Актуальные вопросы обеспечения и защиты публично-правовых интересов

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Л. В. Туманова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347

ББК 67.404

А43

Рецензенты:

Воротников А. А., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии;

Кузбагаров А. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия (г. Санкт-Петербург);

Райкес Б. С., кандидат юридических наук, доцент, председатель коллегии по административным делам Тверского областного суда.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Л. В. Туманова.

Коллективная монография посвящена проблемам взаимосвязи частных и публичных интересов и необходимости установления определенного баланса между ними в нормах материального права и при выборе средств защиты.

Рассмотрены не только проблемные вопросы в сфере административного судопроизводства, но и обеспечение защиты публичных интересов в других юрисдикционных процессах.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2023 г.

Содержащиеся в работе выводы и положения могут быть интересны практикующим юристам, исследователям в области юридических наук, а также всем, кто только начинает знакомство с юриспруденцией.

УДК 347

ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

Обращение к читателям

Единство коренных личных и общественных интересов не исключает возможности противоречия между личными и общественными интересами. Это положение имеет существенное значение для правовой науки в тех случаях, когда приходится решать вопрос о конкуренции интересов.

Р. Е. Гукасян

Уважаемый читатель! Слова, выбранные эпиграфом к этому коллективному исследованию, были написаны более пятидесяти лет назад, но по своей сути не утратили актуальности. К настоящему времени вопросам понятия и значения категории «интерес» посвящено множество работ, и проблема обеспечения их баланса является ключевой для всех отраслей материального и процессуального права.

В науке появились фундаментальные исследования, посвященные самым различным проявлением правовых интересов, несколько изменилась терминология, теперь ученые и законодатели пытаются выявлять и минимизировать конфликты между частными и публичными интересами. Но проблема остается.

Административное судопроизводство, как многие надеялись, должно было решить проблему защиты в сфере публичных правоотношений, но, как показывает практика, число спорных и нерешенных вопросов не уменьшается. Сам Кодекс административного судопроизводства РФ находится постоянно в стадии дополнения и изменения. Поэтому основное внимание уделено именно проблемам административного судопроизводства, начиная с исторического экскурса и заканчивая отдельными категориями административных дел.

Защита публичных интересов не менее значима и в других видах судопроизводства. Арбитражный процессуальный кодекс РФ не только сохранил раздел, посвященный рассмотрению дел из административных и иных публичных правоотношений, но и не признал публичного характера в делах о присуждении компенсации за нарушение разумных сроков, отнеся эту категорию к разделу о рассмотрении иных категорий дел.

Определенный конфликт между частными и публичными интересами имеет место как в уголовном праве, так и в уголовном процессе. Это относится не только к вопросам обвинения и защиты, но, возможно, в большей степени к обеспечению баланса публичных и частных интересов потерпевших. Казалось бы, вот тот редкий случай, когда почти нет противоречия между интересами, но это только на первый взгляд.

Проблема интереса в целом и обеспечение публичных интересов во взаимодействии и взаимообусловленности с частными интересами должна быть для законодателей «путеводной звездой», но не всегда так получается. Данная проблема особо актуальна для регулирования семейных правоотношений, но, к сожалению, еще довольно много правовых норм, в которых нарушен необходимый баланс, причем нередко не в пользу «слабой» стороны. Почему-то упорно в судебной практике реализуется правило, что лишение родительских прав является исключительной мерой, а законодатель не учитывает новые реалии жизни и не спешит дополнять перечень оснований для лишения родительских прав.

Все более значимым объектом прав становится земля, но при этом нельзя забывать, что земельные, водные ресурсы, флора и фауна являются общим достоянием всего человечества, а, следовательно, проблема конфликта публичных и частных интересов очень значима.

Содержание монографии не может охватить весь комплекс проблем обеспечения и защиты публичных интересов, это лишь отдельные проблемные вопросы, которые могут быть интересны и должны послужить основой для продолжения исследований в этой сфере.

Будем надеяться, что проблема обеспечения и защиты публичных интересов в различных отраслях процессуального и материального права не утратит значения как для представителей науки, так и для практиков и получит продолжение в новых публикациях.

Ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Л. В. Туманова

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Алешукина Светлана Александровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — очерк 18.

Бурашникова Наталья Анатольевна, кандидат юридических наук, председатель Тамбовского областного суда, председатель Совета судей Тамбовской области — очерк 13.

Васильчук Юлия Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — очерк 20.

Жукова Олеся Витальевна, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — очерк 11.

Иванов Дмитрий Александрович, кандидат юридических наук, судья Тверского областного суда — очерк 3.

Ивкова Анна Владимировна, кандидат юридических наук, судья Костромского областного суда — очерк 2.

Ильина Ольга Юрьевна, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета, зав. кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — очерк 19.

Камбегова Залина Анатольевна, заместитель руководителя Аппарата Высшей квалификационной коллегии судей РФ — очерк 12.

Калиниченко Дмитрий Валентинович, кандидат юридических наук, адвокат, НО «Тверская областная коллегия адвокатов», филиал № 9, г. Тверь — очерк 17.

Колесов Роман Николаевич, кандидат юридических наук, судья Костромского областного суда, заместитель председателя экзаменационной комиссии Костромской области по приему квалификационного экзамена на должность судьи — очерк 8.

Никитин Сергей Васильевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия — очерк 10.

Олейник Дмитрий Алексеевич, помощник судьи Воронежского областного суда — очерк 7 (в соавт. с И. В. Чеча).

Опалев Рим Олегович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия — очерк 6.

Туманова Лидия Владимировна, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ответственный редактор, обращение к читателям, очерк 1, послесловие.

Федина Анжелика Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — очерк 5.

Фейзулла-Заде Антон Юрьевич, ассистент кафедры гражданского процесса ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет имени В. Ф. Яковлева» — очерк 15.

Чеча Игорь Владимирович, судья Воронежского областного суда — очерк 7 (в соавт. с Д. А. Олейник).

Чуряев Александр Владимирович, кандидат юридических наук, судья Орловского областного суда — очерк 4.

Шкляр Татьяна Александровна, кандидат юридических наук, заместитель Председателя Верховного Суда Республики Крым — очерк 9.

Юстус Ольга Ивановна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — очерк 21.

Яковлева Наталья Григорьевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — очерк 16.

Ярков В. В. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой гражданского процесса ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет имени В. Ф. Яковлева», профессор Уральского филиала Исследовательского центра частного права имени С. С. Алексеева — очерк 14.

ПРЕДМЕТ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

Очерк 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО: НЕТ ПРЕДЕЛА СОВЕРШЕНСТВУ…

Л. В. Туманова

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации одной из форм реализации судебной власти является административное судопроизводство, но законодательное закрепление этого состоялось только через двадцать три года после принятия соответствующей конституционной нормы. Это, разумеется, не означает, что такого вида судебной деятельности не было до 2015 г., но только с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) была поставлена точка в дискуссии о самостоятельности административного судопроизводства, и естественным образом появились новые проблемные и спорные вопросы.

Предмет судебной защиты в административном судопроизводстве, как следует из ст. 1 КАС РФ, составляют права, свободы и законные интересы в сфере публичных правоотношений, в том числе при осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью при реализации публичных полномочий. Очень сложным был «путь к закону» при подготовке действующего Гражданского процессуального кодекса РФ (далее — ГПК РФ), но, пожалуй, еще более трудной и тернистой была дорога, по которой прошли те, которые отстаивали идею самостоятельности административного судопроизводства. Казалось бы, достигнут «берег надежды», но он стал скорее горизонтом. И число проблемных вопросов не уменьшается.

Если ранее оживленная дискуссия велась уже по самой проблеме «публичного интереса», то в настоящее время публичный интерес как единство государственного и общественного признан самостоятельным предметом судебной защиты. А определение баланса между частными и публичными интересами приобретает все большую актуальность как в законодательной, так и в судебной деятельности. Не меньший научный интерес вызывает и сам Кодекс, который находится в постоянной трансформации, опережая в этом все другие процессуальные законы.

Чтобы как-то понять все это, целесообразно начать с краткого экскурса в историю становления административного судопроизводства.

