Гармонизация правового регулирования в Российской Федерации и в Итальянской Республике
(результаты эмпирического анализа актуальных проблем)

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора  
М. А. Егоровой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34.07(470+571+450)

ББК 67.0(2Рос+4Ита)

Г20

Монография серии «Актуальные проблемы зарубежного и российского права».

Под общей редакцией профессора кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Председателя комиссии по международным делам и научному сотрудничеству и директора Международного научно-образовательного центра сравнительного правоведения Московского отделения Ассоциации юристов России, члена Российского совета по международным делам (РСМД), доктора юридических наук, профессора М. А. Егоровой.

Рецензенты:
Толстопятенко Г. П., первый проректор Московского государственного института международных отношений (университета) МИД РФ (МГИМО), доктор юридических наук, профессор (Россия);
Евгенио Д,Орио, генеральный директор Исследовательского центра биокриминалистики, профессор кафедры судебной биологии Неаполитанского университета «Федерико II» (Италия);
Джузеппе Ди Дженио, доцент кафедры публичного сравнительного права факультета права Университета Салерно (Италия).

Монография посвящена вопросам гармонизации правового регулирования в новых условиях экономического и технологического развития. Авторы – известные ученые России и Италии в различных отраслях права. В работе подробно рассмотрены проблемы международного сотрудничества и стратегического партнерства, а также интеграции устойчивого развития в законодательство России и Италии. Особое внимание уделено инновационным направлениям правового регулирования, включая адаптацию законодательства в период пандемии коронавируса, внедрение цифровых технологий в практическую юриспруденцию, совершенствование системы публичной власти и правопорядка в России и Италии.

Книга подготовлена авторами по итогам международных научных мероприятий, прошедших в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в рамках IV Международного юридического форума «Современные проблемы права и экономики в Европе и Азии», который состоялся 12–15 сентября 2021 г., и Зимней школы зарубежного права «Право и социальное государство в условиях глобальных климатических изменений», которая состоялась 19–20 января 2022 г.

Законодательство приведено по состоянию на 14 июня 2022 г.

Предназначена для юристов, занимающихся законотворческой деятельностью, правоприменителей, судей, адвокатов, а также студентов юридических вузов, интересующихся проблемами права России и Италии.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 34.07(470+571+450)

ББК 67.0(2Рос+4Ита)

© Егорова М. А., введение, 2022

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2023

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ

Кашкин Сергей Юрьевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Пономарева Дарья Владимировна — кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой практической юриспруденции Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Челышева Наталия Юрьевна — кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Уральского института управления (филиала) РАНХиГС при Президенте РФ.

Засемкова Олеся Федоровна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного частного права, доцент кафедры правового моделирования Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Пирцхалава Хатиа Давидовна — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ

Андреа Туччи — профессор банковского права Университета Фоджи (Италия) (гл. 4 § 2).

Арзуманова Лана Львовна — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 3 § 1 совместно с Е. Ю. Грачевой).

Грачева Елена Юрьевна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 3 § 1 совместно с Л. Л. Арзумановой).

Губин Александр Михайлович — кандидат юридических наук, заведующий кафедрой управления и экономики Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 4 § 5).

Даниэла Фисичелла — доктор международного права, преподаватель международного права и права ЕС в Университете Катании, факультет политических и социальных наук (DSPS) (Италия) (гл. 1 § 3 совместно с М. А. Егоровой, О. В. Кожевиной, А. С. Молчановой).

Джованни Молло — кандидат юридических наук, доцент кафедры ценных бумаг и регулирования банковской деятельности Итальянской комиссии по надзору за рынком ценных бумаг и биржам (CONSOB) (гл. 2 § 1).

Егорова Мария Александровна — сопрезидент Международного союза юристов и экономистов Франции, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Председатель комиссии по международным делам и научному сотрудничеству и директор Международного научно-образовательного центра сравнительного правоведения Московского отделения Ассоциации юристов России, член Российского совета по международным делам (РСМД), доктор юридических наук, профессор (гл. 1 § 3 совместно с Даниэлой Фисичеллой, О. В. Кожевиной, А. С. Молчановой; гл. 5 § 1 совместно с Марчелло Д’Апонте и А. С. Молчановой).

Елена Фокарачи — студентка магистратуры Римского университета Сапиенца (Италия) (гл. 3 § 3).

Кожевина Ольга Владимировна — доктор экономических наук, профессор Московского государственного технического университета имени им. Н. Э. Баумана (Национальный исследовательский университет) (гл. 1 § 3 совместно с М. А. Егоровой, Даниэлой Фисичеллой, А. С. Молчановой; гл. 3 § 4).

Лютов Никита Леонидович — доктор юридических наук, профессор, ассоциированный профессор Университета КАЗГЮУ имени М. С. Нарикбаева (Казахстан), экстраординарный профессор Северо-Западного университета (ЮАР) (гл. 5 § 2).

Марио Антинуччи — профессор уголовного процесса факультета юридических, философских и экономических исследований Римского университета Сапиенца, адвокат по уголовным делам Верховного суда в Риме (Италия) (гл. 1 § 2).

Марко Ричери — генеральный секретарь Европейского института политических, экономических и социальных исследований (Италия) (гл. 1 § 1).

Марчелло Д’Апонте — доктор юридических наук, профессор трудового права Неаполитанского университета Федерико II (гл. 5 § 1 совместно с М. А. Егоровой и А. С. Молчановой).

Молчанова Анастасия Сергеевна — магистрант кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 1 § 3 совместно с М. А. Егоровой, Даниэлой Фисичеллой, О. В. Кожевиной; гл. 5 § 1 совместно с М. А. Егоровой и Марчелло Д’Апонте).

Митрофанова Ирина Александровна — методист Нотариальной палаты Волгоградской области (гл. 4 § 3).

Поляков Максим Михайлович — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 2 § 3).

Рафаэль Ленер — профессор права финансовых рынков и коммерческого права юридического факультета Римского университета Тор Вергата (Италия) (гл. 4 § 1).

Сальваторе Меззанотте — кандидат юридических наук, профессор экономического права Университета Габриэле Д’Аннунци Кьети и Пескара, адвокат (Италия) (гл. 3 § 2).

Соловьев Андрей Александрович — доктор юридических наук, доцент, заместитель председателя Арбитражного суда Московской области, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 2 § 2).

Фабио Коппола — аспирант Университета Терамо, стажер адвокатского бюро Improda, вице-президент AIO Blockchain Org (гл. 4 § 4).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Дорогие друзья!

От имени Российского центра науки и культуры в Риме рада приветствовать всех, кто сейчас держит в руках эту монографию — результат труда выдающихся ученых России и Италии в различных областях права. Отношения между нашими странами имеют богатую многовековую историю и отмечены глубокой общностью культурного и духовного наследия. К тому же, системы права России и Италии — одни из старейших в мире и, безусловно, интересны в плане сравнения конституционно-правовых доктрин.

Российский центр науки и культуры в Риме или, как его сейчас называют, Русский дом работает в Италии с 2011 года и вносит свою лепту в сохранение и укрепление двусторонних связей между нашими странами и народами. Итальянцы традиционно расположены к России: любят русскую культуру, тянутся к познанию загадочной «русской души», испытывают искреннее уважение к достижениям российской науки и традициям, а россияне отвечают им взаимностью. И даже в самые сложные периоды политических разногласий межличностный и профессиональный диалог между Россией и Италией никогда не прерывался. Данная монография, посвященная различным аспектам правового регулирования России и Италии — еще одно тому доказательство.

Деятельность Русского дома не ограничивается исключительно сферой культуры: организацией выставок, концертов и кинопоказов. За годы своего существования Русский дом внес существенный вклад в содействие международному сотрудничеству и созданию благоприятного климата для взаимодействия экспертов в различных областях. Рады отметить, что мы не раз принимали на своей площадке и тех, кто участвовал в создании этого сборника, а также активно способствовали организации различных научно-практических конференций, которые за прошедшие два года переместились преимущественно в виртуальное пространство — в соответствии с требованиями времени и новыми вызовами, которые привнесла в нашу жизнь пандемия коронавируса. Однако жизнь также продемонстрировала, что в новых условиях всеобщей цифровизации и перехода в онлайн — никакая пандемия и даже закрытие границ — не способны остановить диалог, при наличии желания его продолжать.

Приятно осознавать, что результатом многочисленных дискуссий, в том числе и онлайн, и кропотливой работы экспертов двух стран стала эта монография, где подробно рассмотрены актуальные проблемы современного права, развития законодательств наших двух стран, итоги обмена опытом нормативного правового регулирования финансово-экономических отношений, инвестиционной и торговой деятельности. Наши страны плодотворно сотрудничают друг с другом в правовой сфере и имеют богатое наследие юридической взаимной помощи. Одной из важнейших площадок для подобного сотрудничества, безусловно, является Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Пройдя путь различных преобразований, академия стала одним из ведущих и крупнейших вузов России, дающих качественное и современное образование. Сохраняя традиции предшественников, академия открыта и новым идеям, активно расширяет горизонты международного сотрудничества.

В условиях глобального геополитического кризиса и перестройки системы международных отношений, которыми отмечен 2022 год, подобное взаимодействие становится особенно актуальным.

Специалисты четко понимают, что правовое сотрудничество между нашими странами не ограничивается днем сегодняшним и геополитическим моментом, а те социально-экономические вызовы, которые встают перед нашими странами, нуждаются в совместных решениях, которые заведомо будут более эффективными при наличии международного взаимодействия. Данная монография без сомнения поможет внести свой вклад в сохранение существующих связей между Россией и Италией в столь сложный период. И я благодарю всех экспертов, ученых и аналитиков, которые вложились в этот труд, чтобы обменяться опытом в рамках сотрудничества, которое продолжается, несмотря ни на что.

Руководитель Российского центра науки и культуры
в Риме Федерального агентства по делам
Содружества Независимых Государств, соотечественников,
проживающих за рубежом, и по международному
гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество)
Дария Алексеевна Пушкова

ВВЕДЕНИЕ

Отношения России и Италии имеют многовековую историю. В первую очередь это касается торгово-экономических и культурных связей. Взаимные интересы и традиционно дружественное восприятие друг друга .

История партнерства уходит в далекое прошлое. На протяжении многих лет оно носило привилегированный̆ характер. В 2004 г. Россия и Италия отмечали 500-летний юбилей установления дипломатических отношений, которые начались с приезда в Московскую Русь Аристотеля Фиораванти. В этот период итальянские мастера служили великокняжескому двору. Русская власть знакомилась с достижениями итальянской культуры и выстраивала взаимополезное сотрудничество.

Более активное узнавание Италии началось в эпоху Петра I. Италия была одной из важнейших точек в географии путешествий в петровское время. Русские дипломаты посещали Рим, Флоренцию, Мальту, а молодые русские дворяне направлялись на учебу — медицину изучали в Падуе, морское дело — в Венеции.

В 1862 г. Россия одной из первых признала Итальянское королевство после объединения Италии в 1861 г. Последовавшее в 1863 г. подписание русско-итальянского торгового договора способствовало укреплению и развитию политических отношений. В 1876 г. дипломатические миссии двух стран в Санкт-Петербурге и Риме были преобразованы в посольства. Политико-правовую основу отношений между Российской Федерацией и Итальянской̆ Республикой составляют Договор 1994 г. (ратифицирован в 1997 г.) и План действий в отношениях между Российской Федерацией и Итальянской Республикой 1998 г.

В документах подчеркивается, что Россия и Италия будут развивать всесторонние отношения, поддерживая при этом постоянный многоуровневый диалог. Основные направления сотрудничества: политическое, экономико-финансовое, промышленное, научно-техническое, а также взаимодействие в области культуры и гуманитарной сфере. Сейчас между странами подписано более 30 договоров и соглашений, которые обеспечивают экономическое и торговое сотрудничество. Есть много секторальных соглашений, которые касаются налогового и таможенного сотрудничества, валютного и финансового контроля, взаимодействия малого и среднего бизнеса. Тщательно проработаны отношения в культурной, правовой, в частности в области борьбы с преступностью, и социальной сферах.

Одним из важнейших способов ведения диалога между двумя странами является взаимодействие между главами государств. В 2004 г. по инициативе Президента России В.В. Путина и премьер-министра Италии С. Берлускони был основан Форум-диалог гражданских обществ. В рамках форума проходят встречи, на которых обсуждаются темы экономики, права, культуры и социальных связей двух государств.

Укреплению культурных связей способствует проведение «перекрестных» годов туризма и культуры, а также молодежных студенческих обменов. В 2011 г. в России прошел Год итальянской культуры и итальянского языка, а в Италии — русской культуры и языка. Одной из первых европейских стран, с которыми Россия провела год туризма, была Италия.

