Д. Г. Шустров

Конституционный контроль за изменением конституции в зарубежных странах

Монография

Том 2

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4

ББК 67.400.1

Ш97

Автор:

Шустров Д. Г., доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, лауреат премии имени И. И. Шувалова, лауреат гранта Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых – кандидатов наук.

Рецензенты:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный профессор МГУ имени М. В. Ломоносова, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова;

Богданова Н. А., доктор юридических наук, заслуженный профессор МГУ имени М. В. Ломоносова, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В монографии исследуются проблемы конституционного контроля за изменением конституции в зарубежных странах. Последовательно рассматриваются его теоретические основы: понятие, закрепление, критерии и виды, особенности решений органа конституционного контроля по делам о проверке конституционности изменений конституции и их правовые последствия. Данные основы являются теоретическим и сравнительно-правовым синтезом проведенного догматического анализа конституционных правопорядков зарубежных стран. Проводится подробный анализ критериев, закрепления и видов конституционного контроля за изменением конституции, решений органов конституционного контроля по делам о проверке конституционности изменений конституции в 16 конституционных правопорядках зарубежных стран: Австрии, Болгарии, Венгрии, Германии, Грузии, Израиле, Индии, Италии, Колумбии, Литве, Норвегии, Румынии, США, Франции, Украине, Чехии.

Монография может быть полезна самому широкому кругу читателей, интересующихся вопросами конституционного права. Адресована студентам, аспирантам, преподавателям, научным работникам, занимающимся изучением, преподаванием, исследованием конституционного права в рамках общих образовательных курсов и специализированных программ бакалавриата, магистратуры и аспирантуры, а также судьям, депутатам, должностным лицам и другим юристам, осуществляющим практическую деятельность в сфере конституционного права.

УДК 342.4

ББК 67.400.1

© Шустров Д. Г., 2023

© ООО «Проспект», 2023

Посвящается
Михаилу Васильевичу Ломоносову —
ученому-энциклопедисту и основателю
Московского университета

М. В. Ломоносов. Прижизненное изображение. Бумага, гравюра резцом. Э. Фессар и К. А. Вортман. 1757 г. // Ломоносов М. В. Собрание разных сочинений в стихах и прозе господина коллежского советника и профессора Михаила Ломоносова. 2-е изд. с добавлениями. Кн. 1. М., 1757.

Глава X. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИЗМЕНЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ В КОЛУМБИИ

§ 1. Порядок изменения Конституции

Политическая Конституция Колумбии 1991 года¹ закрепляет три способа своего изменения: Конгрессом, Национальным Учредительным Собранием, гражданами посредством референдума (статья 374). Исходя из практики изменения, можно сказать, что Конституцию изменить относительно легко.

Первый и наиболее часто используемый способ изменения Конституции — Конгрессом. Согласно статье 375 Конституции проекты законодательных актов могут вноситься Правительством; десятью членами Конгресса; двадцатью процентами от числа окружных или муниципальных советников или депутатов и гражданами в количестве не менее пяти процентов от числа лиц, внесенных в действующие списки избирателей. Проекты рассматриваются в ходе работы двух последовательно проводимых очередных сессий Конгресса. Проекты, одобренные простым большинством голосов конгрессменов, присутствующих в период работы первой сессии, опубликовываются Правительством. При рассмотрении проектов в период работы второй сессии для их одобрения необходимы голоса абсолютного большинства членов каждой из Палат Конгресса. На второй сессии могут обсуждаться только проекты, которые были представлены в первой.

Второй способ изменения Конституции — Национальным Учредительным Собранием. Национальное Учредительное Собрание может быть созвано по инициативе Конгресса или граждан, но при этом именно граждане решают вопрос о необходимости его созыва.

В статье 376 говорится, что посредством закона, принятого большинством голосов членов каждой из Палат, Конгресс может принять решение о вынесении на всенародное голосование вопроса о необходимости созыва Национального Учредительного Собрания на срок, в составе и наделяемого полномочиями, устанавливаемыми этим законом. Национальное Учредительное Собрание считается созванным по инициативе граждан, когда по меньшей мере одна треть от числа лиц, внесенных в действующие избирательные списки, проголосовала за его созыв. Члены Национального учредительного собрания должны быть избраны прямым голосованием граждан на выборах, которые не могут совпадать с какими-либо другими выборами. С момента избрания членов Национального Учредительного Собрания полномочие Конгресса по внесению изменений в Конституцию приостанавливается на период, предписанный для выполнения своих функций Национальным учредительным собранием.

Третий способ изменения Конституции — референдумом. Конституция предусматривает проведение конституционного референдума как по инициативе Правительства, так и по инициативе пяти и более процентов граждан, внесенных в списки избирателей. Инициативу рассматривает Конгресс, который посредством закона, принятого большинством голосов членов обеих Палат, может выносить на референдум проект о внесении изменений в Конституцию, включаемый в принимаемый им закон. Референдум проводится таким образом, который позволяет избирателям по своему усмотрению выбирать отдельные или тематически подобранные статьи и голосовать за или против них. Проект о внесении изменений в Конституцию считается одобренным на референдуме, если за него проголосовало более половины избирателей, участвовавших в голосовании, при условии, что в голосовании приняло участие более одной четвертой части граждан, внесенных в списки избирателей (статья 378 Конституции).

Конституция также предусматривает возможность проведения отменительного референдума. В течение шести месяцев с момента обнародования соответствующего законодательного акта пять процентов граждан, внесенных в действующие списки избирателей, могут потребовать вынесения на референдум одобренных Конгрессом проектов о внесении в Конституцию изменений, если они затрагивают основные права, признаваемые главой I раздела II и гарантии их реализации; процедуры участия населения в управлении делами государства или порядок функционирования Конгресса. Проект о внесении изменений считается отклоненным, если против него проголосовало большинство избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие не менее одной четверти граждан, внесенных в действующие списки избирателей (статья 377 Конституции).

§ 2. Доктрина замены Конституции вместо материальных пределов изменения Конституции

Конституция Колумбии 1991 года не содержит оговорки о неизменности. Следовательно, в ней не устанавливаются неизменяемые конституционные положения, и она не имеет материальных пределов своего изменения. Конституционный Суд Колумбии не пошел по пути многих зарубежных органов конституционного контроля и не стал выводить имплицитные материальные пределы изменения конституции. Вместо этого он разработал доктрину замены конституции.

1. Незаменяемость вместо неизменяемости

Доктрина замены Конституции основана на идее, что действующую конституцию можно изменять, но нельзя заменять на новую. Некоторые конституционные положения настолько фундаментальны, что их изменение серьезно влияет на содержание конституции, и такие поправки, по сути, создают новую конституцию, а не изменяют старую. Такие фундаментальные изменения не могут быть осуществлены посредством обычных процедур внесения конституционных поправок, а только через Национальное Учредительное Собрание, которое имеет право заменить Конституцию 1991 года на новую, как это было сделано с Конституцией 1886 года, которая была заменена Конституцией 1991 года Национальным Учредительным Собранием.

В Решении С-288 2012 года по делу о поправке о финансовой устойчивости Конституционный Суд провел различие между понятиями неизменяемости и незаменяемости.

Неизменяемость имеет место, когда учредительная власть решает исключить изменение определенных норм, которые обычно называются «окаменевшими положениями». В Колумбии критерий неизменяемости неприменим, поскольку Учредительное Собрание не исключало какого-либо положения Конституции из компетенции власти изменять Конституцию, и, таким образом, любое конституционное положение может быть изменено через механизм внесения поправок к Конституции.

Напротив, незаменяемость связана существующими в любом конституционном порядке основными и определяющими элементами этого порядка. Если эти элементы будут реформированы, то это повлияет на идентичность Конституции, превратив ее в другой документ. Эти структурные элементы не содержатся в каком-либо конкретном конституционном положении, поскольку Конституция не содержит неизменяемых положений, а идентифицируются посредством анализа различных конституционных положений, которые включают эти элементы.

Конституционный Суд обратил внимание, что он в своей практике не установил полный каталог таких основополагающих элементов Конституции. Поэтому идентификации этих элементов должен предшествовать индуктивный процесс рассуждений, в котором Суд, посредством систематического толкования Конституции, определяет эти основополагающие элементы, которые составляют идентичность Конституции, и изменение которых приводит к ее замене².

2. Ограниченный характер власти изменять Конституцию

Конституционный Суд Колумбии основал доктрину замены Конституции на классической теории учредительной власти, различающей учредительную власть и учрежденную власть, а также первоначальную и производную учредительную власть³, включив ее в качестве важнейшего элемента своей аргументации.

В Решении C-551 2003 года о референдуме Конституционный Суд указал, что первоначальная учредительная власть является неограниченной властью народа учреждать форму своего политического бытия, а производная учредительная власть — это установленные Конституцией механизмы изменения Конституции, с помощью которых можно вносить поправки в действующую Конституцию, но не заменять ее основополагающие принципы.

Конституционный Суд отметил, что из принципов демократии и народного суверенитета вытекает, что учредительная власть принадлежит народу, который обладает властью учреждать конституцию. Следовательно, первоначальная учредительная власть не подвергается законным ограничениям и подразумевает, прежде всего, полноту осуществления политической власти народом. С другой стороны, власть изменять Конституцию или производная учредительная власть предполагает, что отдельные органы государства, в некоторых случаях обращаясь к мнению граждан, компетентны изменять существующую Конституцию, но в пределах, определенных самой Конституцией. Это означает, что данная власть учреждена Конституцией, и осуществляется в соответствии с условиями, установленными Конституцией.

Производная учредительная власть не может разрушать Конституцию. Учредительный акт устанавливает правопорядок, и поэтому власть изменять Конституцию ограничивается только внесением в нее поправок. Таким образом, власть изменять Конституцию, которая по своей природе является учрежденной властью, не имеет права аннулировать или заменить Конституцию, из которой вытекает ее компетенция. Учрежденная власть не может обладать полномочиями, принадлежащими учредительной власти, и, следовательно, не может осуществлять замену Конституции не только потому, что она станет первоначальной учредительной властью, но и потому, что тем самым она подорвет основы своей собственной компетенции.

Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя Конституция 1991 года не содержит какой-либо оговорки о неизменности, но это не означает, что власть изменять Конституцию не имеет пределов. Власть изменять Конституцию, являющаяся учрежденной властью, имеет пределы, поскольку право изменять Конституцию не включает в себя право отменять, подрывать или заменять ее. Изменения, являющиеся поправками к конституции, могут быть осуществлены посредством любого из трех механизмов — приняты Конгрессом, референдумом или Национальным Учредительным Собранием, которые предусмотрены в Конституции. Существенные изменения, которые частично или полностью заменяют существующий конституционный порядок, могут быть осуществлены только Национальным Учредительным Собранием⁴.

В Решении C-1040 2005 года по первому делу о переизбрании Президента Республики Конституционный Суд еще раз отметил, что власть изменять Конституцию не являются суверенной и обладает ограниченной компетенцией в соответствии с текстом Конституции, принятым Учредительным Собранием 1991 года. Статья 374 Конституции устанавливает, что Конгресс может «изменить» Конституцию, но не отменять, подрывать или заменять Конституцию. В свою очередь, статья 380 устанавливает различие между отменой Конституции и ее изменением. Поправки к Конституции могут изменить содержание ее положений, но они не могут заменить ее другой, противоположной или совершенно иной Конституцией, как это было в случае, когда была принята новая Конституция 1991 года.

Конституционный Суд подчеркнул, что единственным обладателем неограниченной власти изменять Конституцию является народ (статья 3 Конституции). В 1991 году народ предоставил Конгрессу, среди прочего, власть изменять Конституцию, то есть вносить в нее поправки. Эта власть, будучи учрежденной и регулируемой самой Конституцией, может осуществляться только в условиях, установленных Конституцией, а не в неограниченных пределах. Хотя Конгресс уполномочен изменять Конституцию, он не является обладателем суверенитета, которым обладает исключительно народ. Поэтому только народ может принять новую Конституцию. Кроме того, народ может предоставить полномочие по принятию новой Конституции Национальному Учредительному Собранию (статья 376 Конституции). Следовательно, только через такие механизмы Конституция может быть заменена на другую.

Конгресс не может полностью или частично, постоянно или временно заменить Конституцию, и, естественно, он не может заменить Конституцию 1991 года новой и совершенно другой Конституцией. Он также не может осуществить такое частичное изменение, которое сделало бы неузнаваемыми те существенные и определяющие элементы, которые придают Конституции 1991 году идентичность. Это не препятствует Конгрессу вносить в Конституцию необходимые поправки, чтобы реагировать на развитие общества и ожидания граждан⁵.

Интересно, что в следующем решении Конституционный Суд признал ограниченными абсолютно все механизмы изменения Конституции, за исключением специально уполномоченного на замену Конституции Национального Учредительного Собрания, то есть ограничен в реализации власти изменять Конституцию не только Конгресс, но даже референдум, причем как по инициативе Правительства, так и по народной инициативе.

В Решении C-141 2010 года по второму делу о переизбрании Президента Республики Конституционный Суд отверг аргумент заявителей о том, что референдум является осуществлением первоначальной учредительной власти и находится вне конституционного контроля, поскольку был инициирован гражданами, а не правительством. Для него нет никакой разницы между референдумом, рассмотренным им в Решении C-551 2003 года по делу о референдуме, и рассматриваемым в данном деле, при этом не имеет значения, что первый референдум был инициирован Правительством, а второй — гражданами. Конституционный Суд категорично заключил, что это не свидетельствует о реализации первоначальной учредительной власти.

Конституционный Суд указал, что референдум как инструмент конституционной реформы всегда является проявлением производной учредительной власти и даже его инициирование электоратом не может преобразовать референдум в основополагающий акт первичной или первоначальной учредительной власти. Народ связан Конституцией 1991 года. Он не может изменять ее определяющие элементы при осуществлении своей власти изменять Конституцию. Несмотря на инициативу граждан, текст, представленный на референдум, должен быть одобрен Конгрессом в рамках процедуры, при которой текст находится во власти отдельных политических сил, которые могут изменить первоначальное предложение, получившее поддержку граждан. Участие Конгресса в процедуре вызывает серьезные сомнения в том, действует ли народ в этом случае в качестве первоначальной учредительной власти. Кроме того, строгие процедурные правила, в соответствии с которыми ограничивается участие народа, не могут характеризовать его власть как неограниченную и не подчиненную процессуальным нормам.

Таким образом, первоначальное выражение воли народа не обязательно совпадает с текстом, который будет представлен на голосование. Необходимо отвергнуть аргумент о том, что изменение проистекает исключительно от народа, действующего в качестве первоначальной учредительной власти, и ничем не ограниченного. Существует общее правило, согласно которому все учрежденные Конституцией органы обладают ограниченной властью. Конституция 1991 года пыталась преодолеть напряжение между народным суверенитетом и верховенством конституции за счет допущения первоначальной учредительной власти, реализовать которую народ может через принятие новой Конституции на Национальном Учредительном Собрании, и только через этот механизм можно заменить действующую Конституцию совершенно другим текстом.

В соответствии с этим подходом народ, действуя как учредительная власть, решает созывать или не созывать Национальное Учредительное Собрание, а также определяет его компетенцию, в частности он может наделить его полномочием для осуществления простого изменения Конституции в качестве учрежденной власти или предоставить ему достаточно широкие полномочия по замене действующей Конституции другой. И даже это не исключает ограничений. Несмотря на то, что члены Собрания не связаны указаниями заменяемой Конституции, они должны действовать в соответствии с императивными нормами международного права и международными договорами о правах человека.

Конституционный Суд пришел к выводу, что Национальное Учредительное Собрание, созванное специально для создания новой Конституции, является единственным механизмов изменения Конституции, из трех предусмотренных в ней, который не ограничен. Следовательно, конституционный референдум не может быть использован для изменения структурных принципов, изначально установленных в Конституции⁶.

В Решении С-288 2012 года по делу о поправке о финансовой устойчивости Конституционный Суд отметил, что установление ограничений на власть изменять Конституцию основано на теории различения учредительной власти и учрежденной власти, в том числе так называемой производной учредительной власти. В соответствии с этим различением, когда конституционные реформы выдвигаются властью изменять Конституцию (например, Конгрессом), основание ее компетенции находится именно в Конституции, поскольку этот правовой документ устанавливает устройство Конгресса и наделяет орган народного представительства полномочием по проведению конституционной реформы. Это четкое отношение подчинения подразумевает, что полномочие по изменению Конституции не может быть расширено до такой степени, что оно могло бы подорвать высший порядок, который дает ему оправдание. Изменение такого характера зарезервировано исключительно за политической властью более высокого уровня — за учредительной властью, которой обладает суверенный народ⁷.