Поскольку это не является историческим исследованием, развитие судебной защиты в сфере публично-правовых отношений целесообразно начать с 1917 г. В период с 1917 по 1924 г. не только не отвергалась возможность рассмотрения различных административных споров, но даже развивалась концепция, предусматривающая создание специальных юрисдикционных органов для их разрешения. Так, в апреле 1919 г. был издан Декрет ВЦИК о необходимости специального органа для рассмотрения жалоб в сфере административных правоотношений, на основе которого 4 мая 1919 г. Постановлением ЦК Госконтроля было создано Центральное бюро жалоб, а затем, 24 мая, и система местных бюро. Первоначально таким бюро отводилась организационно-контрольная функция, поскольку они должны были вести учет жалоб и осуществлять контроль за их рассмотрением соответствующими органами. Но постепенно бюро фактически стали заниматься непосредственно рассмотрением жалоб, что и было закреплено в соответствующем Постановлении ВЦИК от 30 июня 1921 г. Опыт работы системы бюро показал необходимость профессионального рассмотрения жалоб, и появились теоретические исследования, посвященные необходимости создания административных судов на основе бюро жалоб.

Надо отметить, что первый проект административного суда был разработан в 1918 г. еще до создания системы бюро жалоб Наркоматом государственного контроля, хотя это тоже, скорее, было предложение о «квази-суде», поскольку предлагалась система соответствующих комитетов по рассмотрению жалоб при этом наркомате.

Бюро жалоб просуществовали недолго, уже в конце 1924 г. они были ликвидированы. В теории стала преобладать позиция, что споры между гражданами и властью вообще не соответствуют советскому государству и его правовой системе, а законность в сфере управления должна обеспечиваться за счет системы государственного, ведомственного и общественного контроля. Жалобу стали рассматривать лишь как определенную информацию о выявленных недостатках, а идея административной юстиции была признана присущей исключительно буржуазному строю.

При всем отрицании административного судопроизводства в указанный период защита публичного интереса в нашем современном понимании «проросла» в нормах Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. Раздел третий этого кодекса «Особые производства» содержал две главы, в которых предмет судебной защиты содержал как частный, так и публичный интерес: дела об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям и дела по жалобам на действия нотариусов. При решении вопроса об освобождении от военной службы суд должен был, по сути, найти баланс между частным интересом лица, состоящим в обеспечении свободы вероисповедания — того, что теперь именуется «свободой совести», и публичным интересом государства в укреплении его обороноспособности.

Современное законодательство предоставляет право гражданам заменить военную службу на альтернативную, но применяется уже не предварительный судебный контроль, а последующий в форме обжалования решения об отказе в предоставлении возможности проходить альтернативную службу.

Вопрос о публично-правовой природе дел об обжаловании действий нотариусов не вызывает сомнений, что было обосновано спустя почти пять десятилетий после принятия Кодекса 1923 г. Д. М. Чечотом¹. К сожалению, законодатель пока не хочет признать это, но данный вопрос будет рассмотрен в соответствии с определенной хронологией. Пока важно отметить, что судебная защита публично-правового интереса была узаконена в этих категориях дел, хотя и в рамках гражданского процесса.

Далее «проникновение» административного судопроизводства в гражданский процесс продолжилось. В 1937 г. был введен судебный порядок взыскания с граждан, колхозов и артелей недоимок по государственным и местным налогам, страхованию и другим обязательным платежам. И хотя обращались с суд соответствующие государственные органы, это был однозначно судебный контроль за законностью их действий по изъятию имущества в целях уплаты налогов. Можно сказать, что это тоже был спор гражданина (и других субъектов) с властью, но только наоборот. Данная категория дел с тех пор прочно укоренилась в гражданском процессе, а в настоящее время сохраняет свою актуальность в арбитражном процессе и административном судопроизводстве. В этих делах также очевидно сочетание в предмете судебной защиты публичного и частного интереса.

Новая категория дел, относящихся к публичным правоотношениям по жалобам на неправильности в списках избирателей, появилась в 1938 г. Необходимость введения судебного порядка защиты активного избирательного права была обусловлена тем, что одним из видов уголовного наказания в то время было «поражение в правах», которое касалось, в частности, и избирательного права. Возникали ситуации расширенного толкования возможности лишения права участвовать в выборах во всех случаях привлечения гражданина к ответственности. Эта категория дел уже в полной мере соответствовала административному судопроизводству, поскольку сам гражданин обжаловал действия соответствующих органов. Еще следует отметить, что по этим делам (и всем другим, связанным с избирательным процессом) личный интерес гражданина имеет публично-правовое содержание, поскольку избирательные правоотношения относятся к сфере публичного, а не частного права.

При формировании Основ гражданского судопроизводства СССР в 1961 г. вопрос о необходимости выделения производства по делам, возникающим из административных правоотношений, в самостоятельный вид был решен положительно. Хотя дискуссия о его сущности и содержании продолжалась.

В 1964 г. был принят Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, который закрепил три основных вида гражданского судопроизводства: исковое, особое и производство по делам, возникающим из административных правоотношений. В последнем виде было предусмотрено три категории дел, уже закрепившиеся в практике судов с конца тридцатых годов: производство по жалобам на неправильности в списках избирателей, производство по жалобам на действия административных органов и производство по делам о взыскании недоимки с граждан по налогам, страхованию и самообложению, которые составляли все содержание соответствующего вида гражданского процесса почти три десятилетия. Если до принятия ГПК РСФСР 1964 г. дискуссия в значительной степени затрагивала проблему наличия или отсутствия спора о праве в административных правоотношениях и в зависимости от этого представители противоположных точек зрения полагали возможным относить эти дела к исковому или особому производству, то в дальнейшем этот спорный вопрос перешел в плоскость специфики административного судопроизводства.

Так, по мнению П. Ф. Елисейкина, споры в принципе не могут возникать в отношениях с участием органов власти²: по его мнению, в таких делах задачей суда является проверка законности действий органов власти и должностных лиц, а не разрешение спора о праве³. Аналогичной позиции придерживались Ж. Н. Мишутина⁴ и М. А. Викут⁵.

Другие авторы, в частности А. Т. Боннер⁶, который много исследовал вопросы неисковых производств в гражданском процессе, полагали, что не может быть положена в основу административного судопроизводства теория отсутствия в таких делах спора о праве. Эта позиция базируется на более широком понимании спора о праве, которое обосновывали ученые еще в конце XIX и начале XX в.⁷, согласно которым не следовало понимать спор в узком смысле как определенное несогласие и протест со стороны одного из субъектов, поскольку спор о праве наличествует там, где у лица есть юридический интерес. М. А. Гурвич полагал, что спор имеет место там, где есть определенная помеха для осуществления права, и этот вопрос может быть решен только в судебном порядке⁸. Это практически совпадало с точкой зрения Н. А. Чечиной, обосновавшей, что спор о праве по сути является предположительным правонарушением, которое придает спорный характер соответствующему правоотношению, и задачей суда является устранение этого нарушения⁹.

Как это ни печально, уже давно нет с нами наших великих процессуалистов, но проблема, связанная с наличием или отсутствием спора о праве в административном судопроизводстве, получила новое развитие в современный период. Однако вернемся к некой хронологии и проанализируем административные дела в соответствии с правилами кодекса 1964 г.

Нельзя не заметить, что названия соответствующих глав не в полной мере соответствуют их содержанию, особенно в современном правопонимании. Так, законодатель не подчеркивает, что речь идет о защите активного избирательного права, а дезавуирует это более тривиальным вопросом о том, что просто была допущена ошибка в списках избирателей, а поскольку это почти технический вопрос, то суд направит жалобу в соответствующий орган, если заявитель сразу обратился в суд. Это положение не имело существенного значения. Так, все вопросы относительно включения гражданина в списки избирателей довольно легко решались в административном порядке, в том числе непосредственно в день выборов уже на избирательном участке. К этому времени уже не было такого наказания, как «поражение в правах», и поэтому соответствующая глава ГПК РСФСР 1964 г. имела не только превентивное значение, но и создавала своего рода иллюзию о возможности обжалования в суд решений и действий власти. Эту иллюзию развивала и следующая глава, из названия которой можно было сделать наивный вывод, что все действия административных органов могут быть оспорены в суде. Но на самом деле такое право относилось только к обжалованию наложенных на гражданина взысканий за административные правонарушения. Хотя это было тоже очень важно, и практика свидетельствует о том, что суды довольно часто не только снижали размер штрафных санкций, но и освобождали от административной ответственности. В настоящее время такое обжалование осуществляется по правилам Кодекса об административных правонарушениях РФ. При этом, как уже отмечалось, в науке продолжались исследования как самого административного судопроизводства, так и вопросов о сущности, значении и видах правовых интересов¹⁰.

