Д. Г. Шустров

Основы конституционного строя России

Учебник

Том 1

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400.1(2Рос)я73

Ш97

Автор:

Шустров Д. Г., доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный профессор МГУ имени М. В. Ломоносова, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова;

Богданова Н. А., доктор юридических наук, заслуженный профессор МГУ имени М. В. Ломоносова, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Основы конституционного строя – первая глава Конституции РФ, совокупность принципов, предопределяющих содержание всего правопорядка, всех действий публичной власти, универсальный инструмент разрешения конституционно-правовых споров, важнейший институт конституционного права, фундаментальная категория науки конституционного права, значимый раздел данной учебной дисциплины. Все эти характеристики обусловливают необходимость детального изучения основ конституционного строя России, причем не только с теоретических позиций, но и с практической точки зрения. Цель настоящей книги – показать не только важность, красоту, но и практическую значимость основ конституционного строя России.

Жанр представленного издания характеризуется как учебник-кейсбук. Такое сочетание вытекает из особого метода преподавания, сочетающего учебное изложение научного и догматического материала, позволяющего сформировать базовые знания у обучающихся, с практико-ориентированным разбором реальных судебных дел (кейсов), который должен научить понимать юридическую аргументацию и уметь применять ее правила к различным вопросам основ конституционного строя России.

Законодательство приведено по состоянию на 19 декабря 2023 г.

Учебник может быть полезен самому широкому кругу читателей, интересующихся вопросами конституционного права. Однако своими непосредственными адресатами он имеет студентов, аспирантов, преподавателей, научных работников, занимающихся изучением, преподаванием, исследованием конституционного права России в рамках общих образовательных курсов и специализированных программ бакалавриата и магистратуры, а также практикующих юристов, в том числе судей, адвокатов, работников органов власти.

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400.1(2Рос)я73

© Шустров Д. Г., 2024

© ООО «Проспект», 2024

Посвящается 270-летию

Юридического факультета

Московского государственного университета

имени М.В. Ломоносова

Введение. МЕТОДЫ ПРЕПОДАВАНИЯ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИИ: КАК ПОЛЬЗОВАТЬСЯ УЧЕБНИКОМ-КЕЙСБУКОМ?

Основы конституционного строя — первая глава Конституции РФ (Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.), совокупность принципов, предопределяющих содержание всего правопорядка, всех действий публичной власти, универсальный инструмент разрешения конституционно-правовых споров, важнейший институт конституционного права России, фундаментальнейшая категория науки конституционного права, значимый раздел учебной дисциплины конституционного права.

Все эти превосходные характеристики обусловливают необходимость детального изучения основ конституционного строя России, причем не только с теоретических позиций, но и с практической точки зрения. Нередко конституции низводятся своими неразумными недоброжелателями до статуса красивых деклараций. Особенно достается таким структурным частям конституций, в которых закрепляются основополагающие принципы устройства государства и общества и положение в них человека — основам конституционного строя. Настоящая книга имеет своей целью показать не только важность, красоту, но и практическую значимость основ конституционного строя России.

Преподавание основ конституционного строя России может осуществляться на основе одного из двух базовых методов или их комбинации: классического метода и прецедентного метода. Существует необходимость разумного обращения и использования обоих методов в преподавании основ конституционного строя России. На таком разумном сочетании указанных двух методов написан настоящий учебник-кейсбук.

§ 1. Классический метод преподавания основ конституционного строя России: изучение учебника

Классический метод возник в Европе в Cредние века и характерен для стран романо-германской правовой семьи. Континентальное право было, есть и будет профессорским правом, сформированным под сильным влиянием науки права и его преподавания.

Для континентального юриста-конституционалиста свойственны:

1) дедуктивное абстрактное юридическое мышление — от общих принципов и абстрактных понятий к частным случаям и конкретным нормам;

2) формализм;

3) первичность законодательства;

4) первичность материально-правовых норм (материального права);

5) систематизированность и упорядоченность;

6) доктринальность и теоретизм;

7) логичность.

Классический метод преподавания основ конституционного строя России основан на традиционных образовательных практиках, включающих: чтение преподавателем лекций по предмету, их восприятие студентами, чтение студентами соответствующей литературы и последующее обсуждение (воспроизведение) услышанного и прочитанного на семинаре. При этом лекции носят абстрактный, теоретический характер и включают комментарий к действующему праву и судебной практике (глоссаторский стиль).

В основе классического метода преподавания основ конституционного строя России лежит дедуктивный метод, когда студенты в своем юридическом познании от общих догматизированных постулатов, которые им преподаются, доходят до конкретных практических выводов, которые они будут делать в своей будущей практической деятельности.

Основным инструментом образования на основе классического метода являются лекции, учебники, многотомные курсы и комментарии, монографии, статьи, хрестоматии и практикумы, содержащие теоретическую и догматическую разработку действующего права.

Метод именуется классическим неспроста. Он возник в средние века в эпоху формирования западной традиции права в Европе. На рубеже XI–XII вв. право стало научно изучаться и систематично преподаваться в университетах. Объектом изучения и преподавания в университетах было не действующее право, а обнаруженная в XI в. в одной из итальянских библиотек рукопись величайшего памятника римского права VI в. — Свода Юстиниана, получившего название Свода гражданского права (Corpus Juris Civilis). Преподавание права в университетах проходило в форме лекций (лат. lectio — чтение), на которых профессор читал вслух те или иные фрагменты Свода. В процессе чтения профессор глоссировал отдельные фрагменты текста, т. е. объяснял, толковал, обобщал, выводил максимы, давал классификации, ставил вопросы, а студенты записывали все это за ним. В дополнение к лекциям проводились диспуты (disputatio) — обсуждение вопросов права в форме дискуссии между двумя студентами под руководством преподавателя или между преподавателем и студентами¹.

