Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации

Монография

Под общей редакцией
кандидата юридических наук
М. В. Мажориной,
доктора юридических наук
Ю. Г. Шпаковского

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(98)

ББК 67.407(00)

П68

Рецензенты:

Безверхов А. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, директор Юридического института Самарского национального исследовательского университета имени академика С. П. Королева (Самарского университета);

Латыпов Д. Р., кандидат экономических наук, начальник отдела по координации научно-технического сотрудничества ООО «Газпром ВНИИГАЗ».

Под общей редакцией кандидата юридических наук, доцента, проректора по стратегическому и международному развитию Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцента кафедры международного частного права М. В. Мажориной, доктора юридических наук, профессора, профессора кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Ю. Г. Шпаковского.

Монография посвящена актуальным проблемам обеспечения экологической безопасности Арктического региона России в контексте решения задач устойчивого развития, а также совершенствования законодательства в рамках комплекса взаимосвязанных вопросов экологического, экономического, социального и институционального регулирования. В книге аргументированно показано, что на сегодняшний день стратегические меры обеспечения экологической безопасности Арктического региона находятся в непосредственной реализации инструментами права и рассматриваются в контексте общих проблем мировой политики. Исследование теоретических и практических вопросов правового обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне позволило выявить как общие проблемы, так и специфические особенности развития экологического законодательства в соответствии с принципами устойчивого развития.

Законодательство приводится по состоянию на август 2023 г.

Монография может быть полезна для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических работников, занимающихся проблемами экологической безопасности Арктического региона в современных условиях, а также для специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов управления, работников образовательных учреждений и центров повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров в рассматриваемой области.

УДК 349.6(98)

ББК 67.407(00)

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

1. Агафонов Вячеслав Борисович, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, доцент — § 2.1.

2. Ампилогова Наталья Вячеславовна, главный специалист отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потреб-ления — § 3.3 (в соавторстве с О. П. Анисиной, С. П. Стреляевым, А. В. Ворфоломеевым, М. Д. Мироновой).

3. Анисина Ольга Павловна, ведущий специалист отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потребления — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, С. П. Стреляевым, А. В. Ворфоломеевым, М. Д. Мироновой).

4. Белхароев Хаджимурад Уматгиреевич, директор ФГУП «Оборонпромэкология» Минобороны России, доцент программы «Международная экономическая безопасность» Института мировой экономики и бизнеса Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, доцент — § 5.5.

5. Ведышева Наталия Олеговна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 2.4.

6. Викторова Наталья Николаевна, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 4.2.

7. Воронина Наталья Павловна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, доцент — § 2.3.

8. Ворфоломеев Андрей Викторович, эксперт Ассоциации содействия развитию экономики замкнутого цикла «Межотраслевой экологический оператор» — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, О. П. Анисиной, С. П. Стреляевым, М. Д. Мироновой).

9. Выпханова Галина Викторовна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор — § 2.2.

10. Дойников Павел Игоревич, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 2.7.

11. Елисеев Вячеслав Сергеевич, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, доцент — § 2.6.

12. Жаворонкова Наталья Григорьевна, член экспертного совета при Счетной палате Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор — § 3.1 (в соавторстве с Ю. Г. Шпаковским).

13. Засемкова Олеся Федоровна, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук — § 4.5.

14. Киселев Сергей Георгиевич, профессор кафедры политологии Института международных отношений и социально-политических наук Московского государственного лингвистического университета, профессор кафедры международной безопасности и внешнеполитической деятельности России Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор философских наук, профессор — Глава I.

15. Мажорина Мария Викторовна, проректор по стратегическому и международному развитию Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент кафедры международного частного права, кандидат юридических наук, доцент — Предисловие.

16. Миркеримова Нармин Фикрет кызы, начальник Управления нормативно-методического обеспечения недропользования ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.1.

17. Миронова Мария Денисовна, главный специалист отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потребления — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, О. П. Анисиной, С. П. Стреляевым, А. В. Ворфоломеевым).

18. Никишин Денис Леонидович, заместитель директора по правовым вопросам ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.2.

19. Романова Ольга Александровна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 2.5.

20. Савенко Оксана Евгеньевна, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук — § 4.4.

21. Скачков Никита Геннадьевич, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 4.3.

22. Стреляев Сергей Павлович, заместитель директора Московского филиала ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем», начальник отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потребления, кандидат политических наук — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, О. П. Анисиной, А. В. Ворфоломеевым, М. Д. Мироновой).

23. Тубденов Владислав Германович, начальник отдела методического обеспечения недропользования и экспертизы проектов ГИН ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.3.

24. Шамордин Роман Олегович, начальник Управления государственного учета, регистрации и переоформления лицензий ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.4.

25. Шахназаров Бениамин Александрович, профессор кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, доцент — § 4.1.

26. Шпаковский Юрий Григорьевич, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор — Введение, § 3.1 (в соавторстве с Н. Г. Жаворонковой), 3.2, 3.4.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Научный феномен концепции устойчивого развития в настоящий момент конституируется как концепция генезиса цивилизации, но при этом не теряет своей дискуссионности. Проблема устойчивого развития по своей природе является комплексной и предполагает системное решение: нахождение не просто разумного баланса между решением экономических, социальных и экологических проблем, а переход к экологизации социально-экономического развития страны. В настоящее время в мире сложилась западная модель устойчивого развития, основанная преимущественно на Целях устойчивого развития (ЦУР), разработанных в 2015 г. Генеральной Ассамблеей ООН, иных актах ООН, отдельных международных актах и многочисленных актах «мягкого права». Следует отметить, что западная теория и стратегия устойчивого развития не отвечает национальным интересам и национальным приоритетам России, что обусловливает необходимость выработки собственных стандартов устойчивого развития, формирования региональных моделей, а также развития справедливых для всех стран принципов и механизмов устойчивого развития.

Выбор в качестве объекта исследования Арктического региона Российской Федерации не случаен. Данный регион чрезвычайно богат минеральными полезными ископаемыми, в частности топливно-энергетическими ресурсами (нефть, природный газ, уголь, торф, горючие сланцы), а также рудными (руды черных и цветных металлов). Его освоение требует развития соответствующей инфраструктуры, которая позволяла бы не только реализовывать потенциал важной геостратегической территории Российской Федерации, но и обеспечивать его экологическую безопасность. Это важно, так как на территорию Арктики приходится около 10% российского ВВП и более 20% совокупного экспорта. Необходимо отметить, что природная и климатическая специфика Арктики усложняет комплексное развитие региона.

Экологические региональные проблемы обусловлены серьезной уязвимостью экосистем арктических территорий и необходимостью развития природоемких отраслей, а следовательно, неизбежным вовлечением в хозяйственный оборот всех уникальных экологических и биологических ресурсов регионов Арктики.

Вопросы правового регулирования Арктической зоны тесно связаны с экологическим, социальным и корпоративным управлением (ESG-повесткой). Безусловным является тот факт, что Арктика играет важнейшую роль в обеспечении устойчивого развития России, а в условиях санкционного давления приобретает особую актуальность. Меняются механизмы достижения поставленных целей устойчивого развития, происходит переоценка приоритетов, поиск оптимальных решений в указанной области является неотъемлемой частью данного процесса. На первый план выходит повестка социально-экономической устойчивости, импортозамещение, сокращение издержек, возобновление логистических цепочек и диверсификация, технологический суверенитет, которые при этом должны соотноситься с трендом на экологизацию. Для Арктики важными являются такие направления устойчивого развития, как внедрение экономики замкнутого цикла и эффективное использование природных ресурсов.

ESG-стратегии компаний неразрывно связаны с управлением рисками, среди которых угрожающими факторами являются деградация окружающей среды и глобальное изменение климата. Для экосистем Арктической зоны это особенно тревожные факторы, так как естественные процессы восстановления идут медленно, а характер технологических процессов в добывающих отраслях приводит к необратимым последствиям.

Ни для кого не будет секретом, что территория российской Арктической зоны представляет собой ценный стратегический ресурс для жизнедеятельности человека, а значит, и для осуществления новых инвестиционных проектов. Председатель Правительства Российской Федерации М. Мишустин 1 февраля 2021 г. подписал распоряжение Правительства Российской Федерации № 209-р «Об утверждении перечня инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территории Арктической зоны Российской Федерации». Реализация данных проектов объективно связана с социально-экономическими и экологическими региональными проблемами и прежде всего со снижением антропогенной нагрузки на экологию Арктики. Преодоление этих противоречий возможно с развитием ответственного инвестирования при разработке и осуществлении проектов в Арктической зоне России. Ответственное инвестирование — один из новых подходов к инвестированию, который включает факторы окружающей среды, социальные факторы и факторы управления в процессе принятия инвестиционных решений с целью эффективного управления рисками и устойчивого развития. Кроме того, беспрецедентное санкционное давление заставило сфокусировать внимание на выработке системы оценки и предотвращения рисков, на внедрении новых комплексных риск-политик, в том числе в области устойчивого развития. Не следует забывать, что экологические вопросы Арктики (включая климатическую повестку) — это вопросы долгосрочные, требующие больших финансовых затрат, новых технологий и инфраструктуры.

Представленная монография подготовлена в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030» и посвящена актуальным проблемам обеспечения экологической безопасности Арктического региона России в контексте решения задач устойчивого развития, а также совершенствования законодательства в рамках комплекса взаимосвязанных вопросов экологического, экономического, социального и институционального регулирования. Стратегически обеспечение экологической безопасности Арктического региона возможно только при реализации соответствующей правовой повестки.

Данное издание является первым в своем роде научным исследованием в области правового регулирования обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации. Надеемся, что оно будет полезно ученым и практикам, осуществляющим законо-творческую и судебную деятельность в сфере охраны окружающей среды, природопользования, экологической безопасности, а также может способствовать выработке правовых позиций России по Арктической зоне и обеспечению устойчивого развития России.

Проректор по стратегическому и международному развитию
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
М. В. Мажорина

ВВЕДЕНИЕ

Арктику не нужно покорять, ее надо уважать.

Сегодня Арктика стремительно превращается в геостратегическую территорию Российской Федерации, определяющую конкурентные позиции государства на геополитическом, а в перспективе и экономическом атласе современного мира.

Арктика — северная область Земли, которая включает в себя глубоководный Арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки. Конвенцией ООН по морскому праву¹ установлена 200-мильная исключительная экономическая зона. Правовой режим данной категории морских пространств характеризуется исключительными правами приарктических государств (Россия, Канада, Соединенные Штаты Америки, Норвегия и Дания) на пользование всеми ресурсами, находящимися в исключительной экономической зоне, с континентальным шельфом в Северном Ледовитом океане. При этом следует отметить, что для России Арктическая зона столетиями оставалась неотъемлемой частью ее хозяйственных и политических интересов.

Важным моментом является тот факт, что более 40% площади Арктического региона приходится на долю российского сектора, что составляет около 9 млн кв. км с населением более 2,5 млн человек.

Сегодня Арктический регион входит в зону потенциальных экономических интересов многих государств, в том числе и не приарктических. Причин здесь много, и прежде всего наличие следующих факторов²:

1. Углеводородных депозитов большой емкости, которые в настоящее время являются технологически доступными и способными обеспечить потребности мировой экономики на долгие годы.

2. Потенциальных углеводородных депозитов будущего — метангидратов, которые в настоящее время технологически недоступны. Однако при исчерпании традиционных запасов и росте цен на углеводородное сырье метангидраты будут представлять собой конкурентоспособный ресурс даже при использовании современных технологий.

3. Континентальных месторождений рудных и нерудных ископаемых, технологическая доступность которых растет с исчерпанием аналогов в других климатических зонах. Кроме того, в Арктической зоне открыты запасы минералов, которые могут уже в настоящее время служить альтернативным сырьем для получения цветных металлов, легированных сплавов, новых керамических материалов.

4. Значительных запасов пресных вод.

5. Возможности получения электроэнергии из возобновляемых источников: энергии ветра, приливов и отливов, океанической биомассы.

6. Традиционных международных зон лова рыбных ресурсов, а также новых морских биоресурсов.

7. Перспектив организации новых безопасных транспортных схем, таких как Северный морской путь, актуальность которых определяется не только сокращением расстояния доставки товаров из Азии в Европу, но и безопасностью с точки зрения пиратства и терроризма.

В Евросоюзе в ближайшие годы планируется расширение мощностей возобновляемой энергетики, рост капитализации рынков зеленого финансирования³, тем не менее отказ от добываемых в Арктике нефти и газа в целом может привести к подрыву устойчивости глобального энергетического рынка и, как следствие, к гораздо более серьезным потрясениям по сравнению с теми, которые наблюдаются сейчас в европейской энергетической сфере⁴. В связи с этим утверждение Европейской комиссией 13 октября 2021 г. стратегического документа, определяющего приоритеты, цели и задачи Евросоюза в Арктическом макрорегионе, входит в определенные противоречия с интересами России. А закрепленные в стратегии тезисы, такие как «…добиваться принятия обязательств по отказу от добычи нефти, газа, угля и поощрять устойчивые, ответственные решения для добычи ресурсов особой важности, необходимых для обеспечения перехода к зеленой экономике», могут явиться серьезным раздражителем в отношениях между нашей страной и странами Евросоюза.

На самом деле в настоящий момент интерес к освоению и заселению арктических регионов имеет тенденцию к достаточно динамичному росту, что вполне объяснимо. Во-первых, появились новые технологические возможности в освоении природных ресурсов в экстремальной климатической зоне; во-вторых, в мире происходит частичное или полное исчерпание ресурсов в более низких широтах.

Вместе с тем важнейшей проблемой Арктического региона встает экологическая безопасность. В первую очередь это обусловлено тем, что Арктика является коллектором загрязнений Северного полушария. Глобальный водный и атмосферный перенос загрязнений с низких широт на фоне изменений климата приводит к накоплению загрязняющих веществ в различных компонентах природных систем Арктики и снижению их устойчивости к внешним воздействиям. В Арктическом регионе накопился ряд проблем, связанных с экологической безопасностью и загрязнением окружающей среды. Такие проблемы возникли в связи с прошлой хозяйственной деятельностью, осуществляемой еще во времена существования Советского Союза. Данные обстоятельства приводят к исчерпанию биологических ресурсов, снижению устойчивости экосистем различного уровня, ухудшению качества окружающей среды, накоплению отходов промышленного производства, а также к существенному снижению качества жизни коренных малочисленных народов, исторически проживающих в Арктике. Более того, в настоящее время нет ни одного международного документа, который определял бы стандарты деятельности, обеспечивающие экологическую безопасность Арктической зоны.

Кроме того, существует объективная потребность в совершенствовании сформированного в Российской Арктике правового механизма обеспечения экологической безопасности. В последнее десятилетие в России был принят ряд документов, в которых закрепляются цели, задачи, направления деятельности, а также механизм реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и обес-печения экологической безопасности в Арктическом регионе. В настоящее время идет процесс разработки новых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы обеспечения экологической безопасности в Арктическом регионе России. Большинство документов носят стратегический либо программный характер. Однако, как отметил Президент Российской Федерации В. В. Путин, «их отличает традиционная для российского нормотворчества общность и расплывчатость формулировок относительно целей, задач и мероприятий, призванных обеспечить их достижение». Большим недостатком является отсутствие полного всеобъемлющего контроля за реализацией положений документов, регулирующих отношения в сфере обеспечения экологической безопасности российского Арктического региона.

Наряду с перечисленными вопросами, задачами и целями следует обратить внимание на тот факт, что Арктика в большей степени, чем другие регионы, подвержена антропогенному воздействию. Она является одной из самых хрупких экосистем планеты, поэтому экологические проблемы Арктики в силу ее природно-географических особенностей имеют высокую вероятность перерасти из региональных в глобальные.

Новым вызовом XXI в., относящимся к Арктическому региону, является глобальное изменение климата. Нарушение устойчивого климата ведет к росту аномальных метеорологических явлений, неустойчивости циклических климатических процессов, смещению географических зон и распространению на новые территории носителей опасных болезней. Нарушается естественный механизм стабилизации окружающей среды. Не следует забывать, что Арктика отличается повышенной уязвимостью и очень высокой чувствительностью как к антропогенной нагрузке, так и к климатическим изменениям. Эффект потепления проявляется там в 2,5—3 раза сильнее, чем в глобальном плане. Следовательно, любое вмешательство в арктическую экосистему должно строиться с учетом этих обстоятельств.

Принятая в начале 1990-х гг. восемью арктическими государствами Стратегия защиты окружающей среды Арктики отмечала: «На национальном и международном уровнях во все большей степени растет осознание важности экосистем Арктики, а также расширяются знания о глобальном загрязнении и создаваемых им угрозах окружающей среде. Арктика в высшей степени чувствительна к загрязнению; значительная часть ее населения и его культуры непосредственно зависит от состояния растительного и животного мира региона. Низкая солнечная радиация, ледяной покров, препятствующий проникновению энергии, низкие средние и экстремальные температуры, бедное видовое разнообразие и низкая биологическая продуктивность, долгоживущие организмы с высоким содержанием липидов — все это повышает чувствительность арктической экосистемы и делает ее легко уязвимой. Такая уязвимость Арктики для загрязнения требует незамедлительных действий — иначе деградация может стать необратимой».

За тридцать с небольшим лет с точки зрения состояния окружающей среды мало что изменилось, а некоторые аспекты этой проблемы только усилились.

Важно заметить, что содержательно экологическая безопасность является более объемным концептом, чем охрана окружающей среды, поскольку включает в себя не только обеспечение благоприятного состояния последней, но и обеспечение экологических интересов и потребностей человека, общества и государства. Природоохранная деятельность (даже если рассматривать окружающую среду в максимально широком смысле, включая в нее и антропогенные объекты) является лишь одной из составляющих механизма обеспечения экологической безопасности.

Российская Федерация как государство, обладающее в Арктической зоне наибольшей территорией и длиной побережья, играет важнейшую роль в политических процессах, связанных с данным регионом, поскольку любая серьезная техногенная или экологическая катастрофа здесь вызовет наиболее неблагоприятные последствия именно для России.

Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.⁵ обозначила значение Арктической зоны в социально-экономическом развитии Российской Федерации и обеспечении ее национальной безопасности высоким риском наступления в результате антропогенного воздействия и (или) климатических изменений в Арктической зоне событий, имеющих неблагоприятные экологические последствия, что создает глобальные риски для хозяйственной системы, окружающей среды и безопасности Российской Федерации и мира в целом.

Комплексность проблем освоения Арктики обусловило понимание того, что проблематика охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является приоритетной для любого проекта в регионе. Следовательно, важнейшим этапом формирования эффективных правовых механизмов реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике является содержательное наполнение ключевых положений, обозначенных в документах стратегического планирования на всех уровнях управления с одновременным мониторингом правоприменительной практики.

Системное изложение основных концептуальных и теоретических положений, методических основ и практических предложений развития законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности в Арктическом регионе Российской Федерации обусловило как научную, так и прикладную значимость монографии.

Глава I. ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНТЕРЕСЫ И ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ В АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ

§ 1.1. Арктика как геополитический регион. Место Арктики в региональной политике Российской Федерации

Начало третьего тысячелетия развития человечества по-новому раскрыло геополитическое значение и экономическую роль Арктики. В настоящий момент наблюдается тренд, заключающийся в том, что Арктика становится мегарегионом, значение которого возрастает, в котором не просто сосредоточены интересы ряда государств, но они все больше входят в противоречие друг с другом, что позволяет назвать Арктический регион средоточием геополитических и экономических противоречий. К прежним территориальным противоречиям добавились экономические, экологические, технологические, транспортные, а также проблемы военной безопасности. В международно-правовом плане усиливается роль региона как форума высокого международного уровня для межгосударственного рассмотрения его статуса, проблем рационального использования природных ресурсов, экологии, взаимодействия в обеспечении безопасности, устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера.

