Концептуальные проблемы обеспечения законности в современных условиях

Монография

Под общей редакцией
К. И. Амирбекова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.1

ББК 67.0

К65

Рецензенты:

Агапов П. В., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;

Винокуров А. Ю., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации;

Залужный А. Г., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Сангаджиев Б. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

В монографии анализируются современное содержание теории законности; соотношение понятий верховенства права и законности; понятие, сущность и содержание средств обеспечения законности применительно к современным условиям. Исследованы правообеспечительная деятельность государства, взаимодействие государственных институтов с институтами гражданского общества, мониторинг законодательства и правоприменительной практики, конституционное правосудие, противодействие преступности, коррупции, экстремизму и терроризму, профилактика правонарушений, использование современных медиатехнологий и другие средства обеспечения законности, применяемые в современный период. Рассмотрены особенности обеспечения законности в различных сферах общественных отношений.

Законодательные и иные нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 ноября 2022 г.

Монография будет полезна для ученых-правоведов, практических работников судебно-прокурорских и правоохранительных органов, студентов и аспирантов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами обеспечения законности в стране.

УДК 340.1

ББК 67.0

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2023

© Оформление. ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Университет прокуратуры Российской Федерации

Амирбеков Касумбек Ильясович — руководитель авторского коллектива, заведующий отделом, доктор юридических наук — введение, § 1.1, 1.3, заключение

Андрианов Михаил Семенович — ведущий научный сотрудник, кандидат психологических наук — § 2.8 (совместно с Ситковской О. Д.)

Бут Надежда Дмитриевна — заведующий отделом, доктор юридических наук, доцент — § 4.3 (совместно с Хусяйновой С. Г.)

Гончаров Игорь Владимирович — заведующий кафедрой, доктор юридических наук, профессор — § 1.4, 5.1

Евланова Ольга Александровна — заведующий отделом, кандидат юридических наук — § 3.1, 3.2, 3.3 (все совместно с Павловской Н. В.)

Ережипалиев Дамир Ильдарович — заведующий отделом, кандидат юридических наук — § 4.5

Карпов Николай Николаевич — заведующий кафедрой, доктор юридических наук, профессор — § 2.6

Маматов Максим Владимирович — заведующий отделом, кандидат юридических наук — § 4.9 (совместно с Масловым И. А. и Симоновой С. И.)

Маслов Игорь Александрович — старший научный сотрудник — § 4.9 (совместно с Маматовым М. В. и Симоновой С. И.)

Мелехин Александр Владимирович — профессор кафедры, доктор юридических наук, профессор — § 2.2

Меркурьев Виктор Викторович — заведующий отделом, доктор юридических наук, профессор — § 2.9

Наумов Анатолий Валентинович — главный научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор — § 2.7

Нечипас Юлия Викторовна — профессор кафедры, доктор исторических наук, профессор — § 4.1 (совместно с Побережной И. А.)

Павловская Надежда Владимировна — заведующий лабораторией, кандидат юридических наук — § 3.1, 3.2, 3.3 (все совместно с Евлановой О. А.)

Побережная Ирина Адольфовна — доцент кафедры¸ кандидат юридических наук, доцент — § 4.1 (совместно с Нечипас Ю.В), 4.4

Раскина Татьяна Вячеславовна — ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 3.4, 3.5

Симонова Ирина Сергеевна — старший научный сотрудник — § 4.9 (совместно с Маматовым М. В. и Масловым И. А.)

Ситковская Ольга Давидовна — заведующий отделом, доктор психологических наук, доцент — § 2.8 (совместно с Андриановым М. С.)

Соколов Денис Александрович — заместитель заведующего лабораторией, кандидат юридических наук — § 4.7

Трошина Наталья Викторовна — старший научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 4.10, список использованной литературы

Халиулин Александр Германович — заведующий кафедрой, доктор юридических наук, профессор — § 4.8

Хусяйнова Светлана Геннадьевна — ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 4.3 (совместно с Бут Н. Д.)

Яковлев Константин Леонидович — профессор кафедры, доктор юридических наук, профессор — § 2.11

Юридические институты (филиалы) Университета прокуратуры Российской Федерации

Басов Андрей Витальевич — заведующий кафедрой Крымского юридического института, доктор юридических наук — § 4.11

Козлов Тимур Леонидович — заместитель директора Крымского юридического института, кандидат юридических наук, доцент — § 4.6

Шакирьянов Марат Мавлявиевич — заведующий кафедрой Казанского юридического института, кандидат юридических наук, доцент — § 1.2

Юрковский Алексей Валерьевич — заведующий кафедрой Иркутского юридического института, кандидат юридических наук, доцент — § 5.2

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Матулис Сергей Николаевич — старший научный сотрудник, кандидат политических наук — § 2.10 (совместно с Цириным А. М.)

Пашенцев Дмитрий Алексеевич — главный научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор — § 4.2

Трунцевский Юрий Владимирович — ведущий научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор — § 2.1

Цирин Артем Михайлович — и. о. заведующего отделом, кандидат юридических наук — § 2.5, 2.10 (совместно с Матулисом С. Н.)

Черепанова Екатерина Викторовна — старший научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 2.4

Шульга Сергей Витальевич — ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 2.3

ВВЕДЕНИЕ

Законность, будучи многоаспектным правовым явлением, в современных условиях выступает неотъемлемым принципом политического режима правового государства, предполагает наличие и актуального законодательства, и развитой системы государственных институтов, обеспечивающих на профессиональной основе точное исполнение законов, и сформировавшихся правозащитных институтов гражданского общества, единство правового пространства и судебной практики и, что не менее важно, реальное, повседневное и повсеместное признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в практической деятельности общества и государства, т.е. такое состояние, при котором обеспечено полное верховенство права.

Поэтому конституционное закрепление российского государства в качестве правового предопределяет направленность его правотворческой и правоприменительной деятельности главным образом на обеспечение законности.

В правовом государстве уже не действуют и не могут действовать командно-административные формы регуляции общественной жизни. Свобода и конкуренция в экономической сфере, а также плюрализм в политике здесь становятся детерминантами, обусловливающими закономерное и постоянное возникновение явлений и событий, требующих принятия мер по поддержанию законности, суть которых (мер) заключается в обеспечении непрерывного процесса по принятию востребованных жизнью законов, их исполнению и совершенствованию, а также в непрерывном осуществлении системной профессиональной деятельности органов публичной власти по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законов во взаимодействии с институтами гражданского общества.

Наряду с этим в современный период одновременно с повышением жизненного уровня людей, расширением цифровизации экономической, политической и всей общественной жизни, значительно ускоряется информированность участников общественных отношений, закономерно повышается их социальная активность, расширяется законотворческий процесс и увеличивается массив самого законодательства.

На федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации ежегодно принимается большое количество законов, обеспечение точного исполнения которых является актуальной задачей государственных органов. Так, в 2019 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принято 530 законов, а в 2020 г. — 553¹. В 2021 г. — еще больше. Только в рамках реализации поправок, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., в течение одного года (с 4 июля 2020 г. по 5 июля 2021 г.) было принято 180 федеральных конституционных и федеральных законов². Обеспечение точного исполнения такого массива законодательства становится с каждым годом все более сложной задачей для правоприменительных органов.

Из года в год в стране выявляется большое количество нарушений законов, устранение которых должно системно обеспечиваться государственными органами, осуществляющими правоприменительную деятельность на профессиональной основе. В 2021 г. в стране зарегистрировано 2 004 404 преступлений (в 2020 и 2019 гг. соответственно 2 024 337 и 2 044 222). Значителен удельный вес преступлений, совершаемых с использованием информационно-коммуникационных технологий и в сфере компьютерной информации, что характерно для последних трех лет (в 2021 г. он составил 25,8%, в 2020 г. — 25,0%, в 2019 г. — 19,5%). Абсолютное количество этих преступлений в 2021 г. по сравнению с 2020 г. возросло на 1,4% (с 510 396 до 517 722)³. Масштабы административных правонарушений (некриминальной правонарушаемости), выявляемых органами административной юрисдикции, остаются еще более значительными. Только органами внутренних дел, на долю которых традиционно приходится подавляющее большинство пресекаемых в стране административных правонарушений, в 2021 г. выявлено на 14,7% больше таких правонарушений, чем в 2020 г. (175 997 701 против 153 450 691)⁴.

