Тенденции развития юридической науки на современном этапе

Материалы конференции

VI Всероссийская
научно-практическая конференция
с международным участием
(12–13 мая 2023 г.)

Ответственный редактор
Е. С. Трезубов

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340

ББК 67.0

Т33

Редакционная коллегия:

Гаврилов С. О., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, директор юридического института КемГУ, заведующий кафедрой государственного и административного права юридического института КемГУ, председатель оргкомитета конференции, руководитель редакционной коллегии;

Гаврилова А. В., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории и истории государства и права юридического института КемГУ;

Ким Ю. В., доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права юридического института КемГУ;

Лисина Н. Л., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса юридического института КемГУ;

Черненко Т. Г., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой уголовного права и криминологии юридического института КемГУ;

Трезубов Е. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса юридического института КемГУ, заместитель директора юридического института КемГУ по научной работе.

В сборник по итогам традиционной VI Всероссийской научно-практической конференции с международным участием вошли материалы ученых, практикующих юристов, аспирантов по актуальным вопросам российского, зарубежного и международного права.

Для студентов и аспирантов юридических вузов, институтов и факультетов, научных и практических работников, всех интересующихся современными проблемами развития права, актуальными вопросами теории и истории права.

УДК 340

ББК 67.0

© Кемеровский государственный университет (КемГУ), 2023

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Историко-правовой аспект развития института присяжных в уголовном судопроизводстве в зарубежных странах

Бирюкова О. В.

Аннотация. Статья посвящена исследованию института присяжных заседателей в зарубежных странах. Были рассмотрены и проанализированы основные предпосылки формирования, процессы становления и развития системы народного представительства в уголовном судопроизводстве Великобритании, США и Франции. Также были выявлены общие черты и особенности каждой из них. В частности, общими признаками для всех вышеуказанных стран явилось зарождения с самого начала своего существования двух составов жюри — большого и малого. Кроме этого, довольно схожими имеют место быть требования, предъявляемые к кандидатам, а также процедура избрания в коллегию народных судей. В качестве особенностей каждой системы народного представительства указывается, например, что в США практически все уголовные преступления рассматриваются с привлечением присяжных заседателей. Также отмечаются такие проблемы формирования коллегии народных судей в американском судопроизводстве, как расовый фактор. Особенностью французской модели института присяжных заседателей является тот факт, что она, по сути, не является самостоятельным и независимым органом, а объединена с профессиональными судьями в одну коллегию. В заключение статьи делаются выводы о необходимости сохранения института присяжных как важного актора демократии.

Ключевые слова: присяжные заседатели, уголовное судопроизводство, вердикт, США, Великобритания, Франция, коллегия народных судей.

Historical and legal aspects of the institute of juries in criminal court proceedings in foreign countries

Biryukova O. V.

Abstract. The article is devoted to the study of the institute of jurors in foreign countries. The main prerequisites for the formation, the processes of formation and development of the system of people’s representation in the criminal proceedings of Great Britain, the USA and France were considered and analyzed. The common features and peculiarities of each of them were also identified. In particular, the common features for all the above–mentioned countries were the emergence from the very beginning of its existence of two jury compositions — large and small. In addition, the requirements for candidates, as well as the procedure for election to the collegium of people’s judges, are quite similar. As a feature of each system of popular representation, it is indicated, for example, that in the United States almost all criminal offenses are considered with the involvement of jurors. There are also such problems of the formation of the collegium of people’s judges in American judicial proceedings as the racial factor. The peculiarity of the French model of the institute of jurors is the fact that, in fact, it is not an independent and independent body, but is united with professional judges in one panel. In conclusion, conclusions are drawn about the need to preserve the institution of juries as an important actor of democracy.

Keywords: jurors, criminal proceedings, verdict, USA, UK, France, panel of people’s judges.

Наличие и активное применение института присяжных заседателей в стране позволяет говорить о существовании в данном государстве демократических принципов и реальную реализацию прав и основных свобод граждан. Однако если посмотреть на данный институт с исторической точки зрения, то становится понятным, что так было не всегда.