Для изучения права использовался так называемый схоластический метод (схоластика) — метод анализа и синтеза. Он был перенесен в юриспруденцию из теологии, в которой аналогичным образом изучался идеальный, завершенный, вечный текст — Библия. Подобно Святому Писанию, Свод гражданского права считался ratio scripta — писаным разумом. Текст «обладал» полнотой и завершенностью и не подвергался никакому сомнению, он наделялся абсолютным, неопровержимым авторитетом. Фактически же он был противоречив и, естественно, в силу чуждости новой эпохе, имел определенные пробелы. Схоластический метод, основанный на анализе и синтезе, имел целью систематизировать текст, восполнить его пробелы и исключить из него противоречия. Данный метод оставлял место для творчества юристов и косвенного приспособления текста к актуальному моменту.

Юрист мыслил диалектически:

1) отрицал определенные тезисы путем выведения из них последствий, которые им противоречат;

2) делал обобщения из серии истинных тезисов;

3) давал определения понятий с помощью различений, путем:

а) первоначального анализа, т. е. неоднократного деления рода на виды и видов на подвиды;

б) последующего синтеза, т. е. неоднократного сбора подвидов в виды, а видов в их род².

С помощью анализа и синтеза, классификаций и обобщений, различения, категоризации и дачи определений юристы развивали право и делали его полнее, согласовывали его отдельные положения, делали его понятнее, при этом приводили его положения в единое целое — в систему. Со временем все эти инструменты стали незаменимыми средствами догматического изучения и построения права — юридической догматики.

Классический метод, при условии добросовестности студентов, обеспечивает им успешное запоминание материала к экзамену или зачету, поскольку фактически одно и то же они слышат, видят или иным образом воспринимают за семестр несколько раз.

Оборотной стороной данного подхода является то, что он воспитывает в студентах, изучающих основы конституционного строя России, пассивное восприятие юридических знаний, которые они получают в готовом, отрефлексированном виде из источников — лекций и литературы. Большинство студентов пассивно воспроизводят выраженную «истину», и лишь некоторые из них ее критически оценивают. При этом у студентов не вырабатываются критическое восприятие юридической материи и жизненно важные в профессии юриста инструментальные практические навыки работы с соответствующей отраслью права. Для самого преподавателя негативными результатами ленивого и вульгарного применения классического метода в преподавании основ конституционного строя России являются схематизм, «бронзовение» неизменных построений и потенциально увеличивающийся отрыв от практики.

Для того чтобы не допустить этих негативных издержек классического метода преподавания основ конституционного строя России, перед преподавателями стояла насущная задача усовершенствования классического метода.

При классическом методе преподавания основ конституционного строя России в качестве спасительного дополнения, вносящего практикоориентированный инструментальный элемент в его изучение, может использоваться техника решения задач (казусов) на семинарах, что хоть как-то сцепляет этот метод с практикой.

Для этого студентам предлагается задача, т. е. факты дела, проанализировать которые они должны по следующему плану:

1) определить предмет правового регулирования и сформулировать вопросы к делу;

2) провести поиск правовой информации по каждому вопросу и указать применимые нормы права и судебную практику;

3) всесторонне проанализировать данные нормы права и судебные решения, а также осуществить сопряжение фактов и норм, т. е. применить право к обстоятельствам данного дела;

4) предложить возможные варианты решения задачи и сделать вывод, т. е. указать какое решение должно быть принято по данному делу.

Данный алгоритм к решению задач крайне полезен и позволяет упорядочить действия студента в интеллектуальном движении от постановки юридических вопросов, через поиск норм права и последующий анализ их применения к известным обстоятельствам (фактам) дела, к возможным способам решения задачи и финальному выводу.

В дополнение к решению задач на семинарах может использоваться метод ситуативного моделирования или имитационные ролевые игры. Студентам предлагаются факты дела (задача), на основе которых они должны провести («разыграть») судебное заседание (или иную процедуру) по существующим правилам, при этом между ними распределяются соответствующие роли. В процессе этого увлекательного действия, наполненного экспрессией и драматизмом, студенты должны не только прийти к разумному ответу на поставленные вопросы, но и показать знание каверз используемой процедуры.

§ 2. Прецедентный метод преподавания основ конституционного строя России: анализ судебных решений из кейсбука

Прецедентный метод возник в США в XIX в. и первоначально был характерен для стран англо-американской правовой семьи. Общее право было, есть и будет судебным правом, сформированным под сильным влиянием практики и деятельности судей.

Для юриста-конституционалиста общего права свойственны:

1) индуктивное конкретное юридическое мышление — от частных случаев, конкретных дел и норм к общим принципам и понятиям;

2) антиформализм;

3) первичность судебного решения, прецедента;

4) первичность процессуально-правовых норм (процессуального права);

5) слабая систематизация и относительная упорядоченность;

6) практикоориентированность и прагматизм;

7) отсутствие строгой логичности.

Прецедентный метод преподавания основ конституционного строя России основывается на анализе судебных решений — в первую очередь конституционных и иных высших судов, из которых индуктивным путем извлекаются основополагающие правовые постулаты. Он заключается в преподавании основ конституционного строя России путем разбора реальных дел, имевших место в судах. При этом на занятиях комментарий и детальный догматический разбор законоположений сводится к минимуму, акцент делается на методах юридической аргументации, критической оценке применения права и его правовых последствий.

