова Инна Владимировна, доктор юридических наук, первый проректор, заведующий кафедрой предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», член Научно-консультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации, член Научно-делового совета при Уполномоченном по защите прав предпринимателей в городе Москве, член Комиссии Ассоциации юристов России по развитию профессиональных компетенций, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — предисловие, § 1, 2 гл. 1 (в соавторстве с Лаптевым В. А.), § 2 гл. 3.

Кантор Наталья Евгеньевна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, член Комиссии по взаимодействию с предпринимательским сообществом и правовой защите бизнеса Ассоциации юристов России — § 1, 2 гл. 7, § 4 гл. 11.

Короткова Ольга Валерьевна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, доцент — § 3 гл. 2.

Лаптев Василий Андреевич, доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», главный научный сотрудник федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт государства и права Российской академии наук, судья Арбитражного суда города Москвы, член Научно-консультативных советов при Арбитражном суде Московского округа и при Суде по интеллектуальным правам, доцент — предисловие, § 1, 2 гл. 1 (в соавторстве с Ершовой И. В.), § 4 гл. 3, § 4 гл. 4, § 3 гл. 7, § 4 гл. 8.

Лебедев Андрей Владимирович, директор по правовым вопросам и управлению интеллектуальной собственностью ГУП «Московский метрополитен» — § 2 гл. 11.

Микрюков Виктор Алексеевич, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, доцент — § 3 гл. 11 (в соавторстве с Микрюковой Г. А.).

Микрюкова Галина Алексеевна, доцент кафедры гражданского права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, доцент — § 3 гл. 11 (в соавторстве с Микрюковым В. А.).

Петраков Андрей Юрьевич, заместитель заведующего кафедрой предпринимательского и корпоративного права, исполняющий обязанности директора Института бизнес-права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 1, 2 гл. 4.

Сайдашева Мария Владимировна, преподаватель кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — гл. 9.

Свит Юлия Павловна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, доцент — § 5 гл. 2 (в соавторстве с Щербаковой М. А.).

Сушкова Ольга Викторовна, доцент кафедры информационного права и цифровых технологий федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», главный специалист Центра содействия опережающим технологиям Федерального института промышленной собственности, кандидат юридических наук, доцент — § 1–2 гл. 13.

Тарасенко Ольга Александровна, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доктор юридических наук, доцент — § 1 гл. 5.

Трофимова Елена Валерьевна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 3 гл. 3.

Фролова Екатерина Константиновна, старший преподаватель кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 4 гл. 2, § 2 гл. 8.

Чугунова Ксения Юрьевна, преподаватель кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук — § 1, 3 гл. 8.

Шишмарева Татьяна Петровна — доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доцент — § 1–2 гл. 6 (в соавторстве с Еньковой Е. Е.).

Щербакова Мария Александровна, старший преподаватель кафедры предпринимательского и корпоративного права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)» — § 5 гл. 2 (в соавторстве со Свит Ю. П.).

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. Нормативные правовые и иные акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

Закон о банках — Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»

Закон о Банке России — Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»

Закон о банкротстве — Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»

Закон о безопасности информационной инфраструктуры — Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации»

Закон о взаимном страховании — Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 286-ФЗ «О взаимном страховании»

Закон о государственной тайне — Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне»

Закон о ДМДК — Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»

Закон о естественных монополиях — Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»

Закон о защите конкуренции — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Закон о коммерческой тайне — Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»

Закон о концессионных соглашениях — Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

Закон о кредитной кооперации — Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации»

Закон о КФХ — Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»

Закон о науке — Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»

Закон о недрах — Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»

Закон о некоммерческих организациях — Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»

Закон о персональных данных — Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»

Закон о поддержке предпринимательства в Арктической зоне — Федеральный закон от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»

Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности — Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»

Закон о приватизации — Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»

Закон о прогнозировании — Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»

Закон о производственных кооперативах — Федеральный закон от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах»

Закон о промышленной безопасности — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»

Закон о промышленной политике — Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»

Закон о публично-правовых компаниях — Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Закон о развитии предпринимательства — Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»

Закон о развитии сельского хозяйства — Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»

Закон о регистрации юридических лиц — Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

Закон о РЦБ — Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»

Закон о сельскохозяйственной кооперации — Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»

Закон о СП — Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

Закон о СРО — Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»

Закон о СРП — Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»

Закон о техническом регулировании — Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

Закон о ТОР — Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации»

Закон о ХП — Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. №380-ФЗ «О хозяйственных партнерствах»

Закон об АО — Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»

Закон об акционерных обществах работников — Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)»

Закон об арбитраже — Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации»

Закон об арбитражных судах — Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах Российской Федерации»

Закон об инвестиционной деятельности — Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»

Закон об инвестиционном товариществе — Федеральный закон от 28 ноября 2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе»

Закон об инвестиционных фондах — Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»

Закон об иностранных инвестициях — Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»

Закон о недружественных действиях США — Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств»

Закон об информации — Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

Закон об ипотечных ценных бумагах — Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»

Закон об общественных объединениях — Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»

Закон об ООО — Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»

Закон об организации страхового дела — Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»

Закон об особенностях функционирования электроэнергетики — Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электроэнергетике”»

Закон об ОЭЗ — Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»

Закон об унитарных предприятиях — Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»

Закон об эксперименте ИИ в городе Москве — Федеральный закон от 24 апреля 2020 г. № 123-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона “О персональных данных”»

Закон об экспорте газа — Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 117-ФЗ «Об экспорте газа»

Закон об электроэнергетике — Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»

Закон об ЭП — Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»

Закон об ЭПР — Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»

Закон № 211-ФЗ — Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 211-ФЗ «О совершении финансовых сделок с использованием финансовой платформы»

Закон № 212-ФЗ — Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершения финансовых сделок с использованием финансовой платформы»

Указ Президента РФ № 81 — Указ Президента РФ от 1 марта 2022 г. № 81 «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации»

Указ Президента РФ № 95 — Указ Президента РФ от 5 марта 2022 г. № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами»

Указ Президента РФ № 79 — Указ Президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций»

Указ Президента РФ № 252 — Указ Президента РФ от 3 мая 2022 г. № 252 «О применении ответных специальных экономических мер в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»

Указ Президента РФ № 254 — Указ Президента РФ от 4 мая 2022 г. № 254 «О временном порядке исполнения финансовых обязательств в сфере корпоративных отношений перед некоторыми иностранными кредиторами»

Указ Президента РФ № 203 — Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг.»

Указ Президента РФ № 520 — Указ Президента РФ от 5 августа 2022 г. № 520 «О применении специальных экономических мер в финансовой и топливно-энергетической сферах в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»

Указ Президента РФ № 618 — Указ Президента РФ от 8 сентября 2022 г. № 618 «Об особом порядке осуществления (исполнения) отдельных видов сделок (операций) между некоторыми лицами»

Указ Президента РФ № 633 — Указ Президента РФ от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»

Указ Президента РФ № 672 — Указ Президента РФ от 26 ноября 2018 г. № 672 «О создании на территории г. Москвы инновационного кластера»

Указ Президента РФ № 899 — Указ Президента РФ от 7 июля 2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации»

Указ Президента РФ № 490 — Указ Президента РФ от 10 октября 2019 г. № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации»

Указ Президента РФ № 737 — Указ Президента РФ от 15 октября 2022 г. № 737 «О некоторых вопросах осуществления (исполнения) отдельных видов сделок (операций)»

Постановление Правительства РФ № 41 — постановление Правительства РФ от 28 января 2016 г. № 41 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения»

Постановление Правительства РФ № 328 — постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности”»

Постановление Правительства РФ № 354 — постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»

Постановление Правительства РФ № 442 — постановление Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии»

Постановление Правительства РФ № 458 — постановление Правительства РФ от 24 марта 2022 г. № 458 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Томской области»

Постановление Правительства РФ № 462 — постановление Правительства РФ от 24 марта 2022 г. № 462 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Камчатском крае, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, Чукотском автономном округе и Ямало-Ненецком автономном округе»

Постановление Правительства РФ № 564 — постановление Правительства РФ от 8 апреля 2021 г. № 564 «О внесении изменений в Правила предоставления из федерального бюджета субсидий участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения»

Постановление Правительства РФ № 608 — постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 608 «О сертификации средств защиты информации»

Постановление Правительства РФ от № 628 — постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 628 «Об утверждении Правил осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии и о внесении изменения в Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331»

Постановление Правительства РФ № 779 — постановление Правительства РФ от 31 июля 2015 г. № 779 «О промышленных кластерах и специализированных организациях промышленных кластеров»

Постановление Правительства РФ № 794 — постановление Правительства РФ от 4 августа 2015 г. № 794 «Об индустриальных (промышленных) парках и управляющих компаниях индустриальных (промышленных) парков»

Постановление Правительства РФ № 861 — постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям»

Постановление Правительства РФ № 1119 — постановление Правительства РФ от 30 октября 2014 г. № 1119 «Об отборе субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение государственной поддержки в форме иных межбюджетных трансфертов на возмещение затрат на создание, модернизацию и (или) реконструкцию объектов инфраструктуры индустриальных парков, промышленных технопарков, технопарков в сфере высоких технологий, особых экономических зон»

Постановление Правительства РФ № 1172 — постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности»

Постановление Правительства Р № 1236 — постановление Правительства РФ от 16 ноября 2015 г. № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

Постановление Правительства РФ № 1415 — постановление Правительства РФ от 26 ноября 2018 г. № 1415 «О проведении эксперимента по опытной эксплуатации на автомобильных дорогах общего пользования высокоавтоматизированных транспортных средств»

Постановление Правительства РФ № 1605 — постановление Правительства РФ от 30 декабря 2014 г. № 1605 «О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства»

Постановление Правительства РФ № 1863 — постановление Правительства РФ от 27 декабря 2019 г. № 1863 «О промышленных технопарках и управляющих компаниях промышленных технопарков»

Постановление Правительства РФ № 2407 — постановление Правительства РФ от 23 декабря 2022 г. № 2407 «О внесении изменений в Правила предоставления из федерального бюджета субсидий участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения»

Распоряжение Правительства РФ № 1315-р — распоряжение Правительства РФ от 20 мая 2023 г. № 1315-р «Об утверждении Концепции технологического развития на период до 2030 г.»

Распоряжение Правительства РФ № 1913-р — распоряжение Правительства РФ от 14 июля 2021 г. № 1913-р «Об утверждении Стратегии развития аддитивных технологий в Российской Федерации на период до 2030 г.»

Распоряжение Правительства РФ № 2129-р — распоряжение Правительства РФ от 19 августа 2020 г. № 2129-р «Об утверждении Концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 г.»

Распоряжение Правительства РФ № 3744-р — распоряжение Правительства РФ от 21 декабря 2021 г. № 3744-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации транспортной отрасли Российской Федерации до 2030 г.»

Приказ № 79-пнст — приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 октября 2022 г. № 79-пнст «Об утверждении предварительного национального стандарта Российской Федерации» (утв. предварительный национальный стандарт Российской Федерации ПНСТ 752-2022/ISO/DIS 10218-1:2021 «Роботы и робототехнические устройства. Требования безопасности. Часть 1. Промышленные роботы»)

Приказ № 81-ст — приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 февраля 2016 г. № 81-ст «Об утверждении национального стандарта Российской Федерации» (утв. национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 56875-2016 «Информационные технологии. Системы безопасности комплексные и интегрированные. Типовые требования к архитектуре и технологиям интеллектуальных систем мониторинга для обеспечения безопасности предприятий и территорий»)

Приказ № 113 — приказ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 29 марта 2019 г. № 113 «Об утверждении Концепции построения и развития узкополосных беспроводных сетей связи “Интернета вещей” на территории Российской Федерации» (утв. Концепцию построения и развития узкополосных беспроводных сетей связи «Интернета вещей» на территории Российской Федерации)

Приказ № 637 — приказ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31 октября 2019 г. № 637 «Об утверждении Плана (дорожной карты) реализации Концепции построения и развития узкополосных беспроводных сетей связи “Интернета вещей” на территории Российской Федерации»

Приказ № 757-ст — приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 июля 2017 г. № 757-ст «Об утверждении национального стандарта Российской Федерации» (утв. национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 43.0.8-2017 «Информационное обеспечение техники и операторской деятельности. Искусственно-интеллектуализированное человекоинформационное взаимодействие. Общие положения»)

Приказ № 1429-ст — приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 20 декабря 2019 г. № 1429-ст «Об утверждении национального стандарта Российской Федерации» (утв. национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 58776-2019 «Средства мониторинга поведения и прогнозирования намерений людей. Термины и определения»)

Приказ № 1842-ст — приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 ноября 2016 г. № 1842-ст «Об утверждении национального стандарта Российской Федерации» (утв. национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 60.0.0.2-2016 «Роботы и робототехнические устройства. Классификация»)

Приказ № 2091 — приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23 июня 2016 г. № 2091 «Об утверждении Концепции развития государственной информационной системы промышленности»

ДК «Нейротехнологии и ИИ» (2019 г.) — дорожная карта развития «сквозной» цифровой технологии «Нейротехнологии и искусственный интеллект» 2019 г.

Концепция развития технологий машиночитаемого права (2021 г.) — Концепция развития технологий машиночитаемого права (утв. Правительственной комиссией по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 15 сентября 2021 г. № 31)

НП «Цифровая экономика Российской Федерации» — паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г. № 16)

Прогноз социально-экономического развития России до 2030 г. (2013 г.) — Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (разработан Министерством экономического развития Российской Федерации)

Федеральный проект «ИИ» — федеральный проект «Искусственный интеллект» (утв. Приложением № 3 к протоколу президиума Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 27 августа 2020 г. № 17)

Проект ФЗ о преференциальных режимах в России — проект федерального закона «О преференциальных режимах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

ГОСТ Р 56301-2014 — национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 56301-2014 «Индустриальные парки. Требования» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 12 декабря 2014 г. № 1982-ст)

Распоряжение Совета Евразийской экономической комиссии от 5 апреля 2021 г. № 4 — распоряжение Совета Евразийской экономической комиссии от 5 апреля 2021 г. № 4 «О плане мероприятий по реализации Стратегических направлений развития евразийской экономической интеграции до 2025 г.»

2. Международные акты и обычаи

Варшавская конвенция — Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (г. Варшава, 1929 г.)

Договор о ЕАЭС — Договор о Евразийском экономическом союзе (г. Астана, 2014 г.)

Договор ШОС — Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств — членов Шанхайской организации сотрудничества (г. Бишкек, 2007 г.)

Инкотермс-2020 — Международные правила толкования торговых терминов «Инкотермс» (в редакции Incoterms 2020)

КДПГ — Конвенция о договоре международной дорожной перевозки грузов (КДПГ) (г. Женева, 1956 г.)

Конвенция ООН о договорах купли-продажи товаров — Конвенция Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров (г. Вена, 1980 г.)

Конвенция ООН по морскому праву — Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) (г. Монтего-Бей, 1982 г.)

3. Акты органов судебной власти

Постановление Пленума ВС РФ № 90, Пленума ВАС РФ от 9 декабря 1999 г. № 14 — постановление Пленума ВС РФ № 90, Пленума ВАС РФ от 9 декабря 1999 г. № 14 «О некоторых вопросах применения Федерального закона “Об обществах с ограниченной ответственностью”»

Постановление Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. № 19 — постановление Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. № 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона “Об акционерных обществах”»

Постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 — постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

Постановление Пленума ВС РФ от 21 декабря 2017 г. № 53 — постановление Пленума ВС РФ от 21 декабря 2017 г. № 53 «О некоторых вопросах, связанных с привлечением контролирующих должника лиц к ответственности при банкротстве»

Постановление Пленума ВС РФ от 26 июня 2018 г. № 27 — постановление Пленума ВС РФ от 26 июня 2018 г. № 27 «Об оспаривании крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность»

Обзор судебной практики о хозяйственных обществах — Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения законодательства о хозяйственных обществах (утв. Президиумом ВС РФ 25 декабря 2019 г.)

Обзор судебной практики о контрактной системе — Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 г.)

4. Органы власти, организации

АСВ — Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»

Банк России — Центральный банк Российской Федерации

БРИКС — Межгосударственное объединение Федеративной Республики Бразилия, Российской Федерации, Республики Индия, Китайской Народной Республики и Южно-Африканской Республики (BRICS — Brazil, Russia, India, China, South Africa)

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации

ВТамО — Всемирная таможенная организация

ВТО — Всемирная торговая организация

ГА ООН — Генеральная Ассамблея Организации Объединенный Наций

ГД РФ — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Гохран России — федеральное казенное учреждение «Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации»

ЕАБР — Евразийский банк развития

ЕАЭС — Евразийский экономический союз

ЕЭК — Евразийская экономическая комиссия

КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации

МВФ — Международный Валютный Фонд

Минобрнауки России — Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Минстрой России — Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Минпромторг России — Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации

Минэнерго России — Министерство энергетики Российской Федерации

Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации

Налоговый орган — Федеральная налоговая служба Российской Федерации

ОДКБ — Организация договора о коллективной безопасности

ООН — Организация Объединенных Наций

ОПЕК — Организация стран — экспортеров нефти (The Organization of the Petroleum Exporting Countries)

ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития

Росимущество — Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства

Роснедра — Федеральное агентство по недропользованию

Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

Росрыболовство — Федеральное агентство по рыболовству

Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Росстандарт — Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

СНГ — Союз Независимых Государств

ТПП РФ — Торгово-промышленная палата РФ

ФАС России — Федеральная антимонопольная служба РФ

ФССП — Федеральная служба судебных приставов РФ

ШОС — Шанхайская организация сотрудничества

ЮНКТАД — Конференция ООН по торговле и развитию

5. Прочие сокращения

ESG — принципы устойчивого развития: ответственное отношение к окружающей среде (E — environment); высокая социальная ответственность (S — social); высокое качество корпоративного управления (G — governance)

абз. — абзац(-ы)

АО — акционерное общество

БПЛТ — беспилотные транспортные средства

ВВП — валовый внутренний продукт

ГИИС ДМДК — государственная интегрированная информационная система в сфере контроля за оборотом драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на всех этапах этого оборота

ГУП — государственное унитарное предприятие

ЕГРИП — Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей

ЕГРП — Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним

ЕГРЮЛ — Единый государственный реестр юридических лиц

ЕЭС России — Единая энергетическая система России

ИВ, IoT — Интернет вещей

ИИ — искусственный интеллект

МиСП — малые и средние предприятия

МО — международные организации

МРОТ — минимальный размер оплаты труда

МСМП — малые, средние и микропредприятия

МУП — муниципальное унитарное предприятие

НИР — научно-исследовательская работа

ОКВЭД — Общероссийский классификатор видов экономической деятельности

ООО — общество с ограниченной ответственностью

п. — пункт(-ы)

подп. — подпункт(-ы)

разд. — раздел(-ы)

РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика

РГ — Российская газета

РТ — робототехника

РФ — Российская Федерация

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

см. — смотри

СПИК 1.0 — специальный инвестиционный контракт

СРО — саморегулируемая организация

СССР — Союз Советских Социалистических Республик

ст. — статья(-и)

ТНК — транснациональные корпорации, компании

ФИССП — федеральная информационная система стратегического планирования

ч. — часть(-и)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Темпы экономического роста и охват отраслей экономики России убедительно свидетельствуют о роли ее реального сектора для устойчивого развития страны. Экономическая безопасность достигается созданием высокотехнологичных производств и новых отраслей экономики, рынков товаров и услуг, а также благодаря перспективным высоким технологиям, что отмечено в Указе Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»¹.

Представленное исследование раскрывает понятие реального сектора экономики как многогранной экономико-правовой категории. Определяется система источников правового регулирования рассматриваемой сферы предпринимательской деятельности. Дается характеристика взаимодействия норм внутригосударственного права и актов международного права, в том числе принятых в рамках региональных экономических интеграций (ЕАЭС, ШОС, БРИКС, ОПЕК+ и т. д.).

Экономические вызовы современности побудили всерьез задуматься об обеспечении национального экономического суверенитета страны. В условиях значительного технологического контроля ряда отраслей экономики со стороны иностранных государств и корпораций становится очевидной их уязвимость. В частности, американской Корпорацией по управлению доменными именами и IP-адресами (ICANN) контролируется глобальная телекоммуникационная сеть «Интернет» (ИТ-индустрия); бельгийским Обществом всемирных межбанковских финансовых каналов связи (SWIFT) администрируется международная межбанковская система передачи информации и совершения платежей (банковский сектор), а следовательно, данные секторы экономики находятся в прямой зависимости от геополитической ситуации в мире. В этих условиях лишь реальный сектор экономики способен автономно и действенно обеспечить экономическую безопасность, стабильность и процветание государства.

Преодоление экономической зависимости от импорта зарубежной продукции, оборудования и комплектующих стало возможным благодаря развитию собственных технологий и размещению производственных единиц на территории России. Еще в конце ХIХ в. Д. И. Менделеевым обоснованно доказывалась перспектива развития собственной нефтяной промышленности, способной не только удовлетворить внутригосударственные потребности общества, но и обеспечить получение высоких доходов Российской империей². Однако впоследствии, недооценив перспективы и глубины этих идей, данную константу обозначили «нефтяной иглой», уводя внимание от того факта, что нефтяное сырье стало основой производства синтетических тканей, каучука и резины, пластмассы, красок и лаков, растворителей, красителей, бытовой химии, удобрений, воска и т. д., а также используется при производстве лекарственных средств и косметики, бытовой техники и мебели, в автомобиле- и судостроении, металлургии и иных сферах промышленности.

Развитию советской, а ныне — российской экономики во многом способствовала энергетическая независимость, обеспечиваемая достижениями ученых-физиков, подробная характеристика которых дана академиком П. И. Капицей в докладе на тему «Энергия и физика» (1975 г.)³, который на сотню лет вперед развеял иллюзии экоэнергетиков о возможности полной замены атомной энергетики альтернативными и возобновляемыми источниками энергии (солнце, ветер и вода). Четвертый энергетический переход в глобальной повестке вновь подчеркнул то, что формируемые потребности человечества не должны причинять ущерб экосистеме. Снижение добычи углеводородов выступило экономическим инструментом корректировки рыночных цен, а не результатом принятия Европейского зеленого курса и подписания Киотского протокола (по объему выбросов парниковых газов), а также не результатом изменения климата.

Геологоразведка Севера и Арктики свидетельствует о высоком экономическом эффекте данного направления экономической деятельности в России, где сосредоточено колоссальное количество полезных ископаемых от мировых запасов. Благодаря отечественному судостроению, в частности энергофлоту, плавучие атомные теплоэлектростанции (энергоблоки) стали обеспечивать электрической и тепловой энергией потребителей севера России.

Переформатируются международные транспортно-логистические коридоры. Перманентно меняются морские и железнодорожные сообщения, а также участвующая в торговом обороте товарная номенклатура. Создается новый Шелковый путь⁴ на Евразийском континенте.

Значение реального сектора экономики для устойчивого развития страны во все годы было очевидным и периодически отмечается видными политиками и экономистами, среди которых академики Е. М. Примаков⁵, А. Д. Некипелов⁶ и многие другие. Наращивание инвестиций в реальный сектор национальных экономик признано основным ориентиром макроэкономической политики государств — членов ЕАЭС⁷.

Отдельные правовые аспекты рассматриваемой проблематики ранее освещались в работах отечественных правоведов⁸. Настоящее исследование содержит оценку современного состояния взаимосвязи права и реального сектора экономики России.

И. В. Ершова,
В. А. Лаптев

Раздел 1.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О РЕАЛЬНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ

Глава 1.
Правовые основы реального сектора экономики

§ 1. Реальный сектор экономики: понятие и виды экономической деятельности

Экономическая и правовая науки до настоящего времени не выработали единого подхода в понимании термина «реальный сектор экономики». Такое положение дел обусловлено оценкой различных характеристик данной категории и многогранностью ее значения. Энциклопедические подходы основаны на оценке структуры рынка (и его показателей), который в результате научно-технической революции со второй половины ХХ в. стал насыщаться сферой услуг и финансовыми инструментами наряду с материальным производством⁹. Реальный сектор экономики стал антиподом спекулятивным капиталам, появлению которых послужили структурные перестройки экономики последнего столетия.

Большинство экономистов в своих трудах и в энциклопедических статьях раскрывают реальный сектор экономики путем противопоставления его сектору услуг и финансовому сектору¹⁰. В реальном секторе экономики создается значительная часть ВВП¹¹, характеризующего конечный результат производственной деятельности экономических единиц-резидентов, который измеряется стоимостью товаров и услуг, произведенных этими единицами для конечного использования¹². В реальном секторе экономики производители взаимодействуют с окружающей природой, создают новые материальные блага, обеспечивают потребности общества и соответствующий качественный уровень жизни граждан.

Зарубежные экономисты связывают реальный сектор экономики (англ. real economy, real production sector) с производством материальных и нематериальных товаров и услуг (благ), в котором денежные средства служат лишь средствами оплаты труда, покрытия затрат на производство и т. д. и отграничивают его от финансовых услуг, фондового рынка и рынка оборота финансовых активов¹³.

По мнению академика В. В. Лаптева, реальный сектор экономики образует совокупность отраслей экономики, относящихся к материальному производству и обладающих производственным характером¹⁴. Таким образом, речь идет именно о материальном производстве (включая промышленность), а не о производимых в рамках него исключительно материальных товарах (услугах), которые могут быть и нематериальными.

В российском законодательстве термин «реальный сектор экономики» близок к понятиям «промышленное производство» и «промышленность», закрепленным в положении ст. 3 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»¹⁵, в силу которого, промышленное производство — это совокупность видов экономической деятельности, относящихся к добыче полезных ископаемых, обрабатывающему производству, обеспечению электрической энергией, газом и паром, кондиционированию воздуха, водоснабжению, водоотведению, организации сбора и утилизации отходов, а также ликвидации загрязнений. При раскрытии данного понятия перечисляются многие виды деятельности реального сектора экономики. Вместе с тем, помимо промышленности, реальный сектор экономики составляют сельское и лесное хозяйства, рыболовство и рыбоводство, а также строительство, что также отражено в публичной статистике Росстата в разделе показателей предпринимательства¹⁶.

В экономической теории, в частности в трудах А. Фишера, Ж. Фурастье и К. Кларка, в свое время была сформулирована трехсекторная модель экономики, в которой первичный сектор включает в себя добычу сырья, сельское хозяйство, горнодобывающую, рыбную и лесную промышленность, вторичный — промышленное производство и строительство, третичный — сферу услуг, образование и туризм¹⁷. При интенсивном росте показателей третичного сектора можно говорить о формировании четвертичного (юридические и финансовые услуги, научные разработки, технологии и исследования для бизнеса) и пятеричного (сектор услуг, оказываемых высококвалифицированными сотрудниками) секторов экономики. Практическая ценность данной структуры народных экономик заключается в выделении стадий производственных циклов и определении экономических процессов.

Разработанный в 2014 г. Росстандартом ОКВЭД¹⁸ структурировал отрасли российской экономики, при этом взяв за основу Статистическую классификацию видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе¹⁹. Данная классификация содержит отдельные виды экономической деятельности, имеющие целью производство продукции (предоставление услуг) посредством объединения ресурсов, оборудования, рабочей силы, технологии, сырья, материалов, энергии, информационных ресурсов в производственный цикл. При этом отсутствует привязка к какой-либо организационно-правовой форме хозяйствующего субъекта и форме собственности. Примечательно, что первую часть классификатора (разделы A, B, C, D, E, F и H) составляют отрасли именно реального сектора экономики, а затем указываются отрасли финансового сектора и сферы услуг. Замыкает перечень деятельность особого вида субъекта — экстерриториальных организаций (ООН, ВТО, ОПЕК, ЕАЭС и т. д.).

В состав разделов ОКВЭД входят виды экономической деятельности, непосредственно составляющие реальный сектор экономики, а также сопутствующие виды деятельности. Так, например, код № 02 «лесоводство и лесозаготовки» включает в себя инвентаризацию лесоводства, предоставление консультационных услуг по ведению лесного хозяйства; код № 30.1 «строительство кораблей, судов и лодок» — техническое обслуживание судов в заводских условиях и т. д.

С точки зрения сути предпринимательства (ст. 2 ГК РФ) и его этимологии к реальному сектору, на первый взгляд, относится любой приносящий доход вид экономической деятельности. Вместе с тем, используя такой определяющий критерий, как характер производственного цикла, полагаем возможным отнести к реальному сектору те сферы, которые так или иначе связанны с материальным производством.

Реальный сектор экономики является базовым и для развития финансового рынка. В частности, существенную долю рынка производных финансовых инструментов составляют алмазные и золотые деривативы²⁰ (двойные складские свидетельства, фьючерсы поставок, опционы и др.), эмитированные на базе продуктов промышленного сектора.