Родоначальником данной формы народного представительства в уголовном судопроизводстве принято считать Великобританию. Именно здесь, после норманнского завоевания британских островов, стал применяться метод использования местного населения при выявлении виновности лиц, совершивших преступление. Однако некоторые исследователи считают, что институт присяжных заседателей существовал в Англии еще в самом начале ее истории, т.е. с VI по XI в.¹ И, хотя функции народных представителей в судопроизводстве в тот период еще не были четко определены, тем не менее, они присутствовали в судебном процессе.

Юридическое оформление институт присяжных получил в XII в., благодаря учреждению Кларендонской ассизы 1166 г. и Нортхэмптонской ассизы 1176 г. при короле Генрихе II (1154–1189 гг.). Но он имел мало общего с тем судом народного представительства, который существует в современной системе англо-саксонского права. По мнению Кондратчика А. Л., присяжные заседатели в уголовном судопроизводстве Англии «использовались в качестве инструмента для расширения и централизации королевской власти, а не для защиты прав индивида»².

В частности, согласно вышеуказанным документам, двенадцать рыцарей от каждого графства являлись одновременно и свидетелями, и следователями, и судьями по данному делу. Кроме этого, существовал строгий принцип единогласного принятия решения (вердикта) всеми членами жюри.

Изначально народные представители рассматривали вопросы, связанные с захватом чужой земли. Местным жителям, избираемым рыцарями, нужно было решить вопрос о том, кто имеет больше прав на оспариваемую землю. Причем разрешали они эти вопросы под присягой, которую приносили судье.

Постепенно применение присяжных заседателей распространилось и на уголовное судопроизводство, вытеснив собой старые способы доказывания вины или невиновности подсудимого путем ордалий или поединков³. По мнению ряда исследователей, в XV в. жюри присяжных приобретает свойственные ему функции. В частности, Т. В. Апарова считает, что, появившийся в начале XV в. институт свидетельских показаний, привел к тому, что народные представители теперь не должны были до вынесения вердикта судить о доказательствах по делу⁴. А М. А. Чельцов-Бебутов полагает, что «утверждением в конце XV в. правила об обязанности частного обвинителя представлять присяжным проект обвинительного акта в письменном виде, завершается преобразование процесса института присяжных»⁵.

В течение последующих столетий, компетенции присяжных заседателей все более расширялись. В XVII и XVIII вв. он получили репутацию защитников гражданских свобод. Это было связано с тем, что по общему праву в делах о письменной клевете, “содержащей призыв к мятежу”, от присяжных требовался ответ только на один вопрос: “опубликовано ли клеветническое произведение подсудимым?” Положительного ответа на этот вопрос было достаточно для обвинительного приговора. Коронные судьи решали сами, содержит ли произведение “мятежную” клевету. По целому ряду дел присяжные, представлявшие либерально настроенные круги, упорно выносили оправдательные вердикты⁶. Это, как раз способствовало усилению роли народных представителей в уголовном судопроизводстве.

Однако постепенно, начиная с конца XIX в., пошел процесс снижения роли народного участия в уголовном судопроизводстве Великобритании. Причиной этому стало регулярное принятие различного рода нормативно-правовых актов, направленных на ограничение компетенции суда присяжных. В частности, Законами 1879 г., 1925 г., 1933 г. и 1952 г. значительно сократилось количество уголовных дел, рассматриваемых с использование народного элемента.

Однако говорить, что институт присяжных заседателей находится в упадке и постепенно отмирает, тоже не стоит. И хотя по Закону 1971 г. народные представители попали в большую зависимость от судов. Тем не менее, в современном уголовном судопроизводстве Великобритании данный институт занимает прочное место.

С момента законодательного оформления народного участия в суде в Кларендонской ассизе и до середины ХХ в. в уголовном судопроизводстве Великобритании существовало два состава присяжных — большое жюри (grand jury), состоящее из 24 человек и малое жюри (petty jury) из 12 человек.