Органами прокуратуры Российской Федерации в 2021 г. выявлено 4 134 954 нарушений закона (в 2020 г. — 4 163 025) вне уголовно-правовой сферы, по значительному количеству из которых (420 739 против 417 004) нарушенные права восстановлены путем обращения прокуроров с заявлениями в суды⁵.

В современный период значительное количество нарушений законов устраняется судами по обращениям не только прокуроров, но и самих граждан и юридических лиц в рамках административного, арбитражного и гражданского судопроизводства. В рамках отечественного конституционного судопроизводства определяется возможность законного исполнения решений органов международной, межгосударственной и иностранной юрисдикции. Поэтому существенным составляющим в государственном механизме обеспечения законности в России в современных условиях становится обеспечение единства судебной практики, ибо отсутствие такового нивелирует единство правового пространства, составляющее стержень законности.

Теоретическим проблемам законности посвящено достаточное количество трудов известных ученых-правоведов, в которых довольно детально рассматриваются проблемы понимания законности как правового, политического, идеологического и психологического явления.

Несмотря на это, с учетом выхода страны на новый, более высокий научно-технический уровень, возникновения модернизированных научных подходов и взглядов к пониманию сущности и содержания как самой законности, так и юридических механизмов ее обеспечения, есть необходимость в актуализированном теоретическом их осмыслении путем проведения комплексного исследования всех сторон законности и различных составляющих современных юридических механизмов ее обеспечения, включая поиск и теоретическое обоснование новых путей их совершенствования.

Указанные обстоятельства обусловливают актуальность предлагаемого читателю монографического труда, выполненного коллективом ученых Университета прокуратуры Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Значительное место в монографии уделено теоретическому осмыслению сущности и содержания прокурорской деятельности в государственном механизме обеспечения законности, имея ввиду, что в современных условиях с учетом конституционализации в 2020 г. надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также наделения в 2021 г. органов прокуратуры компетенциями по представительству и защите интересов России в межгосударственных, иностранных и международных инстанциях, центральное место в этом важнейшем начинании принадлежит институту прокуратуры.

Монография может представлять интерес для ученых, аспирантов, студентов, практических работников судебных, прокурорских, правоохранительных органов и других лиц, интересующихся проблемами обеспечения законности в современный период.

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ СОДЕРЖАНИЕ ТЕОРИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ

§ 1.1. Теоретические аспекты определения понятия и содержания законности как правовой категории в современных условиях

Первопричиной возникновения идеи законности как правовой категории считается «необходимость легализации деятельности политической власти как условия поддержания баланса интересов человека — общества — государства»⁶, что обусловлено восприятием действующего государственного закона в качестве действительного выразителя всеобщей справедливости.

К определению понятия, сущности и содержания законности как правовой категории в разное время обращались такие видные ученые, как А. А. Алексеев⁷, В. В. Борисов⁸, Н. В. Витрук⁹, В. В. Клочков¹⁰, В. Н. Кудрявцев¹¹, Л. Д. Лисюткин¹², Н. В. Мельников¹³, Л. А. Николаева¹⁴ и другие.

Несмотря на некоторые различия в понимании законности, каждый из них подчеркивает, что законность — это соблюдение и исполнение норм закона участниками правоотношений. Подходы указанных ученых к пониманию законности имеют одну общую черту, заключающуюся в господстве идей тождества права и нормы, права и закона.

Однако такое понимание законности в условиях всеобщего признания принципа верховенства права как передового внутригосударственного способа организации жизни общества, международного консенсуса и выживания цивилизации вообще¹⁵, не учитывает понимания права как меры свободы, равенства и справедливости (далее для краткости также — мера справедливости), что отличается от его нормативного понимания, при котором право отождествляется с законом.

Как свидетельствует история, юридическая норма и закон весьма часто не выражали право, а оказывались средством закрепления в нормативной юридической системе общества произвола отдельных властителей или властвующих групп в обществе, одного класса или одной политической партии.

К примеру, концепция «социалистической законности», закрепленная в нормативной юридической системе социалистического государства, сводилась к требованию строгого и неуклонного соблюдения (исполнения) юридических норм, установленных государством одного социального класса. Суд считался «применителем» закона в узком смысле, снимая проблему судебного контроля за нормотворческой деятельностью органов власти в форме конституционного и административного судопроизводства. Не менее чуждой была и мысль о критическом отношении не только к закону, но и к подзаконному нормативному акту¹⁶.

По мере освобождения от идеологизированности юридической науки идея тождества закона и права перестала доминировать и для выражения их нетождественности наряду с понятием «законность» ученые стали пользоваться понятием «правозаконность», базирующимся на вычленении индивида как носителя неотъемлемых прав и требующим независимого арбитра между властью и гражданином. В условиях режима правозаконности человек может вступить «в спор о праве» с самим законодателем, если действующее позитивное право, выраженное в законодательстве, не отражает идею ценности прав человека. Принципы правозаконности отражают требования ограничения полновластия законодателя достигнутым мировым сообществом комплексом представлений о гарантиях свободы личности, зафиксированных в основополагающих международных документах (декларациях, конвенциях, пактах). Идея правозаконности больше всего понимается как возможность и позволение суду создавать негативные нормы, отменяющие другие нормы, и меньше всего — как позволение создавать позитивные нормы, например, при толковании Конституционным Судом Российской Федерации тех или иных норм Конституции Российской Федерации. Более точно сущность идеи правозаконности выразил Ю. И. Стецовский, который писал, что «суд должен решать вопросы о праве, обеспечивать верховенство права и конституции в деятельности власти, быть сдерживающим фактором против нарушений права со стороны не только исполнительной, но и законодательной власти»¹⁷.

Как видим, понимание законности как правозаконности является большим шагом к полному и безусловному обеспечению прав личности и содержит в себе воплощение в юридических механизмах нормативной юридической системы общества возможности обеспечивать реализацию принципа неотторжимости от самого человека естественно присущих ему прав.

Однако такое понимание правозаконности в условиях российского федерализма оказалось неспособной на первоначальном этапе обеспечивать единство правового пространства страны в целом по причине несвоевременного издания федеральных законов по предметам федерального и совместного с регионами ведения и опережающей законотворческой практики субъектов Российской Федерации. Принципы и особенности разграничения компетенции федерации и ее субъектов оказались таковыми, что позволяли субъектам Российской Федерации создавать собственную нормативную юридическую систему со своими собственными законами. В этих условиях такой признак законности, как единство, из числа ее свойств стал постепенно исчезать и заменяться «единством конституционно-правового пространства»¹⁸, а понятие «законность» — понятием «конституционность», «правозаконность» — понятием «правоконституционность». По аналогии с термином «законность» многие авторы стали пользоваться термином «конституционная законность», который в полной мере не передает существа и содержания конституционности как режима верховенства конституции по отношению ко всем остальным законам, что является стержневым принципом организации и функционирования демократического государства, благодаря которому государство приобретает характер правового. «Конституционность, — писал Н. В. Витрук, — есть система реально действующего права, обеспечивающая наличие правовой конституции, ее верховенство и прямое действие на всей территории государства, а также ее обеспечение и охрану (защиту). Правовая конституция означает адекватное воплощение в конституции (основном законе государства) принципов свободы, справедливости, равенства, общечеловеческих идеалов и ценностей»¹⁹. Отсюда конституционность, по мнению Н. В. Витрука, точнее было бы определить как «правоконституционность».

Режим конституционности, означающий соответствие всех законов конституции, а правоконституционности — означающей соответствие самой конституции всеобщим принципам свободы, равенства и справедливости так же, как категории «законность», «правозаконность» или «конституционная законность», не охватывает в своем содержании такого явления, как закономерность постоянного возникновения внутри нормативной юридической системы правового государства несогласованности воль субъектов права, которая, проявляясь во вне в общественных отношениях, закономерно приводит к нарушению прав друг друга участниками этих отношений (к правонарушениям), без интегрирования (без приведения в состояние консенсуса) которой не обеспечивается законность. Проявление такой несогласованности обусловлено, с одной стороны, естественной природой самих людей как субъектов права, выражающейся в их индивидуальности, неповторимости и не тождественности друг с другом личности каждого человека, что служит детерминантом существования различий в понимании меры справедливости и несовпадения их интересов, а с другой — положениями правовой конституции, устанавливающими свободу и конкуренцию в экономике и политике, плюрализм в идеологии. Эти конституционные положения нельзя отменить или запретить в условиях правового государства без утраты сущности последнего. Из этого, в свою очередь, вытекает потребность в непрерывном властном интегрировании указанной несогласованности путем постоянного творения равновесия²⁰, выступающего в современную эпоху важным легитимным внешним выразителем меры справедливости с позиций ее понимания, исходя из общечеловеческих идеалов и ценностей.