Прогнозируемый в федеральном бюджете на 2023 г. ВВП в размере 149 949 млрд рублей включает в себя общий объем доходов в сумме 26 130 286 112,0 тыс. рублей, в том числе дополнительных нефтегазовых доходов в сумме 938 969 439,6 тыс. рублей; на плановый период 2024 и 2025 гг. ВВП в размере соответственно 159 714 млрд рублей и 170 598 млрд рублей включает в себя общий объем доходов на 2024 г. в сумме 27 239 835 742,3 тыс. рублей, в том числе объем дополнительных нефтегазовых доходов в сумме 656 311 237,6 тыс. рублей, и на 2025 г. в сумме 27 979 428 145,4 тыс. рублей, в том числе объем дополнительных нефтегазовых доходов в сумме 488 518 090,0 тыс. рублей²¹. При этом значительную часть доходов федерального бюджета составляют акцизы и НДС от деятельности хозяйствующих субъектов реального сектора экономики.

Большинство мировых экономических кризисов, включая Великую депрессию 1929 г., нефтяной кризис 1973 г., азиатский финансовый кризис 1997–1998 гг., экономический кризис 2008 г. и многие другие, фактически были вызваны новыми укладами рынка, сопровождаемыми ошибками денежной политики государств, инвестициями в производства сверх реальной потребности и маржинальной торговлей на фондовом рынке, представляющей собой спекулятивный механизм оборота финансовых активов (инструментов), в то время как стабилизации экономики стран посткризисных периодов способствовало развитие углеродной промышленности, судостроения, атомной энергетики, сельского хозяйства и других отраслей реального сектора экономики.

Реальный сектор экономики в зависимости от формы собственности хозяйствующего субъекта включает в себя государственный и частный капиталы. Производимая в реальном секторе экономики продукция в основном представляет собой материальные блага (сельскохозяйственную продукцию, сырую нефть и нефтепродукты, драгоценные камни и драгоценные металлы, древесину, продукты питания, автомобили и др.), а также включает в себя нематериальные товары (например, электрическую энергию).

Отсутствие четкой грани и взаимосвязи производственных циклов, на первый взгляд, позволяет также связать с реальным сектором только те отрасли экономики, которые обслуживают его или тесно связанны с ним. Вместе с тем такие виды деятельности, в частности, как торговая, юридическая или научная, несмотря на их характер и полезные свойства, в полной мере не относятся к реальному сектору. В этой связи следует отличать продукцию (материальные и нематериальные блага), создаваемую при осуществлении предпринимательской деятельности в реальном секторе экономики, от реальных услуг и благ, создаваемых нематериальными производствами (научно-технические разработки, информационные услуги, программные комплексы, медицинские и образовательные услуги и т. д.). Сказанное свидетельствует о том, что экономика представляет собой живой организм с взаимопроникающими экономико-правовыми связями, формируемыми в процессе осуществления различных видов экономической деятельности.

Полагаем возможным дать следующее определение: реальный сектор экономики — совокупность отраслей экономики, производящих материальную и нематериальную продукцию (услуги и блага, за исключением финансовых).

Среди видов экономической деятельности, составляющих реальный сектор экономики, можно выделить: сельское и лесное хозяйство; добычу полезных ископаемых; обрабатывающие производства; обеспечение электрической энергией, газом и паром; водоснабжение и водоотведение; строительство; транспорт; химическую промышленность и иные.

§ 2. Роль предпринимательского права в развитии экономики страны

Значение норм права, регулирующих порядок ведения экономической деятельности, отмечалось во все периоды развития отечественного правоведения. Так, в годы расцвета юридической мысли Российской империи М. М. Сперанский, автор Свода законов Российской империи, обращал внимание на значение народной промышленности как источника всех государственных доходов и составной части публичной экономии²². Академик А. В. Венедиктов подчеркивал роль социалистической собственности и государственных предприятий в обеспечении стабильности советской промышленности, а также необходимость перестроить систему управления государственной промышленностью по отраслевому (производственному) принципу²³.

Переход России к рыночной модели экономики, основанной на смешанном капитале, изменил подходы в правовом регулировании предпринимательской деятельности. В 90-х гг. ХХ в. академик В. В. Лаптев охарактеризовал предпринимательское право как хозяйственное право рыночной экономики²⁴, в которой на первый план выходит цель получения прибыли, что впоследствии было закреплено в ст. 2 ГК РФ. Обозначение отрасли права предпринимательским отчасти связано с Законом о предприятиях и предпринимательской деятельности (1990 г.). Наряду с этим Президентом Б. Н. Ельциным указывалось на необходимость принятия Предпринимательского кодекса как инструмента обеспечения экономического развития страны²⁵.

На протяжении последнего десятилетия в актах Президента РФ В. В. Путина раскрывается значение правового обеспечения, способствующего развитию предпринимательской деятельности в сфере реального сектора экономики, в частности в Арктической зоне; объединению исследований (разработок) и конкретных организаций, например при проведении синхротронных и нейтронных исследований, то есть замыканию инновационного цикла с конечным производством и т. д.²⁶

Трудно переоценить роль предпринимательского права на современном этапе развития²⁷. Академик Ю. К. Толстой в своих работах неоднократно отмечал необходимость «стыковки» норм публичного и частного права и сожалел об отсутствии среди разработчиков Концепции развития гражданского законодательства (2009 г.) лояльных к идеям «чистой» цивилистики правоведов, таких как В. С. Белых, Е. П. Губин, И. В. Ершова, М. И. Клеандров, В. Ф. Попондопуло и др., которые могли бы наполнить кодекс «свежим смыслом»²⁸. Следует сказать, что Ю. К. Толстой, будучи правоведом, сочувствующим идеям представителей третьей школы хозяйственного права — В. В. Лаптева и В. К. Мамутова, признает состоятельность предлагаемого разумного баланса и единства частноправового и публично-правового регулирования экономики.

Современные тенденции конвергенции частного и публичного права, раскрытые в трудах Н. М. Коршунова, свидетельствуют о том, что в последние десятилетия под влиянием процессов преобразования права в условиях глобализации, гармонизации, рецепции и трансформации нормы частного и публичного права соединяются до степени смешения²⁹. Складывающиеся общественные отношения утрачивают исключительно частный или публичный характер, а регулирующие их нормы права — сущность частного и публичного. Рассматриваемое единство позволяет сформулировать соответствующие методы правового регулирования предпринимательства (императивный, диспозитивный и рекомендательный).

Разделяя подход Р. фон Иеринга о том, что закон существует ради мира, право — для общества, а не наоборот³⁰, мы считаем нужным учитывать, что предпринимательское право и экономика — это живой организм, качественные характеристики которого меняются в зависимости от воздействия на них геополитических, социальных, экологических и иных факторов, побуждающих его к трансформации.

Основная идея доктрины предпринимательского права заключается в создании действенной и сбалансированной системы норм права, регулирующих предпринимательскую и приносящую доход деятельность хозяйствующих субъектов (предпринимателей, некоммерческих организаций, самозанятых и иных лиц) в двух сферах: государственное регулирование и саморегулирование рынков товаров (работ, услуг).

Опыт государственного регулирования экономики, например, Китая, США и Франции свидетельствует о необходимости рационального вмешательства права в рыночные механизмы³¹. Теория А. Смита о саморегуляции рынка «невидимой рукой» небеспочвенно ставится под сомнение с учетом реалий и содержания современного рынка, в котором систему потребностей и экономических ценностей формируют не только индивидуумы, но и государство и общество в целом. По данным причинам практически во всех странах существует конкурентное, ценовое, тарифное, валютное, финансовое и иные виды регулирования экономической деятельности, которые служат достижению указанных целей.

Гармоничное сочетание публично-правовых и частноправовых начал в предпринимательском праве, а также предметное единство — отношения в сфере предпринимательства, отмеченные В. С. Белых, позволяют создать общенациональную стратегию регулирования экономики³². В реальном секторе экономики между хозяйствующими субъектами возникают те организационно-управленческие и юридические связи, регулирование которых возможно лишь нормами предпринимательского права. Сочетание отношений по горизонтали и вертикали в правоведении было обозначено мартемьяновским треугольником, названным в честь В. С. Мартемьянова, лекции и труды которого посвящены проблемам правовой регламентации предпринимательства и правовым механизмам рыночной экономики.

Конституционные свободы предпринимательской деятельности на базе различных форм собственности и право объединения хозяйствующих субъектов совместно с их производственными активами (капиталами) способствуют экономическому развитию. Вместе с тем в условиях неокапитализма одной из задач государства становится применение лишь тех инструментов регулирования экономики, которые способствуют росту показателей ВВП³³. Теория рациональной экономики стала обоснованием перехода капиталистической модели экономики к новому витку развития, в котором устраняются социально-экономические противоречия и неравенство, достигается баланс в экономическом укладе страны. Среди правовых средств реализации данных задач выступают нормы предпринимательского права, соответствующим образом определяющие правовое положение современных участников рынка.

Разделяя целесообразность экономических интеграций, включая ЕАЭС, БРИКС или ШОС, полагаем возможным не забывать успешный исторический опыт иных международных союзов, в частности в рамках которых были сформулированы положения о транснациональных объединениях³⁴ (ст. 2 Соглашения о содействии в создании и развитии производственных, коммерческих, кредитно-финансовых, страховых и смешанных транснациональных объединений³⁵).

Нормы предпринимательского права создают предпосылки дальнейшего развития сферы саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности. Учитывая отказ государства от лицензирования значительной части видов экономической деятельности и перевод их в плоскость саморегуляции (строительство, инженерные изыскания, теплоснабжение и др.), члены СРО утверждают стандарты и правила, выступающие действенным регулятором их экономической деятельности³⁶. В данной сфере нормотворчества, где непосредственно участвуют субъекты предпринимательства, законодателю также следует периодически определять рамки дозволенной им компетенции в области саморегулирования.

Нормы законодательства, закрепляющие требования к субъектам предпринимательства, включают в себя экономические, социальные, географические и иные особенности ведения данной деятельности на территории России. Так, развитие социального предпринимательства, освоение Крайнего Севера или новых территорий России невозможно в отрыве от законодательной основы. В каком-то смысле заметна гибкость принимаемых законов (ситуативная зависимости).

Спекулятивный характер рыночной экономики потребовал регулирование цен и тарифов в наиболее чувствительных для общества сферах экономики, таких как розничный рынок электроэнергии, пассажирские железнодорожные перевозки, фармацевтика и т. д. Принцип свободы договора, применяемый без колебаний в частных (гражданских) отношениях (ст. 421 ГК РФ), не тождественен договорным свободам и правомочиям участников предпринимательских отношений, о чем свидетельствуют положения об ответственности субъектов предпринимательства (ст. 401 ГК РФ), о формах хозяйственного взаимодействия (например, Закон о соглашениях о разделе продукции или Закон о концессионных соглашениях), механизмах правового регулирования (к примеру, Закон о техническом регулировании) и т. д., а также что дополнительно разъяснено в актах Верховного Суда РФ³⁷.

Предпринимательское право стало сдерживающим фактором для развития либерального капитализма, договорные (частноправовые) основы которого заложены в положениях гражданского законодательства (в том числе в именуемом экономической конституцией ГК РФ) как правовые дозволения и свободы. К примеру, не допускается установление в договоре энергоснабжения произвольных условий об оплате потребителем энергии в случаях, когда можно установить фактически принятое количество энергии³⁸.

Органами государственной власти России принимаются акты, способствующие (правовыми механизмами) созданию основы развития реального сектора экономики посредством кооперации промышленных предприятий с научными и образовательными организациями³⁹. Подобные положения связывают жизненные циклы производственных предприятий с отечественной наукой и образованием с участием молодых специалистов. Вовлеченность данной части гражданского общества позволяет стратегически структурировать бизнес-модель экономики и ее устойчивое развитие.

§ 3. Система источников регулирования реального сектора экономики

Источники правового регулирования предпринимательской деятельности в реальном секторе экономики включают в себя внутригосударственные и международные акты⁴⁰. Закрепление в Конституции РФ основных начал регулирования экономики страны определило вектор развития законодательства в сфере предпринимательства. Правовая регламентация реального сектора экономики отнесена как к исключительному ведению Федерации (правовые основы единого рынка, энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения и др.), так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов (например, недропользование, сельское хозяйство и лесное законодательство).

Экономический суверенитет и публичные интересы страны обеспечиваются положением ст. 79 Конституции РФ о неисполнении тех решений межгосударственных органов, которые приняты на основе международных договоров, противоречащих Конституции РФ⁴¹. Данное положение было закреплено в 2020 г., в том числе благодаря позиции ряда правоведов, среди которых В. А. Мусин и В. Д. Зорькин, отмечавших необходимость защиты публичного порядка и публичных интересов страны⁴². Основу суверенного равенства государств — участников любого международного объединения составляют права и внутригосударственные интересы страны⁴³.

Международные акты, общепризнанные нормы и принципы становятся составляющей частью национального права России лишь в той части, в которой эти нормы не противоречат публичному правопорядку страны (ст. 15 Конституции РФ). Международные договоры и обычаи, соответствующие данному критерию, успешно применяются в деятельности хозяйствующих субъектов (Конвенция ООН о договорах купли-продажи товаров, КДПГ, Варшавская конвенция, Инкотермс-2020 и др.)⁴⁴.

Способствуют развитию экономических связей региональные интеграции, устанавливающие принципы сотрудничества, учитывая специфику и исторический опыт взаимодействия в различных сферах экономики. В рамках ЕАЭС разрабатывается перечень чувствительных товаров, развиваются технологические и информационные ресурсы для целей промышленного сотрудничества, устраняются барьеры для взаимного сотрудничества (ст. 92 Договора о ЕАЭС). Экономическое сотрудничество между государствами — членами ШОС ведется на базе взаимного интереса, в частности в сферах промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и авиакосмоса (ст. 15 Договора ШОС).

Современное законодательство о предпринимательстве насчитывает тысячи законов федерального и регионального уровней. Среди них выделяются кодифицированные (ГК РФ, ГрК РФ, ЗК РФ, НК РФ и др.) и некодифицированные акты (например, Закон об АО, Закон о промышленной политике либо Закон о защите конкуренции). В свою очередь, некодифицированные акты разделяются на 6 групп, среди которых регулирующие (устанавливающие) принципы и гарантии осуществления предпринимательской деятельности, правовое положение хозяйствующих субъектов, конкретный вид экономической деятельности, статус отдельного субъекта права и порядок осуществления им экономической деятельности, правовой режим объектов, а также предпринимательские обязательства.

Реформирование гражданского законодательства, начавшееся с принятия Концепции развития гражданского законодательства (2009 г.) и протекающее по сей день, не решило все вопросы взаимодействия ГК РФ с иными кодексами и законами. С учетом отсутствия в России иерархии и системы нормативных правовых актов⁴⁵ положения специальных законов даже содержат указание на субсидиарное применение норм права кодексов. Так, в силу п. 3 ст. 69 Закона об АО к отношениям между обществом и его руководителем законодательство о труде применяется лишь в части, не противоречащей положениям Закона об АО.

По мнению О. А. Красавчикова, разделяющего теорию нормативного массива, в праве существует столько отраслей законодательства, сколько и отраслей права⁴⁶, а тенденции единства хозяйственного законодательства в 70-х гг. прошлого века свидетельствуют о назревшей необходимости принятия Хозяйственного кодекса СССР⁴⁷. Между прочим, спустя полвека И. И. Шувалов вновь обратит внимание на потребность отечественной экономики в кодификации разрозненного законодательства посредством принятия Предпринимательского кодекса России⁴⁸.

Предпринимательское законодательство⁴⁹, в отличие от гражданского, трудового или налогового, содержит в себе не только нормы общего регулирования соответствующего круга общественных отношений, но и нормы индивидуального нормативно-правового регулирования — нормы адресного характера. Рассматриваемые нормы могут определять как правовое положение (включая правоспособность) конкретных субъектов предпринимательства⁵⁰, так и порядок осуществления ими экономической деятельности⁵¹. Специфика данной сферы нормотворчества обусловлена стремлением государства правовыми инструментами обеспечить деятельность и развитие соответствующих отраслей экономики, определить формы участия государства в сфере предпринимательства, а также требования к соответствующему виду деятельности.

Значительную часть актов, регулирующих предпринимательскую деятельность в сфере реального сектора экономики, составляют акты Правительства РФ и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Наряду с традиционными нормативными правовыми актами — постановлениями, принимаемыми Правительством РФ в рамках осуществления своих дискреционных полномочий или в развитие бланкетных норм законов либо Указов Президента РФ, приобретают популярность новые виды актов нормотворчества — стратегии и дорожные карты. Стратегия представляет собой документ отраслевого планирования (например, Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации до 2035 г.⁵² или Стратегия развития электронной промышленности Российской Федерации на период до 2030 г.⁵³), а дорожная карта — план мероприятий по развитию соответствующего рынка (в частности, дорожная карта по развитию рынка малотоннажного сжиженного природного газа и газомоторного топлива в Российской Федерации на период до 2025 г.⁵⁴).

Геополитическая составляющая отечественного нормотворчества также учитывается при формировании предпринимательского правопорядка в России. Так, примерами служат акты, определяющие экономическую деятельность в Арктической зоне⁵⁵ или на Северном Кавказе⁵⁶, а также правовое положение субъектов права на новых территориях Российской Федерации⁵⁷. Кроме того, актами Правительства РФ в целях оперативного регулирования в соответствующих случаях могут делаться изъятия из федерального предпринимательского режима (например, по вопросам гласности сведений ЕГРЮЛ⁵⁸).

Наряду с Указами Президента РФ в последние годы стали обладать существом нормативного акта Послания Президента РФ, содержащие в себе не только информацию о векторе развития страны, включая показатели ее экономики, но и определяющие действия ответственных лиц (государственных органов) и поведение участников общественных отношений. В частности, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 21 февраля 2023 г.⁵⁹ указано на необходимость обеспечить доступный кредит реальному сектору, связать научные знания и результаты с сельским хозяйством и промышленностью, подготовить специалистов в области электронной промышленности, робототехники, машиностроения, металлургии, фармацевтики, сельского хозяйства, строительства, транспорта, атомной и других отраслей, ключевых для обеспечения безопасности, суверенитета и конкурентоспособности России. Данные положения приобрели юридическое свойство нормы права, о чем свидетельствуют последующие действия Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, выраженные в принятии и исполнении соответствующих законов.

Трудно переоценить значение актов локального нормотворчества, особенно для корпоративных организаций⁶⁰. Устав является документом, на основе которого действует юридическое лицо и который определяет организационно-правовую форму и порядок управления деятельностью юридического лица (п. 1 и 4 ст. 51 ГК РФ). При осуществлении некоммерческими организациями основной деятельности и их участии в отношениях, не относящихся к предмету гражданского законодательства, только устав может допустить применение положений ГК РФ (п. 6 ст. 50 ГК РФ).

Для оптимизации и упрощения процедуры создания хозяйствующих субъектов в форме общества с ограниченной ответственностью законодательством установлена возможность применения типового устава (п. 2 ст. 52 ГК РФ). В частности, приказом Минэкономразвития России от 1 августа 2018 г. № 411 утверждено 36 вариантов типовых уставов ООО. Вместе с тем введение в деловую практику типовых уставов вызвало небеспочвенную дискуссию в отечественном правоведении⁶¹.

Следует отличать локальные нормативные акты от актов корпоративного права, последние из которых, по мнению В. К. Андреева, включают в себя не только устав, внутренние регламенты и другие внутренние документы, но и решения высших и иных органов корпорации, крупные сделки, сделки с заинтересованностью, сделки слияний и поглощений, а также корпоративные договоры⁶².

Корпоративные договоры (акционерные соглашения, договор об осуществлении прав участников ООО), заключаемые на основе положений ст. 67.2 ГК РФ, ст. 32.1 Закона об АО и ст. 8 Закона об ООО, содержат правила поведения членов гражданско-правового сообщества (общего собрания, совета директоров), свойственные нормам права, поскольку рассчитаны на неоднократное применение и адресованы неопределенному кругу лиц, участвующих в корпоративных и связанных с ним отношениях. Такое положение дел позволяет рассматривать их как разновидность нормативного договора⁶³.

Правовой обычай как санкционированный государством источник правового регулирования общественных отношений активно применяется в предпринимательской деятельности⁶⁴. Большая часть применяемых правовых обычаев имеет писаную форму. К примеру, при определении условий экспортных сделок в отношении биржевых товаров (нефти, газа, угля и др.) применяются международные обычаи Инкотермс-2020, а при заключении международных коммерческих договоров (если стороны об этом сделали оговорку в договоре) — Принципы международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА, 1994 г.). Неписаные правовые обычаи применяются при осуществлении, в частности, морских перевозок (исторически сложившиеся правила фрахтования, погрузки и разгрузки и т. д.) и действуют наряду с писаными обычаями — правилами морских торговых портов. Весьма близки к правовым обычаям заведенный порядок и деловые обыкновения, которые не являются источником права, но их содержание учитывается в правоприменительной практике при юридической оценке поведения участников общественных отношений (абз. 2 ст. 431 ГК РФ)⁶⁵.

В последние годы повысилась значимость судебной практики и судебной доктрины в системе источников регулирования предпринимательских отношений. Судебная практика представляет собой единообразный подход в рассмотрении однотипных категорий дел, который во многом раскрывается в постановлениях Пленума ВС РФ, а также в квартальных или тематических обзорах ВС РФ (например, Обзор судебной практики о хозяйственных обществах или Обзор судебной практики о контрактной системе)⁶⁶. Российские суды в своей деятельности руководствуются судебной практикой, поскольку нарушение единообразия в применении и толковании норм права является основанием для отмены судебных актов в порядке надзора (ст. 308.8 АПК РФ, ст. 341 КАС РФ и ст. 391.9 ГПК РФ).

Судебная доктрина, будучи формируемой и новой для российского правопорядка категорией, раскрывает подход судебных органов, применяемый при рассмотрении соответствующих дел (например, доктрина снятия корпоративной вуали или доктрина необоснованного налогового вычета). Речь идет о той доктрине, которая выработана исключительно судейским сообществом и во многом схожа с научной доктриной, формулируемой учеными-правоведами и являющейся частью российской системы права.

В России юридическая доктрина (судебная или научная) не признается источником права, как это допускается, к примеру, в Германии или Франции, в правоприменительной практике судов. Вместе с тем при подготовке проектов постановлений Пленума или обзоров Верховного Суда РФ используются признанные правоведами научные идеи, принципы и теории. Более того, российское судейское сообщество в известной степени составляют выдающиеся правоведы (В. Ф. Яковлев, В. Д. Зорькин, Г. А. Гаджиев, М. И. Клеандров и др.).

Разделяя позицию правоведов о том, что в российской правовой системе отсутствует признание на государственном уровне источником права судебного прецедента, вынуждены констатировать тенденции признания нормативного существа у актов КС РФ. Так, разъяснения КС РФ по вопросам существа корпоративной организации, индексации присужденных денежных средств, субсидиарной ответственности участников и менеджмента исключенного из ЕГРЮЛ юридического лица⁶⁷ и по многим другим вопросам сформулировали конкретный порядок применения и толкования соответствующих норм права. При этом принятие упомянутых актов зачастую влекло за собой кардинальные изменения (вектор) судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

Развитие российской правовой системы, в частности на примере сферы норм регулирования реального сектора экономики, свидетельствует о ее самобытном и уникальном характере. Традиционное представление о российской системе как о близкой к романо-германской опровергается переплетением и имплементацией в ней элементов и юридических доктрин, также свойственных англосаксонской, азиатской и мусульманской правовым семьям. Такая сложноструктурированная система норм права России предопределена географией страны, историческими особенностями отдельных ее регионов, этническими и народными традициями, культурными ценностями, а также природными богатствами. Прикладной характер предпринимательского права, нормы которого регулируют складывающиеся общественные отношения, в том числе в сфере промышленного предпринимательства, подтверждает значение данных норм для будущего развития российской экономики и общества.

Глава 2.
Государственная политика в области реального сектора экономики
(правовые аспекты)

§ 1. Промышленная политика России

Развитие реального сектора экономики с постановкой определенных целевых показателей невозможно без прочной и системной основы, которая существует в виде объединенных в одну систему вызовов и рисков, прогнозных оценок (прогнозов), альтернатив (путей развития), оценок результатов развития в предыдущие периоды, имеющегося потенциала, целей, направлений и конкретных мероприятий с указанием сроков реализации, а также специальных правовых форм, в которых эти цели, направления и мероприятия (правовые средства) могут быть достигнуты (реализованы). В общем виде такую систему можно обозначить как «политика», которую государство проводит в различных сферах.

Для развития реального сектора экономики, вне всякого сомнения, важны все политики, которые принимаются на государственном уровне, однако первостепенное значение имеет экономическая политика; понятие «экономическая политика» является нормативным — его активно использовали и используют множество нормативных актов, программных документов и проч.⁶⁸

Ценностную основу для такой политики⁶⁹ создают положения Конституции РФ (в редакции после изменений 2020 г.⁷⁰), в том числе в том значении, в котором конституционным положениям дано толкование КС РФ, ее составляют положения ст. 7 (социальное государство); ст. 8 (единство экономического пространства, свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита всех форм собственности); ст. 34 (право на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию); ст. 35 (защита частной собственности); ст. 55 (в части ограничения прав); ст. 57 (обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, ограничение обратной силы законов, устанавливающих новые налоги или ухудшающих положение налогоплательщиков); ст. 75.1 (указывает, что в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность) и ряд других⁷¹. Эти положения определяют ориентиры для формулирования целевых показателей экономической политики (к примеру, «устойчивый экономический рост страны», «повышение благосостояния граждан», «безопасность» и др.), «коридоры» ограничений, за которые законодатель при формулировании новых нормативных положений не должен выходить, а также указывают на необходимость при формулировании конкретных законоположений руководствоваться принципом баланса различных конституционных ценностей. Правила балансирования конституционных ценностей, принципов и норм, в свою очередь, являются основой для формулирования важнейших правовых позиций КС РФ, касающихся вопросов экономической политики⁷², к примеру, о характеристике Российской Федерации как «правового демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой»⁷³.

«Экономическая политика» может рассматриваться как обобщающее понятие (и формироваться в качестве единого документа)⁷⁴ для различных мер, осуществляемых государством и иными акторами в экономике (экономической сфере)⁷⁵, а может существовать в виде мер, осуществляемых в отдельных сферах общественных отношений (отдельных политик), как то: «политика реформ и стабилизации», «макроэкономическая политика», «структурная политика», «региональная экономическая политика», «антимонопольная политика», «инвестиционная политика», «государственная аграрная политика», «государственная политика в области сельского хозяйства», «агропродовольственная политика», «финансовая политика», «бюджетная политика», «политика в сфере заимствований», «денежно-кредитная политика», «валютная политика», «политика валютного регулирования и валютного контроля», «политика в области внешнеэкономической деятельности», «внешнеэкономическая политика», «внешнеторговая политика», «политика в отношении внешнего долга», «политика закрытия неплатежеспособных банков, «политика отказа от предоставления слабым банкам государственных средств», «политика расходов», «таможенно-тарифная политика», «ценовая политика», «единая политика цен», «политика развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации», «политика в области сбалансированного развития потребительского рынка» и т. д.

Все многочисленные политики⁷⁶, перечисленные выше, объединяют следующие обстоятельства:

– использование в различных федеральных законах, подзаконных нормативных актах, документах прогнозирования и планирования, программных документах, документах стратегического планирования⁷⁷;

– во всех случаях под политикой понимается совокупность (во многих случаях можно говорить о системе) направленных на достижение определенных целей (при разнообразии целеполагания) мер (действий) экономического, управленческого (организационного) и правового⁷⁸ характера, осуществляемых (предполагаемых к осуществлению) государством в целом и (или) отдельными его частями (субъектами Федерации, к примеру), органами и должностными лицами. Таким образом, в виде указанных политик перед нами проявление регулирующей функции государства: вмешательство государства в экономическую деятельность или, точнее, в отношения участников экономической деятельности с целью управления этой деятельностью (то есть задание определенного вектора [векторов] развития⁷⁹), изменения поведения участников экономических отношений (стимулирование к определенному поведению и (или) указание границ допустимого поведения, определение запретов и проч.⁸⁰). В государственно организованном обществе такое вмешательство присутствует всегда (налоги и иные обязанного характера сборы и проч.); без такого вмешательства государство не может решать вопросы безопасности различного свойства (военной, прежде всего). В современном государственно организованном обществе при значительном влиянии различных социальных обязательств, взятых на себя государством (следствие реализации идеи социального государства в разных его проявлениях)⁸¹, наличие такого регулирования (и его отдельные проявления, способы⁸²) неизбежно тем более, оно даже обязательно, что прямо признается правовыми позициями КС РФ⁸³, поскольку в противном случае государство не сможет выполнить свои организующие функции в отношении общества. Вопрос лишь в пределах, формах, способах такого регулирования (вмешательства)⁸⁴, которые зависят от конкретно-исторических условий функционирования того или иного государства. Относительно такого вмешательства следует учитывать правовые позиции КС РФ, который, для целей баланса различных конституционных норм и принципов (ценностей), указал на необходимость преследовать конституционную цель «оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений»⁸⁵.