§ 3. Конституционный контроль за изменением Конституции

Конституция непосредственно наделяет Конституционный Суд Колумбии полномочием по конституционному контролю за изменением Конституции.

Согласно пункту 1 статьи 241 Конституции Конституционный Суд рассматривает и выносит решение по искам граждан о признании актов, вносящих изменения в Конституцию, не соответствующими ей независимо от органа, внесшего на рассмотрение указанные проекты. Суд устанавливает соответствие указанных актов Конституции только по форме. Если в процессе проверки актов по форме на соответствие Конституции Конституционный Суд сталкивается с устранимыми недостатками, он предписывает вернуть указанный акт издавшему его органу для устранения недостатков. В случае их устранения Конституционный Суд продолжает рассмотрение и разрешение вопроса о соответствии представленного акта Конституции.

В соответствии со статьей 379 Конституции законодательные акты, акт о назначении референдума, проведении всенародного обсуждения или созыве Национального Учредительного Собрания могут быть признаны не соответствующими Конституции, только когда их положения противоречат требованиям, предъявляемым разделом XIII «О внесении изменений в Конституцию». Последняя оговорка позволяет Конституционному Суду использовать положения раздела XIII, в котором регулируются механизмы изменения Конституции, в качестве критериев конституционного контроля. При этом устанавливается ряд ограничений на данное полномочие Конституционного Суда: иск о признании указанных актов неконституционными может быть подан только в течение одного года с момента их обнародования с соблюдением положений пункта 2 статьи 241, то есть только по форме, и в отношении референдума — до его проведения.

Следовательно, согласно Конституции Конституционный Суд наделен полномочием осуществлять формальный конституционный контроль за поправками к Конституции, принятыми Конгрессом в качестве законодательных актов, за актами о назначении референдума, проведении всенародного обсуждения или созыве Национального Учредительного Собрания. Как видно, Конституция прямо не наделяет Конституционный Суд полномочием осуществлять материальный конституционный контроль конституционных изменений. Данный пробел Конституционный Суд фактически восполнил в своей практике через доктрину замены Конституции.

Таким образом, Конституционный Суд осуществляет конституционный контроль за изменением Конституции трех видов:

1) конституционный контроль за процедурой принятия изменения Конгрессом;

2) конституционный контроль за законодательным актом о назначении референдума;

3) конституционный контроль на основе доктрины замены Конституции.

1. Конституционный контроль за процедурой принятия поправок к Конституции

Конституционный Суд Колумбии неоднократно осуществлял конституционный контроль за процедурой принятия поправок к Конституции и признавал по формальным основаниям законодательные акты неконституционными.

В Решении C-816 2004 года Конституционный Суд Колумбии отметил важность своего полномочия по конституционному контролю за процедурой принятия поправок к Конституции. По его мнению, на общем фоне конституционный контроль за процедурными ошибками при принятии законов и конституционных поправок, без сомнения, является одной из важнейших функций конституционного правосудия в современных демократиях. Причина этому состоит в том, что народный суверенитет в существенной степени проявляется в обсуждениях и решениях, проводимых по процедурным правилам, позволяющим обеспечить формирование демократической воли представительных собраний, явно выражающей решение большинства. При этом важно, чтобы коллективные решения, которые связывают все общество, были результатом публичного обсуждения, допускающего участие меньшинства.

Выполнение требований Конституции и Правил парламентской процедуры является основной и необходимой предпосылкой адекватного демократического формирования политической воли Палаты. Это вытекает из конституционных принципов и ценностей, особенно демократического принципа. Их игнорирование может вызвать нарушение положений Конституцией о принятии поправок.

По мнению Конституционного Суда, в конституционной демократии Колумбии, которая по сути плюралистична, действительность мажоритарного решения заключается не только в том, что оно было принято большинством, но также и в том, что оно было публично обсуждено таким образом, что четкие причины принятия решения известны гражданам, и, кроме того, меньшинство смогло принять участие в этих дебатах, и их права были соблюдены. Из этого следует, что в рамках этой концепции демократия не является тиранией большинства, поскольку права меньшинства должны уважаться и защищаться.

Кроме того, в конституционной демократии коллективные решения должны обсуждаться публично, потому что только таким образом принимаются рациональные, справедливые и беспристрастные решения. Законодательный процесс должен быть не только системой для определения предпочтений или легитимации соглашений или секретных переговоров, но должен представлять собой публичное обсуждение, в котором представители граждан, не забывая об интересах граждан, публично обсуждают и предлагают решения.

Конституционный Суд также указал, что в конституционных демократиях в целом и, в частности, в колумбийском конституционном праве публичное обсуждение и соблюдение процедуры принятия актов не являются пустыми ритуалами. Уважение этих формальностей имеет глубокий смысл, поскольку они позволяют формировать демократическую волю и сделать ее максимально публичной и беспристрастной, а также потому, что они обеспечивают уважение прав меньшинства. Следовательно, заседание Конгресса не является местом, где одобряются решения, принятые за его пределами. При этом допустимы переговоры между политическими силами за пределами парламентских заседаний, поскольку они неизбежны в современном мире.

Конституционные демократии, в частности Конституция Колумбии 1991 года, основаны на публичной модели принятия законов в процессе обсуждения. Заседание палат не имеет своей целью простую формализацию и ратификацию решения, принятого политическими силами за пределами парламентского залов. Сессии Конгресса должны быть местом, где разные позиции и перспективы действительно обсуждаются на открытом форуме и перед общественным мнением. Конгресс — это пространство публичного разума. По крайней мере, так утверждает Конституция⁸.

Данные позиции, раскрывающие смысл полномочия по конституционному контролю за процедурой принятия поправок к Конституции, были выражены Конституционным Судом в рамках рассмотрения дела о допущенном при принятии конституционной поправки процедурном нарушении.

В Конституционный Суд был обжалован Законодательный акт № 2 2003 года, которым были внесены поправки в Конституцию, с тем чтобы позволить властям принять ряд ограничительных мер в отношении продолжающегося гражданского насилия в Колумбии. Поправки позволяли осуществлять перехватку сообщений, обыск в помещениях и задержание лиц без предварительного судебного ордера. Эти поправки, названные антитеррористическим законом, были одним из ключевых инструментов, которые Правительство хотело использовать для борьбы с партизанами и организованной преступностью в контексте «демократической безопасности» — политики безопасности Президента А. Урибе.

Эти поправки представляли собой попытку сделать постоянными некоторые жесткие меры безопасности, которые Президент А. Урибе использовал в ходе внутреннего волнения в 2002 году, многие из которых были отменены Конституционным Суда даже в период исключительного положения, а те, которые не были отменены, прекратили действие по истечении срока исключительного положения.

Заявители утверждали, что конституционные поправки были приняты с нарушением надлежащих законодательных процедур. В частности, они указывали на нарушения при голосовании в Палате Представителей об утверждении доклада конференции о подтверждении проекта для второго голосования. В соответствии с конституционными процедурами требуется абсолютное большинство голосов членов Палаты. Если при голосовании не набирается абсолютного большинства голосов, тогда проект снимается. 5 ноября 2003 года Палата голосовала по проекту. Однако, когда не показалось, что голосование получило бы абсолютное большинство голосов Проект получил 83 голоса, а абсолютное большинство палаты составило 84. Председатель сначала продлил время голосования, а затем перенес заседание без учета факта голосования и фактического провала на нем проекта, сославшись на «беспорядки» в Палате в связи с протестами противников Закона. На следующий день состоялось новое голосование по докладу конференции, и на этот раз он получил абсолютное большинство голосов. Заявители утверждали, что при голосовании были нарушены основные принципы законодательной процедуры, что должно привести к признанию недействительным всего пакета поправок⁹.

В Решении C-816 2004 года Конституционный Суд Колумбии большинством пять против четырех голосов признал неконституционным Законодательный акт № 2 2003 года и отменил все конституционные поправки.

Суд рассмотрел представленные доказательства о заседании от 5 ноября и связанные с ним событиях, включая протоколы дебатов и кассетную запись заседания, на которой можно было прослушать речи, звучавшие в разгар дезорганизации, и которые не были включены в официально утвержденные протоколы. Например, на ленте слышны слова Заместителя Председателя Палаты: «Если закрыть заседание, то проект потерпит неудачу. Лучше продлить заседание».

Исходя из приведенных доказательств, Конституционный Суд пришел к выводу, что руководство Палаты в лице Председателя и его Заместителя имело общую цель использовать все допустимые механизмы для достижения одобрения Законодательного акта. Таким образом, руководство Палаты ненадлежащим образом использовало полномочия по поддержанию порядка в заседании, предоставленные Правилами, с целью не признавать последствия голосования по докладу на заседании Палаты 5 ноября. Голосование, имевшее место на заседании, состоялось. Руководство, воспользовавшись дезорганизацией, которая в значительной степени возникла из-за его собственных действий, отказалось признавать результаты голосования, что привело к продлению времени голосования и закрытию заседания. И хотя порядок в заседании был восстановлен, процесс голосования был перенесен на следующий день. При этом результаты проведенного ранее голосования не учитывались, и проект не рассматривался в качестве отвергнутого как не получивший одобрения абсолютным большинством голосов.

Почему в результате беспорядков на заседании Председатель перенес, а не закрыл голосование? Ответ очевиден: поскольку цель руководства заключалась не в том, чтобы навести порядок на заседании, но чтобы не регистрировать голосование, которое состоялось и закончилось поражением проекта.

Исходя из этого, Конституционный Суд заключил, что перенос заседания использовался не для преодоления беспорядков на заседании, а в качестве механизма преодоления правовых и практических последствий голосования, которое имело существенное значение. Цель руководства, которое не признало юридические и практические последствия состоявшегося голосования, заключалась в том, чтобы предоставить дополнительную возможность набрать достаточное большинство для принятия проекта. При голосовании на следующий день проект был поддержан 104 голосами при 32 против, тогда как на заседании 5 ноября за проголосовало 83 члена, а против — 48. Кроме того, Конституционный Суд обратил внимание на изменение волеизъявления не менее 14 представителей.

Оценивая юридическую значимость нарушения, допущенного при голосовании по докладу конференции в рамках законодательной процедуры принятия законодательного акта, Конституционный Суд пришел к выводу, что доклад является существенным элементом, имеющим большое значение для формирования демократической воли в Палате. По сути, именно благодаря докладу конференции члены Палаты могут оценить предмет проекта и выразить через голосование по докладу свое согласие или несогласие с проектом. Обязательное представление доклада конференции является вытекает из принципа гласности, который имеет важное значение для формирования демократической воли палат.

Таким образом, юридический и практический результат голосования на заседании 5 ноября может рассматриваться в качестве провала проекта. Однако руководство отложило заседание, не признав правового и практического эффекта этого голосования, что эквивалентно отмене его последствий. По мнению Конституционного Суда это стало существенным нарушением, поскольку было проигнорировано решение Палаты и, тем самым, была искажена демократическая воля Конгресса. Игнорирование правовых и практических последствий голосования является одним из тех процедурных нарушений, которые приводят к признанию законодательного акта неконституционным. При этом процедурное нарушение не было исправлено в результате нового голосования, состоявшегося 6 ноября 2003 года, на котором доклад конференции был принят.

При этом Конституционный Суд задался вопросом о том, мог ли отказ в признании голосования быть компенсирован последующим прохождением проекта в Палатах? Согласно доктрине, закон не может быть аннулирован, если, несмотря на ошибки при голосовании, ясно, что проект получил достаточную для принятия поддержку. Конституционный Суд сослался на Решение Конституционного совета Франции от 23 января 1987 года № 225, согласно которому закон не может быть отменен, даже несмотря на наличие серьезной ошибки при голосовании, если абсолютно очевидно, что он набрал требуемое большинство голосов. Таким образом, можно ли утверждать, что в данном деле, несмотря на игнорирование голосования от 5 ноября, законодательный акт может быть оставлен в силе, поскольку на следующий день доклад конференции получил требуемое большинство?

Конституционный Суд пришел к заключению, что нарушение, допущенное при голосовании 5 ноября, не было устранено голосованием, проведенным 6 ноября, поскольку это новое голосование имело целью не исправить ошибку, но, на самом деле, ее материализовать. Новое голосование является фактическим проявлением подавления юридических и практических последствий процедуры голосования, проведенного 5 ноября 2003 года, которые должны были быть соблюдены Палатой Представителей.

Конституционный Суд также рассмотрел вопрос о том, является ли данное процедурное нарушение «устранимым». Согласно статье 241 Конституции, если «устранимое» процедурное нарушение произошло в ходе принятия акта, то необходимо отправить его обратно в Конгресс и позволить ему исправить допущенные процедурные нарушения. Конституционный Суд счел, что в данном случае невозможно отправить законодательный акт в Конгресс для исправления ошибки, по причине характера вины, поскольку произошло искажение в образовании демократической воли Палаты и поскольку в этом случае невозможно исправить ошибку, так как ее исправление происходило бы за пределами работы двух последовательно проводимых очередных законодательных сессий, проведение которых Конституция требует для принятия поправки¹⁰.

2. Конституционный контроль за соответствием законодательных актов о назначении конституционного референдума требованиям раздела XIII Конституции

Конституционный Суд Колумбии осуществляет полномочие по конституционному контролю за изменением Конституции также через проверку соответствия законодательных актов о назначении конституционного референдума требованиям раздела XIII Конституции.

В Решении C-551 2003 года Конституционный Суд указал, что в статье 378 Конституции в качестве требования для проведения референдума о внесении изменений в Конституцию устанавливается, что он должен позволять избирателям «по своему усмотрению выбирать отдельные или тематически подобранные статьи и голосовать за или против них». Конституция гарантирует свободу избирателей на референдуме, и этому корреспондирует полномочие Конституционного Суда проверять соответствие закона указанному требованию. Данное полномочие имеет своей целью определить назначен ли референдум в соответствии с процедурой, установленной Конституцией. Манипуляция избирателями является одним из основных средств, к которому прибегают авторитарные режимы для своей легитимации через плебисцит. Контроль за защитой свободы избирателей не ограничивается проверкой соответствия общим гарантиям избирательного права, таким как его равный, всеобщий и тайный характер, но специально требует проверки того, как избиратели будут воспринимать вопросы референдума. По сути, эта норма требует, чтобы вопросы были сформулированы таким образом, чтобы избиратель мог свободно определить то, что он поддерживает, и что отвергает. Это подразумевает, что конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом, неизбежно включает сам текст Закона, поскольку Конституционный Суд должен проверить, обеспечивает ли представление вопросов, подлежащих одобрению народа, свободу избирателей¹¹.

Данные позиции, раскрывающие смысл полномочия по конституционному контролю за изменением Конституции, осуществляемом через референдум, были выражены Конституционным Судом в рамках рассмотрения дела о проверке Закона о назначении референдума.

Вскоре после инаугурации президента А. Урибе в 2002 году возникло предложение о внесении поправок в Конституцию путем референдума, которое стало предметом жарких споров. Правительство намеривалось провести референдум по трем вопросам:

1) о реформе избирательных процедур и введении запретов в целях борьбы с коррупцией;

2) о необходимости введения более прозрачных дебатов по бюджету;

3) об отмене нескольких решения Конституционного Суда по различным предметам, начиная от повышения заработной платы в государственном секторе до возможности обладания личной дозой незаконных наркотических средств.

Президент А. Урибе представил предложение о проведении референдума в Конгресс, и во время дебатов в Конгрессе вопросы референдума были существенно изменены.

Конституционный Суд проверил конституционность последней редакции закона, утвержденного Конгрессом, который впервые после принятия Конституции 1991 года назначал референдум для рассмотрения проекта конституционной реформы. Закон призывал провести референдум по нескольким различным конституционным предметам, таким как ограничение трудовых прав, изменение избирательной системы, сокращение государственных расходов, изменение правил для утверждения бюджета и возможность наказания за потребление нелегальных наркотиков. Референдум включал 18 различных вопросов¹².

В Решении C-551 2003 года большинством в шесть против двух голосов Конституционный Суд частично признал неконституционным закон, которым Конгресс назначил референдум. Он отклонил вводные замечания и предложение о пакетном голосовании, оставил в силе большинство вопросов референдума, но при этом некоторые референдумные вопросы аннулировал, поскольку при их принятии были допущены процедурные нарушения, а также потому, что они нарушали свободу избирателей¹³.