Равновесие как правовое явление и мера справедливости в современный период выражает состояние подлинной законности и конкретно-предметное проявление права в действующем законодательстве и жизнедеятельности субъектов общественных отношений. При таком понимании понятие «равновесие» включает три составляющие, как то: баланс в правонаделении и правоограничении субъектов права в сфере действующего законодательства (законодательный консенсус); баланс в дозволенном и должном в сфере поведения этих субъектов в практических общественных отношениях (общественный консенсунс); наличие закрепленных в законодательстве и действующих на практике юридических механизмов судебного принудительного восстановления равновесия в случае отклонения от него как в первой, так и во второй сферах. При этом наличие таких принудительных судебных юридических механизмов само по себе не отвергает возможность не судебного восстановления такого равновесия, в том числе не силовыми добровольными юридическими действиями участников правоотношений или юридическими действиями несудебных органов публичной власти с применением своих полномочий.

Из изложенного следует, что понятие «правонарушение», рассматриваемое как несоблюдение конституции, в современную эпоху включает и отсутствие законов, востребованных конкретным практическим состоянием общественных отношений, и отсутствие законодательных механизмов реализации субъективных прав личности, гарантированных конституцией.

Кроме того, из изложенной трактовки современного понимания законности вытекает, что раз существует закономерность для постоянного возникновения и внешнего проявления противоречий в законодательстве и в практической деятельности (поведении) субъектов общественных отношений, то должна быть и отвечающая этой закономерности системная деятельность по интегрированию этих противоречий, что предполагает необходимость осуществления государственной деятельности по своевременному и полному выявлению, исследованию и приведению в консенсус этих противоречий, в том числе через механизмы судебного контроля, т.е. в правовом государстве должна осуществляться на системной и профессиональной основе государственная правообеспечительная юридическая деятельность, эффективное функционирование которой становится одной из составляющих законности в современный период.

Важным компонентом в механизме обеспечения законности в современный период становится принудительное удаление из правовой системы правонарушений (незаконных правовых актов и нарушений закона) судебным решением в случаях отказа в этом со стороны нарушителя, так как несудебных средств принудительного обеспечения законности в правом государстве не существует и не должно существовать.

Таким образом, решения суда, т.е. судебная практика, становится важным элементом в структуре законности в современный период. Сама судебная практика в разных регионах страны может оказаться и оказывается часто различным, что не соответствует самой сущности законности, для которой существенным признаком является единство. Высшей формой проявления единства законности является единство судебной практики. Поэтому для законности важно, чтобы судебная практика была единой, обеспечение которого является прерогативой надзорных судебных инстанций. Пересмотр судебных решений в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики может быть инициирован и прокуратурой Российской Федерации в пределах своей компетенции.

До 15 марта 2022 г., т.е. до выхода Российской Федерации из юрисдикции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 (далее — Конвенция)²¹, на состояние законности внутри страны существенное влияние оказывали решения Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), принимаемые по обращениям о нарушениях прав человека, допущенных отечественными государственными органами. ЕСПЧ выступал межгосударственным судебным европейских стран, юрисдикцию которого до 2022 г. признавала и Российская Федерация. Решения по жалобам против России ЕСПЧ принимал, руководствуясь и давая толкование положениям Конвенции, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г. и поэтому обладающей в отечественной правовой системе в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации статусом, превышающим юридическую силу закона, а в связи с принятием Верховным Судом Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации постановлений, направленных на интеграцию национальной судебной системы России в общеевропейскую систему защиты прав и свобод человека, с учетом значительного количества обращений, поступающих в ЕСПЧ о нарушениях прав человека, допущенных органами публичной власти Российской Федерации, наряду с конституционностью и единством судебной практики, конвенционность отечественных законодательства и правоприменительной практики были существенными составляющими в структуре законности²².

В российской юридической практике возникали проблемы, связанные с разногласиями между решениями, принятыми ЕСПЧ и Конституционным Судом Российской Федерации, в вопросах толкования норм Конвенции. В связи с этим в государственной правотворческой и правоприменительной деятельности правовые позиции, выраженные в решениях ЕСПЧ, применялись на основе баланса их с традиционными ценностями российского общества и государства, выраженными в Конституции Российской Федерации и решениях отечественных судов. Степень обеспечения указанного консенсуса был фактором (элементом), положительно или отрицательно характеризующим состояние законности в Российской Федерации. Однако следует при этом иметь в виду, что соблюдение этого равновесия не могло обеспечиваться признанием большей юридической силы за решениями ЕСПЧ, нежели за правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, ибо это по своим юридическим последствиям означало бы потерю суверенитета российского государства как важнейшего условия обеспечения в стране законности и верховенства права²³.

В структуру законности в стране в современный период входит также соответствие Конституции Российской Федерации решений иностранных, международных и межгосударственных органов, в том числе и судебных, принятых в отношении России на основе положений ее международных договоров и подлежащих в силу этого исполнению в России. Такие решения не должны основываться на истолковании положений международных договоров, противоречащем духу и положениям Конституции Российской Федерации. В противном случае исполнение таких решений не может соответствовать основам публичного правопорядка Российской Федерации, поскольку негативно влияет на состояние законности. Поэтому в отечественной правовой системе Федеральным конституционным законом от 01.07.2021 № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»» и Федеральным законом от 01.07.2021 № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» предусмотрен юридический механизм проверки наличия/отсутствия законной возможности исполнения таких решений в Российской Федерации. Инициирование судебной проверки наличия такой возможности законом возложено на прокуратуру Российской Федерации. Таким образом, соответствие отечественному публичному правопорядку исполнения этих решений становится одним из составляющих структуры законности в современных условиях.

Как видим, законность в современном ее понимании в отличие от традиционного ее понимания как «совокупности количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований закона в определенный промежуток времени»²⁴ имеет более сложную и многоуровневую структуру, выражает состояние полного верховенства права (правообеспченности), является динамичным, создаваемым и поддерживаемым правообеспечительной деятельностью государства, изменяющимся и вновь воспроизводимым этой же деятельностью правовым явлением.

Важное значение для правильного понимания категории «законность» в современный период имеет подход к соотношению понятия «законность» с понятиями «целесообразность», «мораль» и «правопорядок».

В этой связи необходимо подчеркнуть, что высшая целесообразность выражена именно в правовых законах и вступивших в силу судебных решениях.

С аналогичной позиции решается вопрос и о соотношении морали и законности. Принцип соблюдения норм правового закона — это и есть высшая моральная ценность. В условиях функционирования в Российской Федерации правового государства предполагается, что закон, соответствующий конституционным ценностям, т.е. не признанный в установленном порядке не соответствующим Конституции Российской Федерации, отвечает требованиям морали и нравственности.

Правопорядок в Российской Федерации является одним из составляющих проявления законности. Он является непосредственным итогом деятельности правового государства и выражает состояние фактической упорядоченности общественных отношений, реальное осуществление требований правового закона.

Таким образом, законность как правовая категория в Российской Федерации в современную эпоху представляет собой динамичное правовое явление, имеющее свою структуру, содержание и свойства, выступающее важным системообразующим элементом правовой системы. В этом качестве законность представляет собой правовое состояние человека, общества и государства, воплощенное в реальном правопорядке, соответствующее закрепленным в Конституции ценностям, состоящее из: развитой системы законодательства и юридических механизмов выявления потребности в их принятии, изменении, приостановлении или отмене; деятельности постоянно действующего государственного органа, уполномоченного принимать законы (Парламента), и закрепленных в законе процедур инициирования, обсуждения и принятия законов; отраженного в законе определения правонарушения, согласно которому отсутствие законов, востребованных общественными потребностями, квалифицируется как нарушение режима законности и рассматривается как несоблюдение Конституции Российской Федерации; юридических механизмов контроля со стороны независимой судебной власти за соответствием законов Конституции Российской Федерации; единства судебной практики; системы юридических механизмов постоянного воспроизводства состояния полного обеспечения законности путем выявления, исследования и вытеснения нарушений закона из правовой жизни общества и государства, в том числе через процедуры судопроизводства, включающие проверочные судебные инстанции; юридических механизмов оценки Конституционным Судом Российской Федерации решений международных (межгосударственных) и иностранных судов, принятых в отношении России, на предмет соответствия отечественным конституционным ценностям; конституционности исполнения в Российской Федерации решений иностранных и международных (межгосударственных) судов и иных государственных органов, в том числе третейских судов.