Большое жюри, можно сказать, не являлось судебным органом в полном смысле этого слова. В самом начале своего существования, оно было создано как средство проверки достаточности оснований для передачи дела в суд. В состав большого жюри входили народные представители от каждой сотни графства. Постепенно данный орган утратил свои первоначальные функции, выполняя простые формальности. В этой связи, изначально Законом 1933 г. об отправлении правосудия, а потом и Законом 1948 г. об уголовном правосудии большое жюри было упразднено.

Малое жюри, состоящее из 12 народных представителей, являлось аналогичным современному суду присяжных. Оно состояло из людей хорошо знакомых с данной местностью и ее обычаями, и его члены были в действительности скорее свидетелями, чем судьями по вопросам факта. Их функции постепенно менялись по мере того, как росла практика опроса независимых свидетелей, и к XV в. судебное жюри начинает выполнять свою современную функцию судей по вопросам факта.

Говоря о требованиях, предъявляемых к присяжным заседателям, стоит отметить, что в настоящее время они достаточно демократичны, в сравнении с предшествующими эпохами. Членом жюри может быть любой гражданин страны в возрасте 18–70 лет. Главными требованиями к кандидату являются: ценз оседлости (проживание в соединенном королевстве не менее 5 лет при исполнении ему 13 лет); профессиональный ценз (присяжными заседателями не могут быть лица, связанные с правоохранительными органами), а также исключается участие граждан, страдающих душевными заболеваниями. Имущественный ценз для привлечения народных представителей к участию в качестве присяжных был отменен Законом 1971 г. о судах⁷.

Однако сам процесс участия в судебном заседании для присяжных заседателей не является столь демократичным, как процедура избрания. Следует отметить, что исполнение функции присяжного является обязанностью, причем принудительной. Отказ от явки члена жюри в суд без уважительной причины наказывается значительным штрафом.

Некоторые категории населения законами 1972–1974 гг. и 1994 г. были исключены из списков присяжных. В частности, привилегию освобождения от исполнения обязанности участия в суде в качестве народного представителя получили: судьи, в том числе и бывшие, регистраторы судов, секретари судов и прочие судебные чиновники, адвокаты и их секретари, коронеры, полицейские и гражданские служащие полиции, священники и монахи, практикующие медицинские работники, военные, члены обеих палат парламента, а также лица, осужденные на срок свыше 3 месяцев лишения свободы.

Хотя уголовное судопроизводство с участием присяжных заседателей в США основано на английской системе общего права, тем не менее, имеет свои принципиальные особенности. В частности, в период революционной борьбы североамериканских колоний с метрополией, создатели «Декларации независимости» одной из причин своего противостояния с Англией называли «лишение нас во многих случаях права на суд присяжных»⁸. В Билле о правах 1791 г. было закреплено, что «при всяком уголовном преследовании обвиняемый имеет право на скорый публичный суд беспристрастных присяжных»⁹. Таким образом, можно отметить, что народное представительство в уголовном судопроизводстве этой страны становится неотъемлемой частью судебной системы с самого начала своего существования.

В начале 2000-х гг. ежегодное число судебных процессов с участием присяжных заседателей достигло более 90% от общего количества рассматриваемых дел в судах. Из них 66% процессов — по уголовным делам¹⁰. Однако в последние десятилетия наблюдается тенденция сокращения роли участия народных судей в судопроизводстве. Это связано с увеличением числа сделок подсудимых со следствием о признании вины. Согласно американскому законодательству, подсудимый, признавший свою вину, может получить гораздо более меньший срок наказания, нежели его дело будет рассмотрено с привлечением народного представительства.