Прецедентный метод построен на индуктивном методе — познавательное движение идет от конкретного судебного решения, дела, имевшего место в реальной действительности, к абстрактным теоретическим понятиям и проблемам. Преподаватель вместе со студентами, в процессе досконального разбора конкретного судебного решения (кейса), от частных обстоятельств дела и примененной судом аргументации восходит к общим теоретическим положениям основ конституционного строя России. Предполагается, что если студенты самостоятельно дойдут до и выведут общий конституционный принцип из конкретного судебного решения или их целого ряда и его (их) сопоставления с нормами права и доктриной, то они от этого получат гораздо больше пользы, чем если бы они сразу получили ответ от преподавателя или прочитали его в книге.

В процессе преподавания делается акцент на первоисточниках права, анализируются все имеющие отношение к рассматриваемому делу источники права (национальные, международные), рассматривается техническая сторона дела — методы юридического анализа дела и юридической аргументации, обращается внимание на сравнительно-правовой момент (если это возможно), связанный со схожими проблемами в зарубежных правопорядках и способах их решения, а также на доктринальную основу решения данного вопроса — соответствующие научные теории.

Прецедентный метод (case method) был изобретен К. К. Лэнгделлом (1826–1906), профессором и деканом Гарвардской юридической школы, в начале 1870-х гг., который организовал реформу юридического образования, заключавшуюся в переориентации системы преподавания с классического на так называемый прецедентный метод. С этого времени преподавание права в США — первоначально частного, а потом и публичного — стало базироваться на анализе судебных прецедентов, т. е. решений Верховного и иных судов США, отобранных, сокращенных и систематизированных в так называемых кейсбуках — специальных сборниках судебных решений с вопросами и комментариями.

Со временем прецедентный метод обучения вышел из лона правовой семьи общего права, во многом основанной на судебном прецеденте, и распространился по всему миру, найдя место в юридическом образовании стран, относящихся к континентальной романо-германской правовой семье. В первую очередь это было связано с активной деятельностью органов конституционного контроля, которая принципиально изменила облик конституционного права, превратив его из «философской» отрасли права в практико-применимую отрасль права, имеющую свою собственную юрисдикцию и благодаря этому «захватившую» во второй половине XX в. «юридическую корону».

В изучении и преподавании конституционного права в европейских странах стали уделять большее внимание решениям органа конституционного контроля. Это даже послужило поводом для появления в немецкой литературе особого термина — «позитивизм конституционного суда» («Verfassungsgerichtspositivismus»)³. Конституция через решения органов конституционного контроля оказывает влияние на все отрасли права, на весь правопорядок в целом. Теперь для того, чтобы правотворчество и правоприменение было конституционным, необходимо четко учитывать конституционные положения, принципы, ценности и нормы конституции, в том числе (главным образом) в их толковании органом конституционного контроля. Именно поэтому каждый субъект права должен тщательно изучать решения органов конституционного контроля и неукоснительно следовать сформулированным в них правовым позициям при принятии того или иного акта, решения или совершении иных действий, под угрозой признания данных действий неконституционными. А роль науки и преподавания конституционного права состоит в том, чтобы доводить до сведения субъектов права информацию о принятых органом конституционного контроля решениях и сформулированных в них правовых позициях, а также давать рекомендации по их применению.

Основным инструментом обучения на основе прецедентного метода является так называемый кейсбук (casebook, cases and materials), — у нас сказали бы практикум, хрестоматия, — который представляет собой сборник судебных решений с вопросами и комментариями, включающий как собственно судебные решения, так и сопутствующие им материалы — выдержки из правовых актов, а также доктрину. В конце каждого кейса приводятся вопросы и комментарии, концентрирующие внимание студента на ключевых аспектах дела, его спорных и критикуемых моментах⁴. Наряду с кейсбуком в образовательном процессе также используются учебные пособия, монографии, статьи и другие инструменты, но они носят дополнительный к кейсам характер.

Прецедентный метод преподавания основ конституционного строя России позволяет осуществлять сопряжение воедино конституционных норм, доктрины и судебной практики. Он переориентирует занятия в направлении к практике, поскольку тщательный анализ и обсуждение судебных решений являются необходимыми профессиональными навыками для юриста.

Прецедентный метод способствует повышению активности студентов на семинарах, поскольку требует разбора конкретного дела, развивает у них навыки критического аналитического мышления, обучает студентов методике работы со сложнейшими по своему содержанию судебными решениями в области конституционного права. Данный метод позволяет студенту осознать значимость конституционного права, понять, для чего необходима та или иная «высокая» конституционно-правовая конструкция и как она может пригодиться на практике. Через оценку фактических оснований конфликтных ситуаций и способа их разрешения студент может обрести способность «предвидения» подобных конфликтов, ну или хотя бы не бояться их возникновения. Разбор судебных решений позволяет студентам увидеть слабые стороны и проблемные моменты конституционного регулирования соответствующих отношений.

На основе прецедентного метода преподавания могут проводиться как лекции, так и практические занятия по основам конституционного строя России. Чтение лекций на основе прецедентного метода представляет собой разбор преподавателем одного или нескольких судебных решений, на примере которых он освещает соответствующие вопросы темы. Стоит признать, что проведение занятий в форме лекций на основе прецедентного метода раскрывает преимущества данного метода далеко не в полной мере, поскольку, опять же, основано на монологе преподавателя. В полной мере преимущества прецедентного метода проявляются именно на занятиях в форме семинара, позволяющего вести диалог преподавателя и студентов.