§ 1.2. Понятие, сущность и содержание средств обеспечения законности в современных условиях

Прошло уже более четверти века с момента принятия Конституции Российской Федерации — основного правового документа государства — и перехода Российского государства к новой формации государственности, которая привела к кардинальному изменению правового поля, регулирующего общественные отношения. Обеспечение законности в российском обществе стало одной из центральных проблем на современном этапе ее исторического развития. Актуальность этого вопроса очевидна как в теоретическом, так и в практическом аспектах. Анализ отдельных публикаций и монографических исследований ученых показал, что проблемы обеспечения законности всегда являлись неотъемлемой частью научного изучения состояния законности²⁵, так как от состояния законности в стране зависят степень свободы личности, реальность ее прав и свобод, уровень и реальность демократии.

Для полного раскрытия понятия, сущности и содержания средств обеспечения законности прежде всего имеет концептуальное значение уяснение современных подходов к пониманию категории самой законности. По данной проблематике широко известны работы С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, А. А. Белкина, А. Г. Бережнова, Н. С. Витрука, В. Д. Зорькина, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, В. П. Малахова, О. Е. Малеина, B. C. Нерсесянца, Л. С. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова и других авторов.

Не вдаваясь в подробности различных определений понятия законности, предлагаемых учеными, соглашаясь с точкой зрения Ю. А. Тихомирова, отметим, что под законностью понимается мера действия закона как средства анализа и оценки фактической реализации правовых норм²⁶.

Законность как и многие другие схожие правовые и социальные явления будет безжизненной конструкцией без надлежащих средств ее обеспечения. Реальное проявление законности во многом зависит от постоянного совершенствования системы средств ее обеспечения.

Обзор научной юридической литературы показал, что понятие «средства обеспечения законности» используется учеными-юристами наравне с такими терминами, как «механизм обеспечения законности» и «способы обеспечения законности».

По мнению А. Ю. Винокурова, «под механизмом обеспечения законности можно понимать совокупность созданных государством и обществом взаимодополняющих и взаимодействующих правовых институтов, успешное функционирование которых призвано обеспечить установление и поддержание надлежащего режима законности в определенном государстве в конкретный исторический период»²⁷.

С. Н. Братусь рассматривал ответственность как средство обеспечения законности, а основной целью ответственности видел «обеспечение исполнения обязанности»²⁸.

Ученые-административисты к основным способам обеспечения законности относят контроль и надзор, иногда объединяя их в контрольно-надзорную деятельность.

Весьма своеобразно систему средств обеспечения законности определил Д. Н. Бахрах. Он считает, что все авторы говорят не о способах, а о формах одного способа обеспечения законности — государственного контроля²⁹.

В теории управления контроль понимается не только как способ обеспечения законности, но и как функция управленческой деятельности и как стадия управленческого процесса³⁰.

В. М. Чхиквадзе указывал, что под обеспечением законности следует понимать всю систему экономических, политических и идеологических факторов, содействующих проведению в жизнь режима законности, при этом отмечая, что экономические и политические факторы имеют определяющее значение для осуществления режима законности³¹.

Законность — необходимая предпосылка нормальной организации и функционирования органов государственного управления. Но она не может существовать сама по себе, так как ее необходимо обеспечивать. Поэтому само государство утвердило на законодательном уровне специальные правовые средства обеспечения законности в государственном управлении, которые позволяют постоянно следить за состоянием законности в как обществе в целом, так и в разных сферах жизнедеятельности людей.

Государство в лице соответствующих уполномоченных органов следит за соблюдением законов всеми участниками управленческих отношений. Граждане тоже наделены на законодательном уровне правом хоть как-то влиять на власть, предъявлять определенные требования к органам исполнительной власти и к их должностным лицам. Благодаря соблюдению законности, можно установить определенный правопорядок, который также можно рассматривать в качестве важнейшего средства обеспечения законности.

Так называемые специальные юридические гарантии обеспечения законности закреплены в законодательстве. Они могут реализовываться в той или иной степени всеми участниками общественных отношений, органами публичной власти, должностными лицами, гражданами, общественными организациями. Как уже было выше сказано, экономические, идеологические, социальные, политические гарантии служат основой для юридических гарантий, придавая им реальность и эффективность.

Специальные правовые средства еще имеют название «способы обеспечения законности». В настоящее время систему таких способов составляют контроль и надзор, обжалование гражданами действий и решений органов публичной власти, должностных лиц.

В системе средств обеспечения законности предусмотрен также институт ответственности государственных и муниципальных служащих. Это имеет особое значение, так как такие служащие принимают порой важные управленческие решения, которые влияют на общее состояние законности в обществе. В целом же анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о разнообразной классификации средств обеспечения законности. В частности, помимо вышеперечисленных специальных средств выделяют еще деятельность адвокатуры, органов внутренних дел, совершенствование законодательства.

В настоящее время обеспечение государством законности помимо принятия необходимых законов сводится в основном к деятельности контрольных, надзорных, правоохранительных, судебных и иных государственных органов, устанавливающих факты нарушенных правовых предписаний и реагирующих на них применением санкций к нарушителям, а иногда — жалобы граждан.

Так, в ходе проведения настоящего научного исследования в 2021 г. проводился опрос работников прокуратуры, органов государственной власти, представителей научного сообщества по вопросам, связанным с обеспечением законности в России в современных условиях.

Один из вопросов, включенных в анкету, касался средств обеспечения законности. Так, 380 респондентам, участвовавшим в анкетировании, ставился вопрос, о том, что, по их мнению, можно отнести к средствам обеспечения законности (см. таблицу 1).

Таблица 1

Средства обеспечения законности

№
п/п
Вид средства обеспечения законности
Кол-во ответов
Кол-во ответов в %

1
Государственный контроль (надзор)
212
56,7%

2
Прокурорский надзор
317
84,8%

3
Общественный контроль
82
21,9%

4
Принятие адекватных мер по обращениям граждан
64
17,1%

5
Контроль исполнения принятых мер
138
36,9%

6
Иное
4
1,1%

Как видно из количественных показателей таблицы, большинство участников опроса (84,8 %) в первую очередь к средствам обеспечения законности отнесли прокурорский надзор, далее по убыванию — государственный контроль (надзор) (56,7%), контроль исполнения принятых мер (36,9%), общественный контроль (21,9%), принятие адекватных мер по обращениям граждан (17,1%) и иное (1,1%).

Вышеприведенные показатели наглядно демонстрируют главенствующую роль прокурорского надзора как основного средства обеспечения законности в современных условиях.

В то же время отсутствие единого мнения по поводу средств обеспечения законности вызывает определенные сложности разграничения государственного контроля (надзора) и прокурорского надзора как в законодательстве, так и в правоприменительной практике. Даже принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»³² не привело должным образом к конкретизации и разграничению между государственным контролем (надзором) и прокурорским надзором.

Обеспечение законности требует наличия целой системы гарантий, под которыми можно понимать предпосылки, условия, необходимые для функционирования рассматриваемого правового явления. В юридической литературе выделяют общие предпосылки существования законности и специально-юридические средства по обеспечению данного правового явления. Среди общих предпосылок выделяются экономические, организационные, идеологические, политические гарантии³³.

Законность представляет собой весьма динамичное явление. Понять и определить ее уровень и проявления можно с помощью понятия «состояние законности» как своего рода момента покоя в процессе реализации закона, когда учитываются комплекс факторов и показателей применения норм и их нарушений, бездействие и правовое отчуждение. Понятие «уровень законности» позволяет измерять перемены состояний законности в стране, регионе, отрасли или сфере, в организации и т. п. Акты, действия и поведенческие реакции служат измерительным инструментарием состояния законности.

