М. Р. Богатырев

Организация правотворческой деятельности
в Советском государстве в чрезвычайных условиях
(1917–1939 гг.)

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34(47+57)″1917/1939″

ББК 67.0(2)г

Б73

Автор:
Богатырев М. Р., декан факультета среднего профессионального образования Грозненского государственного нефтяного технического университета имени академика М. Д. Миллионщикова, научный сотрудник НОЦ правовых исследований Института права, экономики и финансов Кабардино-Балкарского государственного университета имени Х. М. Бербекова.

Монография представляет собой системное и комплексное исследование организации правотворческой деятельности государства в условиях чрезвычайных ситуаций. Проведен анализ основных теоретических подходов в юридической науке к определению чрезвычайной ситуации и возможности осуществления правотворчества в данных условиях. Выявлены научные подходы к осуществлению правотворческой деятельности государственными органами в условиях чрезвычайных ситуаций. Раскрыты основные особенности правотворческой деятельности чрезвычайных органов управления в годы Гражданской войны. Дана характеристика специфики советского правотворчества в условиях социально-экономического и политического кризиса в 20–30-х гг. ХХ в.

Законодательство приведено по состоянию на 15 июня 2023 г.

Книга предназначена для широкой аудитории. Будет полезна и представляет интерес для студентов, бакалавров, магистров, аспирантов, а также научного сообщества и практикующих юристов.

УДК 34(47+57)″1917/1939″

ББК 67.0(2)г

© Богатырев М. Р., 2024

© ООО «Проспект», 202ББК 67.0(2)г

ПРЕДИСЛОВИЕ

Пандемия COVID-19 и иные чрезвычайные ситуации начала ХХI в. поставили перед человечеством задачи, которые казались навсегда решенными. Такие экстраординарные события, как распространение по всему миру опасных для жизни людей инфекций, техногенные и природные катастрофы, проведение специальных военных операций, требовали от государств принятия оперативных управленческих решений. В современном правовом государстве преодоление негативных последствий чрезвычайных ситуаций возможно только при наличии максимально адаптированной правовой базы и адекватной системы ее реализации. В связи с этим особую актуальность приобрела разработка общих положений, рекомендаций и конкретных процедур законотворческой деятельности в чрезвычайных условиях, которую будет сложно оптимизировать и конкретизировать без изучения исторического правового опыта.

Защита населения и территории Российской Федерации (далее РФ) от чрезвычайных ситуаций названа одной из целей обеспечения государственной и общественной безопасности в Стратегии национальной безопасности РФ, утвержденной указом Президента РФ 2 июля 2021 г.¹ В документе подчеркнуто, что сохранение угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе связанных с распространением опасных инфекций, требует разработки и реализации мер государственной политики по их предупреждению и ликвидации.

Однако организация правотворческой деятельности в чрезвычайных условиях предполагает ее научное обоснование. Вместе с тем в современной юридической науке проблемам экстраординарных юридических фактов уделено недостаточное внимание, что приводит к использованию государствами таких способов их регламентации, как введение запретов и правовых ограничений, которые могут использоваться непродолжительно, но в долгосрочной перспективе они губительно сказываются на общественных отношениях, так как разрушаются сложившиеся общественные связи, понижается авторитет права и доверие населения к государственной власти.

Всестороннее историко-правовое исследование подходов к определению содержания чрезвычайных ситуаций как титулов для установления чрезвычайного положения и осуществления правотворческой деятельности в экстраординарных условиях считаем важной задачей современной юридической науки. Расширение перечня чрезвычайных обстоятельств разнообразными технологическими рисками, учащение случаев наступления природных катаклизмов и их негативные общесоциальные последствия не позволяют исключать чрезвычайные ситуации из сферы правового регулирования. Подтверждением этому служит наличие комплексной системы чрезвычайного законодательства у большинства современных государств мира.

В трудах представителей отраслевых юридических наук отмечается особый интерес к проблеме чрезвычайного положения и его правового регулирования. Среди административно-правовых исследований выделяются работы С. А. Старостина, в которых разработан ряд значимых общих положений о чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении.