Постепенно все больше приходило понимание, что судебные споры гражданина с властью не только возможны, но и необходимы, поскольку их разрешение способствует законности в сфере государственного управления, и они могут служить сигналом для необходимых изменений. На этой основе в Конституции СССР 1977 г., ставшей последней союзной, появилась ст. 58, продекларировавшая право обжаловать в суд действия должностных лиц, которые ущемляли права граждан и совершались с превышением полномочий. Эта Конституция, как и все предыдущие, не была прямого действия, и в названной статье была соответствующая оговорка: «в установленном порядке». Этот порядок был впервые определен только через десять лет с принятием Закона «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 30 июня 1987 г. Таким образом, первоначально законодатель признавал возможность нарушения прав граждан только действиями конкретных лиц, но не самих властных органов. Эта позиция в соответствии с реалиями жизни не могла существовать долго, и уже 2 ноября 1989 г. были внесены дополнения, которые позволили обжаловать и действия коллегиальных органов.

Это было похоже на открытие ящика Пандоры, поскольку в суды стали поступать жалобы по самым различным вопросам, вплоть до отказа записать в библиотеку (эх, сегодня бы такое стремление к библиотечным сокровищам…). Но процедура рассмотрения таких дел в законе была прописана недостаточно, а раздел ГПК РСФСР о производстве по делам, возникающим из административных правоотношений, тоже не содержал необходимых процессуальных правил. Начался период аналогии, разъяснений высших судебных инстанций и в конечном итоге «латания» ГПК и работы над проектом нового.

Положительным моментом того периода является широкое понимание публичного интереса как предмета судебной защиты и самих публичных правоотношений. Хотя были определенные «качели» в решении вопроса о соотношении судебного и административного порядка, но важным было то, что гражданин мог обжаловать действия должностного лица или органа с существенными процессуальными преимуществами во всех случаях, когда он считал, что находится в неравном положении с другой стороной. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», утратившее силу, содержало много положений, которые в дальнейшем составили основу административного судопроизводства, в частности указание на возможность обжалования как действий, так и бездействия. Но предмет судебной защиты при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в последующем претерпел сокращения, и многие дела, названные в постановлении, например обжалование решений общих собраний общественных организаций, если они не выполняют публичные функции, или жилищно-строительных кооперативов, перешли в сферу гражданского процесса.

Рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, стало занимать все большее место в судебной практике. Хотя процессуальное регулирование этих вопросов было явно недостаточным, принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая впервые стала законом прямого действия, обеспечивало возможность обращаться в суд по любым делам, в том числе тем, которые не были упомянуты ни в одном нормативном акте, поскольку ст. 46 гарантировала это право. В ч. 1 ст. 46 Конституции РФ прямо закреплено право на защиту любых прав и свобод гражданина, а часть 2 конкретизирует это право применительно к решениям, действиям и бездействиям органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц. Впервые на конституционном уровне была закреплена возможность обращения в суд в любом случае, когда гражданин считал, что нарушены его права и свободы либо возникла угроза такого нарушения.

В соответствии с этим изменилась судебная практика в целом, поскольку судье не надо было размышлять, подлежит ли дело рассмотрению в суде или для него есть иной административный порядок, как это было долгие десятилетия. Глава 24.1 ГПК стала применяться еще более расширительно, были сняты некоторые ограничения относительно отдельных категорий дел, например об обжаловании индивидуальных актов, нарушающих права граждан, и нормативных актов, относящихся к обороне и безопасности государства. Граждане обращались в суд в связи с отказом в прописке, регистрации по месту пребывания, регистрации построенного или приобретенного жилого дома, автотранспортного средства. Можно было обжаловать отказ в предоставлении ребенку места в дошкольное или школьное учреждение (эта категория дел не утратила актуальности). Также можно было обжаловать отказ в выдаче всевозможных справок жилищными, медицинскими и другими органами, иных документов, в том числе заверения их копий, и информации.

Проведение первых демократических выборов выявило, что в судебной защите нуждается не активное избирательное право, защищаемое производством по делам от неправильности в списках избирателей, а пассивное, т. е. право быть избранным на самых различных стадиях избирательного процесса.

В соответствии с Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации» Верховный Суд РФ стал рассматривать жалобы на решения квалификационных коллегий судей, которыми были досрочно прекращены полномочия или отставка судей.

Шла работа над проектом нового ГПК, и одной из наиболее спорных проблем был вопрос о сущности и месте производства по делам, возникающим их публичных правоотношений¹¹. Один из вариантов предусматривал, что споры из публичных правоотношений будут особым разделом, но в рамках искового производства. В окончательном варианте проекта был закреплен самостоятельный вид гражданского судопроизводства наряду с исковым и особым.

Законодательное закрепление самостоятельности того, что сейчас именуется административным судопроизводством, во многом обусловлено тем, что появились научные исследования, посвященные как отдельным категориям дел, так и в целом анализу производства по делам, возникающим из публичных правоотношений¹².

Новый ГПК РФ был принят в 2002 г., он сохранил преемственность и предусмотрел необходимые новации, в том числе и новые категории дел, возникающих из публичных правоотношений.

В этом очень четко проявилась «роль личности в истории», поскольку, как отмечает В. М. Жуйков¹³, наиболее активным защитником сохранения в ГПК РФ производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выступал В. М. Шерстюк, и он сумел убедить коллег по рабочей группе. В результате этого в ГПК РФ появился третий раздел, и хотя первоначально там всего три категории дел (производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов; об оспаривании действий и решений органов и должностных лиц; о защите избирательных прав), но в главе, посвященной общим положениям, содержалось важное указание о возможности рассмотрения иных дел в порядке этого вида судопроизводства. В дальнейшем, как говорится, процесс пошел, и Кодекс стал заполняться новыми категориями дел: о размещении в специальные учреждения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии; об установлении административного надзора. При этом законодатель проявлял странное равнодушие (которое продлилось до конца 2022 г.) к таким делам, как помещение несовершеннолетних в специализированные закрытые учреждения, хотя таких дел было немало. Игнорировалось с процессуальных позиций (до 2016 г.) право лечебного учреждения обжаловать отказ законных представителей несовершеннолетнего от медицинского вмешательства. Не была изначально признана публично-правовая природа дел о компенсации за нарушение разумных сроков судопроизводства. Не была услышана позиция А. Т. Боннера о необходимости отнесения вопроса о признании организации террористической к делам, возникающим из публичных правоотношений¹⁴. Вместе с тем защита публичных интересов не только получила законодательное закрепление, но и постоянно развивалась.

В ГПК РФ был предусмотрен субъектный состав, как в особом производстве: заявитель (что уже было определенным достижением в сравнении с «жалобщиком» по прежнему законодательству) и заинтересованные лица, что было обусловлено определенным преобладанием в теории позиции о том, что в этих делах отсутствует спор о праве. Дела, возникающие из публично-правовых отношений, нельзя было рассматривать в порядке заочного производства. Решающим для данного вида судопроизводства и тем, что существенно отличает его от других гражданских дел, стало закрепление активности суда и установление правила о распределении обязанности по доказыванию в пользу «слабой» стороны процесса. Иное содержание получили и основные принципы процесса: состязательность, диспозитивность, равноправие и законность.