Конституционный Суд определил основные характеристики референдума в колумбийской конституционной системе. Цель конституционного регулирования процедуры референдума заключается не только в обеспечении механизмов конституционной реформы, но и в обеспечении того, чтобы референдум в колумбийском конституционном порядке являлся средством выражения воли граждан, и не был на службе у руководящего класса. Статья 378 Конституции создает четкие правила, призванные избежать этих рисков:

1) устанавливается, что Президент не может непосредственно созвать конституционный референдум, но он может быть созван законом, утвержденным абсолютным большинством членов обеих Палат Конгресса;

2) вопросы должны быть представлены таким образом, чтобы была гарантирована свобода избирателя выбирать голосовать за или против;

3) Конституция требует минимального уровня участия граждан для одобрения предлагаемых реформ;

4) Конституция наделяет Конституционный Суд полномочием по контролю за законом о назначении референдума.

Определяющая характеристика конституционного референдума содержится в статье 374 Конституции, в которой четко говорится, что Конституция может изменяться гражданами посредством референдума, то есть устанавливается, что референдум является народным механизмом конституционной реформы, а не механизмом Президента или Конгресса. Это вытекает из принципа демократии, основанной на участии, как ориентирующего принципа всей Конституции.

Конституция, устанавливая референдум в качестве механизма конституционной реформы, не имела своей целью создать процедуру чистой прямой демократии, без судебного контроля, и полностью отстраненной от представительных учреждений. Напротив, статья 378 Конституции создает взаимодействие между представительной демократией, непосредственным участием народа и судебной гарантией верховенства Конституции. Поэтому конституционный референдум может быть инициирован Правительством, обсуждается и назначается Конгрессом, который является органом политического представительства, а также контролируется Конституционным Судом в части процедуры его назначения. Таким образом, Конституция направлена на «демократизацию демократии», создавая демократию, основанную на участии, которая объединяет представительные институты с механизмами прямой демократии.

Далее Конституционный Суд проверил вводные замечания, предшествовавшие каждому вопросу, и указал, что наличие вводных замечаний представляет собой проблему, когда вопросы составлены таким образом, что влияют на ответ избирателей, или между содержанием вводного замечания и текстом вопроса нет никакой связи.

Включение в текст вводных замечаний, которые могут вводить в заблуждение, используют эмоциональный язык или являются неполными, угрожает конституционным принципам избирательного права. Добавление вводных замечаний к вопросам референдума может быть конституционно оправдано, если эти вводные замечания способствуют правильному осуществлению демократии и гарантируют свободу избирателя.

Конституционный Суд указал, что вступительные замечания должны соответствовать определенным требованиям:

1) должны быть составлены на простом и понятном языке;

2) должны быть нейтральными по содержанию;

3) должны быть краткими;

4) не должны быть излишними;

5) должны объяснять предмет вопроса.

С точки зрения Конституционного Суда соблюдение этих требований должно гарантировать, что вводные замечания:

1) не используются для манипуляции принятием решения;

2) не предопределяют ответ избирателей;

3) не представляют неполной или вводящей в заблуждение информации и, следовательно, не деформируют волю избирателей;

4) гарантируют благоприятные условия для надлежащего осуществления политического права;

5) обеспечивают направление и порядок проведения голосования;

6) способствуют принятию решения с более высокой степенью легитимности.

По мнению Конституционного Суда, чтобы гарантировать свободу избирателей, вводные замечания должны соответствовать по крайней мере двум требованиям:

1) требованию соответствия, которое указывает на то, что должна существовать связь между содержанием вводного замечания и текстом вопроса — статьей Конституции, подлежащей утверждению;

2) наличию причинно-следственной связи между целью (вводным замечанием) и средствами (предлагаемой реформой).

Гарантия свободы избирателя подразумевает, что должна существовать четкая причинно-следственная связь, а не гипотетическая, между целью (вводным замечанием) и средствами (текстом вопроса), а это подразумевает, что после утверждения статьи указанная цель имеет большую вероятность достижения. Следовательно, включение вводных замечаний, которые не удовлетворяют этим требованиям, указывают цели, которые не соответствуют содержанию вопросов или не могут быть достигнуты, если будет дан утвердительный ответ на вопрос, создает ложные ожидания у избирателей и вводит их в заблуждение, и тем самым полностью игнорирует гарантию свободы избирателей.

Конституционный Суд проверил вводные замечания и обнаружил использование эмоционального языка для мотивации избирателей и отсутствие четкой связи между вводными замечаниями и статьей, подлежащей утверждению, что демонстрирует игнорирование гарантии свободы избирателей. Дефекты, которые были обнаружены в этих вводных замечаниях, не были случайными, и вытекают из более глубоких структурных проблем, делающих эти вводные замечания неконституционными.

Конституционный Суд отметил, что практически невозможно сформулировать замечания нейтральным, объективным или беспристрастным образом. Всякая попытка сформулировать в этих обстоятельствах вводные замечания обязательно будет означать предварительную интерпретацию содержания вопроса, к которому оно относится. Возникает дилемма, касающейся этих вводных замечаний: если замечание и вопрос не охватывают всего содержания статьи, подлежащей утверждению, то это нарушает принцип точности и ясности; но если они воспроизводят ее содержание, то они становятся бесполезными, поскольку превращаются в повторение текста, который должен быть одобрен.

Конституционный Суд исключил все вводные замечания, за исключением фразы «Вы одобряете следующую статью?».

После этого Конституционный Суд проверил формулировку вопросов референдума, которая позволяет избирателям проголосовать «за» по всем вопросам одновременно, то есть пакетом. Суд отметил, что возможность пакетного голосования в многопредметном референдуме связана с проблемой тематического единства самого референдума и его отношения со свободой избирателей. Конституция не требует, чтобы референдум охватывал только один конституционный предмет, и, следовательно, он может включать несколько предметов. Пакетное голосование должно обеспечивать защиту свободы избирателей, не позволять референдуму потерять свой характер и превратиться в форму плебисцитарной поддержки правительства. Пакетное голосование на многопредметном референдуме при высокой степени неоднородности вопросов нарушает свободу избирателей и изменяет характер конституционного референдума, превращая его в форму выражения поддержки или неодобрения инициатора референдума.

Конституционный Суд указал, что референдум позволяет гражданам проголосовать за одобрение или отклонение проекта конституционного значения. Свобода избирателей гарантируется до тех пор, пока референдум касается одного предмета. Если различные вопросы касаются одного и того же предмета, то разумно предположить, что они имеют аналогичную ориентацию и направлены на общие цели. Напротив, ситуация существенно изменяется при многопредметном референдуме с высокой степенью разнородности вопросов. Очевидно, что в этом случае цель разных предметов не всегда одинакова, поскольку они независимы и не связанными друг с другом. Зачем предлагать гражданам полностью поддержать или отклонить ряд очень разнообразных реформ, если, по сути, это превращает референдум в голосование по доверию или недоверию инициаторам референдума? Такое голосование уже не будет референдумом, поскольку референдум — решение граждан по правовому проекту, а не выражение поддержки или неодобрения Правительству.

Конституционный Суд пришел к выводу, что голосование на многопредметном референдуме пакетом, вместо голосования по каждому предмету и статье в отдельности, способствует проявлению поддержки инициаторам референдума или отказа в таковой. Голосование на референдуме пакетом является неконституционным¹⁴.

С 2004 года было предпринято еще несколько попыток изменения Конституции путем референдума, но все они были пресечены Конституционным Судом. Например, в Решении С-397 2010 года Суд отклонил предложенный референдум из-за нарушений в процессе его назначения, а в Решении C-141 2010 года он отклонил предложенный референдум о разрешении Президенту занимать три срока подряд¹⁵.

3. Конституционный контроль на основе доктрины замены Конституции за содержанием конституционного изменения

Конституция непосредственно не наделяет Конституционный Суд Колумбии полномочием по конституционному контролю за содержанием изменения Конституции. С формально-юридической точки зрения Конституционный Суд не может осуществлять материальный конституционный контроль за поправками к Конституции без четкого на то уполномочивания. Несмотря на это, Конституционный Суд в своей практике разработал доктрину замены Конституции, которая позволяет ему осуществлять квазиматериальный конституционный контроль за поправками к Конституции, принятыми в качестве законодательных актов Конгрессом, а также за законодательными актами о назначении референдума о внесении изменений в Конституцию.

А. Доктрина замены Конституции и квазиматериальный конституционный контроль за поправками к Конституции

Согласно доктрине замены Конституции конституционные изменения, которые затрагивают ее основополагающие принципы, являются заменой Конституции, а не поправками к ней. Замена действующего конституционного порядка может быть осуществлена только через Национальное Учредительное Собрание, а не посредством законодательного акта или референдума.

Доктрина замены Конституции фактически позволяет Конституционному Суду осуществлять квазиматериальный конституционный контроль за поправками к Конституции. Однако этот факт категорически отвергается самим Конституционным Судом, который отличает свою доктрину от схожих доктрин материальной неизменности, основной структуры, материального ядра и т. п., разработанных органами конституционного контроля зарубежных стран, и основанных на осуществлении материального конституционного контроля за поправками к Конституции на предмет соблюдения ими неизменяемых конституционных положений. Конституция прямо уполномочивает Конституционный Суд на осуществление только формального конституционного контроля за изменением Конституции, что также не может не ставить вопроса о конституционной легитимности доктрины.

Доктрина замены Конституции и вытекающий из нее конституционный контроль за поправками к Конституции вызывают обоснованную критику, поскольку Конституционный Суд фактически наделил себя полномочием осуществлять материальный конституционный контроль за конституционными изменениями, что прямо противоречит Конституции, которая ограничивает его формальным основанием. Спорным и неоднозначным является само понятие «замена Конституции», которое не имеет примеров и эквивалентов, а также может толковаться принципиально различным образом. Доктрина основана на искусственном различии между способами конституционных изменений, о чем Конституция также прямо ничего не говорит. Оспоримость аргумента о том, что возможность изменения Конституции не предполагает возможности ее замены, тогда как сама Конституция не устанавливает каких-либо неизменяемых положений, которые ограничивали бы рамки изменения конституции. Использование доктрины приводит к аргументации политического характера, поскольку Конституционный Суд в процессе определения факта замены Конституции производит моральные суждения.

Тем не менее, учитывая легкость, с которой может быть изменена Конституция Колумбии, а также принимая во внимание тенденцию латиноамериканских режимов, в том числе Колумбии, к президенциализму, для которого характерна гипертрофированная роль Президента и исполнительной власти в государственной системе, сильный Конституционный Суд, обладающий широкими полномочиями по конституционному контролю за изменениями Конституции, в том числе за их содержанием, необходим для предотвращения злоупотреблений властью изменять Конституцию.

В литературе отмечается, что доктрина замены Конституции строится на пяти аргументах: «Первая посылка говорит о том, что полномочие по контролю соблюдения процедурных норм предполагает возможность установления компетентности органа, предложившего поправку. Согласно второй посылке, право принятия поправок к конституции не включает в себя замещение конституции, а только внесение изменений. В соответствии с третьим утверждением, вытекающим из двух предыдущих, Суд обладает полномочием по установлению цели конкретной поправки: предполагается изменение или замена конституции? Четвертый шаг — идея о том, что для определения цели поправки необходим анализ ее содержания. Наконец, из этого следует заключение, что полномочие по проверке того, не будет ли конституция замещена, предполагает полномочие контроля содержания конституционной поправки»¹⁶.

Анализируя в Решении C-551 2003 года о референдуме свои полномочия по конституционному контролю за изменением Конституции, Конституционный Суд, в свете статьи 241 Конституции, в которой говорится, что Суд рассматривает законы, вносящие изменения в Конституцию, «только по форме», отметил, что это положение исключает материальный контроль только тех изменений, которые в любом случае были бы несущественными, поскольку смысл конституционных поправок заключается в изменении содержания текста. При этом Суд сделал оговорку, что он вправе определять, обладает ли Конгресс (или другой конституционный орган) компетенцией для принятия оспариваемой поправки. При этом в статье 379 Конституции говорится, что законодательные акты, акт о назначении референдума, проведении всенародного обсуждения или созыве Национального Учредительного Собрания могут быть признаны не соответствующими Конституции, только когда их положения противоречат требованиям, предъявляемым Разделом XIII «О внесении изменений в Конституцию»¹⁷.

В Решении С-288 2012 года по делу о поправке о финансовой устойчивости Конституционный Суд отметил, что функция гарантирования целостности Конституции, которая возложена на Конституционный Суд, включает в себя полномочие по конституционному контролю за изменением Конституции, которое имеет целью избежать ситуации, при которой с помощью конституционных поправок, которые носят ограниченный и подчиненный характер по отношению к действующей Конституции, установленный конституционный порядок заменяется другим. По мнению Конституционного Суда конституционный контроль за заменой Конституции обеспечивает достижение трех целей:

1) защита идентичности Конституции от произвольного использования власти изменять Конституцию, которое может привести к изменению ее определяющих элементов;

2) позволить Конституции адаптироваться к социально-политическим изменениям посредством использования механизмов реформирования, установленных в Конституции, что является залогом выживания конституционного порядка в условиях динамического развития современного общества;

3) избежать отождествления конституционного контроля за заменой Конституции и материального конституционного контроля за поправками к Конституции, который выходит за рамки полномочий Конституционного Суда¹⁸.

Таким образом, Конституционный Суд фактически преодолел отсутствие конституционного полномочия на осуществление конституционного контроля за содержанием поправки к Конституции.

Б. Тест на замену Конституции

В рамках разработки доктрины в процессе рассмотрения на ее основе дел о замене Конституции, Конституционный Суд последовательно разработал специальный тест, на основе которого он определяет наличие или отсутствие факта замены Конституции.

В Решении C-551 2003 года по делу о референдуме Конституционный Суд указал, что для определения того, были ли допущены нарушения в компетенции при осуществлении конституционной реформы, он должен рассмотреть вопрос о замене Конституции другой, а для этого необходимо проанализировать принципы и ценности Конституции, а также те, которые вытекают из конституционного блока. После этого Конституционный Суд должен проанализировать, не превысила ли власть изменять Конституцию пределы своей компетенции, и дать ответ на вопрос о том, представляет ли проект конституционного изменения замену Конституции 1991 года? Например, конституционная поправка не может быть использована для замены демократического и социального правового государства с республиканской формой правления на тоталитарное государство, диктатуру или монархию, поскольку это будет означать, что Конституция 1991 года была заменена другой, даже несмотря на то, что это изменение было формально осуществлено властью изменять Конституцию¹⁹.

В Решении C-1040 2005 года по первому делу о переизбрании Президента Республики Конституционный Суд отметил, что оценка замены Конституции не предполагает сравнение поправки и Конституции, для определения того, что первая противоречит второй, поскольку по самому своему определению конституционная поправка противоречит положениям, подлежащим изменению в Конституции. Вместо этого, доктрина замены Конституции предполагает, что осуществленное изменение обладает такой степенью и важностью, что Конституция до внесения в нее поправок сильно отличается от текста, полученного в результате их внесения, и это делает их несовместимыми. Замена Конституции может быть полной или частичной. Законодательный орган не может вносить даже частичные изменения, если они предусматривают замену важнейших и определяющих положений Конституции другими, которые полностью противоположны или существенно отличаются.

Замена Конституции происходит только тогда, когда один из ее определяющих элементов заменяется противоположным или совершенно другим. Это подразумевает, что результат изменения противоречит идентичности Конституции 1991 года и, следовательно, она уже становится другой.

Конституционный Суд указал, что конституционный контроль за заменой Конституции основан на применении трехэтапного метода, что отличает его от иных подходов к конституционному контролю, имеющих место в зарубежных странах. Он не предполагает проверку наличия противоречия между конституционными положениями, как это имеет место при рассмотрении содержания, и не касается выяснения того, имело ли место нарушение какого-либо неосязаемого положения или принципа.

Конституционный контроль за заменой Конституции не установлен ни в одной статье Конституции, и его следует понимать в свете основных элементов, определяющих идентичность Конституции. В процессе конституционного контроля за заменой Конституции устанавливается:

1) вводится ли поправкой к Конституцию существенно новый элемент;

2) заменяется ли в Конституции элемент, первоначально принятый Учредительным Собранием;

3) сравнивается новый элемент и предшествующий элемент, с целью подтверждения их различия до степени несовместимости, а не просто, что они разные, поскольку последнее всегда имеет место.

Бремя доказывания при контроле за заменой является гораздо более тяжелым. Методология контроля за заменой Конституции требует, чтобы было доказано, что определяющий основной элемент Конституции 1991 года был заменен совершенно другим. Следовательно, чтобы установить главную предпосылку решения о замене, необходимо:

1) четко определить этот элемент;

2) определить, посредством отсылки к конституционным положениям, особый характер этого элемента в Конституции 1991 года;

3) показать, почему он является существенным и определяющим элементом для Конституции, рассматриваемой в целом.