Современные теоретические и исторические исследования, посвященные проблеме осуществления правотворчества Советским государством в чрезвычайных условиях в 1917–1939 гг. единичны. С 90-х гг. ХХ в. юристы детально изучили только юридические основы деятельности советских карательных и правоохранительных органов.

Вместе с тем в теории права предпринята попытка обоснования чрезвычайного правового регулирования, его понятия, структуры и механизма, в диссертации Т. Н. Шмидт. В исследовании Р. А. Максимова чрезвычайные ситуации рассмотрены как объект правового регулирования. Автор определил механизм действия права в условиях чрезвычайных ситуаций и его роль в обеспечении правопорядка и нормальной жизнедеятельности граждан.

В историко-правовом ключе предметом современных исследований становился результат правотворческой деятельности, а именно чрезвычайное законодательство. Так, М. В. Кулиш выявил роль чрезвычайного законодательства в становлении Советского государства. В работе определены причины, особенности и последствия действия советского чрезвычайного законодательства с 1917 по 1941 г.

Солидный архивный материал по проблеме законотворчества высших органов власти и управления в Советском государстве в 1917–1936 гг. собран и введен в научный оборот в докторской диссертации О. Д. Максимовой.

В. А. Колокольцева уделил внимание проблеме чрезвычайности в праве в контексте обеспечения государственных интересов России и ее национальной безопасности в своей диссертации на степень доктора юридических наук.

Все вышеперечисленные работы, накопленный нормативно-правовой и эмпирический материал позволяют реконструировать модель правотворческой деятельности Советского государства в чрезвычайных условиях периода Гражданской войны, становления управленческого аппарата на фоне внутриполитического и внешнеполитического противодействия и международной изоляции, экономического кризиса и социальных конфликтов, неизбежных в переходный период смены общественно-политического строя государства.

Исследование выполнено на основе общенаучного диалектического методологического направления о взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений и базирующегося на данном учении системного подхода к правотворчеству. Систематизированные представления о праве использованы для анализа механизма образования и осуществления советского правотворчества как целостного объекта исследования. Данное исследование выполнено посредством общенаучных методов познания, индукции, дедукции, моделирования, сравнительного и статистического методов.

Особенности строения системы советского правотворчества и функции ее основных элементов выявлены с использованием структурно-функционального метода. Исследование внутренних и внешних системообразующих факторов, повлиявших на ее формирование и развитие, проведено с помощью применения методов исторической реконструкции, ретроспективного анализа.

Для сопоставления взглядов различных исследователей на понятия «чрезвычайность», «чрезвычайные условия», «чрезвычайное законодательство», а также научных представлений об особенностях правотворчества в чрезвычайных условиях применялись такие частно научные методы, как догматический, формально-юридический, метод хронологического историко-юридического анализа, метод исторической критики, метод толкования и кодификации.

Данное монографическое исследование вносит вклад в расширение научных представлений об организации правотворческой деятельности государства в условиях чрезвычайных ситуаций, обогащает отечественную историю законодательной деятельности и развивает теоретические основы законотворчества в аспекте особенностей его осуществления в чрезвычайных условиях.

Изложены обстоятельства, определяющие основные методологические подходы к теоретико-историческому изучению организации правотворческой деятельности государства в чрезвычайных ситуациях. Раскрытые и сформулированные положения и выводы восполняют пробелы в области организации правотворческой деятельности государства в чрезвычайных ситуациях. Изучены особенности организации правотворческой деятельности государства в условиях чрезвычайных ситуаций, позволившие разработать авторские трактовки понятий «чрезвычайные ситуации», «правотворческая деятельность», «революционная законность», «революционный закон».

Проведена модернизация существующих научных подходов к разработке классификации чрезвычайных ситуаций, на основе которой предложена их авторская классификация, выделены их признаки, определена структура правотворческой деятельности государства и типологизированы научные подходы к осуществлению правотворческой деятельности государства в чрезвычайных ситуациях.