Примерный алгоритм работы на семинаре на основе прецедентного метода⁵ выглядит следующим образом:

1) на занятиях разбираются предложенные судебные решения (кейсы — дела), а также сопутствующие им материалы в виде правовых актов и доктрины, с которыми студенты должны заблаговременно ознакомиться в кейсбуке или в ином указанном преподавателем источнике;

2) студенты должны «изложить дело»:

а) кратко сформулировать фабулу дела, представить факты,

б) результат рассмотрения дела и его резолютивное обобщение,

в) мотивировку решения и использованную судом аргументацию;

3) далее они отвечают на сформулированные в кейсбуке или самим преподавателем вопросы, а также на вопросы, задаваемые преподавателем на семинаре в процессе разбора дела. При этом в процессе разбора дела студенту задаются все более и более сложные вопросы о предпосылках, последствиях принятого по делу решения, о мотивах и аргументации суда;

4) студентам может быть предложено проанализировать разные варианты применения норм к гипотетическим и известными обстоятельствами изучаемого дела, т. е. обсудить его в стиле «а если бы…»;

5) при разборе того или иного дела внимание студентов фокусируется преподавателем на вопросах политики права, лежащих в основе норм права и применяющих их судебных решений, показывается не только юридико-логический аспект аргументации, но и его социальный, политический и исторический контексты, а также правовые, политические, социальные, экономические и иные последствия норм и решений. В процессе дискуссии студенты должны обнаружить связь между частными техническими и доктринальными аргументами, использованными судом по делу, абстрактными социальными и философскими принципами, составляющими предметную основу их обсуждения, а также реальным конкретно-историческим контекстом дела.

Прецедентный метод позволяет студентам показать, что правовое решение практической юридической проблемы не является раз и навсегда данным, оно основывается не только на чисто юридических (нормативных) аргументах, но на него влияет множество внешних аргументов, оно находится в состоянии постоянного развития и может со временем претерпевать существенные изменения. Это должно выработать у студентов способность к самостоятельной конституционно-правовой аргументации по делу, к которой они могли бы прибегнуть в своей профессиональной деятельности, моделируя возможные конституционно-правовые последствия решений и даже оказывая на них тем или иным образом влияние в рамках участия в процессе.

Семинары на основе прецедентного метода проводятся преподавателем на основе особой педагогической тактики — метода Сократа (сократовского метода), получившего свое название от стиля размышлений и преподавания древнегреческого философа Сократа (469 г. д.н.э.— 399 г. д.н.э.). В ходе диалогов со своими учениками Сократ вместо прямого утверждения той или иной истины задавал в определенной последовательности вопросы, отвечая на которые ученик сам формулировал ранее неизвестные ему истины. Сократ сравнивал свой метод с повивальным искусством, замечая, что он лишь помогает человеку самостоятельно рождать истину.

Точно так же на семинарах по основам конституционного строя России на основе прецедентного метода преподаватель использует диалог Сократа: предлагает студенту изложить дело, а далее задает ему вопросы по делу. В процессе сократовского диалога внимание студентов акцентируется на наиболее важных аспектах дела и аргументации суда. Формулирование вопросов и получение на них ответов позволяет в процессе совершенствования при постоянной практике развить у студентов аналитические способности, научить их самостоятельно и критически думать, корректно и логично аргументировать свою позицию, стимулирует у них юридический образ мышления и способность к правовому анализу. Студенты берут на вооружение тактику работы с кейсами и сами начинают мыслить сократовски, т. е. проблемно, задавая себе множество вопросов и стараясь получить настолько же много вариантов ответов, тем самым вырабатывая у себя творческий подход к решению юридических проблем, разумный образ мышления и способность к юридической аргументации.

Каждый из изложенных методов преподавания основ конституционного строя России имеет свои достоинства и недостатки, что обусловливает необходимость их разумного комбинирования в рамках преподавания.

* * *

А теперь самая приятная для автора часть введения — благодарности. Выпуская в свет свою очередную книгу, я не могу отказать себе в удовольствии выразить самую сердечную и теплую признательность тем, кто всячески этому способствовал.

Самая первая благодарность адресуется моим Родителям! Спасибо Вам за любовь и поддержку!

Сердечно благодарю своих замечательных родственников за любовь и помощь!

Благодарю своих добрых университетских коллег, с которыми весьма комфортно творить науку конституционного права и продвигать знание о нем в широкие студенческие массы!

Благодарю своих близких друзей и товарищей за вдохновение, поддержку и радость общения!

Благодарю своих замечательных студентов за почтение и интерес, которые они испытывают в отношении конституционного права и его преподавателей!

У меня сложилась добрая традиция посвящать написанные книги дорогим мне людям в качестве материального свидетельства моей любви и благодарности или значимым для меня событиям. Данную книгу, издаваемую в преддверии славного юбилея Alma Mater, я посвящаю 270-летию Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и приношу всем его замечательным Людям.

Дмитрий Шустров

Глава 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ

§ 1. Категория конституционного строя России

Категория «конституционный строй» может рассматриваться в двух смыслах: формально-юридическом и фактическом.

В формально-юридическом смысле конституционный строй России представляет собой закрепленные в Конституции РФ устройство государства и общества и положение в них человека, основанные на принципах конституционализма.