Анализируя различные политики (как составные элементы общего понятия «экономическая политика»), мы не можем не заметить, что часть из них выступает только в роли инструмента управления общественными процессами (часто в ограниченный период времени, будучи востребованными конкретно-историческими условиями [к примеру, «политика реформ и стабилизации» и ряд других]), оставаясь своего рода «маркером» для действий в той или иной сфере общественных отношений, а другая часть, пройдя, что называется, испытание временем (к примеру, в силу важности соответствующей сферы⁸⁶), не просто выполняет роль такого инструмента, но и становится самостоятельным юридическим феноменом, своего рода импульсом для появления нового регулирования: в связи с указанием наличия определенной политики в качестве отдельного документа (системы документов) появляются положения о форме и порядке разработки и принятия (утверждения, одобрения, согласования и проч.) соответствующей политики (документов, содержащих ее основные положения [цели, направления, способы осуществления]), о компетенции государственных органов и должностных лиц, ее разрабатывающих и реализующих, об экспертном, организационном и бюджетном обеспечении разработки и реализации такой политики и т. д. Говоря иначе, закрепляются специфические правовые формы, в которых положения соответствующей политики находят свое выражение, а также правовые средства, благодаря которым достигаются цели такой политики.

Схожую логику развития имеет понятие «промышленная политика», которое активно используется в политическом⁸⁷ и экономическом дискурсе (в особенности в последнем⁸⁸, поскольку такая политика признается частью общей экономической политики⁸⁹ [одним из ее функциональных видов⁹⁰], целью которой является экономический рост).

Как показывает анализ экономических исследований, тема промышленной политики много лет привлекает исследователей, пытающихся разобраться в ее обосновании, подходах к определению, соотношению с иными видами функциональных политик, эффектами и эффективностью, а также последствиями; однако какого-либо единства ни в одном из указанных (и многих других) вопросов не сложилось. Не сложилось консенсуса даже в части исторических рамок такой политики. Ведь очевидно, что промышленной политикой можно считать как вообще любую политику (как часть общей экономической политики), проводимую государством в сфере промышленности⁹¹, так и только целенаправленную политику по развитию промышленности с целью роста промышленного потенциала страны, однако можно говорить о феномене промышленной политики и только в рамках развития и последующей реализации определенного комплекса теоретических положений («теории промышленной политики»⁹²). Каждый из таких подходов к историческим границам промышленной политики автоматически рождает и разность в ее определениях и подходах к потенциальному инструментарию. Для понимания можно задать вопрос о том, была ли, к примеру, промышленная политика в дореволюционной России и СССР? Если исходить из последнего примера с теорией промышленной политики, то получается, что ее не было и быть не могло, поскольку отсутствовала специальная теория промышленной политики. Если же мы проведем ретроспективный анализ, то обнаружится, что в эти периоды и активно используется само понятие «промышленная политика» для оценки действий государства по развитию производительных сил внутри страны, во внешней торговле и проч.⁹³, и осуществляется целенаправленная реализация мер по изменению распределения ресурсов в целях достижения экономического роста⁹⁴ и приоритетного развития отдельных отраслей промышленности, что в полной мере отражает экономическую сущность промышленной политики⁹⁵.

В дореволюционный, равно как и в советский периоды понятие «промышленная политика» — политическое и экономическое; его нельзя назвать в полной мере понятием правовым: ни один политический документ или нормативный акт не связывал с этим понятием необходимость принятия какого-то специального (отдельного) документа или документов. Промышленному развитию это, впрочем, совершенно не мешало⁹⁶; имевшихся правовых средств для решения вопросов развития промышленности и в дореволюционный, и в советский периоды было вполне достаточно; к примеру, функцию определения политики в сфере промышленности в советский период выполняли документы, которые принимали партийные органы и которые затем «перекладывались» в документы государственного планирования (государственный план); никакой потребности в существовании промышленной политики как отдельного документа (или раздела такого документа) не было; такие подходы к развитию промышленности во многом определялись спецификой социалистической экономики, где производительные силы были сконцентрированы в руках государства.

Совершенно иная ситуация с экономической политикой в сфере промышленности стала складываться в постсоветский период. Для начала необходимо отметить появление значительного негосударственного сектора (причем, что было впервые с 1917 г., в отраслях, в которых традиционно присутствовало только государство как собственник), разгосударствление и приватизацию: появилось множество частных лиц, в собственности которых оказалось значительное число промышленных активов (заводов, фабрик, научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций и т. п.). На структурные изменения собственности «наложился» отказ от тотального, прямого обязательного государственного планирования в том виде, как оно осуществлялось в советский период, распад СССР, разрыв традиционных хозяйственных связей, ставший его следствием, а также проблемы, вызванные экономическими решениями времен позднего СССР (конверсия и проч.). Переход к новым экономическим отношениям привел к отказу от привычных подходов к организации экономики в целом и промышленности в частности, что обосновывалось преобладающим в начале 1990-х гг. подходом к роли «ночного сторожа»⁹⁷, исполняемой государством (как отмечалось в отдельных исследованиях, «в начале реформ предполагалось, что никакой промышленной политики не должно быть — рынок сам все расставит на свои места»⁹⁸).

Однако указанный период длился недолго, и уже в нормативных документах 1992–1993 гг. мы видим появление понятия «промышленная политика». Изначально оно не имело какого-то специального содержания⁹⁹; скорее, можно говорить об осознании государством в лице уполномоченных органов необходимости наличия такой политики в условиях радикальной структурной перестройки экономики; новые экономические условия предопределили и первые попытки описания¹⁰⁰ промышленной политики через структурную конфигурацию промышленных активов, находящихся в разных формах собственности. К примеру, в 1992 г. принимается Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий»¹⁰¹, который в самом названии содержит понятие «промышленная политика».

Определения такой политики в тексте ни непосредственно Указа, ни Временного положения о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, которое было этим Указом утверждено, нет (и, учитывая преобладавшие в тот период воззрения на роль государства, а также явно переходный характер экономики, ожидать появления такого определения вряд ли было возможно), однако цели Указа, в нем обозначенные, — «упорядочение процессов структурной перестройки в промышленности, обеспечение защиты национальных интересов в период широкомасштабной приватизации, создание интегрированных производственно-технологических комплексов при приватизации крупных государственных предприятий и преобразовании добровольных объединений предприятий, составляющих основу промышленного потенциала Российской Федерации» — не оставляют сомнений в задачах, преследуемых документом: сохранение контроля (влияния на процессы правления) государства, причем в новых условиях — действия антимонопольного законодательства (то есть в условиях реализации иной функциональной политики государства — антимонопольной¹⁰²). Не оставляют сомнений и правовые средства, с помощью которых соответствующие цели предполагалось достичь:

– закрепление контрольных пакетов акций приватизируемых предприятий, осуществляющих установленные виды деятельности¹⁰³, в федеральной собственности на определенный срок и установление специального порядка распределения акций при приватизации;

– установление особенностей корпоративного управления (привлечение лиц на контрактной основе для представления интересов государства в советах директоров);

– закрепление специального права («золотой акции»), предоставляющего на определенный срок право вето при принятии собранием акционеров определенных видов решений;

– создание холдинговых компаний для содействия кооперации предприятий-смежников и осуществления ими согласованной инвестиционной политики с указанием ограничений сфер (отраслей), в которых такие холдинговые компании не могут быть созданы, исходя из целей и задач антимонопольной политики.

В 1993 г. вопросы развития промышленности нашли отражение в целом ряде документов. Так, в постановлении Правительства РФ от 23 февраля 1993 г. № 160 «О Плане действий Совета Министров — Правительства Российской Федерации по реализации экономической реформы в 1993 г.»¹⁰⁴ к основным задачам Совета Министров — Правительства РФ в 1993 г. было отнесено проведение активной промышленной политики, предусматривающей опережающее развитие приоритетных отраслей и производств и стимулирование промышленного экспорта; отмечена необходимость усиления социальной направленности экономической реформы путем осуществления, в том числе, и промышленной политики. Соответствующий план действий, утвержденный указанным постановлением, содержал специальный раздел IV «Промышленная политика»¹⁰⁵; планировалась разработка принципов формирования финансово-промышленных групп в приоритетных отраслях промышленности, а также концепции и механизмов реализации промышленной политики России в 1994 г. и на среднесрочную перспективу (утвердить такую концепцию предлагалось указом Президента РФ).

Вопросы развития промышленности находим и в постановлении Правительства РФ от 12 апреля 1993 г. № 306 «О государственной селективной структурной политике в 1993 г.»¹⁰⁶.

Следующий важный документ — Указ Президента РФ от 5 декабря 1993 г. № 2096 «О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации»¹⁰⁷; в преамбуле к этому документу указано, что он принимается «в целях обеспечения структурной перестройки российской экономики, ускорения научно-технического прогресса, повышения экспортного потенциала и конкурентоспособности российских предприятий, повышения управляемости народного хозяйства и проведения активной промышленной политики в условиях приватизации».

Текст этого документа (точнее, прилагаемого к нему Положения о финансово-промышленных группах и порядке их создания) показывает, что государство продолжило реализацию подхода к промышленной политике, заключающегося в структурной конфигурации промышленных активов в новых условиях в виде финансово-промышленных групп: объединения материальных и финансовых ресурсов участников такой группы для повышения конкурентоспособности и эффективности производства, создания рациональных технологических и кооперационных связей, увеличения экспортного потенциала, ускорения научно-технического прогресса, конверсии оборонных предприятий и привлечения инвестиций. Эта логика в части осуществления промышленной политики была продолжена принятием Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах»¹⁰⁸, который, впрочем, большого влияния на промышленное развитие не оказал. Д. В. Мантуров, оценивая (критически) идею финансово-промышленных групп с точки зрения промышленного развития, отмечает, что такие группы «рассматривались государством как инструмент развития конкуренции и одновременно обеспечения стабильности в сфере промышленности. Фактически, — отмечает автор, — это была еще одна попытка создания сильной опоры для власти в обществе, основы проведения преобразований и реализации программ при одновременном решении проблемы ликвидности промышленных предприятий, их финансовой устойчивости. При неразвитом банковском секторе и нестабильных финансовых рынках выход виделся в создании тесных связей “банк — промышленное предприятие”, в которых финансовые организации играли бы роль расчетно-кассовых центров и источников инвестиций»¹⁰⁹. Тренд на появление в правовом поле промышленной политики как части государственной политики нельзя в полной мере назвать устойчивым в указанный период; к примеру, Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу)¹¹⁰, который впервые в новый (постсоветский) период признал важность прогнозирования и программного развития на общегосударственном уровне, закреплял понятие «программа социально-экономического развития Российской Федерации» (как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров). В ст. 4 этого Закона были перечислены элементы содержания такой программы, среди которых указаны и отдельные виды функциональных политик — «макроэкономическая политика», «инвестиционная и структурная политика», «аграрная политика», «экологическая политика», «социальная политика», «региональная экономическая политика» и «внешнеэкономическая политика». Как хорошо видно, «промышленной политике» в этом ряду, к сожалению, места не нашлось.

И это явно не случайно; как показывает анализ работ, в которых исследуется история вопроса о развитии промышленной политики в 1990-е гг.¹¹¹, разработки различного рода программных и концептуальных документов, направленных на формализацию вопросов промышленной политики, продолжались весь период 1990-х гг., однако все попытки неизменно заканчивались неудачей¹¹².

В целом для оценки сущности промышленной политики начала — середины 1990-х гг. интересно такое мнение: «Промышленная политика России соответствует модели поведения частного инвестора, заинтересованного в получении наибольшего дохода на свои средства и вложении их в максимально разнообразные проекты по принципу наибольшей диверсификации. Эта модель не содержит ни одного элемента реализации общенациональных приоритетов, обеспечивающих стране устойчивые сравнительные преимущества, без которых удержать внутренние рынки и прорваться на мировые невозможно»¹¹³.

Логика развития экономических отношений в конце 1990-х гг. (развитие кризисных явлений) приводит к появлению нормативных документов, в которых вопросы промышленной политики начинают рассматриваться сквозь призму преодоления кризисных явлений и стабилизации социально-экономического положения¹¹⁴. В этот период (вплоть до начала 2000-х гг.) промышленная политика выражается в указании (установлении) и реализации довольно разрозненной совокупности различных экономических, организационных и правовых средств, свойственных иным функциональным политикам (налоговым, бюджетным и др.¹¹⁵). Такой подход нельзя назвать дефектным, поскольку, как справедливо отмечается в экономических исследованиях, промышленная политика всегда «объединяет в себе весьма различные и типовые инструменты, характерные для различных видов функциональной политики (таможенной, налоговой, кредитно-денежной, внешнеэкономической, технического регулирования и др.)»¹¹⁶, и тем не менее, как думается, любая отдельная функциональная политика всегда должна обладать как собственными правовыми формами, так и набором специальных инструментов (правовых средств) воздействия на общественные отношения.

После преодоления острой фазы экономического кризиса в начале 2000-х гг. подходы к развитию промышленной политики начинают меняться: от констатации важности ее наличия, попыток структурной перестройки и реализации антикризисных мер государство переходит к формированию стратегического видения развития промышленности, определению приоритетных направлений развития (отраслей) и инструментов достижения и решения масштабных и амбициозных целей и задач как промышленной политики, так и экономической политики в целом за счет использования программно-целевого метода. Следует отметить при этом, что в отдельных экономических исследованиях период 2000-х гг. для целей анализа развития промышленной политики не рассматривают как единый, разделяя его в зависимости от конкретных направлений (векторов) развития промышленной политики на три отрезка: структурная перестройка (2000–2003 гг.), вертикальная отраслевая политика (2004–2007 гг.), компенсационная промышленная политика или антикризисная компенсационная политика (2008–2009 гг.)¹¹⁷.

В 2001 г. принимается Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.)¹¹⁸; этот документ вопросов развития промышленности касается во множестве своих положений, что в целом предопределено амбициозным целеполаганием: стратегической целью в документе заявлено «достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан», что без развития промышленности априори невозможно¹¹⁹. И при этом важно отметить, что документ содержал специальный раздел 3.2.2. «Направления развития промышленности и ее отраслей», который важен тем, что в нем определены контуры будущих подходов к осуществлению промышленной политики: отмечено, что основными механизмами реализации структурной политики в среднесрочный период будут комплекс разрабатываемых федеральных целевых программ, осуществление гибкой таможенной тарифной политики, применение благоприятных таможенных режимов использования импортного технологического оборудования, долгосрочные кредиты Российского банка развития, расширение использования финансовой аренды (лизинга).

Впервые на политико-правовом уровне было признано, что одними частноправовыми средствами, частной инициативой (включая и соответствующие стимулы для негосударственных структур) достичь целей развития промышленности невозможно¹²⁰, а значит, невозможно достичь и стратегических целей развития экономики в целом; закрепление такой правовой формы, как федеральная целевая программа¹²¹, означало коренное изменение роли государства, оно вновь «возвращалось» в качестве главного актора развития, центра принятия стратегических решений в экономике¹²², что означало необходимость создания нужных правовых средств.

В документе формулировались основные направления для реализации цели развития промышленности:

– сохранение и расширение предложения продукции отечественного машиностроения на рынках, где наблюдается повышение платежеспособного спроса;

– выход на мировые рынки с конкурентоспособной продукцией современных технологических укладов.

Указывались также следующие средства развития промышленности (с акцентом на ее отдельные отрасли):

– институциональные преобразования, активизация политики реформирования предприятий, направленной на совершенствование системы управления; повышение ответственности руководителей за последствия принимаемых решений; формирование эффективных собственников; снижение издержек; улучшение финансово-экономических результатов деятельности;

– создание условий для производства конкурентоспособной авиационной техники, обновления парка воздушных судов и продвижения российских самолетов на зарубежные рынки; организация системы лизинга отечественной авиационной техники с обеспечением государственной поддержки в форме государственных гарантий по привлекаемым кредитам, субсидирования части процентной ставки по кредитам банков, участия государства в капитале лизинговых компаний; финансовое оздоровление предприятий, участвующих в лизинговых проектах;

– реструктуризация авиационной промышленности; образование системообразующего ядра авиастроения на базе корпоративных структур, объединяющих предприятия по разработке и производству авиационной техники, ориентированных на создание приоритетных типов гражданских и военных воздушных судов, пользующихся спросом на внутреннем и международном рынках;

– консолидация созданных структур в крупные многопрофильные авиастроительные корпорации холдингового типа, обеспечивающие реализацию всех этапов жизненного цикла авиационной техники военного и гражданского назначения;

– широкомасштабная модернизация производственного аппарата;

– переход к непрерывному инновационному процессу; повышение удельного веса объемов финансирования НИОКР по отношению к расходам на оборудование и строительство.

В развитие этого документа было принято постановление Правительства РФ от 8 ноября 2001 г. № 779 «Об утверждении федеральной целевой программы “Национальная технологическая база” на 2002–2006 гг.»¹²³; целью этого документа было указано развитие национальной технологической базы, способной обеспечить разработку и производство конкурентоспособной наукоемкой продукции для решения приоритетных задач в области социально-экономического развития и национальной безопасности России. В последующем (2007 г.) была утверждена федеральная целевая программа «Национальная технологическая база» на 2007–2011 гг.¹²⁴, цель которой была несколько скорректирована и обозначена как технологическое развитие отечественной промышленности на основе создания и внедрения прорывных, ресурсосберегающих, экологически безопасных промышленных технологий для производства конкурентоспособной наукоемкой продукции. При анализе текста этой программы (как и упомянутой Концепции, положенной в ее основу) можно выделить указание на решение проблем так называемым «программно-целевым методом», «частичным государственным финансированием мероприятий», «осуществлением контроля за расходованием бюджетных средств». В отношении необходимости использования программно-целевого метода в федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007–2011 гг. даны предельно ясные объяснения: «Основной проблемой, на решение которой направлена Программа, является недостаточная конкурентоспособность отечественной наукоемкой промышленности, связанная с отставанием уровня ее технологического развития от уровня передовых стран…¹²⁵ Масштаб и сложность проблемы, ее высокая общегосударственная значимость требуют применения адекватных методов и механизмов, обеспечивающих реализацию первоочередных задач. В настоящее время существует единственный достаточно отработанный и эффективный механизм решения подобных проблем — федеральная целевая программа, позволяющая сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях и согласовать мероприятия по целевым задачам, срокам и ресурсам».

Помимо указанных, принимались и иные федеральные целевые программы, в которых затрагивались вопросы промышленного развития (к примеру, см. федеральную целевую программу «Модернизация транспортной системы России [2002–2010 гг.]», утвержденную постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 «О федеральной целевой программе “ Модернизация транспортной системы России [2002–2010 гг.]”»¹²⁶; федеральную целевую программу «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу», утвержденную постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2011 г. № 91 «О федеральной целевой программе “Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу”»¹²⁷ и др.).

Отдельно следует отметить различные стратегии, в которых определялись направления развития промышленности в отраслевом аспекте¹²⁸ или затрагивались вопросы развития промышленности¹²⁹.

В экономической литературе для оценки ряда решений, принятых в середине 2000-х гг., употребляется понятие «новая промышленная политика», главная цель которой — достижение высокого уровня национальной конкурентоспособности, а содержание — рациональное использование и наращивание преимуществ отраслей, конкурентоспособных на мировом рынке, которые, в свою очередь, будут генерировать импульсы роста в смежные сектора¹³⁰.

Важным документом для анализа развития промышленной политики является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.»¹³¹; этот документ не содержал специального раздела в части промышленной политики (в документе встречается упоминание о необходимости «становления инновационно-промышленной политики»), однако значительная часть содержания этого документа прямо касается определения целей и приоритетов государственной политики в области промышленности в целом и отдельных ее отраслей (интересно, что развитию отдельных отраслей промышленности было уделено особое внимание путем выделения специальных тематических разделов в рамках большого раздела «Развитие высокотехнологичных отраслей» («Авиационная промышленность и двигателестроение», «Ракетно-космическая промышленность», «Судостроительная промышленность», «Радиоэлектронная промышленность», «Атомный энергопромышленный комплекс»), хотя в тексте упоминалось и множество иных отраслей промышленности. По существу, весь документ указывал на необходимость развития промышленности, без которого достичь целей и задач новой экономической политики: повышения национальной конкурентоспособности, экономического роста, создания экономики, конкурентоспособной на мировом уровне, перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития, модернизации традиционных секторов российской экономики, формирования новой экономики — экономики знаний и высоких технологий, превращения инноваций в ведущий фактор экономического роста во всех секторах экономики — невозможно.

Продолжило государство заниматься и структурной перестройкой промышленности; поскольку стало очевидно, что решение ряда общегосударственных задач (ключевой задачи — развития промышленности) только в рамках частной инициативы не достигает положительного результата, а по ряду вопросов (оборонная промышленность) оно объективно невозможно, были созданы новые организационные структуры — государственные корпорации¹³², а также иные юридических лица, контролируемые государством и построенные по холдинговому типу, для концентрации мер государственной поддержки на приоритетных проектах (направлениях) и контроля за выделенными средствами (в различных документах для общего обозначения таких организаций используют понятие «интегрированная структура»), данные организационные структуры совместили возможности, предоставляемые частному юридическому лицу, и публичного характера функции¹³³.

Объективное «нарастание» разнородных программ, стратегий и иных документов потребовало перехода вопросов промышленной политики на новый уровень. Толчком к этому стал Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»¹³⁴; в этом документе, во-первых, было дано поручение Правительству РФ подготовить проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики; во-вторых, в качестве правовой формы реализации целей экономической политики были названы «государственные программы»¹³⁵; в свою очередь, среди них указывались и обязательные к утверждению программы («Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»; «Развитие авиационной промышленности»; «Космическая деятельность России», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности»; «Развитие судостроения»; «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности»). В Указе также устанавливалось, что при необходимости следует осуществить корректировку стратегий, направленных на модернизацию и развитие ведущих секторов экономики, предусмотрев увязку указанных программ и отраслевых стратегий с формируемыми приоритетными технологическими платформами и пилотными проектами инновационных территориальных кластеров.

Таким образом, в правовом пространстве впервые появилось указание на необходимость принятия общего программного документа (государственной программы), целью и предметом которого станут вопросы развития промышленности.

Закон о стратегическом планировании был принят в 2014 г.; его значение как для промышленной политики, так и для иных функциональных политик в целом состоит в том, что впервые на уровне федерального закона была введена система документов стратегического планирования. При этом нельзя не отметить, что данный закон не предусматривает специального документа стратегического планирования в сфере промышленной политики (условно, «стратегия промышленной политики» или «промышленного развития» и т. п.), равно как и требований об отражении вопросов развития промышленности в каком-либо из документов стратегического планирования в качестве обязательной части, хотя ст. 6 Закона о промышленной политике прямо указывает на такое полномочие Правительства РФ, как утверждение документов «стратегического планирования в сфере промышленности» в соответствии с Законом о стратегическом планировании.

Первая государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» была принята в самом конце 2012 г. (распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2539-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности”»¹³⁶), однако уже в 2013 г. было принято несколько новых редакций указанной программы (распоряжения Правительства РФ от 30 января 2013 г. № 91-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности”»¹³⁷, от 27 мая 2013 г. № 850-р «Об утверждении государственной программы “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности”»¹³⁸, от 19 июня 2013 г. № 997-р «О государственной программе Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности”»¹³⁹, от 29 августа 2013 г. № 1535-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности” (в новой редакции)¹⁴⁰»), пока в 2014 г. не была утверждена новая (действующая в настоящее время) программа (постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности”»¹⁴¹).

Анализ текста государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», принятой в 2012 г. (нижеприведенные положения присутствуют и в обновленных вариантах программы, принятых в 2013 г.) показывает следующее:

а) в документе перечислены ключевые вызовы, с которыми сталкивается экономика России в современный период и будет сталкиваться в будущем (включая вступление в ВТО и участие в различных интеграционных проектах);

б) в структуре документа имеется раздел 1 «Общая характеристика сферы реализации государственной программы», содержащий подробные пояснения относительно не только целей программы, но и тех идей, которые привели к его появлению, определили его структуру и содержание:

– дана оценка развитию промышленности в постсоветский период¹⁴²; наиболее важная (политико-правовая) часть этой оценки касается действий (политики) государства с начала 2000-х гг., подчеркивается изменение роли государства в развитии промышленности: «В начале 2000-х гг. стало очевидно, что без участия государства в решении ключевых задач инфраструктурного, инвестиционного и инновационного характера промышленность не сможет выйти на необходимый уровень конкурентоспособности и обеспечить реализацию конкурентных преимуществ на внешнем и внутреннем рынках. Таким образом, для развития этого важнейшего сектора экономики, выведения его на современный технологический, экономический и управленческий уровень было необходимо выработать государственную промышленную политику, определяющую национальные цели и приоритеты в сфере промышленности, сформировать стратегии развития отраслей промышленности и инструменты их реализации. Данная задача стала определяющей в течение последующих семи лет, когда были сформулированы основные положения государственной промышленной политики, разработан и принят комплекс стратегических документов, решений Президента РФ и Правительства РФ, которые определили цели, задачи и направления развития промышленного комплекса страны. Для определения приоритетов развития отдельных отраслей промышленности были разработаны отраслевые стратегии, содержащие меры государственного регулирования, и целевые показатели, которые учитывают особенности отраслевого развития. Отраслевые стратегии и федеральные целевые программы, принятые в их развитие, являются не только эффективным инструментом проведения промышленной политики, но и представляют собой результат выработки согласованного взгляда государства, бизнеса и независимых экспертов на то, каким путем должна развиваться та или иная отрасль промышленности»;

– вышеприведенный фрагмент хорошо иллюстрирует идеологическую основу новой государственной программы — радикальное изменение позиций государства в отношении промышленной политики от попыток развития промышленности в рамках различных функциональных политик традиционными для государства как «ночного сторожа» методами (себя не оправдавшими) до обоснования и формирования отдельной функциональной — промышленной — политики (в разделе можно также встретить словосочетание «новая структурная промышленная политика»):

в) имеется несколько положений, претендующих быть целью промышленной политики (все, кроме генеральной цели, указаны в разных частях раздела 1 «Общая характеристика сферы реализации государственной программы»):

– в качестве генеральной цели программы обозначено «создание в России конкурентоспособной, устойчивой, структурно сбалансированной промышленности (в структуре отраслей, относящихся к предмету программы), способной к эффективному саморазвитию на основе интеграции в мировую технологическую среду и разработке передовых промышленных технологий, нацеленной на формирование новых рынков инновационной продукции, эффективно решающей задачи обеспечения обороноспособности страны»;

– указано, что программа направлена на «интеграцию усилий государства в сфере развития промышленного потенциала, создание системных долгосрочных стимулов для повышения конкурентоспособности российских промышленных компаний на внутреннем и мировом рынке»;

– отмечено, что положения программы «должны лечь в основу новой структурной промышленной политики, которая позволит наилучшим образом использовать имеющиеся конкурентные преимущества для качественного скачка в развитии отечественной промышленности»;

– в качестве требований к промышленной политике (по существу, в этом фрагменте речь тоже о целеполагании) указано, что «промышленная политика государства должна быть ориентирована на решение системных проблем, тормозящих выход промышленности на инновационный путь развития»¹⁴³;

г) как хорошо видно из текста Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», рассматриваемая программа (государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности») не признавалась единственной и единой формой для отражения вопросов промышленной политики, поскольку документ предусматривал принятие, помимо общей государственной программы развития промышленности, еще и отдельных государственных программ для развития некоторых отраслей промышленности (авиационной, космической, фармацевтической и медицинской промышленности, судостроения, электронной и радиоэлектронной промышленности).