Предложенное понимание законности Ю. А. Тихомировым как своего рода «обратной связи» от правоприменения к правотворчеству позволяет выделить и совершенствовать механизмы обеспечения законности, в которых системная организация не допускает периодически использования лишь его отдельных элементов. В таком механизме можно выделить:

а) обеспечение комплексности реализации законов и иных актов;

б) высокое правосознание и правомерное поведение;

в) качество правового регулирования;

г) институты обеспечения законности и особенно эффективного правосудия;

д) контрольно-надзорные действия и правовой мониторинг;

е) установление и выполнение показателей эффективности законодательства³⁴.

Анализ состояния законности в стране — традиционный для отечественной прокуратуры вид деятельности, учитывая ее многофункциональный характер. Однако никогда раньше, вплоть до 1999 г., закон не обязывал Генерального прокурора Российской Федерации лично представлять палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации ежегодный доклад «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению». Законодательная новелла (пункт 7 статьи 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») отражает объективно происходящую в стране трансформацию российской государственности на пути построения демократического правового государства.

Возложение на Генерального прокурора Российской Федерации обязанности по информированию общества о состоянии законности не случайно. В ходе осуществления надзорной деятельности прокуратура непрерывно осуществляет многостороннюю связь со многими органами публичной власти и институтами гражданского общества. Прокуроры одними из первых сталкиваются с недостатками, пробелами и противоречиями правового регулирования, сосредоточивают важнейшую и разностороннюю информацию как о качестве нормативно-правового массива, так и о правоприменительной практике, эффективности контрольной политики государства.

Прокурор в своей деятельности не должен подменять должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор), который также является гарантией законности.

Однако в современных условиях институт государственного, в том числе ведомственного, контроля не является эффективным по целому ряду объективных и субъективных причин.

В целях установления законности в той или иной сфере прокурорский надзор также взаимодействует с институтом судебного контроля. Способы осуществления судом и прокуратурой своих правомочий принципиально отличаются. Суд реализует свои контрольные правомочия только по инициативе заинтересованных лиц, т.е. по мере поступления конкретных ходатайств о разрешении проведения определенных действий или мероприятий (например, следственных от органов предварительного следствия или оперативно-розыскных мероприятий от соответствующих органов) либо заявлений и жалоб на незаконные действия органов публичной власти от граждан и организаций. Судебный контроль не обладает инициативностью, свойственной прокурорскому надзору, и не может обладать ею по объективным причинам. Судья, с каким бы нарушением закона, прав и свобод человека и гражданина ни сталкивался, сам и по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленный в правах гражданин, юридическое лицо или прокурор, действующий в интересах этих лиц, не обратятся в суд.

Следует также учитывать и другой существенный момент — встречается немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а, следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. В связи с этим деятельность прокурора по обеспечению законности в государстве приобретает огромное значение.

Однако достижение целей деятельности прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты охраняемых законом интересов общества и государства в полной мере могут быть достигнуты только при комплексном применении как надзорных, так и ненадзорных средств прокурорской деятельности.

Таким образом, под средствами обеспечения законности в современный период понимается целая система, состоящая из государственных и негосударственных субъектов, наделенных соответствующими полномочиями для осуществления деятельности по выявлению пробелов и противоречий в законодательстве, потребности в принятии новых, изменении, приостановлении или прекращении действия устаревших законов, выявлению, предупреждению, профилактике, пресечению и устранению нарушений действующих законов, а также установленных законом мер воздействия на поддержание и воспроизводство законности в развивающейся нормативно-юридической системе общества и государства, юридических механизмов реализации указанных полномочий и мер, а также взятые в единстве и взаимодействии объективные условия (политические, экономические, идеологические, социальные, организационные) существования законности, законодательные гарантии и специальные виды государственной деятельности, такие как прокурорский надзор и судебный контроль, государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, институт ответственности государственных и муниципальных служащих, обращения граждан.

Проведя экспресс-анализ имеющихся по рассматриваемой проблематике научных разработок, мы попытались представить свое видение такой важной и в то же время сложной правовой категории, как «средства обеспечения законности» в современных условиях. Представляется, что дальнейшая деятельность по обеспечению законности должна осуществляться на основе не противопоставления, а взаимодействия всех средств обеспечения законности при сохраняющейся особой, специфической роли прокурорского надзора. Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что предстоит комплексно и системно совершенствовать систему средств и механизмы обеспечения законности в современных условиях.

§ 1.3. Правообеспечительная деятельность государства как основное средство обеспечения законности в современных условиях

Правообеспечительная деятельность представляет собой взаимодействие участников общественных отношений по осуществлению в заранее установленных процессуальных формах действий, использованию средств и способов, направленных на достижение правовых целей, выражающих их законные интересы³⁵. Поскольку государство является публично-властным участником этих общественных отношений, а законность выступает как результат реализации в практической жизни именно правовых целей, правообеспечительная деятельность государства приобретает статус основного средства обеспечения законности.

Правообеспечительная деятельность государства отличается как от экономической и политической его деятельности, посредством которой также удовлетворяются интересы участников общественных отношений, так и от правообеспечительной деятельности иных (не публичных) участников правоотношений. Первое отличие обусловлено заранее установленными чисто юридическими процессуальными формами, в рамках которых только и может осуществляться государственная правообеспечительная деятельность и только путем осуществления профессиональной юридической деятельности специально уполномоченных на это государственных органов, что не характерно для экономической и политической деятельности государства, а второе — тем, что она может осуществляться при определенных обстоятельствах с использованием процессуальных средств принуждения, что не характерно для форм и средств, используемых при осуществлении правообеспечительной деятельности иными (не публичными) субъектами правообеспечительной деятельности.

Законность в правовом государстве предстает не как статичный, раз и навсегда созданный феномен, а как динамичное, изменяющееся, в том числе в негативном направлении, и вновь воспроизводимое и поддерживаемое правообеспечительной деятельностью государства правовое явление.

С позиций такого понимания природы категорий «законность» и «правообеспечительная деятельность государства» первая из них в правовом государстве представляет собой результат второй, выраженный в таком состоянии правовых отношений, при котором реализованы в полном объеме и реально защищены права и свободы человека и гражданина, а также законные (охраняемые законом) интересы общества и государства, и которое (состояние) достигнуто исключительно с соблюдением процессуальных форм и с использованием только правовых средств и способов, установленных законом. При этом подразумевается, что в случаях малейшего нарушения этого состояния, что объективно случается (может нарушаться) в развивающемся обществе и государстве, в результате осуществления правообеспечительной деятельности государства такое состояние восстанавливается и поддерживается в непрерывном режиме. Такое понимание предназначения правообеспечительной деятельности государства обусловлено сущностной природой самого права. Право, возникнув в обществе после выхода человека из дикообразного состояния³⁶ как наиболее легитимный публичный выразитель социальной справедливости, выступало всегда и выступает как универсальная ценность, как условие социального прогресса и совершенствования человеческого общества и как передовой внутригосударственный способ организации жизни общества³⁷. Поэтому обеспечение состояния верховенства права в жизнедеятельности общества становится главной задачей современного правового, демократического, социального государства, а правообеспечительная деятельность государства — основным средством обеспечения законности.

Правообеспечительная деятельность государства — это нормативно оформленная и позитивная социально-преобразующая деятельность, где социальные преобразования всегда выражаются в создании и воспроизводстве состояния верховенства права (правообеспеченности), в отличие от негативного юридического состояния, создаваемого правонарушительной деятельностью участников общественных отношений, в том числе отдельных должностных лиц государства. В рамках правообеспечительной деятельности государство устанавливает юридические предписания, относящиеся к компетенции субъектов этой деятельности, правовому статусу и полномочиям ее участников, устанавливает пределы осуществления их полномочий, перечень используемых средств, пути достижения намеченных правовых целей, способы закрепления и оформления полученных результатов. На формирование ее характера оказывают воздействие социальные и психологические регуляторы — мировоззрение, обычаи, политические и нравственные нормы, принципы, идеалы, установки, мотивы государственных должностных лиц и иных участников этой деятельности. Будучи продуктивной по своему характеру, она влечет разнообразные материальные, политические, духовные последствия и изменения, которые всегда являются только правовыми, вписывающимися в рамки всеобщей меры свободы, равенства и справедливости.