На развитие взаимополезных связей серьезное влияние оказало открытие в Риме Российского центра науки и культуры (РЦНК) в историческом дворце XVII в. Сантакроче вблизи знаменитой площади Кампо-дей-Фиори. Узнать культуру России итальянцы могут прямо в РЦНК. Здесь расположился виртуальный филиал Государственного Русского музея и действует интерактивный проект Государственного музея изобразительных искусств имени Пушкина, с помощью которого можно познакомиться с его коллекцией.

В целях развития научного сотрудничества особое внимание было уделено молодежным и студенческим обменам. Так, в Риме прошел Международный студенческий форум. Фонд «Русский мир» выступил инициатором создания Центра российских исследований в Римском университете Сапиенца. В его совет вошли российские и итальянские ученые, профессора, руководители университетов, готовые развивать двустороннее партнерство, интенсифицировать научные и студенческие обмены. Центр в качестве координирующей структуры будет нести ответственность за исполнение соглашений, подписанных Университетом Сапиенца с ведущими российскими вузами. На сегодняшний день таких соглашений о сотрудничестве насчитывается более 25. Центры «Русского мира» появились также в Пизе и Венеции.

Верона стала площадкой для проведения Российско-итальянского форума по модернизации и инновациям. Эксперты встречались там, чтобы найти наиболее эффективные пути развития сотрудничества в области инноваций как на межгосударственном уровне, так и на уровне национальных исследовательских центров и университетов. Результатом стали новые коммуникационные и экспертные площадки для продвижения гуманитарного сотрудничества.

Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА) также взаимодействует с итальянскими университетами, учеными и студентами. Партнерами университета стали международная ассоциация «Сириус Глобал» — академическая дипломатия (SIRIUS GLOBAL — AcademicDiplomacy 4.0), Неаполитанский университет имени Фридриха II и Институт политических, экологических и социальных исследований EURISPES. Ежегодно в научных мероприятиях, проводимых Университетом имени О. Е. Кутафина, участвуют известные юристы и ученые из Италии, которые глубоко анализируют взаимодействие в сфере права двух стран, ищут новые пути активизации отношений и обмениваются опытом с российскими коллегами. С Римским университетом Сапиенца и Университетом Кампании Луиджи Ванвителли подписаны соглашение об общекультурном и научном сотрудничестве и Меморандум о взаимопонимании.

Представленная монография готовилась в течение трех лет важными представителями российской и итальянской юридических школ. Она стала итогом исследования теоретических и практических вопросов гармонизации правового регулирования в Российской Федерации и Итальянской Республике в новых экономических и технологических условиях.

Монография базируется на сравнительно-правовом исследовании, что позволило комплексно и системно обосновать наиболее приоритетные направления развития законодательства и гармонизации правового регулирования в России и Италии с учетом тенденций национальной экономики.

Искренне надеюсь, что идеи, изложенные в монографии, послужат базисом для дальнейших совместных международных исследований ученых-юристов России и Италии по актуальным вопросам гармонизации права, а также будут полезны специалистам, осуществляющим законотворческую и правоприменительную деятельность.

С наилучшими пожеланиями,
профессор кафедры конкурентного права
Московского государственного юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
Председатель комиссии по международным делам
и научному сотрудничеству и директор Международного
научно-образовательного центра сравнительного правоведения
Московского отделения Ассоциации юристов России,
член Российского совета по международным делам (РСМД),
доктор юридических наук, профессор
Мария Александровна Егорова

Глава 1.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Марко Ричери

§ 1. Наука и ее вклад в национальные планы устойчивого развития. Планы РФ и Италии

Вступление

С началом 2021 г. мы вступили в период, который Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш назвал Десятилетием действий¹, т. е. период, когда необходимо максимально ускорить выполнение обязательств государственными учреждениями, экономическими операторами и гражданским обществом для достижения Целей устойчивого развития, которые были указаны в Повестке дня на период до 2030 г.

Обязательство по активизации усилий в этом направлении были приняты государствами на министерской встрече, состоявшейся 14–16 июля 2020 г. в рамках Политического форума высокого уровня (ПФВУ) под эгидой Экономического и социального совета — ЭКОСОС².

По данному случаю, Генеральный секретарь ООН подчеркнул, что в целом, действия по достижению целей к 2030 г. пока не продвигаются с той скоростью и в тех масштабах, которые необходимы, хотя, во многих областях достигнут значительный прогресс, и поэтому необходимо начать десятилетие амбициозных действий.

В сентябре 2019 г. Генеральный секретарь ООН призвал все слои общества мобилизовать усилия для проведения действий на трех уровнях: глобальные действия для обеспечения большего лидерства, большего объема ресурсов и более разумных решений для достижения целей устойчивого развития; местные действия по внедрению необходимых преобразований в политику, бюджеты, институты и нормативно-правовую базу правительств, городов и местных органов власти; и действия людей, в том числе молодежи, гражданского общества, СМИ, частного сектора, профсоюзов, научных кругов и других заинтересованных сторон, для создания неудержимого движения, добивающегося необходимых преобразований³.

1.Вклад науки в смягчение глобальных противоречий

Рамки обязательств, официально принятые главами государств и правительств в рамках Организации Объединенных Наций, закреплены в четких документах политических директив и стратегических программ, которые объективно придали новый широкомасштабный импульс действиям по обеспечению устойчивости. Это важный элемент для размышления, поскольку если, с одной стороны, выполнение этих общих обязательств может породить новые формы конкуренции между различными региональными и секторальными реалиями и способствовать перестройке условий глобального развития. С другой стороны, обращение к общей платформе для развития устойчивости может стать возможностью для продвижения новых форм противостояния, встреч, сотрудничества, партнерства на основе лучших практик, инициированных и продвигаемых отдельными государствами и соответствующими координационными органами, как на территориях, так и в экономическом и производственном секторах. «В этом стремлениик устойчивости развития, — говорится в п. 14 Политической декларации, одобренной главами государств и правительств на Генеральной Ассамблее ООН 15 октября 2019 г., — мы должны объединить прочные партнерские отношения между правительствами всех уровней и со всеми соответствующими заинтересованными сторонами, включая гражданское общество, частный сектор, научные круги и молодежь»⁴.

Таким образом, в начале нынешнего десятилетия мы наблюдаем двойственную, очень противоречивую международную ситуацию, поскольку она характеризуется ростом напряженности, новыми формами конкуренции и конфликтами в геополитической и геоэкономической областях. Кроме того, видны процессы, которые, по широко распространенному мнению, должны привести к возникновению новой международной многополярной системы. Но в то же время это ситуация продолжает создавать большие возможности для сотрудничества, в частности, с научным сообществом, приверженным решению больших проблем, связанных со структурными изменениями, происходящими во всем мире и в обществах. Более того, по этому поводу можно вспомнить, что главы государств и правительств с самого начала признали фундаментальный вклад научного мира в поиске наиболее подходящих решений для построения новой модели развития, ориентированной на принципах устойчивости. Утвердив Повестку дня на период до 2030 г., они также одобрили конкретную программу SPI — Science-Policy Interface⁵, в качестве структурной платформы для своей политики, программ и действий. Таким образом, с помощью данной инициативы ООН создала полезный инструмент для систематического сбора многочисленной информации, исследований, учений и оценок по наиболее важным вопросам, которые в настоящее время разбросаны в тысяче ситуаций, не связанных друг с другом. В то же время это полезный инструмент для продвижения конфронтации и регулярного и систематического диалога между учеными и политиками. Очевидно, что отношения между наукой и политикой, как они определены в рамках данной Interface-SPI инициативы, являются не линейными, а круговыми в том смысле, что каждый из участников играет определенную роль. Наука в любом случае является одним из участников политического процесса. Она должна работать вместе и наряду с другими участниками этого процесса. Дополнительные признаки, необходимые и полезные для наилучшего обслуживания, которое наука может оказать международному сообществу, были четко определены Научно-консультативным советом Генерального секретаря ООН вследующих терминах: наука должна хорошо «учитывать свою социальную ответственность» (т. е. она должна направлять свои усилия в соответствии с конкретными ценностями и социальными целями); наука должна содействовать желаемым инновационным процессам, обеспечивая, чтобы такие процессы в любом случае оставались «этически приемлемыми, устойчивыми, социально желательными»⁶.

2. Великие процессы перемен: мегатенденции

Общие обязательства государств по устойчивому развитию наряду с первостепенной ролью и задачами находят свое обоснование в характере изменений, происходящих в течение некоторого времени на глобальном уровне, структурных и не только циклических изменениях, которые оказывают глубокое влияние на обществе.

Термин «структурный кризис» широко упоминается и повторяется в политических выступлениях, в экспертных анализах, в сообщениях СМИ. Но, если мы хотим выйти за рамки риторики, мы должны спросить себя: что на самом деле подразумевает этот термин?

Чтобы найти правдоподобный ответ, необходимо, прежде всего, понять, что структурные кризисы по своей природе всегда означают глубокий разрыв с ситуациями прошлого, древнего и недавнего. Столкнувшись со структурным кризисом, научный мир, анализ экспертов, оценки государственных и частных операторов могут дать весьма правдоподобные объяснения причин, его обусловивших; но на самом деле они практически не в состоянии предсказать, как такой кризис преодолеть и, прежде всего, какую новую ситуацию он сможет породить. Это связано с тем, что в структурном кризисе существует множество необъяснимых переменных самой разнообразной природы, которые взаимодействуют друг с другом, создавая новые и совершенно неожиданные ситуации.

В этих условиях только восстановление междисциплинарного и системного подхода, только согласованный вклад самых разных научных дисциплин может помочь хотя бы правильно понять и оценить эти эволюционные процессы структурного характера; ведь перерегулирование системы предполагает восстановление нового порядка отношений между различными факторами, интересами, субъектами, которые выражают совершенно новые требования по сравнению со старыми. Только политика в таких случаях может справиться с этой задачей, может распознать, представить и попытаться перекомпоновать все эти элементы в новом равновесии, на основе другой и более адекватной интерпретации ценностей и правил, которые регулируют гражданское сосуществование общества.

Среди факторов, определяющих структурные изменения данного исторического этапа, научное сообщество и лица, принимающие государственные решения, сходятся в определении некоторых общих и широко распространенных процессов, оказывающих глубокое влияние на наши общества, на глобальные геополитические и геоэкономические активы; эти процессы принято называть мегатрендами — великими трансформационными тенденциями. Основных мегатрендов — четыре:

1. Цифровая революция, которая является источником амбивалентных и противоречивых эффектов.

Это связано с огромными преимуществами, которые она дает для прогресса человечества, но также с разрушительными негативными эффектами в мире экономики и труда, в отношении поведения людей и их обществ, общей безопасности.

Возникает необходимость принятия реальных цифровых кодексов этики для обязательных, срочных корректирующих действий.

2. Изменение климата с ущербом, который считается необратимым для баланса между человеком и природой, оказывающее глубокое влияние на условия жизни и развития населения и территорий.

3. Демографические изменения с широко распространенными тенденциями старения населения, растущим дисбалансом рождаемости, увеличением продолжительности жизни, изменением баланса между молодыми и пожилыми, между активным и неактивным населением оказывают глубокое негативное воздействие на системы социальной помощи, организацию труда, уровень занятости, миграционные потоки.

4. Экономические и социальные дисбалансы, которые растут и становятся все более распространенными в наших обществах, между социальными группами и территориями, в плане распределения доходов, безопасности и возможностей трудоустройства и социального обеспечения. Это процессы, которые лежат в основе бедности и все более усиливают риски бедности, экономической, социальной и экзистенциальной ненадежности, которая побуждает людей, особенно молодых, пересматривать жизненные ценности, дистанцироваться от общественной жизни, развивать чувство социальной несправедливости, восприятия и переживания, отражающиеся также в динамике политической жизни и демократических практиках общества.

Текущие процессы глобализации связаны с появлением этих мегатрендов, с их положительными и отрицательными последствиями для геополитических и геоэкономических активов: a) в отношениях между регионами и государствами, связанными с новыми формами конкуренции и конфронтации; b) в динамике инвестиций и производственных процессов, связанных с организацией новых цепочек создания стоимости; c) в коммуникации, которая объединяет народы и отдельных людей, но в то же время изолирует их в новых сообществах и социальных сетях, находящихся под контролем того, что было определено ЮНЕСКО-ИФАП как новый «капитализм наблюдения»⁷ — новая черта нашей эпохи.