Глава 1.
Общая характеристика научных подходов к организации правотворчества в чрезвычайных условиях

§ 1. Основные подходы к определению чрезвычайной ситуации в юридической науке

Проблема юридического определения чрезвычайных ситуаций и их разграничение с политическим фактом занимает правоведов несколько столетий и до сегодняшнего дня не получила однозначного разрешения. Несмотря на то что чрезвычайные обстоятельства несут максимальную угрозу разрушения для социума, теория «чрезвычайности» не разработана в социогуманитаристике. Отчасти это связано с множественностью и разнообразием чрезвычайных событий и, как следствие, сложностью определения критериев «чрезвычайности». Затруднительно выделить релевантные черты сходства между эпидемиями и террористическими актами, наводнениями, землетрясениями, иными природными катаклизмами и экономическими кризисами или революционными потрясениями.

Недостаточное понимание чрезвычайности и отсутствие ее точного определения затрудняет формирование соответствующей модели правового регулирования, минимизирующей связанные с ней негативные последствия, реальный или потенциальный ущерб. В отличие от ординарных жизненных обстоятельств, при которых субъекту правотворчества необходимо доказать наличие проблемы для установления потребности в нормативном правовом регулировании, чрезвычайные ситуации не требуют такого обоснования, так как они влекут целый комплекс негативных последствий и по своему существу проблематичны, нетипичны и социально опасны.

Вместе с тем разнообразие, непредсказуемость и неконтролируемость человеком чрезвычайных ситуаций актуализирует их определение, классификацию прежде всего для выявления чрезвычайных обстоятельств, подлежащих урегулированию правовыми средствами, а также требующих введения чрезвычайных правовых режимов. Для осуществления такого урегулирования следует разработать юридический инструментарий. С его помощью возможно предотвращать правотворческие ошибки, которые в чрезвычайных условиях могут иметь губительные последствия.

Анализ действующего российского законодательства позволяет заключить, что понятие «чрезвычайность» и «чрезвычайные ситуации» рассматриваются в нем как сходные. Точнее, понятие «чрезвычайность» в нормативно-правовых актах отсутствует, а чрезвычайные ситуации трактуются очень широко. Так, в законе о защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций данное понятие обозначает обстановку стихийного или иного бедствия, сложившуюся на определенной территории в результате природных или техногенных явлений, угрожающих жизни, здоровью людей, наносящих или могущих нанести ущерб их имуществу². При этом в законодательстве широко используется термин «чрезвычайные обстоятельства»³, «условия чрезвычайного положения»⁴, а также «иные выражения (например природные и социальные катаклизмы)»⁵, обозначающие наступление исключительных событий, требующих принятия экстренных оперативных мер и установления особого (экстраординарного) правового режима.

В ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» обстоятельства, угрожающие жизни и безопасности граждан, конституционному строю, разделены на два вида: разнообразные насильственные действия против конституционных органов государственной власти, нарушающие нормальный ход их деятельности, и угрожающие жизни и здоровью населения, а также чрезвычайные ситуации, которые в законе разделены на три группы (природные, техногенные и экологические).

Таким образом, в законодательстве присутствует множественность терминов для обозначения чрезвычайных ситуаций. Причем, как справедливо указывает С. А. Старостин, данные термины не являются синонимами и используются неточно⁶. Так, он верно указывает на то, что термин «обстоятельства» не охватывает понятие «ситуация». В словарях его обозначают как совокупность обстоятельств, положение, обстановку⁷.

Посредством массового использования синонимических и несинонимических терминов для определения чрезвычайных ситуаций законодатель расширяет их перечень. Данная ситуация усугубляется использованием в нормативно-правовых актах открытых списков чрезвычайных ситуаций, что препятствует конкретизации подобных обстоятельств, быстрому определению субъекта принятия решения и выбору им мер оперативного реагирования для сокращения негативных последствий.

Все вышеперечисленные дефекты законодательства в условиях чрезвычайной ситуации не только затрудняют деятельность правоприменителей, но и создают угрозу необоснованного выхода ими за пределы установленных компетенций, что приводит к нарушению прав и законных интересов граждан, дестабилизирует правопорядок, снижает авторитет действующего законодательства.