Независимо от того, кто является конкретным исполнителем правообеспечительной юридической деятельности государства (отдельное должностное лицо или государственный орган в целом), по своему содержанию и форме, средствам и способам преобразования она всегда является публичным видом властной деятельности, осуществляемой в заранее установленных нормативных формах, включая координационные и субординационные связи и взаимоотношения ее субъектов, распределение их компетенции, порядок обмена результатами их деятельности для достижения правовых целей. Направленная на удовлетворение публичных и личных интересов и потребностей, правообеспечительная деятельность государства служит важнейшим средством предотвращения социальных противоречий, решения задач, стоящих перед обществом и государством, отдельными государственными и общественными организациями, личностями. Реализуя указанные функции, она как бы схожа с творчески-организующей и управленческой деятельностью публичной власти.

Включенная в социальное бытие общества, правообеспечительная деятельность государства характеризуется совокупностью общественных связей и отношений, главное место среди которых занимают урегулированные законами взаимоотношения власти, общества и личности. В демократическом правовом государстве все больше и больше приобретают правовую направленность осуществляемые в рамках этих отношений юридические действия, направленные на реализацию прав и обязанностей их участников.

Диалектика соотношения категорий «правообеспечительная деятельность государства» и «правовоотношения» в условиях окончательного построения правового государства такова, что последние в структуре первой выступают в качестве и формы ее, и средства ее реализации. С помощью правообеспечительной деятельности государства, осуществляемой в рамках правоотношений, происходит практическое духовное освоение, прогрессивное, правильное преобразование действительности, достигается удовлетворение морально-нравственных потребностей человека современного общества.

Как разновидность социальной деятельности правообеспечительная деятельность государства есть материальный процесс, опосредующий явления общественного сознания, материальный компонент которого, в отличие от всех других материальных процессов, преобладает в виде общественного равновесия, социальной справедливости и состояния свободы человека, создаваемого, поддерживаемого и воспроизводимого государственным процессуальным принуждением. Осознание должностными лицами, уполномоченными на осуществление от имени государства правообеспечительной деятельности, своего предназначения предопределяет направленность ее практической стороны на обеспечение верховенства права, служит здесь внутренним детерминантом и средством материального преобразования и изменения действительности в правовых целях. Выдвижение на первый план предметного, материального, внешне объективированного характера правообеспечительной деятельности государства подчеркивает ее нормативно-регулятивную природу в осуществляемых прогрессивных преобразованиях. Под «материальным» здесь понимается лишь то, что она протекает, хотя и сознательно, но выходя за пределы сознания должностных лиц государства в материальный мир, и связана с объективно-реальным преобразованием социальной действительности в правовых и только в правовых целях. Данное уточнение важно потому, что в качестве «материальных» в правообеспечительной деятельности государства выступают не только физические, но и интеллектуальные действия, выраженные в разнообразных юридических предписаниях (нормативных, индивидуальных, интерпретационных и т.п.), официальных актах–документах, служащих для нее специфическим средством закрепления, хранения, передачи информации и преобразования социальной действительности, способом выражения и объективации как процесса, так и результата самой деятельности.

Поскольку право является регулятором общественных отношений, которые изменяются и совершенствуются в процессе развития общества, то с ним закономерно происходят различные метаморфозы, заключающиеся в отпадении старых и формировании новых мер социальной справедливости, составляющих суть самого права, формулировании их в законопроектах, закреплении в законе и реализации в практической деятельности государства, общества и человека.

Формирование права происходит естественно-историческим путем в процессе социальной практики, в том числе в процессе правообеспечительной деятельности государственных органов и организаций, институтов гражданского общества и самих людей.

Формулирование и закрепление права в законе является прерогативой публичной власти и поэтому входит в составную часть государственной правообеспечительной деятельности. Обеспечивается это законотворческой деятельностью федерального и региональных парламентов, состоящих из выборных лиц, имеющих право законодательной инициативы, нормотворческой деятельностью главы государства, а также действием в правовой системе институтов законодательной инициативы и мониторинга правоприменения. Формулирование и закрепление права с учетом постоянно развивающегося и совершенствующего характера современного российского общества и государства обеспечивается непрерывным осуществлением законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, а при необходимости ускоренного урегулирования общественных отношений путем издания нормативных указов Президента Российской Федерации.

В рамках правообеспечительной деятельности государства в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» в Российской Федерации ежегодно государственными органами осуществляется мониторинг законодательства с целью выявления наличия/отсутствия в них противоречий и пробелов, практики применения законодательства с целью определения наличия-отсутствия проблем реализации права, связанных с законодательным регулированием, для последующего их устранения. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, а его распоряжениями утверждаются ежегодные планы мониторинга. Министерством юстиции Российской Федерации на основании информаций и предложений органов исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры и следственных органов ежегодно составляются и представляются Президенту Российской Федерации обобщенные доклады об итогах мониторинга правоприменения за истекший год и предложениях в план мониторинга на предстоящий³⁸. При подготовке доклада используются также статистическая информация, обращения граждан, сведения, поступившие от научных, образовательных и общественных (включая правозащитные) организаций, от представителей бизнеса и т.п.

В отличие от формулирования и законодательного закрепления реализация права может осуществляться и правообеспечительной деятельностью негосударственных участников общественных отношений. К примеру, участники гражданских правоотношений вправе обеспечивать свои права путем самозащиты³⁹. Этим же способом права могут быть защищены также участниками семейных, трудовых и других правоотношений, что вполне реально в условиях политического режима правового государства, где субъекты правоотношений обретают повышенную социальную активность.

Отличительная черта государственной правообеспечительной деятельности в стадии реализации права состоит в том, что при отсутствии согласованности между участниками правоотношений (юридическом конфликте) ее осуществление составляет прерогативу государственных органов, специально уполномоченных на ее осуществление. Государство в лице его органов в этих условиях обладает монополией на нее. В качестве субъектов, осуществляющих государственную правообеспечительную деятельность, при этом выступают судебные, прокурорские, правоохранительные и контрольно-надзорные государственные органы, специально уполномоченные на принуждение к принятию правовых законов и подзаконных правовых актов, изменению и отмене таких актов, являющихся неправовыми, а также для осуществления поиска, выявления, исследования, предупреждения и вытеснения из правовой системы правонарушений и устранению причин, способствующих их совершению. Поэтому публично-властный признак является особенностью государственной правообеспечительной деятельности, позволяя ей служить мощным фактором принудительного преобразования общественных отношений в правовом русле и придающим ей качество основного средства обеспечения законности.

Право в реальной жизни выражается не только в форме закона, но и в форме правоприменительного акта, в силу чего состояние верховенства права должно быть обеспечено государством в обоих этих формах своего выражения. Это означает, что для обеспечения законности всеобщая мера справедливости, содержащаяся в праве, закрепленном в государственном нормативном акте, на практике должна быть конкретизирована в индивидуальном правоприменительном акте, принимаемом компетентным государственным органом в каждом востребованном случае, в том числе и особенно при возникновении юридического конфликта. Законность, понимаемая как состояние верховенства права (правообеспеченность), считается достигнутой не только закреплением права и верховенствующего его статуса в нормативно-правовой системе государства (первая форма права), но и, что не менее важно, формулированием конкретной меры справедливости и закреплением ее в каждом правоприменительном акте по каждому, в том числе конфликтному, случаю (вторая форма права). Процесс такой конкретизации в условиях функционирования правового государства должен носить системный характер, поскольку в таких условиях участники общественных отношений на юридическую поверхность закономерно и систематически поставляют конфликтные юридические ситуации, обусловленные неидентичностью их интересов, детерминированной неоднородностью (индивидуальностью), нетождественностью (неповторяемостью) их личностей⁴⁰. Право как всеобщая мера справедливости без такой конкретизации может превратиться в фикцию. Поэтому требуются системные юридические механизмы и действия власти, обеспечивающие как своевременное выявление таких явлений (в том числе причин и условий, их порождающих), так и своевременное их устранение, включая вытеснение (удаление) их из практической жизни общества, что фактически является содержанием правообеспечительной деятельности государства.

Такую правообеспечительную деятельность от имени государства в Российской Федерации осуществляют суд, прокуратура, правоохранительные органы и органы административной юрисдикции, состоящие в системе исполнительной власти, законодательные и представительные органы публичной власти всех уровней, глава государства, уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах, уполномоченные по правам детей, предпринимателей, финансовые уполномоченные и т. п., то есть целая система публично-правовых институтов.

В системе правообеспечительной деятельности государства судебная деятельность занимает верховенствующее положение. Вступившие в силу судебные решения имеют силу закона.