В новой Концепции внешней политики Российской Федерации, принятой 31 марта 2023 г., особо подчеркивается значимость Арктического региона для реализации российских геополитических и экономических интересов. В отдельном разделе Концепции отмечается, что «Россия стремится к сохранению мира и стабильности, повышению экологической устойчивости, снижению уровня угроз национальной безопасности в Арктике, обеспечению благоприятных международных условий для социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации (включая защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни проживающих в этой зоне коренных малочисленных народов), а также для развития Северного морского пути в качестве конкурентоспособной национальной транспортной артерии с возможностью его международного использования для осуществления перевозок между Европой и Азией»⁶.

Важность Арктического региона для внешней и внутренней политики России подчеркивается также другими документами стратегического планирования, принятыми в последние годы, в частности Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.⁷ и Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.⁸

В географическом плане Арктика включает в себя Арктический глубоководный бассейн в центральной части океана непосредственно вокруг Северного полюса; 10 морей: Гренландское, Норвежское, Баренцево, Белое, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское, Бофорта, Баффина, залив Фокс-Бейсин, многочисленные проливы и заливы Канадского Арктического архипелага; северные части Тихого и Атлантического океанов. Арктические острова и архипелаги: Вайгач, Врангеля, Гренландия, Диксон, Земля Франца-Иосифа, Канадский Арктический архипелаг, Королевы Елизаветы, Новая Земля, Новосибирские, Норденшельда, Северная Земля, Шпицберген и др.

При этом при анализе ситуации в регионе эксперты учитывают, как отмечает В. П. Журавель в предисловии к монографии «Арктическая политика Китая в первой четверти XXI века», что «ведущая роль в Арктике принадлежит России, имеющей самую протяженную береговую линию Северного Ледовитого океана, владеющей большой полярной территорией, значительным объемом полезных ископаемых, что потенциально способствует укреплению и приумножению ее геополитических и экономических позиций»⁹.

С точки зрения принадлежности территории региона к государствам, к арктическим странам относятся Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Норвегия и Дания (с Гренландией), образующие так называемую арктическую пятерку, которая (отметим немаловажный факт) обладает правом на добычу природных ископаемых на арктическом шельфе. Еще три страны — Финляндия, Швеция, Исландия — не имеют такового права на добычу углеводородов на шельфе, но обладают территориями выше Северного полярного круга и именуются приарктическими странами¹⁰.

В целях скоординированного решения проблем региона 19 сентября 1996 г. был создан Арктический совет, межправительственный форум, содействующий сотрудничеству в Арктике, в который входят восемь арктических и приарктических стран: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция — и 12 неарктических стран: Великобритания, Германия, Испания, Италия, Китай, Республика Корея, Нидерланды, Польша, Франция, Япония, Индия, Сингапур, Швейцария, имеющих в Совете статус наблюдателей. Примечательно, что все арктические и приарктические страны, а также страны — наблюдатели Арктического совета, назовем их также околоарктическими, имеют свои арктические стратегии (которые будут рассмотрены ниже), что подчеркивает значимость региона для реализации геополитических и экономических интересов этих государств.

Арктический совет является главным всеобъемлющим консультативным органом по Арктике. Работа Арктического совета осуществляется в рамках шести рабочих групп: Программы действий по загрязнению Арктики, Программы мониторинга и оценки Арктики, Сохранения арктической флоры и фауны, предотвращения чрезвычайных ситуаций, обеспечения готовности и реагирования на них, защиты морской среды Арктики и Рабочей группы по устойчивому развитию. Однако на момент написания данного материала на сайте Арктического совета было указано: «Арктический совет приостанавливает все официальные встречи совета и его вспомогательных органов впредь до дальнейшего извещения»¹¹. Данное решение в том числе связано с бойкотом западными странами председательства Российской Федерации в Арктическом совете. Председательство в АС на период 2021—2023 гг. перешло к России в мае 2021 г. от Исландии, однако в октябре 2022 г. было бойкотировано.

Итак, Арктика (от греч. медвежий; относящийся к созвездию Большой Медведицы; северный) — северная полярная область Земли, включающая северные окраины материков Евразии и Северной Америки (кроме южной части острова Гренландии и полуострова Лабрадора), Северный Ледовитый океан (кроме восточной и южной частей Норвежского моря) с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов¹².

Следует отметить весьма значимый факт, что до сегодняшнего дня не выработан однозначный подход к определению арктических границ государств. С учетом их влияния в регионе имеют место несколько подходов, отражающих серьезные противоречия¹³.

Первый подход к рассмотрению международно-правового статуса Арктики — это секторальная теория. Исходя из данной теории, на карте мира появились пунктирные линии по меридианам, что было заложено международными соглашениями еще в первой половине XIX в. Линия меридиан, направленная на Северный полюс, была упомянута в русско-британской конвенции, заключенной в 1825 г. Согласно данному соглашению было проведено разграничение владений России и Канады. Договор между Россией и США 1867 г. о продаже Аляски тоже содержит отсылки к секторальному делению. Для таких стран, как Россия, США и Канада, данный метод разграничения государственных владений по меридианам стал правовой нормой, которая в дальнейшем использовалась в международных договорах.

Эта сложившаяся практика получила свое дальнейшее распространение в ХХ в., причем не только на уровне международного права, но и на законодательном уровне государств. К примеру, активными приверженцами секторального подхода по-прежнему оставались СССР и Канада. Став независимыми государствами, они включили в свое законодательство упоминание об арктических секторальных границах, которые определяли государственные границы в Арктическом регионе. Так в первой половине XX в. арктические страны предпринимали попытки установления суверенитета и собственного контроля в водах Северного Ледовитого океана.

США и европейские арктические страны придерживались аналогичного подхода. Однако, в отличие от СССР и Канады, они не устанавливали четких границ и изначально не оспаривали установленные границы вышеуказанных государств. Можно сказать, что теория секторального деления основывается на определенных установленных претензиях арктических государств на их морские и сухопутные владения. Разделение секторов — определенный способ установления собственных границ государственного суверенитета. При этом Канада и Россия являлись самыми активными акторами в использовании секторальной теории. Но этим они в своем роде обрекли себя на будущие сложности, так как неарктические государства стали возражать против установления тотального контроля России и Канады над арктической территорией.

Если характеризовать современный статус секторальной теории, то на сегодняшний день она носит исключительно исторический характер. Несмотря на двусторонний порядок принятия, ее не принято включать в список универсальных международных нормативов.

Второй подход основывается на Конвенции ООН по морскому праву, заключенной в 1982 г. (UNCLOS). Сейчас в эту конвенцию входят 168 стран, однако не все крупные державы состоят в ней. Эту конвенцию не ратифицировали США, Турция, Иран и некоторые другие страны, для которых действует международный обычай и положения конвенции 1958 г.

Именно UNCLOS является основной конвенцией, определяющей морские границы государств, которые обладают суверенными правами как прибрежные государства. Конвенция ООН не использует понятие «сектор», но все же устанавливает территориальные морские зоны и правила дня них. Страны, которые ратифицировали данную конвенцию, имплементируют ее правила в свое законодательство. В Российской Федерации данные положения закреплены в федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Конвенция по морскому праву регулирует морские пространства по всему миру. Но существуют разные оценки конвенции 1982 г. Один из главных нерешенных вопросов: распространяется ли она на Арктический регион в принципе? В этом отношении уместно заметить, что отсутствуют нормы, которые определяют статус самой Арктики. Лишь в ч. 12 разд. 8 ст. 23 говорится, что прибрежные государства могут создавать собственные правила, направленные на уменьшение загрязнения моря ввиду судоходства. В основном данные нормы направлены сугубо на регулирование судоходства на благо экологии¹⁴.

По факту Россия и Канада, согласно данной статье, сумели со-здать свои правила судоходства в водах Северного Ледовитого океана. В России основной путь через Северный Ледовитый океан принято называть «Северный морской путь», в Канаде он известен под названием «Северо-Западный проход». Как Россия, так и Канада активно стремятся увеличить интенсивность судоходства, не пренебрегая взаимовыгодным сотрудничеством. В связи с этим в 2000 г. они сделали совместное российско-канадское заявление о сотрудничестве в Арктике. Оба государства стремятся на международном уровне закрепить статус своих судоходных путей в Арктике в качестве внутренних вод, хотя пока этого им не удалось сделать. Таким образом, государства могут только устанавливать особые правила судоходства, но не могут закрыть доступ к этим морским путям.

Немаловажная проблема конвенции заключается в недостаточном использовании ее положений для разрешения другой актуальной на сегодняшний день проблемы — разграничения континентального шельфа, так как в случае расширения государственных границ государства должны подавать заявку в Комиссию по границам континентального шельфа — экспертный и независимый орган ООН¹⁵.

Из стран «арктической восьмерки» уже несколько стран использовали такую возможность, а именно: Россия, Норвегия, Дания и Канада. Причем претензии России, Канады и Дании касаются одного и того же участка шельфа. Однако решения ООН по отношению к этому участку нет по сей день — заявки до сих пор находятся в процессе рассмотрения. Вероятно, это связано с очевидным несоответствием между серьезными политическими последствиями и самой деятельностью экспертного органа. К тому же США не ратифицировали конвенцию, а значит, на данный момент США не поддерживают раздел Арктики по текущим положениям Конвенции ООН¹⁶.

Еще одним, третьим подходом к определению статуса Арктики является анализ Договора о Шпицбергене, заключенного в 1920 г. в отношении архипелага, расположенного в Северном Ледовитом океане. К основным положениям договора относятся: суверенитет Норвегии над территорией Шпицбергена, право на рыболовство, судоходство и проведение научных исследований для всех 40 участников договора. Кроме того, Шпицберген и окрестные воды объявлены демилитаризованной зоной.

К сожалению, на сегодняшний день аналогичный договор по всему Арктическому региону не заключен, хотя он мог бы сбалансировать права арктических государств и экономические интересы неарктических стран. В ООН, Международной морской организации и Арктическом совете данный вопрос пока не решен.

Россия впервые заявила о своих претензиях на арктические территории в 1916 г., когда министерство иностранных дел направило иностранным государствам предупреждение считать все территории «к северу от Азиатского побережья» Российской империи частью своей территории. В меморандуме народного комиссариата иностранных дел СССР всем государствам от 4 ноября 1924 г. было подтверждено положение 1916 г. о принадлежности РСФСР всех территорий и островов, составляющих северную часть сибирского континентального шельфа.

Впоследствии вопрос о границах советской арктической зоны был решен постановлением Председателя ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г., которое объявило земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, территорией СССР. Документ гласил, что «территорией Союза ССР являются все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Союза ССР до Северного полюса в пределах между меридианом 320 градусов 4 мин. 35 сек. восточной долготы от Гринвича, проходящим по восточной стороне Вайда-губы через триангуляционный знак на мысу Кекурскому, и меридианом 168 градусов 49 мин. 30 сек. западной долготы от Гринвича, проходящим посередине пролива, разделяющего острова Ратманова и Крузенштерна группы островов Диомида в Беринговом проливе».

Постановление предусматривало исключение для территорий и островов, которые ранее были признаны советским правительством иностранной собственностью (например, архипелаг Шпицберген и острова Мидуэй, принадлежность которых была подтверждена Парижским договором от 9 февраля 1920 г.).

В 1979 г. Советский Союз изменил восточную полярную границу с 168 градусов 49 минут 30 секунд на 168 градусов 58 минут 49,4 секунды.

Второго мая 2014 г. президент России В. Путин подписал указ «Об Арктической зоне Российской Федерации». В этом документе говорится, что Арктическая зона РФ включает Архангельскую и Мурманскую области; Якутию и Республику Коми; Красноярский край; Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Беломорский, Лоухский и Кемский районы Карелии, а также «районы и острова Северного Ледовитого океана и некоторые улусы Якутии, объявленные Президиумом ЦИК СССР территорией СССР». Российская Арктика граничит с территориями четырех стран: США, Канады, Норвегии и Дании со стороны Гренландии.

Международно-правовой статус Арктики не определен окончательно, прежде всего из-за споров по принадлежности континентального шельфа. Для решения проблемы принадлежности континентального шельфа возникли два подхода к определению арктических территорий, также отражающих серьезные противоречия.

Первый подход основан на рассмотрении арктического шельфа в качестве открытого моря. Второй подход определяет арктический шельф как особый вид государственной территории прилегающих стран. Арктические государства в силу своего географического положения имеют особые, преимущественные права на арктические территории.

Впервые Россия заявила о расширении внешних границ по арктическому шельфу в Комиссию ООН в 2001 г. Решение было продиктовано исследованиями, давшими доказательства того, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева являются продолжением Сибирской континентальной платформы. Первая заявка была отклонена. В августе 2015 г. Россия повторно подала заявку с большим количеством исследований. Заявка была принята в ООН 9 февраля 2016 г. В случае успеха решения вопроса континентальный шельф России увеличится на 1,2 млн кв. км (в настоящее время он составляет 4,1 млн кв. км).

Третьего апреля 2019 г. ООН приняла решение, признающее, что часть Арктического региона геологически относится к континентальному шельфу России, однако рассмотрение вопроса все еще продолжается. Согласно подходу, площадь арктической территории Российской Федерации составляет около 9 млн кв. км, из которых 6,8 кв. км приходится на Северный Ледовитый океан.

Таким образом, отметим, что ясности в правовом статусе арктических территорий нет в силу ряда причин, к которым следует отнести конфликты интересов арктических и неарктических государств и отсутствие согласованной позиции. Секторальная теория уже потеряла свою актуальность ввиду возрастающего интереса неарктических государств, а решение Комиссии ООН сложно спрогнозировать, но, видимо, именно ее решение станет определяющим звеном в экономическом освоении Арктики.

Кроме экономического, нельзя не отметить геополитическое и геостратегическое значение Арктики, которая становится все более заметным и значимым мировым регионом не только по причине открывающихся возможностей развития, климатических и экологических проблем, но и по причине превращения региона в арену противостояния великих и средних держав, таких как США, Россия, Канада, Скандинавские страны, Китай и ряд других.

Для России Арктический регион исторически и особенно в настоящее время весьма важен, имеет значимое геополитическое, экономическое, военно-стратегическое, гуманитарное и экологическое значение. Здесь находится сильнейший российский флот — Северный, крупнейшие базы российских подводных лодок, составляющих значительную часть потенциала стратегического сдерживания России. Арктика — регион огромных природных ресурсов. В Арктике добывается 80% всего природного газа, 17% российской нефти, 90% российского никеля и кобальта, 60% меди и почти 100% алмазов. На регион приходится около 10% ВВП России и 20% совокупного экспорта страны¹⁷.

Согласно Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике являются¹⁸: а) обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; б) сохранение Арктики как территории мира, стабильного и взаимовыгодного партнерства; в) обеспечение высокого качества жизни и благосостояния населения Арктической зоны Российской Федерации; г) развитие Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста Российской Федерации; д) развитие Северного морского пути в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации Российской Федерации; е) охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации.

Отметим особо, что, кроме арктических и приарктических государств, свои интересы в Арктике имеет влиятельный мировой актор — Китай.

В 2013 г. Китай получил статус постоянного наблюдателя Арктического совета, что позволяет ему участвовать в обсуждении проблемных вопросов региона, а также на официальном уровне излагать свою позицию по всему перечню обсуждаемых вопросов.

За несколько лет до этого момента, в 2009 г., заместитель министра иностранных дел Китая Ху Чженюэ, выступая на Арктическом форуме в Норвегии, заявил, что уважает территориальные права арктических стран, однако предупредил о необходимости сохранения баланса между интересами государств, имеющих непосредственный выход в Северный Ледовитый океан, и интересами международного сообщества в урегулировании территориальных притязаний. Данное заявление отражает опасения Пекина быть лишенным доступа в Арктический регион. Данная принципиальная позиция Китая была подтверждена в опубликованном в 2010 г. Государственной океанологической администрацией Китая исследовании, в котором говорится, что Арктика — «богатство, унаследованное всем человечеством <…> Северный Ледовитый океан не задний двор какой-либо страны и не является „частной собственностью“ прибрежных арктических государств (Канада, Дания, Норвегия, Россия и США). И по аналогии с другими океанами мира любая страна имеет равное право использовать Северный Ледовитый океан»¹⁹.

После этого в КНР был принят специальный доктринальный документ «Политика Китая в Арктике»²⁰, в котором изложена позиция официального Пекина по вопросам Арктики, состоящий из четырех частей: 1) обстановка и изменения в Арктике; 2) связь Китая и Арктики; 3) политические цели и основные принципы Китая в рамках арктической политики; 4) основная политическая позиция Китая по участию в арктических делах.

В первой части отмечается, что арктический вопрос уже вышел за рамки межгосударственных вопросов приарктических государств, а также региональных вопросов и касается интересов внерегиональных стран, а также международного сообщества в целом. Арктический вопрос тесно связан с общей судьбой существования и развития человечества и имеет глобальное значение и международное влияние. Во второй части отмечается, что КНР, выступающая инициатором создания сообщества единой судьбы человечества, является активным участником, стейкхолдером и страной, готовой внести лепту в арктические дела, стараясь вкладывать свою мудрость и силы в развитие Арктики. В третьей части отмечается, что Китай обладает важными интересами в арктических делах, поскольку в географическом плане он является «страной, близкой к Арктике» и одной из самых близлежащих к Северному полярному кругу стран на суше. Природные условия Арктики и их изменения оказывают непосредственное влияние на климатическую систему и экологическую среду Китая и тем самым затрагивают экономические интересы страны в сельском и лесном хозяйстве, рыбном промысле, морском освое-
нии и других сферах, подчеркивается в Белой книге. В четвертой части отмечается, что будущее Арктики касается не только интересов приарктических стран, но и внерегиональных стран и всего человечества в целом, поэтому в арктических делах нужно участвовать всем заинтересованным сторонам. В качестве крупной ответственной страны Китай готов на основе принципа «уважение, сотрудничество, стремление к взаимной выгоде и обеспечение продолжительного развития» работать вместе с заинтересованными сторонами, чтобы использовать исторические шансы для развития Арктики и активно противостоять вызовам, возникшим из-за изменений в регионе, а также для активного продвижения сотрудничества в строительстве арктической части инициативы «Один пояс, один путь»²¹.

В 2018 г. Китай принял арктическую стратегию, в которой излагаются цели КНР в Арктике, заключающиеся в том, чтобы «…понимать, защищать, развивать и участвовать в управлении Арктикой, чтобы защищать общие интересы всех стран и международного сообщества в Арктике и способствовать устойчивому развитию Арктики»²². Геополитические интересы Китая связаны с долгосрочной перспективой присутствия в Арктическом регионе, а экономические — с выгодным использованием Северного морского пути и получением возможности добычи арктических природных ресурсов.

В настоящее время, по мнению экспертов, «Китай планирует расширить свое участие в исследованиях Арктики и охране окружающей среды. Будет увеличено количество полярных экспедиций с использованием новых ледоколов собственной разработки и число действующих научных станций», наращивается научно-исследовательская программа в полярном регионе (проводится с 1999 г.). В частности, увеличен штат Китайского полярного научно-исследовательского института (до 230 человек), проведена модернизация базы для проведения полярных экспедиций: перестраивается база приписки ледоколов «Сюэлун» и «Сюэлун-2» в Шанхае, строятся системы обработки данных, хранилища для полярного льда, созданы научно-исследовательские институты, занимающиеся арктическими исследованиями. Ледокольное судно «Сюэлун» является самым большим в мире неядерным ледоколом водоизмещением 21 тыс. т (советского проекта 10621 типа «Иван Папанин»), которое было куплено в Украине в 1993 г.²³

Экспертами также отмечены новые тенденции в военном деле Китая, которые связаны с необходимостью ведения боевых действий в условиях экстремальных погодных условий.

КНР активно развивает сотрудничество с арктическими странами в различных сферах, в том числе в нефтегазовом секторе. Подписаны соглашения с США, Исландией, Канадой, Финляндией. Развиваются двусторонние отношения с другими арктическими и приарктическими странами.

Свои арктические стратегии имеют почти все активные акторы региона: и арктические, и приарктические, и неарктические государства.

США — один из глобальных мировых лидеров, государство со вторым ядерным потенциалом — активно преследует в Арктике геополитические и экономические интересы.