Начало XXI в. ознаменовалось принятием всех трех новых процессуальных кодексов, и, хотя проблема унификации процессуальных норм обсуждалась еще со времен теории единого судебного права, авторы каждого процессуального кодекса предпочли «идти своим путем» даже при закреплении практически идентичных правил. Еще задолго до принятия новых ГПК и АПК Н. А. Чечина обращала внимание на недопустимость терминологических различий в обозначении одних и тех же понятий в разных процессуальных кодексах¹⁵. Но в принятых почти одновременно АПК РФ и ГПК РФ даже разделы, посвященные защите публично-правовых дел, имеют разные названия. Вероятно, по праву «первородства», ведь Президент Российской Федерации подписал АПК РФ 24 июля 2002 г., ГПК РФ — только 14 ноября 2002 г., арбитражный процесс сохраняет свои особенности, несколько урезанные после принятия КАС РФ, до настоящего времени.

Попытка в 2014 г. после реформирования судебной системы создать единый процессуальный кодекс не увенчалась успехом, но положения Концепции единого процессуального кодекса не утратили своей актуальности и, скорее всего (не будем терять надежды), будут реализованы, когда придет понимание, что судебная власть должна осуществлять свою деятельность на основе единых общих принципов и терминологии, что, разумеется, не исключает необходимые специфические нормы и правила.

Одной из причин, по которым единый процессуальный кодекс не состоялся, было принятие в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ. Но, несмотря на это, в науке прочно укоренился термин «цивилистический процесс», который подразумевает гражданский, арбитражный процесс и административное судопроизводство. Анализируя административное судопроизводство в гражданском процессе и его трансформацию, Л. А. Терехова¹⁶ обращает внимание на то, что законодатель не использовал момент принятия Конституции РФ в 1993 г. для законодательного закрепления административного судопроизводства, а в 2015 г. слишком поспешно и с недостаточной степенью проработки Кодекс административного судопроизводства РФ был принят. Административное судопроизводство стало реальностью, пройдя долгий путь научного поиска и сомнений, о чем следует хотя бы кратко напомнить.

Исследование проблемы административной юстиции получило серьезное развитие с 60-х гг. ХХ в. в работах О. С. Иоффе¹⁷, Н. Г. Салищевой¹⁸, В. Д. Сорокина¹⁹, А. Т. Боннера²⁰, В. И. Ремнева²¹ и многих других. Причем значительное внимание во всех работах уделялось не только судебной защите, но и процедурным правилам деятельности государственных органов и их должностных лиц. Обоснование единства этих двух направлений прослеживается и в современных научных исследованиях, посвященных административному процессу.

Необходимость создания административной юстиции была очевидна практически для всех к началу ХХI в., а Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев утверждал, что ее отсутствие существенно ограничивает право граждан на судебную защиту²². Но, как известно, эта проблема еще долго находилась в стадии решения. Одной из причин, по которой законодатель отложил вопрос о формировании административного судопроизводства более чем на двадцать лет после того, как Конституция РФ закрепила этот вид судопроизводства, как представляется, стало то, что одновременно решалась судоустройственная проблема административного процесса. Возможность создания административных судов, которая разрабатывалась еще в двадцатых годах, получила новое развитие в конце прошлого века. Активно исследовалась практика зарубежных государств в сфере административной юстиции, в которых были созданы самостоятельные административные суды, как составляющие единую судебную систему, так созданные в рамках отдельных ведомств, а также рассмотрение административных споров по правилам гражданского судопроизводства. Анализ теоретических разработок отечественных правоведов²³ и зарубежного опыта послужил укреплению идеи о создании системы административных судов в России. Одним из авторов Концепции административной юстиции был В. И. Радченко, являвшийся в то время первым заместителем председателя Верховного Суда РФ. Авторский проект административных судов был разработан Е. Б. Амбросимовой и Н. Г. Салищевой²⁴. Предполагалось, что административные суды будут существовать параллельно с системой судов общей юрисдикции.

Законопроект был передан на рассмотрение Государственной Думы РФ, но после первого чтения работа над ним была приостановлена. В тот период вообще стали популярными теории «параллельных» судов, помимо административных предлагалось создавать ювенальные суды — хорошо, что возобладал здравый смысл и законодатель не стал «штамповать» новые судебные системы. На современном этапе очевидно, что единая система судов общей юрисдикции полностью справляется со всеми новыми вызовами и проблемами. Но все-таки необходимо вспомнить, как предполагалось организовать систему административных судов.

Проект закона об административных судах предполагал создание межрайонных административных судов как первой инстанции, следующий уровень — судебные коллегии по административным делам в судах субъектов РФ, далее — Федеральный окружной административный суд, и завершать эту «пирамиду» должна была Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. При этом предполагалось, что в административном судопроизводстве сохранятся дела, связанные с обжалованием решений о наложении взысканий за административные правонарушения, которые должны были рассматривать мировые судьи. В компетенцию мировых судей собирались передать также жалобы на решения территориальных органов самоуправления ниже районного уровня.

Перечень дел, которые должен был бы рассматривать межрайонный административный суд, выглядел несколько странно, особенно с позиции настоящего времени. Так, специально выделялись дела об обжаловании отказа в разрешении на въезд в Россию и выезд из нее; об обжаловании действий таможенных органов; действий органов местного самоуправления, хотя было и более общее правило об обжаловании действий органов власти должностных лиц. Оговаривалось, что компетенция по обжалованию действий и решений будет распределяться между межрайонными и вышестоящими административными судами, и прямо указывалось, что на этом уровне можно оспаривать только решения участковых и территориальных комиссий. Учитывая специфику правовой и общественной жизни того времени, в законопроекте в качестве специальной категории дел были выделены дела об обжаловании отказа в регистрации объединений граждан и некоммерческих организаций, а также споры между органами территориального управления. Судебные коллегии по административным делам в областных (республиканских) судах должны были рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ, ненормативных актов высших органов и должностных лиц субъектов РФ, о приостановлении или прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений, а также споры органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления между собой. Федеральные окружные суды должны были стать кассационной инстанцией по отношению к коллегиям областных судов и одновременно рассматривать по первой инстанции дела об оспаривании нормативных актов органов исполнительной власти, за исключением принятых Президентом РФ, Правительством, Центробанком, Генеральной прокуратурой, Счетной палатой, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и Пенсионным фондом. Кроме того, названная судебная инстанция должна была рассматривать жалобы на решения избирательных комиссий субъектов РФ и окружных избирательных комиссий, а также споры между органами власти различных субъектов РФ.

Соответственно, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ должна была рассматривать дела об обжаловании нормативно-правовых актов Президента РФ, Правительства и других федеральных органов, кроме того, дела о прекращении или приостановлении деятельности общероссийских и международных общественных организаций, жалобы на решения Центральной избирательной комиссии, принимаемые по существу вопроса, и споры между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.

Авторы проекта закона об административных судах постарались не затрагивать компетенцию не только Конституционного Суда РФ, но и уставных судов субъектов РФ (этих судов уже нет) и арбитражных судов. Надо отметить, что Е. Б. Амбросимова и Н. Г. Салищева в своем инициативном законопроекте предложили более полный перечень административных дел²⁵. Так, заслуживают внимания предложения этих авторов об отнесении к административному судопроизводству дел о восстановлении утраченного судебного производства; об обжаловании записей актов гражданского состояния и установлении фактов, имеющих юридическое значение в публично-правовых отношениях.

Даже этот краткий анализ позволяет сделать вывод, насколько верным был отказ от создания системы административных судов. Предполагаемая компетенция отражала потребности того времени, но не учитывала многих категорий дел, которые составили основу современного административного судопроизводства. Да и сама система получалась довольно громоздкой, не обеспечивающей в полной мере доступ к правосудию, новые суды как бы встраивались с систему судов общей юрисдикции, что вообще ставило под сомнение саму идею самостоятельности такой ветви судебной власти, как административные суды. Знать этот опыт очень важно, чтобы не повторять его ошибок в будущем и не увлечься вновь идеей «расчленения» судебной системы. Разрешение споров между самими органами власти можно воспринять современному административному судопроизводству как самостоятельную категорию дел. Самым странным представляется то, что внимание сконцентрировалось на судоустройственных проблемах, тогда как гораздо важнее процессуальное регулирование, в первую очередь нужно было развивать дополнительные гарантии, которые необходимы для того, чтобы уравнять при рассмотрении дела в суде субъектов публичных правоотношений.