Конституционный Суд Российской Федерации принимает решения, направленные на принуждение федерального законодателя к принятию, изменению закона, необходимого для реализации конституционных положений, либо к отмене закона, противоречащего Конституции Российской Федерации, а также признание соответствия/несоответствия конституции сложившегося толкования норм закона при их применении. Он решает вопросы соответствия/несоответствия конституционным ценностям и возможности/невозможности исполнения в Российской Федерации актов иностранных, межгосударственных и международных органов, в том числе судов, что является существенной составляющей в правообеспечительной деятельности государства, выполняющей роль основного средства обеспечения законности. Верховный Суд Российской Федерации и другие суды в соответствии со своей компетенцией принимают решения о признании подзаконных нормативных правовых актов не соответствующими федеральным законам, законов субъектов Российской Федерации — не соответствующими федеральным законам, что также позитивно влияет на обеспечение законности.

Правоохранительные органы в системе правообеспечительной деятельности государства для поддержания законности осуществляют поиск наиболее опасных видов правонарушений (преступлений) в форме оперативно-розыскной деятельности, расследования преступлений в форме предварительного следствия и дознания, и результаты своей деятельности представляют в суд для принятия правового решения (определения санкции), справедливость которого также является составляющим в структуре законности. Они же и обеспечивают исполнение, в том числе принудительное, судебных и иных правоприменительных решений.

Системообразующую роль в государственной правообеспечительной деятельности по обнаружению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений выполняет внешний (внесистемный), независимый и централизованный прокурорский надзор. Важным правовым средством обеспечения адекватного и справедливого государственного воздействия на преступность со стороны суда служит участие в судопроизводстве не представителя правоохранительного органа, расследовавшего преступление, а прокурора, причем по всем уголовным делам, с полномочиями стороны состязательного судопроизводства, в том числе в проверочных судебных инстанциях, чем и гарантируется беспристрастность и объективность оценки сформированных правоохранительными органами и представляемых суду доказательств обвинения, то есть подлинная законность.

Прокурорский надзор в правообеспечительной деятельности государства, осуществляемой вне уголовно-правовой сферы, занимает особое место, носит неспециализированный, универсальный, межотраслевой и надведомственный характер государственного надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина⁴¹. Представители прокуратуры участвует в конституционном, административном, арбитражном, гражданском судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, реализуя результаты такой надзорной деятельности.

Таким образом, отечественный прокурорский надзор, как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее, выполняет системообразующую роль в правообеспечительной деятельности государства, выступающей основным средством обеспечения законности в современных условиях.

Контрольно-надзорные органы в отличие от прокуратуры являются специализированными органами публичной власти, обеспечивающими исполнение законов в соответствующей отрасли правоотношений вне уголовно-правовой сферы. Они выявляют, предупреждают и устраняют административные и другие правонарушения в сфере своей компетенции, в том числе привлекая нарушителей законов к административной ответственности и применяя санкцию в пределах своих полномочий либо представляя материалы в суд для применения санкции, относящейся к судебной компетенции.

В систему правообеспечительной деятельности государства входит также деятельность уполномоченных по правам человека, детей, предпринимателей и других правозащитных институтов государства.

Таким образом, правообеспечительная деятельность российского государства, в котором системообразующую роль выполняет прокурорский надзор, служит основным средством обеспечения законности в современный период.

§ 1.4. Соотношение понятий «законность» и «верховенство права» в современных условиях

Состояние законности и верховенства права в правовом, демократическом, социальном государстве в идеальном варианте должны быть идентичными правовыми явлениями. Однако не всегда такое их соотношение становится реальностью по различным причинам. Поэтому для юридической науки представляется актуальной задача не только определения соотношения понятий этих явлений между собой, но и критериев совпадения реального состояния законности в конкретный период на конкретной территории с обеспечением состояния верховенства права, под которым понимается реальное соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Статья 1 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция) провозглашает Россию демократическим правовым государством. Это предполагает особую роль правового закона в государственной и социальной жизни. Законодательство, в целом отражая в концентрированном формате интересы общества, является основным регулятором общественных отношений, регламентируя легальные границы работы государственных и общественных институтов, обеспечивая реализацию гражданами закрепленных в Конституции и в соответствующих законах их основных прав и свобод.

Категории законности и верховенства права давно вошли в понятийный аппарат юридической науки. Роль законности в государственно-правовой жизни отражает общее значение закона как источника права в механизме правового регулирования. Советская юридическая наука законность исследовала сквозь призму ее идеологического значения, говоря о «социалистической законности». С формальной стороны, законность рассматривалась как требование неукоснительного соблюдения правовых предписаний, содержащихся в законе⁴². Однако очевидно, что такое ограничительное понимание законности не отвечает потребностям современного правового статуса личности, поскольку создает ложное представление о том, что закон всегда якобы охраняет, соблюдает и поддерживает высокий статус личности, права и свободы любого человека, в любых условиях в современном их понимании. В действительности требования закона могут в определенных случаях не соответствовать Конституции и создавать правовые препятствия, в том числе при их толковании и применении, для реализации прав и свобод человека и гражданина.

В юридической литературе отмечается, что принцип законности не может трактоваться как выхолощенное формализованное требование соответствия правовых поступков законодательным предписаниям. Важным условием законности является соответствие самого закона правовым принципам, то есть требованиям свободы, справедливости, юридического равенства. Именно в таком, непозитивистском, понимании о законности говорят Н. В. Витрук, В. С. Нерсесянц и многие другие авторитетные ученые-юристы⁴³.

В самом общем виде под законностью понимается строгое и обязательное выполнение правовых норм всеми участниками правоотношений, а под верховенством права — соответствие этих норм и практики их реализации конституционным ценностям, выраженным в первичности и верховенстве человека, его прав и свобод, что презюмирует вторичность и производность государства и его законов. При таком подходе в современных условиях законность предполагает верховенство права в общественной и государственной жизни, соответствие действующих законов конституционным ценностям, выполнение требований правовых законов и основанных на них подзаконных актов всеми субъектами правоотношений, тем самым обеспечивая соответствующие гарантии прав, свобод и законных интересов личности.

Режим законности в обязательном порядке должен включать в себя возможность фактического приведения в действие законодательных предписаний, результатом чего должно быть реальное верховенство права на практике. Государство с помощью специальных приемов и способов обеспечивает надлежащее поведение субъектов общественных отношений, тем самым выполняет свою главную конституционную обязанность — обеспечение, охрану, защиту прав и свобод человека и гражданина. Это происходит путем создания органов специальной компетенции, издания соответствующих нормативных правовых актов и создания механизмов контроля за соблюдением установленных предписаний. В рамках данного подхода законность, которая соответствует верховенству права, как метод возникает двухэтапно: 1-й этап — это требования государства ко всем субъектам правоотношений соблюдать правовые нормы; 2-й этап — результатом соблюдения этих норм является правомерное поведение субъектов правоотношений, т.е. состояние верховенства права.

Между режимом законности и режимом верховенства права при идеальном функционировании системы их обеспечения можно поставить знак равенства.

Для обеспечения соответствия режима законности режиму верховенства права в государстве реализуется целая система гарантий, которые являются важнейшим элементом в структуре законности и состоянии верховенства права в современных условиях.

В современной России политические гарантии личных (гражданских), политических, социально-экономических и духовных прав и свобод граждан заключаются в функционировании системы народовластия, возможности принимать участие в управлении делами государства и общества путем свободных и справедливых выборов, права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Признаются и гарантируются местное самоуправление, политическое многообразие, а также возможность пользоваться основными правами и свободами человека, защищать свои интересы. Гарантировать основные права и свободы граждан можно тогда, когда в издании законов, обеспечивающих права и свободы граждан, и во всем государственном управлении будет участвовать общество посредством своих представителей.

Роль экономических условий (гарантий) велика в обеспечении режима законности и верховенства права, под которым в экономической сфере понимается практическая реализация права каждого на достойную жизнь в материальном плане и бытовом уровне, в том числе не ниже достигнутого прожиточного уровня. Чем в большей степени страна в экономическом плане развита, тем эффективнее она может обеспечить режим законности и верховенства права, реализацию соответствующих прав и свобод человека и гражданина, причем не только экономических. Высокий уровень материального благосостояния всех членов общества, наличие среднего класса объективно в значительной степени устраняют причины возможных правонарушений, а значит, напрямую влияют на режим законности в стране.