Арктическая стратегия США (National Strategy for the Arctic Region)²⁴ принята в октябре 2022 г. Это новый вариант американской стратегии в Арктике. В нем указаны четыре главных приоритета американской арктической политики: безопасность, изменение климата, устойчивое экономическое развитие и международное сотрудничество. В американской стратегии многое увязано с уникальным расположением штата Аляски, который удален от основной части США. Заметное внимание уделяется вопросам изменения климата, что является частью общемировой традиционной повестки. Стратегия подчеркивает важность работы каналов сотрудничества, таких как Арктический совет. Россия упоминается неоднократно, но в большинстве случаев негативно, что связывается прежде всего с ситуацией в Украине. США подчеркивают свою готовность к защите арктических союзников по НАТО от «возникающих угроз», делается акцент на укреплении взаимодействия с ними, одобряется решение Швеции и Финляндии о вступлении в Североатлантический альянс. Отмечается укрепление сотрудничества с Канадой по вопросу модернизации NORAD (Командование воздушно-космической обороны Северной Америки), целью чего является создание многоуровневой противовоздушной, противоракетной системы обороны на Крайнем Севере, обеспечивающей защиту от стратегических бомбардировщиков, гиперзвуковых, баллистических и крылатых ракет.

Норвегия — арктическая страна, имеющая прямой материковый выход к Северному Ледовитому океану, государство — член НАТО. Арктическая стратегия Норвегии (The Norwegian Government’s Arctic Policy) была принята также относительно недавно, в январе 2021 г.²⁵

В ней, наряду с традиционными для стран Северной Европы вопросами (экология, сохранность и развитие культуры коренных народов Крайнего Севера, здравоохранение), значительное внимание уделяется вопросам безопасности. В том числе отражается роль России в построении системы арктической безопасности, в частности, упоминается, что «наращивание и модернизация Вооруженных сил России бросают вызов безопасности Норвегии и других союзных стран»²⁶. Также отмечается, что «НАТО является краеугольным камнем безопасности Норвегии, а зона ответственности Североатлантического союза простирается вплоть до Северного полюса»²⁷. Указывается на прекращение норвежско-российского сотрудничества с 2014—2015 гг. в ряде сфер, кроме взаимодействия между норвежскими и российскими береговыми и пограничными службами, сотрудничества в рамках Соглашения о чрезвычайных ситуациях на море (INCSEA).

Контент-анализ арктической стратегии Норвегии показывает, что данные положения затрагивают процесс реализации геополитических и экономических интересов России.

Канада — арктическая страна, член НАТО, в 2019 г. приняла арктическую стратегию «Основы арктической и северной политики» (Arctic and Northern Policy Framework)²⁸. Основные положения документа касаются социальных, культурных и экологических вопросов проживания населения северных провинций Канады, в том числе коренных народов. А также вопросов военной безопасности, необходимости наращивания военного потенциала Канады в Арктическом регионе, прежде всего для защиты местных сообществ.

Дания — страна Североатлантического альянса, арктическое государство. В настоящий момент Дания обновляет свою арктическую стратегию 2011—2020 гг., хотя официальное заявление о принятии новой стратегии The Arctic на период 2022—2030 гг. уже сделано²⁹. В документе выделено пять ключевых элементов: ценности, безопасность, климат, миграция и экономика. Именно в рамках этих параметров и предполагается развивать арктическую политику. Там же указывается на опасения из-за возрастающей активности России и Китая и на повышенный уровень милитаризации со стороны России в Арктике³⁰. Для Дании ключевым элементом ее арктической стратегии является вопрос сохранения геополитического контроля над Гренландией в условиях возрастающего влияния США на этот район арктического пространства. Именно благодаря Гренландии Арктика имеет значение для Дании.

Интересы Дании в сфере безопасности и сотрудничества раскрываются в той части стратегии, где представлены основные партнеры Дании — США, Норвегия, Канада и Исландия, которые позиционируются как ключевые партнеры в сферах добычи полезных ископаемых, безопасности на море, климата и окружающей среды, коренных народов, науки, образования, здравоохранения и обороны. Кроме того, указывается, что Дания будет поддерживать контакты с Финляндией и Швецией и с более отдаленными странами, прежде всего с Китаем, Японией и Южной Кореей (энергоресурсы, транспортные перевозки, исследования климата).

К приарктическим странам относится Исландия. Она не имеет официальной арктической стратегии, но осуществляет арктическую политику, руководствуясь резолюцией парламента № 25/151 (Iceland’s Policy on Matters Concerning the Arctic Region³¹), принятой осенью 2021 г. Исландия не акцентирует внимания на своих геополитических интересах в Арктике, уделяя большее внимание вопросам международного сотрудничества (в том числе в рамках Арктического союза) в таких сферах, как экология, здравоохранение, развитие науки и технологий, улучшение жизни коренных малочисленных народов Крайнего Севера. Вместе с тем Исландия следует в фарватере общего курса НАТО, являясь членом этой организации.

Швеция — приарктическая страна, имеющая арктические интересы. Новый вариант арктической стратегии Швеции (Strategi för den arktiska regionen³²) принят в сентябре 2020 г. В ней отражена обеспокоенность того, что «драматические климатические изменения последнего десятилетия и новые геостратегические реалии в регионе означают усиление проблем и изменение условий для шведской арктической политики»³³. Швеция — страна, следующая общеевропейской политике, — недавно вступила в НАТО, но она и раньше участвовала в различных объединениях оборонного характера, в том числе натовских. Она не отказывается от сотрудничества с Россией, понимает значение арктической безопасности, стремится к ее укреплению, осознавая, что для этого необходимо сотрудничество с Российской Федерацией.

Арктическая стратегия Финляндии (Finland’s Strategy for Arctic Policy)³⁴ принята в июне 2021 г. Она отражает арктическую политику страны, направленную прежде всего на решение внутриэкономических и социальных проблем, к каковым относятся: экология, изменение климата, благосостояние жителей Крайнего Севера, в том числе саамов, развитие научных арктических исследований и арктической инфраструктуры. Однако в стратегии отражены и проблемы безопасности. Отмечается изменение ситуации с безопасностью в Арктике не в лучшую сторону, подчеркивается, что изменение ситуации с политикой безопасности способствует повышению стратегической важности Арктики и обострению напряженности в регионе. Отмечается также, что повышение напряженности международной обстановки в одном регионе может привести к усилению военной активности в других регионах. В отношении Российской Федерации в стратегии указывается, что «Россия планомерно усиливает свое военное присутствие в Арктике для защиты своих экономических интересов и обеспечения контроля над Северным морским путем»³⁵. Финляндия подала заявку на членство в НАТО в 2022 г. и в настоящий момент близка к вступлению в альянс. При этом на стратегическом уровне выступает с позицией о недопустимости наращивания напряженности в регионе, так как существуют риски распространения конфликтогенности по всему миру. В отношении России Финляндия проводит аккуратную, миролюбивую внешнюю арктическую политику с учетом обширной совместной границы и исторически сложившихся связей.

Из неарктических стран, имеющих арктическую стратегию, следует выделить Британию, Францию, Германию, Нидерланды, Италию — страны, входящие в блок НАТО.

Великобритания — страна, обладающая ядерным оружием и имеющая геополитические претензии не только на региональное, но и на глобальное лидерство. Великобритания — неарктическое государство, но одно из первых, получивших статус наблюдателя в Арктическом совете и сформировавших свою арктическую политику еще в конце прошлого столетия. Ее нынешняя арктическая стратегия (Looking North: The UK and the Arctic)³⁶ является самой свежей в том смысле, что принята недавно, в этом, 2023 г. Основные приоритеты стратегии в долгосрочной перспективе — вопросы сохранения безопасности и стабильности, партнерства и кооперации, изменения климата, защиты людей и окружающей среды, продвижения общей ответственности.

Следует выделить новый аспект в арктической стратегии Британии: отношение к России и Китаю как предполагаемым угрозам и установку на противодействие России и ее планам сотрудничества с Китаем, официально заявляя свои особые интересы в Арктике в качестве «ближайшего соседа Заполярья». Британское правительство активно позиционирует не только свои экономические, но и геополитические интересы в регионе, рассматривает Арктику как территорию геополитического противостояния. Об этом, в частности, свидетельствует британская оборонная арктическая стратегия «Вклад Соединенного Королевства в безопасность на Крайнем Севере» (The UK’s Defence Contribution in the High North)³⁷. Реализации британских геостратегических интересов способствует военная организация под названием «Объединенные экспедиционные силы Великобритании» (JEF) под командованием Соединенного Королевства, в состав которых входят Дания, Финляндия, Эстония, Исландия, Латвия, Литва, Нидерланды, Швеция и Норвегия. Многонациональные JEF были официально введены в действие в сентябре 2014 г. Британия активно занимается созданием военной инфраструктуры в Норвегии.

Королевство Нидерландов также имеет свою арктическую стратегию — «Нидерландская полярная стратегия 2021—2025: готовность к изменениям» (The Netherlands’ Polar Strategy 2021—2025: Prepared for change). Данная стратегия представляет собой, пожалуй, один из самых структурированных и содержательных документов подобного рода, по крайней мере из рассмотренных выше. Основные приоритеты, сформулированные и раскрытые в Полярной стратегии: управление Арктикой, защита природы и окружающей среды, изменение климата, биоразнообразие, коренное население, защита морской среды, загрязнение окружающей среды, геополитика и безопасность, укрепление международного сотрудничества. Нидерланды привержены рассмотрению любых изменений в политике безопасности в Арктике и вокруг нее в первую очередь в рамках своего участия в НАТО. Помимо этого, привержены обсуждению изменений в политике безопасности в Арктике и вокруг нее с соответствующими государствами-участниками. Кабинет министров Нидерландов стремится активизировать двусторонние отношения с арктическими государствами. Для того чтобы иметь возможность провести эти консультации на надлежащем уровне внутри страны и за рубежом, в министерстве иностранных дел сохранена должность посла по Арктике, созданная в соответствии с прежней Полярной стратегией на 2016—2020 гг.

Франция — государство НАТО с ядерным потенциалом. Ее арктическая стратегия «Уравновешивание крайностей» (Équilibrer les extremes. Stratégie polaire de la France à horizon 2030)³⁸ принята весной 2022 г. В документе отмечается необходимость активизировать участие Франции в Арктике и содержится довольно декларативная арктическая программа, основные приоритеты которой: исследования Арктики, сохранение морской среды и запрет на добычу полезных ископаемых в Арктическом регионе. Возможно, своеобразие такой программы объясняется трезвым пониманием отсутствия у Франции арктических территорий.

Германия в своей арктической стратегии (Germany’s Arctic Policy Guidelines)³⁹, принятой в августе 2019 г., рассматривает Арктику как область потенциального сотрудничества в сфере экологической безопасности, изучения изменения климата, проведения научных изысканий. Для германской стратегии характерно отсутствие явно выраженных геополитических и экономических притязаний в Арктике.

Даже Италия, географически расположенная далеко от Арктики, имеет свою арктическую стратегию под названием «К итальянской стратегии в Арктике. Национальные руководящие принципы» (Towards an Italian strategy for the Arctic. National guidelines)⁴⁰, принятую в 2015 г. В документе отмечается, что «Италия считает себя одним из самых активных неарктических государств»⁴¹ и имеет потенциальные экономические интересы, связанные с добычей полезных ископаемых, а также готова участвовать в решении вопросов экологии.

Из неарктических стран, имеющих арктическую стратегию и не входящих в блок НАТО, отметим Индию и Японию, являющихся странами — участницами Индо-Тихоокеанской организации безопасности QUAD (США, Австралия, Индия, Япония), которая вместе с AUCUS образует новую блоковую структуру на дальневосточном направлении внешней политики России.

Индия, несмотря на значительную удаленность от Арктики, в 2022 г. приняла документ под названием «Индийская арктическая политика» (India`s Arctic Policy)⁴². Свою претензию на участие в решении вопросов Арктики Индия объясняет негативными экологическими изменениями: «Индия находится под особым влиянием из-за вероятного воздействия этих изменений на критические аспекты национального развития, такие как экономическая безопасность, безопасность и устойчивость водных ресурсов, погодные условия и характер муссонов, береговая эрозия и таяние ледников»⁴³. В документе также отражена заинтересованность Индии в устойчивом развитии Северного морского пути и потенциальном использовании природных ресурсов Арктики в условиях взаимной выгоды стран Арктического совета, наблюдателем которого она является. С этой целью Индия предлагает богатую научную базу с точки зрения персонала, опыта работы в космосе, а также предпринимательства. Геополитических интересов в Арктике Индия не имеет.

Япония, еще одна страна со статусом наблюдателя Арктического совета, в 2015 г. приняла документ с аналогичным названием — «Японская арктическая политика» (Japan’s Arctic Policy)⁴⁴. В нем позиционируются основные приоритеты японского участия в Арктике: исследования океана, климатических изменений и окружающей среды, энергоресурсы, Северный морской путь. Япония проявляет большой интерес к Полярному транспортному коридору, поскольку он напрямую соединяет Японию и Европу, являясь альтернативой более длинному традиционному торговому маршруту через Суэцкий канал, который почти вдвое длиннее. Приводится такой пример: протяженность маршрута от японского порта Йокогамы до порта Роттердам в Нидерландах через арктические воды составляет 7300 морских миль, что на 13 дней быстрее, чем через Суэцкий канал⁴⁵. Интерес Японии к арктическим энергоресурсам объясняется в том числе последствиями аварии на атомной электростанции «Фукусима-1» в 2011 г., в результате которой работа всех атомных энергоблоков страны была приостановлена, что вынудило правительство увеличить импорт энергоносителей. Вместе с тем Япония заинтересована в снижении зависимости от ближневосточных поставок энергоресурсов ввиду нестабильной военно-политической ситуации в регионе. Однако вследствие введения Японией антироссийских санкций возможности сотрудничества с Россией по транспортному и энергетическому вопросам значительно уменьшились.

У Республики Корея, Сингапура, Швейцарии, Испании и Польши, стран — наблюдателей Арктического союза, арктических стратегий нет. Однако это вовсе не значит, что отсутствуют экономические интересы (выгодный транспортный коридор, потенциальные возможности добычи природных ресурсов), стремление к решению проблем глобального потепления, исследованиям, устойчивому развитию Арктики.

Анализ арктических стратегий позволяет сделать вывод, что их содержание обусловлено двумя основными факторами: 1) экономическими интересами, состоянием развития региона и экологической безопасности; 2) геополитическими и геостратегическими интересами. Большинство арктических, приарктических и околоарктических стран действуют в русле первой группы интересов, в том числе Скандинавские страны (для которых, как и для Канады, также важен вопрос обеспечения жизнедеятельности коренных народов Крайнего Севера), а также Китай, Индия, Сингапур и Южная Корея. США и Великобритания, не чураясь экономических выгод, видят геополитические и геостратегические цели, рассматривая Арктику как зону геополитического и, возможно, военного противостояния с Россией, и в этом плане к ним следует отнести их союзников по НАТО (Канада, Норвегия, Дания, Исландия, Швеция, Франция, Германия и др.). Китай в перспективе также может рассматривать свои действия в Арктике с точки зрения реализации геополитических интересов страны.

О серьезности геополитических претензий в Арктике свидетельствует публикация в Bloomberg в начале мая сего года. Эксперты издания спрогнозировали, что «следующей точкой противостояния России и Запада может стать Арктика». Предмет спора, как указывается в статье, — обширное арктическое пространство с площадью, сопоставимой с территорией государства Чили. На этом пространстве находятся потенциально прибыльные, самые большие в мире нетронутые запасы нефти, доступ к которым становится все легче вследствие таяния льдов в результате глобального потепления⁴⁶.

Контент-анализ арктических стратегий также показывает необходимость отдельного выделения важного аспекта, нашедшего отражение в большинстве арктических стратегий, — защиты интересов коренного населения Севера. Дело в том, что в Арктике проживает около 4 млн человек, 10% из которых принадлежат к признанным коренными народам, состоящим из около 40 этнических групп. Из-за заметных климатических изменений в их среде обитания коренные народы сталкиваются со все большим давлением на свой традиционный образ жизни. Например, таяние морского льда сокращает возможности охоты, а увеличение количества осадков сокращает возможности выпаса северных оленей — важного источника существования, что создает угрозу продовольственной безопасности.

§ 1.2. Современные концептуальные подходы к обеспечению экологической безопасности в Арктической зоне

В Арктическом регионе тесно переплелись вопросы безопасности, в том числе экологической безопасности, экономики, права и международного сотрудничества.

С одной стороны, процесс освоения региона большим кругом стран все больше становится борьбой за лидерство, с другой — решение проблем Арктики — это путь к стратегическому партнерству и сотрудничеству как в обмене опытом, так и в защите окружающей среды с экологичным использованием природных запасов.

Арктика является кратчайшим воздушным путем между Северной Америкой и Евразией, здесь проходит важный торговый Северный морской путь, что доказывает ее практическую значимость для экономического развития, а также обеспечения безопасности стран региона, поскольку Арктика — особый район в случае военного противостояния между странами Запада и Россией. Развертывание противоракетной системы США и НАТО представляет угрозу безопасности Арктического региона⁴⁷. Но нельзя забывать, как отмечает А. В. Загорский, что у арктических стран имеются общие вызовы, которые необходимо анализировать «…через призму не столько военной, сколько экологической безопасности и безопасности человека»⁴⁸.

У арктических государств, и особенно у прибрежных арктических государств, есть общие интересы. К ним относятся обеспечение стабильного распределения арктических ресурсов и право регулировать каботажное судоходство на Арктическом морском пути. Укрепление военного сотрудничества между «приарктической восьмеркой» означало бы обеспечение доверия и безопасности в Арктике. Встречи представителей арктических государств проходили ежегодно до 2014 г., однако затем наступило ухудшение отношений между Россией и Западом. Несмотря на это, в 2015 г. «арктической восьмерке» удалось создать Арктический прибрежный форум. Но в 2022 г. отношения еще более ухудшились.

Для России Арктика имеет особое значение: это зона геополитических, военных, экономических, транспортных, ресурсных и экологических интересов. В новой Концепции внешней политики РФ 2023 г. выделены основные национальные интересы, среди которых указана «охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата».

В 2021 г. Российская Федерация взяла на себя председательство в Арктическом совете. Однако в 2022 г. по инициативе стран-участниц — представительниц коллективного Запад оно было, по существу, заблокировано⁴⁹.

Согласно доктринальному документу «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.» к основным проблемам, вызовам и угрозам, формирующим риски развития Арктической зоны и обес-печения национальной безопасности, отнесены: потепление климата, сокращение населения, отставание качества жизни от общероссийских значений, низкий уровень социальных услуг и благоустроенного жилья в отдаленных населенных пунктах⁵⁰. В стратегии фиксируется высокий уровень профессионального риска из-за вредных условий труда, повышенный уровень профессиональной заболеваемости, отсутствие системы господдержки завоза в Арктическую зону топлива, продовольствия и других жизненно необходимых товаров по доступным ценам, низкий уровень развития и высокая стоимость создания транспортной инфраструктуры, а также неконкурентоспособность субъектов предпринимательской деятельности из-за более высоких издержек, отставание сроков развития инфраструктуры⁵¹.

Утилитарное видение региона, рассматриваемого в основном как ресурс, очевидно неперспективно, оно требует человеческих и финансовых инвестиций. Правительство РФ вынуждено пересмотреть рассредоточение действующих социальных и бюджетных условий для достижения определенных успехов арктической политики России. Арктика для Российской Федерации — один из ключевых регионов, утверждающий статус великой державы, и основной источник энергии на десятилетия вперед. В этой связи Россия разработала стратегии по продвижению согласованной политики в нескольких областях, добившись некоторых заметных успехов, таких как ремилитаризация арктических границ и, как пример, энергетическое развитие полуострова Ямал. И все же России еще предстоит столкнуться с определением международного статуса Северного морского пути, вопросом расселения жителей Арктики, а также решением экологических и других проблем.

Северный морской путь (СМП) — кратчайший морской путь между европейской частью России и Дальним Востоком. Весь Северный морской путь (начиная от Карских ворот и до бухты Провидения), идущий вдоль береговой линии России, доступен для судоходства лишь от двух до четырех месяцев в году⁵².

Значение СМП для России сложно переоценить. Это водная артерия, позволяющая осуществлять международную торговлю, обеспечивать безопасность государства и всецело осваивать Арктический регион.