В фактическом смысле конституционный строй России представляет собой реальные отношения, т. е. фактически существующие устройство государства и общества и положение в них человека, которые могут как соответствовать Конституции РФ, так и не соответствовать ей. В этом смысле конституционный строй может быть:

1) нормативным, когда устройство государства и общества и положение в них человека в целом соответствуют Конституции РФ;

2) номинальным, когда устройство государства и общества и положение в них человека не в полной мере соответствуют Конституции РФ, но и прямо ей не противоречат;

3) семантическим (фиктивным), когда устройство государства и общества и положение в них человека не соответствуют и прямо противоречат Конституции РФ.

Категория конституционного строя России тесно связано с целью принятия Конституции РФ. Цель принятия Конституция РФ заключалась в необходимости преобразовать существующий строй, т. е. устройство государства и общества и положение в них человека, на основе конституционных норм, отражающих определенные ценностные решения. В результате принятия, вступления в силу и последующей реализации Конституции РФ существовавший строй должен был преобразовываться в конституционный строй, основанный на принципах конституционализма, определенных в Конституции РФ.

В этом выражается преобразовательная (преобразующая) цель Конституции РФ как конституции переходного периода — от советской модели устройства к модели устройства, основанного на принципах конституционализма. Конституция РФ сыграла значимую роль в переходе государства от прежнего строя к новому, в преобразовании государства на началах конституционализма.

Современное понимание конституционного строя принципиально отличается от использовавшихся в советском государственном праве категорий «общественное устройство» и «общественный строй», основанных на дескриптивной (описательной) цели советской конституции, которая должна была лишь отражать, фиксировать реально достигнутый обществом уровень развития производства, распределения и обмена.

В советском государственном праве господствовала идея различения экономического базиса и политико-правовой настройки. Право и политика не могут преобразовывать реальную действительность, они лишь отражают уровень развития, достигнутый экономическим базисом. Поэтому советская конституция, как полагали идеологи, отражает реальный уровень развития общества, как бы регистрирует этот уровень, закрепляет имеющиеся в обществе завоевания, отражает то, что уже добыто и обеспечено. В этом подходе есть зерно истины, поскольку конституция перестает быть декларативной, не обращена в будущее, но гарантирует то, что есть здесь и сейчас.

Советские конституции позиционировались как отражение реального уровня развития общества, конституционное закрепление тех завоеваний, которые уже добыты и обеспечены. Именно поэтому в советских конституциях использовались категории «общественное устройство» и «общественный строй». Конституция СССР 1936 г. включала главу I «Общественное устройство», а раздел I Конституции СССР 1977 г. именовался «Основы общественного строя и политики».

В советских конституциях говорилось не о том, какое устройство государства и общества и положение в них человека должна учредить конституция — конституционный строй, а о том, какое устройство государства и общества и положение в них человека имеет место в реальной жизни, уже достигнуто, функционирует и зафиксировано в конституции — общественный строй.

Конституция либо фиксирует (описывает) существующий конституционный строй, либо учреждает формы нового конституционного строя с целью преобразования существующего строя. Следовательно, можно выделить две цели принятия конституции в отношении конституционного строя: дескриптивную (описательную) и преобразовательную (учредительную). Конституция РФ учредила формы нового конституционного строя с целью преобразования существовавшего на момент своего принятия строя.

Конституция РФ имеет практический инструментальный характер, является правовым средством, на которое должны ориентироваться в своей практической деятельности законодательные, исполнительные и судебные органы, граждане и их объединения. Общими усилиями субъектов права достигается реализация конституции и преобразование реально существующих фактических отношений, связанных с устройством государства и общества и положения в них человека, на основе принципов, закрепленных в Конституции РФ.

§ 2. Конституционно-правовой институт основ конституционного строя России

В системе конституции и конституционного права конституционный строй в формально-юридическом смысле выражается в конституционно-правовом институте основ конституционного строя, который получил свое отражение в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ. Можно сказать, что основы конституционного строя России являются центральным институтом, содержание которого проходит центральной нитью через всю систему конституционного права.

Основы конституционного строя представляют собой принципы устройства государства и общества и положения в них человека. Основы конституционного строя России выражают классические принципы конституционализма.

Конституционно-правовой институт основ конституционного строя России обладает не только общими для всей Конституции РФ юридическими свойствами, но также имеет особенные юридические свойства, отличающие его от всех остальных институтов конституционного права.

Во-первых, конституционно-правовой институт основ конституционного строя России состоит исключительно из общих конституционных норм — норм-принципов, норм-дефиниций, норм-целей, норм-ценностей и т. п.

Основы конституционного строя, как конституционные нормы принципы, выполняют собственно конституционную — учредительную функцию, провозглашают основополагающие ценности, формируют конституционное пространство, выражают основополагающие точки зрения, устанавливают категории смысла и значения, которые позволяют понимать и применять все остальные нормы правопорядка.

Правотворцы используют основы конституционного строя в качестве ключа к пониманию правопорядка. Именно основы конституционного строя характеризуют российский правопорядок, как основывающийся на принципах демократии, правового государства, республиканизма, верховенства конституции и допущения международного права в качестве источника правовой системы и т. д. Основы конституционного строя ориентируют законодателя при разработке юридических норм.

Для правоприменителей — в первую очередь судов — основы конституционного строя являются критерием толкования законов и иных актов, в том числе на их основе осуществляется конституционно-конформное толкование. Для того, чтобы осуществить толкование отраслевого законодательства в соответствие с конституцией необходимо опираться на нормы принципы, когда в процессе толкования учитываются такие фундаментальные конституционные принципы как высшая ценность человека, правовое государство, социальное государство, политический плюрализм и т. д. Основы конституционного строя являются очень сильным инструментом в руках самостоятельного суда.