Эта особенность подчеркивается и при описании основных характеристик программы (к примеру, при описании генеральной цели указывается на «структуру отраслей, относящихся к предмету программы»); таким образом, имеется некоторый диссонанс между названием программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», которое носит общий характер, и ее частично отраслевым характером;

д) программа включала в себя обобщенные характеристики основных мероприятий самой программы, ведомственных целевых программ и подпрограмм, а также отдельные подпрограммы, в которых предусматривались направления развития по отдельным отраслям и сферам¹⁴⁴; структуры программы в новых редакциях, принятых в 2013 г., в целом не отличаются от первоначальной программы;

е) обращает на себя внимание специальный раздел «Обобщенная характеристика мер государственного регулирования», под которыми понимаются меры государственной поддержки отраслей промышленности, направленные на стимулирование предприятий в части перехода на стандарты работы развитой экономической системы; к таким мерам документ относил:

– федеральные целевые программы, реализация которых предполагает совершенствование национальной технологической базы в целом, а также развитие высокотехнологичных отраслей отечественного промышленного комплекса;

– комплекс субсидий и взносов в уставные капиталы, нацеленных на сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала (субсидирование процентных ставок по кредитам и др.);

– финансирование научных исследований и опытно-конструкторских работ вне рамок федеральных целевых программ, в том числе выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам и научное сопровождение инновационных проектов государственного значения (важнейшие инновационные проекты) в рамках государственно-частного партнерства;

– перечень инструментов, позволяющих обеспечить паритет или выравнивание условий входа в ту или иную отрасль или на рынок готовой продукции в разных странах: от проведения двусторонних и многосторонних переговоров на уровне правительств и глав государств до поддержки участников выставочно-ярмарочных мероприятий;

– инструменты нормативного правового характера, совершенствование которых обеспечит устойчивое функционирование отраслей промышленности, их инновационное развитие и технологическую модернизацию;

– инструменты таможенно-тарифного регулирования и механизмы налогового стимулирования;

– комплекс инструментов, нацеленных на создание эффективной системы технического регулирования, совершенствование национальной системы стандартизации и обеспечение единства измерений в интересах повышения качества жизни населения и конкурентоспособности экономики.

Применительно к отдельным подпрограммам указаны специальные меры, которые, по мнению разработчиков этой программы, в наибольшей степени отвечают достижению целей и задач (к примеру, в части подпрограммы по станкоинструментальной промышленности указаны таможенно-тарифное регулирование и расширение государственно-частного партнерства, в том числе в рамках профильных технологических платформ и инновационных территориальных кластеров).

Анализ этого раздела показывает, что при составлении государственной программы вопросы правовой формы промышленной политики еще не получили специального развития; как хорошо видно из текста, «меры государственного регулирования» включают как саму правовую форму, в которую облекаются положения, составляющие содержание промышленной политики (например, федеральные целевые программы), так и конкретные инструменты (правовые средства) достижения целей и задач такой политики; причем среди таких мер отдельно обозначены «инструменты нормативного правового характера» без детализации того, что под ними понимается.

Государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» 2014 г. отличается от программы 2012 г. (во всех ее редакциях), причем в особенности в действующей редакции, однако и в этой программе правовая часть не является сильной стороной.

Закон о промышленной политике, принятый в 2014 г., с одной стороны, продолжает тенденцию по изменению политики государства в части целеполагания и используемых инструментов (средств) для развития промышленности, но, с другой стороны, является качественно новым этапом развития промышленной политики — это понятие переходит из документов стратегического планирования, где оно лишь упоминается как часть какой-то иной функциональной политики (к примеру, структурной), в разряд самостоятельных правовых феноменов, закрепляемых на уровне отдельного федерального закона, причем с определением содержательных элементов такой политики и ее правовых форм¹⁴⁵.

Для понимания целей принятия этого закона интересна исключительно подробная пояснительная записка к соответствующему законопроекту (проекту Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» № 555597-6¹⁴⁶). В ней указывается на отсутствие комплексного законодательного акта, регламентирующего отношения, возникающие между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при формировании и реализации промышленной политики в Российской Федерации; отмечается, что новый закон, «носящий фундаментальный характер», должен стать основой для реализации ключевых инструментов промышленной политики, заложенных в программных документах, «систематизировать меры стимулирования промышленной деятельности» и определить полномочия государственных органов и органов местного самоуправления при реализации промышленной политики. В пояснительной записке особо отмечается необходимость учета на нормативном уровне фактора участия России в ВТО, в связи с чем, как отмечено, законопроект «определяет новые принципы государственной поддержки промышленности, соответствующие требованиям ВТО», а также целей и задач промышленной политики в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». В содержании указанной пояснительной записки постоянно подчеркивается, что закон будет регулировать как вопросы формирования, так и вопросы реализации промышленной политики.

Таким образом, изначально (при проектировании) авторы Закона о промышленной политике не предполагали разрабатывать его как специальный закон о стратегическом планировании в области промышленности — его содержание уже на стадии проекта было сложным, поскольку описание «реализации промышленной политики» предполагает установление конкретных мер (инструментов¹⁴⁷); такой подход создал определенные риски для будущего закона, связанные с потенциальным «утяжелением» в процессе его действия, за счет описания таких мер в целом или применительно к отдельным сферам промышленности.

Такие риски частично реализовались, что хорошо видно при сравнении первоначальной структуры и содержания Закона о промышленной политике с его актуальной на момент написания настоящей работы редакцией.

Первоначально Закон о промышленной политике состоял из 23 статей, разделенных на 5 глав: глава 1 «Общие положения», глава 2 «Стимулирование деятельности в сфере промышленности», глава 3 «Территориальное развитие промышленности», глава 4 «Особенности промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе», глава 5 «Заключительные положения». По структуре закона хорошо заметно, что его разработчики, по существу, выделили в нем 2 части — общую (для регулирования вопросов формирования и развития промышленной политики в целом) и специальную (для промышленной политики в области оборонно-промышленного комплекса, что выглядит логичным и объективно обусловленным вопросами безопасности). Немаловажно отметить, что структура закона учитывает территориальный аспект развития промышленного потенциала страны, что является развитием концептуальных положений, принятых ранее¹⁴⁸ — еще в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.», говорилось о необходимости сбалансированного пространственного развития, указывалось на необходимость формирования новых территориальных центров роста как в районах освоения новых сырьевых ресурсов, так и в традиционных регионах концентрации инновационного, промышленного и аграрного потенциала России, снижения масштабов регионального неравенства, создания разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения.

За время своего существования этот закон менялся 12 раз, причем в том числе и в части структуры. В настоящее время этот закон включает 33 статьи, разделенные на 7 глав: к существовавшим изначально 5 главам добавились еще 2 — глава 2.1 «Специальный инвестиционный контракт» (6 статей) и глава 4.1 «Особенности промышленной политики в сфере проектирования, строительства, ремонта, утилизации судов» (3 статьи), также добавились 2 статьи, касающиеся регулирования технопарков (ст. 19.1 и 19.2).

Первая из указанных глав появилась в результате принятия Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О промышленной политике в Российской Федерации” в части регулирования специальных инвестиционных контрактов»¹⁴⁹; положения о специальных инвестиционных контрактах (СПИК) существовали в Законе о промышленной политике изначально; анализ пояснительной записки к соответствующему законопроекту № 689101-7¹⁵⁰ (будущему Федеральному закону от 2 августа 2019 г. № 290-ФЗ) показывает, что никакого содержательного объяснения такого изменения структуры закона в нем нет (имеются ссылки на различные поручения и указано, что закон принимается «в целях совершенствования механизма СПИК для максимального обеспечения конкуренции в процессе его реализации и привлечения долгосрочных негосударственных инвестиций в высокотехнологичные проекты путем введения новых форм СПИК»). В результате внесения указанных изменений при сохранении прежней статьи, которая определяет специальный инвестиционный контракт как одну из мер стимулирования (ст. 16), в новой главе появились еще 6 статей, которые касаются содержания такого контракта, порядка его заключения, действия и прекращения (ст. 18.1 «Предмет и стороны специального инвестиционного контракта», ст. 18.2 «Содержание специального инвестиционного контракта», ст. 18.3 «Порядок заключения, изменения, расторжения и прекращения действия специального инвестиционного контракта», ст. 18.4 «Стабильность условий ведения хозяйственной деятельности для инвестора», ст. 18.5 «Контроль за выполнением инвесторами обязательств по специальным инвестиционным контрактам», ст. 18.6 «Ответственность сторон специального инвестиционного контракта»).

Вторая из указанных глав стала результатом принятия Федерального закона от 7 октября 2022 г. № 390-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О промышленной политике в Российской Федерации”»¹⁵¹; в результате Закон о промышленной политике был не только дополнен новой главой, но и пополнился 3 новыми статьями — ст. 22.1 «Формирование и реализация промышленной политики в сфере проектирования, строительства, ремонта, утилизации судов», ст. 22.2 «Формирование и реализация промышленной политики в области определения ориентировочной стоимости строительства судна, а также в области проведения проверки достоверности (экспертизы) обоснований ориентировочной стоимости строительства судна и цен проектирования, строительства, ремонта, утилизации судна», ст. 22.3 «Формирование и реализация промышленной политики в области определения трудоемкости проектирования, строительства, ремонта, утилизации судна». В отличие от ранее рассмотренных изменений, подобного рода положений ранее Закон о промышленной политике не содержал. Пояснительная записка к соответствующему законопроекту № 135674-8¹⁵² (будущему Федеральному закону от 7 октября 2022 г. № 390-ФЗ) показывает, что основанием для соответствующих изменений стал План мероприятий по реализации Стратегии развития судостроительной промышленности на период до 2035 г., утвержденный распоряжением Правительства РФ от 5 ноября 2020 г. № 2868-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии развития судостроительной промышленности на период до 2035 г.»¹⁵³.

Третьим изменением в структуре Закона о промышленной политике стал учет специфики регулирования вопросов деятельности технопарков; эти изменения были внесены Федеральными законами от 27 июня 2018 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О промышленной политике в Российской Федерации”»¹⁵⁴ (введена ст. 19.1, касающаяся промышленных технопарков¹⁵⁵) и от 13 июня 2023 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О промышленной политике в Российской Федерации” и статью 44 Федерального закона “Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации”»¹⁵⁶ (введена ст. 19.2, касающаяся технопарков в сфере высоких технологий¹⁵⁷).

Остальные изменения Закона о промышленной политике с 2014 г. (Федеральные законы от 13 июля 2015 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О Государственной корпорации по космической деятельности ″Роскосмос″»¹⁵⁸; от 3 июля 2016 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁵⁹; от 31 декабря 2017 г. № 486-ФЗ «О синдицированном кредите (займе) и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁶⁰; от 20 июля 2020 г. № 225-ФЗ «О внесении изменения в статью 21 Федерального закона “О промышленной политике в Российской Федерации”»¹⁶¹; от 1 мая 2022 г. № 130-ФЗ «О внесении изменений в статьи 11 и 14 Федерального закона “О промышленной политике в Российской Федерации”»¹⁶²; от 14 июля 2022 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁶³; от 5 декабря 2022 г. № 496-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О промышленной политике в Российской Федерации”»¹⁶⁴; от 24 июля 2023 г. № 371-ФЗ «О внесении изменений в статью 18.1 Федерального закона “О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции ″Ростех″ и статьи 3 и 13 Федерального закона “О промышленной политике в Российской Федерации”»¹⁶⁵) структуры Закона не меняли.

Анализ изменений Закона о промышленной политике показывает, что его изначальная предметная широта — отношения, возникающие между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере промышленности, организациями, входящими в состав инфраструктуры поддержки указанной деятельности, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при формировании и реализации промышленной политики в Российской Федерации (ст. 1) — с одной стороны, создает значительный потенциал для развития нормативного регулирования, однако, с другой стороны, позволяет наполнять текст этого закона положениями, которые могли быть установлены на ином уровне правового регулирования (подзаконные акты).

Если первоначальная логика предполагала обоснованное выделение в структуре положений об оборонно-промышленном комплексе, то в настоящее время появились части, которые объяснить логикой структурирования Закона о промышленной политике (в том виде, как эта логика изложена в пояснительной записке к соответствующему законопроекту) нельзя; или если принята иная логика, тогда надо описывать в законе вообще все особенности отраслевых аспектов промышленной политики, а не только в сферах оборонно-промышленного комплекса и проектирования, строительства, ремонта, утилизации судов, тем более что сам Закон (ст. 2) содержит специальное изъятие — его положения не применяются к отношениям, связанным с производством спиртосодержащей пищевой продукции, алкогольной продукции и производством табачных изделий. Соответственно, в будущем следует более внимательно отнестись как к общей части этого Закона, то есть к положениям, применимым для всех отраслей промышленности, так и к специальной части — описанию отраслевых аспектов и различных изъятий.

Появление норм о технопарках разного рода, с одной стороны, объяснимо — Закон изначально проектировался как нормативный акт, содержащий стимулирующие положения, поэтому появление этих положений вполне удачно вписывается в указанную логику. Однако вызывает вопрос сама инкорпорация в текст Закона о промышленной политике видов технопарков, весьма схожих по своим функциям, без объяснения иных причин, кроме необходимости распространения на очередной вид технопарка соответствующих льгот; такие правовые решения ставят вопрос даже не столько о соблюдении принципа юридической экономии при проектировании изменений в законодательство, сколько об их экономической целесообразности (обоснованности).

В результате внесения перечисленных изменений текст Закона о промышленной политике в его современной редакции начинает превращаться в «лоскутное одеяло»; если логика внесения изменений в него будет продолжена в том же ключе, есть вполне вероятный риск превращения этого Закона из правовой формы промышленной политики, положения которой удобны для применения, связаны определенным замыслом, имеют понятную логику изложения и структурирования, в свод различных, не связанных между собой правоположений о развитии различных сфер промышленности и иных положений, часто оперативного характера, с диспропорциональным регулированием отдельных его частей.

К числу важнейших положений Закона о промышленной политике следует отнести определение промышленной политики (ст. 3) как комплекса правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции. Несмотря на предельно общий характер этого определения, как думается, ценность представляет сам факт того, что оно закреплено на уровне федерального закона¹⁶⁶. С политико-правовой точки зрения и включение в название закона слов «промышленная политика» (что для законов несвойственно), и наличие определения такой политики означает признание важности данного вида политики для развития страны в целом.

Закон о промышленной политике (ст. 4) формулирует цели, задачи и принципы такой политики. В числе целей названы:

– формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития;

– обеспечение обороны страны и безопасности государства;

– обеспечение занятости населения и повышение уровня жизни граждан Российской Федерации.

Как видно из формулировок указанных целей, они в той или иной степени представляют собой «перенесение» на уровень закона тех положений, которые ранее формулировались в различных документах политико-правового характера, причем если часть таких целей не вызывает никаких вопросов (вторая и третья цели), то первая цель явно не уровня федерального закона — это, скорее, положение документа стратегического планирования, причем для определенного периода времени. В таком виде эти цели частично замещают отсутствие в Законе о стратегическом планировании указания на специальный документ стратегического планирования в сфере промышленного развития; эту мысль можно выразить и несколько иначе: таким документом для этой сферы в настоящее время является отчасти сам Закон о промышленной политике.

К числу задач промышленной политики ст. 4 Закона о промышленной политике относит:

– создание и развитие современной промышленной инфраструктуры, инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности, соответствующих целям и задачам, определенным документами стратегического планирования на федеральном уровне;

– создание конкурентных условий осуществления деятельности в сфере промышленности по сравнению с условиями осуществления указанной деятельности на территориях иностранных государств;

– стимулирование субъектов деятельности в сфере промышленности к внедрению результатов интеллектуальной деятельности и освоению производства инновационной промышленной продукции;

– стимулирование субъектов деятельности в сфере промышленности к рациональному и эффективному использованию материальных, финансовых, трудовых и природных ресурсов, к обеспечению повышения производительности труда, внедрению импортозамещающих, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий;

– увеличение выпуска продукции с высокой долей добавленной стоимости и поддержка экспорта такой продукции;

– поддержку технологического перевооружения субъектов деятельности в сфере промышленности, модернизацию основных производственных фондов исходя из темпов, опережающих их старение;

– снижение риска чрезвычайных ситуаций техногенного характера на объектах промышленной инфраструктуры;

– обеспечение технологической независимости национальной экономики.

Перечисленные задачи предполагают довольно интересный подход к компоновке правовых средств с преобладанием стимулов, поскольку иными правовыми средствами достичь указанных целей сложно. Эту мысль подтверждает и структура закона, где выделяется специальный раздел по мерам стимулирования.

Основными принципами промышленной политики ст. 4 Закона о промышленной политике называет:

– программно-целевой метод формирования документов стратегического планирования в сфере промышленности;

– измеримость целей развития промышленности и реализации мер стимулирования субъектов деятельности в сфере промышленности;

– мониторинг эффективности промышленной политики и контроль за ее реализацией;

– применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования;

– координацию мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

– рациональное сочетание форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики, мер прямого и косвенного стимулирования деятельности в сфере промышленности;

– обеспеченность ресурсами и их концентрация на развитии приоритетных отраслей промышленности;

– информационную открытость при разработке промышленной политики и применении мер стимулирования деятельности в сфере промышленности с учетом интересов безопасности государства;

– равный доступ субъектов деятельности в сфере промышленности к получению государственной поддержки в соответствии с условиями ее предоставления;

– интеграцию науки, образования и промышленности;

– учет интересов субъектов Российской Федерации в решении вопросов функционирования и развития оборонно-промышленного комплекса при условии соблюдения приоритета федеральных интересов.

В целом такая компоновка принципов лежит в логике целей и задач Закона о промышленной политике и находит свое развитие в содержании его норм.

Несколько проблематично выглядит вопрос о системе правового регулирования отношений при формировании и реализации промышленной политики. Этот вопрос легко объясним, если учитывать предыдущие исторические этапы развития нормативного регулирования в сфере промышленной политики, включая и то обстоятельство, что Закон о стратегическом планировании (равно как и Закон о промышленной политике) никакого специального документа стратегического планирования для промышленности не указывает. Формально системе правового регулирования посвящена всего одна статья Закона о промышленной политике (ст. 2), однако она носит довольно общий характер, в связи с чем необходимо учитывать и иные статьи этого закона (ст. 5–8).

Исходя из указанных положений, система правового регулирования отношений при формировании и реализации промышленной политики может быть описана следующим образом:

а) федеральный уровень регулирования:

– федеральные законы, среди которых прямо назван Закон о промышленной политике и косвенно (при отсутствии в настоящее время какого-либо специального регулирования) — Закон о стратегическом планировании; ст. 5 Закона о промышленной политике также оперирует понятием «законодательство», говоря о том, что полномочия Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в области формирования и реализации промышленной политики определяются законодательством в области использования атомной энергии и Законом о промышленной политике, а полномочия Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» в области формирования и реализации промышленной политики определяются законодательством в области космической деятельности. В целом очевидно, что даже при наличии специального Закона о промышленной политике вопросы развития промышленной политики реализуются¹⁶⁷ с помощью множества различных федеральных законов, и указание в ст. 2 этого Закона на «другие федеральные законы», принятые именно в соответствии с Законом о промышленной политике, является в настоящее время не более чем декларативным положением. Частично это проблема вытекает из весьма общего описания предмета регулирования Закона о промышленной политике, в результате чего часть этого предмета — «формирование» — пересекается с предметом Закона о стратегическом планировании, а вторая часть — «реализация» — явно пересекается с множеством отраслевых законов и иных актов, регулирующих такое же множество различных аспектов, связанных с промышленным производством (безопасность, техническое регулирование и проч.), инвестированием и другими вопросами, имеющими отношение к функционированию и развитию промышленности. Закон о промышленной политике не вводит специального названия определенного массива законодательства (к примеру, «законодательство о промышленной политике» или иные варианты), и, видимо, не случайно, а в силу отмеченных выше проблем с его предметной областью; таким образом, говорить о системе регулирования вопросов формирования и реализации промышленной политики на уровне федерального законодательства пока можно с очень большой долей условности;

– иные нормативные правовые акты Российской Федерации. В данном случае имеются в виду акты Президента РФ и Правительства РФ. Специальных положений об издании Президентом РФ актов в сфере формирования и реализации промышленной политики Закон о промышленной политике не содержит. Между тем такие положения присутствуют в указах Президента РФ по различным вопросам; в качестве только одного примера упомянем сферу военно-технического сотрудничества — Указы Президента РФ от 10 сентября 2005 г. № 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами»¹⁶⁸, от 18 января 2007 г. № 54 «О некоторых вопросах военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами»¹⁶⁹, от 26 апреля 2021 г. № 249 «О некоторых вопросах военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами»¹⁷⁰. Немаловажно отметить, что Президентом РФ принят ряд документов стратегического планирования, создающих определенные ориентиры как для формирования, так и для реализации промышленной политики (к примеру, см. Военную доктрину Российской Федерации, утвержденную Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-2976¹⁷¹, Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»¹⁷², и др.). Компетенция Правительства РФ описана в ст. 6 Закона о промышленной политике довольно подробно; эта статья указывает на то, что Правительство РФ определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере реализации промышленной политики, в том числе по разработке проектов документов стратегического планирования промышленности, с указанием полномочий таких органов в части нормативного регулирования¹⁷³.

Положения о компетенции Правительства РФ в сфере формирования и реализации промышленной политики находят свое выражение в принятии многочисленных документов (концепций, стратегий, государственных программ и иных документов, нацеленных на развитие положений Закона о промышленной политике), направленных на развитие (или касающихся развития) промышленности в целом или ее отдельных отраслей (сфер); к примеру, см.:

– постановление Правительства РФ от 31 июля 2015 г. № 779 «О промышленных кластерах и специализированных организациях промышленных кластеров»¹⁷⁴;

– Стратегию развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 2 июня 2016 г. № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 г.»¹⁷⁵;

– постановление Правительства РФ от 28 марта 2017 г. № 344-11 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации “Развитие атомного энергопромышленного комплекса”»¹⁷⁶;

– Стратегию развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 17 августа 2017 г. № 1756-р «Об утверждении Стратегии развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 г. и плана мероприятий по ее реализации»¹⁷⁷;

– постановление Правительства РФ от 20 сентября 2017 г. № 1135 «Об отнесении продукции к промышленной продукции, не имеющей произведенных в Российской Федерации аналогов, и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»¹⁷⁸;

– постановление Правительства РФ от 27 декабря 2019 г. № 1863 «О промышленных технопарках и управляющих компаниях промышленных технопарков»¹⁷⁹;

– Сводную стратегию развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 г. и на период до 2035 г., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 июня 2020 г. № 1512-р «Об утверждении Сводной стратегии развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 г. и на период до 2035 г.»¹⁸⁰;

– постановление Правительства РФ от 16 июля 2020 г. № 1048 «Об утверждении Правил заключения, изменения и расторжения специальных инвестиционных контрактов»¹⁸¹;

– Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2021 г. № 3052-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.»¹⁸²;

– Стратегию развития автомобильной промышленности Российской Федерации до 2035 г., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2022 г. № 4261-р «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации до 2035 г.»¹⁸³;

– Концепцию технологического развития на период до 2030 г., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 20 мая 2023 г. № 1315-р¹⁸⁴, и многие другие документы;

б) регулирование на уровне субъектов Российской Федерации. Статья 2 Закона о промышленной политике в качестве источников регулирования указывает на «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере промышленной политики»; полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере промышленной политики установлены ст. 7 Закона о промышленной политике, среди них названы:

– принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

– разработка и реализация региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

– содействие развитию межрегионального и международного сотрудничества субъектов деятельности в сфере промышленности;

– информирование субъектов деятельности в сфере промышленности об имеющихся трудовых ресурсах и о потребностях в создании новых рабочих мест на территориях субъектов Российской Федерации;

– установление дополнительных требований к индустриальным (промышленным) паркам, управляющим компаниям индустриальных (промышленных) парков, промышленным технопаркам, управляющим компаниям промышленных технопарков, технопаркам в сфере высоких технологий, управляющим компаниям технопарков в сфере высоких технологий, промышленным кластерам, специализированным организациям промышленных кластеров в целях применения мер стимулирования деятельности в сфере промышленности за счет имущества и средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

– осуществление иных предусмотренных Законом о промышленной политике и иными федеральными законами полномочий в сфере промышленной политики.

К числу иных федеральных законов, определяющих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере промышленной политики, следует отнести Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»¹⁸⁵ (ст. 44); при этом содержательно описание в этой статье полномочий не сильно отличается от указанных выше положений ст. 7 Закона о промышленной политике¹⁸⁶. Перечислить все федеральные законы, в которых такая компетенция может затрагиваться, довольно сложно в силу отмеченного выше отсутствия самой системы федеральных законов, регулирующих вопросы реализации промышленной политики;

в) регулирование актами органов местного самоуправления. В ст. 2 Закона о промышленной политике этот уровень регулирования не упоминается, тогда как ст. 8 этого Закона прямо указывает на полномочия органов местного самоуправления в сфере промышленной политики; отмечается, что такие органы вправе осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности на территориях муниципальных образований в соответствии с Законом о промышленной политике, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При анализе системы правового регулирования в сфере формирования и реализации промышленной политики обращает на себя внимание отсутствие специального законодательного массива, что частично подчеркивает новизну предметов (их незавершенность, «облачный», если так можно выразиться, характер) правового регулирования Закона о промышленной политике; как думается, здесь в будущем потребуется довольно серьезная работа по более четкому описанию границ предметной области этого закона.

Важным для понимания процесса реализации промышленной политики является вопрос о правовых средствах, которыми государство обеспечивает такую реализацию. Отметим ряд принципиальных положений:

Во-первых, следует отметить, что разработчики Закона о промышленной политике при описании правовых средств избежали значительного риска, который мог бы существенно снизить регулятивный потенциал этого нормативного акта, — создания явных или имплицитных ограничений реализации конкретных стратегий. Можно констатировать, что Закон о промышленной политике не создает ограничений для проведения любой известной (горизонтальной, вертикальной и др.) модели промышленной политики¹⁸⁷. Это его сильная сторона.

Во-вторых, основным правовым средством в сфере промышленного развития являются стимулы и позитивные обязывания, что предопределяется целями, задачами и принципами промышленной политики, закрепленными в Законе о промышленной политике, его общим смыслом, направленностью на повышение эффективности отечественных промышленных активов, на инновационный тип предпринимательской активности¹⁸⁸; это существенно отличает данный Закон от многих нормативных актов, в которых основной упор делается на традиционных дозволениях и запретах.

В-третьих, многие правовые средства, используемые для реализации промышленной политики (как в самом Законе о промышленной политике, так и в иных нормативных актах), представляют собой любопытное пересечение (симбиоз) частных и публичных элементов. В качестве примеров стоит отметить:

– создание государственных фондов развития промышленности (ст. 11 Закона о промышленной политике) — некоммерческих организаций в форме фонда или автономного учреждения, которые предоставляют финансовую поддержку субъектам деятельности в сфере промышленности в любой соответствующей законодательству Российской Федерации форме, в том числе в форме займов, грантов, взносов в уставный капитал, финансовой аренды (лизинга). По существу, в форме таких фондов создается возможность финансирования со стороны государства проектов в сфере промышленного развития, минуя коммерческий кредит со всеми его рисками;

– институт специального инвестиционного контракта (ст. 16, 18.1–18.6 Закона о промышленной политике), являющийся примером государственно-частного партнерства, в соответствии с которым одна из его сторон — публично-правовое образование (образования) обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, обеспечивать стабильность условий ведения хозяйственной деятельности;

– обязывание определенных участников экономических отношений направлять часть полученного дохода на промышленное развитие. К примеру, в соответствии с Указами Президента РФ от 18 января 2007 г. № 54 «О некоторых вопросах военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» и от 26 апреля 2021 г. № 249 «О некоторых вопросах военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» предусматривается обязанность государственного посредника в сфере военно-технического сотрудничества при заключении договоров комиссии с организациями — разработчиками и производителями продукции военного назначения включать в них положение, предусматривающее обязанность указанных организаций направлять средства в размере разницы между ценой контракта, заключаемого государственным посредником с иностранным заказчиком, и ценой договора комиссии (с учетом расходов, связанных с поставкой продукции военного назначения иностранным заказчикам) на финансирование перспективных разработок вооружения и военной техники и увеличения объемов выпускаемой продукции военного назначения.

В связи с развитием интеграционных процессов на евразийском пространстве (территории бывшего СССР) промышленная политика Российской Федерации претерпевает значительные трансформации, масштаб которых в перспективе будет только нарастать.