Только таким образом можно установить главную предпосылку и избежать субъективности.

Далее необходимо проверить:

4) что определяющий элемент не сводится к конкретной конституционной статье, чтобы не превращать эту статью в оговорку о неизменности;

5) будет ли аналитическая формулировка этого основного элемента эквивалентна созданию подразумеваемых материальных ограничений на внесение конституционных поправок, которые Конституционный Суд не компетентен определять.

Если Конституционный Суд преодолеет эти вопросы, то он должен перейти к определению:

6) того, был ли определяющий элемент заменен на другой, а не просто изменен, затронут, нарушен или противопоставлен;

7) является ли новый сущностный определяющий элемент противоположным или совершенно другим, до степени несовместимости, с определяющими элементами идентичности прежней Конституции²⁰.

В литературе данный тест подвергается критике на том основании, что неопределенным является понятие и признаки существенного, определяющего, основного элемента. «По этой причине могут возникнуть разногласия по вопросу о том, является элемент существенным или нет. Тест не дает надежных критериев, которые позволили бы выбрать между конкурирующими догадками относительно понимания существенности элемента и его конкретными приложениями. В этом смысле тест ориентирован на интуицию, и поэтому рекомендации, предлагаемые им, во многом бесполезны. Вопреки утверждению Суда, существенные элементы могут содержаться всего лишь в одном конституционном положении. К примеру, свобода слова, закрепленная в статье 20 Конституции, является существенным положением для системы совещательной демократии, воплощенной в Конституции Колумбии. Таким образом, требование об обосновании нескольких конституционных положений не является необходимым условием для существенного элемента. Не является оно также и достаточным условием, поскольку существуют элементы, лежащие в основе сразу нескольких конституционных положений и не являющиеся при этом существенными. … Более того, утверждение критерия, согласно которому элемент является существенным, если вводимый вместо него элемент несовместим с другими существенными элементами, дает пример «предвосхищения основания», замкнутого круга, поскольку его использование предполагает предварительную осведомленность о прочих существенных элементах конституции. Это, в свою очередь, требует обладания верным представлением о том, что образует существенный элемент, что только предстоит выяснить»²¹.

В Решении С-288 2012 года по делу о поправке о финансовой устойчивости Конституционный Суд подчеркнул, что осуществляемый им конституционный контроль за заменой Конституции с необходимостью подчиняется строгим правилам, поскольку аргументация, не имеющая достаточной строгости, может привести к оцепенению Конституции и сделать механизмы ее изменения неработоспособными. Осуществление этого полномочия требует от Конституционного Суда тщательного анализа, при осуществлении которого он во всех случаях исходит из принципа судебного самоограничения²².

Конституционный Суд рассмотрел немало дел на основе доктрины замены Конституции. Эти дела крайне разнообразны. В ряде дел — о переизбрании, о гражданской службе, о конфликте интересов — явно прослеживалось желание политических властей злоупотребить изменением Конституции в целях усиления своих позиций. Перед Конституционным Судом стоял вопрос о том, насколько существующий конституционный порядок может быть изменен во имя интересов политического большинства. Другие дела — о личной дозе, о финансовой устойчивости — меньше связаны с политикой и злоупотреблением положением большинства, а скорее с объективной широтой содержания конституционных принципов и их толкованием самим Конституционным Судом. Тут Конституционный Суд старался прийти к взвешенному толкованию основных конституционных принципов, и определить в каких случаях поправка заменяет эти принципы.

В. Решение C-1040 2005 года: первое дело о переизбрании Президента Республики

Впервые Конституционный Суд применил на практике доктрину замены Конституции в так называемом первом деле о переизбрании Президента Республики.

А. Урибе был избран Президентом Республики на четырехлетний срок (2002–2006 годы). После истечения половины срока, когда уровень поддержки народа был очень высоким, группа членов Конгресса представила конституционную поправку, предусматривающую возможность переизбрания Президента на второй срок, не важно последовательный или непоследовательный. Переизбрание Президента было категорически запрещено в статье 197 Конституции Колумбии 1991 года. В прошлом переизбрание имело место в Колумбии, но не в случае немедленного последующего срока. Законодательная инициатива о внесении поправок в Конституцию была одобрена Конгрессом после жарких дебатов и после того, как Правительство оказало значительное давление для достижения необходимого большинства голосов.

В Конституционный Суд поступили многочисленные иски граждан о неконституционности Законодательного акта № 2 2004 года, которым была внесена поправка к Конституции, предоставившая возможность переизбрания Президента на один дополнительный срок, не важно последовательный или непоследовательный²³.

В Решении C-1040 2005 года, большинством шесть против трех голосов по процедурным вопросам и семь против двух голосов по вопросу о том, является ли поправка заменой Конституции, Конституционный Суд оставил в силе поправку, объявив ее конституционной, поскольку она допускает только одно переизбрание. Он пришел к выводу, что поправка, разрешающая переизбрание Президента, не является заменой базовой структуры Конституции в части формы государства, системы правления или политического режима. Это позволило действовавшему Президенту А. Урибе баллотироваться на новый срок. Он победил на выборах и занял пост на следующий срок (2006–2010 годы)²⁴.

Конституционный Суд рассмотрел требования заявителей о признании закона неконституционным в связи с допущенными процессуальными нарушениями: нарушение требований предварительного уведомления до голосования; ненадлежащее назначение членов Конгресса, отобранных для представления этого акта; ущемление права на политическое представительство; ненадлежащее ходатайство правительства о срочном обсуждении Законодательного акта о борьбе с терроризмом и проекта поправок; нарушение принципа участия в прениях первого обсуждения в Сенате; нарушение сроков внесения поправок в проект; нарушения при одобрении названия закона; отчет о согласительной процедуре не обсуждался в пленарных заседаниях в Сенате и Палате Представителей. Изучив представленные доказательства относительно процедуры принятия поправки, Конституционный Суд отклонил все эти требования²⁵.

Далее Конституционный Суд осуществил проверку того, является ли Законодательный акт поправкой или он отменяет и заменяет Конституцию. Для этого Конституционный Суд применил тест на замену Конституции.

Во-первых, Конституционный Суд пришел к выводу, что разрешение на повторное переизбрание Президента на один дополнительный срок в соответствии с законом, направленным на обеспечение прав оппозиции и равных возможностей для всех кандидатов во время президентской кампании, не является заменой Конституции 1991 года совершенно Конституцией. Существенные элементы, которые определяют демократическое и социальное правовое государство, основанное на человеческом достоинстве, не были заменены поправкой. Народ будет свободно решать, кого выбрать в качестве Президента, контрольные институты будут по-прежнему обладать всеми полномочиями, система сдержек и противовесов будет по-прежнему действовать, независимость конституционных органов будет гарантирована, исполнительная власть не получит новых полномочий, в поправке содержатся положения о сокращении неравенства в избирательном процессе, а все действия по-прежнему подлежат судебному контролю, с тем чтобы гарантировать уважение закона.

Конституционный Суд не согласился с тем, что поправка представляет собой замену Конституции. Он отверг аргумент о том, что Президент может злоупотребить своими полномочиями путем концентрации власти, влияния на независимость Конгресса и на разделение властей. По мнению Конституционного Суда, такие аргументы не направлены на доказательство невозможности осуществления этой институциональной реформы, и, вместо этого, выражают страхи перед последствиями, к которым может привести поправка.

Конституционный Суд отметил, что форма государства в Колумбии, с переизбранием Президента или без него, по-прежнему остается социальной правовой, децентрализованной республикой, где региональные институты являются автономными и основаны на принципах демократии, участия и плюрализма. Ни один из этих определяющих элементов не отменяется, не подрывается или не заменяется тем, что оспариваемая конституционная поправка допускает переизбрание Президента, что ранее было запрещено Конституцией 1991 года.

Во-вторых, Конституционный Суд не согласился с заявлением, что поправка включает в себя изменение политической системы (нарушение политического плюрализма и равного участия граждан, а также возможность злоупотребления властью и ее концентрации Президентом Республики), и что система, которая допускает переизбрание Президента, теряет от этого свой демократический характер, а существующий президентский режим обязательно будет преобразован в крайнюю форму президентства. Суд адресовал к материалам сравнительного права, которые доказывают, что такой механизм существует и не подразумевает создание недемократического государства. Напротив, в такой системе народ через выборы сохраняет свою роль арбитра во властных процессах.

Заявители утверждали, что в Колумбии Президент является главой государства, главой правительства и высшим исполнительным органом, руководит международными отношениями и является главнокомандующим вооруженными силами, от него косвенно зависят Генеральный прокурор, Национальный омбудсмен и т. д. Президент осуществляет огромную власть, поэтому велика вероятность его злоупотреблений.

Конституционный Суд отметил, что простого предположения, основанного на истории, недостаточно. Также нельзя основывать аргументацию на правовой традиции, запрещавшей немедленное переизбрание президента, тем самым пытаясь сделать норму, содержащую запрет, неизменяемой. Конституционный Суд обратил внимание, что переизбрание Президента было запрещено в прошлом в свете особых обстоятельств, связанных с определенными обстоятельствами в истории Республики, институциональной нестабильностью или партизанским насилием. Возможно, при очередном изменении обстоятельств и теоретических предпосылок власть изменять Конституцию вновь решит изменить порядок переизбрания. В Конституции 1991 года существуют гарантии ограничения полномочий Президента. Конституция основывается на системе разделения государственной власти между отдельными органами с различными механизмами взаимного контроля. В рамках этой модели все субъекты подчиняются судебному контролю и существуют развитые и независимые конституционные и административные юрисдикции. Возможность делегирования законодательства исполнительной власти имеет исключительный и четко ограниченный характер. Избирательная власть имеет автономный и независимый характер перед другими органами. Автономные и независимые органы управляют центральным банком и телевидением. Территориальные образования обладают автономией, а мэры и губернаторы избираются народом. Условия для введения исключительного положения очень строги, а полномочия, предоставленные Президенту в этих условиях, ограничены. Вооруженные силы подчинены гражданским властям. Конституция учреждает чиновничество как карьеру, а не систему бесконтрольного назначения на государственные должности. Гарантируется независимость состава высших судов. Права оппозиции гарантированы. Политический плюрализм гарантирован и есть различные механизмы участия населения.

Конституционный Суд признал, что установление возможности немедленного переизбрания для Президента вносит важные изменения в некоторые аспекты модели разделения властей в государстве. Это не только позволяет потенциально увеличить срок пребывания во власти конкретного Президента на дополнительный период в четыре года, но также влияет и на некоторые элементы конституционной архитектуры, которые связаны с продолжительностью президентского срока, например, на взаимодействие Президента с другими государственными органами, такими как Совет директоров Банка Республики, Дисциплинарная Палата Высшего совета правосудия, Генеральный прокурор или сам Конституционный Суд. Переизбрание Президента продлевает на дополнительный период его влияние на состав этих органов. Эти изменения в модели разделения власти являются частью баланса, который необходимо учитывать при проведении конституционных реформ властью изменять Конституцию.

По мнению заявителей, Президент, являющийся кандидатом, может вмешиваться в действия, связанные с его переизбранием, может игнорировать ряд ограничений, налагаемых Конституцией. Например, он сможет злоупотребить государственными расходами на избирательные средства. Конституционный Суд указал, что простое указание на злоупотребление властью показывает, что заявитель не находит недостатков в институциональном дизайне изменения, но выражает опасение, что на практике Президент решит игнорировать ограничения и меры контроля, установленные конституционным порядком. Это не замена Конституции, а выражение страха, что Президент-кандидат сможет преодолеть существующие контрольные механизмы.

Заявили также полагали, что поправка может нарушить независимость Конгресса, поскольку члены Конгресса, в результате политического вмешательства Президента, могут начать поддерживать все его инициативы и осуществлять умеренный или несуществующий политический контроль. Конституционный Суд вновь обратил внимание, что эти оценки касаются не содержания поправки, а ее применения политическими субъектами. Аргумент игнорирует систему контроля и баланс властей, установленные в Конституции для запрета произвола власти, а также конкретные ограничения и меры контроля, которые установлены оспариваемым законодательным актом, и те, которые в соответствии с поправкой должны быть разработаны.

В-третьих, Конституционный Суд отметил, что нельзя полагать, что поправка, которая отменила запрет на переизбрание Президента, изменила систему правления, закрепленную в Конституции. И хотя нельзя сказать априори, что изменение системы правления всегда связано с заменой Конституции, правда состоит в том, что рассматриваемая поправка не заменяет президентскую систему другой, поскольку она изменяет только один из ее элементов. Согласно принятому подходу, определяющей чертой президентской системы правления являются всеобщие прямые или полупрямые выборы Президента, который является главой государства и главой правительства, и который не может распустить законодательный орган. В этом смысле возможность переизбрания Президента является одной из переменных особенностей президентской системы правления. Этот вывод основывается на теоретических особенностях президентской системы, а также практике государств, которые ее восприняли. Например, в США, как прототипе президентской системы, допускается немедленное переизбрание Президента.

Конституционный Суд также обратил внимание, что в латиноамериканском контексте нет консенсуса в отношении характеристик систем правления, избирательных систем, политического режима или механизмов демократии, основанной на участии. Не только в Колумбии, но и в Латинской Америке существует постоянный поиск и корректировка.

Заявители утверждали, что поправка нарушает принцип равенства избирательного права при избрании Президента, поскольку положение Президента, решившего баллотироваться на второй срок, не сопоставима с положением любого другого кандидата. Конституционный Суд отклонил этот аргумент, отметив, что возможность немедленного переизбрания Президента требует поддержание равновесия в предвыборных дебатах, для чего устанавливаются ограничения на политическую деятельность лиц, находящихся у власти, и гарантии для оппозиции. Оба механизма прямо включены в рассматриваемый законодательный акт. Поскольку немедленное переизбрание президента само по себе может предоставить некоторые преимущества действующему Президенту и его партии над его политическими противниками, в поправку были включены правила и гарантии, направленные на обеспечение адекватного баланса во время избирательной кампании и равных условий для всех кандидатов. Конечно, их действие будет зависеть не только от конкретных положений, которые должны быть изданы в соответствии с законом, но также и от политического контекста. Но, в любом случае, поправка содержит конкретные механизмы обеспечения равенства во время избирательной кампании²⁶.

Г. Решение C-141 2010 года: второе дело о переизбрании Президента Республики

В 2006 году Президент А. Урибе победил на выборах и был переизбран на второй срок (до 2010 года). Он оставался очень популярным, и продолжал пользоваться поддержкой большинства членов Конгресса. Решение C-1040 2005 года по первому делу о переизбрании Президента Республики вселило в сторонников А. Урибе оптимизм. В 2009 и 2010 годах представители общественности и политические сторонники А. Урибе начали собирать подписи граждан для инициирования референдума о внесении поправок в Конституцию, позволяющих А. Урибе переизбраться на третий срок. В результате масштабной кампании по сбору подписей граждан в поддержку проведения референдума по внесению поправок в Конституцию о допущении переизбрания Президента, Конгресс принял Закон о назначении референдума. Соответствующий закон был оспорен в Конституционный Суд, который признал его недействительным по процедурным основаниям и в качестве замены Конституции²⁷.

В Решении C-141 2010 года, большинством семь против двух голосов по процедурным вопросам и пять против четырех голосов по вопросу о том, является ли поправка заменой Конституции, Конституционный Суд признал возможность второго президентского переизбрания заменой структурных элементов Политической Конституции, а оспариваемый Закон о назначении референдума неконституционным²⁸. Президент А. Урибе исполнил это решение, референдум не был проведен, и он не баллотировался на третий срок.

Конституционный Суд признал Закон о назначении референдума не соответствующим Конституции в связи с допущенными процедурными нарушениями: нарушение установленных ограничений на финансирование инициативных кампаний граждан; недопустимое изменение исходного текста во время рассмотрения в Конгрессе; Конгресс не был созван установленным образом на внеочередные сессии; нарушение Закона о партиях пятью представителями, которые незаконно проголосовали против коллективной позиции своей собственной партии²⁹.

Конституционный Суд отметил, что ранее, в первом решении о переизбрании Президента, он признал его действительность при условии, что поправка разрешает только одно переизбрание. В Решении C-1040 2005 года Конституционный Суд указал, что конституционная поправка, которая отменяет запрет на переизбрание Президента, и разрешает переизбрание еще на один срок, сама по себе не является заменой Конституции. Именно это является предпосылкой, на которой Конституционный Суд построил свою аргументацию и определение того, является ли конституционный референдум по внесению поправки в статью 197 Конституции, разрешающую второе переизбрание и, следовательно, третий срок полномочий Президента, заменой Конституции.