С экономической точки зрения СМП — основной транспортный маршрут на Севере, связывающий отдаленные территории РФ и зачастую являющийся для них единственным путем доставки грузов. При соответствующем развитии и надлежащих инвестициях в инфраструктуру позиции России на международном рынке морских перево-зок могут значительно укрепиться, составив конкуренцию основным морским центрам международной торговли, связывающим Европу и Азию через Суэцкий канал и Малаккский пролив.

Энергетический аспект заключается в значительных запасах природных ресурсов, особенно углеводородов. В этой связи СМП выступает в роли основного логистического коридора для энергоресурсов в регионе.

Несмотря на то что Северный морской путь намного короче, чем через Суэцкий канал, что существенно экономит время и затраты на доставку груза, объем транзита остается невысоким. Факторами риска и непредсказуемости называются суровые погодные условия в акватории, которые не позволяют гарантированно соблюдать график движения грузов, а в некоторых случаях требуют проведения ледокольных операций.

В условиях растущих санкций и напряженности в отношении арктических стран Россия рискует оказаться в изоляции в плане инвестиций и в плане предоставления технологий, необходимых для освоения Арктики. Одним из выходов из этой ситуации представляется нахождение инвестора, заинтересованного в развитии СМП. Таким партнером для России может являться Китай, для которого в Арктическом регионе сходятся несколько интересов: энергоресурсы, развитие новых транспортных маршрутов, геополитическое присутствие в регионе.

Для развития регулярной круглогодичной навигации необходимо создание современной инфраструктуры для обеспечения использования флота, строительство морских терминалов, выстраивание логистических потоков. В целях модернизации и развития инфраструктуры, с учетом постоянно увеличивающейся нагрузки, требуются крупные капиталовложения и современные технологии.

Россия принимает важные решения по дальнейшему развитию Северного морского пути, чтобы обеспечить дальнейшую консолидацию ресурсов и постепенное развитие Арктического региона. Наиболее амбициозным с точки зрения финансирования и вариантов реализации является План развития инфраструктуры Северного моря на период до 2035 г. Документ носит всеобъемлющий характер и определяет конкретные действия в ключевых областях, необходимых для развития СМП и его превращения в глобальный транспортный коридор. План предусматривает три этапа развития:

— первый этап — до 2024 г.;

— второй этап — до 2030 г.;

— третий этап — до 2035 г.

Согласно Плану развития инфраструктуры СМП, на первом этапе к 2024 г. ожидается увеличение грузоперевозок до 80 млн т, что будет достигнуто за счет транспортировки полезных ископаемых в рамках проектов «Новатек», «Газпром», «Норникель», «Росатом» и других крупных проектов. Необходима эффективная арктическая логистическая система, основанная на существующих и новых транспортных маршрутах. Этого можно достичь за счет увеличения мощности арктических портов Мурманска и Архангельска, для которых строятся шесть морских терминалов, а также железные и автомобильные дороги к терминалам.

В этот же период будут введены в эксплуатацию три атомных ледокола проекта 22220: «Арктика», «Сибирь» и «Урал». Ледокол «Арктика» в настоящее время участвует в испытаниях в СМП. Ледоколы «Сибирь» и «Урал» планировалось ввести в эксплуатацию в 2023 г. Двадцать шестого мая 2020 г. четвертый атомный ледокол «Якутия» проекта 22220 был технически сдан на Санкт-Петербургском судостроительном заводе в Балтийском море и должен быть спущен на воду в 2022—2023 гг.⁵³ Ледоколы серии 22220 могут быть использованы как на глубоководных трассах с наибольшей толщиной льда, так и на мелководье Енисейского кряжа и Обской губы. Всего планируется построить пять атомных ледоколов проекта 22220, которые придут на смену ледоколам «Вайгач», «Таймыр» и «Ямал». Для усиления управления и обеспечения безопасности судоходства в ближайшие годы будут поставлены 16 спасательных и 13 гидрографических судов⁵⁴.

Для повышения безопасности перевозок по трассам СМП планируется установить надежную спутниковую связь на участках, располагающихся выше 70 градуса северной широты, для мониторинга и управления морскими перевозками, а также для предотвращения разливов нефти и нефтепродуктов. В этих целях спутники «Ресурс-ПМ» и «Кондор-ФКА» будут выведены на высокоэллиптическую орбиту. Таким образом, к началу второго этапа Плана СМП будет обеспечен передовым оборудованием, позволяющим осуществлять круглогодичное судоходство и оперативную и безопасную доставку грузов.

Второй этап Плана развития СМП, с 2025 по 2030 гг., будет направлен на разработку и реализацию круглогодичной транспортной навигации по СМП на новых ледоколах проекта 22220. К 2027 г. судостроительный завод «Звезда» построит головной атомный ледокол проекта 10510 «Лидер», превосходящий ледоколы проекта 22220 вдвое. Благодаря атомному ледоколу «Лидер» будет решена проблема круглогодичного судоходства по СМП и снабжения европейских, азиатских и тихоокеанских рынков СПГ и другими грузами через восточную границу СМП в количестве не менее 20 млн т каждый сезон. Для удовлетворения растущего потенциального спроса на грузовые перевозки на втором этапе СМП, который, как ожидается, составит около 120 000 т, планируется построить еще два ледокола класса «Лидер». Дополнительно второй этап подразумевает организацию и обес-печение круглогодичных транзитных услуг, создание единого оператора с полным пакетом услуг, включая оптимальное планирование маршрутов, определение условий для грузовых перевозок по СМП.

На третьем этапе, с 2030 по 2035 г., будет осуществляться дальнейшее развитие добычи, переработки и транспортировки сырья из всех портов СМП. Дальнейшее развитие судостроения в регионе и арктические инвестпроекты позволят увеличить ежегодный грузопоток до 160 млн т к 2035 г., превратив Арктику в национальный и международный транспортный коридор. Ожидается, что в течение этого периода транзитные грузопотоки будут постоянно расти и достигнут 10 млн т международных грузов в год по сравнению с нынешними показателями в 1 млн т в год.

Будущее социально-экономическое развитие арктических регионов тесно связано с развитием транспортно-логистической инфраструктуры северных и крайних северных районов России и реализацией мегапроектов в регионе. Указом Президента Российской Федерации В. Путина от 5 марта 2020 г. № 164 утверждены «Основы государственной политики в Арктической зоне до 2035 г.»⁵⁵. Одной из главных ролей этого документа являются крупномасштабные проекты по укреплению региональной деятельности и увеличению экономических и социальных выгод от использования имеющихся природных ресурсов. В то же время он предусматривает планирование и организацию централизованной ежегодной системы управления движением на основе созданного диспетчерского центра для управления судами и движением на маршрутах СМП. Таким образом, Стратегия развития Арктики предстает в качестве объективной системы мер национального управления по модернизации и расширению базовой инфраструктуры всей системы СМП.

Поскольку Российская Арктика является мощной базой минеральных ресурсов, необходим ряд запланированных мероприятий для закрепления СМП в качестве самостоятельного Евро-Азиатского транспортного коридора.

1. Проведение регулярных Евро-Азиатских конференций по транспорту, а также включение СМП в единую международную сеть транспортных коридоров.

2. Обеспечение региона стандартами безопасности мореплавания и сохранения окружающей среды, отвечающими международному уровню.

3. Предоставление доступа к информации заинтересованных сторон о проводимых в России мероприятиях по развитию СМП.

4. Установление единой сетки тарифов для прохождения по СМП.

5. Усиление научного сотрудничества различных стран по вопросу развития СМП, а именно создания транспортно-технологических систем с использованием перспективных судов ледового плавания.

6. Поддержание международного сотрудничества в решении экологических и правовых проблем коридора СМП в рамках Арктического совета.

Выполнение мероприятий будет способствовать развитию СМП на российском и международном уровнях.

В. Путин 13 апреля 2022 г. в режиме видеоконференции провел совещание по вопросам развития Арктической зоны Российской Федерации. Отмечено, что с учетом внешних ограничений и санкционного давления проектам и планам, связанным с Арктикой, нужно уделять особое внимание. Президент говорил о том, что не стоит их откладывать, сдвигать вправо, а, наоборот, в ответ на попытки сдерживания развития России в регионе наращивать темпы работы. Отказ ряда западных стран от нормального сотрудничества уже спровоцировал энергетический кризис. В ответ на это у России появляется множество возможностей, включая железнодорожный Северный широтный ход. Активная стройка на объектах этой магистрали должна начаться уже в этом году, поручил президент. Запуск проекта позволит разгрузить БАМ и Транссиб, что важно с учетом переориентации на восток основных экспортных энергетических ресурсов. Президент указал всем ведомствам, задействованным в Арктике, «…грамотно и быстро переналадить работу», чтобы бесперебойно обеспечивать всех продовольствием и медикаментами, топливом, стройматериалами, оборудованием. В. Путин предложил определить единого оператора в сфере морской доставки грузов северного завоза с использованием ледокольной проводки и обозначить координатора северного завоза. Правительству и главам арктических регионов он указал взять на особый контроль строительство и обновление детсадов, школ, больниц, фельдшерско-акушерских пунктов. В. Путин назвал три важнейших направления работы: 1) развитие Северного морского пути, включая реализацию планов по расширению ледокольного и грузового флота, строительству судов-газовозов арктического класса; 2) оборудование для арктических портов и терминалов, судов и навигации, для промышленных предприятий; 3) экология и окружающая среда.

Действия недружественных стран создали ряд сложностей для реализации проектов, подтвердил вице-премьер — полпред президента в ДФО Юрий Трутнев и попросил субсидировать процентные ставки по кредитам для северного завоза. Сейчас, по его словам, в Арктике с господдержкой реализуется более 460 проектов, объем инвестиций по соглашениям превышает 1,3 трлн руб., будет создано 30 тыс. рабочих мест.

По итогам совещания президент поручил утвердить план развития Севморпути на период до 2035 г., включающий в себя следующие задачи:

1. Четкое обозначение долгосрочного перспективного грузопотока по СМП с указанием конкретных инвестиционных проектов, обязательств грузоотправителей по объемам грузопотока, размера и номенклатуры ледокольного флота. Фиксирование сроков и объемов поставок ледокольного флота, грузовых судов арктического класса и комплектующего оборудования, а также модернизация судостроительных предприятий.

2. Строительство и содержание аварийно-спасательного флота и комплексных аварийно-спасательных центров МЧС. Прежде всего это нужно в местах реализации наиболее важных, масштабных инфраструктурных и инвестиционных проектов.

3. По всем мероприятиям сводного плана должны быть определены объемы и источники финансирования с разбивкой по годам.

Кроме того, президент дал указание рассмотреть возможность распространения льгот резидентов Арктики на проекты региональных компаний и модернизировать объекты в военных городках до 2024 г.

Таким образом, Северный морской путь играет важную роль как во внутреннем, так и в международном транспортном обмене. Хотя объемы перевозок по Северному морскому пути растут, в настоящее время они оттеснены на второй план более развитыми морскими маршрутами. Однако он обладает большим потенциалом для международного сотрудничества и развития Российской Арктики.

Развитие СМТ и решение вопросов экологической безопасности — важнейшие направления российского развития Арктики.

§ 1.3. Внутригосударственный и международный политико-правовой механизм обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне

Последние 10—15 лет освоение Арктики является одним из главных приоритетов экономического развития и национальной безопасности. За это время была создана нормативно-правовая и политическая база для развития региона и запущен ряд важных проектов. Несмотря на политический прогресс последних лет, Российская Арктика по-прежнему сталкивается со многими нерешенными вопросами, социально-экономическими и экологическими проблемами, например, имеет место отставание показателей качества жизни на Севере от общероссийского уровня, постоянный миграционный поток, неразвитость транспортной и информационно-коммуникационной инфраструктуры, серьезные экологические проблемы, отсутствие и медленное развитие морской инфраструктуры, снижение доли высокотехнологичных и наукоемких производств Севера.

С истечением в 2020 г. срока действия документов, формирующих нормативную правовую базу для развития Российской Арктики, начался новый этап стратегического планирования. В конце 2019 г. был принят План развития инфраструктуры СМП на период до 2035 г., в марте 2020 г. — Основы государственной политики России в Арктике на период до 2035 г., в октябре 2020 г. — Стратегия развития и обеспечения национальной безопасности Арктической зоны Российской Федерации до 2035 г.⁵⁶

В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.⁵⁷ основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике определены: а) обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; б) сохранение Арктики как территории мира, стабильного и взаимовыгодного парт-нерства; в) обеспечение высокого качества жизни и благосостояния населения Арктической зоны Российской Федерации; г) развитие Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста Российской Федерации; д) развитие Северного морского пути в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации Российской Федерации; е) охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации.

Уместно отдельно выделить указание в одном пункте экологических и гуманитарных интересов России: сохранение окружающей среды и культуры малочисленных народов Крайнего Севера. В арктическом контексте важно учитывать, что экология не может быть благополучной только в отдельно взятом государстве того или иного региона, поскольку все участвующие акторы влияют друг на друга, что приводит как к позитивным, так и отрицательным результатам. Несоразмерная добыча полезных ископаемых на арктическом шельфе, использование при добыче устаревших технологий, нанесение иного прямого вреда окружающей среде и т. п. влияют на экологию всего региона, затрагивая всех акторов. Кроме того, Арктика в определенном смысле является уникальным регионом — отрицательное воздействие на ее экологическое состояние может привести к дальнейшему усугублению проблемы глобального потепления, таянию льдов и последующему затоплению низинных земель по всему миру. Это в свою очередь может привести к дополнительным проблемам в продовольственной сфере в глобальном масштабе.

Основными задачами, обозначенными в вышеперечисленных документах, выступают «обеспечение суверенитета и территориальной целостности» и «сохранение Арктики как территории мира, стабильного и взаимовыгодного сотрудничества»⁵⁸.

В Основах государственной политики РФ в Арктике также представлены основные задачи в сфере развития международного сотрудничества: а) развитие отношений с иностранными государствами на двусторонней основе, в рамках соответствующих многосторонних структур и механизмов, наращивание с учетом национальных интересов Российской Федерации в Арктике международного экономического, научно-технологического, культурного и приграничного сотрудничества, а также взаимодействия при проведении исследований в области климатических изменений, охраны окружающей среды и эффективного освоения природных ресурсов в интересах устойчивого развития Арктики; б) закрепление за Арктическим советом роли ключевого регионального объединения, координирующего международную деятельность в регионе; в) обеспечение российского присутствия на архипелаге Шпицберген на условиях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества с Норвегией и другими государствами — участниками Договора о Шпицбергене от 9 февраля 1920 г.; г) сохранение взаимодействия с арктическими государствами по вопросу разграничения континентального шельфа в Северном Ледовитом океане с учетом национальных интересов Российской Федерации, на основе норм международного права и достигнутых договоренностей; д) содействие наращиванию усилий арктических государств по созданию единой региональной системы поиска и спасания, предотвращения техногенных катастроф и ликвидации их последствий, а также по координации спасательных сил; е) активное привлечение арктических и внерегиональных государств к взаимовыгодному экономическому сотрудничеству в Арктической зоне Российской Федерации; ж) содействие малочисленным народам в осуществлении приграничного сотрудничества, культурных контактов и контактов в сфере хозяйственной деятельности с родственными народами и этническими группами, проживающими за пределами Российской Федерации, а также содействие участию малочисленных народов в осуществлении международного сотрудничества по вопросам этнокультурного развития в рамках межгосударственных контактов и в соответствии с международными договорами Российской Федерации; з) доведение результатов деятельности Российской Федерации в Арктике до сведения широкой международной общественности.

К концептуальной базе анализа арктической политики Российской Федерации по обеспечению национальной, в том числе экологической, безопасности также относится еще один документ стратегического планирования — Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.⁵⁹ В ст. 9 Стратегии указано, что «целью реализации настоящей Стратегии является обеспечение национальных интересов Российской Федерации в Арктической зоне, а также достижение целей, определенных в Основах государственной политики в Арктике». Также в Стратегии представлены меры, реализацией которых предполагается обеспечение основных задач в сфере международного сотрудничества в Арктике: а) осуществление многовекторной внешнеполитической деятельности, направленной на сохранение Арктики как территории мира, стабильности и взаимовыгодного сотрудничества; б) обеспечение взаимовыгодного двустороннего и многостороннего сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, в том числе на основе международных договоров, соглашений и конвенций, участницей которых она является; в) международно-правовое оформление внешней границы континентального шельфа и сохранение взаимодействия с арктическими государствами в целях защиты национальных интересов и реализации предусмотренных международными актами прав прибрежного государства в Арктике, в том числе касающихся разведки и разработки ресурсов континентального шельфа и установления его внешних границ; г) обеспечение российского присутствия на архипелаге Шпицберген на условиях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества с Норвегией и другими государствами — участниками Договора о Шпицбергене от 9 февраля 1920 г.; д) содействие наращиванию усилий арктических государств по созданию единой региональной системы поиска и спасания, предотвращения техногенных катастроф и ликвидации их последствий, координация деятельности спасательных сил, обеспечение взаимодействия арктических государств в рамках Арктического форума береговых охран; е) разработка и реализация программ экономического и гуманитарного сотрудничества субъектов Российской Федерации, территории которых относятся к сухопутным территориям Арктической зоны, с регионами арктических государств; ж) активное участие российских государственных и общественных организаций в работе Арктического совета и других международных форумов, посвященных арктической проблематике; з) обеспечение эффективной работы Арктического совета под председательством Российской Федерации в 2021—2023 гг., включая продвижение совместных проектов, в том числе направленных на обеспечение устойчивого развития Арктики и сохранение культурного наследия малочисленных народов; и) содействие укреплению связей между коренными народами, проживающими на территории Арктической зоны, и коренными народами, проживающими на арктических территориях зарубежных государств, проведение соответствующих международных форумов; к) содействие всестороннему развитию молодого поколения малочисленных народов путем осуществления образовательных, гуманитарных и культурных обменов с молодежью других арктических государств; л) разработка общих принципов реализации в Арктической зоне инвестиционных проектов с участием иностранного капитала; м) организация мероприятий, направленных на привлечение иностранных инвесторов к участию в реализации в Арктической зоне экономических (инвестиционных) проектов; н) содействие укреплению значения Арктического экономического совета в качестве одного из центральных форумов по вопросам устойчивого развития Арктики; о) разработка и реализация российскими организациями совместно с зарубежными партнерами основных и дополнительных профессиональных образовательных программ, касающихся развития и освоения Арктики; п) обеспечение реализации Соглашения по укреплению международного арктического научного сотрудничества; р) создание и продвижение в сети Интернет многоязычного информационного ресурса, посвященного развитию Арктической зоны и деятельности России в Арктике.

Внешняя политика России в регионе сопряжена с отстаиванием своих прав на расширение границ континентального шельфа в рамках представленной в 2015 г. заявки в Комиссию ООН по границам континентального шельфа.

Внутренняя политика региона также вступает в новую фазу. После расширения полномочий Минвостокразвития РФ и его переименования в Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики в феврале 2019 г. его деятельность стала более сфокусированной на развитии Севера России и повышении уровня жизни и качества социальных услуг. Программа развития включает реализацию нескольких новых нефтегазовых проектов, строительство портов и соответствующей инфраструктуры, а также меры по освоению континентального шельфа.

Реализуемая Россией политика в регионе приобретает все больший социальный характер. В области здравоохранения предлагается модернизация первичной медико-санитарной помощи в Арктике, обеспечение транспортными и техническими средствами больницы, а также экономическая, социальная, правовая и коммуникационная поддержка всей ее системы. Приоритеты социального развития в Арктике также включают реализацию мер по улучшению качества образовательных услуг, сохранению и передаче культурного наследия, культуры (включая языки северных меньшинств) и спорта.

Помимо социальных мер, объявлены налоговые льготы и поддержка бизнеса, участвующего в инвестиционных проектах. Экономическое развитие Арктики в сочетании с другими национальными политиками, как заявлено, должно быть направлено на обеспечение увеличения продолжительности жизни, прекращение оттока населения и создание рабочих мест в регионе⁶⁰.

