О. А. Шевченко, П. Е. Морозов

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНУТРЕННЕГО И ВЪЕЗДНОГО ТУРИЗМА

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347:379.85

ББК 67.404:75.81

Ш37

Изображение на обложке с ресурса Photogenica.ru

Авторы:

Шевченко О. А., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Морозов П. Е., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Кудряшова С. Н., доцент кафедры трудового права юридического факультета Академии труда и социальных отношений (АТиСО);

Понкин И. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС).

Монография посвящена анализу актуальных проблем правового регулирования внутреннего и въездного туризма в аспекте реализации Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 гг.)».

Значительное внимание в работе уделено также реформе правового регулирования деятельности гидов-переводчиков, что важно с точки зрения оптимизации правовой регламентации въездного туризма.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2023 г.

Монография предназначена научным работникам, преподавателям и студентам.

УДК 347:379.85

ББК 67.404:75.81

© Шевченко О. А., Морозов П. Е., 2023

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время на правовое регулирование внутреннего и въездного туризма в России влияет ряд существенных факторов, а именно:

1. Необходимость реализации Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 гг.)¹».

2. Реформа законодательства о деятельности гидов-переводчиков.

3. Увеличение масштабов внутреннего и въездного туризма.

Реализация данных факторов приводит к необходимости решения ряда актуальных проблем в сфере правового регулирования, что и определяет в конечном итоге потребность в новом научном анализе этих проблем.

В Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 гг.)» указывается, что весь комплекс мероприятий Программы будет способствовать развитию доступной и комфортной туристской среды, повышению качества и конкурентоспособности российского туристского продукта на внутреннем и мировом рынках и обеспечит условия для стимулирования предпринимательских и общественных инициатив в сфере туризма, в том числе в формате малых форм бизнеса и микропредприятий.

Интересно и то, что выделяются пять приоритетных видов туризма: культурно-познавательный туризм — это путешествие с познавательными целями, которое знакомит туриста с историко-культурными ценностями, памятниками природы, традициями и обычаями, в том числе посредством экскурсионной деятельности и событийных мероприятий; активный туризм — это путешествие с активными способами передвижения, в том числе с использованием специального снаряжения, горнолыжных баз и других спортивных объектов для массового туризма; оздоровительный туризм — это путешествие в целях отдыха и восстановления физического здоровья, предусматривающее лечебно-оздоровительные, профилактические, рекреационные и пляжные услуги; круизный туризм — это путешествие по воде на круизном судне по обозначенному маршруту в культурно-познавательных, досугово-рекреационных, оздоровительных, профессионально-деловых, исследовательско-экспедиционных и других целях; экологический туризм — это путешествие с целью наблюдения и приобщения к природе, основными принципами которого являются рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды.

Обратим внимание и на то, что в Российской Федерации имеется достаточно большой массив федеральных нормативных правовых актов о деятельности гидов-переводчиков.

Охарактеризуем их детально.

Основным федеральным нормативным правовым актом в этой сфере является Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»², в котором закрепляются следующие положения: понятие гида-переводчика; условия оказания услуги гидом-переводчиком; аттестация гида-переводчика.

Для реализации положений этого Закона был принят ряд федеральных подзаконных нормативных актов.

Так, Постановление Правительства РФ от 07.05.2022 № 833 «Об утверждении Положения об аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков»³ утверждает Положение об аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков.

Это Положение устанавливает порядок и критерии аттестации гидов-переводчиков (далее — аттестация), порядок и критерии аттестации гидов-переводчиков, оказывающих услуги на национальных туристских маршрутах, туристских маршрутах, проходящих по территориям двух и более субъектов Российской Федерации, специальные требования к ним, перечень документов, необходимых для аттестации, порядок принятия решений об отказе в аттестации и о прекращении действия аттестата гида-переводчика, порядок обжалования указанных решений, а также форму аттестата гида-переводчика.

В свою очередь Постановление Правительства РФ от 31.05.2022 № 992 «Об утверждении Правил оказания услуг экскурсоводом (гидом) и гидом-переводчиком в Российской Федерации»⁴ устанавливает Правила оказания услуг экскурсоводом (гидом) и гидом-переводчиком в Российской Федерации.

Данные Правила регулируют отношения между гидами-переводчиками и туристами (экскурсантами) при оказании гидами-переводчиками услуг по ознакомлению туристов (экскурсантов) с объектами показа, сопровождению туристов (экскурсантов) и информированию туристов (экскурсантов) по пути следования по туристскому маршруту.