Проведя сравнительно-правовое и теоретическое исследование, Конституционный Суд пришел к выводу, что разрешив переизбрание только один раз, Колумбия достигла предела нахождения одного и того же человека на посту Президента, поскольку опыт стран с президентскими системами, доктриной и институциональной историей показывает, что пребывание в должности Президента восемь лет представляет собой границу, за пределами которой существует серьезная опасность извращения режима и структуры, созданной учредительной властью. Если Президент будет избран повторно еще раз, и его мандат будет продлен еще на четыре года, что позволит ему занимать должность в общей сложности двенадцать лет, то это выйдет далеко за рамки, которые, согласно истории и практике Колумбии, составляют максимально допустимый в президентской системе срок пребывании Президента во власти, и это будет существенно влиять на институциональное равновесие с точки зрения координации президентского срока и других высоких государственных должностных лиц.

Конституционный Суд проанализировал роль Президента во взаимоотношениях с рядом институтов (Национальная телевизионная комиссия, Совет директоров Банка Республики, Генеральный инспектор, Национальный омбудсмен, Национальный Генеральный прокурор, Конституционный Суд и Дисциплинарная палата Высшего совета правосудия) и пришел к выводу, что два срока дали Президенту большую власть в отношении этих учреждений, а третий срок даст ему еще большую власть над ними. Система назначений и выборов должностей подразумевала, что даже когда Президент мог выдвигать некоторых из этих должностных лиц, его конституционный срок полномочий не совпадал с их сроками полномочий. При трех сроках полномочий период пребывания Президента во власти был бы больше, чем у большинства должностных лиц, которых он назначил, при этом большинство из них завершили бы свои полномочия при нахождении в должности Президента, который их назначил и решал бы вопрос о следующем назначении.

Таким образом, увеличение срока пребывания во власти Президента до двенадцати лет усиливает его полномочия по выдвижению должностей и во взаимоотношениях с ними. Повторное назначение должностных лиц органов других ветвей власти или автономных институтов одним и тем же Президентом вызвало бы очевидную институциональную неуравновешенность, исказило бы структуру государства, созданную учредительной властью. Учитывая, что значительная часть полномочий этих органов направлена на осуществление контроля, необходимо сделать вывод, что возможность Президента повторно назначать этих лиц подрывает эффективность контроля над его действиями.

Конституционный Суд отметил, что еще одно последовательное переизбрание также будет иметь прямые последствия для отношений между исполнительной и законодательной властью, поскольку члены Конгресса избираются каждые четыре года, а Президент может остаться у власти двенадцать лет. Учитывая систему президентского правления, принятую Конституцией 1991 года, Президент, пользующийся народной поддержке, мог бы оказать решающее влияние на конфигурацию законодательной власти таким образом, чтобы поддерживающие его политические партии имели явное большинство в Конгрессе. С учетом того, что Президент может представлять то же политическое большинство, что и большинство в Конгрессе, он будет контролировать не только исполнительную и законодательную власть, но также органы судебной власти, автономные и независимые институты.

Заявители утверждали, что законом назначался референдум с конкретной целью — осуществить конституционную реформу, призванную разрешить переизбрание находящегося во власти Президента еще раз. Они также утверждали, что этот закон нарушает равенство избирательных право, поскольку действующий Президент обладает привилегированным положением по отношению ко всем другим кандидатам.

Конституционный Суд пришел к выводу, что вопрос, одобренный Конгрессом, позволяет судить, что только один человек отвечает критериям, предусмотренным в законе — нынешний Президент. Хотя формулировка является общей и может применяться к любому гражданину, отвечающему этим условиям, но, на самом деле, утвержденный вопрос явно имеет в виду действующего Президента.

Конституционный Суд также признал, что возможность повторного переизбрания влияет на равенство шансов кандидатов на пост Президента, поскольку лицо занимало его в течение восьми лет, что создает ему явные преимущества. Ситуация с переизбранием на второй срок не эквивалентна переизбранию на третий срок, поскольку претендент на третий срок обладает большей способностью к переговорам и более высоким политическим признанием, вытекающим из того, что он находится во власти достаточно длительный период времени. Введение второго повторного переизбрания влияет на равенство в предвыборной борьбе за пост Президента, поскольку постепенное увеличение числа президентских сроков может позволить лидеру увековечить себя во власти и потенциально создать порочный избирательный круг.

Влияние, оказываемое на равенство возможностей, распространяется не только на других кандидатов, но также препятствует свободе самих избирателей, влияя на объективный избирательный процесс. Если выборы являются свободными, то любое ненадлежащее влияние на избирателей недопустимо, поскольку решение о поддержке кандидатов зависит от наличия объективно свободных условий, позволяющих принять это решение на основе равной информации о всех кандидатах. Любое преимущество, которое благоприятствует одному из кандидатов, влияет на избирательный процесс и на избирателей.

Конституционный Суд пришел к следующему заключению. Поскольку Президенту отведена первостепенная роль в государственном механизме, то любое изменение его статуса имеет значительные последствия для всей государственной структуры, совокупности ценностей и принципов, которые она обеспечивает. Увеличение максимального срока полномочий Президента будет иметь глубокие последствия в институциональном дизайне, созданном Учредительным Собранием, а также в конституционных правах, ценностях и принципах.

Третий срок полномочий Президента нарушит принцип сменяемости при осуществлении государственной власти, и сохранит в течение длительного периода идеологические тенденции, предложенные командой Президента. Возможность Президента определять и влиять на состав других государственных органов позволит уничтожить конституционно закрепленный баланс и приведет к росту президентской власти и потере эффективности контроля над президентскими действиями.

В сфере прав, принципов и ценностей, помимо влияния на равенство возможностей кандидатов и свободу избирателей, поправка повлияет на политическое меньшинство.

Рост президентской власти, в совокупности с уменьшением контроля за ней или его номинальному существованию, будет иметь серьезные последствия для государственной структуры, установленной в Конституции, поскольку взаимный контроль органов, которые сдерживают Президента и его Правительство, делает возможным функционирование системы сдержек и противовесов, без которой утрачивается равновесие в высших государственных органах. В свою очередь, потеря равновесия приводит к исключению разделения властей, которое установлено именно для обеспечения равновесия и умеренности в осуществлении власти, предотвращения произвола и сдерживания склонности исполнительной власти вмешиваться в полномочия других государственных органов.

Отсутствие эффективного контроля, институционального равновесия, системы сдержек и противовесов, реального разделения властей, преобладание исполнительной власти настолько бы исказили президентскую систему, что превратили бы в президенциализм (presidencialismo), который характеризуется именно этим преувеличенным преобладанием президентской власти, необходимым для поддержки каудильо и его политического проекта во власти. Основная цель разделения властей в конституционном государстве — это не только эффективность осуществления государственных функций, но и гарантия прав граждан. Следовательно, когда нарушается принцип разделения властей, затрагиваются права, принципы и ценности, которые он защищает. Разделение властей создает в государстве институциональный плюрализм, при котором разные органы отвечает за осуществление различных функций.

Концентрация власти у исполнительных органов окажет отрицательное влияние на институциональный плюрализм и будет препятствовать плюрализму идеологическому, поскольку на права меньшинств и оппозиции, которые противостоят политическому большинству и защищают отличные взгляды на политическое развитие, будет оказываться негативное воздействие. Разнообразная структура общества и плюрализм будут иметь меньше возможностей для отражения в институциональной структуре государства, и, как результат, социальная динамика, основанная на участии, будет меньше. С уменьшением возможностей участия меньшинств и оппозиции, осуществление суверенитета останется тождественным с действиями политического большинства. Тем самым, либеральная демократия, которая способствует плюрализму, участию, включению меньшинств и уважению оппозиции, потеряет смысл и ценность, которые предполагались Учредительным Собранием 1991 года.

Поправка оказала бы влияние и на республиканскую форму правления, поскольку наследственный и пожизненный характер монархии не имеет ничего общего с республикой, предлагающей временное осуществление власти Президентом и гарантированное преемство должности посредством периодических, альтернативных и свободных выборов, которые проводятся по истечении установленного срока полномочий.

Таки образом, Конституционный Суд сделал вывод, что второе переизбрание Президента и соответствующий ему третий срок полномочий приведут к распаду конституционного строя и заменят различные определяющие принципы Конституции 1991 года.

Ограничение контроля, отсутствие равновесия и серьезное влияние на принцип разделения властей могут привести к действиям президента, свободным от внешней оценки или суждения, к неравновесию и концентрации полномочий у исполнительной власти. Это полностью противопоставляется тем основополагающим элементам, которые первоначально были включены в Конституцию для того, чтобы избежать превышения президентской власти и принудить ее к умеренности.

Второе переизбрание Президента превратит президентскую систему в президенциализм, подвергнет плюрализм и участие нападкам большинства, извратит республиканскую модель, то есть Конституция 1991 года не будет узнаваемой после этого. Разделение властей определяет президентскую систему правления, учрежденную действующей Конституцией; демократия на основе широкого участия и плюрализма является политическим режимом, установленным действующей Конституцией; республиканская модель — это форма правления, которая была установлена действующей Конституцией. Таким образом, концентрация власти у исполнительной ветви власти, следующий за этим президенциализм и обезображивание республиканской формы правления, заменят политическую форму, учрежденную действующей Конституцией.

Поскольку президентская система, установленная в Конституции 1991 года, исходит из ограниченного количества сроков президентства, разрешенных для одного человека, второе переизбрание будет заменять Конституцию во всех случаях, независимо от того, будет ли третий срок последовательным или непоследовательным.

Конституционный Суд также отметил, что поправка фактически имеет индивидуального адресата и приносит выгоду конкретному человеку — А. Урибе, который находится во власти на протяжении восьми лет. Это противоречит общему и абстрактному характеру права³⁰.

Д. Решение C-588 2009 года: дело о государственной службе

В Решении C-588 2009 года по делу о государственной службе Конституционный Суд рассмотрел вопрос о Законодательном акте № 1 2008 года, который он частично признал заменой Конституции. В этом Законе, помимо прочего, содержались положения, ограждающие находящихся на посту должностных лиц от необходимости прохождения конкурса и иных процедур для сохранения должности государственной службы: в течение трех лет Национальная комиссия гражданской службы будет внедрять необходимые механизмы для включения в систему гражданской службы чрезвычайным образом и без необходимости проведения публичного конкурса тех государственных служащих, которые занимали должности в системе по состоянию на 2004 год.

Конституционный Суд отменил эти положения, поскольку они нарушили содержащийся в Конституции принцип меритократии. Конституционный Суд постановил, что не только будущие, но и существующие должности должны быть открыты для участия в конкурсе для занятия государственной службы. Таким образом, Конгресс попытался внести поправки в Конституцию в целях защиты действующих государственных служащих и преодолеть ранее вынесенные решения Конституционного Суда.

Конституционный Суд пришел к выводу, что эта поправка, носящая временный характер, является заменой Конституции. В частности, он отметил, что конкурс на занятие должности государственной службы является структурным конституционным принципом, связанным с меритократией, равенством и другими основополагающими принципами конституционного порядка. Поправка представляет собой такое значительное исключение из меритократии, что заменяет этот принцип. Конституционный Суд также отметил, что внесенная в Конституцию поправка носит индивидуальный характер и была принята исключительно для применения в отношении конкретных субъектов и, таким образом, не имеет общего и абстрактного характера, который характерен для конституционных изменений. Наконец, Конституционный Суд указал, что временная поправка негласно исправляет конституционные положения, защищающие равенство и открытый доступ к государственным должностям, без внесения поправок непосредственно в сами эти положения. Такое «мошенничество с Конституцией» недопустимо³¹.

Е. Решение C-574 2011 года: дело о «личной дозе» наркотиков

Конституционный Суд в одном из своих прежних решений постановил, что наличие «личной дозы» наркотика не может подлежать уголовной ответственности. Данное решение вызвало недовольство в колумбийской политике, и было решено внести изменения в Конституцию, чтобы как-то преодолеть это решение Конституционного Суда. В 2009 году в рамках более широкой реформы, касающейся системы здравоохранения и других проблем, в статью 1 Законодательного акта № 2 2009 года было включено положение: «Владение и потребление психотропных и наркотические средств запрещено, за исключением случаев медицинского предписания. Для превентивных и реабилитационных целей закон устанавливает административные меры и методы лечения педагогического, профилактического и терапевтического характера для людей, потребляющих эти вещества. Представление этих мер и процедур требует информированного согласия наркомана». Таким образом, конституционная поправка запретила владение личной дозой наркотиков и предусматривала административные меры, направленные на образование и лечение, а не на уголовное наказание.

Группа граждан оспорила положение Закона о том, что «владение и потребление психотропных и наркотические средств запрещено, за исключением случаев медицинского предписания». Они полагали, что оно представляет собой замену Конституции, поскольку нарушает основополагающий принцип личной автономии.

В Решении C-574 2011 года по делу о «личной дозе» наркотиков Конституционный Суд отказался удовлетворить по существу требования заявителей, поскольку положение, оспоренное заявителями, является лишь частью нормы, и его действие не может быть понято без остальных положений. Заявители ограничились частичной, неполной и изолированной интерпретацией изменения лишь в части запрета на владение и потребление наркотических и психотропных препаратов, но не обратили внимания на следующее предложение, которое сделало бы изменение понятным, в частности, что законодательная власть может принимать только административные меры для превентивных и реабилитационных целей, и носящие профилактический, педагогический и терапевтический характер, причем для применения этих мер и лечения требуется информированное согласие наркомана³².

Ж. Решение C-288 2012 года: дело о поправке о финансовой устойчивости

В 2002 году в колумбийской политике возникли дебаты о стоимости соблюдения основных прав. Критики Конституционного Суда утверждали, что некоторые из его решений были слишком дорогими или оказали чрезмерное воздействие на государственную политику и на национальный бюджет. Частично в ответ на эту проблему Правительство в 2011 году внесло конституционные поправки, направленные на «установление принципа бюджетной устойчивости». В процессе принятия поправок, в ответ на критику гражданского общества и некоторых политических движений, в них были внесены существенные изменения.

Группа граждан оспорила принятый Законодательный акт, полагая, что он является заменой Конституции. Они утверждали, что этот Закон заменил основополагающий принцип социального правового государства, поскольку он установил финансовую устойчивость в качестве принципа конституционного строя и через это обязал судей и другие органы власти принимать его во внимание при принятии решений о реализации основных социальных и других прав. Более того, они утверждали, что эти положения заменяют принцип разделения властей, поскольку позволяют исполнительной власти вмешиваться в обеспечение соблюдения прав судебной системой³³.

В Решении С-288 2012 года по делу о поправке о финансовой устойчивости Конституционный Суд единогласно отклонил обращение, отвергнув широкое толкование поправок, которое потенциально могло бы свидетельствовать о замене Конституции, признал, что поправки должны толковаться более строго в свете основных конституционных принципов, и оставил в силе конституционную поправку.

В процессе разрешения этого дела Конституционный Суд применил доктрину замены Конституции в свете таких основополагающих конституционных принципов как социальное правовое государство и право на минимальный достойный уровень жизни.

Заявители полагали, что принцип финансовой устойчивости подрывает цели социального правового государства, подчиняя защиту конституционных прав целям бюджетной дисциплины. Они также полагали, что изменение заменяет принцип разделения властей, поскольку новый механизм будет обеспечивать устойчивость бюджета над решениями судов.

Конституционный Суд указал, что принципы разделения властей и социального правового государства, без всяких сомнений, являются основными элементами Конституции.

По поводу замены принципа социального правового государства, Конституционный Суд отметил, что из концептуального и исторического анализа поправки видно, что принцип финансовой устойчивости не является целью сам по себе, но средством достижения основных целей социального правового государства. В поправке отражается инструментальный характер принципа или ориентировочного критерия финансовой устойчивости. Система устойчивости должна выступать в качестве инструмента для прогрессивного осуществления социального правового государства. Целью конституционной реформы было создание инструмента, который бы работал вместе с другими, установленными в Конституции и законе, для достижения основных целей государства.

В первоначальной версии проекта конституционной реформы намерение Правительства состояло в том, чтобы придать принципу финансовой устойчивости обязательный характер для государственных органов. Эта первоначальная цель была радикально изменена Конгрессом, который сделал принцип финансовой устойчивости ориентировочным критерием и подчинил его удовлетворению конституционных целей социального правового государства. Этот момент важен, поскольку он свидетельствует, что финансовая устойчивость не может считаться новым конституционным принципом, который имеет тот же характер и иерархию, что и фундаментальные принципы, которые придают идентичность Конституции (статьи 1–10).