Полагаем, что отсутствие в юридической науке выработанного понятия, признаков и правовой природы чрезвычайных ситуаций негативно отражается на правотворческой деятельности государственных органов и актуализирует его разработку.

В досоветской юридической науке проблема действия права в чрезвычайных ситуациях стала предметом исследований только в конце XIX — начале ХХ в. в связи с обсуждением вопроса о возможности императора и правительства принимать указы чрезвычайного характера, допускающие изъятие их из принципа верховенства закона. Правоведы обсуждали законность расширения пределов конституционных полномочий правительства в период перерыва в деятельности парламента и одновременного наступления чрезвычайных обстоятельств. Речь шла об издании правительством актов законодательного значения без соблюдения установленного законодательного порядка по «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., ст. 87 Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. и иным актам, допускающим временное правительственное законотворчество.

Такие ученые, как Б. Э. Нольде, Я. М. Магазинер, В. М. Гессен, изучили природу чрезвычайно-указного права. В их работах данный институт рассматривается как пережиток абсолютизма, отмирающий при переходе к конституционному строю. Так, Я. М. Магазинер обосновывает правовой смысл института чрезвычайно-указного права через понятие обеспечения непрерывности нормотворчества в отсутствие парламента на случай возникновения исключительных обстоятельств⁸. Он не раскрывает понятие «исключительные обстоятельства», но утверждает, что их невозможно нормировать «обыкновенными, неизменно действующими правилами»⁹. И в этих исключительных случаях указ российского императора как временная мера стоит выше закона.

В исследовании Я. М. Магазинера приводятся некоторые признаки чрезвычайного обстоятельства. В их числе он называет их крайнюю необычность (глубокое отклонение от нормального течения государственной жизни), исключительную государственную важность (например голод, война, восстание, стихийное бедствие, промышленный кризис, прекращение династии и др.), временный характер¹⁰.

Как полагает Я. М. Магазинер, чрезвычайными можно считать только те обстоятельства, которые неординарны для данного государства, резко отличаются от нормального хода государственной жизни или доведены до крайности, то есть весьма необычные и исключительно важные. В своей трактовке он приближает их к понятию «крайней необходимости». В сфере правотворчества они выражаются в отсутствии действующего закона для их урегулирования и невозможности создания нового закона по причине перерыва в деятельности парламента¹¹.

К числу важных выводов, сформулированных Я. М. Магазинером, отнесем его критику перечислений чрезвычайных обстоятельств в действующем законодательстве как бесконечного перечня, «бессильного» объять все экстраординарные случаи, требующие законодательного регулирования, и в этой связи затруднительность формулировки точного определения «чрезвычайных обстоятельств». Кроме того, заслуживает научного интереса вывод Я. М. Магазинера о том, что предоставление права определять статус обстоятельства как «легально значимой чрезвычайности» напрямую зависит от формы правления в государстве¹².

В монархических государствах данное право принадлежит монарху и подведомственным ему органам исполнительной власти, в государствах с парламентским правлением чрезвычайность обстоятельств также определяет правительство, но его действия, под контролем палат парламента, становятся превентивной мерой, защищающей население от незаконных и нецелесообразных чрезвычайных мер. Поэтому в определении чрезвычайности обстоятельств главным для него выступает субъект, определяющий их таковыми. Этот вопрос, пишет Я. М. Магазинер, «с достаточной полнотой и ясностью решается не столько буквой закона, сколько характером режима»¹³.

Законотворчество правительства в условиях чрезвычайных обстоятельств Я. М. Магазинер справедливо обуславливает наличием угрозы существенного вреда для государства, причинно-следственной связи применяемой законодательной меры с чрезвычайными обстоятельствами неотложного характера и ограничивает рамками закона, считая, что принятие исполнительной властью чрезвычайных мер, нарушающих закон, неправильно. Он полагает, что создание правительством новых норм в чрезвычайных условиях возможно только в случае пробела по этому вопросу в законодательстве. Однако в любом случае правительство не может реагировать на чрезвычайные обстоятельства созданием норм, противоречащих закону, даже если эти нормы целесообразнее старых¹⁴.