Еще одной особенностью американского суда присяжных является численность жюри, участвующего в деле. Первоначально законом было установлено, что состав народных представителей должен быть классическим, т.е. 24 человека — большое жюри и 12 — малое жюри. Однако впоследствии в американское законодательство были внесены поправки, согласно которым, в некоторых случаях численность коллегии присяжных не должна быть менее 12 человек в большом жюри и менее 6 человек — в малом¹¹. Этот принцип сохраняется и поныне. Самым распространенным явлением на современном этапе является практика привлечения в жюри от 6 до 9 человек. Это обусловлено значительностью состава преступления. Если рассматривается дело, по которому может быть предусмотрено наказание в виде смертной казни, то состав малого жюри будет составлять 12 человек. Там, где будут применяться менее суровые меры ответственности, в коллегию присяжных будет входить 6 человек¹².

Малое жюри созывается однократно для рассмотрения только одного дела, в то время как коллегия большого жюри может работать более 18 месяцев. К. Ф. Гуценко отмечает: «В судах с большим объемом работы большое жюри по существу является постоянным органом предания суду по наиболее важным делам, состав которого периодически обновляется (обычно раз в полгода)»¹³.

Кроме этого, в большинстве штатов, а именно в 45 штатах США, обязательным условием для присяжных заседателей является единогласное вынесение вердикта о виновности или невиновности подсудимого. Для остальных штатов характерно принятие решения по делу большинством голосов.

Что касается требований, предъявляемых к кандидатам в присяжные заседатели, то первоначально в США в этой роли могли выступать только белые мужчины-землевладельцы. Однако постепенно, с течением времени некоторые ограничения были отменены. В частности, женщины получили право участвовать в уголовном процессе в качестве присяжного в 1975 году¹⁴.

На современном этапе списки кандидатов в жюри присяжных формируются по спискам избирателей и к ним предъявляются следующие требования: наличие гражданства страны, проживание на территории юридического округа не менее 1 года, владение национальным языком и возрастной ценз — возраст кандидата должен быть не ниже 18 лет. Кроме этого, немаловажным аспектом при отборе кандидатов является наличие начального образования, отсутствие судимости и психических заболеваний.

Однако стоит отметить, что в американской судебной системе по-прежнему сильно влияние расового фактора на формирование жюри присяжных. В частности, перед началом рассмотрения дела по существу и в период формирования скамьи присяжных, каждая из сторон имеет право отвода некоторого количества кандидатов в члены коллегии. Американские прокуроры часто пользуются этой привилегией для удаления из списка жюри представителей афроамериканской расы. Это еще более усугубляет межрасовые конфликты и является одной из проблем в американской судебной системе.

Институт присяжных заседателей во Франции появился в результате революционных событий конца XVIII в. Великая Французская буржуазная революция внесла кардинальные изменения во все сферы жизни общества, в том числе и во французское уголовное судопроизводство.

Юридической основой формирования суда присяжных следует считать Закон от 16–24 августа 1790 г., согласно которому была учреждена особая юрисдикция — уголовный суд в департаментах, в состав которого входили профессиональные судьи и граждане по жребию. Всего должно было участвовать в процессе 12 народных представителей. Впоследствии, данная система была преобразована в институт присяжных¹⁵. Революционеры считали участие народного элемента в судопроизводстве истинным проявлением прав и свобод, за которые они боролись.

Дальнейший процесс становления суда присяжных связан с периодом наполеоновских завоеваний. Появившийся в 1808 г. Уголовный кодекс, четко обозначил компетенции народных представителей в судебном процессе. Отныне коллегия присяжных занималась исключительно рассмотрением вопросов факта, а профессиональные судьи — вопросами права.

Однако суд присяжных (ассизов) во Франции не получил значительного развития как самостоятельный орган. Уже Законом от 5 марта 1932 г. народные представители были объединены с магистратами для вынесения приговоров. Теперь они были обязаны обсуждать с профессиональными судьями определение виновному меры наказания¹⁶. Таким образом, можно констатировать, что с принятием данного закона начался постепенный переход к смешанной модели народного участия в уголовном судопроизводстве — собственно жюри присяжных и суда шеффенов.

Окончательное утверждение смешанной модели суда присяжных пришлось на период фашистской оккупации. Народные судьи были объединены с профессиональными судьями. Теперь приговор выносился 6 присяжными и 3 судьями¹⁷.