Постановление Правительства РФ от 28.04.2022 № 771 «Об утверждении Правил ведения единого федерального реестра экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков и перечня содержащихся в этом реестре сведений, размещаемых на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»⁵ устанавливает Правила ведения единого федерального реестра экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков и перечня содержащихся в этом реестре сведений, размещаемых на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Эти Правила устанавливают порядок ведения единого федерального реестра гидов-переводчиков (далее — реестр) и порядок предоставления сведений из него.

Ведение реестра осуществляется Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации в области туризма, а также информации, информационных технологий и защиты информации.

Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 24.12.2021 № 913н «Об утверждении профессионального стандарта «Экскурсовод (гид)» определяет, что гид-переводчик должен иметь среднее профессиональное образование — программы подготовки специалистов среднего звена или среднее профессиональное образование (непрофильное) — программы подготовки специалистов среднего звена и дополнительное профессиональное образование в области, соответствующей профилю работы экскурсовода (гида) или гида-переводчика или высшее образование — бакалавриат или высшее образование (непрофильное) — бакалавриат и дополнительное профессиональное образование в области, соответствующей профилю работы экскурсовода (гида) или гида-переводчика.

Глава I. ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНУТРЕННЕГО ТУРИЗМА

1. Диалектическая противоречивость в понимании легальной дефиниции «туризм» как фактор, влияющий на правовое регулирование внутреннего туризма в РФ

На правовое регулирование внутреннего туризма в РФ непосредственно влияние оказывает методологическая правовая проблема, связанная с неопределенностью дефиниции «туризм», что и закономерно, так как внутренний туризм — это вид туризма. Термины «туризм» и «внутренний туризм» соотносятся друг с другом как общее и частное.

В российском законодательстве отсутствует единое определение туризма, что, естественно, создает определенную проблему для региональных законодателей, а также правоприменителей в аспекте юридической техники: если нет общего понимания того, что следует вкладывать в содержание данного термина, то не совсем понятно, что и регулировать и применять.

Полагаем, что сущность проблемы кроется также и в психологии руководителей туроператоров и турагентов, которые не придают особое значение юридической терминологии и решают все вопросы, исходя из субъективного понимания того, что из себя представляет туризм.

Однако, на наш взгляд, это некорректно, так как любые отношения должны быть императивно урегулированы правовыми нормами, иначе данное обстоятельство приведет к дестабилизации этой регламентации, что скажется в конечном итоге негативно на туристах.

Проанализируем данную проблему более детально и предложим рекомендации для ее решения.

В целом как на уровне федерального, так и на уровне регионального законодательства можно выделить несколько подходов к пониманию туризма:

1. Туризм как временные выезды (путешествия).

2. Туризм как деятельность по организации путешествий.

3. Туризм как вид отдыха.

4. Туризм как вид спорта.

Рассмотрим каждый подход более детально.

1. Туризм как временные выезды (путешествия).

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 132)⁶ устанавливает, что туризм — временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

При этом отдельно от туризма закрепляется понятие туристской деятельности как туроператорской и турагентской деятельности, а также иной деятельности по организации путешествий.

По существу получается, что регулируются и туризм, и одновременно и туристская деятельность.

Таким образом туризм и туристская деятельность отграничиваются друг от друга.

Однако, исходя из названия ФЗ № 132, следует, что регламентируется, прежде всего, туристская деятельность, а не туризм.

Полагаем, что туризм — это одновременно и деятельность туристов, и субъектов туриндустрии и государственных органов в процессе организации и осуществления путешествий.

Следовательно, туризм включает в себя и туристскую деятельность.

Несовершенство данного нормативного акта состоит в том, что акцент в определении туризма приходится на путешествия, а не на собственно деятельность туристов и субъектов туриндустрии и государственных органов во время этих путешествий, то есть не на общественные отношения, которые возникают между туристами, с одной стороны, и субъектами туриндустрии и государственными органами страны, где пребывает турист, с другой стороны.

Ввиду отсутствия данного подхода понятие «туризм» носит декларативный характер.

Подобную ситуацию, видимо, должен был решить проект федерального закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации», подготовленный Ростуризмом 29.12.2021⁷, где туризм и туристическая деятельность рассматриваются как предметы регулирования.

Однако опять из понятия «туризм» была исключена важная составляющая — деятельность туристов.

По нашему мнению, деятельность туристов связана с реализацией их прав и обязанностей в рамках правоотношений с субъектами туриндустрии и государственными органами.