Конституционный Суд РФ обращается к основам конституционного строя в качестве одного из важнейших критериев проверки конституционности законов и иных правовых актов. Именно с помощью этих норм-принципов Конституционный Суд РФ оценивает законы и подзаконные акты, которыми регулируются отраслевые отношения. Основы конституционного строя являются универсальным критерием конституционного контроля, который позволяет проверить правовые акты даже в тех ситуациях, когда Конституция РФ не содержит прямого предписания по данному вопросу.

В силу своей природы основы кондиционного строя, как нормы-принципы, являются относительно неопределенными по своему содержанию, а поэтому открытыми для толкования и подверженными влиянию усмотрения интерпретатора при их применении. Не существует какого-то официального определения правового государства, республиканизма, верховенства конституции и т. д. Все эти понятия раскрываются в процессе законодательной конкретизации основ конституционного строя законодателем, а также раскрываются в качестве окончательной инстанции Конституционным Судом РФ в процессе разрешения конституционных споров. Основы конституционного строя позволяют приспосабливать конституционную систему к современной ситуации, вкладывая в нормы-принципы актуальное и необходимое здесь и сейчас содержание.

Основы конституционного строя принципиально антиномичны, могут вступать в конфликты между собой, противоречить друг другу, что неминуемо ставит вопрос об их балансировании, уравновешивании.

Например, принципы правового и социального государства противоречивы. Смысл правового государства — защита личности от государства. Оно борется против (негативного) государственного вмешательства. Смысл социального государства — защита личности государством. Оно предполагает (позитивное) государственное вмешательство. Принцип правового государства требует формального равенства, а принцип социального государства предполагает исключения из этого формального равенства, учитывая материальное неравенство. Установление материальных выплат и предоставление льгот в целях минимизации фактического неравенства делает исключение из принципа формального равенства. Таким образом, принципы правового и социального государства вступают в противоречие. Очень сложной задачей законодателя и Конституционного Суда РФ является их гармонизация.

Основы конституционного строя, как нормы-принципы, позволяют разрешать противоречия и восполнять пробелы в праве. С помощью основ комиссионного строя, на основе интерпретации норм принципов, можно заполнять объективно существующие в праве пробелы.

Основы конституционного строя России представляют собой общие и абстрактные конституционные принципы, поэтому являются относительно неопределенными. Принципы всегда требуют оптимизации, т. е. нуждаются в раскрытии их содержания и установлении способов их реализации в конкретные исторические моменты при тех или иных уровнях развития государства и общества. Основная обязанность по оптимизации основ конституционного строя возлагается на законодателя, а контроль за оптимизацией на Конституционный Суд РФ.

Содержание основ конституционного строя прежде всего должно раскрываться законодателем. Например, содержание принципа плюрализма (ст. 13 Конституции РФ) раскрывается законодателем в федеральных законах, посвященных общественным объединениям. Или, например, принцип признания международного права частью правовой системы (ст. 15 Конституции РФ) подробно раскрывается в Федеральном законе «О международных договорах РФ» и т. д. Задача законодателя заключается в раскрытии содержания, конкретизации основ конституционного строя.

Содержание основ конституционного строя также раскрывается путем их толкования в практике Конституционного Суда РФ. Разрешая конституционные споры, Конституционный Суд РФ оценивает нормативные правовые акты и иные спорные вопросы с точки зрения соответствия Конституции РФ, в том числе или даже прежде всего на предмет соответствия основам конституционного строя. Конституционный Суд РФ дает толкование основ конституционного строя, выявляя их значение, раскрывая их содержание и проверяя на предмет соответствия им нормативные правовые акты.

Итак, содержание основ конституционного строя должно раскрываться законодателем в конкретизирующих Конституцию РФ законах и Конституционным Судом РФ путем толкования принципов главы 1 Конституции РФ при разрешении конституционных споров. Основная обязанность по конкретизации и оптимизации возложена на законодателя, а контроль за этим процессом — на Конституционный Суд РФ.

В двуедином предмете конституционного права, помимо регулирования политических отношений, есть вторая часть — основные начала (принципы) регулирования иных отношений, которые сосредоточены в главах 1 и 2 Конституции РФ и конкретизируются в иных нормативных актах, в том числе в других отраслях права, таких как гражданское право, налоговое право, экологическое право и т. д. Законодатель оптимизирует конституционные принципы в отраслевом законодательстве, при этом если законодатель ошибся и, по мнению правопользователей, неправильно оптимизировал конституционные принципы, у субъектов конституционного права есть возможность оспорить в Конституционный Суд РФ отраслевые нормы на предмет соответствия Конституции РФ, в том числе конституционным принципам, составляющим основы конституционного строя. В этом случае Конституционный Суд РФ осуществляет контроль за оптимизацией конституционных принципов, составляющих основы конституционного строя, тем самым давая их правильное — единственно верное, т. е. конституционное — толкование, которое в последующем должно быть учтено законодателем для исправления допущенных при оптимизации ошибок.

Во-вторых, основы конституционного строя имеют основополагающее, базовое значение для конституционного права. Для конституционного права этот институт первичен, поскольку именно в основах конституционного строя закладывается принципиальное содержание всего российского правопорядка, и именно к основам конституционного строя восходит содержание всех институтов конституционного права. Основы конституционного строя распространяются на устройство всего государства, т. е. федерального уровня власти, уровня власти субъектов РФ и местного уровня власти.