Принцип финансовой устойчивости не переопределяет основные цели государства. Он представляет собой рационализаторскую меру для деятельности государственных учреждений, и в любом случае подчиняется достижению целей, для которых он был включен в Конституцию. Нет необходимости осуществлять балансирование финансовой устойчивости с основополагающими конституционными принципами, поскольку эти принципы находятся выше в нормативной иерархии и не могут быть преодолены или ограничены в сфере их действия, им не может быть отказано в защите со стороны органов государства. Другими словами, нет нормативного конфликта или конституционного противоречия между финансовой устойчивостью и основными принципами социального правового государства, поскольку они находятся на разных иерархических уровнях.

В Законе говорится, что рамки финансовой устойчивости должны выступать в качестве инструмента для прогрессивного осуществления целей социального правового государства. По мнению Конституционного Суда принцип прогрессивности является одним из механизмов обеспечения эффективности конституционных прав. Ни один аспект принципа прогрессивности не позволяет превратить его в инструмент отрицания эффективной защиты конституционных прав. Принцип прогрессивности в социальных правах состоит в обязательстве государства «продолжать продвигаться» к полному осуществлению этих гарантий. Это означает, что государство не может не предпринимать действий, направленных на удовлетворение этих прав, и должно двигаться, насколько это возможно, в направлении увеличения их объема и гарантий путем принятия законодательных и других мер. Кроме того, принцип прогрессивности подразумевает соответствующий запрет на регрессивные меры: после установления определенного уровня защиты государство не может уменьшить этот уровень, если только не будут удовлетворены строгие критерии теста на пропорциональность, на основе которых будет показано, что регрессивная мера необходима для удовлетворения важной государственной цели.

Ориентировочный характер критерия финансовой устойчивости означает, что он не может служить основанием для того, чтобы любой государственный орган мог ослабить основные права, ограничить сферу их действия или лишить их эффективной защиты. Если финансовая устойчивость должна быть совместима с обеспечением соблюдения и эффективным осуществлением конституционных прав, то фискальная дисциплина должна уступить место эффективности этих правовых норм. Необходимо отвергнуть интерпретацию, в соответствии с которой критерий финансовой устойчивости имеет целью отсрочку или ограничение достижения социальных прав.

Конституционный Суд пришел к выводу, что оспариваемый Закон содержит положения, четко разработанные для того, чтобы показать, что положение об обеспечении финансовой устойчивости является инструментом, который подчинен достижению целей социального правового государства, среди которых защита основных прав находит центральное место. Это подкрепляется включением конкретных положений, призванных предохранить от ошибочного понимания финансовой устойчивости как ущемления этих основных целей. Таким образом, инструментальный характер финансовой устойчивости подразумевает постоянное подчинение реализации основных прав. Финансовая устойчивость является ориентировочным критерием для деятельности государства, который явно направлен на удовлетворение основных принципов социального правового государства. Законодательный акт не добавляет финансовую устойчивость к перечню основных принципов конституционного государства. Напротив, финансовая устойчивость разработана как инструмент для эффективного достижения целей, установленных Учредительным Собранием.

Конституционный Суд также отклонил аргумент заявителей о том, что поправка заменила конституционный принцип разделения властей, особо подчеркнув, что особое судебное разбирательство, которое предусматривается поправкой, не ослабило судебную независимость в защите основных прав. Законодательным актом предусмотрена процедура, направленная на информирование министрами или Генеральным инспектором судов о влиянии конкретного судебного решения на финансовую устойчивость. Цель состоит в том, чтобы позволить судам проанализировать эти аргументы, чтобы определить подходы к устранению серьезных изменений в финансовой устойчивости.

Конституционный Суд указал, что этот механизм имеет ограниченную сферу воздействия, поскольку не предполагает обязанности высших судов по принятию решений. Несмотря на то, что судебные органы призваны учитывать ориентировочный критерий финансовой устойчивости, это еще не означает, что они обязаны проводить подробные исследования о финансовых последствиях своих решений, помимо других аргументов, поскольку это явно превышает пределы их конституционных полномочий. Законодательный акт делает важное различие между решением и его последствиями. Поэтому последствия такого финансового воздействия не могут повлиять на судебное решение. Например, решение, защищающее конституционные права, не может быть изменено таким образом, чтобы изменялся его смысл и отрицалась защита прав. Кроме того, сама возможность изменения или отсрочки последствий решения судом носит дискреционный характер. Это подразумевает, что суд может решить сохранить первоначальный порядок неизменным.

Конституционный Суд пришел к выводу, что данный механизм совместимым с разделением властей и судебной автономией. В рассматриваемой процедуре нет ничего, что мешало бы судам принимать решения, которые они считают необходимыми и уместными в свете защиты конституционных прав. Таким образом, нет оснований утверждать, что были нарушены полномочия судей. Этот механизм также не может применяться в целях ослабления основных прав, ограничения сферы их действия или лишения их эффективной защиты, поскольку он носит сугубо инструментальный характер, и любые действия, направленные на изменение последствий судебного решения, должны быть направлены исключительно на то, чтобы гарантировать соответствие основных целей социального правового государства. Таким образом, любое разбирательство на основе данного механизма должно быть подчинено достижению и эффективному осуществлению основных прав³⁴.

З. Решение C-1056 2012 года: дело о конфликте интересов

В Решении C-1056 2012 года по делу о конфликте интересов Конституционный Суд рассмотрел конституционную поправку, принятую Конгрессом, которая включила исключение в общее правило статьи 183 Конституции, что члены Конгресса теряют мандат, если участвуют в голосовании и дебатах, несмотря на наличие конфликта интересов. В рассматриваемой поправке было указано, что исключение не применяется, если голосование проходило по вопросу принятия поправки к Конституции. Конституционный Суд отменил эту поправку в качестве замены Конституции. Он постановил, что поправка нарушает демократический принцип, поскольку «позволяет коллективным решениям, принятым колумбийским государством, быть загрязненными частными интересами». Закон также влияет на другие основные конституционные принципы, такие как приоритет общих интересов, согласно которому члены Конгресса должны принимать решения для общего блага. Конституционный Суд также подчеркнул, что это изменение серьезно ограничило действие санкции в виде лишения мандата, которая перестала служить цели «очистки колумбийской политики». Таким образом, Конституционный Суд полностью отменил поправку³⁵.

Глава XI. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИЗМЕНЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ В ЛИТОВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

§ 1. Порядок изменения Конституции

Конституция Литовской Республики была принята гражданами Литовской Республики на референдуме 25 октября 1992 года. В Литовской Республике на конституционном уровне закреплена доктрина конституционного блока. Согласно статье 150 Конституция Литовской Республики ее составной частью являются: Конституционный закон «О Литовском государстве» от 11 февраля 1991 года; Конституционный акт «О неприсоединении Литовской Республики к постсоветским восточным союзам» от 8 июня 1992 года; Закон «О порядке вступления в силу Конституции Литовской Республики» от 25 октября 1992 года; Конституционный акт «О членстве Литовской Республики в Европейском Союзе» от 13 июля 2004 года³⁶.

В Постановлении от 24 января 2014 года по делу № 22/2013 о соответствии Закона Литовской Республики о внесении изменений в статью 125 Конституции и статьи 170 Статута Сейма Литовской Республики (в редакции от 15 марта 2012 года) Конституции Литовской Республики (О Законе о внесении изменений в статью 125 Конституции)³⁷ Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что Конституция является высшим законом. Источником Конституции является национальное сообщество, гражданская нация (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 25 мая 2004 года). Конституция отражает общественный договор — демократически принятое обязательство всех граждан Литовской Республики перед нынешним и будущими поколениями жить в соответствии с основополагающими правилами, закрепленными в Конституции, и соблюдать их в целях обеспечения легитимности власти, легитимности ее решений, а также обеспечения прав и свобод человека, с тем чтобы в обществе существовало согласие (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 25 мая 2004 года и его Решение от 20 апреля 2010 года). Как акт высшей юридической силы и как общественный договор, Конституция основана на универсальных, неоспоримых ценностях, которыми являются принадлежность суверенитета народу, демократия, признание прав и свобод человека и уважение к ним, уважение и верховенство права, ограниченная власть, обязанность государственных учреждений служить народу и их ответственность перед обществом, общественный дух, справедливость, стремление к открытому, справедливому и гармоничному гражданскому обществу и правовому государству (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 25 мая 2004 года, 19 августа 2006 года, 24 сентября 2009 года и его Решение от 19 декабря 2012 года).

Приняв Конституцию как правовой акт высшей юридической силы путем референдума, литовский народ сформировал стандартизированную основу для собственной общей жизни, поскольку государственное сообщество — гражданская нация консолидировало государство как общее благо всего общества (в том числе Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 25 мая 2004 года, 19 августа 2006 года и 24 сентября 2009 года). Одним из важнейших обязательств демократического государства, основанного на праве и справедливости, является уважение и защита ценностей, а также прав и свобод человека, на которых основана сама Конституция, принятая народом, и чья фактическая консолидация и защита — это смысл самого государства. В противном случае было бы невозможно рассматривать государство как общее благо всего общества (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 19 августа 2006 года, 24 сентября 2009 года и его Решение от 19 декабря 2012 года).

Конституционный Суд Литовской Республики указал, что понятие, характер и цель Конституции предопределяют конституционное регулирование изменения Конституции.

За время действия в Конституцию Литовской Республики неоднократно вносились изменения.

В Постановлении от 24 января 2014 года по делу о Законе о внесении изменений в статью 125 Конституции³⁸ Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что процедурные ограничения на изменение Конституции связаны с особой закрепленной в Конституции процедурой ее изменения. Эта процедура установлена в главе XIV Конституции «Изменение Конституции».

Конституционный Суд Литовской Республики подчеркнул, что стабильность Конституции является большой конституционной ценностью. Стабильность Конституции является одной из предпосылок обеспечения преемственности государства и уважения конституционного порядка и закона, а также обеспечения реализации целей, заявленных в Конституции литовским народом, которым учреждена сама Конституция. Стабильность Конституции, наряду с другими ее особенностями (прежде всего, особой, высшей юридической силой Конституции), делает конституционное регулирование отличным от обыкновенного правового регулирования, осуществляемого правовыми актами более низкой юридической силы, что делает Конституцию отличной от всех остальных правовых актов (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 14 марта 2006 года и от 28 марта 2006 года).

Стабильность Конституции не отрицает возможности внесения изменений в Конституцию, когда это объективно необходимо (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 14 марта 2006 года). Конституция не должна изменяться, если для этого нет юридической необходимости (Решение Конституционного Суда Литовской Республики от 28 марта 2006 года). Это обеспечивается процедурой внесения изменений в Конституцию, которая сложнее по сравнению с процедурой внесения изменений в конституционные и обычные законы (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 14 марта 2006 года и 28 марта 2006 года).

Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что части 1 и 2 статьи 67 Конституции устанавливают отдельные полномочия Сейма рассматривать поправки к Конституции и принимать их, а также принимать законы. Принятие законов, в частности, принятие конституционных законов, регулируется в статьях 68–72 Конституции, в то время как изменение Конституции — в отдельной главе XIV «Изменение Конституции» (статьи 147–149). Положения главы XIV «Изменение Конституции» Конституции пользуются большей защитой: в соответствии с частью 2 статьи 148 Конституции эти положения могут быть изменены только путем референдума, в то время как положения статей 68–72 Конституция также могут быть изменены Сеймом.

Таким образом, в соответствии с Конституцией устанавливаются различные процедуры внесения поправок в конституцию и обыкновенные законы. Специальная процедура изменения Конституции не может быть отождествлена с принятием законов (в частности, конституционных). В целях обеспечения стабильности конституционного регулирования порядка изменения Конституции была создана специальная процедура для изменения этих правил. Такое конституционное регулирование было установлено, в частности, для обеспечения того, чтобы поправки в Конституцию вносились только тогда, когда это необходимо, и чтобы можно было предотвратить любые необдуманные поправки к Конституции.

Значение Конституции как особо стабильного правового акта игнорируется, если вмешательство в ее текст будет осуществляться каждый раз, когда определенные социальные отношения, которые должны быть юридически регламентированы, претерпевают изменения (например, технологические возможности определенных видов деятельности расширяются настолько, насколько это невозможно было предсказать в то время, когда составлялся текст Конституции). Формирование и развитие официальной конституционной доктрины, в частности, переосмысление конституционных положений, а также сообразная их переинтерпретация при изменении официальной конституционной доктрины, позволяют раскрыть глубокий потенциал Конституции без изменения ее текста и в этом смысле адаптировать Конституцию к постоянно изменяющимся условиям жизни общества и государства, а также обеспечить жизнеспособность Конституции как основы жизни общества и государство. Формирование и развитие официальной конституционной доктрины является функцией конституционного правосудия. Решения Конституционного Суда Литовской Республики, которые посредством толкования, развивают и переосмысливают конституционные положения, изменяют официальную конституционную доктрину, позволяют не вмешиваться в текст Конституции, когда такое вмешательство не является юридически необходимым, способствуя, таким образом, обеспечению стабильности текста Конституции и конституционного порядка (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 28 марта 2006 года).

Идея о том, что изменение Конституции Сеймом осуществляется только в случае необходимости предотвращает любые необдуманные поправки к Конституции и обеспечивается особыми требованиями, установленными в Конституции.

Конституционный Суд Литовской Республики указал, что специальная процедура внесения поправок в Конституцию, которая закреплена в Конституции, включает следующие особые требования:

1) в соответствии с частью 2 статьи 147 Конституции не может быть изменена Конституция во время чрезвычайного положения или военного положения. Такого запрета не установлено для принятия законов;

2) в соответствии с частями 1 и 2 статьи 148 Конституции полномочия Сейма вносить поправки в Конституцию ограничены: положения статьи 1, главы I «Литовское государство» и глава XIV «Изменение Конституции» могут быть изменены только путем референдума;

3) в части 1 статьи 147 Конституции указываются специальные субъекты, которые имеют право подать предложение об изменении или дополнении Конституции в Сейм: группа не менее 1/4 всех членов Сейма или не менее 300000 избирателей. Указанные субъекты отличаются от субъектов законодательной инициативы — членов Сейма, Президента Республики и Правительства, 50000 граждан, которые установлены в статье 68 Конституции.

4) часть 3 статьи 148 Конституции устанавливает специальный порядок принятия поправок к Конституции в Сейме: поправки к Конституции должны быть рассмотрены и проголосованы в Сейме дважды; между голосованиями должен быть перерыв не менее трех месяцев. Конституция не устанавливает таких требований к рассмотрению и принятию законов.

5) часть 3 статьи 148 Конституции устанавливает требование о квалифицированном большинстве голосов членов Сейма для принятия закона о внесении изменений в Конституцию: проект закона об изменении Конституции считается принятым Сеймом, если во время каждого голосования не менее чем 2/3 членов Сейма проголосовали за это. Такого требования квалифицированного большинства голосов в отношении принятия законов не установлено: согласно статье 69 Конституции законы считаются принятыми, если большинство членов Сейма, участвующих в заседании, проголосовали за это (часть 2). Конституционные законы считаются принятыми, если более половины всех членов Сейма проголосуют за это; для их изменения необходимо не менее 3/5 голосов всех членов Сейма (часть 3).

6) в части 3 статьи 148 Конституции установлено специальное ограничение на представление поправки к Конституции, которая не была принята Сеймом для повторного рассмотрения: она может быть представлена не ранее чем через год. Конституция не устанавливает таких ограничений в отношении принятия законов.

7) части 1 и 2 статьи 149 Конституции устанавливают специальную процедуру обнародования закона о внесении изменений в Конституцию: Президент Республики подписывает принятый закон об изменении Конституции и официально обнародует его в течение пяти дней, а если Президент Республики не подписывает и не обнародует такой закон в установленный срок, его подписывает и обнародует Спикер Сейма. Согласно статье 71 Конституции, в течение десяти дней после принятия закона, принятого Сеймом, Президент Республики должен либо подписать и официально обнародовать закон, либо возвратить его обратно в Сейм вместе с соответствующими возражениями для повторного рассмотрения (часть 1). Если закон, принятый Сеймом, не возвращается и не подписывается Президентом Республики в течение указанного срока, закон вступает в силу после его подписания и официального обнародования Спикером Сейма (часть 2). Таким образом, когда Президент Республики обнародует закон о внесении изменений в Конституцию, его полномочия ограничены в большей степени по сравнению с обнародованием других законов. Конституция не предусматривает, что Президент Республики имеет право накладывать вето на закон о внесении изменений в Конституцию (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 19 июня 2002 года и 24 декабря 2002 года).