3. Научное сообщество и Национальные добровольные планы по устойчивому развитию

Перед лицом этих сложных вызовов, имеющих решающее значение для нашего будущего, научное сообщество, которое вдохновляет своей приверженностью принципам универсальности, по своей природе играет главную роль в определении правдоподобных ответов, как в глобальном масштабе, так и в контексте отдельных государств, например, в продвижении аналогий через национальные границы, укреплении сотрудничества и партнерства. Это ситуация, которая привела к объективному признанию фундаментальной роли того, что обычно определяется как научная дипломатия, которая, по мнению ООН, имеет равную роль с традиционной политической дипломатией. Одна из важнейших областей, где проявляется новая широко признанная роль научного сообщества, касается национальных планов, которые государства разрабатывали и продвигали в последние годы для активизации действий по устойчивому развитию и передавали на рассмотрение Организации Объединенных Наций.

Как известно, реализация Повестки дня ООН на период до 2030 г. в области устойчивого развития предполагает применение механизмов оценки и обзора планов и конкретных результатов, достигнутых государствами в их национальных и региональных контекстах: Добровольный национальный обзор — ДНР. Обзор национальных планов возложен на Политический форум высокого уровня (ПФВУ), который действует под руководством ЭКОСОС и проводит регулярные заседания каждый год, обычно в июле. Как указано в пункте 84 Повестки дня на период до 2030 г., представление национальных планов устойчивого развития для оценки и обзора осуществляется государствами на добровольной основе. Опыт последних лет показал широкое соблюдение этого положения, о чем свидетельствует тот факт, что практически все государства-члены ООН представили свои планы устойчивого развития, которые доступны на официальном сайте ООН⁸.

Оценки и обзоры планов, проводимые Политическим форумом высокого уровня (ПФВУ), направлены на развитие сотрудничества с государствами и оказание им поддержки в определении стратегий, планов и действий, максимально функциональных для достижения целей устойчивого развития. Эти обзоры должны «способствовать обмену опытом, включая успехи, проблемы и извлеченные уроки, для ускорения реализации Повестки дня на период до 2030 года»⁹, укреплять инициативы государственных учреждений и выявлять благоприятные ситуации для поощрения партнерства с участием многих заинтересованных сторон. При рассмотрении планов ПФВУ уважает диверсифицированный подход государств к формулированию и реализации стратегий. Такой подход оправдан большим разнообразием ситуаций, в которых государства действуют. В то же время обеспечение широкой информации о достигнутых результатах предлагает полезные элементы, позволяющие всему международному сообществу оценить степень приверженности и ответственности, которую каждое государство берет на себя для достижения целей Повестки дня 2030. В этой перспективе такое сравнение национальных планов становится возможностью обогатить свое когнитивное наследие и способствовать укреплению каналов сотрудничества между государствами в период значительных структурных изменений. Научное сообщество, как мы уже упоминали, играет фундаментальную роль в разработке этих национальных планов, как органично сотрудничая с государственными органами, так и действуя на международном уровне в поисках решений общих проблем, выходящих далеко за пределы границ самих государств.

Краткая иллюстрация национальных планов, утвержденных и реализуемых в Российской Федерации и Итальянской Республике, позволяет получить четкое представление о Стратегиях устойчивого развития, которым придерживаются эти два государства, о руководящих принципах, политике и системах регулирования процессов развития.

4. Национальный план устойчивого развития Российской Федерации

Национальный план Российской Федерации был представлен в 2020 г.¹⁰ Основные идеи, сопровождающие план, включают в себя, в частности:

a) указание на природу российского государства как многонационального государства всеобщего благосостояния;

б) преемственность приверженности устойчивому развитию с планами, реализуемыми в соответствии с предыдущим документом ООН, касающимся целей тысячелетия на 2000–2015 гг.¹¹;

в) тот факт, что концепция устойчивого развития была сформулирована и стала неотъемлемой частью национальной концепции развития России еще в 1996 г.;

г) комплекс государственных и частных инициатив, продвигаемых в соответствии с целями устойчивого развития, в настоящее время составляет основу международной деятельности России в соответствующих областях.

Подготовка плана подчеркивает важность вклада научного сообщества, которое работало и продолжает работать в сотрудничестве с национальными и местными государственными институтами, экономическими операторами, представителями гражданского общества, неправительственными и некоммерческими организациями.

«За координацию подготовки Добровольного национального обзора (ДНО), — говорится в документе, — организацию экспертных дискуссий и выработку основных тезисов отвечал Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации (Аналитический центр). Для подготовки ДНО было сформировано 17 тематических рабочих групп (ТРГ), по одной ТРГ для каждой цели устойчивого развития.

В состав ТРГ вошли представители федеральных, региональных органов исполнительной власти, муниципальных органов власти (в том числе через соответствующие ассоциации), Центрального банка Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, институтов развития, ассоциаций гражданского общества, исследовательских организаций, частный сектор (союзы и ассоциации предприятий и отдельных компаний) — всего более 450 юридических, физических лиц и экспертов со всей России. ТРГ собрали и систематизировали материалы и разработали проекты информационных материалов о ходе достижения целей устойчивого развития для включения в ДНО. Кроме того, проекты разделов и проект ДНО обсуждались экспертами в ходе серии открытых общественных обсуждений»¹².

Национальный план России сосредоточен на всех 17 целях Повестки дня на период до 2030 г., но наибольших успехов удалось добиться в достижении целей 1 («Нет бедности»), 4 («Качественное образование») и 8 («Достойная работа и экономический рост»).

Что касается формулировки и реализации плана, а также его вклада в достижение целей Повестки дня на период до 2030 г., в документе говорится следующее:

«В настоящее время в России реализуются 12 национальных проектов и Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, которые реализуются для достижения национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 г. и фактически направлены на достижение ЦУР. Национальные цели и задачи были утверждены в 2018 г. Указом Президента Российской Федерации от 8 мая 2019 г. № 204. Национальные проекты были запущены по таким направлениям, как демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, культура, малый и среднийбизнеси поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, международная кооперация и экспорт. Национальные проекты и Комплексный план модернизации и расширения основной инфраструктуры прямо или косвенно охватывают 107 из 169 задач ЦУР. Помимо национальных проектов, меры и задачи ЦУР интегрированы в другие политические и стратегические документы Российской Федерации, включая доктрины, концепции, стратегии и государственные программы»¹³.

4.1. Пример: План Российской Федерации в отношении окружающей среды и климата

В качестве примера конкретных обязательств в области устойчивого развития можно привести некоторые из основных инициатив, продвигаемых в секторах, связанных с окружающей средой и климатом. В целом, в этих секторах план России выделяет приоритетное обязательство по укреплению гидроэлектростанций, расширению использования солнечных источников энергии, повышению энергоэффективности (в том числе при поддержке инвестиций НБР, банка, который продвигался вместе с другими государствами БРИКС), а также по глубокому обновлению законодательной базы. В следующей области вмешательства России показала наилучшие результаты на глобальном уровне: защита лесных, травяных и водных территорий, расширение которых значительно увеличилось параллельно с сокращением обрабатываемых площадей. Наконец, план также считает необходимым твердое обязательство по защите морей России, особенно Арктики.

Что касается 7 Цели Повестки дня на период до 2030 г. («Доступ к современной энергии»), соглашения о поставках возобновляемой энергии (RPSA) представляют собой механизм поддержки, предусматривающий ежегодные конкурсные отборы инвестиционных проектов по строительству генерирующих станций на основе ВИЭ (солнечная генерация, ветровая генерация, гидрогенерация) и заключение соглашений о поставках возобновляемой энергии для отобранных проектов.

Что касается 13 Цели («Противодействие изменению климата»), то правительство Российской Федерации утвердило Национальный план действий на первый этап адаптации к изменению климата до 2022 г.

Он включает мероприятия, направленные на создание правовой, нормативной, институциональной и методологической базы, а также оценку негативного антропогенного воздействия на климат, сохранение и воспроизводство лесов как поглотителей парниковых газов и научную поддержку выбора в этом вопросе.

В отношении 14 Цели («Охрана морских ресурсов») 30 августа 2019 г. Российская Федерация утвердила Стратегию развития морской деятельности до 2030 г., которая направлена на освоение и сохранение ресурсов Мирового океана; защиту экологической безопасности морской среды, восстановление морских экосистем и осуществление комплексных мер по предотвращению и ликвидации последствий загрязнения морской среды. В отношении цели 15 («Наземные экосистемы») принята государственная программа «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года». Благодаря этим программам, в период 2015–2019 гг. площадь лесов, на которых проводились мероприятия по их воспроизводству, увеличилась на 20%. По данным Рослесхоза (федерального агентства лесного хозяйства), выросла доля защитных лесов, достигнув в 2018 г. площади более 283 млн га. Кроме того, в России разработана сертификация лесопользователей — Лесной попечительский совет (ЛПС). Наконец, существуют следующие национальные стратегии, касающиеся сохранения окружающей среды:

– Стратегия экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года, которая включает в себя ликвидацию накопленного экологического ущерба и предотвращение деградации земель и почв.

– Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации 2030, которая ставит задачу сохранения и улучшения имеющихся земель.

– Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации 2020, устанавливающая инструменты предотвращения процессов опустынивания и эрозии почв.

4.2. Вклад заинтересованных сторон в определение Плана

В национальном плане прямо признается значительный вклад в достижение целей устойчивого развития, в частности, следующих организаций:

А. Гражданское общество и молодежные организации.

Общественность играет особую роль в реализации мер ЦУР в России. Например, в отношении ЦУР 11 Национальный проект «Жилье и городская среда» предусматривает вовлечение общественности в формирование комфортной городской среды и принятие решений по развитию городской среды. Что касается ЦУР 15 «Жизнь на земле», то национальный проект «Окружающая среда» предусматривает привлечение общественности к очистке берегов рек и очистке береговой линии. Кроме того, представители общественности представлены в таких органах, как Общественный комитет по противодействию коррупции и реализации программы Президента РФ, Гражданская палата РФ, где они взаимодействуют с органами власти по вопросам, связанным с разработкой и реализацией национальной политики. Еще одним ключевым приоритетом социальной и молодежной политики Российской Федерации является развитие и поддержка волонтерства.

Для выработки системного подхода к развитию волонтерства в России была разработана Концепция развития волонтерства в Российской Федерации до 2025 г. В отношении вопроса вовлечения школьников и молодежи в реализацию Повестки дня на период до 2030 г., в России действуют такие программы, как «Лидеры ЦУР в школе», «Лидеры ЦУР в университете», «Послы ЦУР среди детей». В рамках их реализации участники программ продвигают идеи и практику интеграции ЦУР в молодежную повестку дня.

Б. Академия.

Академическое сообщество, исследовательские и образовательные учреждения вносят свой вклад в достижение ЦУР посредством внедрения информационно-образовательных практик и научных исследований. Большое значение имеет создание новых центров научных исследований, способствующих устойчивому развитию, таких как, например, банк мировых генетических ресурсов культурных растений и родственных им диких видов, создание многофункционального сетевого хранилища биологического материала из различных географических зон России и других стран.

В. Частный сектор.

Российское бизнес-сообщество принимает активное участие в различных инициативах по достижению ЦУР. Бизнес-проекты, способствующие развитию всех компонентов устойчивого развития: экономического, социального и экологического, реализуются либо непосредственно коммерческими организациями, либо союзами и ассоциациями предпринимателей. Глобально активные российские компании уже эффективно интегрировали ЦУР в свои стратегии. Осознание российским бизнесом важности устойчивого развития было подчеркнуто исследованием PwC в 2019 г., согласно которому 66% респондентов — членов советов директоров российских компаний — считают, что корпоративная политика должна быть приведена в соответствие с ЦУР. Глобальный договор ООН в России (ГД ООН) объединяет более 50 российских компаний и организаций, работающих практически во всех регионах России, включая крупнейших глобальных игроков, таких как ПАО НК «Роснефть», ВЭБ.РФ, ОК РУСАЛ, ПАО «Северсталь», «Норникель», Группа «РусГидро», ПАО АФК «Система», ОАО «Российские железные дороги» (РЖД), ПАО «Лукойл» и ОАО «Полиметалл». Две российские компании — Sakhalin Energy Investment Company Ltd. и «ФосАгро» — имеют статус LEAD в ГД ООН наравне с 34 другими глобальными компаниями. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) разработал инструментарий для практического применения принципов ответственного ведения бизнеса, повышения прозрачности бизнеса, внедрения лучших практик деловой культуры (включая обеспечение рабочих мест, достойные условия труда, повышение эффективности работы и т. д.). Социальная хартия российского бизнеса, национальный документ, принятый бизнес-сообществом, содержит кодекс принципов ответственного ведения бизнеса, основанный на Глобальном договоре ООН. Реестр корпоративных членов Социальной хартии включает более 250 добровольно присоединившихся организаций. Другие инициативы, реализуемые РСПП, содержат, в частности:

– библиотеку корпоративных практик (содержит лучшие практики более 200 компаний, в том числе практики в области профессионального развития и социальной поддержки сотрудников, программы поддержки малого и среднего бизнеса и др);

– национальный реестр и библиотеку корпоративных нефинансовых отчетов (включает корпоративные публичные отчеты, используемые, в частности, для индексации и ранжирования компаний);

– ежегодное индексирование устойчивого развития на основе публичной отчетности 100 крупнейших компаний для выявления лидеров в области устойчивого развития (два индекса 7 — «Ответственность и открытость» и «Вектор устойчивого развития» — включены в соответствующую международную базу данных индексов и рейтингов The Reporting Exchange);

– совместный проект с Московской биржей по расчету фондовых индексов устойчивого развития;

– участие в глобальном сотрудничестве с Международной организацией труда и Международной организацией работодателей.