В первую очередь отметим, что в связи с формированием Евразийского экономического союза (ЕАЭС) (Договор о Евразийском экономическом союзе подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.) происходит разделение на национальную промышленную политику государств, подписавших указанный Договор, включая Российскую Федерацию, и промышленную политику в рамках Евразийского экономического союза¹⁸⁹ (ст. 92 Договора о Евразийском экономическом союзе), которая определяется в п. 1 Протокола о промышленном сотрудничестве (Приложение № 27 к Договору о Евразийском экономическом союзе) как деятельность государств — членов Евразийского экономического союза по основным направлениям промышленного сотрудничества, осуществляемая государствами — членами Евразийского экономического союза как самостоятельно, так и при консультативной поддержке и координации Евразийской экономической комиссии (ЕЭК)¹⁹⁰; такая политика формируется государствами — членами Евразийского экономического союза по основным направлениям промышленного сотрудничества, утверждаемым Евразийским межправительственным советом, и осуществляется ими при консультативной поддержке и координации Евразийской экономической комиссии.

Для анализа данных положений представляется важной квалификация промышленной политики в рамках Евразийского экономического союза, данная в Консультативном заключении Суда Евразийского экономического союза от 23 ноября 2021 г. № СЕ-2-2/1-21-БК¹⁹¹; указанный орган, толкуя положения Договора о Евразийском экономическом союзе о различных видах политик, проводимых в рамках этого объединения (единой, скоординированной и согласованной политики), указал, что промышленная политика в рамках Евразийского экономического союза «составляет скоординированную политику¹⁹², которая осуществляется при консультативной поддержке и координации Комиссии (Евразийской экономической комиссии. — Прим. авт.) в рамках сотрудничества на основе общих подходов, согласованных в Союзе, но с учетом тех, которые изложены в основных направлениях промышленного сотрудничества в рамках Союза. При этом государства-члены самостоятельно формируют национальные промышленные политики, ориентированные на нужды экономики конкретного государства».

Целями осуществления промышленной политики в рамках Евразийского экономического союза заявлены: ускорение и повышение устойчивости промышленного развития, повышение конкурентоспособности промышленных комплексов государств — членов Евразийского экономического союза, осуществление эффективного сотрудничества, направленного на повышение инновационной активности, устранение барьеров в промышленной сфере, в том числе на пути движения промышленных товаров государств — членов Евразийского экономического союза (п. 3 ст. 92 Договора о Евразийском экономическом союзе).

Договором о Евразийском экономическом союзе (п. 6 ст. 92) установлено, что государства — члены Евразийского экономического союза разрабатывают Основные направления промышленного сотрудничества, утверждаемые Евразийским межправительственным советом, включающие, в том числе, приоритетные виды экономической деятельности для промышленного сотрудничества и чувствительные товары¹⁹³.

Пункт 4 ст. 92 Договора о Евразийском экономическом союзе определяет действия, которые могут совершать государства — члены Евразийского экономического союза для достижения целей осуществления промышленной политики в рамках Евразийского экономического союза:

– взаимное информирование о планах развития промышленности;

– регулярные встречи (консультации) представителей уполномоченных органов государств — членов Евразийского экономического союза, отвечающих за выработку и осуществление национальной промышленной политики, в том числе на площадке Евразийской экономической комиссии;

– разработка и реализация совместных программ развития приоритетных видов экономической деятельности для промышленного сотрудничества;

– разработка и согласование перечня чувствительных товаров;

– реализация совместных проектов, в том числе по развитию инфраструктуры, необходимой для повышения эффективности промышленного сотрудничества и углубления промышленной кооперации государств — членов Евразийского экономического союза;

– развитие технологических и информационных ресурсов для целей промышленного сотрудничества;

– проведение совместных научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок с целью стимулирования высокотехнологичных производств;

– реализация иных мер, направленных на устранение барьеров и развитие взаимовыгодного сотрудничества.

Пунктом 9 ст. 92 Договора о Евразийском экономическом союзе установлен перечень инструментов, которые могут разрабатывать и применять для реализации промышленного сотрудничества в рамках Евразийского экономического союза его государства-члены при консультативной поддержке и координации Евразийской экономической комиссии:

– стимулирование взаимовыгодной промышленной кооперации в целях создания высокотехнологичной, инновационной и конкурентоспособной продукции;

– совместные программы и проекты при участии государств — членов Евразийского экономического союза на взаимовыгодной основе;

– совместные технологические платформы и промышленные кластеры;

– иные инструменты, содействующие развитию промышленного сотрудничества.

Пункт 2 ст. 92 Договора о Евразийском экономическом союзе устанавливает принципы промышленной политики в рамках Евразийского экономического союза, к числу которых отнесены:

– равноправие и учет национальных интересов государств — членов Евразийского экономического союза;

– взаимовыгодность;

– добросовестная конкуренция;

– недискриминация¹⁹⁴;

– транспарентность.

Выделение таких принципов вполне логично внутри экономического интеграционного объединения, в рамках которого необходимо учитывать интересы всех его участников, что создает (может создавать) тем не менее в отдельных случаях потенциальную коллизию с принципами национальной промышленной политики, установленными в ст. 4 Закона о промышленной политике.

Наряду с промышленной политикой в рамках Евразийского экономического союза, Российская Федерация участвует в формировании и реализации единой промышленной политики Союзного государства, созданного Российской Федерацией и Республикой Беларусь в соответствии с Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства»¹⁹⁵. Проведение такой политики предусматривается Декретом № 6 Высшего Государственного Совета Союзного государства «Об Основных направлениях реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2021–2023 гг.»; указанным Декретом утверждена Союзная программа по формированию единой промышленной политики Союзного государства, предусматривающая следующие основные этапы:

– создание и обеспечение базовых условий для взаимодействия по формированию единой промышленной политики;

– согласование полномочий органов Союзного государства и органов власти Российской Федерации и Республики Беларусь в части проведения работы по формированию единой промышленной политики;

– проведение совместного мониторинга нормативных правовых актов сторон, требующих изменений с целью исключения ограничений во взаимной торговле на национальном уровне;

– совместная реализация мероприятий по стимулированию развития производств на территории Союзного государства;

– формирование перечня совместных проектов в рамках Союзного государства и подготовка на их основе планов по импортозамещению;

– синхронизация концепций научно-технических программ Союзного государства с планами по импортозамещению и их реализация;

– взаимное признание технологических операций, осуществляемых на территории Союзного государства;

– гармонизация подходов к порядку выдачи заключения о подтверждении производства продукции на территории Российской Федерации и Республики Беларусь с проводимой в рамках Евразийского экономического союза работой;

– согласование подходов и проведение единой политики поддержки производства и продаж на рынке Союзного государства и третьих стран;

– предоставление взаимного недискриминационного участия в программах субсидирования, государственных (муниципальных) закупках и закупках за счет собственных средств, в программах льготного лизинга.

Участие России в указанных интеграционных объединениях, причем с разными видами промышленной политики: в одном случае со скоординированной промышленной политикой в рамках Евразийского экономического союза, а в другом — с единой промышленной политикой Союзного государства, при наличии собственной (национальной) промышленной политики, закрепленной профильным Законом о промышленной политике и документами стратегического планирования, создает сложное переплетение интересов, целей, возможностей, рисков и ограничений как при формулировании документов политико-правового характера, так и при принятии конкретных правовых решений. Эти сложности хорошо понимались государством и иногда формулировались в документах политико-правового характера; так, в государственной программе Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328, указано, что формирование единого экономического и технологического пространства в рамках Евразийского экономического союза, наравне с иными факторами, создает новые возможности для организаций промышленности, вместе с тем интенсивная региональная и технологическая интеграция приводят к росту конкуренции за потребителя и ресурсы, а межгосударственные соглашения ограничивают набор инструментов по поддержке национальных производителей. Говоря иначе, наличие промышленных политик в рамках интеграционных объединений, в которых участвует Российская Федерация, является фактором, существенно трансформирующим представления о возможностях как постановки, так и реализации определенных целей в рамках национальной промышленной политики.

Важным фактором, который трансформирует и подходы к формированию, и способы и средства реализации промышленной политики (причем как национальной, так и политик, формируемых и реализуемых в рамках интеграционных объединений, в которых участвует Российская Федерация), является текущая геополитическая ситуация в мире, характеризуемая активным использованием ограничительных мер (санкций) против Российской Федерации, ее резидентов (граждан и юридических лиц) и связанных с ними лиц, последствия которых сказываются в первую очередь на экономической сфере¹⁹⁶. Введение таких мер вызывает, в свою очередь, введение различного рода ответных мер¹⁹⁷. Такая ситуация, очевидно, требует от государства проактивной экономической политики в целом и промышленной политики в частности, цель которых (минимум) — обеспечение импортозамещения критически важных технологий (компетенций) и товаров.

Наконец, третьим фактором выступает рост военной опасности и военных угроз¹⁹⁸, что требует не только проведения проактивной промышленной политики с локализацией критически важных производств на территории Российской Федерации и политики импортозамещения, но и осуществления мероприятий, направленных на развитие оборонно-промышленного комплекса.

Подводя итог, отметим, что вопрос о промышленной политике как в экономическом, так и в правовом аспекте является довольно сложным. Экономисты не имеют единого взгляда по этому вопросу, частично это сказывается и на правовой сфере.

Признание необходимости формирования промышленной политики отражает стратегические цели государства — экономический рост, конкурентоспособность национальной экономики и безопасность, которые не могут быть достигнуты без активной роли государства, без мер по реструктуризации экономики, осуществляемых им, перераспределения ресурсов различными путями для достижения такого роста. Современные правовые решения в сфере промышленной политики (в 2010-е гг.) сформировались в результате непростой эволюции (включая идеологическую составляющую) российской государственности в 1990–2000-е гг., которая включала как минимум два кризисных периода (в начале и конце 1990-х гг.); результатом этой эволюции стало не только признание необходимости проведения промышленной политики и закрепления ее основ на уровне документов стратегического планирования, но и принятие специального Закона о промышленной политике — необычного и по названию, и по содержанию правового акта, совместившего в себе и положения, традиционные для закона, и более свойственные документу стратегического планирования. Такой нестандартный подход к юридической технике привел к появлению (впервые в нашей истории) закона, ставшего центром «сборки» различных положений, направленных на развитие промышленности. Правильность подобного правового решения, если рассматривать его не отдельно, а в совокупности с другими решениями (как документами стратегического планирования, так и конкретными действиями и их результатами), подтверждает непростой текущий момент, который вновь (в который раз в нашей истории) доказывает необходимость развития отечественной промышленности как основы российской государственности. И при этом почти десятилетняя история существования и реализации Закона о промышленной политике показывает, что с точки зрения права еще имеется множество вопросов в части структуры этого Закона, конфигурации и описания в нем различных мер (средств) для достижения целей и задач промышленной политики; очевидно, что промышленная политика будет трансформироваться с учетом выявленных особенностей участия России в различных интеграционных объединениях.

§ 2. Стратегическое планирование экономики

Стратегическое планирование осуществляется в государствах разных общественно-политических формаций, основанных на различных типах экономики.

В советский период народно-хозяйственное планирование рассматривалось в качестве основной формы правового закрепления государственной хозяйственной политики¹⁹⁹. Планирование выступало в качестве основного принципа социалистического хозяйствования и было закреплено в Конституции СССР. Вместе с тем планирование охватывало не только всю производственно-хозяйственную деятельность, но и социально-культурную сферу жизни.

Плановая деятельность осуществлялась как органами государственной власти общей компетенции, так и специально созданными органами планирования (системой органов Госплана СССР, Госснаба СССР, Госстроя СССР и некоторыми другими).

Плановые акты составляли систему, включающую государственные планы развития народного хозяйства и социально-культурного развития, отраслевые народно-хозяйственные планы, комплексные программы и др.

Планы развития народного хозяйства на пятилетний период служили основой для разработки пятилетних планов предприятий и производственных объединений, плановые показатели деятельности которых утверждались в установленном порядке и носили обязательный для исполнения характер.

Планирование рассматривалось как самостоятельная форма хозяйственного руководства наряду с такой его формой, как управление²⁰⁰.

В. В. Лаптев считал, что юридическая природа плановых актов неоднозначна, государственные планы носят нормативный правовой характер, поскольку в их содержание включены нормы-задания, адресованные министерствам, ведомствам, обязательные для исполнения не только адресатами, но и всеми хозяйственными органами. Утвержденные министерствами плановые акты по подчиненным предприятиям и объединениям обязательны только для данных предприятий, поэтому имеют индивидуальный характер²⁰¹. Обобщая советский опыт стратегического планирования, авторы отмечают, что основной идеей, в соответствии с которой строилась система плановых актов, было директивное планирование, которое постоянно развивалось, «обрастало институциональным и практическим инструментарием»²⁰².

Стратегическое планирование и управление в советский период имело ряд положительных сущностных характеристик, изучаемых и отчасти применяемых и в зарубежных странах, позволяющих, по мнению ученых, использовать данный опыт и в современном периоде (системность планирования, применение единой методологической основы разработки плановых документов, участие в стратегическом планировании предприятий реального сектора и др.)²⁰³.

С переходом к рыночному типу ведения хозяйствования правовые основы стратегического планирования были установлены Законом о прогнозировании, в котором основной упор был сделан на разработку государственных целевых программ, носящих ориентирующий характер для субъектов предпринимательской деятельности²⁰⁴.

В литературе отмечалось, что при переходе к рыночной экономике изменяются формы планирования и появляется многообразие методов планирования, а в качестве инструмента планирования реализуются целевые комплексные программы с элементом директивности²⁰⁵.

В современный период государственная экономическая политика направлена на достижение таких целей развития, как устойчивый экономический рост (ст. 75.1 Конституции РФ), который может быть достигнут, в том числе, посредством инструментов стратегического планирования, обеспечения национальной безопасности, технологического суверенитета Российской Федерации, развития экономических связей со странами БРИКС и иными дружественными государствами.

По сравнению с ранее действовавшим законодательством Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»²⁰⁶ значительно усовершенствовал формы и механизмы стратегического планирования, установил состав и полномочия участников стратегического планирования, архитектуру документов стратегического планирования, что позволило оценить значение данного Закона как правовой основы стратегического управления²⁰⁷.

В качестве этапа стратегического управления характеризует стратегическое планирование И. Б. Кардашова²⁰⁸.

Исходя из законодательного определения стратегического планирования, следует, что оно носит системный характер, основанный на согласованном волеизъявлении всех участников планирования, которые осуществляют деятельность в процессе разработки, реализации документов стратегического планирования, мониторинга и контроля.

Установленные в Законе о СП принципы стратегического планирования имеют определенную преемственность с принципами социалистического народно-хозяйственного планирования, но они значительно расширены с учетом целей и задач социально-экономического развития страны (ст. 7).

Участниками стратегического планирования на федеральном уровне выступают Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, федеральные органы исполнительной власти и иные органы и организации в установленных законом случаях.

Участниками стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации являются законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и иные органы и организации в установленных законом случаях, а на муниципальном уровне — органы местного самоуправления и муниципальные организации в установленных случаях.

В соответствии с установленными полномочиями участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, которые являются главным итогом усилий участников в рамках прогнозирования, целеполагания, планирования, программирования. В Законе определен состав документов стратегического планирования на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне (ст. 11), составляющих систему документов стратегического планирования, регистрируемых в федеральном реестре в порядке и в сроки, установленные Правительством РФ²⁰⁹; ведение данного реестра осуществляет Минэкономразвития России в ФИССП с использованием цифровых технологий (ст. 14).

В соответствии с принятым Указом Президента РФ от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»²¹⁰ система стратегического планирования приобрела в значительной степени завершенный вид; нормативную правовую основу указанной системы составляет Конституция РФ²¹¹, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», Закон о СП, другие федеральные законы, Стратегия национальной безопасности и иные нормативные правовые акты, регулирующие содержание и порядок принятия документов стратегического планирования, последовательно связанных между собой и обеспеченных необходимыми ресурсами в рамках цикла стратегического планирования, срок которого определяется сроком полномочий Президента РФ.

Указом Президента РФ № 633 система документов стратегического планирования была логически последовательно построена по этапам в рамках единого цикла, начиная с прогнозирования (целеполагание, планирование и программирование, мониторинг и контроль), в ходе каждого этапа должны быть разработаны документы с учетом принятых документов предыдущего этапа по унифицированной методологии.

Президент РФ осуществляет общее руководство государственной политикой в рассматриваемой сфере и утверждает перечень документов в рамках прогнозирования и целеполагания на федеральном уровне.

Состав разрабатываемых документов стратегического планирования на всех уровнях государственного и муниципального управления определен в ст. 11 Закона о СП.

В качестве инструментов стратегического планирования применяются индикативное планирование, позволяющее сформировать комплекс согласованных показателей, а также балансовые расчеты в целях обеспечения ресурсами и цифровые технологии.

В архитектуру документов на федеральном уровне в рамках прогнозирования включены:

а) стратегический прогноз Российской Федерации, разрабатываемый на 12 и более лет Правительством РФ по поручению Президента РФ с корректировкой каждые 6 лет;

б) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, разрабатываемый на вариативной основе и формируемый в целом по Российской Федерации, федеральным округам, субъектам Российской Федерации и видам экономической деятельности²¹²;

в) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации, в разработке которого участвуют Российская академия наук, органы государственной власти путем координации и на методической основе, подготавливаемой Советом при Президенте Российской Федерации по науке и образованию;

г) бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период²¹³.

Прогноз социально-экономического развития России на среднесрочный период был разработан только на 2018 г. и плановый период 2019 и 2020 гг.

Научно обоснованные представления о рисках и угрозах национальной безопасности, отраженные в документах по прогнозированию, можно рассматривать в качестве концептуальной основы стратегического планирования.

Порядок, сроки разработки и содержание прогнозных документов установлены в Законе о СП.

Перечень документов в рамках целеполагания на федеральном уровне носит более общий характер, чем в Законе о СП, и включает:

а) ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, являющееся основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития страны, определения направлений достижения указанных целей и задач;

б) базовый документ стратегического планирования, в котором определяются национальные интересы и стратегические национальные приоритеты государства — стратегия национальной безопасности²¹⁴, и другие документы, включая доктрины, концепции, стратегии в сфере обеспечения национальной безопасности;

в) документы стратегического планирования, определяющие национальные цели развития Российской Федерации и систему долгосрочных приоритетов и задач государственного управления, утверждаемые Президентом РФ и Правительством РФ²¹⁵;

г) стратегию научно-технологического развития Российской Федерации²¹⁶.

В рамках целеполагания документами стратегического планирования, разрабатываемыми по территориальному и отраслевому принципу на федеральном уровне, являются стратегия пространственного развития Российской Федерации, отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации, а также стратегии социально-экономического развития макрорегионов²¹⁷.

В рамках планирования и программирования на федеральном уровне в Законе выделяются: основные направления деятельности Правительства РФ, государственные программы Российской Федерации, государственная программа вооружения, схемы территориального планирования Российской Федерации, планы деятельности федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ) (п. 4 ст.11).

Данный перечень дополнен Указом Президента РФ № 633, национальными проектами, а также единым планом Правительства РФ по достижению национальных целей развития государства²¹⁸. Из перечня исключены схемы территориального планирования и планы деятельности ФОИВ.

Основой разработки государственных программ является Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации. Специальным положением Правительства РФ регулируются вопросы управления государственными программами, среди которых выделяются программы, предметом которых является достижение приоритетов и целей государственной политики в рамках конкретной отрасли или сферы социально-экономического развития, и комплексные программы, предметом которых является достижение приоритетов и целей государственной политики межотраслевого и (или) территориального характера, затрагивающих сферы реализации нескольких государственных программ²¹⁹.

Следует отметить, что с 2022 г. государственные программы стали разрабатываться на принципах проектного управления, в них выделяется проектная часть (федеральные, ведомственные, а также национальные проекты) и процессная часть (комплексы процессных мероприятий).

Требования к формированию и содержанию национальных проектов содержатся в Положении, утвержденном Правительством РФ²²⁰. Учитывая их значение для решения актуальных задач социально-экономического развития страны и достаточную эффективность, представляется, что понятие и статус национальных проектов необходимо определить в Законе о СП.

В литературе критически оценивается эффективность государственных программ, которые рассматриваются в качестве симбиотического продукта, объединяющего идею проектного управления и финансирования текущей деятельности министерств и ведомств вследствие, в частности, недостаточной компетенции чиновников для разработки стратегически важных проектов²²¹.

Счетной палатой РФ по результатам аудита отчета об исполнении федерального бюджета за 2021 г. и с учетом выявленных недостатков эффективности результатов государственных программ разработана Методика оценки качества их формирования и реализации²²².

Как отмечает Т. Д. Садовская, в настоящее время завершаются мероприятия по донастройке системы управления национальными проектами²²³.

Вопрос о правовой природе документов стратегического планирования является дискуссионным.

В Законе о СП документ стратегического планирования рассматривается в качестве документированной информации, утверждаемой или одобряемой участниками стратегического планирования.

Как представляется, к решению вопроса о правовой природе документов стратегического планирования следует подходить дифференцированно.

Формирование архитектуры документов стратегического планирования, которые носят взаимосвязанный характер и каждый из которых является основанием для разработки и принятия документа стратегического планирования следующего этапа цикла, свидетельствует об общем характере основных документов стратегического планирования, обязательности их исполнения, что позволяет их рассматривать в качестве нормативных правовых актов. В то же время плановые документы, содержащие конкретные задания для исполнителей, лишены признаков нормативности и выступают в качестве актов применения права (к примеру, планы деятельности органов исполнительной власти).

Следует отметить, что Указом Президента РФ № 633 усилены положения Закона о СП в части научно-методологического обеспечения стратегического планирования, в котором принимают участие научные центры и Российская академия наук, а также в части информационного обеспечения, осуществляемого путем формирования единого цифрового пространства с использованием государственных информационных систем и цифровых технологий, включая систему распределенных ситуационных центров, функционирующих по единому регламенту взаимодействия, технологии больших данных и др.

§ 3. Промышленная безопасность

Развитие современной экономики невозможно без развития промышленности, которое сопряжено с системой многочисленных рисков.

В условиях санкционного давления и геополитического кризиса Российской Федерации катализация курса импортозамещения привела к интенсивному росту национальной промышленности, что, в свою очередь, актуализировало вопросы необходимости реноваций промышленных комплексов, модернизации производственных процессов, внедрения инновационных технологий и искусственного интеллекта, а также создания новых промышленных объектов.

Состояние промышленного комплекса страны напрямую влияет на уровень экономической безопасности, конкурентоспособность национальной экономики, а также социально-экономическое развитие и уровень жизни населения.

Деятельность производственных объектов являет собой сложный и многофакторный процесс. При несоблюдении безопасности таких объектов возможны разного уровня катастрофы, в том числе техногенного характера²²⁴, такие события характеризуются потенциальной опасностью для экологии, непоправимым уроном, многочисленными человеческими жертвами, а также значительными ресурсными затратами для их ликвидации.

Поэтому одним из основных принципов национальной политики России является принцип соблюдения промышленной безопасности, а одним из приоритетных курсов в сфере ее национальной безопасности — обеспечение безопасности объектов промышленности.

Состояние промышленной безопасности следует рассматривать с точки зрения недопущения и устранения негативных факторов, которые могут препятствовать стабильности функционирования государственной системы, а также реализации интересов общества и законных интересов отдельно взятых граждан.

В этой связи становится особенно актуальной разработка новых нормативных регуляторов промышленной безопасности, отвечающих современным требованиям, тенденциям развития данной сферы и учитывающих специфику положения национальной промышленности на внутреннем и внешнем экономическом рынке.

Так, немаловажным для консолидации правового регулирования данной области является определение понятия «промышленная безопасность» как с точки зрения легального закрепления в нормативных актах, так и изучения трактовок, выходящих за пределы легальных определений.

В действующих нормативных правовых актах закреплены две основные легальные дефиниции понятия промышленной безопасности.

Первая легальная дефиниция промышленной безопасности изложена в ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»²²⁵: промышленная безопасность определяется как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий».

Данное понятие по степени конгруэнтности относительно реалиям производственных масштабов нельзя охарактеризовать как исчерпывающее, дающее правовую определенность для прикладного использования при регулировании правоотношений в сфере безопасности промышленных объектов. По мнению авторов, с большей долей вероятности данное определение является отправной точкой для анализа и осмысления масштабности и многогранности понятия «промышленная безопасность», его смыслового наполнения с юридической точки зрения и необходимости практического применения.

Вторая дефиниция изложена в п. 2 общих положений Указа Президента РФ от 6 мая 2018 г. № 198 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области промышленной безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу»²²⁶ в следующей редакции: «Промышленная безопасность — определяемое комплексом технических и организационных мер состояние защищенности промышленного объекта, которое характеризуется стабильностью параметров технологического процесса и исключением (сведением к минимуму) опасности возникновения аварии или инцидента, а в случае их возникновения — отсутствием опасности воздействия на людей опасных и вредных факторов и угрозы причинения вреда имуществу юридических и физических лиц, государственному или муниципальному имуществу».

В последнем случае понятие затрагивает аспекты безопасности не только субъектов, которым может быть нанесен вред, но и непосредственно промышленных объектов, закрепляя необходимость обеспечения стабильности параметров технологических процессов в рамках промышленного производства. Кроме того, понятие промышленной безопасности дополнено указанием на объекты, которым может быть причинена угроза, — имущество юридических и физических лиц, а также муниципальное имущество.

Одним из наиболее удачных, по мнению авторов, является доктринальное понятие Н. Г. Кутьина, выходящее за рамки легальных трактовок и определяющее промышленную безопасность как «состояние защищенности от аварий и инцидентов на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий целого ряда субъектов, прямо не связанных с эксплуатацией этого объекта, обеспеченное системой норм, стандартов и требований в различных отраслях промышленной, производственной или хозяйственной деятельности»²²⁷. Данная формулировка наиболее четко вписывается в этимологию и содержание термина «безопасность» в общепринятом понимании.

Анализ содержания исследуемого понятия позволяет охарактеризовать промышленную безопасность не как абстрактное статическое состояние потенциально опасных объектов, а как активное социально-правовое явление, определяющее правильный порядок действий и введение ограничений для субъектов соответствующих правоотношений с точки зрения прогнозирования и минимизации возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

На основе системного подхода авторы считают возможным определить промышленную безопасность как совокупность свойств, условий, превентивных методов, охранно-защитных механизмов, производственных процессов, обеспечивающих стабильно устойчивую, безрисковую эксплуатацию промышленных объектов.

В данном понятии под безрисковой эксплуатацией авторы подразумевают как обеспечение отсутствия опасности для самого производства со стороны третьих лиц (терроризм, диверсии, прочие воздействия извне), так и отсутствие опасности для третьих лиц (сохранение жизни и здоровья, сохранение имущества) со стороны промышленного объекта.

Правовое регулирование промышленной безопасности с момента принятия первых правовых норм в данной области находится в постоянной динамике, что обусловлено спецификой рассматриваемых процессов, постоянной необходимостью актуализации требований в связи с усложнением технологических процессов, новациями в производственных процессах, цифровизацией, а также внедрением технологий искусственного интеллекта.

На данном этапе правовое регулирование представляет собой многоуровневую систему источников права, что обусловлено обширной сферой регулирования, затрагивающей глобальные аспекты обеспечения защиты личности, общества и государства от потенциальной опасности, исходящей от объектов промышленности, и обеспечения безопасности самих объектов.

Рассмотрение вопросов правового обеспечения промышленной безопасности следует начать с ратифицированных Российской Федерацией международных конвенций и договоров.

Международные нормы о предотвращении крупных аварий, а также организационные меры по борьбе с последствиями крупных аварий предусмотрены Конвенцией от 22 июня 1993 г. № 174 «О предотвращении крупных промышленных аварий»²²⁸.

Основой действующих технических регламентов²²⁹, регулирующих вопросы в области промышленной безопасности и в смежных с ней отраслях, является Договор о ЕАЭС, которым предусматривается повышение устойчивости промышленного развития в рамках Союза и заложен курс на гармонизацию законодательств стран-участниц²³⁰, а также межгосударственный стандарт ГОСТ 12.0.230-2007 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования», содержащий требования к системе управления охраной труда в целях снижения воздействия опасных и вредных производственных факторов.

Внутригосударственное правовое регулирование осуществляется в рамках положений Конституции РФ, гарантирующей защиту прав и свобод при осуществлении предпринимательской деятельности, охрану окружающей среды, обеспечение безопасности жизни и здоровья, а также сохранность имущества всех форм собственности.

Нормативная регламентация данной сферы также осуществляется федеральными законами, регулирующими вопросы в области осуществления деятельности промышленных объектов и в иных смежных областях²³¹. Специальным нормативным правовым актом, регламентирующим анализируемые правовые отношения, является Закон о промышленной безопасности.

Помимо перечисленных источников права, вопросы промышленной безопасности содержат нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, среди которых следует выделить вышеупомянутый Указ Президента РФ № 198, консолидировавший основы государственной политики в исследуемой области.