«Внезаконодательным» называет чрезвычайно-указной порядок и В. М. Гессен. Он дает определение исключительного положения как совокупности исключительных полномочий, предоставляемых исполнительной власти при наступлении обстоятельств, «угрожающих изнутри или извне существованию государства»¹⁵. В качестве видов исключительного положения он выделяет реальное военное (осадное), вводимое в случае войны, и фиктивное военное (осадное) на период внутренних смут. Тем самым можно утверждать, что речь идет о чрезвычайном положении в современном значении этого слова. Основания наступления исключительного (чрезвычайного) положения он ограничивает только «явлениями, угрожающими государственному и общественному порядку, — только крамольные посягательства»¹⁶.

По мнению В. М. Гессена, введение исключительного положения должно осуществляться только законом. Однако данное положение приостанавливает действующие законы на некоторое, более или менее короткое, время и допускает принятие новых актов, существенно ограничивающих права граждан¹⁷. Он допускает в условиях войны или мятежа принятие военными и гражданскими властями незаконных действий, нарушающих публичные и частные права граждан, включая произвольные наказания, высылку и даже казнь содействующих неприятелю лиц. Однако объявление «беззакония военного времени» должно быть осуществлено, по его мнению, парламентом¹⁸.

Как справедливо полагает В. М. Гессен, признание чрезвычайных обстоятельств крайней необходимостью может освободить лицо, принимающее незаконные меры, в том числе присвоение законодательных полномочий, от юридической ответственности, но «не превращает неправомерное деяние в правомерное»¹⁹. Акты, изданные правительством в чрезвычайных условиях, остаются неправомерными до тех пор, пока их не легализовал законодатель.

По словам В. М. Гессена, законодательство правового государства, предусматривающее исключительные права самого государства, должно отвечать как минимум двум условиям: во-первых, обеспечить действительную исключительность чрезвычайных полномочий и обеспечить применение этих полномочий только при наличии таких обстоятельств; во-вторых, должно ограничить пределом безусловной необходимости объем исключительных полномочий, предоставив правительству столько власти, сколько необходимо для «спасения отечества»²⁰.

В законодательстве Российской империи понятие чрезвычайных обстоятельств трактовалось очень широко, препятствуя их системному обобщению и упорядочению. К примеру, в ст. 87 Основных законов они вообще не определены, что давало возможность Совету министров собственным субъективным усмотрением решать вопрос об их наступлении и, соответственно, необходимости принятия чрезвычайных мер реагирования.

В этой связи важное значение имеет практика чрезвычайно-указного правотворчества в России, осуществляемая в соответствии со ст. 87, и ее оценка современниками²¹. В стенограммах Государственной Думы содержится полемика депутатов по этому вопросу. К примеру, Д. Шингарев на заседании 24 октября 1908 г. отмечал, что предметом чрезвычайных указов правительства не могут быть хотя и неотложные, но коренные вопросы государственной жизни. Последние требуют тщательной проработки и обязательного проведения установленной законодательной процедуры обсуждения законопроекта. Кроме того, исключительные меры должны иметь возвратный характер, то есть их действие не должно вносить новые правовые начала и основные положения в противоречие с теми, которые закреплены в законах²².

По мнению Д. Милюкова, высказанному им на заседании 31 октября 1908 г., чрезвычайными можно признать только те обстоятельства, которые наступили «сразу и неожиданно», «моментально». Они не могут быть спрогнозированы в силу их уклонения от нормального порядка общественных отношений²³.

Таким образом, можно констатировать: в досоветский период возможность наступления чрезвычайных ситуаций, не устранимых законными средствами, в юридической науке признавалась, но их глубокое исследование не проводилось. Понятия «чрезвычайные ситуации», «исключительное положение» трактовались очень широко. Понятие «чрезвычайное положение» осталось в рассматриваемый период неразработанным. Признание войны основанием для введения чрезвычайно-указного права было общепризнано. Однако имеется массив и других титулов для введения чрезвычайного положения, квалифицирующие признаки которых так и не определены.