Интересный аспект касается внешней проекции приверженности устойчивому развитию, осуществляемой Российской Федерацией. В этой связи в плане прямо признается: «Россия является активным донором в области содействия устойчивому развитию, предоставляя его различным странам, в том числе пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, предпринимает шаги, направленные на укрепление многосторонних институтов развития, реализует проекты и инициативы по интеграции и сотрудничеству в Евразийском регионе и за его пределами. Российская долгосрочная политика развития основана на балансе трех ключевых измерений устойчивого развития — экономического, социального и экологического, а также ориентирована на широкое партнерство в реализации задач развития»¹⁴.

5. Национальный план по устойчивому развитию Италии

Италия представила свой национальный план Организации Объединенных Наций в 2017 г. и недавно объявила о представлении нового обновленного плана в 2022 г.

В настоящее время Цели и Стратегии устойчивого развития продвигаются итальянским правительством с помощью основного стратегического плана — Национального плана восстановления и устойчивости — PNRR, запущенного в 2021 г.

У данного плана двойная цель: противостоять негативным последствиям, вызванным пандемическим кризисом Covid-19 для итальянской системы, и в то же время способствовать структурным изменениям, необходимым для обеспечения устойчивости.

Для того чтобы, полностью понять масштаб стратегического плана PNRR на 2021 г., необходимо рассмотреть два основных элемента.

Во-первых, рамки европейской стратегии, с которой он связан, и набор областей, в которых он действует, а на практике — основные открытые вызовы, с которыми он сталкивается.

5.1. Итальянский план PNRR и европейская базовая стратегия

Что касается европейской стратегии, следует сказать, что она хорошо структурирована как в общих, так и в конкретных целях, которые она преследует. Это стратегия соответствует международным обязательствам, принятым европейскими государствами по продвижению устойчивого развития в системе Союза. Она хорошо определена и ясна в обязательных шагах, которые необходимо предпринять, и в равной степени хорошо осознает последствия, которые ее реализация влечет за собой для традиционных структур и процессов развития государств-членов. Если говорить более точно, то европейская стратегия «Зеленого курса»¹⁵ направлена на максимальное ускорение процессов изменений, требуемых Организацией Объединенных Наций со ссылкой на Десятилетие действий — призыв, прозвучавший в конце 2019 г., чтобы избежать ущерба глобальной системе, который считается необратимым. В то же время, действуя в этом направлении, стратегия Союза намерена восстановить максимально возможную конкурентоспособность Европы на глобальном уровне, сосредоточившись на том, что было определено как двойной зеленый и цифровой переход европейской экономической, производственной и социальной системы.

Отсюда утверждение в 2020 и 2021 гг. органичной, многочисленной, непрерывной серии мер, программ, планов, таксономий, нормативных актов, многие из которых имеют силу законов, вмешивающихся самым решительным образом в модели развития стран-членов Союза, в результате чего создается сложная система, характеризующаяся набором новых условий и новых возможностей для динамики роста.

5.2. Итальянский план: за иной баланс между государством и рынком

Вопрос, который задают в 2022 г. многие государственные администраторы и экономические акторы, заключается в следующем: способна ли Италия содействовать всем тем радикальным изменениям, тем глубоким корректировкам, которые нынешняя европейская и государственная политика предполагает в работе государственных учреждений, в организации территориальных служб, на предприятиях, в производственных отношениях?

Это реальный вопрос, на который попытался ответить План восстановления PNRR 2021, в соответствии с новыми европейскими договоренностями и с полным пониманием одного из основных элементов изменений, возникших в результате пандемии, а именно смещение маятника отношений между государством и рынком в пользу государства. Государство, которое признается не только в качестве корректировщика провалов рынка и кредитора ресурсов в последней инстанции — как это происходило в течение многих лет на основе либеральной культуры, доведенной до крайности, но и в качестве основного проводника нового устойчивого развития на экономическом, экологическом и социальном уровнях, вследствие своей институциональной силы и инвестиционного потенциала.

В нынешнем положении четко обозначилось, что выход из чрезвычайных ситуаций этого периода большой неопределенности требует решительного разрыва с прошлым. Европейский Союз с Планом ЕС следующего поколения¹⁶ и Италия с Национальным планом восстановления PNRR предоставляют финансовые ресурсы для органического проекта реконструкции страны, который должен быть осуществлен в соответствии с четко определенным содержанием и сроками. Существует также авторитет правительства, которое было сформировано почти единодушно политическими силами именно с целью противостояния чрезвычайным ситуациям этой исторической фазы. Чрезвычайные ситуации, следует добавить, четко проявили в Италии как недостаток общественных благ, необходимых, прежде всего, для здравоохранения, образования, труда граждан, так и нехватку инфраструктур обслуживания, как материальных, так и нематериальных, способных эффективно поддерживать устойчивый экономический рост.

5.3. Итальянский план: управление системой

Существенный элемент для размышления, касается того факта, что правительственный план намерен способствовать структурным изменениям в итальянской системе путем сочетания двух синергетических операций: а) с одной стороны, прямых и косвенных инвестиций в инфраструктурные услуги и в производственную систему и б) с другой стороны, реформы государственной системы для реорганизации аппарата, который действительно функционален и способен поддерживать вышеупомянутые изменения; по сути, это реформирование государственной оперативной структуры посредством инновационных проектов.

Что касается второй области вмешательства в государственное управление, то основной вопрос заключается в том, что в Италии, несмотря на то, что правительство является сильным и авторитетным, оно все же должно действовать в обществе, состоящем из автономных властей, часто организованных и закрытых в корпоративной логике. Таковы институциональные характеристики итальянской системы. В плане восстановления нынешнего правительства, возглавляемого президентом Марио Драги, эта потребность в глубокой и инновационной реформе явно присутствует, о чем свидетельствуют проекты, утвержденные для цифровой повестки дня, по упрощению внутренних процессов принятия решений в государственном аппарате, перепроектированию процессов принятия решений и организационных структур, повышению квалификации обслуживающего персонала, мониторингу результатов.

Премьер Драги хорошо понимает важность этого процесса институциональных и бюрократических реформ и четко подчеркнул, что рост страны не обусловлен только экономическими факторами: он зависит в основном от институтов и от доверия к ним граждан. По сути, реальная задача обновления итальянской системы решается, конечно, наличием финансовых ресурсов, предоставляемых европейскими фондами, но, прежде всего, реформами национального, регионального и местного государственного аппарата, чтобы гарантировать тот уровень эффективности, которого не хватало слишком долгое время и который необходим для нового пути. Таким образом, институциональные реформы являются настоящим двигателем роста системы, но для того, чтобы они были реализованы и действенно применялись, необходимо, чтобы лица, принимающие политические решения, а также все государственные и частные акторы утверждали этику институциональной ответственности.

В нем рассматривается открытая проблема управления процессами реструктуризации, которую итальянское правительство взяло на себя в рамках национального плана PNRR. Управление давно указывается в международных и европейских документах как один из фундаментальных рычагов успеха или неудачи политики, направленной на новую модель устойчивого развития.

Это система решений, постановлений и исполнительных актов, которая родилась, как заявлял авторитетный итальянский конституционалист Сабино Кассезе¹⁷, из органичного сотрудничества и активного участия основных субъектов развития, государственных и частных, в определении выбора, который должен быть общим, ответственным и коллективным, даже если впоследствии он будет реализован на основе их собственных автономных компетенций и возможностей принятия решений.

По существу, в системе управления сходятся акты различного характера, такие как правительственные постановления, профсоюзные соглашения, социальные пакты, создавая набор акций, которые являются крайне необходимыми, можно даже сказать, обязательными для более эффективного преодоления ситуаций выхода из чрезвычайной ситуации.

5.4. Итальянский план: предпринимательство

Это восстановление соглашений между социальными партнерами в системе управления, необходимых для политики реконструкции, позволяет столкнуться с одним из основных препятствий на пути конкретной реализации программ и планов, предусмотренных PNRR для поворотного пункта устойчивого развития. Речь идет о слабой способности системы бизнеса выполнять многочисленные и точные требования, установленные на европейском и национальном уровне, для того чтобы иметь возможность использования средств и возможностей, относительно устойчивого развития. Термины этого утверждения можно также трактовать в следующем вопросе: в какой степени в Италии службы государственного управления действительно способны помочь компаниям и поддержать их в правильной формулировке и представлении планов инвестиций и развития? С помощью, какой системы информации и компетенции?

Проблема очень серьезная, и, если не принять правильных решений, она рискует привести к широко распространенному провалу в разработке планов нового устойчивого развития как компаниями, особенно малыми и средними, так и местными органами власти; и все это с последующей потерей возможностей, созданных при поддержке европейских и национальных фондов. Отчет, представленный на генеральной ассамблее Национального союза торговых палат — Unioncamere, состоявшейся 28 апреля 2022 г.¹⁸, подчеркивает, насколько конкретен этот риск повсеместного провала: «Только каждая третья компания, — говорится в отчете, — готова воспользоваться возможностями новых ресурсов, прямо выделенных производственной системе планом PNRR как переход к 4.0 и циркулярной экономики», которые, следует добавить, являются основополагающими ориентирами зеленого и цифрового перехода.

Чтобы понять ущерб от вероятной неспособности итальянской производственной системы воспользоваться возможностями финансовых ресурсов, предоставленных для изменения устойчивости, необходимо вспомнить один факт, который касается очень артикулированного и сложного состава предпринимательской системы. Когда мы говорим о компаниях в Италии, мы имеем в виду производственный мир, который достигает около 160 тысяч единиц с малыми и средними предприятиями; если мы также добавим крупные компании, мы ненамного превысим это число. Но итальянская предпринимательская система в основном состоит из микропредприятий, которые достигают более 4 миллионов единиц. Если мы объединим эти цифры с цифрами, относящимися к социальной и трудовой действительности, то окажется, что 160 000 малых и средних предприятий поглощают около 4 миллионов рабочей силы; еще 11 миллионов заняты на микропредприятиях.

Если объединить эти цифры с тем, что ранее было отмечено Союзом торговых палат в отношении высокого процента незаинтересованности, невыполнения обязательств или неспособности адаптироваться к условиям/возможностям, определенным в европейских и национальных планах, то можно получить четкое представление о степени риска, который ожидает успех или провал PNRR в Италии. Отсюда широко распространенная просьба экономических акторов и работников профсоюзов к государству срочно реализовать обширную и острую инициативу по продвижению, информированию, квалифицированной поддержке, согласованную и управляемую совместно с социальными партнерами, которая должна быть организована в соответствии с новой системой управления, запущенной в рамках плана PNRR. В этих рамках новой государственно-частной деятельности также желательно органичное сотрудничество с академическими кругами, которые могут предоставить компетенции и навыки, необходимые для планов, направленных на устойчивое развитие.

Это реальный испытательный стенд, на котором мы в итоге будем оценивать качество реформы государственного управления, инициированной центральным правительством, ее реальный, желаемый уровень эффективности и функциональности. Это большой открытый вызов для всей итальянской системы. С другой стороны, процесс, инициированный для обеспечения устойчивости развития, является необратимым и осуществляется решительным, интенсивным, органичным образом. Отсюда вытекает необходимость широких совместных действий между государственным и частным секторами, которые поставят бизнес, в частности малый и средний, и мир труда, по крайней мере, в условия для полного понимания значимости и последствий этого стратегического поворотного момента.