В планах экономического развития навигационное и логистическое оснащение СМП, грузопоток по которому к 2024 г. должен составить 110 млн т. Среди них планы по строительству новых объектов: головного судна и трех ледоколов универсальной серии по проекту 22220, 16 спасательных и вспомогательных судов и 13 судов для навигационной помощи и гидрографических исследований, которые должны быть введены в эксплуатацию к 2024 г.

Россия участвует в ряде международных соглашений и инициатив Арктического совета и других региональных организаций (Совет Баренцева/Евро-Арктического региона, Северный форум, Конференция парламентариев Арктического региона), а также в соглашениях по регулированию судоходства⁶¹ и рыболовства⁶², охране окружающей среды⁶³, научной и природоохранной работе⁶⁴.

Международные интересы России в Арктике можно разделить на два блока: обеспечение военной и экологической безопасности в регионе и развитие Арктики и других регионов страны через арктические проекты. Эти цели подразумевают вопросы, решаемые на международном и внутреннем уровне.

Первый блок международных задач направлен на устранение общих угроз, с которыми сталкиваются арктические страны, что требует интенсивного взаимодействия в Арктическом совете и параллельных международных усилий в двустороннем и многостороннем форматах. Увеличение поддержки науки и принятие лучших экологических стандартов и практик являются предпосылками для успешного решения этих задач. Многие международные задачи, связанные с развитием Арктического региона России, зависят от двустороннего сотрудничества и от международных организаций развития, в которых участвует Россия.

Наконец, внутренние задачи развития подразумевают комплексное изменение подхода развития Арктики и ее переход от экстенсивно-эксплуатационной к инновационно-сырьевой, основанной на принципах экологического совершенствования Арктики вместе с другими регионами России, преимущественно северными.

В последние годы развитию Российской Арктики мешали возросшие риски военной безопасности, санкционная политика в отношении России и ухудшение отношений с Западом, которые привели к разрыву связей с компаниями, имеющими решающее значение для реализации технологически сложных и капиталоемких нефтегазовых проектов. Наряду с падением цен на нефть в 2014 г., рост напряженности во внешней политике негативно повлиял на интерес международных операторов к СМП. Несмотря на постепенное увеличение общего объема грузоперевозок в связи с ростом экспорта из Российской Арктики (в основном благодаря проекту «Ямал СПГ»), с 2013 г. количество транзитных рейсов сократилось в два раза⁶⁵. Данный проект, реализуемый компанией «НОВАТЭК», является положительным исключением из этой новой реальности. В условиях, когда антироссийские санкции ограничивают западное финансирование, своевременная поддержка Китая сделала это возможным. Успех «Ямал СПГ» заложил основу для ускоренного развития российской СПГ-индустрии. Соглашение между «НОВАТЭК», «Совкомфлот», Фондом Шелкового пути и китайской компанией COSCO Shipping о создании танкерного флота СПГ арктического класса для обслуживания газовых проектов имеет огромное значение для обеспечения российских интересов⁶⁶.

За исключением некоторого расширения экономического сотрудничества с Финляндией и Францией, с 2014 г. двустороннее арктическое сотрудничество России с западными странами резко сократилось как в плане совместного планирования проектов, так и их реализации. Напротив, сотрудничество с азиатскими партнерами, особенно с Китаем, активизировалось, хотя, как и Южная Корея и Япония, оно было ограничено экстерриториальным применением антироссийских санкций США.

Наконец, следует подчеркнуть, что Россия имеет большое количество национальных интересов в Артике, и эти интересы не конъюнктурные, а долгосрочные. Они требуют внимания и рассмотрения со стороны государства и всего российского общества. Также необходимы регулярное обсуждение и артикуляция этих интересов на национальном уровне, разработка и постоянное согласование соответствующих концептуальных и нормативных правовых основ российской стратегии в регионе.

При характеристике международно-правового политического механизма решения арктических проблем, обеспечения безопасности, в том числе экологической безопасности в Арктической зоне, следует учитывать, что круг заинтересованных сторон в регионе является довольно расширенным, включающим несколько групп государств. Основная группа заинтересованных сторон — арктические страны, чьи границы располагаются вдоль побережья Северного Ледовитого океана (Российская Федерация, Норвегия, Дания, Канада и США). Вторая группа — страны, которые не связаны напрямую с Северным Ледовитым океаном, но расположены вблизи или имеют территорию в пределах Северного полярного круга, такие как Исландия, Швеция и Финляндия. Как уже указывалось выше, эти восемь стран составляют основу Арктического совета — важной международной организации в Арктике. Третья группа акторов включает ЕС и НАТО, а также основные международные организации, имеющие интересы в Арктике и защищающие ее. Четвертая — все другие государственные и негосударственные субъекты, проявляющие интерес к Арктике, в том числе восточные страны (Китай, Япония и Южная Корея) и страны ЕС (Эстония, Италия, Германия и Великобритания)⁶⁷. Разнородное число участников арктической политики ведет к усложнению по вопросам, возникающим в Арктике, в том числе по определению международно-правового статуса региона.

Действующий международный правопорядок в Арктике основан на Уставе ООН от 1945 г. Дальнейшее развитие международного правового регулирования Арктики осуществлялось на основе принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН⁶⁸.

Особое значение имеют многосторонние международные договоры, такие как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая устанавливает правовой режим океанического пространства, включая Северный Ледовитый океан (внутренние воды, открытое море, континентальный шельф, исключительная экономическая зона, территориальные воды и т. д.). В ней определяются права и обязанности государств-участников, а также устанавливаются общие правила, нормы и принципы, регулирующие использование океанического пространства, включая Арктику⁶⁹.

По мнению российских специалистов, данная Конвенция не вправе гарантировать правовой режим в Арктике, поскольку США — одно из пяти арктических государств — не ратифицировало ее и, следовательно, может не соблюдать или не соблюдает ее нормы.

Стратегия охраны окружающей среды Арктики, подписанная в 1991 г. Канадой, Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией, Швецией, СССР и США, подразумевает разработку плана действий по охране и защите окружающей среды региона⁷⁰.

Российско-норвежское соглашение, заключенное в 1993 г., регулирует арктические отношения на субрегиональном уровне — Баренцева (Евро-Арктического) региона (БЕАР). Этот регион представляет интерес для обеих стран, так как здесь находится граница морских пространств России и Норвегии⁷¹.

Еще одной вехой в истории развития международно-правового режима в Арктике стало подписание в 1993 г. Нуукской декларации по окружающей среде и развитию в Арктике. Декларация посвящена стратегическому плану по защите окружающей среды Арктики с учетом традиционного образа жизни и интересов коренных народов Арктики. Декларацию подписали Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и США. Статусом наблюдателей обладают Чили, Германия, Нидерланды, Польша, а также Программа ООН по окружающей среде, Совет северных стран, Северный форум, Международный арктический научный комитет, Конференция инуитов Заполярья, Совет саамов и Российская ассоциация народов Севера⁷².

Декларация Тромсе, принятая в 1993 г., определяет приоритетные вопросы и будущие проекты Северного форума: состояние экологии и реагирование на чрезвычайные ситуации, Северный морской путь, формирование капитала в северном регионе, воздушные и приполярные маршруты, управление морскими ресурсами⁷³.

Необходимо также отметить Декларацию 1996 г., подписанную в Оттаве (Канада). Эта декларация учредила Арктический совет как форум высокого уровня для организации сотрудничества, контроля и координации планирования, содействия образованию и стимулированию интереса к вопросам, связанным с Арктикой. В Декларации 1996 г. был определен круг арктических государств: Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и США⁷⁴.

Проведенный анализ позволяет сформулировать несколько суждений и умозаключений в качестве выводов:

1. Современные арктические процессы, вовлеченность в них неарктических государств будут усиливать значимость Арктики как серьезного узла международных противоречий, включающих аспекты международно-правового статуса, экономические интересы и вопросы экологической безопасности.

2. Геополитическая ситуация в Арктическом регионе характеризуется обострением противоборства и противостояния, милитаризацией региона.

3. Возрастает потребность в эколого-правовом обеспечении климатической безопасности в рамках арктической безопасности Российской Федерации⁷⁵.

4. Внешняя политика РФ, связанная с реализацией национальных интересов и стратегических приоритетов в Арктике, в ближне- и среднесрочной перспективе может вызывать сопротивление со стороны других арктических акторов.

5. Существует проблема дальнейшего взаимодействия и координации действий с недружественными государствами в Арктическом регионе.

6. Необходим комплекс мер по адекватному сотрудничеству на северном направлении внешней политики России, учитывая отношение отдельных стран к РФ и особенности санкционной политики⁷⁶.

7. Политика конфронтации Америки в отношении России и Китая, а также прогрессирующая милитаризация Арктики заставляют Россию корректировать свои национальные интересы в регионе.

8. Приоритетами России в регионе, как отмечено в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., остаются совершенствование вооруженных сил, развитие инфраструктуры базирования, реализация мер по оперативному оснащению материально-технического обеспечения вооруженных сил⁷⁷.

Как отмечается в новой Концепции внешней политики РФ, с целью реализации геополитических и экономических интересов в Арктике, «Российская Федерация намерена уделять приоритетное внимание: 1) мирному решению международных вопросов, касающихся Арктики, исходя из особой ответственности арктических государств за устойчивое развитие региона и достаточности Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г. для регулирования межгосударственных отношений в Северном Ледовитом океане (включая защиту морской среды и разграничение морских пространств); 2) нейтрализации курса недружественных государств на милитаризацию региона и ограничение возможностей России для реализации ее суверенных прав в Арктической зоне Российской Федерации; 3) обеспечению неизменности исторически сложившегося международно-правового режима внутренних морских вод Российской Федерации; 4) налаживанию взаимовыгодного сотрудничества с неарктическими государствами, проводящими конструктивную политику в отношении России и заинтересованными в осуществлении международной деятельности в Арктике, включая инфраструктурное развитие Северного морского пути»⁷⁸.

Глава II. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 2.1. Правовое обеспечение экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при разведке и добыче нефти и газа

Арктический регион всегда был и остается центром внимания всего мирового сообщества, причем не только приарктических государств, но и практически всех государств, являющихся крупнейшими потребителями традиционных видов энергоресурсов (Китай, Индия, Япония, Пакистан и др.), главным образом из-за наличия в данном регионе значительного количества прогнозных ресурсов стратегических ценных полезных ископаемых, в первую очередь таких, как нефть и газ.

Несмотря на провозглашенную США, Канадой, Европейским союзом и рядом других государств политику декарбонизации и развития возобновляемой энергетики, в настоящее время с учетом современных вызовов и угроз в условиях негарантированности энергетической безопасности и энергетической независимости почти для каждого государства становится все более очевидным тот факт, что использование традиционных видов энергоресурсов в течение достаточно длительного времени все еще будет играть доминирующую роль в структуре топливно-энергетического баланса.

Ситуация с обеспечением мировой энергетической безопасности осложняется снижением спроса на нефть и газ в рамках соглашения между странами ОПЕК, а также общемировой тенденцией истощения действующих нефтегазовых месторождений и увеличения в связи с этим объема трудноизвлекаемых запасов в общем объеме добываемой нефти и газа.

По данным ряда ведущих аналитических агентств, в 2035—2045 гг. основная добыча нефти и газа будет вестись именно в Арктическом регионе, вследствие этого уже сейчас Арктику рассматривают в качестве важнейшего геостратегического объекта, использование природных ресурсов которого позволит приарктическим государствам обрести в долгосрочной перспективе энергетическую безопасность и, что самое важное, энергетическую независимость, а также обеспечить устойчивое развитие для настоящего и будущих поколений, когда основные запасы на действующих месторождениях полезных ископаемых полностью иссякнут.

Согласно обобщенным статистическим данным (комплексное геологическое изучение Арктического региона приарктическими государствами практически не проводилось), прогнозные запасы в Арктической зоне составляют более 15 млрд т нефти и более 90 трлн куб. м природного газа, при этом в российской зоне «только запасы нефти российской Арктической зоны оцениваются в 7,3 млрд т, конденсата — 2,7 млрд т, природного газа — около 55 трлн кубометров»⁷⁹.

Всего в российском секторе Арктики открыто 360 месторождений нефти и газа, в том числе 334 на суше и 26 — на шельфе; по оценкам, на российском арктическом шельфе имеются запасы нефти и газа, которые смогут обеспечить 20—30% добычи нефти к 2050 г., при этом «на данный момент ресурсная база нефтегазовых запасов нашей страны оценивается в 259 млрд т и 96 млрд т соответственно, или порядка 37%, — это месторождения, расположенные на шельфе»⁸⁰.

Важность Арктической зоны Российской Федерации для обеспечения энергетической и экологической безопасности государства неоднократно отмечалась в таких документах государственного стратегического планирования, как Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 164⁸¹.

Достижение целей, определенных в Основах государственной политики, конкретизированы в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645⁸², и в Едином плане мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. № 996-р⁸³. Экологические аспекты защиты морской среды отмечались в качестве приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации в Морской доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 июля 2022 г. № 512⁸⁴.

Отметим также роль Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»⁸⁵, принятие которого фактически определило вектор развития государственной политики в Арктике на долгосрочную перспективу: экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации; стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации; создание экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни в Арктической зоне Российской Федерации.

К сожалению, в данном Федеральном законе не нашли отражения особенности эколого-правовой охраны Арктической зоны Российской Федерации, о необходимости которой прямо отмечалось в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176⁸⁶). В свою очередь, в действующем экологическом законодательстве таких специальных требований, содержащихся в отдельном законе или ином нормативном правовом акте, полностью посвященном экологическому развитию Арктической зоны Российской Федерации, до настоящего времени так и не было принято.

Как справедливо отмечали С. А. Боголюбов, И. О. Краснова и И. А. Игнатьева в своих научных исследованиях по проблемам эколого-правового обеспечения Арктической зоны Российской Федерации, «арктический регион — уникальная экологическая система, природное достояние народов России, индикатор климатических процессов, наиболее заметным образом испытывающая негативные последствия глобальных изменений, где динамика природных процессов замедлена, поглотительная способность природных объектов снижена, вследствие чего Арктика является особо уязвимой экосистемой»⁸⁷, вместе с тем «принятый Федеральный закон „О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации“… использует понятие Арктической зоны Российской Федерации для целей экономического и частично социального характера, в то же время очевидно, что уникальная природа Арктики, которая неизбежно подвергнется воздействию в процессе законодательно обеспеченного стимулирования экономической и иной деятельности в Арктическом регионе, нуждается именно в предметной, отвечающей вызовам современного этапа развития защите»⁸⁸.

Характеризуя существующие экологические угрозы и риски Арктического региона, следует отметить, что на экосистему Арктической зоны Российской Федерации в первую очередь негативно влияют процессы и последствия глобального потепления климата. Таяние вечной мерзлоты приводит к выбросам метана, размыванию берегов, наносит критический ущерб инфраструктуре, необходимой для судоходства и транспортировки, а также для добычи газа, нефти и полезных ископаемых в северных широтах.

В соответствии с Парижским соглашением по климату стороны — участники соглашения взяли на себя обязательства реализовать такие вариативные сценарии эмиссии СО₂, чтобы удержать рост глобальной средней температуры намного ниже 2° C сверх доиндустриальных уровней и приложить усилия к ограничению роста температуры величиной 1,5° C; вместе с тем с использованием системы компьютерного моделирования глобального потепления Арктической зоны Земли, если сохранится текущая динамика выбросов и не будет предпринято кардинальных управленческих решений, ученые предсказывают, что к 2100 г. удержать прирост среднегодовой температуры удастся только не более чем на 3,0° C, что для Арктической зоны может оказаться критическим.

Безусловно, Арктика в настоящее время особо уязвима к климатическим изменениям, поскольку они могут привести к необратимым последствиям для природной среды из-за повышения уровня моря в результате таяния ледников, высвобождения углерода и распространения вредных загрязняющих веществ (особенно это касается находящихся пока в условиях вечной мерзлоты потенциально опасных химических и биологических веществ) в масштабах, которые даже невозможно в настоящее время представить либо каким-либо образом спрогнозировать ввиду отсутствия комплексных научных исследований по данному вопросу.

Арктические прибрежные изменения в ближайшем будущем, безусловно, окажут влияние и на среду обитания человека, угрожая прибрежным населенным пунктам и соответствующей инфраструктуре. Отдельно следует выделить проблемы, связанные с обеспечением прав на традиционное природопользование коренных малочисленных народов, проживающих в границах сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации (в первую очередь это касается ухудшения условий для традиционной охоты и рыболовства, развития северного оленеводства и обеспечения рационального землепользования). Экологической проблемой также являются «отходы, образующиеся в ходе недропользования, в частности при осуществлении такого его вида, как разведка и добыча полезных ископаемых»⁸⁹.

Применительно к сфере охраны окружающей среды при пользовании недрами для Арктической зоны Российской Федерации существенную экологическую угрозу также представляют аварийные разливы нефти и нефтепродуктов, которые без проведения специальных ликвидационных мероприятий в сложных климатических условиях северных арктических широт в итоге могут привести к длительному негативному антропогенному воздействию на уязвимую природную среду в районах добычи нефти, транспортировки, перевалки и хранения нефти и нефтепродуктов.

В целом следует констатировать, что общее негативное антропогенное воздействие на природную среду и ее отдельные природные компоненты от реализации проектов в области нефтегазодобычи в Арктической зоне не поддается комплексной оценке ввиду ограниченной доступности данного региона для фундаментальных научных исследований и, как следствие, отсутствия достоверных наблюдательных, океанографических и экологических данных.

При этом в освоении сырьевого потенциала Арктической зоны Российская Федерация, равно как и иные приарктические государства, пока не достигли прорывных результатов и пока находятся на начальном этапе своего развития, поскольку далеко еще не все месторождения полезных ископаемых данного региона детально изучены. Так, по экспертным данным, применительно к Арктической зоне Российской Федерации «еще не до конца изучены структура и залегание нефти и газа в целом ряде нефтегазоносных провинций: в море Лаптевых, Северо-Сибирской провинции, в районе запада Чукотки и в Охотском море (субарктический пояс)», а также ряд иных перспективных участков⁹⁰.

Указанные факторы существенным образом влияют на правовую регламентацию пользования данными месторождениями в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и необходимости соблюдения специальных требований в области охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами в данном регионе, однако в условиях беспрецедентных санкционных ограничений, применяемых к Российской Федерации со стороны ряда недружественных государств, вопросы обеспечения энергетической и экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации в настоящее время стоят особенно остро.

Как справедливо отмечали Н. Г. Жаворонкова и Ю. Г. Шпаковский по данному вопросу, «санкционная политика Европейского союза, США и других стран в отношении России приняла настолько беспрецедентно жесткий и всеобъемлющий характер, что стала оказывать самое непосредственное воздействие и на состояние окружающей среды, природопользование, экологическую безопасность, а также перспективы участия России в глобальном международном экологическом сотрудничестве»⁹¹.

Следует отметить, что применительно к сфере пользования недрами Арктической зоны Российской Федерации в действующем законодательстве о недрах особый правовой режим пользования данными участками начал формироваться еще с 2008 г., а именно с принятия Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства“»⁹², которым в целях обеспечения обороны страны и безопасности были выделены участки недр федерального значения и были установлены ограничения в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения для пользователей недр, являющихся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором.

Также в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в дефицитных и стратегических видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр (из нераспределенного фонда) был сформирован специальный федеральный фонд резервных участков недр. Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр.

В современных условиях беспрецедентных санкций к Российской Федерации государством также были предприняты специальные меры обеспечения энергетической безопасности. В частности, Федеральным законом от 1 апреля 2022 г. № 75-ФЗ «О соглашениях, заключаемых при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, и о внесении изменения в Закон Российской Федерации „О недрах“»⁹³ а также Федеральным законом от 28 июня 2022 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“»⁹⁴ были внесены изменения в ст. 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах», в соответствии с которыми в настоящее время пользователями недр могут быть только юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, индивидуальные предприниматели, являющиеся гражданами Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами. Иностранные граждане были исключены из потенциальных субъектов права недропользования, при этом в отношении иностранных граждан и юридических лиц было лишь установлено, что пользователи недр вправе осуществлять пользование недрами с привлечением других лиц по договорам подряда, трудовым договорам, соглашениям о сервисных рисках при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья и в предусмотренных настоящим законом и другими федеральными законами случаях по иным соглашениям. Федеральным законом также была установлена обязанность для иностранных компаний, владеющих лицензиями на право пользования недрами в Российской Федерации, перевести их на российское юридическое лицо.