На этом можно закончить краткий исторический экскурс во времена, предшествующие принятию Кодекса административного судопроизводства РФ, и перейти к этапу «нового времени» в истории административного судопроизводства. А история его становления нам важна, так как позволяет увидеть проблемные вопросы, которые пока так не нашли разрешения.

Принятие Кодекса административного судопроизводства произошло, как уже отмечалось, достаточно стремительно, пожалуй в более короткий срок, чем период его вступления в силу. Кроме того, еще до начала действия КАС РФ уже претерпел некоторые изменения и дополнения, а за восемь лет более тридцати законов меняли и дополняли его содержание. Разумеется, многие изменения были обусловлены продолжением судебной реформы и касались всех видов судопроизводства, но есть проблемные вопросы, которые присущи только КАС РФ, как содержательные, так и относительно юридической техники.

В научных дискуссиях можно заметить, что сохраняются и сомнения в обоснованности административного судопроизводства как самостоятельного вида, хотя это закреплено в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Так, В. М. Шерстюк, который отстаивал самостоятельность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, пишет: «Разрастание “вширь” производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, его относительная самостоятельность в системе гражданского процессуального права привели к преувеличению его роли в системе российского права. В литературе, главным образом по административному праву, совокупность институтов, регулирующих производство, возникающее из публичных правоотношений, стали именовать отраслью российского права, а из названных институтов и из гражданских процессуальных норм и институтов, взятых из ГПК РФ, был сконструирован Кодекс административного судопроизводства, принятый 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ. Итак, за 20 лет (с 1995 по 2015 г.) законодатель из одной крайности перешел в другую. В действительности же совокупность институтов, закрепленных в разд. III КАС РФ, как производство, возникающее из публичных правоотношений, — не является отраслью российского права, не имеют эти институты никакого отношения и к исковому производству»²⁶. Как видно из приведенной цитаты, дискуссионный характер сохраняет не только вопрос о самостоятельности административного судопроизводства, но и вопросы процессуальной природы дел, отнесенных к этому виду судебной деятельности.

С грустью следует признать правоту слов В. М. Шерстюка относительно того, что основными авторами проекта КАС РФ были представители науки административного права, и они действительно взяли за основу ГПК РФ, но, желая подчеркнуть особенности административного судопроизводства, внесли изменения, которые не во всем были удачны. Хотя нельзя считать само принятие кодекса ошибкой, напротив, это определенный итог более чем векового отстаивания необходимости особого режима судебной защиты для публичных правоотношений.

Разумеется, у каждого автора свой взгляд на ту или иную проблему, нет возможности рассмотреть все точки зрения и спорные вопросы, поэтому ограничимся изложением только некоторых, особо значимых, и относящихся к КАС РФ как к процессуальному закону, и его предмету. Административное судопроизводство в самом обобщенном виде является процессуальным порядком защиты от незаконных и необоснованных действий (бездействия) и решений различных органов и организаций, реализующих публичные полномочия, включая законотворческую деятельность. Поэтому очень важно именно законодательное регулирование административных процедур. Это не только упорядочивает деятельность органов власти, но и должно способствовать уменьшению числа спорных ситуаций, за разрешением которых гражданам надо обращаться в суд. Вопрос о принятии закона об административных процедурах серьезно обсуждается с момента принятия КАС РФ, но пока все законодательные инициативы не увенчались успехом²⁷.

Принятие закона об административных процедурах могло бы способствовать совершенствованию некоторых положений КАС РФ, в частности конкретизировать правила гл. 22 применительно к обжалованию действий и решений отдельных государственных органов (как это когда-то предлагалось в проекте закона об административных судах), в том числе и по срокам как обращения в суд, так и рассмотрения дел.

Следующий момент связан скорее с судоустройственными вопросами, но в его основе лежат терминологические проблемы, а возможно, довлеет и прежнее законодательство. К компетенции судебных коллегий по административным делам в судах всех уровней, включая Верховный Суд РФ, относятся собственно административные дела, разрешаемые по правилам КАС РФ, и все дела, связанные с применением мер административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Это совершенно разные виды судопроизводства, а если обратиться к процессуальной части действующего КоАП РФ, то это вообще не выдерживает никакой критики, но такое объединение размывает само понятие «административное судопроизводство». Конечно, если это дела об обжаловании административных взысканий, наложенных во внесудебном порядке, то они были категорией гражданского процесса, но с тех пор произошли качественные изменения в области административной ответственности, поэтому вряд ли тот исторический опыт актуален. Разумеется, во всех случаях рассмотрения дел о привлечении к ответственности — как административной, так и уголовной — в предмет судебной защиты входит публичный интерес и реализуется не только репрессивная, но и правозащитная функция. А применение единого названия к этим совершенно различным процессам порождает некую путаницу и дает основание для продолжения дискуссии о едином административном процессе и недостаточно обоснованной теории о существовании «иска о привлечении к административной ответственности» или «административно-наказательного иска»²⁸. Возможно, когда-то появится решение, как разделить эти виды судопроизводства терминологически и, соответственно, о разделении компетенции между судебными коллегиями.

Более серьезной проблемой представляется определение предмета судебной защиты в административном судопроизводстве, а точнее, тех дел, которые должны рассматриваться по правилам КАС РФ. Принятие кодекса не оправдало надежд на то, что все правоотношения, в которых с очевидностью субъекты находятся в неравном положении, будут рассматриваться по правилам административного судопроизводства. Получилось, что не только дела, публично-правовую природу которых давно обосновывали ученые-правоведы, но и многие, которые еще в конце двадцатого века рассматривались по правилам обжалования действий и решений публичных органов и их должностных лиц, не стали предметом защиты в административном судопроизводстве.

Уже неоднократно обосновывалась публично-правовая природа дел по заявлениям о совершении нотариальных действий и о внесении исправлений в записи актов гражданского состояния²⁹, но по воле законодателя они остаются в гражданском процессе. Неожиданный «удар» сразу после вступления в действие КАС РФ был нанесен Верховным Судом РФ, поскольку в письме от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 содержался перечень дел, которые не следует рассматривать в порядке административного судопроизводства. К таким делам были отнесены дела об оспаривании различных ненормативных актов, связанных с предоставлением земельных участков, жилых помещений, в том числе о постановке на учет для получения жилья или снятии с учета; решений об отказе признать членом семьи, об исключении из различных федеральных программ по обеспечению жильем.

Также исключались такие специфические категории дел, как о признании недействительными решений о прекращении допуска к государственной тайне, об отказе в выдаче удостоверения ветерана труда, об обжаловании решений Пенсионного фонда РФ, а также обжалование отказов в предоставлении различных пособий. В перечень «запретных» дел вошли те, которые связаны с защитой прав детей, что представляется совсем странным, поскольку несовершеннолетним, тем более сиротам, должна обеспечиваться судебная защита с учетом того, что они — слабая сторона процесса, а это как раз предусмотрено правилами административного судопроизводства.

Можно посвятить самостоятельное исследование практически по каждой категории дел, перечисленных в названном письме, но ограничимся «контраргументами» общего характера. Административное судопроизводство имеет свой специфический способ защиты прав и законных интересов: проверяя законность и обоснованность действия (бездействия) или решения органов, организаций и должностных лиц, реализующих публичные полномочия, суд не должен подменять соответствующих субъектов и принимать на себя их полномочия, его задача — оценить эти действия и решения и отменить, если они не соответствуют закону, но не принимать новое решение. Именно поэтому большинство дел, которые были названы Верховным Судом РФ, должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства. Эти полномочия суда наиболее четко проявляются при рассмотрении дел о нормоконтроле, в которых четко установлено, что суд только признает нормативный акт недействующим, а изменить его должен сам законодательный орган. И точно так же суд не может выдать ветерану удостоверение, это сделает только соответствующий орган.

Радует то, что в новых научных исследованиях все чаще отстаивается необходимость отнесения к административному судопроизводству новых категорий дел. Так, в диссертационном исследовании А. К. Айбатулина обосновывает вывод о том, что граждане должны обжаловать отказ в постановке на учет для улучшения жилищных условий в порядке административного судопроизводства³⁰.