5.5. Итальянский план: территории

Параллельно с программами поддержки новых видов предпринимательской деятельности действуют программы, направленные на устранение другого структурного дисбаланса, накопившегося со временем в итальянской системе: территориального дисбаланса, с ситуациями фрагментации и разрывов, набравшиемися между различными реальностями, между Севером и Югом страны, между центральными и маргинальными районами, между городскими центрами и пригородами.

В течение последних пятидесяти лет динамика развития способствовала укреплению дуализма экономики, намечая несовпадающие траектории между Севером и Югом Италии, между крупными городскими центрами и более периферийными районами. Усиление диспропорций между центральными районами и периферией не является исключительным процессом итальянского контекста, а представляет собой феномен концентрации, который фиксируется на глобальном уровне. В этом контексте к социально-экономической маргинализации добавляется демографический аспект, характеризующийся утечкой населения, часто молодежи и, следовательно, человеческого капитала и рабочей силы, что все больше негативно влияет на периферийные районы.

Маргинальность периферийных территорий предполагает, что их экономическая основа ограничивалась небольшим рядом видов деятельности, связанных, например, с туризмом, познанием культурного наследия, домашним и сельскохозяйственным трудом, в основном ориентированным на местные рынки. Напротив, чрезвычайные ситуации последнего времени коренным образом изменили среднесрочные и долгосрочные перспективы. Фактически, если, с одной стороны, они вызвали снижение перспектив экономического роста всей итальянской экономической системы, то, с другой стороны, они ускорили появление новых возможностей, связанных, прежде всего, с распространением цифровизации.

Поэтому необходимо пересмотреть традиционное видение территорий и начать в Италии деятельность по тщательному картированию промежуточных, маргинальных, депрессивных, обезлюдевших территориальных зон, направленную на понимание того, как можно поставить их в условия для использования новых возможностей развития, связанных со стратегиями устойчивого развития.

В результате проведенного анализа выяснилось, что необходимо предложить широкое распространение и эффективное обслуживание, облегчить доступ к стабильным и широкополосным интернет-сетям, распространить практику умных или удаленных трудовых договоров с гибким графиком, поощрять использование возобновляемых источников производства энергии. В целом, в национальном плане правительства Италии утвердилась идея, что цифровая революция позволяет продвигать новые полюса развития на периферийных и маргинальных территориях, способных привлечь часть населения из крупных городов, так называемое возвращающееся население, молодых рабочих, профессионалов, промышленных предприятий, производственных цепочек. С цифровизацией и взаимосвязью мы, по сути, сталкиваемся с поворотным моментом в процессе агломерации, который до сих пор все больше благоприятствовал крупным городским центрам.

Поэтому проблема территориального ребалансирования в Италии в настоящее время является еще одной большой открытой проблемой и одним из главных приоритетов правительства. Эта проблема может быть решена только на основе органичного научно-институционального сотрудничества, способного: а) разработать общее стратегическое видение сбалансированного развития территорий; б) определить политику и планы действий для эффективного использования государственных ресурсов; в) применить принципы, параметры, индикаторы, установленные на международном и европейском уровне; г) оценить влияние реализованных проектов. В этом двойном направлении — стратегическое видение и применение показателей — научное сообщество может внести большой вклад в работу учреждений, в частности, в укрепление социальной, экономической и культурной идентичности этих территориальных реалий и в квалификацию их оперативных возможностей в реализации планов путем предоставления соответствующих знаний, компетенций и навыков.

5.6. Итальянский план: социальная сплоченность

Другой большой вызов, отмеченный в национальном плане Италии, касается реорганизации государственных расходов и эффективной реструктуризации бюрократических структур, способных вмешаться в основные социальные дисбалансы, которые структурные изменения, происходящие в течение некоторого времени, мегатренды, упомянутые выше, и чрезвычайные ситуации последнего периода вызвали в итальянской системе. Также в этом случае, речь идет о продвижении большого коллективного обязательства, для которого необходимо новое управление процессами развития, обязательства, направленного на устранение многих социальных недостатков системы или на пересмотр границ тех, которые были определены как приемлемое неравенство. Затем уже на планирование реорганизации инклюзивной социальной модели, которая вмешивается в ситуации большей неустойчивости, неопределенности, исключения.

В этой связи мы не должны забывать, что действовать в интересах устойчивости, в конечном счете, означает работать над снижением риска разрушения системы и делать ее устойчивой к факторам структурных изменений. В этом смысле мы должны признать, что чрезвычайные ситуации последнего периода породили в Италии сильный дисбаланс в уровне доходов семей и людей, новую и серьезную широко распространенную бедность, усиленные формы последствий и социальной изоляции. Все эти явления, которые очерчивают реальные риски разрушения системы, могут иметь огромные последствия также для стабильности демократического порядка. Чтобы снизить такие риски, стало необходимым работать в направлении нового, иного баланса между инвестициями в производство и социальными инвестициями, гарантировать адекватный уровень занятости в соответствии с планированием, способным интегрировать экономическое развитие и социальный консенсус — это еще один из стратегических приоритетов, принятых национальным планом итальянского правительства.

Вывод

Это исследование, выявление и распространение точки равновесия истинной социальной сплоченности, по сути, является большой открытой задачей не только в Италии, но и на международном уровне. В условиях исторического перехода, который мы переживаем, вне всякого возможного повторения или идеологического соблазна, научное сообщество сегодня обладает богатством знаний, которые могут внести фундаментальный вклад в перестройку системы прав и обязанностей в рамках инклюзивного и поддерживающего роста и, следовательно, улучшить выбор государственных учреждений. Это, несомненно, наследие, которое следует укреплять и распространять с помощью академического партнерства, поскольку международное сообщество сегодня решительно вступило на путь перехода к новой модели устойчивого развития.

Библиография

1. Cassese S. Chi governa il mondo? (Who rules the world?) Il Mulino, Bologna, 2013. P. 7.

2. Cassese S., von Bogdandy A., Huber P. M. (Editors). The Administrative State. Oxford: Oxford University Press, 2017. P. 10.

3. European Commission. Europe’s moment: Repair and Prepare for the Next Generation, Communication “Next Generation EU (NGEU)”, COM (2020) 456 final. Brussels. May 27, 2020.

4. Governo Italiano. Piano Nazionale di Ricostruzione e Resilienza — PNRR (National Plan for Recovery and Resilience — PNRR). 2021 // https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR (last accessed on 15.04.2022).

Марио Антинуччи

§ 2. Международная коррупция в глобальной перспективе: от «налоговых доносов» в международной финансовой системе до использования искусственного интеллекта

Последние финансовые скандалы (LGT княжества Лихтенштейн, UBS Geneva, французско-итальянский HSBC, Lux Leaks, Panama Papers) выявили международное уклонение от уплаты налогов и мошенничество невообразимых масштабов, которые были установлены благодаря налоговым информаторам / доносителям, находящимся под прикрытием, — современная версия шпионов прошлых лет, чьи действия всегда основывались на шатком равновесии между противоречивыми чувствами порицания и восхищения.

В борьбе с международной коррупцией существует реальная опасность того, что технологические инновации и научные разработки окажутся на службе у самой агрессивной организованной преступности, особенно в эпоху индивидуальных свобод, сильно сжатых чрезвычайным положением COVID-19, с рядом приоритетов, которые должны быть переосмыслены на экономическом фронте и в сфере благосостояния гражданского общества. В проекте директивы ЕС от 21 апреля 2021 г. указывается на риски неправильного использования искусственного интеллекта в гражданском обществе. В этом чрезвычайном контексте, характеризующемся массовым использованием средств ИТ и увеличением числа атак на сети и информационные системы, правительство Италии на основании Декрета-закона № 82 от 14 июня 2021 г. учредило Национальное агентство кибербезопасности. Среди причин необходимости и срочности есть также неизбежная потребность в реализации Национального плана восстановления и устойчивости (PNRR), который предусматривает конкретные проекты в области кибербезопасности, в частности создание агентства с конкретным мандатом в этой области. Необходимость упростить существующую систему кибербезопасности, которая чрезмерно фрагментирована и стратифицирована по множеству источников и вовлеченных субъектов, также, по-видимому, лежит в основе законодательного вмешательства.

Резюме:

1. 9 декабря 2020 г. — Всемирный день борьбы с коррупцией ООН.

2. «Налоговое доносительство» в международном праве и директиве ЕС на 2019–2021 гг.

3. Проект постановления ЕС от 21 апреля 2021 г. об искусственном интеллекте и правах человека.

4. Итальянское национальное агентство по кибербезопасности, созданное 14 июня 2021 г.

1. Коррупция — это социальный, политический и экономический феномен, который затрагивает все страны, подрывая институты и верховенство закона, искажая рынки и избирательные процессы. В конечном счете это явление лишает граждан основных прав и замедляет экономическое развитие. Коррупция создает порочный круг, который все больше обедняет страны, где эта проблема носит эндемический характер. Среди последствий: отбиваются законные иностранные инвестиции, а малые отечественные предприятия не могут преодолеть препятствие в виде так называемых «затрат на стартапы». Во многих странах авторитет и доверие граждан к правительству подрываются в первую очередь коррупцией, которая также подпитывает формы экстремизма и социального раскола¹⁹.

31 октября 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию ООН против коррупции в ответ на растущее появление этого феномена и угрозу, которую она представляет для стабильности и безопасности. Конвенция направлена на продвижение глобального и многосекторального подхода к предупреждению и борьбе с этим явлением. Это также учитывает его транснациональное измерение. Конвенция, вступившая в силу в декабре 2005 г., является одним из самых инновационных инструментов и первым юридически обязывающим документом в борьбе с коррупцией. Она предусматривает превентивные меры и криминализацию основных форм коррупции. Она создает общую платформу, укрепляющую сотрудничество между полицией и судебными органами для ареста и экстрадиции преступников.

Конвенция также предусматривает меры, направленные на возвращение похищенных активов, — первые, по своей специфике обязывающие страны возвращать капитал или активы, полученные в результате актов коррупции, в страну, из которой они были похищены.

Генеральная Ассамблея поручила Управлению ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК) выполнять функции секретариата главного органа, принимающего решения по Конвенции — Конференции государств-участников (Резолюция 58/4).

Ассамблея также постановила объявить 9 декабря Международным днем борьбы с коррупцией, чтобы содействовать предупреждению и борьбе с этим типом преступности и подчеркнуть важность Конвенции²⁰.

Управление ООН по наркотикам и преступности играет важную роль в оказании поддержки странам в полном принятии Конвенции, совершенствовании национальных правоохранительных инструментов и создании институтов, способных предупреждать и пресекать наиболее распространенные формы коррупции.

В этом году по случаю Международного дня, УНП ООН разработало кампанию: «Объединенные против коррупции».

Кампания подчеркивает, что коррупция является одним из основных препятствий на пути достижения целей устойчивого развития (ЦУР), особенно в сфере услуг для граждан.

ЮНИКРИ в сотрудничестве с УНП ООН внес вклад в создание первого руководства для законодательных органов по Конвенции ООН против коррупции.

Благодаря поддержке Европейской комиссии ЮНИКРИ в настоящее время сотрудничает с Тунисом, Ливией, Египтом и Камденской межведомственной сетью по возвращению активов (КАРИН) в целях отслеживания и возвращения похищенных активов. В этом контексте ЮНИКРИ также разрабатывает механизмы мониторинга, правовые рамки и регулирующие органы для обеспечения того, чтобы конфискованные активы использовались для расширения прав и возможностей местных сообществ, пострадавших от преступности и терроризма, также как и жертвы. В Италии ЮНИКРИ провел исследование о проникновении организованной преступности в легальную экономику. Анализ, основанный на делах и данных, предоставленных итальянскими правоохранительными и судебными органами, подчеркивает важность и растущую сложность «серой зоны», в которой перемещаются преступные группы, полагаясь на различных субъектов с целью облегчения сокрытия незаконных доходов. Роль внешних акторов и коррупция являются ключевыми практиками для преступных организаций, действующих в легальной экономике. В частности, различные политические и экономические субъекты уязвимы для давления со стороны организованной преступности и могут представлять собой «точку входа» для преступников. Незаконный доступ к государственным и частным контрактам — еще одна стратегия, широко используемая организованной преступностью.

Цель 16 «Мир, справедливость и сильные институты» среди Целей устойчивого развития, определенных в Повестке дня на период до 2030 г. напоминает о необходимости снижения уровня коррупции и злоупотребления властью. Однако, достижение этой цели требует эффективных мер и инклюзивных, подотчетных и прозрачных институтов. Здоровые институты, способные бороться с преступностью, катализируют позитивные изменения в обществе.