В послевоенный период, принятый Уголовно-процессуальный кодекс Франции 1958 г. оставил без изменений утвердившуюся в стране систему судопроизводства. В таком виде она существует и в настоящее время.

Дальнейшее наступление на компетенции суда присяжных во французской республике связано с принятием в 2000 г. Закона об усилении защиты презумпции невиновности (Loi Guigou)¹⁸. Он вносил изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Франции 1958 г. Согласно данному закону, было введено обжалование приговоров судов присяжных. Отныне вердикт, вынесенный коллегией народных судей, подлежит обязательной апелляции. По мнению инициаторов этого закона, это было сделано с целью лучшей защиты прав лиц, находящихся под следствием.

Рассмотрение дел с участием народного жюри проходит в сессионном порядке. На сегодняшний день присяжные заседатели привлекаются в процесс по мере необходимости. Это позволяет говорить о снижении народного участия во французском уголовном судопроизводстве.

Что касается формирования жюри присяжных, то в настоящий период оно проходит довольно тщательный отбор. Сначала составляется список кандидатов в народные представители на весь текущий год на основе избирательных списков. Затем, примерно за месяц до начала сессии с участием коллегии народных судей, председатель суда, председатель трибунала или назначенное ими лицо, выбирают в открытом заседании из списка кандидатов 35 присяжных на календарный год и 10 человек дополнительно из специального списка¹⁹.

При открытии сессии, после уточнения представленного списка, в составе народного жюри остаются только 23 человека. Окончательный штат присяжных формируется после допустимых обвиняемыми и их адвокатами отводами неугодных народных представителей. В итоге в состав коллегии присяжных должно входить 6 членов в судах первой инстанции и 9 — во второй инстанции (ст. 296 УПК)²⁰.

Народным представителем в уголовном судопроизводстве Франции может быть гражданин этой страны в возрасте от 23 лет и владеющий французским языком. Состав жюри по гендерной принадлежности — смешанный, т.к. женщины были допущены к участию в уголовном процессе в качестве народного судьи в 1945 г.

Таким образом, подводя итог, стоит отметить, что институт присяжных заседателей, пройдя достаточно длительный период своего становления и развития, в настоящее время переживает некоторый спад. Тем не менее, его сохранение и использование дает возможность гражданам страны на максимальную защиту своих прав от произвола в уголовном судопроизводстве, а также способствует правовому воспитанию населения.

Литература

1. Андреева И. А. Суд присяжных (ассизов) во Франции: история и современность // Закон полицейское регулирование. 2021. № 11. С. 63–69.

2. Апарова Т. В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. — М.: Институт международного права и экономики. Издательство «Триада, Лтд», 1996. — 157 с.

3. Белозерова И. И., Санеев С. О. Историко-правовой анализ института суда присяжных в англосаксонской правовой семье и России // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 3. С. 185–187.

4. Грэм, Фред. Американские суды присяжных // Анатомия суда присяжных. — Государственный департамент США. 2009. Том 14. № 7. С. 6. URL: http://www.america.gov/publications/ejournalusa.html (дата обращения: 03.05.2023 г.).

5. Гуценко К. Ф. Судебная система США и ее классовая сущность. — М.: Госюриздат, 1961. — 152 с.

6. Камнев А. С. Формы и основания пересмотра приговоров, поставленных с участием присяжных заседателей, во Франции // Вестник Томского государственного университета. 2015. № 396. С. 122–128.

7. Кондратчик А. Л. Английский суд присяжных: исторические корни и эволюция // Советское государство и право. 1991. № 6. С. 133–138.

8. Миронова Г. И. Предание суду в Англии, Франции и США // Актуальные проблемы политики и права. — Пенза, 2001. Вып. 2. С. 119–120.

9. Полякова Н. А. Требования, предъявляемые к присяжным заседателям в англо-саксонской модели судопроизводства // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. № 12. С. 100–106.