Конституционный Суд РФ обращает внимание, что принципы конституционного строя РФ распространяются на организацию государственной власти, ее формирование и условия замещения соответствующих должностей в субъектах РФ. Следовательно, субъекты РФ при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя РФ как общих для РФ и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (ст. 77, ч. 1, Конституции РФ). Исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах РФ должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть (Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г., от 1 февраля 1996 г., от 10 декабря 1997 г., от 7 июня 2000 г., от 9 июля 2002 г. и др.).

В-третьих, основы конституционного строя имеют программный характер. Они не только отражают реальность, но и обращены в будущее. Преобразовательная цель конституции предполагает, что основы конституционного строя не просто отражают сложившееся положение дел, но формируют цели, которые органы публичной власти должны постепенно реализовывать и выполнять

В-четвертых, основы конституционного строя построены на ценностном подходе, имеют ярко выраженный ценностный характер. Они определяют, что значимо, а что абсолютно неприемлемо для российского правопорядка. Конституция РФ определяет, что человек является высшей ценностью, что государство должно быть демократическим и правовым, что в Российском государстве не должна существовать какая-то обязательная идеология, что запрещается создание общественных объединений антиконституционного характера и т. п.

В ст. 2 Конституции РФ, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», содержится основа для существования объективного порядка, системы и иерархии ценностей. При этом нужно ясно понимать, что вопросы порядка, системы и иерархии конституционных ценностей — очень сложные, а основы конституционного строя принципиально антиномичны, поэтому выстроить a priori такую иерархию весьма рискованно с практической точки зрения. Конституционные суды не часто идут на построение иерархии, как правило, ограничиваясь лишь констатированием одной очевидной высшей ценности — прав человека или какого-то одного из них (достоинства, жизни и т. п.), не продолжая выстраивать иерархию дальше.

Конституционный Суд РФ также отказался выстраивать иерархию ценностей, указав на то, что исходя из взаимосвязи и взаимообусловленности конституционно защищаемых ценностей и с учетом того, что Конституция РФ — по смыслу ее ст. 2 во взаимосвязи со ст. 1 и 3–16 — не устанавливает их иерархию (приоритет), но вместе с тем провозглашает в качестве высшей ценности права и свободы человека, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина — именно обязанностью государства (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П).

Следовательно, Конституция РФ не устанавливает априорного приоритета тех или иных ценностей, но провозглашает высшую ценность человека, его прав и свобод. Баланс между конституционными ценностями устанавливается в процессе разрешения конституционных споров. Конституционный Суд РФ может придать в том или ином деле какой-то одной ценности значимость большую по отношению к другой ценности, а в другом деле этой второй ценности придать значимость большую, чем первой ценности. Тем самым, в поисках баланса конституционных ценностей, Конституционный Суд РФ в каждом деле выстраивает так называемую иерархию ad hoc, т. е. иерархию по случаю, отказываясь определять априорную иерархию конституционных ценностей, что с практической точки зрения, не связывая себя на будущее и не оставляя места для возможных маневров, сделать крайне сложно.

В-пятых, основы конституционного строя обладают стабильностью и неизменностью в рамках действующей Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 16 Конституции РФ положения главы 1 не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном главой 9, т. е. путем пересмотра Конституции РФ. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал: из ст. 15 (ч. 1), 16 (ч. 2) и 134–136 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, что закон РФ о поправке к Конституции РФ в части, вносящей изменения в главы 3–8 Конституции РФ, не может противоречить положениям ее глав 1, 2 и 9 как по содержанию, так и по порядку принятия (Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 г. № 1567-О, Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З). Следовательно, пока действует настоящая Конституция РФ или ее глава 1 сохраняется в действующей редакции, а остальные положения Конституции РФ не противоречат главе 1 Конституции РФ, основы конституционного строя остаются неизменными.

В-шестых, основы конституционного строя обладает приоритетом по отношению ко всем другим положениям Конституции РФ и иных источников права, являясь своего рода «конституцией в конституции» или «конституцией для конституции». В соответствии с ч. 2 ст. 16 Конституции РФ, никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя России.

Оговорка ч. 2 ст. 16 Конституции РФ может интерпретироваться в качестве оговорки о надконституционности, согласно которой в конституции есть особо значимые — надконституционные — нормы, которые обладают юридической силой, превышающей юридическую силу всех других норм правопорядка, в том числе остальных конституционных норм, т. е. надконституционные нормы стоят иерархически выше, над другими конституционными нормами.

Доктрина надконституционности имеет два практических выражения:

1) позволяет оспаривать другие нормы Конституции РФ на предмет соответствия надконституционным нормам. Например, если исходить из этого подхода, то можно оспорить внесенные в Конституцию РФ поправки на предмет соответствия принципам главы 1. Разумеется, такое понимание надконституционности является очень сильным и не каждый конституционный суд готов его воспринять. Конституционный Суд РФ отказался от такого понимания надконституционности (Определения Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. № 137-О; от 21 декабря 2001 г. № 273-О);

2) позволяет использовать надконституционные нормы в качестве принципов толкования всех остальных норм Конституции РФ и правопорядка. Субъекты конституционного права обязаны применять конституционные или отраслевые нормы в соответствии с основами конституционного строя. Это менее сильное понимание надконституционности.