Федеральным законом от 1 апреля 2022 г. № 75-ФЗ «О соглашениях, заключаемых при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, и о внесении изменения в Закон Российской Федерации „О недрах“» также было предусмотрено создание специальных антикризисных правовых мер для привлечения инвестиций в сферу геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также реализации инвестиционных проектов на основе осуществления юридическими лицами совместной деятельности по разработке технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения углеводородного сырья (нефть, газ и газовый конденсат), по геологическому изучению и (или) разведке и добыче полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения углеводородного сырья (нефть, газ и газовый конденсат), в том числе на участках недр федерального значения, включая участки недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участки недр федерального значения, расположенные на территории Российской Федерации и простирающиеся на ее континентальный шельф.

Среди перечня антикризисных ограничительных мер в сфере недропользования следует также особо выделить ряд специальных указов Президента Российской Федерации, которыми были закреплены временные специальные экономические меры для отдельных субъектов с иностранным участием, в первую очередь для проектов, осуществляемых на условиях раздела продукции («Сахалин-1», «Сахалин-2», Харьягинское месторождение).

Так, Указом Президента Российской Федерации от 30 июня 2022 г. № 416 «О применении специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»⁹⁵ в связи с угрозой возникновения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, угрозой жизни и безопасности людей, угрозой национальным интересам и экономической безопасности Российской Федерации, возникшими в результате нарушения некоторыми иностранными юридическими лицами и физическими лицами обязательств, которые связаны с исполнением Соглашения о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции, заключенного 22 июня 1994 г., в отношении этих иностранных лиц и находящихся под их контролем лиц были применены следующие специальные экономические меры: правительством Российской Федерации было создано российское общество с ограниченной ответственностью, которому переходят все права и обязанности «Сахалин энерджи инвестмент компани, лтд.», при этом имущество компании и иное имущество, которое было получено в рамках соглашения, также подлежит незамедлительной передаче в собственность Российской Федерации с одновременной его передачей в безвозмездное пользование на срок, определенный соглашением, обществу.

В свою очередь, Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 2022 г. № 520 «О применении специальных экономических мер в финансовой и топливно-энергетической сферах в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»⁹⁶ до 31 декабря 2022 г. (продленный впоследствии до 31 декабря 2023 г.) установлен запрет на совершение сделок (операций), влекущих за собой прямо и (или) косвенно установление, изменение, прекращение или обременение прав владения, пользования и (или) распоряжения ценными бумагами российских юридических лиц, долями (вкладами), составляющими уставные (складочные) капиталы российских юридических лиц, долями участия, правами и обязанностями, принадлежащими участникам соглашений о разделе продукции, при этом данный запрет распространяется на сделки (операции) с долями участия, правами и обязанностями, принадлежащими участникам Соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-1» (нефтегазоконденсатные месторождения Чайво, Одопту и Аркутун-Дагинское на шельфе острова Сахалин) и Соглашения о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции, а также с акциями, долями (вкладами), составляющими уставные капиталы хозяйственных обществ — пользователей: участков недр, расположенных на территории Российской Федерации и содержащих месторождения углеводородного сырья (с извлекаемыми запасами не менее 20 млн т нефти, не менее 20 млрд куб. м природного газа или не менее 35 млн т угля), урана, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, меди; участков недр, расположенных на территории Российской Федерации и являющихся коренными месторождениями алмазов, коренными (рудными) месторождениями золота, лития, металлов платиновой группы; участков недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации.

Экологические требования, предъявляемые к пользователям недр, осуществляющим геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации, с 2008 г. также постепенно ужесточались.

Так, согласно требованиям Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»⁹⁷ в редакции Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства“» участки континентального шельфа, к которым относятся участки недр континентального шельфа, могли предоставляться только лицам, соответствующим требованиям, предусмотренным ч. 3 ст. 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», а именно юридическим лицам, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Согласно требованиям экологического и горного законодательства участки недр должны представлять собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на пользование недрами, однако при этом также указывалась площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр.

Лицензия и ее неотъемлемые составные части, наряду с требованиями к содержанию лицензий, установленными законодательством Российской Федерации о недрах, также должны были содержать, помимо прочих, сведения:

— об условиях экологического и гидрометеорологического обеспечения пользования участками и о мерах по такому обеспечению, включая организацию мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, предупреждение, снижение и возмещение ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам;

— о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций;

— об условиях страхования, консервации и (или) ликвидации установок и сооружений по завершении работ;

— о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при разработке минеральных ресурсов континентального шельфа в ледовых условиях.

Дополнительные требования также были установлены к лицензирующим право недропользования на континентальном шельфе федеральным органам государственной власти: согласно данным требованиям лицензии на пользование недрами выдаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным правительством Российской Федерации, но по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми, соответственно, Президентом Российской Федерации, правительством Российской Федерации, или с уведомлением указанных органов.

Законодательством также были установлены запреты и ограничения права пользования недрами в границах особо охраняемых природных территорий континентального шельфа Российской Федерации, а также в границах рыбохозяйственных заповедных зон континентального шельфа Российской Федерации.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»⁹⁸ обязательным требованием по охране окружающей среды, в том числе по защите морской среды и сохранению природных ресурсов континентального шельфа, являлась необходимость проведения государственной экологической экспертизы.

В настоящее время требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на континентальном шельфе Российской Федерации были существенно ужесточены.

Среди основных ключевых изменений в первую очередь следует выделить изменения, внесенные Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в статью 46 Федерального закона „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁹⁹, в соответствии с которыми были конкретизированы требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции.

Также следует выделить такие нормативные правовые акты:

— как постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2020 г. № 2366 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»¹⁰⁰, которым были установлены новые требования к содержанию плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации (плана ЛАРН);

— приказ Минтранса России от 27 ноября 2020 г. № 523¹⁰¹, утвердивший новые требования к составу сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации;

— приказ Минприроды России от 13 февраля 2019 г. № 85¹⁰², утвердивший методику расчета финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.

Данный комплекс реализованных законодательных инициатив в 2019—2020 гг. позволил существенно снизить антропогенное воздействие хозяйственной и иной деятельности субъектов права природопользования на континентальном шельфе Арктической зоны Российской Федерации, однако в настоящее время возникли гораздо более серьезные экологические проблемы и риски.

Так, в условиях новых вызовов и угроз, стоящих перед Российской Федерацией на современном этапе, актуальной проблемой, требующей неотложного решения, является проблема обеспечения экологической безопасности при транспортировке нефти и нефтепродуктов, в том числе на континентальном шельфе Арктической зоны Российской Федерации.

Данная проблема изначально возникла в результате диверсии на газопроводах «Северный поток-1» и «Северный поток-2», что привело к утечкам метана в объеме, соответствующем примерно 14 млн т CO₂, и было признано в ЕС крупнейшей техногенной катастрофой с точки зрения невозможности выполнения отдельными пострадавшими европейскими государствами обязательств климатической повестки, однако даже сам факт аварии газопроводов в настоящее время уже не столь существенен.

С учетом негарантированности физической защиты и обеспечения безопасной эксплуатации линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта, в том числе на континентальном шельфе и в Арктической зоне Российской Федерации, возможно, назрела объективная необходимость пересмотра существующих подходов к обеспечению внутренней и внешней энергетической политики и стратегии посредством перехода от концепции использования системы магистрального трубопроводного транспорта для транспортировки и транзита энергоресурсов, которая, безусловно, была наиболее оптимальным и экологичным решением для уязвимой экосистемы Арктики, к концепции транспортировки энергоресурсов силами морского транспорта, в том числе с использованием возможностей перспективного проекта беспилотного судовождения «Маринет», однако в данном случае возрастает угроза аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, в связи с чем требуется также актуализация действующих документов государственного стратегического планирования в области охраны окружающей среды, недропользования, а также в области обеспечения устойчивого социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации.

Экологическая проблема обеспечения безопасной транспортировки энергоресурсов в Арктической зоне Российской Федерации также усугубляется ситуацией с санкциями западных стран на Северном морском пути России, которую в настоящее время следует оценить как сложную из-за проблем с технологиями и развитием инфраструктуры. В рамках реализации пятого пакета санкций в отношении Российской Федерации Европейский союз после 16 апреля 2022 г. закрыл все порты для захода судов под флагом Российской Федерации, под запрет также попали суда, сменившие флаг Российской Федерации или регистрацию после 24 февраля 2022 г.

В связи с этим следует выделить три возможных варианта перспективного развития Северного морского пути в условиях санкционных ограничений, однако каждое из данных направлений связано с повышенными экологическими рисками:

1) транспортировка энергоресурсов морем (отказ от магистрального трубопроводного транспорта после разрушений газопроводов «Северный поток-1» и «Северный поток-2») — вместе с тем придется учитывать возможные экологические риски разливов нефти и нефтепродуктов;

2) диверсификация поставок энергоресурсов с запада на восток в связи с реализацией ЕС политики декарбонизации и отказа от традиционных топливно-энергетических ресурсов — однако в настоящее время существуют проблемы с рентабельностью проектов, интересных странам Юго-Восточной Азии, а экологические требования не систематизированы и не гармонизированы;

3) развитие атомного флота; по данному направлению также существуют риски обеспечения безопасности морского судоходства в Арктической зоне Российской Федерации, главным образом ввиду отсутствия единой системы российских коммерческих аппаратов дистанционного зондирования земли, что, в свою очередь, также влечет возможные экологические риски и угрозы.

Подводя некоторые итоги рассмотрения особенностей правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при разведке и добыче нефти и газа в условиях санкционных ограничений, выделим наиболее значимые меры, которые, на наш взгляд, в существующих условиях возможны и необходимы:

1) в условиях новых вызовов и угроз, стоящих перед Российской Федерацией, в первую очередь следует концептуально пересмотреть содержание документов государственного стратегического планирования (в первую очередь это касается Энергетической стратегии России на период до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р¹⁰³, Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2018 г. № 2914-р¹⁰⁴), а также всех документов государственного стратегического планирования Арктической зоны Российской Федерации;

2) изменить требования к подготовке целевых специалистов — экологов в сфере недропользования в системе высшего образования, в том числе увеличить квоту по целевому набору бакалавров и специалистов для подготовки высококвалифицированных отраслевых рабочих кадров с высшим геологическим образованием с одновременной возможностью получения дополнительного гуманитарного образования (концепция будущих управленцев в нефтегазовом комплексе = базовая техническая специальность [геология, геофизика, геоэкология и др.] + гуманитарная специальность [экономика, право]; особенно актуально для подготовки специалистов — экологов в сфере недропользования со знанием специфики законодательства Арктической зоны Российской Федерации);

3) провести комплекс мероприятий, направленных на повышение уровня экологической ответственности пользователей недр, поддержание безопасности работ, соблюдение экологических требований и минимизации экологических рисков, в том числе за счет собственных средств предприятий в Арктической зоне Российской Федерации;

4) в целях снижения избыточной антропогенной нагрузки на минерально-сырьевой комплекс страны в Арктической зоне Российской Федерации максимально развивать использование возобновляемых источников энергии.

§ 2.2. Правовое обеспечение экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при добыче и переработке твердых полезных ископаемых¹⁰⁵

Развитие Арктической зоны РФ входит в число стратегических приоритетов государственной социально-экономической политики и обеспечения национальной безопасности, в том числе экологической. Это обусловлено особенностями данного региона, связанными с экстремальными природно-климатическими условиями, высокой чувствительностью экологических систем к внешним воздействиям, климатическими изменениями, способствующими возникновению как новых экономических возможностей, так и рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды.

Как указано в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645¹⁰⁶, вероятность наступления в результате антропогенного воздействия и (или) климатических изменений в Арктической зоне событий, имеющих неблагоприятные экологические последствия, создает глобальные риски для хозяйственной системы, окружающей среды и безопасности Российской Федерации и мира в целом.

Соответственно, обеспечение экологической безопасности с учетом региональных особенностей является необходимым и обязательным условием перспектив развития Арктической зоны РФ, реализации инвестиционных проектов на территории всех регионов, входящих в ее состав, осуществления хозяйственной деятельности, в том числе при добыче полезных ископаемых. Основной объем добычи в Арктической зоне составляет природный газ, на долю которого приходится более 80% газодобычи в Российской Федерации, и 17% нефти (включая газовый конденсат). Поэтому решению экологических проблем уделяется внимание главным образом при разработке в арктических регионах нефтегазовых месторождений.

Однако перспективы недропользования в Арктике связаны также с добычей твердых полезных ископаемых. Арктическая зона РФ является одним из важнейших элементов национальной ресурсной базы Российской Федерации, включающей нераспределенный фонд недр, который позволяет определить возможные направления развития и роста сырьевой добычи в регионе в ближайшем будущем. В число его ресурсов, наряду с углеводородным сырьем, входят такие минералы и соединения, как алмазы, апатитовые руды, вольфрам, железные руды, золото, медь, серебро, графит и др. Арктические месторождения заключают в себе 48% запасов олова (44% запасов находятся в нераспределенном фонде недр), и почти полностью переданы в освоение запасы алмазов, меди, апатитовых руд, платиноидов и никеля. По данным Роснедр, в российской Арктической зоне в 2021 г. добывалось 100% циркония, редкоземельных металлов, титана, апатитовых руд, а также 99% платиноидов и более 97% никеля от объема добычи Российской Федерации. Наиболее промышленно и инфраструктурно развитым арктическим регионом является Мурманская область. Регион производит 100% апатитового, нефелинового и бадделеитового концентратов, 45% никеля, 11% железорудного концентрата, 7% рафинированной меди от всего объема материалов, производимых и добываемых на территории Российской Федерации¹⁰⁷.

Разработка новых месторождений твердых полезных ископаемых поставлена в числе основных задач в сфере экономического развития Арктической зоны. К ним относятся также воспроизводство и развитие минерально-сырьевой базы, разведка и добыча твердых полезных ископаемых в Арктической зоне, в том числе в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе. Для арктических территорий определены задачи геологического изучения и развития минерально-сырьевой базы твердых полезных ископаемых и отдельных их видов¹⁰⁸.

Для решения этих задач возникла необходимость формирования кластеров месторождений твердых полезных ископаемых в Арктической зоне РФ¹⁰⁹. Из 176 месторождений 170 — твердые полезные ископаемые. После запуска новых производств их добыча и производство минерального сырья в Арктическом регионе увеличится, например, по меди в 2 раза, золоту — в 3 раза, хрому — в 3 раза, литию — в 30 раз, олову — 40 раз, что позволит обеспечить потребности российской экономики в стратегических и дефицитных видах твердых полезных ископаемых.

Реализуемая в настоящее время Программа лицензирования участков недр твердых полезных ископаемых в Арктической зоне РФ¹¹⁰ охватывает в первую очередь 20 арктических минерально-сырьевых центрах, 9 из которых — углеводородное сырье, а 11 — твердые полезные ископаемые.

В результате реализации программы на длительный срок будут обеспечены действующие в Арктической зоне РФ объемы производства никеля, меди, железа, апатита и др.; образованы новые центры добычи и переработки лития, титана, хрома, олова, создающие полноценные условия для развития российской экономики.

Программа лицензирования предусматривает понятие минерально-сырьевого центра, под которым в соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации до 2025 г.¹¹¹ понимается «…территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, в пределах которых расположена совокупность разрабатываемых, и планируемых к освоению, месторождений и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную транспортную систему или региональную транспортную систему».

Например, Норильско-Туруханский минерально-сырьевой центр (Красноярский край), выделенный на основе единого пункта отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения Норильская железная дорога и речной порт Дудинка, сформирован на базе уникальных сульфидных медно-никелевых месторождений Октябрьское, Талнахское и «Норильск-1», где сосредоточены основные балансовые запасы платиноидов, никеля и кобальта России, а также важные попутные компоненты в рудах — медь, золото и серебро. Месторождения разрабатываются компанией ПАО «ГМК „Норильский никель“», добываемое сырье перерабатывается на расположенных поблизости от рудников металлургических заводах.

Такой сложный производственный конгломерат добычи, транспортировки и переработки природного сырья требует системного комплексного подхода для решения экологических вопросов и проблем, которые возникают и сопровождают каждый из этапов хозяйственной деятельности. В их числе важнейшие экологические проблемы, характерные для добывающей и обрабатывающей отраслей экономики: обширные нарушения в структуре почв и экосистем. Карьеры, рудники, отвалы и хвостохранилища меняют ландшафт Арктической зоны РФ, зачастую радикально нарушая биологический баланс отдельных территорий.

Не менее значимой и сопряженной с этими экосистемными негативными последствиями является проблема техногенных отходов. Они включают складированные вскрышные и вмещающие горные породы, забалансовые руды, хвосты обогащения, отходы угольной промышленности, черной и цветной металлургии, промышленности строительных материалов. На территории Российской Федерации под техногенными отходами занято более 300 тыс. га земель, в отвалах и хвостохранилищах накоплено около 100 млрд т отходов. Для горнорудной промышленности специалистами выделяется в качестве основной экологической проблемы воздействие сульфидных отходов горно-металлургического комплекса на окружающую среду — закисление природных вод. В большинстве случаев кислый дренаж сопровождается загрязнением окружающей среды тяжелыми металлами. Эти негативные процессы могут происходить под влиянием объектов горной промышленности — хвостохранилищ, отвалов, в том числе терриконов угольной отрасли.

Так, в Мурманской области, являющейся наряду с Красноярским краем регионом с крупнейшими предприятиями минерально-сырьевого комплекса Арктической зоны РФ, ежегодно складируется более 150 млн т горнопромышленных отходов — забалансовых руд, породных отвалов, хвостов обогащения и шлаков, общий объем которых достигает около 8 млрд т. Поддержание отвалов вскрышных пород и шлаков, хвосто- и шламохранилищ требует значительных капитальных и материальных затрат, на длительное время выводятся из хозяйственного оборота значительные площади земель. Пыление отвалов и хвостохранилищ, попадание реагентов и тяжелых металлов в природные поверхностные и подземные воды отрицательно влияют на сложившиеся экосистемы и здоровье человека, особенно в районах с экстремальными климатическими условиями¹¹².

Несмотря на уменьшение в 2022 г. образования отходов горнодобывающей и обрабатывающей промышленности в Мурманской области (хвосты обогащения, вскрышные и проходческие породы и т. д.) по сравнению с 2021 г. на 15,5%, их объем остается высоким — 251,4 млн т, что составляет 99,6% от совокупного количества образования всех видов отходов производства и потребления в области¹¹³.

В научной литературе отмечается нанесение большого урона животному и растительному миру в ходе разработки недр и добычи алмазов открытым и россыпным способом, в связи с чем актуализируется задача сохранения биоразнообразия в Арктическом регионе. В связи с этим правомерно обращается внимание на важность и необходимость осознания компаниями собственной ответственности в отношении сохранения экологического баланса и стремления к достижению экологической безопасности и минимизации воздействий на объекты окружающей среды на всех стадиях производственной деятельности¹¹⁴.

Для угледобывающих предприятий, осуществляющих свою деятельность в арктических регионах, характерны общие экологические проблемы угольной отрасли: высокие уровни сброса загрязненных сточных вод и выбросов загрязняющих атмосферу веществ, низкий уровень рекультивации нарушенных земель, большое количество образующихся отходов, занимающих значительные площади во внешних отвалах¹¹⁵. В этих условиях актуализируется задача системного обеспечения экологической и энергетической безопасности при угледобыче¹¹⁶, что особенно важно для Арктической зоны РФ.