8) часть 3 статьи 149 Конституции устанавливает особую процедуру вступления в силу закона о внесении изменений в Конституцию: закон, вносящий изменения в Конституцию, вступает в силу не ранее чем через месяц после его принятия. Такой срок вступления в силу закона не установлен в отношении вступления в силу других законов, принятых Сеймом: в соответствии с частью 1 статьи 70 Конституции законы, принятые Сеймом, вступают в силу после их подписания и официального обнародования Президентом Республики, если сами законы не устанавливают более позднюю дату их вступления в силу. Положение части 3 статьи 149 Конституции также применяется к ситуации, указанной в части 2 той же статьи, когда Спикер Сейма официально обнародует закон о внесении изменений в Конституцию. Положение части 2 статьи 149 Конституции о том, что если Президент Республики не подписывает и не обнародует закон, вносящий изменения в Конституцию в течение пяти дней, этот закон вступает в силу «когда Спикер Сейма подписывает и обнародует его», должно толковаться в сочетании с положением части 3 данной статьи.

Таким образом, Конституция Литовской Республики в главе XIV «Изменение конституции» прямо предусматривает формальные пределы своего изменения: усложненную процедуру изменения Конституции (часть 1 статьи 147, части 1–3 статьи 148, статья 149) и периоды, в течение которых невозможно изменение Конституции (часть 2 статьи 147, часть 4 статьи 148).

§ 2. Материальные пределы изменения Конституции

Конституция Литовской Республики прямо не предусматривает материальных пределов своего изменения. Доктрина материальных пределов изменения Конституции Литовской Республики была разработана и провозглашена Конституционным Судом Литовской Республики в Постановлении от 24 января 2014 года по делу о Законе о внесении изменений в статью 125 Конституции³⁹.

Конституционный Суд Литовской Республики указал, что сущность, характер и цель Конституции, ее стабильность как конституционная ценность, императив гармонии между положениями Конституции подразумевают определенные содержательные и процедурные ограничения на изменение Конституции. Содержательными ограничениями на изменение Конституции являются ограничения, закрепленные в Конституции в отношении принятия конституционных поправок определенного содержания. Процедурные ограничения на изменение Конституции связаны с особой закрепленной в Конституции процедурой ее изменения.

Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что любые поправки к Конституции меняют содержание положений Конституции и взаимосвязи между ее положениями, а также баланс ценностей, закрепленных в Конституции. Поэтому внесением поправок в одни положения Конституции может быть изменено содержание других ее положений, а также общее конституционное регулирование. Когда вносятся поправки в Конституцию, необходимо учитывать требование о том, что Конституция является целостным актом (часть 1 статьи 6 Конституции). Все положения Конституции взаимосвязаны таким образом, что содержание одних положений Конституции определяет содержание других ее положений. Положения Конституции представляют собой гармоничную систему. Никакое положение Конституции не может противоречить другим ее положениям. Характер Конституции как акта высшей юридической силы и идеи конституционализма подразумевают, что в Конституции не существует и не может существовать пробелов или внутренних противоречий (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 25 мая 2004 года, 13 декабря 2004 года, и 28 марта 2006 года).

Принимая во внимание этот факт, Конституционный Суд Литовской Республики указал, что никакие поправки к Конституции не могут противоречить никаким положениям Конституции или ценностям, закрепленным в ее положениях, в частности, регулирование, установленное в главах и статьях Конституции, не может противоречить регулированию, установленному в учредительных частях Конституции. Поправка к Конституции не может создавать новые конституционные нормы, которые приводили бы к тому, что одно из положений Конституции отрицало или противоречило бы другому положению Конституции таким образом, что невозможно было бы толковать такие положения как находящиеся в гармонии. Таким образом, из части 1 статьи 6 Конституции вытекает императив о том, что никакие поправки к Конституции не могут нарушать гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ею ценностей.

Содержательными ограничениями на изменение Конституции являются ограничения, закрепленные в Конституции в отношении принятия конституционных поправок определенного содержания. Содержательные ограничения на изменение Конституции проистекают из общего конституционного регулирования, и они призваны защитить общечеловеческие ценности, на которых основаны Конституция, как высший закон и общественный договор, и государство как общее благо всего общества, а также гармонию этих ценностей и положений Конституции.

Конституционный Суд Литовской Республики провозгласил четыре материальных предела, содержательных ограничения на изменение Конституции:

1) запрет на отказ от конституционных ценностей, составляющих основу государства Литвы;

2) запрет на отказ от геополитической ориентации государства Литвы, закрепленного в Конституции — запрет на присоединение к любым постсоветским восточным союзам и членство Литовской Республике в Европейском Союзе.

3) запрет на отказ от конституционного принципа уважения международного права (pacta sunt servanda).

4) запрет на отказ от положений Конституции, которые пользуются большей защитой.

Конституционный Суд Литовской Республики дал подробное разъяснение каждого материального предела и содержательного ограничения на изменение Конституции.

Во-первых, в качестве материального предела и содержательного ограничения на изменение Конституции, Конституционный Суд Литовской Республики признал конституционные ценности, лежащие в основе государства Литвы как общего блага всего общества, — независимость государства, демократия, республика и прирожденный характер прав и свобод человека.

Статья 1 Конституции закрепляет фундаментальные конституционные ценности — независимость государства, демократию и республику. Они неразрывно связаны между собой, составляют основу государства Литвы как общего блага всего общества, закреплены в Конституции, поэтому их нельзя отрицать ни при каких обстоятельствах (Решение Конституционного Суда Литовской Республики от 19 декабря 2012 года).

Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что принцип признания прирожденного характера прав и свобод человека также следует рассматривать как фундаментальную конституционную ценность, которая неразрывно связана с другими конституционными ценностями — независимостью, демократией и республикой, которые составляют основу государства Литвы как общего блага всего общества, закрепленного в Конституции. Прирожденный характер прав и свобод человека нельзя отрицать.

Конституционный Суд Литовской Республики указал, что вытекающий из Конституции императив о том, что никакие поправки к Конституции не могут нарушать гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ею ценностей предполагает, что Конституция не допускает каких-либо поправок, которые отрицали хотя бы одну из провозглашенных в Конституции конституционных ценностей, лежащих в основе государства Литвы как общего блага всего общества, — независимость государства, демократию, республику и прирожденный характер прав и свобод человека, за исключением случаев, когда статья 1 Конституции, согласно которой «Литовское государство является независимой демократической республикой», будет изменена в порядке, установленном частью 1 статьи 148 Конституции, или статья 1 Конституционного закона «О государстве Литва», являющегося составной частью Конституции, согласно которой «Положение о том, что «Литовское государство является независимой демократической республикой» есть конституционная норма Литовской Республики и основополагающий принцип государства», будет изменена в порядке, установленном его статьей 2: «Конституционная норма, сформулированная в статье 1 настоящего Закона, и основополагающий принцип государства могут быть изменены только путем всеобщего опроса (плебисцита) народа Литвы, если за это высказалось бы не менее трех четвертых всех граждан Литвы, обладающих активным избирательным правом».

Во-вторых, в качестве материального предела и содержательного ограничения на изменение Конституции, Конституционный Суд Литовской Республики признал геополитическую ориентацию Литовского государства. Основополагающие конституционные ценности, закрепленные в статье 1 Конституции — независимость государства, демократия, республика, тесно связаны с геополитической ориентацией государства Литвы, которая закреплена в Конституции и подразумевает европейскую и трансатлантическую интеграцию, проводимую Литовской Республикой. В Постановлении от 7 июля 2011 года Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что геополитическая ориентация Литвы означает членство Литовской Республики в ЕС и НАТО, а также необходимость выполнения соответствующих международных обязательств, связанных с указанным членством. Такая геополитическая ориентация государства Литвы основана на признанных и защищенных универсальных конституционных ценностях, которые являются общими для ценностей других европейских и североамериканских государств.

Геополитическая ориентация Литвы выражается в тексте Конституции в негативном и позитивном аспектах. Негативный аспект геополитической ориентации государства Литвы выражен в Конституционном акте «О неприсоединении Литовской Республики к постсоветским восточным союзам», тогда как позитивный аспект — в Конституционном акте «О членстве Литовской Республики в Европейском союзе». Эти конституционные акты являются составной частью Конституции.

Конституционный акт «О несогласии Литовской Республики с постсоветскими восточными союзами» устанавливает пределы, которые Литовская Республика не может преодолеть в процессах ее участия в международной интеграции и закрепляет запрет на присоединение к любым новым политическим, военным, экономическим или другим союзам или содружествам государств, сформированным на базе бывшего СССР. В преамбуле к этому конституционному акту сказано, что его приняли, ссылаясь на Акты о восстановлении Независимого государства Литвы от 16 февраля 1918 года и 11 марта 1990 года, а также волю всего народа, выраженную 9 февраля 1991 года. Таким образом, основой этого Конституционного акта является тот же основополагающий принцип государства, основанного на выражении суверенной воли народа, закрепленный в статье 1 Конституционного закона «О государстве Литва» — Государство Литва является независимой демократической республикой. В соответствии с Конституцией положения Конституционного акта «О неприсоединении Литовской Республики к постсоветским восточным союзам» должны обладать такой же защитой, как и положение «Государство Литва является независимой демократической республикой», которое предусмотрено в статье 1 Конституции и статье 1 Конституционного закона «О Литовском государстве».

Исходя из императива части 1 статьи 6 Конституции о том, что никакие поправки к Конституции не могут нарушать гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ею ценностей, в Конституцию не могут быть внесены изменения, которые отрицали бы положения Конституционного акта «О неприсоединении Литовской Республики к постсоветским восточным союзам», за исключением случаев, когда положения этого конституционного акта будут изменены в порядке, предусмотренном в статье 2 Конституционного закона «О Литовском государстве».

Членство Литовской Республики в Европейском Союзе было конституционно подтверждено Конституционным актом «О членстве Литовской Республики в Европейском Союзе». Конституционный Суд Литовской Республики признал, что членство Литовской Республики в Европейском Союзе является конституционным императивом, основанным на выражении суверенной воли народа, и конституционной ценностью. Конституционный акт «О членстве Литовской Республики в Европейском Союзе» устанавливает, в частности, конституционные основания членства Литовской Республики в Европейском Союзе. В случае, если такие конституционные основания не были бы закреплены в Конституции, Литовская Республика не смогла бы стать полноправным членом Европейского Союза. Конституционные основания членства Литовской Республики в Европейском Союзе были закреплены в Конституции с тем, чтобы исполнить волю народа, чтобы Литовская Республика могла стать членом Европейского Союза. Принимая во внимание этот факт, Конституционный Суд Литовской Республики признал, что эти основания и выражение суверенной воли народа в качестве источника этих оснований определяют требование о том, чтобы положения статей 1 и 2 Конституционного акта «О членстве Литовской Республике в Европейском Союзе» изменялись или отменялись только путем референдума.

Конституционный Суд Литовской Республики заключил, что геополитическая ориентация Литвы означает, в частности, членство Литовской Республики в ЕС, а также необходимость выполнения соответствующих международных обязательств, связанных с указанным членством. Любые поправки к Конституции не могут нарушать гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ими ценностей. В связи с этим, в соответствии с Конституцией, до тех пор, пока конституционные основания членства Литовской Республики в Европейском Союзе, которые закреплены в статьях 1 и 2 Конституционного акта «О членстве Литовской Республики в Европейском Союзе», не будут отменены референдумом, любые поправки к Конституции, которые отменяли бы обязательства Литовской Республики, вытекающие из ее членства в Европейском Союзе, не допускаются.

В-третьих, в качестве материального предела и содержательного ограничения на изменение Конституции Конституционный Суд Литовской Республики признал уважение международного права. Уважение международного права, которое также является конституционной ценностью, связано с геополитической ориентацией государства Литвы и закреплено в Конституции. В соответствии с частью 1 статьи 135 Конституции при осуществлении своей внешней политики Литовская Республика руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права. Конституционный принцип уважения к международному праву, принцип pacta sunt servanda, закрепленный в этом положении, означает настоятельную необходимость добросовестного выполнения обязательств, принятых Литовской Республикой в соответствии с международным правом, в том числе международными соглашениями.

Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что соблюдение международных обязательств, взятых на себя по собственной воле и уважение общепризнанных принципов международного права (в том числе принципа pacta sunt servanda), является правовой традицией и конституционным принципом восстановленного в независимости государства Литвы (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 14 марта 2006 года и 5 сентября 2012 года). Уважение к международному праву является неотъемлемой частью конституционного принципа правового государства, суть которого заключается в верховенстве права.

Поскольку любые поправки к Конституции не могут нарушать гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ею ценностей, Конституция не допускает каких-либо поправок к Конституции, которые бы лишали силы международные обязательства Литовской Республики (в частности, обязательства Литовской Республики, вытекающие из ее членства в НАТО), что обусловливается геополитической ориентацией Литовской Республики и в то же время — конституционным принципом pacta sunt servanda, при условии, что указанные международные обязательства не были отменены в соответствии с нормами международного права.

В-четвертых, в качестве материального предела и содержательного ограничения на изменение Конституции Конституционный Суд Литовской Республики признал специальные конституционные положения об изменении положений статьи 1 и других положений главы I «Литовское государство» Конституции, а также положений ее главы XIV «Изменение Конституции». В соответствии с частью 2 статьи 148 Конституции они могут быть изменены только путем референдума. Таким образом, ценности и принципы, закрепленные в этих положениях Конституции, имеют большую защиту по сравнению с теми, которые закреплены в других положениях Конституции, которые могут быть изменены Сеймом (часть 3 статьи 148 Конституции).

Поскольку любые поправки к Конституции не могут нарушать гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ею ценностей, Сейму запрещено принимать такие поправки к Конституции, которые лишали бы силы положения главы I «Литовское государство» и главы XIV «Изменение Конституции» Конституции Литовской Республики. Если бы Сейм принял такие поправки к Конституции, то это также нарушило бы принцип, закрепленный в части 2 статьи 5 Конституции о том, что полномочия власти ограничиваются Конституцией.

Также, с учетом императивности требования о гармонии между положениями Конституции, не допускается, чтобы в результате референдума были внесены какие-либо поправки в Конституцию, которые, без соответствующего изменения положений Главы I «Государство Литва» и главы XIV «Изменение Конституции» Конституции, устанавливали бы конституционное регулирование, противоречащее положениям глав I и XIV Конституции.

В Постановлении от 11 июля 2014 года № KT36-N10/2014 по делу № 16/2014–29/2014 о соответствии положений Закона Литовской Республики о референдуме Конституции Литовской Республики (Об организации и проведении референдума)⁴⁰ Конституционный Суд Литовской Республики распространил доктрину материальных пределов изменения Конституции на ее изменение посредством референдума.

Конституционный Суд Литовской Республики указал, что в рассматриваемом деле, связанном с проведением референдума по вопросу об изменении Конституции, следует учитывать требования, вытекающие из Конституции в отношении поправок к Конституции, и сформулированные им в Постановлении от 24 января 2014 года позиции относительно материальных пределов изменения Конституции. Содержательные ограничения, налагаемые на изменение Конституции, в равной степени применимы в случае изменения Конституции путем референдума.

Конституция связывает как государство и его органы, так и национальное сообщество — само гражданское общество. Поэтому требование о соблюдении Конституции и в том случае, когда народ, в частности, непосредственно (путем референдума), выполняет свою верховную суверенную власть, не может быть оценено как ущемление или ограничение суверенитета народа или присвоение его суверенной воли. Целью положений статьи 3 Конституции является защита конституционных ценностей, упомянутых в этой статье (суверенитет народа, независимость Литовского государства, его территориальная целостность и конституционный порядок). Поэтому положения статьи 3 Конституции не могут быть использованы с целью отказа от указанных конституционных ценностей. В частности, положения статьи 3 Конституции не могут толковаться как подразумевающие право народа игнорировать Конституцию, которая была принята самим народом, или как подразумевающие право любого гражданина или любой группы граждан, приравнивать себя к народу и действовать от имени народа, пытаясь нарушить вышеупомянутые конституционные ценности. В соответствии со статьей 28 Конституции при осуществлении своих прав и свобод граждане должны соблюдать Конституцию и законы и не должны ограничивать права и свободы других лиц.

Одним из важнейших обязательств демократического государства, основанного на праве и справедливости, является уважение и защита ценностей, на которых основывается принятая народом Конституция. В противном случае было бы невозможно рассматривать государство как общее благо всего общества (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 19 августа 2006 года).