2. Последние финансовые скандалы (LGT княжества Лихтенштейн, UBS Geneva, французско-итальянский HSBC, LuxLeaks, PanamaPapers) выявили международное уклонение от уплаты налогов и мошенничество невообразимых масштабов, которые были установлены благодаря затемненной роли налоговых информаторов/доносителей — современная версия шпионов прошлых лет, чьи действия всегда основывались на шатком равновесии между противоречивыми чувствами порицания и восхищения²¹.

В июне 2003 г., также в результате террористических атак 11 сентября 2001 г., на которые Соединенные Штаты отреагировали принятием Патриотического акта США, ФАТФ еще раз пересмотрела свои 40 рекомендаций и выпустила 8 рекомендаций, касающихся борьбы с финансированием терроризма, и, соответственно, третью директиву Dir. Это привело к утверждению третьей директивы, Директивы 2005/60/ЕС от 26 октября 2005 г., о предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег и финансирования терроризма, а в следующем году — Директивы 2006/70/ЕС от 1 августа 2006 г., которая содержала меры по реализации предыдущей директивы.

Однако именно финансовый кризис 2008 г. стал причиной очередного поворота в международной политике по борьбе с отмыванием денег²². Кризис привел ФАФТ к включению налоговых преступлений в число предикатных правонарушений и, соответственно, Европейский Союз — к утверждению четвертой Директивы № 2015/849 от 20 мая 2015 г.«О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег или финансирования терроризма, изменяя Регламент № 648 от 2012 года Европейского парламента и Совета и отменяя Директиву 2005/60/EC Европейского парламента и Совета и Директиву 2006/70/EC Комиссии». Таким образом, европейский законодатель полностью осознает необходимость борьбы с отмыванием доходов от налоговых преступлений единообразным образом, в соответствии с принципами, кодифицированными ОЭСР для борьбы с налоговыми преступлениями, хотя он еще не зашел так далеко, чтобы дать единое определение преступления.

Данная дисциплина предусматривает также для определенных категорий специалистов и экономических субъектов, предоставляющих консультационные услуги — обязанность сообщать конфиденциальную информацию, иногда фискального характера, полученную в ходе консультационной деятельности, касающуюся «подозрительных операций», проводимых их клиентами, или операций, которые представляют собой «преступную деятельность» (статья 33).

В этом контексте предусмотрены исключения из обязанности сообщать информацию для определенных категорий субъектов и для некоторых видов услуг, оказываемых в рамках судебного разбирательства.

Кроме того, для лица, делающего отчет, предусмотрены формы защиты, включая освобождение от ответственности за нарушение любых ограничений на раскрытие информации, налагаемых контрактом или законодательными, нормативными или административными положениями (статья 37), запрет на месть (статья 38) и право на конфиденциальность (статья 61).

Наконец, в пятом и последнем постановлении № 2018/843 от 30 мая 2018 г. европейский законодатель более четко ограничивает определение бенефициарного собственника с неявной целью расширения обязательств сообщать о подозрительных операциях, осуществляемых более широким кругом заинтересованных сторон.

Борьба с использованием европейской финансовой системы в целях отмывания денег и финансирования международного терроризма подразумевает гармонизацию основных составов преступлений, лежащую в основе постановления № 2017/1371 от 5 июля 2017 г. о борьбе с мошенничеством²³.

Разумеется, поскольку речь идет об обязанностях по предоставлению отчетности, наднациональная система не предусматривает никаких форм вознаграждения в пользу финансовых и профессиональных посредников.

От обязанности сообщать о налоговых правонарушениях, лежащих в основе преступлений по отмыванию денег, мы переходим к праву о защите, предоставляемой всем лицам, сообщающим о нарушениях законодательства Союза. Только 10 государств-членов в настоящее время обеспечивают полную защиту информаторов, в других странах это право является частичным и применяется только к определенным секторам или конкретным категориям, например, к работникам²⁴.

Нигде не упоминается возможность вознаграждения информатора за сделанный отчет, что должно укрепить дух доброй воли, от которого следует отталкиваться, чтобы выявить факты, имеющие отношение к уголовному делу, преодолевая недоумения, которые были высказаны в ходе международных дебатов об экономическом вознаграждении.

В отношении налогового доносительства, то стоит упомянуть пункт, который предоставляет значительные возможности не только для информирования об уголовных преступлениях, но и для сообщений об административных налоговых правонарушениях, тех, которые могут быть определены как интерпретационное уклонение.

Именно в этом заключается смысл ссылки на инициативы Европейской комиссии в области обмена информацией, которые нашли свое воплощение в Директиве 2011/16 об административном сотрудничестве в налоговых вопросах и в ее стремительном развитии, не имеющем аналогов в наднациональном праве.

Директива определяет различные формы защиты для осведомителей, включая «запрет на возмездие» (статья 19), «меры поддержки» (статья 20), в том числе финансовую поддержку (хотя и ограниченную консультациями и помощью в судебном разбирательстве, связанном с доносом), а также «меры по защите от мести» (статья 21), включая «меру защиты от мести» (статья 20), в том числе исключение ответственности за нарушения любых ограничений на раскрытие информации, без ущерба для защиты юридической профессиональной тайны, которая остается под вопросом внутреннего законодательства государств-членов (статья 3, пункт 3, буква b).

В частности, в соответствии с этой последней характеристикой²⁵, статья 21, пункт 2 предусматривает, что если лица делают отчет или публичное раскрытие в соответствии с Директивой, они не должны быть привлечены к ответственности за нарушение каких-либо ограничений на раскрытие информации и не должны нести никакой ответственности в связи с таким отчетом или публичным раскрытием, при условии, что у них были разумные основания полагать, что такой отчет или публичное раскрытие было необходимо для раскрытия нарушения».

Директива предусматривает иную ответственность за нарушения, совершенные осведомителем на этапе получения конфиденциальной информации. В этой связи фактически пункт 3 вышеупомянутой статьи 21 предусматривает, что «Осведомители не несут ответственности за получение или доступ к сообщенной информации, или такая информация может разглашаться публично, при условии, что получение или доступ сами по себе не являются преступлением. В случае, если приобретение или доступ сами по себе представляют собой преступление, уголовная ответственность по-прежнему регулируется применимым национальным законодательством».

3. В то время, когда индивидуальные свободы сильно ограничены из-за чрезвычайной ситуации с COVID-19, то необходимо пересмотреть ряд приоритетов с точки зрения экономики и благополучия гражданского общества. Этот режим отчетности для предупреждения потенциального уклонения от уплаты налогов добавляет ограничения, без которых можно было бы обойтись и которые вызывают сильные опасения нарушения принципа определенности в отношениях между налогоплательщиками. Сегодня этот закон уже переработан недавней рекомендацией Форума ОЭСР по налоговому администрированию о том, как управлять налоговой системой в чрезвычайной ситуации с COVID-19.

В изложенном контексте недавний проект Постановления ЕС, представленный президентом фон дер Ляйен 21 апреля 2021 г. о регулировании искусственного интеллекта в странах-членах Европейского Союза, приобретает важное значение.

Искусственный интеллект — это быстро развивающееся семейство технологий, которое может способствовать широкому спектру экономических и социальных выгод во всех сферах жизнедеятельности общества.

Улучшая прогнозирование, оптимизируя операции и распределение ресурсов, а также персонализируя предоставление услуг использование искусственного интеллекта может обеспечить ключевые конкурентные преимущества компаниям и поддерживать социально и экологически выгодные результаты, например, такие как в здравоохранении, сельском хозяйстве, образовании, управлении инфраструктурой, энергетике, транспорте и логистике, общественных услугах, безопасности и смягчение последствий и адаптация к изменению климата.

В то же время некоторые виды использования и применения искусственного интеллекта могут создавать риски и наносить ущерб интересам и правам, которые защищены законодательством Союза. Такой вред может быть материальным или нематериальным в той мере, в какой он касается безопасности и здоровья людей, их собственности или других индивидуальных основных прав и интересов, охраняемых законодательством Союза.

Правовая база, устанавливающая европейский подход к искусственному интеллекту, необходима для содействия развитию и внедрению искусственного интеллекта, который отвечает высокому уровню защиты общественных интересов, в частности здоровья, безопасности и основных прав и свобод людей, признанных и защищенных законодательством Союза. Это Положение направлено на улучшение функционирования внутреннего рынка путем создания условий для экосистемы доверия в отношении размещения на рынке, ввода в эксплуатацию и использования искусственного интеллекта в Союзе.

В своих политических рекомендациях для Комиссии 2019–2024 гг. «Союз, который стремится к большему»избранный президент фон дер Ляйен объявила, что Комиссия предложит законодательство для скоординированного европейского подхода к человеческим и этическим последствиям искусственного интеллекта, также как и к размышлениям о более эффективном использовании больших данных для инноваций.

19 февраля 2020 г. Комиссия опубликовала «Белую книгу по искусственному интеллекту: европейский подход к совершенству и доверию» с целью изложения вариантов политики в отношении того, как достичь двухсторонних целей содействия внедрению искусственного интеллекта и устранения рисков, связанных с определенными видами использования таких технологий и возможности широких консультаций с заинтересованными сторонами.

Консультация продемонстрировала большой интерес сторон, включая представителей промышленности, научных кругов, государственных органов, международных организаций, органов по стандартизации, организаций гражданского общества и граждан, к формированию будущего подхода ЕС к регулированию искусственного интеллекта. Большинство заинтересованных сторон поддержали вмешательство регулирующих органов для решения проблем, связанных с искусственным интеллектом.

Другие европейские институты неоднократно призывали Европейскую комиссию принять законодательные меры для обеспечения хорошо функционирующего внутреннего рынка систем искусственного интеллекта, где как преимущества, так и риски искусственного интеллекта должным образом рассматриваются на уровне ЕС²⁶.

В октябре 2020 г. Европейский парламент принял ряд резолюций, касающихся искусственного интеллекта, в том числе об этике, ответственности, авторском праве, искусственном интеллекте в уголовных делах и искусственном интеллекте в образовании, культуре и аудиовизуальном секторе.

Резолюция Европейского парламента о системе этических аспектов искусственного интеллекта, робототехники и связанных с ними технологий конкретно рекомендует Комиссии предложить законодательные меры для использования возможностей и преимуществ искусственного интеллекта, но при этом обеспечить защиту этических принципов. Резолюция включает в себя текст законодательного предложения по регламенту об этических принципах разработки, внедрения и использования искусственного интеллекта, робототехники и связанных с ними технологий.

Искусственный интеллект должен быть не самоцелью, а инструментом, который будет служить людям для повышения благосостояния человека. Таким образом, правила для искусственного интеллекта, доступного на рынке Союза или иным образом влияющего на граждан Союза, должны ставить людей в центр внимания (быть ориентированными на человека), чтобы они могли быть уверены, что технология используется безопасным образом и в соответствии с законом, включая соблюдение основных прав.

В то же время правила в отношении искусственного интеллекта должны быть сбалансированными, пропорциональными и не должны без необходимости сдерживать или препятствовать технологическому развитию. Это особенно важно, поскольку, хотя искусственный интеллект уже присутствует во многих аспектах повседневной жизни людей, невозможно предугадать все варианты его использования или применения, которые могут реализоваться в будущем.

Правовая база по искусственному интеллекту должна состоять из следующих структурных элементов: меры, устанавливающие четко определенный подход, основанный на оценке рисков; меры в поддержку инноваций; меры, способствующие созданию добровольных кодексов поведения, и структура управления, поддерживающая реализацию Регламента на уровне ЕС и на национальном уровне и его адаптацию по мере необходимости.

Следует признать, что искусственный интеллект может позволить новые манипулятивные, вызывающие зависимость, социальный контроль и неизбирательное наблюдение практики, которые являются особенно вредными и должны быть запрещены как противоречащие ценностям Союза — уважению человеческого достоинства, свободе, демократии, верховенству закона и соблюдению прав человека.

Во-первых, некоторые виды практики с использованием искусственного интеллекта обладают значительным потенциалом для манипулирования физическими лицами, в том числе посредством автоматической адаптации вводящих в заблуждение пользовательских интерфейсов, а также для использования уязвимостей и особых обстоятельств человека. Манипулятивные методы искусственного интеллекта должны быть запрещены, если они заставляют человека вести себя, формировать мнение или принимать решение в ущерб себе, которое он не принял бы в противном случае²⁷.

Во-вторых, использование искусственного интеллекта для целей неизбирательного наблюдения за физическими лицами должно быть запрещено, если оно применяется обобщенным образом ко всем лицам без различия. Методы наблюдения могут включать мониторинг и отслеживание физических лиц в цифровой или физической среде, а также автоматизированное агрегирование и анализ персональных данных из различных источников.