Правовыми средствами государственного регулирования в рассматриваемой сфере являются:

– лицензирование;

– техническое регулирование;

– стандартизация;

– экспертиза промышленной безопасности;

– страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

– планирование (осуществление) мероприятий, связанных с локализацией (ликвидацией) последствий, возникших в результате аварий на опасном производственном объекте.

Надзорную и контрольную деятельность в области промышленной безопасности осуществляет Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

На Ростехнадзор возложены обязанности нормативного регулирования, разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности:

– выявление и пресечение нарушений требований промышленной безопасности;

– предупреждение аварий и несчастных случаев на производстве;

– охрана и рациональное использование недр;

– регистрация опасных производственных объектов и ведение государственного реестра опасных производственных объектов;

– проведение проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности;

– установление нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты.

Правовое регулирование промышленной безопасности носит сложный и комплексный характер и является важнейшим приоритетом государства, о чем свидетельствует принятие значительного количества нормативных правовых актов, направленных на реализацию государственной политики в данной области.

Промышленная безопасность гарантируется разными правовыми средствами и методами публично-правового регулирования, применяемыми в целях достижения результативности и эффективности деятельности в исследуемой области, а также в целях защиты публичных интересов, направленных на обеспечение оптимального удовлетворения совокупности потребностей и условий жизнедеятельности человека, включая право на здоровье и надлежащее функционирование общества в условиях стабильности.

Государство с помощью правовых инструментов не только стимулирует деятельность промышленности, но и контролирует ее с целью упорядочения такой деятельности и соблюдения безопасности.

Следовательно, целью законодателя в сфере осуществления промышленной безопасности является защита общезначимых и государственных интересов.

Общезначимые (публичные) интересы — это наиболее важные частные интересы. Поэтому свобода осуществления деятельности на опасных производственных объектах ограничена специальной правосубъектностью. Она реализуется в тех рамках, которые очерчены нормативными правовыми актами. Такие акты содержат как дозволения (разрешения), так и нормы-запреты. Их осуществление происходит посредством применения императивных правил, которые следует рассматривать в числе базовых требований, предъявляемых к деятельности, связанной с обеспечением промышленной безопасности.

Помимо этого, от состояния промышленной безопасности зависит также обеспечение общества и государства всеми видами ресурсов и продукции. В связи с этим установленные требования к промышленной безопасности и осуществление государственного контроля за их соблюдением позволяют обеспечить единый подход ко всем субъектам опасных производств. Задачами такого подхода должны являться:

– совершенствование механизма правового регулирования, связанного с привлечением к ответственности субъектов опасных производств в случае невыполнения требований к промышленной безопасности объекта;

– стимулирование деятельности субъектов опасных производств, связанной с повышением уровня промышленной безопасности;

– вырабатывание механизма профилактики нарушений промышленной безопасности.

Таким образом, перспективой развития правовой регламентации промышленной безопасности должна стать контрольно-надзорная функция государства, исполняемая соответствующими уполномоченными в установленном порядке органами, направленная прежде всего на качественные показатели по привлечению нарушителей требований промышленной безопасности к ответственности. Необходимо осуществлять систематическую проверку опасных производственных объектов для предупреждения и выявления таких нарушений, а также пресечения деятельности в случае установления фактов нарушения промышленной безопасности. Кроме того, необходимо осуществлять профилактические мероприятия по предупреждению аварийных ситуаций и производить систематическое наблюдение за исполнением установленных требований, прогнозировать и анализировать состояние исполнения данных требований.

С развитием науки и техники виды опасных производственных объектов будут дополняться, что потребует введения новых регламентов в сфере обеспечения промышленной безопасности. Но главным останется то, что законодательное регулирование промышленной безопасности будет направлено на защиту законных прав и интересов, здоровья граждан, обеспечение благоприятных условий их жизнедеятельности, сохранение окружающей среды и безопасности государства.

Рассмотрение вопросов обеспечения безопасности объектов промышленности видится неполным без изучения судебной практики в сфере технического регулирования.

В. А. Лаптев в своем диссертационном исследовании указал, что гибкость судебной практики позволяет оперативно отвечать потребностям времени²³². Развивая данный тезис применительно к исследуемой проблематике, следует отметить, что судебная практика является индикатором эффективности реализации государственной политики в области промышленной безопасности.

Анализ судебных актов по спорам, связанным с подтверждением соответствия продукции, позволил выявить следующие массовые нарушения технических регламентов:

– анализ состояния производства не осуществляется²³³;

– отбор образцов не проводится²³⁴;

– испытания продукции не осуществляются²³⁵;

– прохождение процедуры инспекционного контроля не реализуется²³⁶.

Таким образом, вышеприведенная судебная практика свидетельствует о недостаточной эффективности превентивной функции существующей системы мер обеспечения промышленной безопасности, что подтверждает потребность развития правовой регламентации данной области посредством смещения акцента на предупреждение угроз, рисков и нарушений.

В этой связи следует отметить, что в условиях глобальных интеграционных процессов совершенствование правовых механизмов обеспечения промышленной безопасности является государственной и международной задачей, также реализуемой на наднациональном уровне в рамках ЕАЭС.

Важнейшим шагом на данном пути является гармонизация внутригосударственного права с нормами евразийского права в сфере технического регулирования, курс на осуществление которой заложен в ст. 51 Договора о ЕАЭС.

В контексте реализации согласованной политики государствами —членами ЕАЭС, предполагающей гармонизацию правового регулирования, методологическое значение для правоприменительной практики имеют разъяснения Верховного Суда РФ, содержащиеся в п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 26 ноября 2019 г. № 49 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза», согласно которым в случае возникновения коллизии между регулирующими таможенные отношения нормами права ЕАЭС и положениями законодательства Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ применению подлежит право ЕАЭС.

Системный анализ взаимосвязанных положений ст. 29, 52 и 53 Договора о ЕАЭС и технических регламентов свидетельствует о том, что целью их принятия является обеспечение состояния защищенности жизненно важных интересов личности и общества от рисков и угроз, в том числе возникающих на различных этапах производства.

Особое значение для исполнимости и повышения эффективности мер обеспечения промышленной безопасности на территории евразийского пространства имеет деятельность Суда ЕАЭС, созданного в целях обеспечения единообразного применения государствами-членами и органами данной международной организации евразийского права.

Так, Суд ЕАЭС в п. 5 консультативного заключения от 10 июля 2018 г. по заявлению Республики Беларусь о разъяснении положений Договора о ЕАЭС указал, что решения Евразийской экономической комиссии подлежат непосредственному применению на территориях государств-членов²³⁷.

Подводя итог вышеизложенному, мы можем отметить, что на фоне трансформирующихся экономико-производственных отношений гармонизация и унификация внутригосударственного законодательства и евразийского права в области технического регулирования является важным элементом создания действенной системы мер обеспечения промышленной безопасности, которая, в свою очередь, позволит укрепить национальную экономику и обеспечит ее устойчивый рост.

§ 4. Регулирование экономической деятельности в сфере оборонно-промышленного комплекса

В оборонно-промышленный комплекс (далее — ОПК) входят отрасли, предприятия и организации, составляющие специфический сектор экономики, обеспечивающий национальную безопасность. До начала Специальной военной операции (2022 г.) в связи с сокращением государственного оборонного заказа перед предприятиями ОПК была поставлена задача по выходу на рынок гражданской продукции. Еще в 2016 г. президент России поручил правительству обеспечить увеличение доли высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения в общем объеме продукции, выпускаемой предприятиями ОПК, к 2025 г. — не менее чем до 30%, а к 2030 г. — не менее чем до 50%²³⁸.

В современных условиях предприятия ОПК столкнулись с рядом проблем, вызванных как внешнеполитическими (геополитическая напряженность, введение иностранными государствами санкций против конкретных предприятий ОПК, что привело к тому, что предприятия вынуждены выделять средства на развитие собственных технологий, которые раньше они закупали за рубежом), так и внутренними причинами (большие издержки производства, низкая эффективность предприятий, особенности финансирования и сбыта продукции, что мешает предприятиям ОПК выйти на конкурентный рынок).

Многие предприятия ОПК находятся в предбанкротном состоянии. Так, АО «Миасский машиностроительный завод», входящее в структуру Государственной корпорации «Роскосмос», в иске о признании банкротом указало, что его долги превышают 2,3 млрд руб.²³⁹

Несколько лет назад было решено привлекать заемные средства для погашения долгов оборонных предприятий. Еще в 2019 г. кредитный портфель предприятий ОПК составлял более чем 2 трлн руб.²⁴⁰, и долги предприятий ОПК в совокупности составляли более 750 млрд руб.²⁴¹ В 2020 г. при содействии Правительства РФ часть долгов предприятий ОПК была списана как безнадежная.

Финансовые проблемы предприятий ОПК регулярно выносятся на повестку дня совещаний на высоком государственном уровне. Так, выдвигались предложения использовать национализацию при процедуре банкротства предприятий ОПК для поддержания занятости. Но президент России тогда отметил, что это крайняя мера, но национализация возможна, особенно если предприятия не выполняют свои обязательства по государственному оборонному заказу²⁴².

После начала Специальной военной операции санкционные программы США и Европейского союза против российского ОПК были существенно расширены. Например, в 2022 г. были введены блокирующие санкции в отношении нескольких десятков крупных российских государственных оборонных предприятий, которые входят в ОПК Российской Федерации, и физических лиц, связанных с ними: корпорации «Тактическое ракетное вооружение» и ее директора Б. В. Обносова, АО «Концерн “Гранит-Электрон”», АО «ГосМКБ “Вымпел” им. И. И. Торопова», АО «НПК “Техмаш”», АО «Кронштадт» и иных. Включение в санкционный перечень означает заморозку активов в США и запрет для американских граждан или компаний на ведение бизнеса с подсанкционными лицами, которым также запрещен въезд в страну²⁴³.

В связи с тем, что в ОПК могут использоваться продукция и технологии двойного назначения, то есть хотя и прямо не предназначенные для военного использования, но обладающие специфическими характеристиками, которые позволяют использовать их в военных целях, для ОПК будут иметь значение ограничения (санкции), вводимые в рамках правил экспортного контроля²⁴⁴. Начиная с 2014 г. США и Европейский союз вводят дополнительные ограничения на выдачу лицензии на экспорт продукции двойного назначения, если экспортер знает, что данная продукция будет использоваться представителями Вооруженных Сил РФ или иными пользователями в России для военных целей. Так, на ОПК могут оказать влияние санкции, связанные с запретом на экспорт микрочипов, полупроводников, телеком-оборудования, электронных компонентов и других высоких технологий, имеющих двойное назначение. С учетом многочисленных и постоянно изменяющихся иностранных и российских санкций можно говорить о том, что формируется отдельный санкционный режим экономической деятельности²⁴⁵.

Перечисленные выше проблемы свидетельствуют о необходимости выработать новые подходы к государственному регулированию экономической деятельности в сфере оборонной промышленности.

В действующем законодательстве нет нормы, прямо устанавливающей определение понятия «оборонно-промышленный комплекс». В гл. 4 Закона о промышленной политике регламентированы особенности промышленной политики в ОПК, что составляет основу специального правового режима осуществления экономической деятельности в сфере промышленности²⁴⁶. В ст. 21 указанного Закона закрепляется перечень основных задач промышленной политики в ОПК, а в ст. 22 установлены особенности применения мер стимулирования деятельности в сфере промышленности в ОПК.

Отдельные особенности производства продукции ОПК регулируются также Федеральными законами от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»²⁴⁷, от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»²⁴⁸, Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 613 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств»²⁴⁹ и др.

Экономическая политика Российской Федерации в сфере ОПК закреплена в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации²⁵⁰ и в государственной программе «Развитие оборонно-промышленного комплекса»²⁵¹. Основными целями государственной политики в области развития ОПК являются динамичное развитие его научно-технического, производственно-технологического, кадрового и интеллектуального потенциала, наращивание и реализация его конкурентных преимуществ. Способами эффективного решения указанных задач являются совершенствование нормативно-правовой базы и механизмов поддержки организаций ОПК.

Традиционно в предприятиях ОПК концентрируются научные, материальные и финансовые ресурсы страны. Так, состав ОПК определяется сводным реестром организаций ОПК, который формируется в порядке, установленном Правительством РФ (п. 2 ст. 21 Закона о промышленной политике). Сводный реестр организаций ОПК содержит перечень организаций и информацию об их кадровом потенциале, финансовом и имущественном положении²⁵². Указанный перечень и информация являются сведениями ограниченного доступа и подлежат защите в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В сводный реестр организаций ОПК включаются 3 вида организаций:

1) организации, имеющие на праве собственности или ином законном основании обособленное имущество, включая оборудование и производственные площади, и квалифицированные кадры для разработки, производства, ремонта и утилизации вооружения, военной и специальной техники, а также для производства вещевого имущества, предусмотренного классами 13 («Текстиль и изделия текстильные»), 14 («Одежда») и 15 («Кожа и изделия из кожи») Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности;

2) организации, в состав активов которых входят контрольные пакеты акций организаций, указанных в предыдущем пункте;

3) организации, участвующие в выполнении заданий государственного оборонного заказа, и (или) обеспечивающие их выполнение, и (или) имеющие мобилизационное задание.

Данный реестр ведет Минпромторг России на основании информации, представляемой федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены функции по выработке государственной политики в сферах экономики, в которых осуществляют деятельность организации, включаемые в реестр, а также государственными корпорациями.

Для управления организациями в ОПК действуют интегрированные структуры. В российском законодательстве дается лишь общее понятие интегрированной структуры²⁵³, под которой подразумевается объединение ведущих совместную деятельность юридических лиц, которое не является юридическим лицом, создается в соответствии с решениями Президента РФ или Правительства РФ и в котором одно юридическое лицо имеет возможность определять решения, принимаемые остальными юридическими лицами. Однако нормы, регулирующие правовую природу интегрированных структур, порядок их создания, состав, структуру, форму участия в них государства, особенности функционирования, порядок прекращения деятельности отсутствуют.

В интегрированной структуре функционирует головная организация. Данное юридическое лицо, входящее в интегрированную структуру ОПК, определяет решения, принимаемые остальными юридическими лицами²⁵⁴.

Нормы, устанавливающие правовой статус интегрированных структур и головной организации, закреплены и в других законах.

Так, в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» закреплены права и обязанности головного исполнителя поставок продукции по государственному оборонному заказу, исполнителя, участвующего в поставках продукции по государственному оборонному заказу. В Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» корпорация наделяется полномочиями единственного исполнителя государственного оборонного заказа в установленной сфере деятельности. В Федеральном законе от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»²⁵⁵ головная компания была заменена на управляющие компании интегрированных структур, российских юридических лиц, в уставном капитале которых (их дочерних обществ) находятся доли (акции) организаций — разработчиков и производителей продукции военного назначения и которые (их дочерние общества) имеют возможность определять решения, принимаемые организациями — разработчиками и производителями продукции военного назначения.

Правовой статус интегрированных структур в ОПК рассматривается в науке по-разному. В ч. 2 ст. 22 Закона о промышленной политике указывается, что в целях обеспечения выполнения государственного оборонного заказа организациями ОПК устанавливается субсидиарная ответственность головных организаций интегрированных структур за невыполнение или ненадлежащее выполнение государственного оборонного заказа организациями, входящими в состав соответствующей интегрированной структуры, если иное не предусмотрено федеральными законами. Анализируя данную норму, А. В. Габов пришел к выводу, что интегрированная структура ОПК сходна с холдингом как объединением юридических лиц, не имеющим статуса юридического лица и рассматриваемым как единый экономический комплекс²⁵⁶. В. В. Лаптев отмечал, что при переходе к инновационной экономике возрастает роль крупных предприятий в реальном секторе экономики, а также крупных производственно-хозяйственных комплексов, включающих в себя предприятия, связанные по производственно-технологическим признакам и возглавляемые единым центром. В них сочетается организационная и производственно-хозяйственная деятельность. Такое сочетание не укладывается в рамки гражданского законодательства²⁵⁷. Интегрированные структуры в ОПК попадают под характеристику крупных производственно-хозяйственных комплексов, данную В. В. Лаптевым. В то же время, по мнению В. К. Андреева, рассматривать интегрированную структуру ОПК как единый экономический комплекс недостаточно, поскольку она имеет определенные правовые характеристики. В данном случае неприменим п. 2 ст. 67.3 ГК РФ. Одним из вариантов объяснения этого юридического феномена является применение к рассматриваемым отношениям по аналогии нормы ст. 399 ГК РФ о субсидиарной ответственности²⁵⁸.

В ОПК также включены федеральные государственные унитарные предприятия, которые имеют стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства и перечень которых установлен в ч. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»²⁵⁹. К ним относятся федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные казенные предприятия, включенные в перечень стратегических предприятий и организаций в соответствии с Законом о приватизации (2001 г.), Законом о банкротстве (2002 г.), а также предприятия, определенные решением Президента РФ или Правительства РФ.

В состав ОПК также входят военные представительства. Участниками закупок в рамках выполнения государственного оборонного заказа являются организации, входящие в одну интегрированную структуру. Для того чтобы привлечь в закупку других исполнителей, их необходимо приписать или создать у них военное представительство Минобороны России для технической приемки продукции и для получения его заключения о ценообразовании на поставляемую продукцию. Военные представительства обеспечивают возможность осуществления государственным заказчиком контроля за исполнением контракта, а также являются своеобразным элементом системы контроля качества военной продукции²⁶⁰. Они создаются на предприятиях, в организациях и учреждениях, независимо от ведомственной подчиненности и организационно-правовых форм, осуществляющих в интересах обороны разработку, испытания, производство, поставку и утилизацию этой продукции как непосредственно, так и в порядке кооперации; также специалисты данных организаций выполняют работы по сервисному обслуживанию, ремонту и (или) модернизации военной продукции непосредственно у потребителей этой продукции в соответствии с условиями государственных контрактов²⁶¹.

Государство всегда активно поддерживало предприятия ОПК. Во-первых, государство выступает как основной инвестор, вкладывая денежные средства в качестве инвестиций в размерах, определяемых федеральным бюджетом. Во-вторых, государство принимает меры для стимулирования экономической деятельности в оборонной промышленности, в том числе антисанкционные меры.

Одной из форм государственной поддержки экономической деятельности в ОПК является субсидирование процентных ставок по кредитам, направленным на реализацию проектов по технологическому перевооружению предприятий. Так, постановлением Правительства РФ была установлена возможность предоставления среднесрочного и долгосрочного льготного финансирования для реализации инвестиционных проектов дочерними организациями ОПК с долей участия в них холдинговой компании ОПК более 50%²⁶².

Другой формой стимулирования экономической деятельности в ОПК необходимо назвать предоставление налоговых льгот (преференций): пониженная ставка налога на прибыль, ускоренная амортизация, ускоренное списание в расходы затрат на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, установление пониженной налоговой ставки в размере 0,3% по земельному налогу в отношении земель, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд²⁶³.

В сфере оборонной промышленности используются и инвестиционные налоговые кредиты (ст. 66 и 67 НК РФ²⁶⁴), то есть изменение срока уплаты налога, в течение которого организация имеет возможность в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов.

Среди принимаемых антисанкционных мер в сфере ОПК необходимо назвать и ускорение программы импортозамещения по критически важным направлениям: силовые установки для военной авиации, самолетные и вертолетные бортовые системы, специализированное программное обеспечение.

Несмотря на указанные меры государственной поддержки, тяжелое финансовое положение многих предприятий ОПК сохраняется, диверсификация пока не достигла того уровня, который был запланирован, и предприятия ОПК по-прежнему нуждаются в качественно иных формах инвестирования. Нормативная правовая база, регулирующая осуществление инвестиционной деятельности в ОПК, недостаточна.

Возможность инвестировать в российский ОПК для частных инвесторов ограничена или практически исключена: в России нет ни одной публичной компании в оборонном секторе. Так, в частности, АО «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод» и АО «Концерн ВКО “Алмаз-Антей”» полностью принадлежат государству. Есть компании, которые поставляют сырье, но вложения в эти компании будут лишь косвенной инвестицией.

Между тем, развитие новых технологий и их продвижение на рынок может стать для предприятий ОПК шагом к выходу из кризиса, что невозможно без участия представителей крупного бизнеса.

Последнее время активно обсуждается использование на предприятиях ОПК и в Вооруженных Силах РФ технологий искусственного интеллекта²⁶⁵, которые смогут обеспечить информационную безопасность в проектах военного назначения. Однако создание таких технологий требует дополнительного финансирования не только со стороны государства. Для создания условий участия частных инвесторов в финансировании подобных проектов требуется согласованная работа научного сообщества, Минфина России, Минэкономразвития России и Банка России. Для этого также могут быть использованы институты развития инноваций — технопарки, технополисы, бизнес-инкубаторы, научно-технологические центры²⁶⁶.

Успешной формой подобного сотрудничества являются кластеры. Так, в 2019 г. было предложено создать научно-промышленный кластер двойного назначения, под которым предлагают понимать специфическую форму кластерной кооперации, основанную на принципах государственно-частного партнерства, развивающую и поддерживающую научно-промышленную инфраструктуру и кадровый потенциал организаций ОПК за счет разработки и выпуска высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения²⁶⁷. Заявлено, что кластер двойного назначения позволит оптимизировать ресурсное и инфраструктурное обеспечение предприятий ОПК, сбалансированно разместить элементы кластера в регионе и привлечь в ОПК инвестиции. Первым таким кластером стал Свердловский научно-промышленный кластер двойного назначения металлургии и металлообработки. В работе кластера принимают участие НАО ПКП «Ростехком», ООО «НПО “Металлы Урала”», Уральский федеральный университет, Институт металлургии Уральского отделения Российской академии наук и другие представители промышленности, образования и науки.

Однако, несмотря на создание новых форм кооперации, нормативный правовой акт, регулирующий вопросы комплексного управления предприятиями ОПК или сотрудничества предприятий ОПК с предпринимателями, государством, учреждениями науки и образования, отсутствует. Практически не урегулирован правовой статус интегрированных структур, которые сейчас используются для управления ОПК. Тем не менее такие структуры могут позволить использовать более эффективное инвестирование в предприятия ОПК.

Подводя итог, необходимо отметить, что кооперация всегда использовалась как ведущий метод в оборонной промышленности: для производства конкретного вида военной продукции необходимы сотни видов комплектующих, которые поставляются различными предприятиями. Сегодня кооперация приобретает иной характер: для развития новых технологий ОПК необходимо сотрудничество и с представителями бизнеса, и с ведущими вузами и научными центрами страны. Отрасль нуждается в частном инвестировании не только в форме капитальных вложений, но и в форме новых идей, связей, опыта бизнеса по управлению большими структурами.

Диверсификация ОПК важна и актуальна не только для самого ОПК. Финансовая стабильность и совершенствование техники, технологий, системы управления, структуры ОПК неразрывно связаны с социально-экономическим развитием России. Потенциал ОПК может быть использован для технологического совершенствования всей российской промышленности. В связи с чем потребуется изменение действующего законодательства, хотя бы на уровне подзаконных актов.

§ 5. Страховая защита реального сектора экономики

В научных исследованиях можно обнаружить различные взгляды относительно роли финансовых услуг (к которым, как известно, относится и страхование) в реальном секторе экономики. Представляется оправданным отнесение к данному сектору экономики не только материального производства, но и той части финансового сектора, которая вносит свой вклад в валовый внутренний продукт (ВВП)²⁶⁸.

В постановлении Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. № 1605 «О дополнительных мерах по стимулированию деловой активности и привлечению инвестиций в экономику Российской Федерации» отмечается, что важнейшим направлением деятельности государства в сфере развития деловой активности и привлечения инвестиций в реальный сектор экономики является страхование и перестрахование²⁶⁹. Считается, что недостаточное развитие страхования в предпринимательской сфере связано с отсутствием в России бизнес-страхования как самостоятельного субинститута. Однако в теории отмечается и другая проблема — отсутствие достаточных и разнообразных предложений по страхованию предпринимательских рисков; несоответствие представляемого страховщиками объема страховой защиты запросам потребителей²⁷⁰.

Страхование в реальном секторе экономики часто называют производственным, противопоставляя страхованию потребительскому. К производственному страхованию относят страхование товаропроизводителем средств производства (орудий и предметов труда), рисков в сфере обращения товаров и услуг, финансовых результатов деятельности, самих участников производственного процесса. Данное понятие не закреплено в законодательстве и не предполагает возникновение качественно нового вида страхования, оно указывает лишь на сферу применения имеющихся видов страхования, например, страхования имущества в случае страхования производственных зданий и сооружений, оборудования и т. д.²⁷¹

Указанное выше деление страхования весьма условно, так как один и тот же вид страхования может использоваться и в предпринимательской, и в потребительской сфере. Кроме того, указание на «производственный» характер создает впечатление, что речь идет о страховании объектов в области материального производства и что страхование не будет охватывать сферу услуг.

В качестве особенностей страхования в предпринимательской сфере, в частности страхования, направленного на защиту имущественных интересов предпринимателей в реальном секторе экономики, указывают на широкое распространение комплексного (комбинированного) страхования. Под таким страхованием понимается страхование нескольких объектов, относящихся к различным видам имущественного страхования (например, страхование имущества и ответственности) в рамках одного договора страхования (п. 8 ст. 4 Закона об организации страхового дела в Российской Федерации). К примеру, по договорам страхования строительно-монтажных рисков страхуется интерес в обеспечении сохранности строящихся объектов, используемого в строительстве оборудования и техники, строительных и отделочных материалов, гражданская ответственность субъекта, осуществляющего строительную деятельность за вред, который может быть причинен жизни, здоровью и (или) имуществу иных лиц (деликтная ответственность). Однако вряд ли широкое использование комплексного страхования является отличительной чертой страхования в сфере бизнеса: страховщики разрабатывают программы комплексного страхования как для корпоративных клиентов, так и для граждан. Программы комплексного страхования могут формироваться с использованием различных видов страхования, необходимых для страхования рисков, сопровождающих конкретную деятельность страхователя или связанных с реализацией правомочий собственника или эксплуатацией на ином основании какого-либо материального объекта. Большинство таких программ разрабатывается при оказании традиционных страховых услуг. И при этом не появляется какого-либо качественно нового объекта страхования, речь идет лишь об упрощении оформления отношений между одними и теми же субъектами по страховой защите различных имущественных интересов, связанных с одним и тем же объектом. При этом предполагается именно сочетание в рамках одного договора разных имущественных интересов как объектов страхования, а не просто страхование от разных опасностей — пожара, наводнения и т. д. Имущественное страхование одного объекта от разных страховых рисков как по одному, так и по отдельным договорам страхования также получило распространение, его регулирование осуществляется на основании ст. 952 ГК РФ.

В теории отмечается, что особенности российской экономики, где значительный удельный вес приходится на отрасли, которые предусматривают разработку, заготовку и использование природных ресурсов (нефти, газа и т. д.) и где присутствует высокий риск загрязнения окружающей среды и масштабность возможных неблагоприятных последствий, диктуют необходимость развития экологического страхования²⁷².

Следует отметить, что пока роль страхования в реальном секторе видится преимущественно в компенсации негативных последствий, которые могут возникать при осуществлении хозяйственной деятельности. Об этом свидетельствует широкое распространение обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда контрагентам и третьим лицам.

Вместе с тем не менее важным и нуждающимся в разработке направлением является страхование бизнеса. Спрос на страхование как эффективное средство защиты бизнеса во многом зависит от внутренних и внешних социально-экономических и политических факторов. Подтверждением тому является возрастание интереса к страхованию предпринимательских и финансовых рисков в период пандемии коронавируса, когда в связи с введенными ограничениями предприниматели несли убытки, возникновение которых они не могли прогнозировать даже при наличии должного профессионализма, заботливости и осмотрительности²⁷³.

Развитие техники и широкое применение цифровых технологий в предпринимательской деятельности привело к возникновению потребности в использовании страхования для компенсации киберрисков. При этом для побуждения хозяйствующих субъектов к осуществлению страхования от киберрисков специалисты предлагают даже введение определенных льгот, а также предоставление возможности относить на затраты расходы, связанные с таким страхованием²⁷⁴.

Однако то, что страхование от киберрисков в реальном секторе экономики применяется редко, связано не столько с отсутствием у хозяйствующих субъектов осознания полезности такого страхования, сколько с отсутствием четкого представления о правовой природе такого страхования и его условиях.