Духовные (идеологические) условия (гарантии) также играют важнейшую роль в обеспечении режима законности в государстве. Эти условия включают в себя систему идей, взглядов, культурных ценностей, основанных на вере в добро и справедливость, мораль, нравственность. Закрепление в Конституции политического и идеологического многообразия, возможности получения образования различного вида и различного уровня, многообразия духовных, культурных прав человека и гражданина, свободы различных видов творчества только в позитивном плане влияет на уровень культуры и правосознания большинства членов общества, а значит, напрямую воздействует на режим законности и верховенства права в стране.

Таким образом, система конституционного и законодательного закрепления экономических, экологических, культурных, духовных и иных прав человека и гражданина в Российской Федерации и механизмов их реализации соответствует принципам верховенства права в современном понимании. Проблема заключается в реальном их обеспечении и эффективном функционировании юридических механизмов их реализации, приводящем систематически к состоянию верховенства права⁴⁴. Только так в стране формируется режим правовой, а не формальной законности. И правовым может называться государство, которое имеет не просто законы как регуляторы общественных законов, а законы, соответствующие идеалам справедливости. Конечно, это идеальная конструкция, не всегда реализуемая на практике. История развития различных государств мира служит подтверждением этого. Очень часто нормативный правовой акт, даже принятый надлежащим субъектом и в надлежащей процедурной форме, то есть абсолютно легитимный, не имеет правового содержания и выражает политический произвол или даже больше. Ярким примером такого явления служит Закон о защите немецкой чести и немецкой крови, принятый в фашистской Германии 15 сентября 1935 г.

Право и закон, а значит верховенство права и законность могут быть тождественными понятиями только в том случае, если закон отвечает интересам подавляющего большинства членов общества и при этом объективно отражает потребности и законные интересы всех членов общества.

Системный характер законности и верховенства права, их свойство стабилизации проявляются в механизме реализации прав и свобод человека. Этот механизм включает в себя следующие компоненты: нормативный (совокупность иерархически соподчиненных нормативных правовых актов); институциональный (органы, организации, учреждения, должностные лица, относящиеся к системе органов правосудия и правоохраны); инструментальный (совокупность правовых и неправовых средств и способов, используемых различными органами публичной власти и самими гражданами в целях обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина).

Нормативный компонент включает в себя: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции); соответствующее федеральное законодательство, включающее в себя Конституцию, федеральные конституционные и федеральные законы; подзаконные нормативные правовые акты в области прав человека, принимаемые различными органами государственной власти федерального уровня; нормативные правовые акты, принимаемые на региональном уровне, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции); нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Институциональный компонент включает в себя: систему государственных правоохранительных и правозащитных организаций (Уполномоченный по правам человека, суд, правоохранительные органы, органы прокуратуры и т. д.); систему общественных правозащитных организаций (таких, например, как комитет по защите прав потребителя, адвокатура, различные общественные объединения и движения); общественные советы (палаты), комитеты, комиссии и другие подобные образования, создаваемые как при Президенте Российской Федерации, так и в органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, и другие. Как государственные, так и общественные правозащитные организации объединяет общая цель — защита прав человека и гражданина.

Инструментальный компонент реализуется через систему гарантий, под которыми понимается совокупность общих условий и специальных юридических средств, обеспечивающих правомерную реализацию прав и свобод граждан, а в необходимых условиях и их защиту (политических, экономических, социальных, духовных и юридических).

Все три компонента органично связаны между собой, их невозможно рассматривать в отрыве друг от друга, без учета их взаимообусловленности и взаимодействия.

Вопросы соотношения права и закона всегда были и остаются предметом исследования специалистами в области правоведения, юриспруденции. Даже в современный период многие не понимают различия между теориями правового государства, теориями законности и правового верховенства, так как очень часто данные термины смешиваются, утрачиваются либо трактуются неправильно⁴⁵. Тем более что фактическое и юридическое несовпадение закона и права — это объективная реальность, существовавшая во все времена. А теория верховенства права исторически появилась гораздо раньше, чем теория верховенства закона⁴⁶.

Соответственно формируются две тенденции соотношения анализируемых терминов. Согласно первой, эти понятия аналогичны друг другу, что является важнейшим признаком правового государства. Как справедливо отмечается, фактическое и юридическое совпадение этих понятий служит своего рода подтверждением цивилизованности и демократичности государства⁴⁷.

В рамках второй тенденции понятия законности и верховенства права не являются аналогичными в силу действия объективных и субъективных факторов, влияющих на развитие государства.

Верховенство права представляется своеобразным показателем демократического государства сегодня. Это подтверждает проект The World Justice Project, каждый год размещающий так называемый индекс правового верховенства государств, включающий в себя такие параметры, как: ограничение полномочий государственной власти; отсутствие коррупции; порядок и безопасность; защита основных прав; прозрачность институтов власти; соблюдение законов; гражданское правосудие; уголовное правосудие⁴⁸.

Как отмечает В. Е. Чиркин, понятие «верховенство права» в отличие от понятия «правовое государство», закрепленного в конституциях большинства государств мира, еще не получило своего универсального законодательного определения⁴⁹. Тем не менее еще в 2004 г. общее определение понятия «верховенство права» дал в своем ежегодном докладе бывший тогда Генеральным секретарем ООН Кофи Аннан. Там было сказано, что «верховенство права […] относится к принципу управления, в котором все люди, учреждения и органы, публичные и частные, в том числе и само государство, подотчетны на основании законов, которые принимаются публично, исполняются на равной основе и рассматриваются в рамках независимого судопроизводства, и которые соответствуют международным нормам и стандартам в сфере прав человека. Это требует также мер по обеспечению соблюдения принципа верховенства права, равенства перед законом, подотчетности по отношению к закону, справедливости при применении закона, разделения властей, участия в принятии решений, правовой определенности, избежания произвола и обеспечения процедурной и юридической транспарентности»⁵⁰.

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) в докладе «О верховенстве права» от 04.04.2011 (CDL-AD(2011)003) отметила, что «верховенство права само по себе является неотъемлемой частью любого демократического общества, и само понятие верховенства права требует, чтобы все официальные лица относились к любому человеку с уважением его достоинства, соблюдая принцип равенства, рационально и на основе права, а также чтобы у каждого была возможность обжаловать любые решения в независимых и беспристрастных судах, если эти решения являются незаконными»⁵¹.

Одним из элементов механизма обеспечения законности и верховенства права в государстве является институт ограничений прав человека, предусмотренный ч. 3 ст. 55 Конституции, что является объективно необходимым в рамках взаимодействия общества и государства, в том числе демократического. В большинстве своем права и свободы человека не являются абсолютными. Человек живет в обществе и взаимодействует с членами этого общества, имеющими такие же права. А значит объективно реализация индивидом своих индивидуальных прав в необходимых случаях невозможна без соответствующих ограничений других членов социума. В соответствии с Конституцией «ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Таким образом, «законность» и «верховенство права» как правовые категории являются сложными и многоуровневыми явлениями действительности; в конкретный период развития общества могут совпадать между собой и не совпадать; являются необходимым и важнейшим условием прогрессивного развития общества и государства; существуют не только в статике, но и в динамике, в качестве постоянно изменяющихся и совершенствующихся институтов. Таково и соотношение их понятий.

Глава 2. ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

§ 2.1. Конституционно-правовые средства обеспечения законности

Под конституционно-правовыми средствами обеспечения законности следует понимать нормы конституции и конституционных законов, как закрепляющие в правовой системе принцип верховенства конституции, так и устанавливающие основы для создания системы юридических институтов, посредством которых обеспечивается создание, поддержание и воспроизводство его верховенства, включая в том числе конституционное судопроизводство.

Верховенство закона (в понимании его как правового закона) является центральным политическим идеалом нашего времени, основой демократии, справедливости и развития. Конституции являются центральным институтом для такого понимания законности.

Конституция, несмотря на существующие различные определения — это основной закон государства, в котором обычно излагаются основная структура управления и ограничения государственной власти, что является системообразующим элементом в структуре законности и состояния верховенства права в современных условиях⁵². Конституция действительно может поддерживать правопорядок, обеспечивать законность и верховенство права.

Если к 1950 г. менее 3% всех конституций стран мира ссылались на верховенство закона, то в наше время об этом указывают более половины (55%) всех конституций. Особенно резкое увеличение упоминаний