Перспективы развития угледобычи в Арктической зоне добычей угля в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, наряду с обес-печением экологической и промышленной безопасности данной отрасли, определены в Программе развития угольной промышленности России на период до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2020 г. № 1582-р¹¹⁷. Программой предусматривается создание условий для формирования новой сырьевой базы угольной промышленности, осуществление в том числе мероприятий по созданию сырьевой базы угля новых кластеров угледобычи в Арктической зоне. При этом выделяются риски реализации новых инвестиционных проектов по добыче угля в месторождениях, расположенных в сложных климатических и горно-геологических условиях в ряде районов Арктической зоны (Магаданская область, Чукотский автономный округ и др.).

В числе причин возникновения негативного воздействия на окружающую среду и рисков введения экологических ограничений называются:

— ухудшение динамики показателей охраны окружающей среды от выбросов предприятий угольной отрасли;

— введение экологических ограничений на использование угля для выработки электроэнергии и тепла;

— ускоренное конкурентное развитие низкоуглеродной энергетики с возможным замещением угля альтернативными энергоресурсами.

Мероприятия программы реализуются путем разграничения ответственности и объединения усилий государства и бизнеса.

Государство ответственно за совершенствование нормативно-правовой базы для эффективного функционирования и модернизации производства, обеспечение действенного надзора (усиление соответствующих функций) и создание благоприятного инвестиционного климата.

Бизнес ответственен за модернизацию действующего производства, реализацию новых инвестиционных и инновационных проектов, обес-печение промышленной и экологической безопасности и охраны труда, а также за выполнение социальных обязательств.

Эти концептуальные подходы и базовые основы развития угольной отрасли в полной мере применимы как к добыче и переработке в Арктической зоне РФ углеводородов, так и к освоению месторождений твердых полезных ископаемых, выработке и применению организационных, правовых, экономических и иных мер и механизмов, учитывающих особенности арктических регионов, а также опасный характер деятельности, осуществляемой на этих территориях добывающими предприятиями, подпадающими под законодательно установленные критерии. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»¹¹⁸ к 1 классу опасности относятся шахты угольной промышленности, а также иные объекты ведения подземных горных работ на участках недр, где могут произойти: взрывы газа и (или) пыли; внезапные выбросы породы, газа и (или) пыли; горные удары; прорывы воды в подземные горные выработки. Соответственно, под 1 класс опасности (оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий) подпадают в первую очередь объекты по добыче и переработке полезных ископаемых (сырая нефть, природный газ, уголь, руды цветных металлов).

Кроме того, объекты, на которых ведутся открытые горные работы, относятся к разным классам опасности, в зависимости от объемов разработки горной массы в кубических метрах в год, а также объекты, на которых ведутся работы по обогащению полезных ископаемых.

В отношении таких объектов должны соблюдаться законодательно установленные требования, направленные на обеспечение экологической и промышленной безопасности к их проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, техническому перевооружению и консервации. Общие экологические требования, предусмотренные Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹¹⁹, базируются на принципе презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Закон устанавливает категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия. Их категорирование учитывается при применении правовых мер государственного учета, экологической сертификации и лицензирования деятельности на таких объектах, экологического нормирования, платы за загрязнение окружающей среды, определении экологических рисков и экологическом страховании, оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе, проведении экологического мониторинга, производственного экологического контроля, государственного экологического надзора (контроля) и др.

Однако природно-климатические условия арктических регионов, существующие в связи с этим повышенные потенциальные и реальные угрозы и экологические риски, в том числе техногенного и природного характера¹²⁰, требуют их учета при определении правового режима хозяйственной деятельности, связанной с проведением строительных работ, разработкой месторождений полезных ископаемых, их обогащением, транспортировкой и переработкой.

Для совершенствования правового регулирования всего комплекса отношений, связанных с добывающими и перерабатывающими отраслями топливно-энергетического комплекса в арктических регионах, обеспечением экологической, энергетической и промышленной безопасности, важное значение имеет реализация комплекса мероприятий по минимизации выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты загрязняющих веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2022 г. № 3219-р¹²¹.

В числе общих мероприятий можно выделить:

— обобщение сведений об объектах хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты на территории Арктической зоны РФ; анализ данных о составе и объемах указанных выбросов и сбросов; выявление объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду, и зон их влияния;

— разработку целевых показателей сокращения объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты (в случае если качество вод водных объектов по значению комбинаторного индекса загрязненности воды характеризуется как «загрязненные», «грязные», «экстремально грязные») для отдельных субъектов Арктической зоны РФ и планов мероприятий по достижению таких показателей.

В числе мероприятий, направленных на снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в Арктической зоне РФ, для снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду угледобывающей отрасли, а также производств, осуществляющих разработку месторождений твердых полезных ископаемых, следует выделить:

— принятие мер по исключению хранения угля открытым способом;

— проработку возможности включения дополнительного раздела в правила проектирования разработки месторождений твердых полезных ископаемых, определяющего особые экологические подходы при разработке месторождений в пределах Арктической зоны РФ.

Не менее значимой, актуальной, своевременной и необходимой для обеспечения экологической безопасности арктических территорий, в том числе для снижения негативного воздействия на окружающую среду и естественные экосистемы, является проработка предложений по установлению повышающих коэффициентов платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, а также по установлению экологических нормативов качества окружающей среды для Арктической зоны РФ.

Эффективная реализация мероприятий по развитию Арктической зоны РФ, направленных в том числе на обеспечение экологической безопасности, требует системного подхода к стратегическому планированию развития Арктического региона, согласованности принятых стратегий, программ и других комплексных и отраслевых документов, в том числе в сфере недропользования, ориентированных на развитие Северного морского пути, создание условий для освоения минерально-сырьевой базы Арктической зоны РФ.

Меры, направленные на выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе в арктических районах, предусмотренные Стратегией развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2018 г. № 2914-р¹²², включают:

— адаптацию экономики и инфраструктуры Арктической зоны к изменениям климата;

— выявление, оценку и учет объектов накопленного вреда окружающей среде и организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

— развитие единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с применением современных информационно-коммуникационных технологий и систем связи;

— минимизацию выбросов в атмосферный воздух, сбросов в вод-ные объекты загрязняющих веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне, а также установление мер государственной поддержки, направленных на внедрение при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне наилучших доступных технологий;

— предотвращение негативных экологических последствий при освоении природных ресурсов;

— проведение регулярной оценки экологических и социально-экономических последствий антропогенного воздействия на окружающую среду Арктической зоны, в том числе обусловленного переносом загрязняющих веществ из других государств;

— совершенствование системы обращения с опасными отходами и государственную поддержку деятельности в данной сфере в Арктической зоне;

— комплекс мер, направленных на выполнение основных задач в сфере обеспечения защиты населения и территорий Арктической зоны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Достижение при применении этих и других эколого-правовых мер на территории арктических регионов стратегических целей и решение задач, включая обеспечение экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности, в том числе по добыче и переработке твердых и других полезных ископаемых, во многом зависит от эффективности государственного управления развитием Арктической зоны РФ на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, основанного на территориально-отраслевом принципе. Он позволяет учитывать специфику и региональные особенности арктических регионов и субъектов РФ, входящих в состав Арктической зоны РФ, социально-экономические, природно-климатические условия и многие другие факторы. Стратегическое планирование развития Арктической зоны РФ и регионов, входящих в ее состав, а также управление должны базироваться и осуществляться на системно-комплексном подходе, особом режиме природопользования, определении экологической емкости, эколого-экономических функций природной системы Арктики, их пространственного анализа, зонировании арктической природной территории, выявлении и анализе рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также определении способов их предупреждения и одновременно повышения уровня защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, к которым относятся добывающие и перерабатывающие производства, обеспечения их безопасности в арктических условиях. Это позволит обеспечить экологическую и промышленную безопасность при осуществлении на арктических территориях хозяйственной деятельности, включая добычу, транспортировку и переработку углеводородов и твердых полезных ископаемых как стратегических целей развития Арктической зоны РФ.

§ 2.3. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации

Обеспечение продовольственной безопасности в Арктической зоне РФ (далее — АЗ РФ) признается одним из актуальных направлений российской арктической политики.

В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.¹²³ (далее — Стратегия) отмечается, что для Арктики необходим особый экономический режим, обусловленный экстремальными природно-климатическими условиями, низкой плотностью населения и недостаточным уровнем развития транспортной и социальной инфраструктур, высокой чувствительностью экологических систем к внешним воздействиям, особенно в местах проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее — КМН), климатическими изменениями, способствующими возникновению как новых экономических возможностей, так и рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды; ориентированностью экономики на добычу природных ресурсов, высокой ресурсоемкостью хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения, их зависимости от поставок топлива, продовольствия (п. 4 Стратегии).

В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации¹²⁴ обозначены основные национальные интересы в сфере продовольственной безопасности, в том числе обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией, устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства и инфраструктуры внутреннего рынка; развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые соответствуют установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным требованиям и др.

По сравнению с иными субъектами РФ самообеспеченность продовольствием регионов, входящих в АЗ РФ, находится на низком уровне. По мнению О. И. Герасимова и Е. В. Рытова, «анализ продовольственной обеспеченности Арктики выявляет следующие основные проблемы, не позволяющие региону быть независимым с точки зрения обеспеченности продовольствием:

— экстремальные природные условия для развития сельского хозяйства;

— слаборазвитая экономическая инфраструктура и низкие объемы производства сельскохозяйственной отрасли;

— сложившийся уровень, а также рекомендуемые нормы потреб-ления основных видов продовольствия;

— зависимость от ввоза продовольствия из других регионов РФ (сезонность этих ввозов);

— особенности расселения населения (в том числе коренного)»¹²⁵.

Поэтому одна из задач арктического АПК — наращивание собственного производства. Это возможно за счет модернизации и внедрения инновационных технологий в развитие оленеводства, освоение водных биологических ресурсов, подготовку специалистов в данной сфере.

По мнению Л. В. Ворониной и М. Г. Юркевич, «развитие аграрного сектора на арктических территориях может способствовать достижению таких национальных целей, как укрепление продовольственной и экологической безопасности, сохранение местной предпринимательской деятельности и повышение уровня занятости, особенно сельского населения»¹²⁶.

О возможностях арктического сельского хозяйства свидетельствует и советский опыт. Исследователи отмечают, что в 1971—1990 гг. из регионов Крайнего Севера и приравненных к нему территорий самые высокие темпы роста молока, мяса и яйца были в Арктической зоне, в которой в 1990 г. доля собственного потребления картофеля составила 1,5%, овощей — 2,8, мяса — 29,5, молока — 16,1, яйца — 55,4%¹²⁷.

В 1990—2020 гг. в АЗ РФ можно наблюдать темпы сокращения объемов сельскохозяйственной продукции: «…производство овощей сократилось в 7,3 раза, мяса — в 5,3, молока — в 4,6 и яиц — в 32 раза»¹²⁸. Как следствие, сокращение посевных площадей, высокий уровень безработицы, низкая инвестиционная привлекательность АПК Арктики. Поэтому в Стратегии предусмотрено «…развитие ресурсного потенциала рыбного хозяйства, реализация мероприятий по техническому перевооружению и вводу в эксплуатацию новых мощностей по глубокой переработке водных биоресурсов и развитию морских биотехнологий». Но обширная территория Арктики и низкая плотность населения — это предпосылки для развития и других видов сельскохозяйственной деятельности: растениеводства и животноводства. Наличие значительного числа водных биологических, охотничьих и лесных ресурсов обусловливает развитие рыболовства, охоты и лесопользования.

Одновременно актуальным также является вопрос об обеспечении экологической безопасности. Ученые пришли к выводу о том, что «на территории природопользования Крайнего Севера сформировался полифакторный загрязняющий комплекс из экотоксикантов и ксенобиотиков окружающей природной среды не только в процессе естественного эволюционного развития, но и в условиях возрастающего неразумного техногенного воздействия в результате длительной негативной антропогенной человеческой деятельности. Экология Крайнего Севера очень хрупка и практически беззащитна перед вредоносными вмешательствами извне. Малейшее загрязнение атмосферы здесь крайне опасно, так как способность природы Крайнего Севера к самоочищению практически отсутствует. Из-за экстремальных климатических условий в этом районе России нарушены функции экосистемы: показатели ежегодного прироста фитомассы, почвенной микрофауны и микрофлоры крайне низкие»¹²⁹.

Таким образом, с одной стороны, на территории АЗ РФ необходимо увеличивать объемы сельскохозяйственного производства, а с другой — не допустить ухудшения экологической обстановки.

Говоря о сельскохозяйственной деятельности, нельзя не отметить, что де-юре ее понятия действующее законодательство не содержит. Хотя в отдельных нормативных правовых актах различного предметного и отраслевого регулирования термин «сельскохозяйственная деятельность» используется. Статья 39.10 Земельного кодекса РФ гласит, что гражданам в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд предоставляются земельные участки на праве безвозмездного пользования на срок не более чем пять лет. Статья 16 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусматривает, что «поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включает в себя финансовую, в том числе гарантийную, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку… субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность…». В ст. 44 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» урегулировано, что «при осуществлении сельскохозяйственной и иной деятельности строительство объектов, эксплуатация транспортных средств, внедрение новых технологических процессов, применение ядохимикатов должны осуществляться с соблюдением утвержденных Правительством Российской Федерации требований о предотвращении гибели охотничьих ресурсов».

В целях настоящего исследования под сельскохозяйственной деятельностью понимается деятельность производителей сельскохозяйственной продукции по выращиванию и уборке продукции растениеводства, разведению сельскохозяйственных животных для производства продукции животноводства, производству продукции пчеловодства, разведению, содержанию и выращиванию объектов аквакультуры, рыболовству, прямо или косвенно зависящая от температурно-климатических условий, свойств земель сельскохозяйственного назначения и иных природных ресурсов как средств производства и соответствующая критериям, определенным специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также деятельность по первичной переработке, хранению, транспортировке и реализации сельскохозяйственной продукции.

Основными видами сельскохозяйственной деятельности в Арктике будут животноводство, в том числе кочевое (оленеводство, коневодство, яководство, овцеводство), рыболовство, промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции, переработка продукции животноводства, собаководство (разведение оленегонных, ездовых и охотничьих собак), разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства; бортничество, пчеловодство, земледелие (огородничество), разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений. Одновременно эти виды деятельности признаются традиционными видами деятельности КМН, обеспечивающими их занятость¹³⁰.

С точки зрения организации сельского хозяйства в различных арктических субъектах РФ природно-климатические условия обусловливают дифференциацию сельскохозяйственной деятельности. В литературе отмечается, что критерий дифференциации — биоклиматический индекс суровости климатического режима (далее — БИСКР). У таких регионов, как Архангельская область, Республика Коми, Республика Карелия и Красноярский край, БИСКР составляет более 5 баллов. В этих субъектах РФ наиболее эффективными видами сельскохозяйственной деятельности являются растениеводство и лесное хозяйство. В Чукотском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах, Республике Саха (Якутия) БИСКР составляет менее 5 баллов, поэтому там необходимо развитие животноводства и оленеводства¹³¹.

Рассмотрим экологические требования осуществления сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ на примере оленеводства как одного из основных видов сельскохозяйственной деятельности на территории АЗ РФ.

В настоящее время правовое регулирование оленеводства осуществляется на уровне арктических субъектов РФ. Нормативные акты этих регионов (в частности, Закон Мурманской области от 14 января 2003 г. № 380-01-ЗМО «О северном оленеводстве Мурманской области»¹³², Закон Республики Саха [Якутия] от 25 июня 1997 г. З № 179-I «О северном домашнем оленеводстве»¹³³) предусматривают не только понятие и принципы осуществления оленеводства, меры его государственной поддержки, но и экологические требования по осуществлению данного вида сельскохозяйственной деятельности. Так, в Законе Мурманской области от 14 января 2003 г. № 380-01-ЗМО прямо сказано, что одно из направлений государственного регулирования оленеводства — установление и поддержание режима природопользования, обеспечивающего сохранность оленьих пастбищ и рациональное использование природных ресурсов. Предусматривается правовой механизм охраны оленьих пастбищ. При осуществлении оленеводства необходимо соблюдать правила пожарной безопасности, порядок пользования лесами, водными и другими природными ресурсами, не допускать причинения ущерба окружающей среде, ухудшения экологической обстановки. Одна из обязанностей оленеводов — соблюдение правил хранения, транспортировки, утилизации, удаления, захоронения промышленных и биологических отходов, а также недопущение загрязнения оленьих пастбищ отходами животноводства. Кроме того, законодательно предусмотрена правовая мера охраны почв оленьих пастбищ в виде запрета движения гусеничного транспорта на оленьих пастбищах в бесснежное время за пределами специально выделенных трасс. Аналогичные нормы содержатся и в Законе Республики Саха (Якутия) от 25 июня 1997 г. З № 179-I. В нем основной акцент делается на создании в оленеводческой деятельности расширенного воспроизводства, основанного на рациональном режиме природопользования, учитывающем повышенную уязвимость северной природы. Однако далеко не все арктические субъекты РФ имеют собственное правовое регулирование оленеводства, что можно квалифицировать как правовой пробел. На каком уровне он должен быть восполнен: федеральном или региональном? На федеральном уровне сейчас можно видеть тенденцию дифференцированного правового регулирования отдельных видов сельскохозяйственной деятельности. В течение последнего ряда лет принят ряд федеральных законов: Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации»¹³⁴, Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 490-ФЗ «О пчеловодстве в Российской Федерации»¹³⁵. Поэтому, на первый взгляд, вполне реально принятие федерального закона об оленеводстве. В свое время законопроект № 220824-3 «О северном оленеводстве» был внесен в Государственную Думу ФС РФ, но в 2009 г. он был отклонен¹³⁶. На наш взгляд, целесообразнее принятие именно нормативных правовых актов субъектов РФ, которые позволят учесть природно-климатическую неоднородность арктических территорий, меры государственной поддержки и др.

Значительную угрозу для оленеводства представляет сибирская язва. Множество оставшихся в тундре падежных мест не отмечены. Осуществляется выпас оленей на территориях санитарно-защитных зон сибиреязвенных скотомогильников, в местах несанкционированных захоронений павших животных. В условиях изменений природного ландшафта, вызванных загрязнением экосистем тяжелыми металлами, нефтепродуктами; вырубкой лесов; перевыпасом оленей, вызывающих деградацию тундры; а также угрозой потенциальных изменений климата и расконсервации вечной мерзлоты представляется необходимым создание правовой основы по прогнозированию, выявлению рисков при осуществлении сельскохозяйственной деятельности и их минимизации; выделить экологические и эколого-правовые риски в отдельных отраслях сельского хозяйства АЗ РФ. Существующие в настоящее время подходы к оценке риска иногда невозможно сравнить из-за различных методов измерений, периодов, частоты измерений, отсутствия критериев оценки¹³⁷. Это может привести к неправильным выводам и неэффективности управленческих решений как органов государственной власти и местного самоуправления, так и сельскохозяйственных товаропроизводителей и природопользователей. Также это не позволяет говорить об экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности.

Направлена на развитие арктического сельского хозяйства и государственная программа «Арктический гектар». Правовую основу предоставления земельных участков гражданам в АЗ РФ составляет Федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹³⁸. Предоставляемый на праве безвозмездного пользования земельный участок может быть использован для различных целей, в том числе растениеводства, оленеводства, рыбоводства, организации арктического туризма. С одной стороны, данная инициатива оценивается положительно, поскольку привлекает в малозаселенные территории новых жителей, способствует самообеспечению сельскохозяйственной продукцией. Но с другой — высказываются опасения, что «выполнение программы „Арктический гектар“ может способствовать увеличению твердых бытовых отходов и увеличить антропогенное загрязнение территорий АЗ РФ»¹³⁹.

Арктическая территория может быть зоной органического сельского хозяйства¹⁴⁰. В российской литературе вопросы внедрения органического сельского хозяйства исследованы довольно подробно учеными различного профиля¹⁴¹. Изучаются и возможности организации арктического органического сельского хозяйства. Отмечается, что «развитие органического сельского хозяйства в северных регионах России имеет важную экономическую и социальную значимость. На северных территориях сельскохозяйственная продукция оленеводства, молочного животноводства, птицеводства, овощеводства защищенного грунта может производиться с минимальными экологическими рисками»¹⁴². В отдельных арктических субъектах РФ уже есть опыт производства органической продукции. Например, в Мурманской области отдельные сельскохозяйственные кооперативы производят органическую продукцию из оленины. Оценивая данную тенденцию положительно, тем не менее отмечается, что необходимы региональные программы арктических субъектов РФ, предусматривающих государственную поддержку развития органического сельского хозяйства.