Перечень дел, которые должны бать предметом рассмотрения в административном производстве, можно продолжать и обосновывать, но целесообразнее понять причины названных проблем. Одна из них связана с особенностями конструирования самого КАС РФ с точки зрения юридической техники. Был выбран тупиковый вариант, скорее соответствующий кодексам, регулирующим материальные правоотношения, да и то только тем, которые устанавливают ответственность и, соответственно, не подлежат аналогии или расширительному толкованию. А вот предусмотреть в одном кодексе все возможные категории дел абсолютно нереально. Постоянное включение новых категорий дел в КАС РФ только усугубляет проблему, главы частично дублируют общие положения, есть различное регулирование сходных процессуальных вопросов. Все это осложняет правоприменение, а главное, во многих случаях оставляет нерешенным вопрос о том, можно ли применять правила КАС РФ, если дело прямо не названо там. Только уж по особо вопиющим делам, таким как помещение несовершеннолетних в специальные учреждения, судьи стали применять правила административного судопроизводства задолго до внесения соответствующих изменений.

Напрашивается вывод о необходимости полного обновления структуры КАС РФ, обоснования таких предложений уже появляются в науке³¹. Но страшит сам этот процесс, особенно при воспоминании о том, как долго и с какими трудностями в свое время реформировался ГПК РФ, а также о пути, который административное судопроизводство прошло от идей к законодательному закреплению.

Итак, следует признать, что попытка включить в КАС РФ главы по каждой категории дел не только неосуществима, но и повлекла за собой то, что ряд дел могут так и не попасть в административное судопроизводство, следовательно как бы ни был труден путь, его надо пройти, и пора к этому серьезно готовиться.

Следующая проблема определенным образом предопределяет новую структуру КАС РФ. Разработчики законопроекта в свое время отказались от применения структуры, сходной с делением на виды гражданского процесса. Хотя уже в ст. 1 КАС РФ по существу указано два вида административного судопроизводства: дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, возникающих из публичных правоотношений, и дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за осуществлением отдельных административных властных полномочий, и все категории дел размещены в самостоятельных главах раздела четвертого «Особенности производства по отдельным категориям административных дел». Таким образом, получается, что нет деления на виды судопроизводства, а кроме того, название предполагает, что могут быть и другие дела, но, как уже отмечалось, практика терпеливо ждет внесения дополнений.

Дискуссия о том, есть ли спор в административных делах, должна бы прекратиться с учетом принятой в КАС РФ терминологии: «административный иск», «административный истец», «административный ответчик». Но из приведенного ранее мнения В. М. Шерстюка следует, что административное судопроизводство не может быть исковым. В более ранних работах В. М. Шерстюк обосновывал позицию, что в административном процессе «налицо спор о законности (незаконности), обоснованности (необоснованности) вынесенного акта или совершенного (несовершенного) действия (бездействия), т. е. о субъективном процессуальном (процедурном) праве, а не о субъективном материальном праве»³².

Напрашивается вывод, что обосновано ограничительное толкование понятия «исковое производство». Учитывая, что само слово «иск» стало производным от старорусского термина «отыскивать право», трудно согласиться с тем, что не может быть административного искового производства. В административном процессе предметом спора также выступают права и законные интересы — как и в гражданском процессе, они более разнообразны, и особо следует отметить основные права человека, такие как, например, право на свободу и личную неприкосновенность.

Представляется, что выделение видов в административном судопроизводстве и отказ от специального закрепления каждой категории дел в специальной главе сделают Кодекс более компактным и удобным для применения.

Многие авторы обосновывают необходимость выделения видов административного судопроизводства. Так, Н. А. Бурашникова полагает, что дела о судебном контроле более соответствуют природе особого производства и это должно быть учтено законодателем³³. Продолжая исследовать проблему видов административного судопроизводства, А. Ю. Тенькаев предлагает не только обособить в КАС РФ неисковые дела, а обосновывает, что они имеют охранительный характер, следовательно так должен именоваться и вид административного судопроизводства³⁴.

Но далеко не все разделяют мнения о необходимости деления административного судопроизводства на виды, одним из оппонентов «теории видов» выступает Р. О. Опалев³⁵. И это хорошо, поскольку обеспечивает не только дискуссию как таковую, но и необходимость более серьезной проработки этого вопроса: ведь заповедь «Не навреди!» в законотворчестве не менее актуальна, чем в медицине.

Возможное деление административного судопроизводства не должно приводить к тому, чтобы КАС РФ становился калькой ГПК РФ, напротив, даже виды производств будут совершенно иными. Особенности административных дел обуславливают специальное нормативное регулирование, и, возможно, следует подумать о некоторых изменениях даже в таких традиционных институтах, как доказывание. С. В. Никитин³⁶ обосновывает особый взгляд на доказательственную деятельность и ее специфику применительно к делам о нормоконтроле, где исследуются не столько вопросы факта, сколько права, следовательно необходимо применять специальные познания специалистов и экспертов. Это логично приводит к выводу о включении в число средств доказывания консультаций специалиста³⁷. Вероятно, следует закрепить законодательно и особенности предмета доказывания по делам о признании недействующими нормативных правовых актов. Предложение З. А. Усольцевой о необходимости включения в предмет доказывания при оспаривании нормативно-правовых актов в сфере тарифного регулирования экономической обоснованности тарифа³⁸ целесообразно распространить на все дела в порядке гл. 21 и 22 КАС РФ.

Особенностей у административного судопроизводства достаточно, но они должны быть обоснованы. Поскольку КАС РФ во многом формировался на основе положений ГПК РФ, представляются странными и даже необъяснимыми некоторые терминологические различия, например почему гл. 37 КАС РФ — пересмотр «судебных актов» по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, а гл. 42 КАС РФ — «пересмотр судебных постановлений» по тем же основаниям. Лишь только один пример, но он показателен тем, что это своего рода попытка «замаскировать» первоисточник норм административного судопроизводства, но ведь не термины отражают специфику, а их содержание, что особенно четко прослеживается применительно к одноименным принципам в различных отраслях права и процесса.

Не будем продолжать перечень подобных различий между кодексами, а также погрешностями чисто технического свойства, хотя можно много отметить в плане «избыточного» правового регулирования, и обратим внимание на вопросы, которые касаются не только юридической техники, но и содержания³⁹. Незавершенный характер имеет правило ч. 7 ст. 45 КАС РФ, поскольку, согласно этой норме, при злоупотреблении правом лицами, участвующими в деле, для них должны наступать негативные последствия, но таковые не указаны ни в одной из норм, а ГПК РФ хотя бы устанавливает правило о взыскании компенсации за потерю рабочего времени, как в ст. 99 ГПК РФ. Так, остается не решенным в КАС РФ вопрос о возможности продолжения рассмотрения дела, возбужденного по инициативе прокурора, в случае его отказа от административного иска. Почему-то в ст. 39 КАС РФ содержится только правило, по которому либо прекращают производство по делу, либо заявление суд оставляет без рассмотрения.

Справедливость требует отметить, что есть правила, которые в административном судопроизводстве удачнее, чем в гражданском процессе, например в ч. 2 ст. 137.2 КАС РФ содержится правило о приостановлении производства по делу, если это необходимо для проведения примирительных процедур, а вот ч. 2 ст. 153.2 ГПК РФ предусматривает в аналогичной ситуации отложение разбирательства дела. С точки зрения процессуальной экономии в ситуации примирительных процедур предпочтительнее приостановление, поскольку стороны могут достигнуть примирения и надобность в каком-либо судебном акте будет излишней. Но если было отложение, то в соответствующем определении суда должны быть указаны новая дата и время судебного заседания. Следовательно, суд должен начать процесс, даже если стороны и не придут в суд. После приостановления дело возобновляется как правило по инициативе сторон, значит не будет их обращения — не будет и процесса.