Основополагающим требованием для демократического государства в условиях верховенства права является принцип верховенства Конституции, закрепленный в части 1 статьи 7 Конституции, согласно которой недействительным является любой закон или иной акт, противоречащий Конституции. Этот принцип также отражается в других статьях Конституции, в частности, в части 1 статьи 6, которая гласит, что Конституция является целостным и непосредственно применяемым актом (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 24 декабря 2002 года, 29 октябрь 2003 года, 5 марта 2004 года и 20 марта 2007 года). Принцип верховенства Конституции означает, что Конституция занимает исключительное положение — самое высокое место в иерархии правовых актов, ни один правовой акт не может противоречить Конституции, никто не может нарушать Конституцию, а конституционный порядок должен быть защищен (Постановления Конституционного Суда Литовской Республики от 24 декабря 2002 года, 29 октября 2003 года, 5 марта 2004 года и 20 марта 2007 года, 29 марта 2012 года и его Решение от 20 ноября 2009 года). Все положения Конституции должны толковаться с учетом принципа верховенства Конституции (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 5 марта 2004 года). Конституция является актом высшей юридической силы, высшим законом, мерилом законности и легитимности всех других правовых актов, дискреция всех органов ограничена высшим законом — Конституцией, а все правовые акты, а также решения всех государственных и муниципальных учреждений и должностных лиц должны соответствовать и не противоречить Конституции (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 13 декабря 2004 года).

Нормы Конституции одинаково обязательны для всех субъектов права, включая инициативную группу граждан по проведению референдума (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 1 декабря 1994 года). Сейм, а также другие участники процесса законотворчества, при разработке и принятии правовых актов должны привести их в соответствие с Конституцией. Это одна из основных мер, обеспечивающих конституционный порядок и один из основополагающих принципов правового государства. Это правило должно соблюдаться также группой граждан, выражающих инициативу о проведении референдума. Проект закона или проекты положений закона, предлагаемые для проведения референдума, должны быть приведены в соответствие с Конституцией (Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 22 июля 1994 года).

Конституция связывает национальное сообщество — гражданскую нацию. Все субъекты права, в том числе законодательный орган, учреждения, организующие выборы и референдумы, инициативные группы по проведению референдумов, а также любые другие группы граждан должны соблюдать и не нарушать Конституцию. Принцип верховенства Конституции также порождает императив, согласно которому не допускается принятие на референдуме решений, которые не соответствовали бы требованиям Конституции.

Требование о соблюдении Конституции не может рассматриваться как дополнительное условие для созыва референдума, не предусмотренное Конституцией. Данное требование вытекает из самой Конституции, в частности, принципа верховенства Конституции, закрепленного в части 1 статьи 7 Конституции, и конституционного принципа правового государства.

Положения о принадлежности суверенитета народу (статья 2 Конституции), об осуществлении народом высшей суверенной воли непосредственно (статья 4 Конституции), а также о том, что важнейшие вопросы жизни государства и народа решаются путем референдума (статья 9 Конституции), не могут толковаться только буквально: эти положения не означают, что на референдуме народ может установить в Конституции любое правовое регулирование, которое он только захочет, в том числе правовое регулирование, не отвечающее требованиям, вытекающим из Конституции.

Конституционный Суд Литовской Республики особо подчеркнул, что прирожденный характер прав и свобод человека, демократия и независимость государства являются такими конституционными ценностями, которые составляют основу Конституции как общественного договора, а также основу для общей жизни народа, которая основывается на Конституции, и самого Литовского государства. Никто не может отрицать положения Конституции, закрепляющие эти фундаментальные конституционные ценности, поскольку иное означала бы отказ от самой сути Конституции. Поэтому даже в тех случаях, когда речь идет об ограничениях на изменение Конституции, которые вытекают из самой Конституции, не допускается принятие каких-либо поправок к Конституции, которые разрушали бы прирожденный характер прав и свобод человека, демократию, независимость государства. Если бы Конституция была истолкована по-другому, это можно было бы расценить как создание предпосылки для прекращения восстановления «независимого Литовского государства, основанного на демократических принципах», как провозглашено Актом о независимости Литвы от 16 февраля 1918 года.

Принцип верховенства Конституции, в частности, порождает императив, согласно которому не разрешается выносить на референдум какие-либо решения, которые не соответствовали бы требованиям, вытекающим из Конституции. Таким образом, на основе Конституции не разрешается выносить на референдум проект поправки к Конституции, который будет игнорировать содержательные ограничения, установленные в отношении изменения Конституции. В противном случае будут созданы предпосылки для отказа от принципа верховенства Конституции и игнорирования императива, вытекающего из части 1 статьи 6 Конституции о том, что никакие поправки к Конституции не могут нарушать гармонию положений Конституции и гармонию ценностей, закрепленных в этих положениях.

В соответствии с Конституцией в Законе о референдуме должно быть установлено требование, вытекающее из конституционных принципов правового государства и верховенства Конституции о том, что инициативная группа граждан по проведению референдума должна привести вопрос, выносимый на референдум, в соответствие с Конституцией. Это требование, в частности, порождает обязанность инициативной группы граждан по проведению референдума представлять на референдум только такие проекты поправок к Конституции, которые соблюдают содержательные ограничения на внесение изменений в Конституцию.

Конституция является высшим законом. Высшая суверенная власть народа может быть реализована непосредственно (путем референдума) только при соблюдении Конституции. Все субъекты права, в том числе законодательный орган, учреждения, организующие выборы (референдумы), инициативные группы по проведению референдума, а также другие группы граждан, связаны Конституцией и должны соблюдать и не нарушать Конституцию.

Конституционный Суд Литовской Республики указал, что необходимо установить такое законодательное регулирование отношений, связанных с организацией референдума, при котором будут созданы предпосылки для обеспечения того, чтобы все участники этих отношений соблюдали и не нарушали Конституцию, и чтобы фактическая воля народа выражалась при проведении референдума. Принцип ответственного управления, закрепленный в Конституции, подразумевает, что все государственные учреждения и должностные лица обязаны следовать Конституции и закону при выполнении своих функций и должным образом осуществлять полномочия, предоставленные им Конституцией и законом, действуя в интересах народа и государства Литвы (Заключения Конституционного Суда Литовской Республики от 26 октября 2012 года и 10 ноября 2012 года и его Постановление от 27 мая 2014 года).

Конституционный Суд Литовской Республики отметил, что в соответствии с Конституцией законодательный орган должен, в частности, установить требования к содержанию и форме вопроса, представленного на референдум, в частности: требование, вытекающее из принципа верховенства Конституции, о том, что решение, предлагаемое на референдум, должно соответствовать положениям Конституции; требование, вытекающее из конституционных принципов правового государства и верховенства Конституции, о том, что инициативная группа граждан по проведению референдума должна привести решение, предложенное на референдум, в соответствие с Конституцией.

§ 3. Конституционный контроль за изменением Конституции

1. Полномочия по проверке изменения Конституции

Конституция Литовской Республики прямо не предусматривает каких-либо полномочий Конституционного Суда Литовской Республики по проверке изменения Конституции Литовской Республики. В Постановлении от 24 января 2014 года по делу № 22/2013 о соответствии Закона Литовской Республики о внесении изменений в статью 125 Конституции и статьи 170 Статута Сейма Литовской Республики (в редакции от 15 марта 2012 года) Конституции Литовской Республики (О Законе о внесении изменений в статью 125 Конституции)⁴¹ Конституционный Суд Литовской Республики не только разработал и провозгласил доктрину пределов изменения Конституции Литовской Республики, но и самим фактом принятия к рассмотрению и разрешением данного дела, установил собственное полномочие по последующему формальному и материальному конституционному контролю закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию.

7 ноября 2013 года заявитель — Сейм Литовской Республики — обратился в Конституционный Суд Литовской Республики с ходатайством, изложенным в Постановлении от № XII-583 «Об обращении в Конституционный Суд Литовской Республики с ходатайством о рассмотрении вопроса о соответствии Закона Литовской Республики о внесении изменений в статью 125 Конституции, с точки зрения процедуры его принятия, Конституции Литовской Республики». В обращении содержалась просьба проверить Закон о внесении изменений в статью 125 Конституции, который был принят Сеймом по 25 апреля 2006 года, с точки зрения порядка его принятия, части 1 статьи 69 Конституции Литовской Республики, согласно которой «законы в Сейме принимаются с соблюдением процедуры, установленной законом», части 1 статьи 147 Конституции Литовской Республики, согласно которой «внести в Сейм предложение относительно изменения или дополнения Конституции Литовской Республики имеет право группа членов Сейма в составе не менее 1/4 от общего числа членов Сейма или не менее 300 тысяч избирателей», а также конституционному принципу правового государства.

В ходатайстве заявителя отмечалось, что 20 сентября 2005 года группа членов Сейма, действующая в качестве субъекта предложения относительно изменения или дополнения Конституции Литовской Республики (часть 1 статьи 147 Конституции), представила в Сейм проект закона, вносящего изменения в статью 125 Конституция. Законопроектом № XP-799 предлагалось изменить часть 2 статьи 125 Конституции и изложить ее в следующей редакции: «Правом на эмиссию денег обладает Банк Литвы».

16 декабря 2005 года Комитет Сейма по правовым вопросам, после рассмотрения, представил проект закона о внесении изменений в статью 125 Конституции (№ XP-799(2)) для регистрации. Его содержание отличалось от поправки к Конституции, которая была инициирована группой членов Сейма. В законопроекте предлагалось:

«1. Часть 2 статьи 125 Конституции признать утратившей силу.

Часть 3 статьи 125 Конституции рассматривать как часть 2 указанной статьи, а слова «а также правовой статус Председателя Правления Банка Литвы и основания для его освобождения от должности» после слова «полномочия» включить в эту же часть, таким образом, часть 2 изложить в следующей редакции: «Порядок организации и деятельности Банка Литвы, его полномочия, а также правовой статус Председателя Правления Банка Литвы и основания для его освобождения от должности устанавливаются законом».».

25 апреля 2006 года был принят Закон о внесении изменений в статью 125 Конституции.

Заявитель утверждал, что законопроект о внесении изменений в статью 125 Конституции (№ XP-799(2)), который Комитет Сейма по правовым вопросам представил на регистрацию, по существу отличался от поправки в Конституцию, которая была инициирована членами Сейма. В результате того, что в ходе рассмотрения Закона о внесении изменений в статью 125 Конституции была внесена поправка в проект закона о внесении изменений в Конституцию, представленный группой членов Сейма, произошло нарушение части 1 статьи 69, части 1 статьи 147 Конституции и конституционного принципа правового государства.

Законопроект о внесении изменений в статью 125 Конституции, инициированный группой членов Сейма, был предназначен для внесения поправки, касавшейся права эмиссии денег, однако после его рассмотрения в Комитете Сейма по правовым вопросам положение о праве Банка Литвы на эмиссию денег было исключено, в то же время проектом дополнялась другая часть статьи 125 Конституции. Изменение законопроекта было существенным, поэтому было затронуто содержание части 1 статьи 147 Конституции и нарушен порядок внесения изменений в Конституцию.

Заявитель аргументировал, что в части 1 статьи 147 Конституции перечисляются конкретные субъекты, пользующиеся правом инициативы внесения изменений в Конституцию, а это означает, что в ходе рассмотрения в Сейме законопроекта о внесении изменений в Конституцию в него не должны вноситься поправки, не говоря уже о существенном изменении его содержания. Цель инициативы состоит в принятии конституционной поправки именно соответствующего содержания, поэтому инициатива не может завершиться на этапе ее представления. Полномочие ведущего комитета по совершенствованию законопроекта, которое закреплено в статье 150 Статута Сейма, следует понимать узко в отношении законопроекта о внесении изменений в Конституцию. Комитет имеет право улучшить законопроект о внесении изменений в Конституцию, но не может его изменить. Цель данного полномочия комитета Сейма заключается в том, чтобы проект закона о внесении изменений в Конституцию соответствовал юридической технике и не содержал никаких противоречий или неточностей. При этом комитет не может изменить существо содержания законопроекта о внесении изменений в Конституцию, представленного субъектами, указанными в части 1 статьи 147 Конституции.

В Постановлении от 24 января 2014 года по делу о Законе о внесении изменений в статью 125 Конституции Конституционный Суд Литовской Республики прежде всего обратился к выяснению обстоятельств принятия закона, подчеркнув, что поскольку в данном деле заявитель просит проверить Закон о внесении изменений в статью 125 Конституции, с точки зрения процедуры его принятия, на соответствие части 1 статьи 69, части 1 статьи 147 Конституции и конституционному принципу правового государства, обстоятельства принятия Закона о внесении изменений в статью 125 Конституции имеют важное значение для рассмотрения дела.

До вступления в силу оспариваемого закона 26 мая 2006 года статья 125 Конституции предусматривала:

«Центральным банком в Литовской Республике является Банк Литвы, который на праве собственности принадлежит Литовскому государству.

Правом на эмиссию денег обладает только Банк Литвы.

Порядок организации и деятельности Банка Литвы, а также его полномочия устанавливаются законом».

Таким образом, законопроектом № XP-799 предлагалось исключить слово «только» из части 2 статьи 125 Конституции, то есть отменить исключительный характер права Банка Литвы на эмиссию денег, но с сохранением самого конституционного полномочия Банка Литвы на эмиссию денег. Законопроект более не вносил никаких изменений в статью 125 Конституции.

В пояснительной записке к законопроекту № XP-799 было четко указано, что он был подготовлен с целью создания правовой основы для принятия евро — валюты Европейского Союза. Для достижения этой цели предлагалось исключить слово «только» из части 2 статьи 125 Конституции. Это, как полагали авторы проекта, не должно было затронуть как исключительного влияния Европейского центрального банка на выпуск валюты в обращение, так и права Банка Литвы на осуществление выдачи валюты.

5 декабря 2005 года Спикер Сейма зарегистрировал предложение относительно изменения статьи 1 законопроекта о внесении изменения в статью 125 Конституции (№ XP-799). 16 декабря 2005 года Комитет Сейма по правовым вопросам в качестве ведущего комитета рассмотрел проект закона и после оценки всех полученных замечаний и предложений принял Заключение «О внесении изменений в законопроект по статье 125 Конституции (№ XP-799)». В этом заключении было сформулировано решение комитета согласиться на проект закона № XP-799(2), который был улучшен в комитете. Отмечалось, что согласно положениям Статута Сейма, когда законопроекты рассматриваются в ведущем комитете, последний имеет право на совершенствование этих законопроектов. Предложение было связано с целями законопроекта XP-799, объяснялось необходимостью приведения национальных правовых актов в соответствие с Договором об учреждении Европейского Сообщества и обеспечения участия Литовской Республики в Экономическом и валютном союзе.

Проведя сравнение между законопроектом № XP-799(2) и законопроектом № XP-799, Конституционный Суд Литовской Республики заключил:

1) проектом закона № XP-799(2) было предложено признать часть 2 статьи 125 Конституции недействительной, в то время как в законопроекте № XP-799 не было такого предложения — последним предлагалось исключить слово «только». Проект закона № XP-799(2) предложил, чтобы Конституция не устанавливала какого-либо права Банка Литвы на эмиссию денег, то есть не содержала полномочия Банка Литвы на осуществление эмиссии денег, которое было единственным полномочием Банка Литвы, прямо закрепленным в Конституции. В законопроекте № XP-799 было предложено отменить исключительный характер права Банка Литвы на осуществление эмиссии денег, сохранив, в общем, конституционное полномочие Банка Литвы на осуществление эмиссии денег, поскольку группа членов Сейма, которая инициировала проект закона № XP-799, полагала, что полномочия Банка Литвы на осуществление эмиссии денег имеют значение, и эти полномочия должны быть сохранены на конституционном уровне даже в случае введения евро в Литовской Республике;

2) проект закона № XP-799(2) предложил дополнить часть 3 (которая становилась частью 2) статьи 125 Конституции, хотя в законопроекте № XP-799 не содержалось никакого предложения о ее изменении. Законопроектом № XP-799(2) предлагалось дополнить упомянутую часть положениями о том, что как правовой статус, так и основания для освобождения от должности Председателя Правления Банка Литвы должны устанавливаются законом. Заключением Комитета Сейма по правовым вопросам от 16 декабря 2005 года была предпринята попытка укрепить независимость Председателя Правления Банка Литвы ограничив право Сейма на увольнение Председателя Правления Банка Литвы по основаниям, отличным от тех, которые установлены правом Европейского Союза.

Таким образом, хотя оба законопроекта стремились к одной и той же цели — создать юридические предпосылки для принятия валюты Экономического и валютного союза Европейского Союза — евро, предмет конституционного регулирования, предложенный законопроектом № XP-799 был изменен законопроектом № XP-799(2), в котором содержалось предложение об изменении другого положения Конституции, а также были предложены существенно разные средства для достижения указанной цели по сравнению с законопроектом № XP-799: отказаться от закрепления конституционных полномочий Банка