Предлагаемые трактовки включали только некоторые признаки чрезвычайных обстоятельств: их временный, неотложный, срочный, характер; неурегулированность действующим законодательством; необычность; исключительную государственную и общественную важность.

Вместе с тем отечественным государствоведам удалось выработать подходы к организации правотворчества в чрезвычайных ситуациях. Начало ХХ в. стало периодом практической реализации правового регулирования в чрезвычайных обстоятельствах. Можно сказать, что формирование парламентского строя России происходило в чрезвычайных условиях войн, революций и экономических кризисов. Эту практику Я. М. Магазинер характеризовал как период быта, а не права, в котором больше политических мотивов, чем юридических оснований²⁴. Однако это не лишает его научно-практической значимости.

В современной российской юридической науке отсутствуют глубокие научные теоретико-правовые и историко-правовые исследования, посвященные анализу чрезвычайных ситуаций как предмета правового регулирования. Такое положение, как представляется, связано с тем, что только в постсоветский период в юридической науке получил распространение широкий подход к правотворчеству.

В соответствии с данным подходом правотворческий процесс начинается с изучения, анализа общественных явлений и процессов, а также выявления социальной потребности в правовой регламентации²⁵. Широкий подход предполагает и особое внимание исследователя к обстоятельствам, вызывающим процесс правотворчества. Вместе с тем специальные исследования, посвященные осуществлению рассматриваемой стадии, отечественными юристами не проводились.

Так, в диссертации Т. Н. Шмидт, посвященной чрезвычайному правовому регулированию, чрезвычайные ситуации названы основанием данного вида регулирования. Автор широко трактует чрезвычайные ситуации как «угрозы для безопасности общества и государства как природного, так и человеческого происхождения»²⁶. В работе приводится перечень причин, вызывающих чрезвычайное правовое регулирование, из которого следует, что под ними Т. Н. Шмидт понимает различного рода чрезвычайные обстоятельства с открытым списком.

В дискуссии, начало которой было положено еще в начале ХХ в., о возможности выхода за пределы закона при принятии мер чрезвычайного характера Т. Н. Шмидт выступает в числе сторонников допустимости такого выхода. Она полагает, что в законе должно быть предусмотрено право государства на незаконные меры в чрезвычайных условиях. При этом автор оставляет в стороне вопросы о том, почему такое регулирование называется правовым, а также какие именно четкие требования необходимо установить в законодательстве для предотвращения «внеправовых и насильственных мер» со стороны государства²⁷.

В исследовании Р. А. Максимова чрезвычайные ситуации рассматриваются как объект правового регулирования. Он продолжает традицию противоречивого подхода к чрезвычайным ситуациям, сложившуюся в юридической науке начала ХХ в. Так, автор доказывает необходимость института чрезвычайного права, но при этом настаивает на том, что чрезвычайность обстоятельств влечет исключения из правового регулирования²⁸.

Признаками чрезвычайных ситуаций Р. А. Максимов называет неопределенность, «остроконфликтность», значительные социально-экономические и политические последствия, реальную или потенциальную угрозу для территориальной целостности, суверенитета и основ конституционного строя государства, безопасности жизнедеятельности граждан, функционирования государственных органов. Полагаем, что данные признаки не могут рассматриваться в качестве свойств чрезвычайных ситуаций, так как они не позволяют разграничить данные обстоятельства от иных негативных юридических фактов.

Ряд положений исследования Р. А. Максимова вызывают дискуссию. Так, сложно согласиться с выводом о возможности объединения всех возникающих в государстве нетипичных, конфликтно-кризисных ситуаций понятием «чрезвычайные ситуации». Подход Р. А. Максимова, как представляется, еще более расширяет перечень экстраординарных ситуаций и увеличивает перечень оснований для применения разрешительно-запретительных мер правового регулирования, что подрывает основы конституционного строя государства. Такой расширительный подход В. А. Колокольцев справедливо характеризует «выхолащиванием подлинного содержания» при акценте на множественности опасностей²⁹.