Так, при подготовке к путешествию, во время его совершения, включая транзит, турист имеет право на:

— необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и пребывания там, об обычаях местного населения, о религиозных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культуры и других объектах туристского показа, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей среды;

— свободу передвижения, свободный доступ к туристским ресурсам с учетом принятых в стране (месте) временного пребывания ограничительных мер;

— обеспечение личной безопасности, своих потребительских прав и сохранности своего имущества, беспрепятственное получение неотложной медицинской помощи;

— обеспечение в соответствии с настоящим Федеральным законом экстренной помощи за счет средств резервного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма;

— возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае невыполнения условий договора о реализации туристского продукта туроператором или турагентом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

— содействие органов власти (органов местного самоуправления) страны (места) временного пребывания в получении правовой и иных видов неотложной помощи;

— беспрепятственный доступ к средствам связи;

— получение копии свидетельства о внесении сведений о туроператоре в реестр туроператоров;

— информацию о возможности добровольно застраховать риски, связанные с совершением путешествия и не покрываемые финансовым обеспечением ответственности туроператора, в том числе в связи с ненадлежащим исполнением туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта;

— получение сведений, содержащихся в единой информационной системе электронных путевок, в порядке и срок, которые установлены правилами функционирования единой электронной системы электронных путевок, установленными Правительством Российской Федерации, в том числе в целях защиты своих прав.

Во время совершения путешествия, включая транзит, турист обязан:

— соблюдать законодательство страны (места) временного пребывания, уважать ее социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования;

— сохранять окружающую среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания;

— соблюдать правила въезда в страну (место) временного пребывания, выезда из страны (места) временного пребывания и пребывания там, а также в странах транзитного проезда;

— соблюдать во время путешествия правила личной безопасности.

2. Туризм как деятельность по организации путешествий.

Модельный закон о туристской деятельности⁸ устанавливает, что экологический туризм — природоориентированная туристская деятельность, имеющая целью организацию отдыха или получение естественнонаучных или практических знаний и опыта, не наносящая вред природной среде.

Подобный подход закрепляется и в Распоряжении Правительства РФ от 07.03.2019 № 369-р «Об утверждении Стратегии развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа до 2035 г.»⁹, в котором указывается, что «экологический туризм» — деятельность по организации путешествий, включающая все формы природного туризма, при которых основной мотивацией туристов является наблюдение и приобщение к природе при стремлении к ее сохранению.

Однако, по нашему мнению, в данных определениях отсутствует закрепление обязанностей туристов, в частности, по сохранению природы.

Обязанности туристов в этой сфере регламентируются, но не увязываются с термином «туризм», что мы рассматриваем в качестве его несовершенства.

Так, например, Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкальской природной территории в Иркутской области (с изменениями на 14.03.2022)¹⁰ устанавливают, что туристы (экскурсанты), находящиеся на территории ЦЭЗ БПТ, обязаны бережно относиться к объектам инфраструктуры, соблюдать чистоту и общественный порядок, выполнять законные требования органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля муниципальных образований ЦЭЗ БПТ.

Физическим лицам, находящимся в ЦЭЗ БПТ для целей туризма и (или) отдыха, запрещается:

— осуществление движения транспортных средств в пределах водоохранной зоны, за исключением дорог с твердым покрытием, а также осуществление стоянки транспортных средств за пределами специально отведенных мест стоянок;

— парковка и непосредственное мытье транспортных средств в открытых водоемах;

— оставление мусора вне контейнерных баков или вне специально отведенных мест;

— передвижение на гидроциклах в непосредственной близости (на расстоянии менее 100 метров) от берега в целях исключения фактора беспокойства животных и птиц;

— деятельность, влекущая за собой нарушение природных комплексов ЦЭЗ БПТ, приводящая к нарушению лесных насаждений, растительного и почвенного покрова, геологическим обнажениям;

— сбор декоративных и лекарственных растений, составление гербариев и биологических коллекций, спортивная и любительская охота и рыбная ловля при отсутствии разрешительных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

— вырубка леса и кустарников в целях разведения костров, устройства настила;

— разведение костров в установленный период пожароопасного сезона;

— установка палаток вне специально отведенных для этого мест, организация туристских стоянок, мест отдыха и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

— передвижение вне дорог или обустроенных троп в целях недопущения вытаптывания растительного покрова;

— выход на маршруты передвижения, проходящие по труднодоступной местности, на водный, горный, спелеологический и другой маршрут, связанный с повышенным риском для жизни, причинением вреда здоровью и имуществу, без регистрации в поисково-спасательных отрядах;

— нанесение надписей, граффити, расклейка плакатов, объявлений на природных объектах (скалах, камнях, деревьях).

3. Туризм как вид отдыха.

Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г.»¹¹ устанавливает, что «горнолыжный туризм» — активный вид отдыха на территории горнолыжного комплекса в спортивных, физкультурных, оздоровительных и рекреационных целях.

В свою очередь Распоряжение Правительства РФ от 07.03.2019 № 369-р «Об утверждении Стратегии развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа до 2035 г.» определяет, что «аграрный туризм» — вид отдыха в сельской местности на базе сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств, предусматривающий непосредственное участие или ознакомление с сельскохозяйственной деятельностью.

Интересно и то, что в данном нормативном правовом акте активный отдых рассматривается в качестве вида туризма: «К приоритетным видам туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа относятся: санаторно-курортный туризм, экологический туризм, активный отдых и культурно-познавательный туризм».

«Основные направления политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества» определяют, в частности, и то, что ландшафтно-климатическое разнообразие нашей страны позволяет развивать практически все виды туризма: культурно-познавательный, круизный, экологический, сельский, активный, пляжный, а также широкий спектр санаторно-курортного и оздоровительного видов отдыха.

Проблема с определением туризма как вида отдыха состоит в том, что в других нормативных правовых актах туризм не рассматривается как вид отдыха, то есть отдых отделяется от туризма.

Так, например, Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»¹² устанавливает, что Организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне осуществляется в соответствии с правилами, обеспечивающими соблюдение предельно допустимых норм нагрузок на окружающую среду в центральной экологической зоне.

Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне утверждаются органами государственной власти Республики Бурятия, органами государственной власти Иркутской области.

Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» закрепляет, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится введение ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых территориях в целях уменьшения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут в пределах своей компетенции вводить ограничения на въезд транспортных и иных передвижных средств в населенные пункты, места отдыха и туризма на особо охраняемых природных территориях и регулировать передвижение транспортных и иных передвижных средств на указанных территориях.

4. Туризм как вид спорта.

Распоряжение Правительства РФ от 07.03.2019 № 369-р «Об утверждении Стратегии развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа до 2035 г.» устанавливает, что спортивный туризм» — вид спорта, включающий в себя преодоление естественных препятствий (дороги и тропы с различным покрытием, бездорожье, переправы, перевалы, вершины, пороги, каньоны, пещеры) на маршрутах с использованием различной тактики и техники их преодоления, регулирующийся Единой всероссийской спортивной классификацией.

Проблема данного определения состоит в том, что не совсем понятно, к какой отрасли права относить данный вид туризма: либо к туристскому праву, либо к спортивному праву.

Действительно, Приказ Министерства спорта Российской Федерации от 21.11.2022 № 1038 «Об утверждении федерального стандарта спортивной подготовки по виду спорта «спортивный туризм» закрепляет: требования к структуре и содержанию примерных дополнительных образовательных программ спортивной подготовки, в том числе к их теоретическим и практическим разделам применительно к каждому этапу спортивной подготовки, включая сроки реализации таких этапов и возрастные границы лиц, проходящих спортивную подготовку, по отдельным этапам; нормативы физической подготовки и иные спортивные нормативы с учетом возраста, пола лиц, проходящих спортивную подготовку, особенностей вида спорта «спортивный туризм» (спортивных дисциплин), уровень спортивной квалификации таких лиц (спортивные разряды и спортивные звания); требования к участию лиц, проходящих спортивную подготовку, и лиц, ее осуществляющих, в спортивных соревнованиях, предусмотренных в соответствии с реализуемой дополнительной образовательной программой спортивной подготовки по виду спорта «спортивный туризм»; требования к результатам прохождения спортивной подготовки применительно к этапам спортивной подготовки; особенности осуществления спортивной подготовки по отдельным спортивным дисциплинам вида спорта «спортивный туризм»; требования к кадровым и материально-техническим условиям реализации этапов спортивной подготовки и иным условиям.

Таким образом, анализ различных определений туризма позволил сделать вывод о том, что требуется провести унификацию законодательства в этой сфере.

Полагаем, что туризм — это организация и проведение путешествий, которая включает в себя деятельность туристов, субъектов туриндустрии и государственных органов.

Резкий рост объема внутреннего туризма в Российской Федерации в последнее время определяет необходимость более детального изучения проблем его правовой регламентации в целях выработки рекомендации по совершенствованию туристского законодательства.

Мы согласны с тем, что необходимость развития внутреннего туризма в РФ связана как с экономической составляющей (в ряде стран туризм является основным или первостепенным источником доходов государств), так и с необходимостью восстановления и развития материального и нематериального культурного наследия России и использования его с целью