В настоящее время особое значение имеют вопросы, связанные с примирением. Этот процесс идет сложно, довлеет старая психология: лучше проиграть, но стоять на своем — и эта позиция во многом поддерживается адвокатами. Для того чтобы примирение стало основной формой разрешения конфликтов, потребуется немало времени, но важно и обратить внимание на процессуальные правила о примирительных процедурах.

Еще в конце шестидесятых годов прошлого века Р. Е. Гукасян разработал теорию «Воля, интерес и мировые соглашения»⁴⁰, в которой обосновал вариативность содержания мировых соглашений, не ограниченную взаимными уступками сторон. В административном судопроизводстве, к сожалению, поставлен «ограничитель» на возможность завершения дела соглашением о примирении, поскольку ч. 1 ст. 137 КАС РФ допускает соглашение о примирении только на основе взаимных уступок, что практически почти полностью исключает возможность их заключения с учетом специфики публичных правоотношений⁴¹.

Перечислять все, что позволит достигнуть совершенного правового регулирования административного судопроизводства, невозможно, пора ограничить свои рассуждения. Кроме того, по всем вопросам всегда есть альтернативные точки зрения, но именно это и движет не только теорию, но также законодательство и практику.

В завершение необходимо вернуться к основной теме — защите публичного интереса. Определение, данное Ю. А. Тихомировым, что публичные — это «общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовывать частные интересы, а с другой — обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом»⁴², как нельзя лучше отражает то, что публичные интересы присутствуют не только в отношениях, связанных с осуществлением власти и управления, а также и в тех, которые принято относить к системе частного права. Представляется, что в зависимости от того, какие интересы — частные или публичные — преобладают в определенных правоотношениях, должен применяться различный судебный порядок их защиты. Не пытаясь перечислить все правоотношения с преобладанием публичного интереса, ограничимся некоторыми из них. Прежде всего вспомним перечень дел из письма Верховного Суда РФ: об оспаривании зарегистрированных прав на недвижимое имущество, о признании незаконным отказа в заключении трудового договора, о признании недействительным результатов конкурса на замещение должности государственной гражданской службы, о признании незаконными предписаний государственной инспекции труда — ведь не случайно возникли сомнения о виде судопроизводства для рассмотрения этих дел. Добавим к этому перечню споры, возникающие из правоотношений в сфере образования, а также дела, связанные с применением ст. 169 Гражданского кодекса РФ, дела в соответствии с гл. 22.2 ГПК РФ, которые как-то присоединили к исковому производству, а также лишение родительских прав и другие, связанные с защитой прав детей. Особенности перечисленных дел (и еще многих не названных) наводят на мысль о создании в рамках гражданского процесса производства по делам о защите публичных интересов. Исковое производство на основе чистой состязательности не обеспечивает эффективную защиту прав в отношениях с преобладанием публичного интереса. И хотя это предложение большинству покажется «хлестаковщиной», возможно, есть необходимость в его исследовании. Многое из того, что еще лет пятьдесят казалось нереальным, сегодня стало законным, а то, что долгие десятилетия было привычным, полностью исчезло.

Очерк 2. ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ВИД СУДОПРОИЗВОДСТВА: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИЛИ ГРАЖДАНСКОЕ

А. В. Ивкова

Процессуальное законодательство исходит из недопустимости смешения правил различных видов судопроизводства в одном судебном процессе.

Дела частноправового характера рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, а дела из публичных правоотношений — в порядке административного судопроизводства.

В соответствии с абзацем первым ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) суды в порядке, предусмотренном названным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений⁴³.

Частью 4 ст. 1 КАС РФ предусмотрено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном данным кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции⁴⁴.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», в абзацах первом — третьем п. 1, разъяснено, что, исходя из закрепленного ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и в соответствии со ст. 1 КАС РФ, суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений: о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (ч. 1 и 2 ст. 1 КАС РФ); связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (ч. 1 и 3 ст. 1 КАС РФ)⁴⁵.

К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другим участникам.

В КАС РФ достаточно четко сформулированы отдельные категории дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства (ст. 1). Это дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, о прекращении деятельности средств массовой информации, о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные помещения для лиц, подлежащих депортации или реадмиссии, о принудительном помещении в психиатрический стационар или в противотуберкулезную медицинскую организацию, о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок и др.

Вместе с тем имеют место нормы недостаточно определенного содержания в отношении основной для данного вида судопроизводства категории дел об оспаривании действий (бездействия) или решений субъектов публичной власти, которые до настоящего времени вызывают вопросы у правоприменителей.

С учетом того, что гражданские права и обязанности могут возникать в числе прочего и из правоприменительных актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также действий (решений) должностных лиц, встает вопрос о надлежащем процессуальном порядке оспаривания таких актов (действий) в случае, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей.

Так, согласно ч. 4 ст. 1 КАС РФ не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции⁴⁶.

Кроме того, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, требования об обращении взыскания на средства бюджетной системы (ч. 5 ст. 1 КАС РФ).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают: исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений⁴⁷.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда (абзац шестой п. 1)⁴⁸.

Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и законные интересы граждан или организаций, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой. Из-за того, как разрешается данный вопрос, определяется процессуальный закон, подлежащий применению, между сторонами соответствующим образом распределяется бремя доказывания.

Вместе с тем одна из основных проблем, возникающих на практике, — отсутствие в законе определения или законодательно закрепленных критериев, безусловно позволяющих отграничить дела, носящие публично-правовой характер, от дел частноправового характера.

Е. А. Нефедьев еще в 1908 г. отмечал, что административные дела имеют иные элементы в сравнении с частноправовыми делами: они возникают «между административными лицами и учреждениями, с одной стороны, и частными лицами — с другой, по поводу государственного управления, возникают властеотношения, элементы которых суть: власть на стороне первых и подчинение на стороне вторых»⁴⁹. Д. М. Чечот обращал внимание на важнейшее положение о том, что «участие в споре административного органа само по себе не делает спор административным, так как административные органы могут вступать с соответствующими лицами как в административные, так и в иные (гражданские, трудовые и т. д.) правоотношения»⁵⁰.

Верховный Суд Российской Федерации предлагает разграничить предмет регулирования ГПК РФ и КАС РФ на основании таких критериев, как субъектный состав и характер спора⁵¹.

Разъяснения по вопросам, возникающим в судебной практике относительно применения процессуальных норм, определяющих вид судопроизводства (административное или гражданское), содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», от 28 июня 2022 г. «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абз. 4 п. 1 Постановления от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику⁵².

В связи с этим основными критериями определения рассмотрения спора в гражданском либо административном порядке являются субъектный состав и характер спора, применяемые в совокупности.

При определении вида судопроизводства следует разграничивать характер правоотношений (публичные или непубличные), характеризующихся равенством/неравенством участников и наличием предусмотренной законом обязанности одной стороны — гражданина, организации — подчиниться властному решению другой стороны — представителю властного субъекта. Также необходимо учитывать последствия, к которым приводят споры о признании соответствующих решений, действий (бездействия), актов и т. п. недействительными (возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей).

Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (подача заявления в порядке административного судопроизводства или искового заявления), что, в целом, согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 11 ноября 2014 г. № 28-П⁵³, о том, что институциональные и процедурные условия осуществления права на доступ к механизмам правосудия должны не только предотвращать неоправданные задержки при рассмотрении дел, но и отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения.

Несмотря на то, каким образом истец заявляет требования в порядке административного судопроизводства либо гражданского, суд, исходя из их содержания, не лишен возможности самостоятельно определить вид судопроизводства и решить вопрос о принятии заявления в ином порядке, если не имеется иных препятствий (например, соблюдены ли правила подсудности и т. д.) для разрешения требований в том же суде.

Приведенная позиция также согласуется с положениями правового регулирования, установленного ст. 16.1 КАС РФ и 33.1 ГПК РФ.

Согласно положениям ч. 2–4 ст. 16.1 КАС РФ при предъявлении в суд искового заявления, содержащего несколько требований, одни из которых подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие — по правилам гражданского судопроизводства, если их раздельное рассмотрение возможно, судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Если иные предъявленные в суд требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов.

Если иные предъявленные в суд требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, не подсудны данному суду, судья возвращает исковое заявление в части таких требований в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 названного Кодекса⁵⁴.