В научной литературе также речь идет о возможном применении геномных технологий при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в Арктике¹⁴³.

В современное время исследования в области генетики и биотехнологий в сфере сельского хозяйства являются одними из передовых и стремительно развивающихся направлений в науке. Внедрение и применение новых технологий позволит повысить экономический рост субъектов сельскохозяйственного производства и обеспечить в том числе продовольственную независимость и продовольственную безопасность. Биотехнологии в сельском хозяйстве — направление развития сельскохозяйственных инновационных систем¹⁴⁴.

Работа генетиков направлена на выведение новых пород животных, растений, которые будут более устойчивы к болезням и климатическим особенностям отдельных регионов. Геномная селекция — более продвинутый способ планирования селекционных программ, основанный на знании структуры геномов и применении компьютерных методов анализа больших генетических данных; геномное редактирование связано с применением технологии внесения направленных модификаций в геном растений, создающих ценные варианты генов, которые можно найти в природе. Новые биотехнологии позволят ускорить селекционный процесс и сделать его более экономичным.

Геномные технологии могут помочь в том числе и в реализации отдельных целей устойчивого развития ООН. Одним из направлений Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. является устойчивое ведение сельского хозяйства, направленное на ликвидацию голода.

Согласно данным Продовольственной и сельскохозяйственной Организации ООН (далее — ФАО) мир сталкивается с нехваткой продовольствия¹⁴⁵. К 2030 г. предусмотрено создание устойчивых систем производства продуктов питания и внедрения методов ведения сельского хозяйства, позволяющих повысить жизнестойкость и продуктивность, увеличить объемы производства, способствующие сохранению экологических систем. Новые технологии должны быть адаптированы к экстремальным погодным условиям и изменению климата.

При использовании биотехнологий должно быть предусмотрено сохранение генетического разнообразия семян, культивируемых растений, сельскохозяйственных животных для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства.

В настоящее время в нашей стране поставлена стратегическая задача — увеличение применения биотехнологий, включая геномные технологии, в том числе и в процессе осуществления сельскохозяйственной деятельности. Для Арктики этот вопрос увязан еще и с негативными процессами изменения климата, что обусловливает повышенные риски осуществления хозяйственной деятельности, в том числе и ведения сельского хозяйства¹⁴⁶. Это требует разработки новых пород сельскохозяйственных животных, растений и аквакультуры, более устойчивых к суровым климатическим условиям и обладающих повышенной продовольственной ценностью.

М. И. Селионова и А.-М. М. Айбазов отмечают, что «преимуществом геномной селекции в сочетании с классическими методами является возможность прогнозирования племенной ценности животного в раннем возрасте, практически сразу после рождения, с точностью до 90%»¹⁴⁷. Следовательно, для производителей сельскохозяйственной продукции это увеличение объема произведенной продукции и полученной прибыли, что является частным интересом.

Увеличение полученной прибыли позволит со временем модернизировать производственную инфраструктуру АПК арктических субъектов РФ и перейти к инновационной сельскохозяйственной деятельности.

В настоящее время идет работа над новыми агротехнологиями для АЗ РФ. Так, в лаборатории искусственного климата научного центра «Агротехнологии будущего» РГАУ-МСХА имени К. А. Тимирязева реализуют флагманский проект «Новые агротехнологии для Арктической зоны». Осуществляется эксперимент: для выращивания овощей и зелени в АЗ РФ создали «умные сити-фермы — вертикальные теплицы с датчиками освещения, температуры и влажности. Это мобильные модульные системы замкнутого цикла». Это позволит обеспечить население Арктики продукцией растениеводства местного производства по себестоимости ниже привозной продукции¹⁴⁸. При этом химические препараты не используются, что обусловливает безопасность такой продукции.

В РФ принят ряд документов стратегического планирования в сфере генетических технологий: Указ Президента Российской Федерации от 28 ноября 2018 г. № 680 «О развитии генетических технологий в Российской Федерации»¹⁴⁹, Федеральная научно-техническая программа развития генетических технологий на 2019—2030 гг., утвержденная постановлением Правительства России от 22 апреля 2019 г. № 479¹⁵⁰.

В Федеральной научно-технической программе развития генетических технологий на 2019—2030 гг. среди возможных рисков перечислены экономические неблагоприятные изменения в международной экономической и технологической конъюнктуре и ряд других. К сожалению, не выделены экологические риски; экологические затраты, особенно долгосрочные, при негативных последствиях биотехнологий. Однако наряду с экономическими перспективами они всегда присутствуют при реализации геномных технологий. Задача законодателя — сбалансированное регулирование экономических и экологических интересов с обеспечением экологической безопасности отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, в первую очередь связанной с животноводством, растениеводством, аквакультурой, а также на отдельных территориях, например в АЗ РФ.

«Генные технологии позволяют показывать фантастические результаты в виде урожайности, продовольствия, избавления (предотвращения) многих болезней, появления многих бактерий, перерабатывающих пластмассу, и многие другие „полезные“ для человека и окружающей природной среды качества», однако должного правового сопровождения не имеют¹⁵¹.

В частности, вызывают сложности отсутствие организационно-правового механизма тестирования новых биотехнологий на предмет безопасности; правового обеспечения экологической безопасности; не урегулирована в должной мере межведомственная координация. В процессе использования геномных технологий в сельском хозяйстве могут появиться трудно предсказуемые дополнительные эффекты, негативные последствия в пищевой цепочке, повлекшие нарушение биологического разнообразия.

Естественное восстановление нарушенных систем в экстремальных условиях среды может растянуться на многие годы, поэтому любая хозяйственная деятельность в АЗ РФ должна быть основана на максимальном природосбережении и эффективном использовании природосберегающих технологий, а также оценки рисков при ее осуществлении.

В отношении отдельных видов сельскохозяйственной деятельности с использованием геномных технологий сложно оценить уровни рисков, так как проявление изменений, например происходящих в животном мире, среде их обитания и др., требует значительно большего времени, привлечения профильных специалистов.

Также необходимо оценить влияние этого риска не только на окружающую среду, но и на здоровье человека, и в первую очередь здоровье КМН АЗ РФ, большая часть которых занята в сельском хозяйстве.

Законодательно необходимо определить перечень эколого-правовых рисков (угроз) при реализации геномных технологий в сельскохозяйственной деятельности. «Основными угрозами (рисками) экологической безопасности в Арктической зоне при применении геномных технологий будут являться факторы природной среды, а источником этих угроз (рисков) будет состояние природной среды, измененное в результате деятельности человека, а также опасных природных явлений. В этом случае основными угрозами, рисками для человека, его жизнедеятельности будут являться риск деградации природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида при осуществлении природопользования; риск возникновения негативных факторов для жизни, обусловленных воздействием загрязнения и деградации окружающей среды; риск снижения ресурсного потенциала природной среды; риск возникновения заболеваний человека, изменения генофонда территории, биоразнообразия»¹⁵².

Несмотря на экономический эффект использования генетических технологий сельскохозяйственными товаропроизводителями, их негативные последствия в настоящий момент могут быть труднопредсказуемыми, они могут повлечь изменения в пищевой цепочке, повлиять на биологическое разнообразие в окружающей среде, оказать негативное воздействие на здоровье будущих поколений.

Поэтому с точки зрения правового регулирования необходим баланс экономических и экологических интересов, обеспечение экологической безопасности при осуществлении животноводства, растение-водства, аквакультуры, в том числе и на территории АЗ РФ.

Также необходимо разработать методику для испытаний и сертификации сельскохозяйственной и пищевой биотехнологической продукции.

В настоящее время Минсельхоз России принял ряд приказов¹⁵³, которыми урегулированы методики экспертиз (исследований) биологической безопасности генно-инженерно-модифицированных микроорганизмов сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных животных, сельскохозяйственных растений, кормов, ветеринарных лекарственных препаратов. Но в условиях развития производства сельскохозяйственной продукции, полученной с применением биотехнологий, этого явно недостаточно.

Таким образом, правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ должно носить комплексный характер и учитывать баланс экологических и экономических интересов при осуществлении сельскохозяйственной деятельности. Нормативно требуется определение как угроз (рисков), критериев, подходов и механизма обеспечения экологической безопасности в Арктике, так и расчет экономического эффекта для производителей сельскохозяйственной продукции в АЗ РФ.

Доктринально можно говорить о модели правового регулирования обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ. Под ней нами понимается совокупность существенных признаков и характеристик внешнего и внутреннего правового воздействия на поведение участников определенной сферы общественных отношений посредством взаимосвязанных правовых средств, методов и способов, направленных на эффективное достижение целей через реализацию непосредственных и опосредованных задач. С внутренней стороны концептуальная модель правового регулирования обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ — это система существенных признаков и характеристик правового воздействия на внутренние и внешние отношения, складывающиеся между производителями сельскохозяйственной продукции, государством и потребителями сельскохозяйственной продукции, направленные на эффективное решение задач, посредством которых обеспечивается экологическая безопасность на территории АЗ РФ при осуществлении сельскохозяйственной деятельности. С внешней стороны модель правового регулирования обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ — совокупность нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих отношения по обеспечению экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ.

Подводя итог, правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ является многоаспектным, основывается на положениях государственной экологической и аграрной политики, направлено на обес-печение экологической безопасности и должно учитывать показатели продовольственной самообеспеченности арктических регионов.

§ 2.4. Эколого-правовое обеспечение биологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации

В настоящее время вопросам укрепления международной биологической безопасности, актуальным угрозам биологической безопасности, обеспечения реализации отдельных целей устойчивого развития ООН, направленных на обеспечение продовольственной, экологической, биологической, климатической и других видов безопасности, уделяется повышенное внимание во всем мире. Несмотря на геополитическую обстановку, проводятся международные конференции, разрабатываются новые подходы реагирования на пандемии, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе и биолого-социального характера¹⁵⁴. С появлением новых глобальных вызовов и угроз усиливается внимание к вопросам обеспечения биологической безопасности не только биологов, вирусологов, врачей, других ученых, но и юристов-экологов, которые «рассматривают варианты структурирования термина „биологическая безопасность“ в свете современных экологических проблем», предлагают формирование правовой модели, рамки возможного и допустимого поведения, исходя из новой экологической парадигмы»¹⁵⁵; выявляют проблемы обращения с биологическими отходами¹⁵⁶; анализируют межотраслевые проблемы правового обеспечения экологической и биологической безопасности¹⁵⁷.

Обеспечение биологической безопасности носит комплексный характер, включая охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защиту животных и растений, охрану окружающей среды в целом. Глобализация, рост международной торговли, высокая мобильность населения, а также иные тенденции привели к обострению угрозы распространения инфекционных заболеваний с пандемическим потенциалом, причиняющих социальный и экономический ущерб¹⁵⁸. Так, только за май — июль 2023 г., по данным Всемирной организации здравоохранения, зарегистрированы вспышки заболеваний в разных странах: циркулирующий полиовирус вакцинного происхождения типа 2 (Танзания, Кения), синдром Гийена — Барре (Перу), ближневосточный респираторный синдром (ОАЭ), денге (Американский регион)¹⁵⁹. Однако и ранее ВОЗ фиксировала инфекции, которые либо неожиданно появлялись в популяции человека, либо быстро расширяли свое присутствие в популяции: вирус гриппа H5N1 (1997—2006), вирус Западного Нила (1999—2006), вирус ящура (Англия, 2001), ТОРС-коронавирус (2003), ортопоксвирус в США в 2003 г., инфицирование людей вирусом птичьего гриппа A(H7N9) (Китай, 2017), коронавирус ближневосточного респираторного синдрома (БВРС-КоВ) (Саудовская Аравия, 2017) и др.¹⁶⁰ Наблюдались и «возвращающиеся» (Re-Emerging) инфекции — инфекции, управляемые с помощью вакцинации, активизировавшиеся после периода эпидемиологического благополучия и возникающие на новых территориях, или инфекции, активизировавшиеся после длительного периода эпидемиологического благополучия.

Всемирная организация охраны здоровья животных (Международное эпизоотическое бюро) уделяет пристальное внимание биологическим угрозам в связи с заболеваниями сельскохозяйственных животных, птиц, пчел, составляет единый перечень болезней, классифицируя их как специфические опасности и придавая всем болезням одинаковую степень важности в международной торговле¹⁶¹, а также ежегодно представляет сводную информацию о состоянии здоровья животных во всем мире. Только за январь — июль 2023 г. в Российской Федерации и близлежащих странах зафиксированы АЧС (Польша — 1877, Латвия — 311, РФ — 45, Украина — 14), высокопатогенный грипп птиц (Польша — 198, Япония — 111, Латвия — 67, РФ — 63, Литва — 43, Финляндия — 40) и др.¹⁶² Общая эпизоотическая обстановка в Российской Федерации по трансграничным (африканская чума свиней, болезнь Ньюкасла, оспа овец и коз, грипп птиц) и социально значимым болезням (бруцеллез, лептоспироз и др.), по мнению Россельхознадзора, остается напряженной. Среди выявленных в нашей стране заболеваний выделяются и особо опасные трансграничные. Например, заразный узелковый дерматит, который был ограничен Африканским континентом и рядом сопредельных стран с жарким климатом. В Российскую Федерацию впервые был занесен в 2015 г. в Дагестан, позднее распространился до регионов Сибири и Дальнего Востока РФ (за четыре года вирус распространился более чем на 9 тыс. км). Увеличение чрезвычайных ситуаций биолого-социального характера фиксируется и в ежегодных государственных докладах МЧС России о защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера¹⁶³.

Перечисленные биологические угрозы выделены и в Основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу: нарушение нормальной микробиоты человека, сельскохозяйственных животных и растений, влекущее за собой возникновение заболеваний и их распространение; возможность преодоления микроорганизмами межвидовых барьеров в сочетании с возникающими под воздействием внешней среды изменениями генотипа и фенотипа организма человека, животных и растений; появление новых инфекций, вызываемых неизвестными патогенами, занос редких или ранее не встречавшихся на территории РФ инфекционных и паразитарных заболеваний, возврат исчезнувших инфекций и др.¹⁶⁴

Особую озабоченность вызывает обеспечение биологической безопасности Арктической зоны РФ из-за особенностей ее географического положения, природных условий, возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Низкое биологическое разнообразие и скорость биологических процессов определяют слабую устойчивость экологических систем, их высокую восприимчивость к загрязняющим веществам. Потенциальные биологические риски в отдельных отраслях хозяйственной деятельности (оленеводство, рыболовство, аквакультура и др.) в условиях Арктики могут усилиться из-за изменений климата, расконсервации вечной мерзлоты, деградации тундры. Документы стратегического планирования Арктической зоны на федеральном и региональном уровне делают акцент на стимулировании предпринимательской активности на данной территории, формировании механизмов ускорения экономического и социального развития территорий, входящих в состав этой зоны. На фоне планов и программ освоения ресурсов Арктической зоны вопросы экологии зачастую уходят на второй план. Нельзя не согласиться с мнением Н. Г. Жаворонковой и В. Б. Агафонова, отмечающих, что «…с правовой точки зрения сохранение арктической природы требует фундаментального изменения стратегии и принципов управления природными ресурсами региона»¹⁶⁵. На уровне отдельного федерального закона целесообразно закрепить пределы и условия природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне РФ; разработать стандарты экологической безопасности региона; выделить подсистему государственного экологического мониторинга Арктической зоны РФ, мониторинг состояния здоровья коренных малочисленных народов Севера, Сибири и дальнего Востока, проживающих на территории Арктической зоны РФ, так как именно они в наибольшей степени подвержены риску.

В 2021 г. Арктическим советом был принят проект «Биологическая безопасность в Арктике», целью которого была разработка интегрированной международной системы оценки и мониторинга неконтролируемых переносов болезнетворных патогенов в Арктике. Проект, рассчитанный до сентября 2023 г., направлен на снижение заболеваемости и смертности населения, экономических и демографических последствий, связанных с трансграничным переносом патогенов, на поддержку здоровья коренных малочисленных народов, на снижение рисков, связанных с потреблением промысловых мигрирующих видов рыб, диких животных, птиц. Анализ данных проекта, возможно, позволит выделить подпрограмму «Санитарный щит Арктической зоны РФ» в рамках реализуемого федерального проекта «Санитарный щит», предназначенного для устойчивой системы защиты населения от биологических и санитарно-эпидемиологических угроз населения в Российской Федерации. Его задача — создание эффективного барьера для эпидемий внутри страны, в ближнем и дальнем зарубежье. С учетом достижений в области генетических технологий, лабораторных исследований, цифровизации, коммуникаций проект предусматривает мониторинг и предупреждение возникновения вспышек и завоза инфекции из-за рубежа; укрепление и развитие лабораторной инфраструктуры; формирование резерва для реагирования на эпидемиологические шоки, а также новой модели санитарно-эпидемиологического поведения. На 2023 г. уже создана сеть, состоящая из 48 центров секвенирования, позволяющая внедрять геномный эпидемиологический надзор; создана национальная платформа для выявления новых возбудителей; в 241 пункте пропуска через границу внедрена автоматизированная информационная система для оценки риска завоза опасных инфекций.

Среди биологических угроз Арктической зоны можно выделить высокий риск возникновения вспышек особо опасных инфекционных заболеваний среди людей и животных, вызванных наличием на территории скотомогильников. Множество оставшихся падежных мест не отмечены, поэтому захоронения трупов павших оленей, зараженных сибирской язвой, несут угрозу вспышки заболевания до настоящего времени, так как споры возбудителя заболевания сохраняют вирулентность во внешней среде многие десятилетия¹⁶⁶. Сохранение микробов в ископаемом состоянии — одна из актуальных проблем Арктической зоны. Потепление климата, паводки рек, масштабные объемы земляных работ при недропользовании приводят к созданию благоприятных условий для развития эпизоотий на исторически неблагополучных по сибирской язве северных территориях.

Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 492-ФЗ «О биологической безопасности» предусматривает переустройство существующих и строительство новых скотомогильников в соответствии с требованиями ветеринарного законодательства РФ. Однако выявление несанкционированных скотомогильников на федеральном уровне не урегулировано в должной мере. Субъекты Российской Федерации, чьи сухопутные территории или их части входят в Арктическую зону, принимают свои нормативные правовые акты, направленные на минимизацию рисков от захоронений биологических отходов¹⁶⁷. Так, например, на территории Республики Саха (Якутия) на декабрь 2022 г. имелось 293 почвенных очага сибирской язвы, но точные координаты были только у 34 (установлены в 2019 г.), по остальным точное местоположение не установлено; не были определены собственники (балансодержатели). Кроме того, отсутствовал орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение работ по содержанию сибиреязвенных почвенных очагов и старых захоронений животных, павших от сибирской язвы. В настоящее время уполномоченным органом определен департамент ветеринарии Республики Саха (Якутия), разработан комплексный план мероприятий на 2022—2026 гг. по профилактике, предупреждению и ликвидации заболевания сибирской язвой животных и людей¹⁶⁸. На территории Ямало-Ненецкого автономного округа также зафиксированы почвенные очаги сибирской язвы, стационарно неблагополучные по сибирской язве пункты и угрожаемые территории. В соответствии с постановлением Правительства ЯНАО от 26 ноября 2013 г. № 964-П «Об утверждении государственной программы Ямало-Ненецкого автономного округа „Развитие агропромышленного комплекса, рыбного хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2014—2024 годы“» принята подпрограмма 7 «Предупреждение распространения карантинных и особо опасных болезней животных на территории ЯНАО», основной целью которой является приведение всех сибиреязвенных захоронений на территории автономного округа в надлежащее ветеринарно-санитарное состояние. С 2019 г. служба ветеринарии ЯНАО ведет учет стационарно неблагополучных по сибирской язве пунктов и угрожаемых территорий, составляет единую электронную базу сибиреязвенных скотомогильников в автономном округе и ежегодно актуализирует данную информацию в пределах своей компетенции.