Тем не менее вышеуказанные виды практики с использованием искусственного интеллекта должны быть разрешены, если они осуществляются государственными органами или от их имени в целях обеспечения общественной безопасности и при условии соблюдения соответствующих гарантий прав и свобод третьих лиц²⁸.

Как ясно показал кризис COVID-19, при определенных условиях, быстрая доступность инновационных технологий может иметь решающее значение для здоровья и безопасности людей и общества, в целом²⁹. Целесообразно, по исключительным причинам общественной безопасности, или защиты жизни и здоровья физических лиц, а также промышленной и коммерческой собственности, государства-члены могли разрешить размещение на рынке или ввод в эксплуатацию систем ИИ, не прошедших оценку соответствия.

Настоящий регламент устанавливает согласованные правила, касающиеся размещения на рынке, ввода в эксплуатацию и использования систем ИИ с высоким уровнем риска в Союзе. Он также устанавливает гармонизированные правила прозрачности для систем ИИ, предназначенных для взаимодействия с физическими лицами, и систем ИИ, используемых для создания или манипулирования изображениями, аудио- или видеоконтентом³⁰.

В то же время цель закона — улучшить функционирование внутреннего рынка путем создания условий для внедрения искусственного интеллекта, совместимого с законодательством и ценностями Союза и способствующего высокому уровню защиты здоровья и безопасности, а также основных прав и свобод человека.

4. В этом чрезвычайном контексте, характеризующемся массовым использованием средств ИТ и увеличением числа атак на сети и информационные системы, правительство Италии на основании Декрета-закона № 82 от 14 июня 2021 г. учредило Национальное агентство кибербезопасности. Среди причин необходимости и срочности есть также неизбежная потребность в реализации Национального плана восстановления и устойчивости (PNRR), который предусматривает конкретные проекты в области кибербезопасности, в частности создание агентства с конкретным мандатом в этой сфере. Необходимость упростить существующую систему кибербезопасности, которая чрезмерно фрагментирована и стратифицирована по множеству источников и вовлеченных субъектов, также, по-видимому, лежит в основе законодательного вмешательства.

5. Эта кризисная ситуация, пандемия, среди многих последствий порождает неопределенность. Возможно, это первое, что приходит на ум, — неопределенность, которая парализует нашу деятельность, наши решения.

Однако есть один аспект нашей личности, на который эта неопределенность не влияет: это наши этические обязательства.

Этическое обязательство, которое не останавливается из-за неопределенности, но, скорее, находит силы в трудностях нынешней ситуации. Субсидии необходимы, чтобы выжить, чтобы начать все сначала. Однако молодым людям нужно дать больше: субсидии закончатся, и, если ничего не предпринять, они останутся с недостаточной профессиональной квалификацией, что может поставить под угрозу их свободу выбора и их будущий доход.

С другой стороны, цитата, приписываемая Джону Мейнарду Кейнсу, самому влиятельному экономисту ХХ века, напоминает нам: «Когда факты меняются, я меняю свое мнение. Что вы делаете, сэр?».

Все это глубоко дестабилизирует ситуацию. Сейчас мы должны думать о реформировании того, что существует, не отказываясь от общих принципов, которыми мы руководствовались на протяжении многих лет: приверженность Европе с ее правилами ответственности, но также общей взаимозависимости и солидарности, многосторонность с соблюдением мирового правового порядка.

Но есть и моральная причина, которая должна побудить нас сделать этот выбор и сделать его правильно: долг, созданный пандемией, беспрецедентен, и его придется выплачивать в первую очередь тем, кто сегодня молод.

Наш долг — обеспечить им все возможности для этого, живя в обществе, которое лучше нашего.

На протяжении многих лет коллективный эгоизм заставлял правительства отвлекать человеческий потенциал и другие ресурсы в пользу целей с более определенной и немедленной политической отдачей: сегодня это уже неприемлемо.

Лишение молодого человека будущего — одна из самых серьезных форм неравенства.

В обозначенном контексте университет и международное научное сотрудничество играют фундаментальную роль в проектировании будущего нового поколения, основанного на экспертной компетентности и профессионализме высшего уровня.

Университет Сапиенца и, конечно, все академические институты готовы сделать все, что потребуется.

Библиография

1. Antinucci M. Is it really possible to wiretap common crimes? // Dir. Pen e Proc. 2020. No. 9. P. 22.

2. Antinucci M. Law and economy in the context of the new pandemic emergency: the ECHR leading case Marcello Viola v. Italy and the EU law // Courier of the Kutafin Mosсow State Law University (MSAL). 2021. No. 1. P. 28.

3. Antinucci M. The new offence of illegal subcontracting: flagship of anti-mafia criminal policy or heterogenesis of ends in the life of businesses // Dir. Pen. e Proc. 2019. No. 3. P. 421.

4. Duflot A. Artificial Intelligence in French law // Courier of the Kutafin Mosсow State Law University (MSAL). 2021. No. 1. P. 22.

5. Egorova M. A. Problems of Relationship and Legal Regulation of Cryptocurrency, Bitcoin, Digital and Virtual Currency: Russian and Foreign Experience // Courier of the Kutafin Mosсow State Law University (MSAL). 2020. No. 2. P. 27.

6. Egorova M. A., Minbaleev A. V. The main features of the introduction of digital innovative methods in educational activities and the significance of their application for teaching foreign students // Courier of the Kutafin Mosсow State Law University (MSAL). 2021. No. 1. P. 7.

7. Iskakova J. T., Kashkin S. Y. Modern Copyright Law and the Problems of Artificial Intelligence Development // Courier of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) 2020. No. 2. P. 19.

8. Khomenko E. G. The role of the bank of Russia in digitalization of the banking system // Law and Digital Economy. 2021. No. 2. P. 5.

9. Krainova N. A. Legal convergence of law and technologies in the field of countering cyber threats // Law and Digital Economy. 2021. No. 2. P. 23.

10. Menecker Y. A. Artificial intelligence: from ethics to human rights-based regulation // Law and Digital Economy. 2021. No. 2. P. 39.

11. Marcelja G. Law and digital Economy: practical changes in the digital era / ed. by Antinucci. 2019. P. 170.

Егорова М.А., Даниэла Фисичелла,
Кожевина О.В., Молчанова А.С.

§ 3. Противодействие пандемии COVID-19 в России и Италии: чрезвычайная ситуация в области здравоохранения как тест на европейскую и российскую интеграцию³¹

1. Вступление

Пандемия является беспрецедентным вызовом для всей мировой экономики, кроме того, во многом она стала триггером (явление, провоцирующее трансформацию) изменений в производственных отношениях и, соответственно, появления новых тенденций в законодательном регулировании. На данный момент очевидно, что пандемия коронавируса COVID-19 запустила глобальные изменения в мировой экономике.

В зарубежных странах разрабатываются программы и стратегии восстановления экономики после пандемии коронавируса, и большинство этих планов связано с реализацией целей устойчивого развития, объявленных ООН до 2030 г.³² и внедренных в нормативно-правовую базу, по большей части в странах Европейского Союза и ОЭСР³³. Новые фокусы социально-экономического развития формируются в постпандемический период вокруг реализации инициатив «зеленого курса», низкоуглеродной экономики, стимулирования ответственного инвестирования технологических проектов. Технологические проекты и производственные программы компаний реального сектора экономики (промышленности) априори могут быть более вредными для окружающей среды. Но это лишь одно из направлений принятия управленческих решений после пандемии. Целесообразно рассматривать эти вопросы как отдельную задачу, связанную с защитой прав граждан трудоспособного возраста (экономически активного населения), совершенствованием политики занятости и усилением внимания к социальным гарантиям и созданию новых рабочих мест, области применения компетенций. При этом, с одной стороны, учитывается накопленный опыт дистанционной деятельности в условиях пандемии коронавируса, а с другой —радикальные технологические изменения в профессиях и меняющихся условиях рынка труда.

Трансформационные процессы в производственных отношениях за последние три года, связанные с пандемией COVID-19, задали концептуально и качественно иной уровень правового регулирования. Соответственно, пандемия поставила задачу развития «нового» регулирования, в котором как задействованы цифровые средства правовой поддержки бизнеса (LegalTech), так и одновременно прорабатываются законодательные новации в части правового регулирования устойчивого развития и «зеленой» экономики, инвестиционного и инновационного права.

Пандемия COVID-19 серьезно затронула Италию во время вспышки эпидемии в начале 2020 г. Италия стала первой европейской страной, официально пораженной вирусом, который циркулировал в Южной Европе, а затем распространился на север.

Управлять пандемией, согласно конституционным положениям о разделении полномочий, было поручено как центральному правительству, так и регионам. Италия также является одним из самых требовательных государств-членов Европейского Союза в отношении финансовой поддержки ЕС следующего поколения.

Италия стала первопроходцем в противодействии пандемии. Хотя, другим странам ЕС потребовалось некоторое время, чтобы отреагировать, наблюдая за шагами Италии в условиях чрезвычайной ситуации, необходимо обратить внимание на политический выбор всех этих стран в рамках интеграции ЕС, которая не могла быть замедлена вспышкой пандемии, заставляя все страны-члены соблюдать некоторые модели сотрудничества, вытекающие из угроз глобализации. Действительно, где бы ни возникал риск и независимо от того, какую страну он затрагивает, в международном сообществе, сформированном глобализацией, любая угроза касается каждого государства, хотя и в разной степени. Следовательно, ответные меры должны быть общими и совместными, иначе, скорее всего, они не будут успешными.

2. Основные направления правового регулирования в России в условиях пандемии

Медицина, фармацевтическая отрасль и здравоохранение оказывают большое влияние на все сферы жизни россиян. Фраза «мир после пандемии коронавируса уже не будет прежним» — отнюдь не риторическая, и это не просто констатация факта. Отныне мы все должны посмотреть на происходящее абсолютно новыми глазами и, в особенности, на состояние современной медицины. Пандемия COVID-19 нанесла удар, к которому мало кто оказался готов: его ощутили на себе все, от представителей малого бизнеса до коммерческих гигантов и целых государств. С беспрецедентными вызовами столкнулись медицинские учреждения по всему миру. Распространение вируса заставило пересмотреть позиции в отношении многих элементов системы здравоохранения. Но бизнес может помочь преодолеть трудности, с которыми столкнулись частные и государственные медицинские учреждения. Пандемия коронавируса выявила слабые места и проблемы в системах здравоохранения многих стран. Учитывая, что в развитых странах население в целом стремительно стареет, всеобщий доступ к качественным медицинским услугам становится необходимостью, особенно в условиях постковидного мира, на протяжении ближайших пяти, либо десяти лет. Модернизация российского здравоохранения необходима, и это ответ на биологические и инфекционные вызовы современности. Деятельность инфекционной службы в условиях пандемии COVID-19 показала высокую результативность. Так, в России рассматривается возможность включения в национальный проект «Здравоохранение» самостоятельного федерального проекта — «Борьба с инфекционными заболеваниями». В структуре нацпроекта «Здравоохранение» есть несколько федеральных проектов, направленных на борьбу с конкретными заболеваниями. Это проект «Борьба с онкологическими заболеваниями» и «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями».

Всего в структуру национальных проектов «Здравоохранение» и «Демография» входят десять федеральных проектов: 1) развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи; 2) борьба с онкологическими заболеваниями; 3) борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями; 4) развитие экспорта медицинских услуг; 5) развитие детского здравоохранения; 6) развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий; 7) обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами; 8) создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе Единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ); 9) укрепление общественного здоровья; 10) разработка и реализация программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения.

Ключевые цели национального проекта «Здравоохранение»: снижение младенческой смертности, смертности населения трудоспособного возраста, смертности населения от сердечно-сосудистых и онкологических заболеваний, больничной летальности от инфаркта и инсульта, рост числа высокотехнологичных операций, достижение практически полной укомплектованности врачами и медсестрами подразделений, оказывающих амбулаторную помощь, внедрение «бережливых технологий» в медицинских организациях, обеспечение охвата граждан профилактическими медосмотрами не реже одного раза в год, рост объема экспорта медицинских услуг.