10. Танечник Ю. С. Сравнительный анализ правового института присяжных заседателей // Крымский вестник. 2019. № 2(23). С. 36–39.

11. Танцерева Ю. В. Сравнительно-правовой анализ процессуальных особенностей деятельности суда присяжных по УПК Франции и УПК РФ // Вестник ТГПУ. 2006. Выпуск 11 (62). Серия: Гуманитарные науки (Юриспруденция). С. 95–97.

12. Чельцов-Бебутов М. А. Курс советского уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. СПб., 1995. — 846 с.

13. Ширев Д. А. К вопросу об институте суда присяжных в США // Вопросы экономики и права. 2015. № 5. С. 35–38.

14. Юношев С. В., Жирова М. Ю., Мычак Т. В. Становление суда присяжных в английской правовой системе// Вектор науки ТГУ. Серия: Юридические науки. 2019. № 4 (39). С. 63–68.

15. Яровая М. В. Особенности англо-американской и континентальной моделей суда присяжных и проблемы его реставрации в России // Российская юстиция. 2006. № 1. С. 61–66.

Сведения об авторе

Бирюкова Ольга Владимировна — к.и.н., доцент кафедры теории и истории государства и права Кемеровского государственного университета, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: olga1.biryukova@yandex.ru

Information about the author

Biryukova Olga Vladimirovna — Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

E-mail: olga1.biryukova@yandex.ru

О международно-противоправном деянии, совершенном государством, и проблемах определения его ответственности

Демидов Г. К.

Аннотация. В сфере межгосударственного общения довольно актуальными считаются вопросы о международно-правовой ответственности государств за совершенные международно-противоправные деяния, основаниях ее наступления и о последствиях, которые могут возникнуть, в том числе связанных с возмещением причиненного вреда и любого иного нанесенного материального или морального ущерба. В статье рассмотрены обстоятельства, способствующие установлению общих правил международной ответственности при нарушении государством порядка реализации принципа обязательности исполнения, принимаемых на себя, исходя из доброй воли, договорных обязательств.

Ключевые слова: государство; имплементация; международное право; обязательство; ответственность; противоправное поведение.

On an internationally wrongful act committed by a state and the problems of determining its responsibility

Demidov G. K.

Abstract. In the sphere of interstate communication, the issues of international legal responsibility of States for internationally wrongful acts committed, the grounds for its occurrence and the consequences that may arise, including those related to compensation for damage caused and any other material or moral damage caused, are considered quite relevant. The article considers the circumstances contributing to the establishment of general rules of international responsibility in case of violation by a State of the procedure for implementing the principle of mandatory performance assumed on the basis of good will, contractual obligations.

Keywords: state; implementation; international law; obligation; responsibility; unlawful conduct.

Причиной исследования вопроса ответственности государств в международном праве, стало современное, не совсем ясное, восприятие складывающихся в мире обстоятельств, связанных со значительным увеличением количества нарушений межгосударственных договорных обязательств, послуживших основой для детального рассмотрения материалов, представленных Специальным докладчиком Комиссии по международному праву в 85-е пленарное заседание Генеральной Ассамблеи ООН²¹, полученных по итогам работы пятьдесят третьей сессии Комиссии и включенных повестку дня этого форума под названием «Ответственность государств за международно-противоправные деяния»²².

Справедливо считается, что последствием любого международно-противоправного деяния, совершенного государством, становится международно-правовая ответственность, возлагаемая на это государство. Международно-противоправное деяние может возникнуть в том случае, когда какое-либо поведение, состоящее в действии или бездействии, присваивается государству и представляет собой нарушение договорного условия и принятого на себя обязательства по его исполнению.