В случае невозможности разделения частно- и публично-правовых требований, объединенных в одном исковом заявлении, дело подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства; по некоторым категориям административных дел установлен прямой запрет на объединение разнородных требований (ст. 16.1 КАС РФ, ст. 33.1 ГПК РФ, п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36, п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50).

Установив в ходе производства по делу, что дело подлежит рассмотрению в порядке гражданского (административного) судопроизводства, суд вправе вынести определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского (административного) судопроизводства, что может служить основанием для передачи дела в судебную коллегию по гражданским (административным) делам в судах апелляционной и кассационной инстанций (ч. 5 ст. 16.1 КАС РФ, ч. 3 ст. 33.1 ГПК РФ) либо другому судье, специализирующемуся на гражданских или административных делах, в суде первой инстанции.

Таким образом, не только в первой инстанции, но и в апелляционной, и в кассационной инстанциях дело, рассмотренное в первой инстанции, к примеру, по правилам КАС РФ, может рассматриваться далее по правилам ГПК РФ.

Следует отметить, что определение о переходе к рассмотрению дела в ином порядке судопроизводства не подлежит обжалованию, данное определение не исключает дальнейшее движение дела, возможность подачи частной жалобы на данное определение законом не предусмотрена (кассационные определения Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 сентября 2020 г. № 88а-19262/2020⁵⁵, от 21 января 2021 г. № 88а-305/2021⁵⁶, от 29 апреля 2021 г. № 88а-10609/2021⁵⁷).

Само по себе рассмотрение судом дела с нарушением закона, определяющего вид судопроизводства, в силу норм действующего процессуального законодательства основанием для отмены решения суда не является (определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2021 г. № 88-23425/2021⁵⁸).

В настоящее время проблема разграничения норм процессуального законодательства, определяющих вид судопроизводства (административное или гражданское), остается актуальной, приведенные выше разъяснения Верховного Суда РФ в полной мере проблему, возникающую у судов и лиц, участвующих в рассмотрении судебных споров, при выборе процедуры защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов не разрешили, в связи с чем суды, как правило, в спорных ситуациях руководствуются отдельными позициями Верховного Суда РФ, высказанными при рассмотрении конкретных дел.

Очерк 3. О ПРАКТИКЕ НИВЕЛИРОВАНИЯ ЗАЩИТЫ НАРУШЕННЫХ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПУТЕМ ФОРМАЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЯ

Д. А. Иванов

Согласно разъяснениям Верховного Суда РФ, содержащимся в постановлении Пленума от 28 июня 2022 г. № 21, суд, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении, вправе указать административному ответчику, наделенному публичными полномочиями, на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений⁵⁹.

Между тем из п. 62 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» следует, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом⁶⁰.

При таком положении в среде правоприменителей достаточно распространенной является выражаемая в процессуальных обращениях и судебных заседаниях по административным делам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ, позиция относительно компетенции суда в рамках рассмотрения названных дел и пределов их рассмотрения, выражающаяся обобщенно в том, что суд не подменяет собой государственные органы, не осуществляет властно-публичные функции, этим органам свойственные.

Представляется, что названная позиция зачастую не учитывает одну из задач административного производства, а именно необходимость защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Интересным в данном контексте является Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2022 г. № 55-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации и пунктов 7, 42, 47, 51 и 52 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом в связи с жалобой граждан А. Г. Брюханова и Н. В. Брюхановой».

Как усматривается из текста постановления, названным гражданам принадлежит на праве собственности жилое помещение в одной из деревень Иркутской области, которое пострадало в связи с паводком. Поскольку данный паводок был признан чрезвычайной ситуацией федерального характера, Правительство Иркутской области предусмотрело предоставление социальных выплат пострадавшим гражданам на приобретение или строительство жилого помещения либо на его капитальный ремонт. Дом, где расположена квартира заявителей, находился в границах подтопленных (затопленных) зон⁶¹.

Согласно Положению о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47, оценка и обследование помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания, многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляются межведомственной комиссией, которая компетентна признать помещение непригодным для проживания⁶².

Брюханова Н. В. обратилась с заявлением об оценке ее квартиры в такую комиссию, заключением которой был сделан вывод об отсутствии оснований для признания дома, где расположена квартира заявителя, аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Распоряжением администрации муниципального образования квартира Брюхановых была признана подлежащей капитальному ремонту, им оформлено свидетельство о праве на социальную выплату для капитального ремонта жилого помещения на сумму 462 000 рублей.

Считая, что принадлежащее им жилое помещение не подлежит восстановлению, заявители решили отказаться от свидетельства и обратились с административным иском в Чунский районный суд Иркутской области, решением которого от 18 ноября 2019 г. их требования удовлетворены частично: распоряжение в части признания необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ в квартире признано незаконным; суд обязал межведомственную комиссию оценить жилое помещение на соответствие установленным требованиям.

Основываясь на результатах обследования дома, комиссия подготовила новое заключение, а администрацией было вновь издано распоряжение, которыми квартира Брюхановых вновь признана отвечающей требованиям, предъявляемым к жилому помещению, пригодной для проживания и подлежащей капитальному ремонту.

Заявители вновь обратились в суд с требованиями о признании указанных актов незаконными, а жилого помещения — непригодным для проживания, об обязании ответчика включить помещение в перечень подлежащих сносу, о признании за ними права на социальную выплату для приобретения жилого помещения. Решением Чунского районного суда от 11 февраля 2020 г. требования удовлетворены: суд признал квартиру заявителей непригодной для проживания и утраченной в результате паводка, обязал ответчика издать распоряжение о признании ее непригодной для проживания в течение 5 рабочих дней со дня обращения решения суда к исполнению, а также признал право на получение социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. Апелляционным определением Иркутского областного суда от 9 ноября 2020 г. решение нижестоящего суда отменено в части признания квартиры заявителей непригодной для проживания и их права на получение социальной выплаты. Вместе с тем суд второй инстанции счел оспоренные заключение комиссии и распоряжение администрации незаконными и возложил на комиссию обязанность в течение 45 дней со дня вынесения определения рассмотреть вопрос о пригодности (непригодности) помещения для постоянного проживания и принять соответствующее решение. Вышестоящие суды подтвердили правомерность выводов суда второй инстанции и оставили определение без изменения, указав, что вопрос о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания отнесен к исключительной компетенции межведомственной комиссии.

Комиссией во исполнение апелляционного определения подготовлено заключение, а администрацией издано распоряжение, которым квартира заявителей вновь признана подлежащей капитальному ремонту.

По иску Брюхановых вновь было возбуждено административное дело, в ходе рассмотрения которого была назначена судебная строительно-техническая экспертиза, по результатам которой реконструкция жилого дома в целом была признана возможной, однако реконструкция помещения, принадлежащего заявителям, экономически и технически нецелесообразна, эффективнее применить снос этого помещения с сохранением оставшегося. Решением Чунского районного суда от 28 июля 2021 г. комиссия вновь была обязана провести оценку помещения в соответствии с действующим законодательством в течение месяца.

В последующем квартира заявителей еще дважды была признана пригодной для проживания, а соответствующие акты межведомственной комиссии и администрации муниципального образования — незаконными.

На момент принятия Конституционным Судом РФ названного выше постановления имелось очередное заключение о том, что квартира заявителей подлежит капитальному ремонту.

В итоге заявители пришли к мнению, что правоприменительная практика исключает признание жилого помещения непригодным для проживания непосредственно на основании судебного решения, а уполномоченные административные органы могут рассматривать соответствующий вопрос неограниченное количество раз.

Допустимо предположить, что и по результатам рассмотрения указанных выше многочисленных административных дел заявители не сочли свои права, свободы и законные интересы защищенными надлежащим образом.

По результатам рассмотрения жалобы Брюхановых Конституционный Суд РФ отметил, что в судебной практике не исключено такое понимание оспариваемых заявителями положений, когда суд, признав решение межведомственной комиссии незаконным, вправе — не предрешая существа решения, которое будет ею принято по итогам рассмотрения вопроса о признании помещения непригодным для проживания, — лишь