Задачами национального проекта Российской Федерации «Здравоохранение» являются³⁴:

1) завершение формирования сети медицинских организаций первичного звена с использованием геоинформационной системы с учетом необходимости строительства врачебных амбулаторий и фельдшерско-акушерских пунктов в малых населенных пунктах;

2) оптимизация работы медицинских организаций, которые оказывают первичную медико-санитарную помощь;

3) формирование системы защиты прав пациента;

4) разработка и реализация программ борьбы с сердечно-сосудистыми заболеваниями;

5) разработка и реализация программ борьбы с онкологическими заболеваниями;

6) разработка и реализация программ развития детского здравоохранения;

7) обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами;

8) завершение формирования сети национальных медицинских исследовательских центров;

9) внедрение инновационных медицинских технологий, включая систему ранней диагностики и дистанционный мониторинг здоровья пациента;

10) создание механизмов взаимодействия медицинских организаций на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения;

11) совершенствование механизма экспорта медицинских услуг.

Защита прав застрахованных в системах государственного (национального) медицинского страхования является важным элементом социальной защиты населения. Защита прав и законных интересов граждан застрахованных лиц в системах социального медицинского страхования напрямую связана с концептуальной конструкцией «всеобщего охвата населения услугами здравоохранения³⁵. Всеобщий охват населения услугами здравоохранения включает два различных аспекта охвата: охват медицинским обслуживанием (адекватное медицинское обслуживание) и охват населения (здравоохранение для всех). Исходя из данного посыла выстраиваются элементы систем защиты, прав граждан, а также информированности населения и его вовлеченности в процессы получения качественной и доступной медицинской помощи. Риском для Российской Федерации в данном аспекте является институциональная разрозненность (внутриведомственная и вневедомственная) регламентов (правил) проведения ретроспективной, не превентивной защиты. В зарубежных странах в системах защиты прав граждан в сфере здравоохранения, медицинского (социального) страхования вопросы медицины, этики, деонтологии не отделимы от систем превентивной работы с участниками процессов оказания медицинской (социальной помощи)³⁶.

Проактивная модель защиты прав застрахованных должна опираться на принципы: законности (урегулированы законами о медицинском обеспечении и страховании); равенства (возможность получать обязательные (ОМС) и дополнительные (ДМС) медицинские услуги); универсальности(применимость в разных странах, например ЕС); доступности (широкий охват получателей медицинских услуг и низкие индивидуальные затраты на нее); интеграции (с заинтересованными сторонами, а также вертикальная интеграция страховой компании и медицинской организации, между странами альянса или регионами); синергии (за счет упрощенных административных и бюджетных процедур, инвестирования здравоохранения и профилактики заболеваний, развития медицины и защиты потребителей); согласованности (межведомственная);оценки рисков (риск-ориентированный подход к функционированию систем здравоохранения в целом).

К 2024 году по всей России заработает система электронных рецептов и автоматизированное управление льготным лекарственным обеспечением. В личном кабинете пациента «Мое здоровье» на портале госуслуг будут доступны запись к врачу и на диспансеризацию, подача заявления на полис, медицинские документы независимо от региона, где находится пациент. Согласно паспорту, «Федеральный проект “Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)” направлен на создание механизмов взаимодействия медицинских организаций, что обеспечит ее цифровую трансформацию и повышение эффективности функционирования отрасли на всех уровнях, создаст условия для использования гражданами электронных услуг и сервисов в сфере здравоохранения»³⁷.

В условиях пандемии особую актуальность приобрели телемедицина и использование информационно-коммуникационных технологий.

В связи с этим пандемия существенно повлияла на признание в обществе необходимости комплексного регулирования развивающихся цифровых и иных информационных отношений. Введение государственных ограничительных мер существенно повлияло на мировую экономическую ситуацию, которая значительно замедлилась. В Российской Федерации приняты положения об экспериментальных правовых режимах в отношении ряда ключевых сфер, таких как: цифровые инновации, в том числе с использованием технологий искусственного интеллекта, инновации в сфере цифровых финансовых активов и цифровой валюты и других сферах. Производственные отношения связаны с реализацией бизнес-процессов. Согласно результатам социологического исследования, к основным бизнес-процессам, которые необходимо перестроить для сохранения бизнеса и скорейшего восстановления деятельности компаний, относятся управление персоналом, маркетинг, планирование, продажи и закупки.

Более 50% опрошенных бизнес-субъектов планируют продолжить расширение автоматизации в сфере производственных отношений, прежде всего в отраслях промышленности, фармацевтики, логистики и грузоперевозок, розничной торговли, производстве и распределении потребительских товаров (товаров народного потребления).

В настоящее время в Российской Федерации организована работа по созданию, испытанию и внедрению технологий прогнозирования распространения инфекций, а также их протекания и перспектив противодействия им.

Пандемия коронавируса COVID-19 помогла российским компаниям начать перестройку организации бизнеса в сторону цифровизации. Эти процессы будут иметь долгосрочные последствия и не прекратятся после окончания пандемии COVID-19. Кроме того, кризис подтолкнул руководство компаний к принятию сложных решений по оптимизации существующих бизнес-моделей, поиску путей снижения затрат, а также развитию новых направлений бизнеса. Таким образом, пандемия COVID-19 позволила компаниям заложить фундамент для будущего развития и освоения новых рынков после окончания эпидемии.

Положительными последствиями оптимизации производственных отношений в условиях пандемии являются:

1) улучшение цифровой составляющей бизнеса;

2) реализация антикризисной политики в компании и эффективное снижение затрат;

3) совершенствование бизнес-модели;

4) улучшение качества обслуживания клиентов;

5) открытие новых направлений развития бизнеса и экспансия на новые рынки;

6) появление новых клиентов и партнеров.

В постпандемийный период бизнес планирует ввести такие практики как: удаленная работа части сотрудников; акцент на развитие онлайн-бизнеса; диверсификация бизнеса; формирование финансовых резервов; оптимизация должностных обязанностей с целью сокращения численности сотрудников.

Если в России рассматривать европейский опыт, то правовое регулирование в условиях выхода из коронавирусной пандемии сосредоточено вокруг проблем:

1. Промышленная стратегия. Европейская промышленная стратегия направлена на достижение цифрового лидерства в переходе к климатической нейтральности, т. е. сочетание Индустрии 4.0. с экологической повесткой дня и целями «зеленого» роста в ЕС. В Европейской промышленной стратегии малые и средние предприятия (МСП) рассматриваются как основной предпринимательский институт инноваций в различных экосистемах, включая «зеленое» предпринимательство. Стратегия также включает некоторые меры, предназначенные для МСП, такие как повышение устойчивости, борьба с просрочкой платежей и поддержка платежеспособности.

2. Поэтапное трансграничное углеродное регулирование и стимулы для перехода субъектов предпринимательской деятельности на критерии ESG (14 июля 2021 г. Европейская комиссия приняла пакет предложений ЕС по климату и новый механизм корректировки углеродных границ с пересмотром Директивы о налогообложении энергетики).

3. Развитие социального бизнеса и инклюзии с участием европейских фондов социального предпринимательства. В ЕС наблюдается рост числа предприятий, предоставляющих социальные услуги и товары, уязвимым категориям граждан (включая эко-ориентированные социальные предприятия), привлекающих социальных инвесторов и бизнес-ангелов для реализации социальных проектов. В связи с этим совершенствуются правовые механизмы социального предпринимательства.

В мировой практике беспилотники и другие роботы все чаще и эффективнее применяются в системе здравоохранения, в связи с чем в России необходима всесторонняя государственная поддержка развития робототехники. В Российской Федерации имеется большое количество разработок в области робототехники, что говорит о достаточной интеллектуальной базе идей и проектов в этом направлении.

3. Первая реакция Италии на распространение вируса

Италия зарегистрировала первые два случая заражения вирусом COVID-19 30 января 2020 г., среди двух китайских туристов. 20 февраля был выявлен первый случай распространения вируса среди итальянских граждан, и с этого момента пандемия быстро распространилась по стране, в первую очередь, в отдельных локальных районах, подвергнутых изоляции для сдерживания вируса. Наконец, первые одиннадцать дней марта ознаменовались довольно болезненным обострением пандемии, за которым последовали юридические меры, принятые правительством, в частности Указы премьер-министра³⁸.

11 марта Всемирная организация здравоохранения³⁹ объявила пандемию, вызванную коронавирусом.

30 января 2020 г. генеральный директор ВОЗ публично охарактеризовал вспышку эпидемии как чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение⁴⁰.

В Италии, в регионах Ломбардия и Венето, вскоре была зафиксирована очень плохая эпидемиологическая ситуация, быстро распространившаяся на остальную часть страны в основном за счет большого числа поездок на юг людей, работающих и обучающихся на севере; вспышка произошла между 8 и 9 марта 2020 г.: 9 марта 2020 г. Указом премьер-министра Италии были запрещены все ненужные перемещения по стране. В тот же день многие города на севере страны были закрыты на карантин.

Реакция Италии на пандемию COVID-19 характеризовалась некоторыми оперативными мерами по преодолению чрезвычайной ситуации в области здравоохранения, но не слишком эффективными инициативами по смягчению последствий⁴¹, а также по вовлечению общественности. Чрезвычайная ситуация в области здравоохранения вскоре была решена с помощью нескольких срочных мер, которые, предоставив премьер-министру большие полномочия, обеспечили быстрые действия, в то же время преодолевая парламентские задачи и региональные полномочия по управлению ситуацией в области здравоохранения. Это звучит разумно, учитывая высокую степень готовности.

Важнейший вопрос сосредоточения внимания на реакции Италии на драматический кризис в области здравоохранения направлен на то, чтобы указать, как и увеличивает ли централизация процедуры принятия решений шансы на сдерживание распространения вируса и хорошую работу здравоохранения⁴².

Вместо того, чтобы принять региональные обычные полномочия, предоставленные Конституцией по политике здравоохранения, итальянское правительство заменило их чрезвычайными полномочиями, очевидно, узаконенными эпидемиологической чрезвычайной ситуацией⁴³. В то же время итальянские регионы могли бы координировать местные действия, необходимые для борьбы с усугублением кризиса здравоохранения, пытаясь улучшить систему здравоохранения и госпитализацию на своем региональном уровне. Ломбардия была первым итальянским регионом, серьезно пострадавшим от распространения пандемии, и от нее ожидалось принятие комплексных эффективных ответных мер. Итальянская система здравоохранения является государственной, поэтому доступна для всех и квалифицируется как основная государственная услуга.

Система здравоохранения Ломбардии была постепенно приватизирована с 1997 г. с целью развития конкуренции и повышения эффективности работы, ориентируясь на высший уровень оказания медицинской помощи, которая должна была стать лучшей услугой, но подчиняться рыночным правилам в соответствии с капиталистической системой. Таким образом, представители системы ломбардского здравоохранения начал проводить отбор среди тех, кто обращается за медицинскими услугами, поскольку предполагалось, что они могут позволить себе лучшие методы здравоохранения. Кстати, во время вспышки пандемии Ломбардия продемонстрировала одно из худших и ужасных свидетельств неурегулированности системы управления: любой отдельный шаг по реагированию здравоохранения был лишь большим беспорядком и потрясающим примером перерасхода средств, по крайней мере, так было раньше. Многие люди заразились в больнице, где им требовалась помощь по другим заболеваниям, помимо COVID-19. Среди них было много медицинских работников, в то время как для коллективных нужд в момент чрезвычайной ситуации было крайне важно, чтобы их было как можно больше.

В то время как региональная реализация чрезвычайных мер в области здравоохранения выявила несогласованность политических и экономических решений, принятых за долгое время до начала пандемии COVID-19. Ломбардии не удалось предотвратить распространение вируса на своей территории и за ее пределами. Другой итальянский регион Венето, как и Ломбардия на севере Италии, в то же время показал один из лучших примеров борьбы с инфекцией. Венето принял подход, основанный на сообществе, вместо подхода, ориентированного на пациента, как в Ломбардии⁴⁴, развернув более централизованную координацию и контроль для борьбы с первой волной пандемии. Изоляция первых зараженных и своевременное отслеживание контактов были приоритетными задачами, а также улучшение медицинской помощи на дому⁴⁵.

Ломбардия была одной из наиболее пострадавших территорий в мире во время первой волны пандемии, в то время как Венето разработал надлежащие ответные меры, тем самым смягчив распространение вируса. Действительно, ранняя стадия чрезвычайной ситуации требовала как решительных политических действий для быстрой координации действий медицинского персонала и работников больниц, так и максимального смягчения инфекционного заболевания. В целом, пандемия распространилась на Северную Италию в гораздо большей степени, чем на Центральную и Южную Италию, где распространение вируса не сопровождалось таким экспоненциальным ростом.

Помимо очевидного провала управления здравоохранением в Ломбардии, частично объясняемого неадекватностью местной системы здравоохранения, оказавшейся в стрессовой ситуации, сейчас необходимо оценить, как национальная система здравоохранения отреагировала на начало пандемии. Основанная