Кроме того, разграничение военного и чрезвычайного положений³⁰ в работе Р. А. Максимова считаем не соответствующим ч. 5 ст. 109 Конституции РФ и сложившемуся в доктрине подходу к военному положению как разновидности чрезвычайного положения.

Классификация чрезвычайных ситуаций, осуществленная Р. А. Максимовым, лишена единого критерия. Автор указывает, что в качестве такового он избрал источник возникновения чрезвычайных ситуаций. В итоге все чрезвычайные ситуации разделены на имеющие межгосударственную природу, внутригосударственную и природно-техногенную. Считаем, что в третью группу чрезвычайные ситуации объединены искусственно, так как имеются существенные различия между природными и техногенными основаниями их возникновения³¹. При этом все источники возникновения, предлагаемые Р. А. Максимовым, имеют разную природу.

Вместе с тем заслуживает поддержки проведенный Р. А. Максимовым критический анализ классификации чрезвычайных ситуаций, закрепленной в ФКЗ «О чрезвычайном положении». Кроме того, в его диссертации на основании изучения российского законодательства выявлены основные правовые начала действия механизма права в условиях чрезвычайных ситуаций.

В отраслевых юридических науках изучение чрезвычайных ситуаций как оснований введения особого правового режима чрезвычайного положения осуществляется в целях обеспечения национальной безопасности государства специалистами конституционного и административного права. Так, С. А. Старостин полагает, что для понимания чрезвычайного положения важно установить обстоятельства, определяющие его содержание, и на этой основе выработать предложения по совершенствованию законодательства³². Важность тщательного выявления оснований введения чрезвычайного положения С. А. Старостин связывает с тем, что данный юридический режим выступает инструментом насилия и сопровождается ограничением прав и свобод граждан и юридических лиц и увеличением полномочий государственных органов.

Под чрезвычайной ситуацией С. А. Старостин понимает обстановку, сложившуюся в результате опасного явления криминального, природного или техногенного характера на определенной территории и влекущую реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества, государства, многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде³³.

По мнению Н. И. Архипова, В. В. Кульба, чрезвычайные ситуации характеризуются высокой конфликтогенностью и деструктивностью их последствий, опасностью, вызывающей особое эмоциональное состояние, обеспокоенность и психологическое напряжение у населения; неопределенностью, противоречивостью, которая нуждается в оперативном устранении³⁴. В свою очередь, это требует выполнения большого объема нетипичной физической и интеллектуальной работы.

Исходя из вышеизложенного, следует, что для определения особенностей осуществления правотворческой деятельности государства в чрезвычайных условиях необходимо: во-первых, установить признаки чрезвычайных ситуаций, влияющие на рассматриваемый вид юридической деятельности и служащие основанием для принятия и последующего применения специальных юридических норм; во-вторых, установить необходимость (или отсутствие таковой) нарушения обычного порядка правотворчества при возникновении чрезвычайных ситуаций.

В связи с отсутствием в российской науке понимания характеристик чрезвычайности обратимся к трудам западноевропейских исследователей. В них данные характеристики подразделяются на качественные и количественные. В числе качественных характеристик выделяются неотвратимость событий и обстоятельств, в которых чрезвычайность³⁵проявляется; наличие угрозы для граждан, государственных институтов и окружающей среды, которой невозможно противостоять традиционными мерами; срочность (непостоянство)³⁶; масштаб.

В количественном аспекте речь идет о нанесении значительного ущерба большому множеству лиц или окружающей среде. Количественные критерии — число жертв и объем материального ущерба — используются и в российском законодательстве, но только для подразделения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные и федеральные³⁷.

Сравнительно-правовой анализ понятий «чрезвычайность» в трактовке западноевропейской науки и «чрезвычайная ситуация», используемое в отечественных исследованиях и законодательстве, позволяет прийти к выводу об их идентичном, синонимичном понимании и применении в широком значении.

Анализ трудов отечественных и зарубежных исследователей позволяет заключить, что чрезвычайные ситуации, требующие правового регулирования, следует рассматривать в качестве нетипичных жизненных явлений (событий, обстоятельств и действий), создающих определенные условия для возникновения правовых отношений.