Второе понимание надконституционности воспринял и использует в своей практике Конституционный Суд РФ: никакие другие конституционные положения не могут противоречить основам конституционного строя, все положения Конституции РФ в целом составляют непротиворечивое системное единство. Проверка какого-либо положения Конституции РФ на предмет его соответствия другим конституционным положениям исключена, что, в свою очередь, исключает наделение Конституционного Суда РФ соответствующим полномочием (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П).

Следовательно, ч. 2 ст. 16 Конституции РФ необходимо понимать как принцип систематического толкования Конституции РФ и отраслевых норм: положения Конституции РФ, не содержащиеся в ее главе 1, а также отраслевые нормы должны истолковываться в соответствии с основами конституционного строя (глава 1), из нескольких возможных вариантов толкования положений Конституции РФ должно быть избрано то, которое соответствует основам конституционного строя; возможные коллизии между положениями Конституции РФ и основами конституционного строя должны разрешаться в пользу последних, а возможные коллизии между остальными положениями Конституции РФ должны разрешаться в соответствии с основами конституционного строя.

Судебная практика
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П [См.: 20]

«По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)”, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 “Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации”».

(Российская газета. 1995. 11 августа)

[В Конституционный Суд РФ обратились Совет Федерации, а также группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. По их мнению, оспариваемые акты привели к неправомерному применению Вооруженных Сил РФ при разрешении внутренних конфликтов, поскольку предписанные меры и действия юридически возможны лишь в рамках режима чрезвычайного или военного положения, а результатом этих мер явились значительные жертвы среди гражданского населения, незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод российских граждан.]

2. В 1991–1994 гг. на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом РФ, сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции РФ и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.

Осенью 1991 г. был разогнан законно избранный Верховный Совет республики. Проведенные 27 октября 1991 г. новые выборы в высший орган государственной власти и выборы Президента республики были признаны 2 ноября 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению. Оценка этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия была дана в Обращении VII Съезда народных депутатов РФ от 10 декабря 1992 г. к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, в других документах федеральных властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой … 23 декабря 1994 г. в Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике, принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились, законные органы власти сформированы не были.

В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике продолжала обостряться. Осенью 1994 г. на ее территории имели место вооруженные конфликты между враждующими группировками, грозившие перерасти в гражданскую войну.

Эта экстраординарная ситуация исторически связана с тем, что в период сталинских репрессий чеченский народ подвергся массовой депортации, исправление последствий которой оказалось недостаточно эффективным. Государственная власть сначала СССР, а затем России не сумела правильно оценить справедливую обиду чеченцев, назревавшие в республике события и их движущие силы. Федеральные органы власти РФ ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом РФ.

Конституция РФ, как и ранее действовавшая Конституция 1978 г., не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и о его выходе из состава РФ. Согласно ст. 66 (ч. 5) Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

Государственная целостность — одна из основ конституционного строя РФ. Она закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. «б») Конституции РФ. Государственная целостность — важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.

Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 г. Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».

С учетом … [принципа государственной целостности и конституционной цели сохранения целостности Российского государства] федеральными властями (Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральное Собрание) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис. Однако они не привели к мирному политическому решению.

Оспариваемые … Указы Президента РФ…, постановление Правительства РФ … предписывали применение мер государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности РФ, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.

[Конституционный Суд РФ признал, что Указы Президента РФ приняты в пределах его конституционных полномочий, предусмотренных ст. 71 (п. «м»), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82 (ч. 1), 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. «ж» ч. 1) Конституции РФ, и соответствуют Конституции РФ. Содержащиеся в постановлении Правительства РФ положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан (ч. 5 абз. 1 п. 3), а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта (абз. 2 п. 6), Суд признал не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 27 (ч. 1), 29 (ч. 4 и 5), 55 (ч. 3) и 56.]

Особое мнение судьи Н. В. Витрука

[…]

Рассматриваемые акты Президента РФ и Правительства РФ по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей. Представитель Президента РФ и Правительства РФ выдвинул тезис о равном значении всех конституционных принципов и ценностей, об их однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел отражения в Конституции РФ. Об однопорядковом характере можно говорить в отношении конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической основы российской государственности, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и других, за исключением конституционного принципа уважения прав и свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы, других человеческих ценностей.

Конституция РФ закрепила первенство (приоритет) этого принципа. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью», — гласит ст. 2 Конституции РФ, а ст. 18 устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции РФ (в том числе содержание ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82). Это — конституционная реальность, с которой нельзя не считаться.

На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите, стоят права и свободы человека и гражданина и в законах «О безопасности», «Об обороне» … и т. д.

[…]

Особое мнение судьи А. Л. Кононова

[…]

6. Не представляется убедительным с конституционно-правовой точки зрения и ряд аргументов стороны, издавшей акты, о целесообразности и крайней необходимости предпринятых мер.

Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте. Однако данные понятия нельзя признать однопорядковыми. Ст. 2 Конституции РФ недвусмысленно и однозначно относит человека, его права и свободы к высшей ценности. Этот основной отличительный принцип Конституции РФ был грубо нарушен в пользу государственных предпочтений.

Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним из основных прав и открывая Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., право народа на самоопределение не содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально действующим в международной практике, отражает прогрессивную историческую тенденцию и в силу ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ включено в систему основных конституционных прав. Это право выражается и в ст. 3 Конституции через принцип народовластия, и в ст. 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта РФ в определенном порядке. Представляется, что территориальная целостность не может утверждаться насильственно вопреки выраженному в законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен цивилизованным путем в пользу последнего.

Не могут служить доказательством