В современных условиях страхование становится также одним из наиболее эффективных инструментов управления инвестиционными рисками. Целью такого страхования является защита инвестиций от возможных потерь, возникающих вследствие заведомо неблагоприятных изменений конъюнктуры рынка либо ухудшения других условий при осуществлении инвестиционной деятельности. Инвестиционное страхование по своей правовой природе является сочетанием личного, имущественного страхования и страхования ответственности²⁷⁵.

Анализ законодательства, а также правил страхования, предлагаемых страховыми компаниями, дает основание сделать вывод, что для обеспечения защиты от различного рода рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности, нет необходимости введения каких-либо новых видов страхования. Страховая защита, в том числе комплексное страхование, может быть осуществлена с использованием предусмотренных гражданским законодательством видов страхования. Приведенная позиция нашла отражение и в Концепции развития положений части второй ГК РФ о договоре страхования²⁷⁶. В разд. 10 Концепции появления новых видов имущественного страхования не предполагается. Вместо этого, наоборот, предлагается объединить в один вид страхование ответственности за причинение вреда и за нарушение договора, а также объединить страхование финансовых и предпринимательских рисков. При этом не предусматривается и более подробной регламентации страхования финансовых рисков, поскольку считается, что дополнительное регулирование приведет к дополнительным ограничениям свободы договора страхования финансовых рисков, что вступает в противоречие со стратегическими целями развития рассматриваемого вида страхования.

При этом для реального сектора исключительную важность имеет развитие страхования гражданской ответственности, в частности расширение возможности страхования гражданской ответственности по договору и страхование предпринимательского риска.

Страхование гражданской ответственности имеет двоякую цель: с одной стороны, оно призвано гарантировать третьим лицам возмещение причиненного в результате деятельности хозяйствующего субъекта вреда (убытков), с другой — позволяет минимизировать имущественные потери предпринимателя, связанные с применением мер ответственности. Такое страхование может осуществляться добровольно либо быть обязательным.

На данный момент выделяется две разновидности страхования гражданской ответственности — страхование ответственности за причинение вреда (ст. 931 ГК РФ) и страхование ответственности по договору (ст. 932 ГК РФ).

По договору страхования риска ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, может быть застрахован риск ответственности самого страхователя или иного лица, которое подлежит ответственности (застрахованного лица).

При обязательном страховании ответственности за причинение вреда, а также в других случаях, предусмотренных законом или договором страхования гражданской ответственности, лицо, в пользу которого заключен договор страхования, вправе предъявить непосредственно страховщику требование о возмещении вреда в пределах страховой суммы (п. 4 ст. 931 ГК РФ).

По действующему законодательству страхование ответственности по договору допускается только в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 932 ГК РФ), поскольку считается, что страхование договорной ответственности создает заранее обеспеченную возможность неисполнения обязательства и нарушает принцип договорной дисциплины (заключенные договоры должны исполняться). Четких критериев, которые должны использоваться при решении вопроса о допустимости страхования ответственности по договору, в законодательстве нет²⁷⁷. В то же время страхование риска договорной ответственности выгодно как для должника, так и для кредитора, поскольку в случае нарушения обязательства он получит гарантированное возмещение убытков, а при осуществлении страхования договорной ответственности субъектов профессиональной деятельности (аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих и др.) обеспечит защиту от возможных убытков при оказании услуг ниже установленного профессионального стандарта.

Страхование договорной ответственности, как правило, осуществляется на добровольной основе и является одним из возможных способов обеспечения исполнения обязательств должника. Так, лизингополучатель вправе застраховать риск своей ответственности за нарушение договора лизинга в пользу лизингодателя (п. 4 ст. 21 Федерального закона от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде [лизинге]»)²⁷⁸.

По договору страхования риска ответственности за нарушение договора может быть застрахован только риск ответственности страхователя. Договор страхования, не соответствующий этому требованию, ничтожен (п. 2 ст. 932 ГК РФ). Риск ответственности за нарушение договора считается застрахованным в пользу лица, перед которым по условиям договора страхователь несет ответственность, даже если договор страхования заключен в пользу другого лица либо в нем не сказано, в чью пользу он заключен (п. 3 ст. 932 ГК РФ).

В теории высказывается мнение о наличии двух разновидностей страхования гражданской ответственности по договору — страхования ответственности по конкретному договору и страхования ответственности по договорам, заключенным в процессе осуществления определенной деятельности²⁷⁹. Такой подход к выделению договоров страхования ответственности по договорам, заключенным в процессе осуществления определенной деятельности, представляется оправданным, когда речь идет об обязательном страховании ответственности субъектов профессиональной деятельности.

Страхование предпринимательского риска — новая для российского законодательства разновидность имущественного страхования (ст. 929 ГК РФ). По договору страхования предпринимательского риска можно застраховать только риск самого страхователя и только в его пользу. При страховании риска в пользу третьего лица договор считается заключенным в пользу страхователя (ст. 933 ГК РФ). Поскольку страхованию подлежит предпринимательский риск самого страхователя, последним может быть только лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью. Прекращение им предпринимательской деятельности влечет за собой досрочное прекращение договора страхования (ст. 958 ГК РФ).

Объектом страхования в договоре страхования предпринимательского риска являются имущественные интересы, связанные с безубыточностью осуществляемой деятельности, а также получением определенной материальной выгоды (прибыли) от этой деятельности.

При страховании предпринимательского риска страховая сумма определяется как размер возможных убытков от неисполнения договора контрагентом или наступления иных непредвиденных обстоятельств. Законодательством установлено, что данная сумма не должна превышать страховой стоимости (п. 2 ст. 947 ГК РФ). Однако это положение подвергается в теории обоснованной критике.

Закон об организации страхового дела, помимо страхования предпринимательских рисков, также предусматривает как самостоятельный вид страхования страхование финансовых рисков (п. 22 и 23 ст. 32.9).

Единое регулирование отношений страхования финансовых рисков отсутствует. В законодательстве имеются нормы, относящиеся к страхованию отдельных видов финансовых рисков.

Объектами страхования финансовых рисков в имущественном страховании могут быть имущественные интересы страхователя (застрахованного лица), связанные с риском неполучения доходов, возникновения непредвиденных расходов физических лиц, юридических лиц (п. 4 ст. 4 Закона об организации страхового дела). Так, в ст. 31 Закона об ипотеке предусмотрено право кредитора-залогодержателя застраховать финансовый риск возникновения у него убытков, вызванных невозможностью удовлетворения обеспеченных ипотекой требований в полном объеме вследствие недостаточной стоимости заложенного имущества (страхование финансового риска кредитора).

Страхование финансовых рисков имеет сходство со страхованием предпринимательского риска, однако есть и существенные различия:

а) страхователями по договору страхования предпринимательского риска могут являться только субъекты, на которых возлагаются соответствующие риски, — коммерческие организации, индивидуальные предприниматели. При страховании финансовых рисков ограничений в части субъектного состава возможных страхователей нет: страхователем может быть и физическое лицо, и некоммерческая организация²⁸⁰;

б) поскольку страхование финансовых рисков не имеет четкой законодательной регламентации, страховщики имеют некоторую свободу в определении возможных событий, на случай наступления которых осуществляется страхование. Выделяют рыночный (ценовой, валютный, процентный), кредитный, операционный (актуарный, управленческий, технологический) риск, риск события (политический, налоговый, демографический).

Финансовыми рисками, независимо от сферы деятельности субъектов и их статуса, следует признавать риски, связанные с объективным событием, которое не может быть отнесено ни к нарушению договора контрагентом, ни к изменению условий предпринимательской деятельности. Так, финансовым риском является убыток залогодержателя, возникший вследствие реализации предмета залога ниже стоимости, установленной при заключении договора залога;

в) по договору страхования финансового риска, в отличие от страхования предпринимательского риска, может быть застрахован не только риск самого страхователя, но и риск иного застрахованного лица;

г) при страховании предпринимательского риска, если договором страхования не предусмотрено иное, страховая сумма не должна превышать его действительную стоимость. В отношении страхования финансовых рисков такого ограничения нет, хотя, исходя из существа правоотношений, такое ограничение должно присутствовать.

Как уже отмечалось выше, высказываются предложения об объединении страхования предпринимательского риска и финансовых рисков. Объект страхования предполагается определить максимально широко, что создает проблему отграничения страхования финансовых рисков от иных видов страхования. Данную проблему предлагается решить путем закрепления «субсидиарного» режима применения страхования финансовых рисков. То есть к нему должны относиться лишь риски, которые не подпадают под иные виды имущественного страхования. Таким образом, упоминаемые в доктрине страхование от банкротства контрагентов, страхование дебиторской задолженности и т. п., по сути, являются разновидностями страхования финансовых рисков.

Рассмотрение института страхования в реальном секторе экономики позволяет сделать вывод, что рынок страхования на данный момент способен предоставлять страховые продукты, максимально отвечающие интересам хозяйствующих субъектов. Определяя направления развития финансового рынка в Российской Федерации, Банк России будет уделять особое внимание видам страхования с низкой клиентской ценностью. Решению этих задач будет способствовать регулирование условий страхования по таким добровольным видам страхования, а также установление требований по раскрытию информации о страховом продукте. В долгосрочной перспективе это будет благоприятствовать повышению доверия к рынку страхования²⁸¹.

Сегодня страхование представляет собой наиболее актуальное направление в рамках интеграционного этапа развития отношений между странами Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и иных интеграционных объединений.

Однако на настоящий момент отсутствует единство в регулировании страховой деятельности в странах ЕАЭС. Примером начавшейся интеграции и первого шага к формированию единого рынка финансовых услуг ЕАЭС, России и Беларуси можно считать подписанный в конце мая 2021 г. Всероссийским союзом страховщиков и Белорусской ассоциацией страховщиков меморандум о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области формирования единого рынка страховых услуг.

Глава 3.
Отдельные виды субъектов реального сектора экономики

§ 1. Корпоративные организации

К корпоративным юридическим лицам (корпорациям) относятся юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии с п. 1 ст. 65.3 ГК РФ. Все иные юридические лица, а именно организации, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными юридическими лицами (п. 1 ст. 65.1 ГК РФ).

Понятие и признаки корпораций были внесены в ГК РФ в результате реформы общих положений о юридических лицах и принятия Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»²⁸². До этого момента понятие корпоративных юридических лиц использовалось в правовой доктрине²⁸³.

К числу корпораций относятся:

– коммерческие корпорации: хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы;

– некоммерческие корпорации: потребительские кооперативы, общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы), нотариальные палаты, товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Результатом реформирования общих положений ГК РФ о юридических лицах стало то, что все организационно-правовые формы юридических лиц теперь закреплены в ГК РФ. В случае необходимости введения новой организационно-правовой формы требуется внесение изменений в ГК РФ.

В ГК РФ и в специальных законах о юридических лицах (Законе об ООО, Законе об АО) не установлен специальный правовой режим (режим регулирования корпоративных отношений) корпораций, осуществляющих свою деятельность в реальном секторе экономики (секторе промышленности, сельского хозяйства, строительства и транспорта). Требования законодательства к юридическим лицам в этом плане являются универсальными; в силу закона организации, действующие в реальном секторе экономики, могут создаваться в любой организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством.

При выборе организационно-правовой формы для осуществления предпринимательской деятельности в реальном секторе экономики участники используют общие критерии выбора конкретной организационно-правовой формы, среди которых:

– требования к участникам (членам) и их числу;

– минимальный размер уставного капитала;

– система органов управления;

– ответственность участников (членов) по обязательствам организации.

Далее, в зависимости от видов деятельности в реальном секторе экономики, специальными нормативными правовыми актами могут устанавливаться требования к участникам корпорации, к членам органов управления, размеру уставного капитала, членству в ассоциациях.

Вместе с тем законодательством отдельно выделяется организационно-правовая форма крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 86.1 ГК РФ).

По сравнению с законодательством, действовавшим до реформы общих положений законодательства о юридических лицах, в настоящее время граждане, ведущие совместную деятельность в области сельского хозяйства без образования юридического лица на основе соглашения о создании крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 23 ГК РФ), вправе создавать крестьянское (фермерское) хозяйство, обладающее статусом юридического лица. Эта организация не является разновидностью хозяйственных товариществ или обществ, а представляет собой добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности в области сельского хозяйства, основанной на их личном участии и объединении членами крестьянского (фермерского) хозяйства имущественных вкладов (такое понятие содержится в п. 1 ст. 86.1 ГК РФ).

Особенности правового статуса этой корпоративной организации:

– участником хозяйства может быть только физическое лицо;

– гражданин может быть членом только одного крестьянского (фермерского) хозяйства, созданного в качестве юридического лица;

– предусматривается личное участие членов в хозяйственной деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства;

– учредительным документом является соглашение о создании крестьянского (фермерского) хозяйства;

– предусматривается формирование имущества хозяйства за счет объединения имущественных вкладов участников;

– существует особый порядок обращения взыскания кредиторов крестьянского (фермерского) хозяйства на земельный участок, находящийся в собственности хозяйства (продажа с публичных торгов в пользу лица, которое в соответствии с законом вправе продолжать использование земельного участка по целевому назначению);

– существует субсидиарная ответственность членов хозяйства по обязательствам этого хозяйства.

При этом в ст. 86.1 ГК РФ не регулируются вопросы, характерные для определения основных черт корпоративных организаций той или иной организационно-правовой формы: порядка принятия решений участниками хозяйства, порядка управления ими, приобретения и прекращения членства, выхода из состава членов крестьянского (фермерского) хозяйства. Отсутствует правовая определенность по вопросу возможности применения положений законодательства, регулирующих сходные правоотношения в других корпорациях, по аналогии к этим организациям.

В п. 5 ст. 86.1 ГК РФ указано, что особенности правового положения крестьянского (фермерского) хозяйства, созданного в качестве юридического лица, определяются законом. В настоящее время действует Закон о КФХ, принятый до соответствующих изменений в ГК РФ и распространяющийся на крестьянские (фермерские) хозяйства, созданные без образования юридического лица. Специальный закон о крестьянских (фермерских) хозяйствах — юридических лицах либо закон, вносящий изменения в Закон о КФХ и позволяющий применять его положения к хозяйствам — юридическим лицам, не принят²⁸⁴.

В этих условиях логичным может представляться выбор для осуществления коммерческой сельскохозяйственной деятельности в пользу других организационно-правовых форм, в частности общества с ограниченной ответственностью, правовой статус которого достаточно детально урегулирован законом и в отношении которого имеется широкая правоприменительная практика.

Еще одной организационно-правовой формой, из определения которой можно сделать вывод об осуществлении этой организацией деятельности в реальном секторе экономики, является производственный кооператив (артель).

Правовое регулирование данной организационно-правовой формы в результате реформирования общих положений гражданского законодательства о юридических лицах практически не изменилось, ему посвящены 6 статей в ГК РФ и Закон о производственных кооперативах. Производственным кооперативом является добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Предполагается, что участниками производственного кооператива должны являться граждане (физические лица), вместе с тем закон определяет, что законом и уставом производственного кооператива может быть предусмотрено участие в его деятельности юридических лиц (так называемых «финансовых» участников, которые непосредственно не осуществляют производственную и иную хозяйственную деятельность).

Среди особенностей правового статуса производственного кооператива, помимо указанных выше, необходимо выделить:

– субсидиарную ответственность членов производственного кооператива по обязательствам этого кооператива в размере и порядке, которые предусмотрены законом о производственных кооперативах и уставом;

– специальные требования к органам управления: исполнительными органами является председатель и правление кооператива, если его образование предусмотрено законом или уставом кооператива, а членами правления и председателем могут быть только члены кооператива;

– особый порядок определения корпоративной доли участия при принятии решений: член производственного кооператива независимо от личного вклада в совместную производственную или иную хозяйственную деятельность имеет один голос при принятии решений общим собранием членов кооператива;

– специальный порядок исключения члена из кооператива: член производственного кооператива может быть исключен из кооператива по решению общего собрания в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, возложенных на него уставом кооператива, а также в других случаях, предусмотренных законом и уставом²⁸⁵.

Наряду с этим, как представляется, при выборе организационно-правовой формы не следует абсолютизировать важность такой особенности правового статуса производственных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств со статусом юридического лица, как субсидиарная ответственность участников (членов) по долгам корпоративной организации, поскольку институт субсидиарной ответственности распространяется на все организационно-правовые формы, а требования действовать разумно и добросовестно и, в случае причинения убытков корпорации, их возместить установлены для членов органов управления всех юридических лиц (ст. 53.1 ГК РФ). Аналогичным образом не имеет значения организационно-правовая форма юридического лица при привлечении участника корпорации и члена органа управления, а равно иных контролирующих лиц, к субсидиарной ответственности при банкротстве (ст. 61.11 и 61.12 Закона о банкротстве).

Отсутствие в законодательстве особого режима для корпораций, осуществляющих свою деятельность в реальном секторе экономики, в части определения соответствующих организационно-правовых форм предопределило ситуацию, когда такие корпорации создаются и функционируют в основном в организационно-правовых формах акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью — самых распространенных организационно-правовых формах юридических лиц в России²⁸⁶.

Распространенность формы акционерного общества обусловлена главным образом тем, что многие государственные предприятия в свое время были приватизированы путем акционирования.

Весьма важным механизмом регулирования реального сектора экономики выступает участие государства и других публично-правовых образований (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) в юридических лицах.

Хотя п. 1 ст. 124 ГК РФ определяет, что Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также городские и сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (а корпоративные отношения относятся к таким), на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами, особенности участия определенно есть.

Эти особенности были отмечены КС РФ в определении от 4 декабря 1997 г. № 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона “О переводном и простом векселе”»: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы.

От имени Российской Федерации и других публично-правовых образований осуществляют корпоративные права и исполняют обязанности государственные органы и органы местного самоуправления²⁸⁷.

Законодательством ограничено участие публично-правовых образований в полных товариществах и в качестве полных товарищей в товариществах на вере. Из числа коммерческих корпораций Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут участвовать в хозяйственных обществах (обществах с ограниченной ответственностью и акционерных обществах), а также в качестве вкладчиков в товариществах на вере.

Учреждение публично-правовыми образованиями хозяйственных обществ предполагает внесение ими вкладов в уставный капитал, производимое в порядке, установленном законодательством о приватизации. При этом ст. 25 Закона о приватизации предусматривает, что государственное или муниципальное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ по решению соответственно Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления. При этом доля акций акционерного общества, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и приобретаемых соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ.

Особенности учреждения публично-правовыми образованиями отдельных видов организаций в реальном секторе экономики определяются определенными законодательными актами. В сфере транспорта таким актом является, например, Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта». В сфере энергетики — Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». При этом в названных законах порядок создания публично-правовыми образованиями хозяйственных обществ на базе государственного имущества, круг субъектов, принимающих решения об учреждении (Правительство РФ или Президент РФ), название такого общества (единый хозяйствующий субъект, основное акционерное общество) разнятся.

Кроме этого, имеются особенности учреждения хозяйственных обществ муниципальными образованиями. Они установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 68 которого определяет, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме непубличных акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Особенностью корпораций с государственным участием в реальном секторе экономики является также возможность отнесения их к числу стратегических акционерных обществ.

Перечень стратегических акционерных обществ утвержден Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» в целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации федерального имущества. В развитие этого Указа принято распоряжение Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 1226-р «Об утверждении перечня стратегических организаций, а также федеральных органов государственной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, в которых осуществляют деятельность эти организации».

В число стратегических акционерных обществ из корпораций реального сектора экономики, в частности, включены: Акционерная компания «АЛРОСА» (публичное акционерное общество), Публичное акционерное общество «Транснефть», Публичное акционерное общество «Аэрофлот — российские авиалинии», Публичное акционерное общество «Газпром», Публичное акционерное общество «Нефтяная компания “Роснефть”», Акционерное общество «Объединенная зерновая компания», Акционерное общество «Объединенная судостроительная корпорация», Акционерное общество «Роснефтегаз», Открытое акционерное общество «Российские железные дороги».

Передача акций таких стратегических акционерных обществ от публично-правовых образований в частные руки (приватизация) допускается, только если она включена в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и только после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении такими акционерными обществами.

Особый статус стратегических акционерных обществ предопределяет также установление специального порядка их банкротства (§ 5 гл. 9 Закона о банкротстве).

На протяжении длительного времени общее число стратегических акционерных обществ планомерно сокращается, а новые включаются в результате акционирования государственных унитарных предприятий (одним из последних примеров является Акционерное общество «Почта России»).

Для акционерных обществ с государственным участием, осуществляющих свою деятельность в реальном секторе экономики, может быть характерно установление специального права участия в управлении акционерным обществом («золотой акции»)²⁸⁸. Наличие такого права позволяет определяющим образом влиять на принимаемые в акционерном обществе решения по наиболее важным вопросам его деятельности и, безусловно, ограничивает права других участников этих акционерных обществ — физических и юридических лиц²⁸⁹.

Законодательством установлен перечень вопросов, при принятии решений по которым на общем собрании акционеров представителем Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в совете директоров (наблюдательном совете) акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании специального права участия («золотой акции»), может быть наложено вето; это вопросы:

1) о внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества или об утверждении устава акционерного общества в новой редакции;

2) реорганизации акционерного общества;

3) ликвидации акционерного общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационного балансов;

4) изменении уставного капитала акционерного общества;

5) совершении акционерным обществом крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

В соответствии с п. 1 ст. 38 Закона о приватизации решения об использовании специального права на участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении акционерными обществами могут быть приняты Правительством РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации. В развитие этого положения принято постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами (“золотой акции”)»²⁹⁰. Пунктом 2 этого постановления устанавливается ежегодное предоставление Правительству РФ отчетов по использованию «золотой акции» Министерством финансов РФ, Министерством обороны РФ и Управлением делами Президента РФ²⁹¹.

Указанное постановление Правительства РФ № 738 не является общим для всех акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие в управлении («золотой акции»). Отдельные особенности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами.

В соответствии с правилами, закрепленными постановлением Правительства РФ № 738, указанным выше, позиция Российской Федерации по вопросам повестки дня общего собрания акционеров отражается в письменных директивах, выдаваемых, соответственно, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, Министерством обороны РФ или Управлением делами Президента РФ (в зависимости от того, каким из указанных субъектов от имени Российской Федерации осуществляются права акционера).

Примерами акционерных обществ, в которых установлено специальное право участия «золотая акция» и которые задействованы в реальном секторе экономики, являются, в частности, Акционерное общество «Акционерная Компания “Туламашзавод”», Акционерное общество «Центральное агентство воздушных сообщений», Акционерное общество «Типография “Новости”», Акционерное общество «Алексиковский элеватор», Открытое акционерное общество «Лапшинский элеватор», Акционерное общество «Мурманский морской торговый порт», Публичное акционерное общество «Новороссийский морской торговый порт». В п. 3 ст. 11 Закона об АО установлено, что сведения об использовании в отношении акционерного общества специального права участия должно содержаться в уставе этого общества.

Обращаясь к опыту некоторых зарубежных стран, необходимо отметить такую особенность корпоративного управления, как привлечение к участию в управлении представителей работников (трудового коллектива). Эта особенность (по крайней мере, на первоначальных этапах) была характерна, как правило, для организаций реального сектора экономики и была связана с концептуальным пониманием юридического лица как объединения не только и не столько финансовых участников, но работников (так называемая теория коллектива, объясняющая сущность юридического лица²⁹²).

Обращением к такому опыту можно назвать принятие Закона об акционерных обществах работников, который является специальным по отношению к Закону об АО.

Указанный Закон определяет особенности создания и правового положения акционерных обществ работников (являются разновидностью акционерных обществ), права и обязанности акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов таких акционеров.

Создаются акционерные общества работников путем преобразования любых коммерческих организаций, за исключением государственных унитарных предприятий, муниципальных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ²⁹³, работникам которых принадлежит менее 49% уставного капитала.

В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона об акционерных обществах работников работникам народного предприятия должно принадлежать количество акций народного предприятия, номинальная стоимость которых составляет более 75% его уставного капитала, при этом в соответствии с п. 1 ст. 6 названного Закона один акционер народного предприятия, являющийся его работником, не может владеть количеством акций народного предприятия, номинальная стоимость которых превышает 5% уставного капитала народного предприятия. Указанные ограничения предопределяют принятие управленческих решений акционерами — работниками этого предприятия, поскольку они входят в органы управления, а работники-неакционеры имеют право участвовать в работе общего собрания акционеров с правом совещательного голоса, то есть тем или иным образом могут влиять на формирование решений общего собрания.

Представляется, что привлечение представителей работников к управлению корпорациями в реальном секторе экономики может быть осуществлено более последовательно и эффективно путем установления представительства работников в коллегиальном органе управления (включения в состав этого органа независимого директора — представителя работников). Это позволит, с одной стороны, доводить информацию о наиболее важных для корпорации решениях до ее работников, а с другой стороны — в определенной степени влиять на принимаемые решения (в частности, возможным представляется включение такого независимого директора в подкомитет коллегиального органа управления по вознаграждениям).

§ 2. Государственные и муниципальные предприятия

Особенности правового положения государственных и муниципальных предприятий

Как уже отмечалось, в соответствии с российским законодательством в реальном секторе экономики действуют хозяйствующие субъекты, являющиеся коммерческими или некоммерческими, корпоративными либо унитарными организациями. Среди многообразия организационно-правовых форм особо выделяются государственные и муниципальные унитарные предприятия (далее также — ГУПы и МУПы). Обратим внимание на то, что активно применяемый в условиях социалистической экономики термин «предприятие» сохранен разработчиками ГК РФ именно для ГУПов и МУПов.

Поскольку правовое положение ГУПов и МУПов²⁹⁴, а также комплексный научный анализ их деятельности²⁹⁵ неоднократно являлись предметом исследований, позволим себе лишь кратко остановиться на данном аспекте, акцентировав внимание на особенностях их правового положения.

Основы правового положения ГУПов и МУПов установлены нормами ГК РФ, Закона об унитарных предприятиях, Закона о защите конкуренции. Законодательные основы получили развитие в подзаконных нормативных правовых актах, которые детализируют такие вопросы, как порядок создания, назначения руководителя, определение эффективности деятельности предприятий, их отчетность, разграничение полномочий между государственными органами управления и др.

От других коммерческих организаций ГУПы и МУПы отличаются рядом существенных признаков. При этом подчеркнем, что вопрос правомерности отнесения всех унитарных предприятий к разряду коммерческих организаций в доктрине является дискуссионным²⁹⁶. Как четко отметил В. В. Лаптев, «цель создания казенных предприятий состоит в обеспечении хозяйственной деятельности, необходимой для государства и общества, но нерентабельной, а иногда и убыточной»²⁹⁷.

В литературе обращается внимание на то, что «государственное предпринимательство (в отличие от частного) не имеет целью исключительно получение прибыли. Государственное предпринимательство, наряду с коммерческой, выполняет социально-экономические функции, например, развитие инфраструктуры, проведение промышленной и инновационной политики, смягчение отраслевых и территориальных диспропорций, участие в выполнении научно-технических и экологических программ и др. Таким образом, можно резюмировать, что если частный бизнес должен стремиться к учету и удовлетворению общественно значимых потребностей и интересов, то для государственного предпринимательства — это наиболее приоритетная задача»²⁹⁸.

Итак, государственные и муниципальные предприятия:

1) ведут хозяйственную деятельность на базе публичной — государственной или муниципальной — собственности, тогда как иные коммерческие организации действуют на основе частной собственности. В зависимости от того, в чьей собственности находится имущество унитарных предприятий, они могут быть федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными;

2) в отличие от иных коммерческих организаций, не являются собственниками своего имущества. В зависимости от права на имущество самого предприятия, они могут создаваться и действовать на основе хозяйственного ведения или оперативного управления (казенные предприятия);

3) функционируют как унитарные, в то время как прочие коммерческие организации являются корпоративными по форме своего устройства;

4) создаются в распорядительном порядке и строго в случаях, определенных п. 2 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях и ч. 1 ст. 35.1 Закона о защите конкуренции;

5) имеют специальную правоспособность, тогда как иные коммерческие организации обладают общей правоспособностью;

6) предполагают управление деятельностью, построенное на принципе единоначалия руководителя (директора), что, как представляется, может рассматриваться в качестве одного из элементов проявления «унитарности».

Руководитель государственного предприятия организует исполнение решений собственника имущества унитарного предприятия, должен действовать в интересах предприятия добросовестно и разумно²⁹⁹. Назначение руководителей унитарных предприятий, по общему правилу, осуществляется на конкурсной основе с последующей периодической аттестацией. Занятие должности руководителя ГУПа влечет за собой ограничение правосубъектности данного лица.

Важно отметить, что действующее законодательство предоставляет собственнику имущества ГУПов и МУПов широкий круг прав, неисчерпывающий перечень которых приведен в ст. 20 Закона об унитарных предприятиях.