Рассматриваемый вид чрезвычайных ситуаций обладает общими с иными юридическими фактами чертами. Так, по характеру наступающих последствий они могут быть правообразующими, правопрекращающими и правоизменяющими. По волевому признаку их можно подразделить на обстоятельства, не связанные с волей человека, то есть абсолютные (к примеру, природные бедствия), а также относительные, связанные с волей лиц, не участвующих в правовом отношении (например, техногенные катастрофы, государственный переворот).

Вместе с тем чрезвычайные ситуации обладают и рядом специфических признаков. Во-первых, они порождают особые общественные отношения, характеризующиеся высокой степенью деструктивности, невозможностью обеспечения прав и свобод, законных интересов и полномочий граждан и организаций, разрушением сложившихся связей и договоренностей, а также представляющие угрозу жизни и здоровью человека и создающие условия для различных социально-политических и экономических деформаций. Чрезвычайные ситуации порождают социальные последствия, которые сложно спрогнозировать, предусмотреть и, соответственно, нормативно определить.

В этой связи вызывает интерес и заслуживает поддержки позиция ряда авторов (И. Л. Петрухин³⁸, А. М. Ларин³⁹), предложивших отказаться в законодательстве от понятия «чрезвычайные ситуации» и заменить их термином «национальное бедствие». Такое обозначение действительно позволит отделить чрезвычайные ситуации от нетипичных обстоятельств.

Во-вторых, чрезвычайные ситуации, в отличие от типичных жизненных обстоятельств, зачастую не предусмотрены в гипотезе и диспозиции юридических норм, но вызывают юридические притязания субъектов права и создают условия для возникновения правоотношения. Поэтому перед субъектами правотворчества возникают новые задачи, требующие оперативного государственного регулирования. Необходимость осуществления правотворчества в данных условиях приводит к ускорению законотворческого процесса, упрощению его процедур, наделению нормотворческими функциями специально созданные или предусмотренные в законодательстве чрезвычайные органы управления и ограничению законодательных полномочий конституционных органов власти.

В-третьих, чрезвычайные ситуации оказывают особое влияние на действие права во времени, в пространстве и по кругу лиц. Сроки действия норм чрезвычайных нормативно-правовых актов точно определены (с возможностью или без возможности их продления) и связаны с длительностью возникших чрезвычайных обстоятельств. Действие чрезвычайных норм осуществляется в пределах той территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация (территория всего государства или отдельного региона). Возникновение чрезвычайной ситуации служит основанием для изменения объема прав и обязанностей субъектов, ограничивая одних лиц в их законных правах и наделяя дополнительными полномочиями других, а также приводя к образованию новых субъектов права со специальными правами и обязанностями.

В-четвертых, стремительное разрастание негативных последствий чрезвычайных ситуаций создает угрозу национальной безопасности (прямую или косвенную возможность нарушения национальных интересов) и требует принятия императивных юридических норм, введения дополнительных административно-правовых ограничений. Поэтому чрезвычайные ситуации следует отнести к негативным юридическим фактам, которые влекут ограничения и даже перерыв в действии отдельных юридических норм. Вместе с тем в ходе предотвращения их негативных последствий возможно появление позитивных юридических фактов, например героическое поведение отдельных личностей, добровольное выполнение гражданами требований чрезвычайного законодательства и сознательное самоограничение ими собственной правовой свободы.

В-пятых, чрезвычайные ситуации как юридические факты служат основанием для отступления государства от принятых на себя международных обязательств в области защиты прав и свобод человека и гражданина, что предусмотрено в международных актах. При этом в международном праве не оговаривается степень чрезвычайности обстоятельств, которые являются основанием для принятия таких мер, но указано на необходимость соблюдения государством иных международных обязательств и определенных прав, которые не могут быть нарушены ни при каких обстоятельствах⁴⁰.

Таким образом, при всей экстраординарности чрезвычайные ситуации могут быть выделены в отдельную группу юридических фактов. В современном изменяющемся мире они становятся