К существенным отличиям правового положения ГУПов и МУПов, основанных на праве хозяйственного ведения, относится формирование уставного фонда. Будучи неделимым, уставный фонд присущ именно унитарным организациям.

Специфика правового положения казенных предприятий проявляется и в том, что уставный фонд в них не формируется. Это единственная коммерческая организация такого рода.

Важной особенностью правового положения казенных предприятий также является предусмотренная ст. 113 ГК РФ и ст. 7 Закона об унитарных предприятиях обязанность собственника нести субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия в случае недостаточности его имущества. Вследствие этого казенное предприятие не может быть признано банкротом.

По мнению М. Г. Лепиной, «субсидиарная ответственность собственника по обязательствам казенного предприятия гарантирует надлежащее исполнение предприятием всех его обязательств, возникающих в процессе его деятельности, и повышает доверие к нему со стороны других хозяйствующих субъектов. Влияние субсидиарной ответственности собственника на статус казенного предприятия проявляется в следующем: она наступает только при недостаточности имущества казенного предприятия для исполнения его обязательств, при этом собственник несет ответственность во всех случаях недостаточности указанного имущества; ею обусловлены отсутствие необходимости в формировании в казенном предприятии уставного фонда, невозможность признания казенного предприятия несостоятельным (банкротом), а также невозможность принятия им на себя обязательств о возмещении убытков и возмещения убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного заказа»³⁰⁰.

Очевидно, что названные и иные особенности правового положения государственных и муниципальных унитарных предприятий взаимосвязаны и проистекают одна из другой.

Как указывалось, для ведения хозяйственной деятельности государственное имущество закрепляется за ГУПами и МУПами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления³⁰¹, что влечет за собой существенные законодательные особенности по владению, пользованию и распоряжению имуществом, ярко проявляющиеся на практике³⁰².

Обратим внимание на то, что в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации³⁰³ говорилось о необходимости устранения существующего в законодательстве дуализма прав на управление имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, планировалось оставить только одно право — право оперативного управления³⁰⁴ с большей его дифференциацией по хозяйствующим субъектам.

Государственные и муниципальные предприятия в современной российской экономике

По данным Федеральной налоговой службы, на 1 июля 2023 г. в ЕГРЮЛ значилось 10 772 унитарных предприятия, из них 376 федеральных, 1 161 в собственности субъектов Российской Федерации и наибольшее число муниципальных — 9 229³⁰⁵. Более подробно со сведениями из ЕГРЮЛ по унитарным предприятиям можно ознакомиться на сайте ФАС России³⁰⁶.

Обращение к статистическим данным на сопоставимую дату (1 июля 2023 г.) показывает постепенное снижение количества хозяйствующих субъектов рассматриваемой организационно-правовой формы, что наглядно представлено в табл. 1.

Таблица 1

Количество унитарных предприятий, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц по состоянию на 1 июля 2019-2023 гг.³⁰⁷

| 2019 г. | 2020 г. | 2021 г. | 2022 г. | 2023 г.
Общее количество унитарных предприятий, из них | 14 225 | 13 436 | 12 411 | 11 077 | 10 772
– федеральных | 776 | 723 | 601 | 414 | 376
– субъектов Российской Федерации | 1639 | 1429 | 1292 | 1081 | 1161
– муниципальных | 11 738 | 11 036 | 10 246 | 9576 | 9229

Последовательное уменьшение числа ГУПов и МУПов является результатом проводимой в их отношении реформы, импульс которой был придан Указом Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции». В силу подп. «а» п. 3 упомянутого акта в числе основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции было названо сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках.

Отметим, что запуску реформы унитарных предприятий предшествовали проводимые ФАС России исследования, выявившие недостаточную эффективность их деятельности. Так, ФАС России в 2018 г. отмечала, что многие государственные предприятия действуют на конкурентных товарных рынках, которые не могут быть отнесены к социально значимым или обеспечивающим выполнение публичных функций. Это приводит к ухудшению конкурентной среды и нерыночным тенденциям во многих сферах экономики России³⁰⁸.

На необходимость повышения эффективности управления государственным имуществом и деятельности государственных предприятий неоднократно указывала Счетная палата РФ. Представляя тематический выпуск Бюллетеня Счетной палаты РФ «Управление федеральным имуществом», аудитор А. Н. Батуркин писал: «Нам бы хотелось результатами этой проверки привлечь внимание не только со стороны государства, но и гражданского общества к этой непростой теме, так как федеральное имущество является важной частью ресурсов государства и от того, насколько эффективно оно используется, во многом зависит социально-экономическое развитие страны»³⁰⁹. Отметим, что в литературе высказано предложение о дополнении Закона об унитарных предприятиях главой, посвященной организации и осуществлению общественного контроля в отношении ГУПов и МУПов³¹⁰.

По оценкам Экспертного совета при Правительстве РФ по вопросам реформирования унитарных предприятий, производительность труда работников указанных хозяйствующих субъектов в среднем в 4,5 раза ниже, чем у работников организаций иных организационно-правовых форм. По критериям финансовой эффективности (валовая рентабельность, рентабельность собственного капитала, рентабельность продаж и долговой нагрузки) компании с государственным участием уступают частным компаниям (например, в 2014 г. средний показатель валовой рентабельности на частных предприятиях составлял 12,53 млн руб., а в компаниях с прямой государственной собственностью — 4,64 млн руб.)³¹¹.

В аналитическом докладе Центра стратегических разработок «Эффективное управление государственной собственностью в 2018–2024 гг. и до 2035 г.» указывалось: «Хотя длящиеся уже свыше полувека теоретические дискуссии о преимуществах и недостатках государственного предпринимательства, в том числе в общем контексте “провалов государства” и “провалов рынка”, не столь однозначны, подавляющее большинство эмпирических исследований второй половины ХХ в. дает безусловные аргументы именно в пользу частных компаний»³¹².

Э. Бордман и Э. Вайнинг в обзоре, посвященном сравнениям эффективности функционирования частных и государственных компаний, изучили результаты, приводимые более чем в 50 различных исследованиях, и сопоставили их с итогами собственных расчетов. Основной вывод из всех указанных сопоставлений авторы формулируют следующим образом: «Результаты исследований свидетельствуют о том, что при учете широкого круга факторов крупные промышленные фирмы со смешанной собственностью и аналогичные фирмы, полностью принадлежащие государству, обнаруживают существенно меньшую эффективность по сравнению с подобными им частными компаниями»³¹³, ³¹⁴, ³¹⁵.

В аналитическом докладе «Управление государственным имуществом в современной России: эволюция концепций, инструментов, механизмов» раскрыта несостоятельность упрощенного рыночного понимания эффективности функционирования государственных организаций, когда этот критерий отождествляется с критерием эффективности частной компании и сводится к рентабельности. В докладе показано, что рекомендации повышать рентабельность всех государственных организаций не просто некорректны — в ряде случаев они не соответствуют интересам государства³¹⁶.

Во исполнение Указа Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 и п. 4 Национального плана развития конкуренции на 2018–2020 гг. был принят Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях” и Федеральный закон “О защите конкуренции”»³¹⁷ (далее — Закон № 485-ФЗ).

В соответствии с Законом № 485-ФЗ государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые созданы до дня вступления в силу названного акта и осуществляют деятельность на товарных рынках России, находящихся в условиях конкуренции (за исключением случаев, предусмотренных Законом о защите конкуренции и Законом об унитарных предприятиях), подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя до 1 января 2025 г.

Таким образом, в отношении указанной категории субъектов установлен длительный переходный период их реформирования, в течение которого учредители таких предприятий должны осуществить действия по их реорганизации или ликвидации. ГУПы и МУПы, в отношении которых учредителем не приняты и (или) не исполнены решения о ликвидации или реорганизации до 1 января 2025 г., подлежат ликвидации, но уже в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

Законом № 485-ФЗ также установлен запрет на создание ГУПов и МУПов и осуществление ими деятельности на конкурентных товарных рынках, за исключением случаев, единообразные перечни которых содержатся в п. 2 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях и ч. 1 ст. 35.1 Закона о защите конкуренции. Для уточнения оснований для их применения постановлением Правительства РФ от 31 июля 2020 г. № 1148 «О случаях создания унитарных предприятий для осуществления отдельных видов деятельности»³¹⁸ определен перечень случаев создания унитарных предприятий для осуществления отдельных видов деятельности.

Следует отметить, что по поручению Правительства РФ федеральными органами исполнительной власти разработаны планы-графики (дорожные карты) по реформированию подведомственных федеральных государственных предприятий³¹⁹. Помимо этого, в соответствии с рекомендациями ФАС России во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Донецкой и Луганской Народных Республик и Запорожской и Херсонской областей) также разработаны планы-графики (дорожные карты) по реформированию подведомственных государственных предприятий субъектов Российской Федерации³²⁰.

Статистика показывает³²¹, что с момента вступления в силу Закона № 485-ФЗ количество унитарных предприятий в России снизилось на 36,5%, в том числе на 6,9% за 2022 г.

Любопытно, что, подводя итоги 2019 г., заместитель руководителя ФАС России С. А. Пузыревский оценил принятие Закона № 485-ФЗ в качестве серьезного достижения ведомства³²².

Законом об унитарных предприятиях (п. 4.1 ст. 8) и Законом о защите конкуренции (ч. 3 ст. 35.1) предусмотрена возможность создания либо сохранения унитарных предприятий, не подпадающих под общее исключение, при необходимости устранения последствий чрезвычайной ситуации, недопущения угрозы нормальной жизнедеятельности населения. В такой ситуации по мотивированному представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Правительство РФ вправе принять соответствующее решение. Важно, что ФАС России в 2022 г. подготовлено и согласовано 6 проектов распоряжений Правительства РФ о сохранении унитарного предприятия субъекта Российской Федерации в организационно-правовой форме государственного унитарного предприятия³²³.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные организации, уполномоченные на осуществление деятельности по созданию унитарных предприятий, вправе направить в антимонопольный орган запрос о выдаче заключения о соответствии создания унитарного предприятия либо изменения видов его деятельности антимонопольному законодательству³²⁴. В целях проверки возможности сохранения унитарных предприятий, их реорганизации или изменения видов деятельности ФАС России запущен портал по адресу: https://emc-fas.ips-dev.com/ для прохождения теста самоконтроля рисков нарушения антимонопольного законодательства.

В случае выявления нарушений антимонопольного законодательства в части запрета на создание унитарного предприятия или изменение видов его деятельности ФАС России принимаются соответствующие меры реагирования. За период проведения реформы антимонопольным органом выдано около 60 предупреждений о нарушении антимонопольного законодательства и прекращении таким предприятием деятельности, которая осуществляется с нарушением требований Закона о защите конкуренции³²⁵.

Наибольшее количество нарушений допускается в сфере ЖКХ (более 85%), ритуальных услуг (5%), транспорта (3%). Основным видом нарушений является создание унитарных предприятий после запрета, введенного на основании Закона № 485-ФЗ³²⁶.

Подводя промежуточные итоги реформы унитарных предприятий, ФАС России в Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2022 г. отметила, что «количество унитарных предприятий снижается. В то же время анализ данных о ходе исполнения региональных планов-графов по реформированию унитарных предприятий показывает, что темпы реализации реформы недостаточны, в связи с чем необходимо активизировать работу в данном направлении»³²⁷.

Теоретическая дискуссия

Дискуссия о месте государственных предприятий в экономике не утихает с момента перехода России на рыночные условия хозяйствования. Казалось бы, прошедшие с принятия первой части ГК РФ без малого три десятилетия должны были свести на нет данный спор. Однако он продолжается. Разработчики Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации еще в 2009 г. сделали вывод о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридического лица и желательности ее постепенной замены другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами со 100-процентным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе, допустив сохранение в перспективе лишь федеральных казенных предприятий. Но, как уже отмечалось, в реформированном ГК РФ сохранены все виды государственных и муниципальных предприятий — действующие как на праве оперативного управления (казенные), так и на праве хозяйственного ведения; как федеральные, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, так и муниципальные. Такое подвешенное состояние правового регулирования нельзя признать позитивным, ведь, как справедливо отмечает Е. П. Губин, «нам так важно сегодня понять, какая структура госсектора отвечает нашим стратегическим задачам»³²⁸. При этом, как указывает Л. Ю. Добрынина, «важным представляется не столько сам факт будущей радикальной трансформации ФГУПов, ГУПов и МУПов, сколько судьба освободившихся рыночных ниш»³²⁹.

С годами по рассматриваемой проблеме выкристаллизовались различные позиции, амплитуда которых весьма широка. Так, есть очевидные противники сохранения в российском законодательстве и экономике созданных публично-правовыми образованиями юридических лиц, не являющихся собственниками закрепленного за ними имущества. Приводя аргументы в защиту своего мнения, Е. А. Суханов отмечает: «Такие юридические конструкции позволяют ограничивать или полностью исключать их имущественную ответственность перед кредиторами, тем самым предоставляя публичной собственности необоснованные преимущества в правовой защите»³³⁰.

В. Д. Рудакова поясняет необходимость введения в российское законодательство публичного юридического лица — новой организационно-правовой формы юридических лиц. По мнению исследователя, принятие ее предложения должно сопровождаться отказом от ряда используемых форм юридических лиц, среди которых автор называет, наряду с государственными корпорациями и компаниями, государственные унитарные предприятия³³¹.

Другие ученые выступают за сохранение государственных предприятий в рыночной экономике, отмечая при этом, что «точное определение их правосубъектности, умелое использование прав и ответственности за свои действия, правовая защита — вот слагаемые эффективности правового регулирования организации и деятельности государственных предприятий»³³².

Нами еще в 2001 г. было высказано мнение о том, что сохранение государственных предприятий как самостоятельной организационно-правовой формы хозяйственной деятельности в определенном экономически обоснованном количестве целесообразно³³³, и были предложены модернизированные правовые конструкции для субъектов данного вида³³⁴.

Но завершить краткий теоретический обзор хотелось бы на оптимистичной ноте. Как справедливо отмечает Е. В. Пустовалов, «для вовлечения государственного имущества в гражданский оборот российский правопорядок предлагает конструкцию унитарного предприятия. Несмотря на неоднократно декларировавшиеся планы по ее ликвидации с одновременным исключением из системы вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления, эти юридические конструкции продолжают широко использоваться»³³⁵. При этом позволим себе разделить сомнение С. А. Синицына относительно принципиальной возможности равноценной замены государственных и муниципальных предприятий хозяйственными обществами с преобладающим публично-правовым участием³³⁶.

Государственные и муниципальные предприятия:
историко-компаративистский подход

Как показывает экскурс в историю, государственное предпринимательство в России имеет глубокие традиции. Российское государство всегда было крупным собственником и предпринимателем, что во многом объясняется географической и климатической спецификой, а также особенностями исторического развития.

Российский исследователь М. И. Фридман в 1906 г. отмечал: «Государство является очень крупным хозяином… Российское государство всегда имело громадное значение как в области управления населением, так и в деле народного хозяйства»³³⁷. О масштабах государственного сектора дореволюционной российской экономики свидетельствуют и данные официальной статистики: за четверть века вклад от казенных предприятий и имущества в доход государственного бюджета вырос более чем в 24 раза, поступательно росла доля государственного сектора в доходах и расходах бюджета³³⁸. Приведенные данные наглядно иллюстрируют значение государственных предприятий для экономики дореволюционной России.

Содержательные стороны государственного предпринимательства таковы: в рассматриваемый период оно было представлено промышленностью, лесным хозяйством, инфраструктурными отраслями, сферой обслуживания сельского хозяйства, полиграфией, торговлей, банковским делом и казенными курортами³³⁹.

Сопоставление государственного и частного секторов экономики позволяет увидеть противоречивую картину³⁴⁰. Так, применительно к промышленности подчеркивалось, что государственные заводы работают плохо, им присуща бесхозяйственность³⁴¹. В свою очередь представители казенных предприятий жаловались на неравенство в условиях хозяйствования.

Очевидно, что плановая социалистическая экономика СССР, сформировавшаяся по итогам национализации и индустриализации, демонстрировала самые высокие количественные и качественные показатели деятельности государственных предприятий³⁴². Как указывал М. В. Колганов, «экономическую основу советского строя составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Она охватывает 98,7% всех производственных фондов нашей страны»³⁴³.

В целом сравнительный анализ хозяйственной деятельности государственных и частных предприятий не позволяет выявить чьего-либо существенного преимущества. С позиции исторической ретроспективы очевидно, что эффективность государственного сектора зависит от четкого осознания государством своих функций и приоритетов в хозяйственной деятельности, последовательного применения форм и методов государственного регулирования экономики, а также от грамотного распределения доходов и расходов между ее отраслями.

В настоящее время законодательством многих стран регламентировано создание государственных унитарных предприятий.

Так, подобные хозяйствующие субъекты существуют в государствах –членах ЕАЭС. К примеру, ст. 51 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан³⁴⁴ предусматривает, что государством в целях решения социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства, создаются государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (казенные предприятия). При этом создание государственных предприятий (государственное предпринимательство) рассматривается в качестве одной из форм участия государства в предпринимательской деятельности (ст. 192 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан).

Статья 113 Гражданского кодекса Республики Беларусь³⁴⁵ определяет правовое положение унитарных предприятий, являющихся коммерческими организациями. В форме унитарных предприятий в Республике Беларусь могут быть созданы государственные (республиканские или коммунальные) либо частные унитарные предприятия. Имущество республиканского унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, имущество коммунального унитарного предприятия — на праве хозяйственного ведения.

Государственное коммерческое предприятие является субъектом предпринимательской деятельности, имущество закрепляется за ним на праве хозяйственного ведения. Что же касается казенных предприятий, то они осуществляют хозяйственную деятельность в соответствии с производственными заданиями органа, в сферу управления которого они входят. Такие предприятия создаются в определенных установленных законом случаях (например, в отраслях экономики, в которых законом разрешено осуществлять хозяйственную деятельность только государственными предприятиями; если в качестве основного потребителя продукции, то есть потребителя свыше 50% продукции, выступает государство и др.).

Различные организационно-правовые формы государственных предприятий предусмотрены законодательством стран БРИКС.

В частности, по законодательству Бразилии государственное предприятие (португ. empresa estatal) — это предприятие, финансируемое из бюджета (дотационное), являющееся юридическим лицом частного права, имеющее имущество и капитал, находящийся в собственности Союза (штатов, муниципалитетов и федерального округа) или его учреждений, отправляющих функции публичной администрации косвенным образом, создаваемое на основании закона для выполнения функций предпринимательского характера, которые правительству желательно будет реализовывать по мотивам административной потребности или необходимости³⁴⁶.

Согласно ст. 2 Закона Китайской Народной Республики 1998 г. «О промышленных предприятиях общенародной собственности» такое предприятие представляет собой социалистическую организацию, производящую товары и самостоятельно ведущую хозяйственную деятельность согласно закону, самостоятельно отвечающую за прибыли и убытки, использующую самостоятельный хозяйственный расчет. Имущество предприятия относится к общенародной собственности, государство в соответствии с принципом отделения права собственности от права хозяйствования предоставляет предприятию имущество в хозяйственное управление³⁴⁷.

Государственные предприятия различных форм представлены и в других зарубежных странах. Сферой их деятельности являются прежде всего отрасли, требующие больших капиталовложений и дающие невысокий уровень получаемой прибыли, а порой и вовсе убыточные. Как справедливо отмечают белорусские ученые, «в экономике любой страны, в одной в большем объеме (Беларусь, Китай, Греция, Италия, Франция), в другой в меньшем (США, Великобритания, Япония, Люксембург), имеются предприятия, находящиеся в государственной собственности полностью или частично. Вопрос оправданности госсектора экономики и его доли в экономике 10–30% или больше был и остается предметом острой полемики ученых-экономистов»³⁴⁸.

При этом стоит отметить, что число государственных предприятий в экономике как России³⁴⁹, так и зарубежных стран³⁵⁰ существенно сократилось после проведенной в прошлом столетии широкомасштабной приватизации. Как отмечает С. Я. Веселовский, «зародившись в Великобритании, “вирус” приватизации стал стремительно распространяться, “заражая” собой все новые национальные экономические “организмы”. В той или иной форме, в тех или иных масштабах приватизация затронула более 100 национальных экономик мира с разным хозяйственным укладом, разными политическими и социальными системами, разными институциональными традициями»³⁵¹.

Вместе с тем, несмотря на впечатляющие масштабы приватизации, государственные предприятия существуют и продолжают развиваться.

В заключение подтвердим собственный вывод, уже обнародованный в литературе: «Удельный вес государственной собственности в целом и число государственных предприятий в частности следует коррелировать с качественным состоянием и потребностями экономики на данном конкретном этапе развития государства»³⁵². По большому счету в реальном секторе экономики, характеризующемся полиформизмом собственности, наличие в арсенале унитарных предприятий дает возможность государству осуществлять свои базовые функции, обеспечивать публичные интересы, решать стратегические задачи.

§ 3. Государственные корпорации и публично-правовые компании

Переход к рыночным отношениям, состоявшийся в нашей стране в 90-х гг. ХХ в., выявил недостаточность финансовых и управленческих ресурсов частного бизнеса для решения стратегических задач общегосударственного значения, чем было обусловлено возникновение в 1999 г. организационно-правовой формы (далее — ОПФ) государственной корпорации (далее — ГК) — не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций на основании специального федерального закона.

Десятилетие спустя, в 2009 г., законодатель закрепляет еще одну ОПФ, достаточно близкую к ГК, — государственную компанию, оказывающую государственные услуги и выполняющую иные функции с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.

С момента своего образования указанные ОПФ вызывали бурные дискуссии. Так, представителями цивилистической науки, чьи идеи были положены в основу реформирования ГК РФ, отрицалась целесообразность использования в российском законодательстве института «юридического лица публичного права»³⁵³, разновидностями которого выступают ГК и возникшие позднее публично-правовые компании (далее — ППК). В то же время как в юридической, так и в экономической литературе неоднократно подчеркивалось: «Аналогичные компании существуют во всех странах как англосаксонского, так и романо-германского права, и они служат инструментом эффективного управления экономическими процессами в обществе со стороны государства»³⁵⁴.

В силу различных причин далеко не все ГК, чье создание было инициировано государством, подтвердили целесообразность их сохранения на будущее. Так, Агентство по реструктуризации кредитных организаций и ГК по строительству олимпийских объектов и развитию г. Сочи как горноклиматического курорта прекратили существование в 2004 и 2015 гг. в связи с «выполнением стоявших перед ними задач»; ГК «Роснано» была в 2011 г. преобразована в акционерное общество; ГК «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в 2022 г. прошла реорганизацию в форме присоединения к ППК «Фонд развития территорий». Прекращение их деятельности было обусловлено как достижением целей создания, так и недостаточной эффективностью деятельности, потребовавшей реорганизации.

На сегодняшний день функционируют: ГК «Агентство по страхованию вкладов» (далее — АСВ); ГК развития «ВЭБ.РФ»; ГК по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (далее — Ростех); ГК по атомной энергии «Росатом» (далее — Росатом); Государственная компания «Российские автомобильные дороги»; ГК по космической деятельности «Роскосмос» (далее — Роскосмос). Первые две из названных ГК относятся к инфраструктуре финансовой сферы, тогда как деятельность остальных субъектов имеет более выраженную отраслевую направленность.

Из данного обзора видно, что ГК, появившиеся в качестве временной меры для оперативного решения насущных задач государства по приданию большей стабильности банковской системе и реализации крупного инвестиционного проекта в г. Сочи, оказались также инструментом по обеспечению инновационного развития и проведению структурных реформ, с большей или меньшей степенью успешности используемых по сей день.

Статус некоммерческой организации предопределяет характер деятельности ГК, направленной прежде всего на решение вопросов, поставленных перед ней публичным собственником. В то же время в силу необходимости одновременного осуществления нормотворческих, управленческих, хозяйственных и контрольных функций, обусловленной спецификой деятельности отдельных ГК (например, Росатома), требовалась достаточная степень гибкости при определении правового статуса субъектов, обеспечивающих решение такого широкого комплекса задач. В связи с этим в литературе отмечается, что ГК «совмещает в себе черты административного органа с деятельностью хозяйствующего субъекта, что является ее “родовым признаком”»³⁵⁵.

Уникальность правового положения каждой из существующих на территории Российской Федерации ГК нашла отражение в законодательном закреплении целей их создания, которые могут заключаться в проведении государственной политики, осуществлении нормативно-правового регулирования, оказании государственных услуг и управлении государственным имуществом. Среди допустимых форм экономической активности ГК присутствует предпринимательская деятельность, осуществляемая постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующая этим целям. Направленность деятельности ГК на извлечение прибыли, таким образом, является не целью, а средством, позволяющим обеспечить достижение публичных целей, что полностью укладывается в логику создания некоммерческих организаций.

Для ГК и государственной компании допустимо инвестирование временно свободных средств в объекты, определенные Правительством РФ. При необходимости ГК также может быть законодательно наделена правом выступать в качестве концедента при заключении концессионных соглашений.

Имущество, переданное ГК Российской Федерацией, является собственностью ГК, что исключает необходимость осуществления бюджетного финансирования или осуществления бюджетных инвестиций для ее финансового обеспечения, а также существенно снижает степень подконтрольности ресурсов, предоставленных в распоряжение ГК публичным собственником. Отметим, что вопрос о вещном праве, на котором передается имущество ГК, а также о форме собственности ГК обоснованно вызвал дискуссию как в правовой, так и в экономической науке³⁵⁶. Специфика Государственной компании «Российские автомобильные дороги» проявляется в передаче ей автодорог, находящихся в федеральной собственности, на основании доверительного управления.

Особенностью ГК как участников экономического оборота является ограничение конкурсоспособности, поскольку для признания их несостоятельными (банкротами) необходимо специальное указание в федеральных законах, предусматривающих их создание. Заметим, что действующее регулирование такой возможности не предполагает, в связи с чем встает вопрос об ответственности Российской Федерации по обязательствам ГК и государственной компании³⁵⁷. Указанная проблема значима также для контрагентов ППК, признание которых несостоятельными не предусмотрено. В качестве общего положения как для ГК, так (позднее) и для ППК было установлено: Российская Федерация не отвечает по их обязательствам, а они не отвечают по обязательствам Российской Федерации (изъятия возможны применительно к Росатому и Роскосмосу).

В качестве примера исключений из специального режима осуществления отдельных видов деятельности, предусмотренного для ГК, назовем нераспространение на АСВ общих требований о лицензировании страховой деятельности.

Действующие ГК являются многопрофильными холдингами³⁵⁸, включающими их многочисленные дочерние хозяйственные общества, причем Росатом, Ростех и Роскосмос могут считаться монополистами в своих сферах деятельности.

По мнению А. А. Мохова, создание ГК «способно придать импульс не только ускоренному развитию научных исследований в области биомедицины, но и их ускоренному внедрению в медицину, сельское хозяйство, ветеринарию и другие отрасли и сферы национальной экономики»³⁵⁹. При необходимости координации со стороны ГК деятельности субъектов некоммерческого сектора (научно-исследовательских организаций, образовательных организаций высшего образования) возможно создание консорциумов, действующих на договорной основе посредством заключения соглашений о партнерстве и предоставлении грантов, инвестиционных договоров, договоров на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и т. д.

Несмотря на позитивную оценку деятельности ГК со стороны отдельных авторов³⁶⁰, в юридической науке и практике государственного управления достаточно распространено критическое восприятие ГК³⁶¹.

Прежде всего вызывает вопросы противоречие между тем местом, которое ГК, являющиеся унитарными некоммерческими организациями, занимают в системе юридических лиц, и использованием законодателем в наименовании рассматриваемой ОПФ категории «корпорация».

В качестве недостатков ГК можно отметить длительность срока ее создания, требующего принятия федерального закона, непрозрачность в части использования имущества, переданного Российской Федерацией и перешедшего в собственность ГК, недостаточную эффективность ее хозяйственной деятельности в качестве некоммерческой организации, не нацеленной на извлечение прибыли, а также нерешенность целого ряда иных вопросов, касающихся правового статуса ГК.

Известна критическая позиция ФАС России в отношении влияния деятельности ГК на состояние конкуренции в отечественной экономике³⁶². Счетная палата Российской Федерации, в свою очередь, регулярно обнаруживает серьезные финансовые нарушения при проверке деятельности отдельных ГК (например, Роскосмоса)³⁶³. Несмотря на подконтрольность публичному собственнику, в орбите деятельности ГК периодически обнаруживаются коррупционные проявления.

То есть такие отличительные черты ГК, как независимость от публичного собственника в вопросах использования имущества, переданного Российской