Такое деяние может определяться только посредством применения положений международного права без использования при его оценке и условий применения каких либо норм национального права. Присвоение государству поведения уполномоченных органов государственной власти либо должностных лиц и иных субъектов права, определяемых как органы, не зависит от иерархии места, занимаемого ими в государственной системе, в том числе и от того, какую функцию этот орган выполняет и к какому виду власти от относится, законодательной, исполнительной либо судебной, а также на каком уровне власти он находится: на федеральном уровне либо на уровне субъекта РФ, или на уровне любых иных административно-территориальных структур, образуемых государством, в любом случае присвоенное государству поведение, считается поведением самого государства. Здесь необходимо отметить, что понятие «орган» относится к любому лицу или любому образованию, имеющему соответствующий статус по национальному законодательству. Поведение лица либо иного уполномоченного субъекта, которые не могут быть отнесены к категории органы, однако уполномочены на выполнение отдельных государственных функций, в международном праве расценивается как деяние, произведенное государством, которое определило полномочия и статус таких субъектов, исходя из допусков, предоставляющих им право действовать в установленном качестве в случаях, если их действия не влекут нарушений либо находятся в конфликте с принятыми государством на себя обязательствами. Таким же образом оцениваются результаты деятельности отдельных лиц либо уполномоченных групп лиц, которые фактически находятся под контролем государства, которое их уполномочило на выполнение каких-либо конкретных действий, выполняя государственные функции в отсутствие или при несостоятельности официальных властей. В данном случае, поведение таких субъектов в международном праве рассматривается как деяние государства. Такие субъекты, исходя из понимания допустимости выполняемых функций и соотношения с официально выполняемыми государствами задачами, можно определить как: органы государственной власти и отдельные должностные лица, которые замещают государственные должности. Так, к поименованным в Конституции РФ органам государственной власти можно отнести: Президента РФ, Федеральное Собрание, включающего Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Судебную власть в составе Конституционного Суда и Верховного Суда, а также Министерство иностранных дел РФ, уполномоченных решать государственные задачи в рамках установленной компетенции. К категории отдельных лиц, замещающих государственные должности, можно отнести должности, указанные в сводном перечне государственных должностей, утвержденном указом Президента РФ, включающего должности Это отдельные должностные лица, замещающие государственные должности по сводному перечню наименований, утвержденному указом Президента РФ о государственных должностях, к которым отнесены должности: Президента РФ, Председателя Правительства, его первого заместителя, заместителей, федеральных министров, руководителей отдельных федеральных служб и федеральных агентств, Чрезвычайных и Полномочных Посолов, постоянных представителей и постоянных наблюдателей при международной организации либо в иностранном государстве, Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей, членов комитетов и комиссий, руководителей фракций в Государственной Думе, Председателей Высших судебных органов и их заместителей и судей, Генерального прокурора, Председателя Следственного комитета, Заместителя Председателя и Секретаря Совета Безопасности, а также уполномоченных по правам человека и по защите прав предпринимателей при Президенте РФ и другие должности²³.

Деяние по невыполнению условий договорных актов могут получить статус нарушений международного права только в случае совершения государством действий не соответствующих образу поведения, которое ожидается от него участниками международного договора, условия которого приняты им на себя в добровольном порядке, при этом, если государство не участвует в договоре и не связано, каким-либо иным образом с необходимостью выполнения каких-либо обязательств, и не выполняет их, то оно ни коим образом не может быть признано государством, совершившим противоправное деяние либо нарушившим, принятые на себя, обязательства.

К обстоятельствам, исключающим противоправность международно-противоправного деяния могут быть отнесены шесть видов действий, такие как: согласие, выраженное в виде юридически оформленного поручительства на совершение деяния иным государством, исключающим противоправность поручателя в части, касающейся действий по совершению деяния; самооборона, как принятая государством мера воздействия, следствием которой становится совершение деяния, которое однако, исключает его противоправность; контрмера, как ответное действие государства, принятое против другого государства допустившего не соответствующее принятому международно-правовому обязательству противоправное деяние; форс-мажор как деяние государства обусловленное обстоятельствами, при которых возникли условия действия непреодолимой силы или непредвиденного события, не поддающиеся контролю этим государством, создав предпосылки невозможности выполнения обязательства; бедствие как отсутствие у исполнителя международно-противоправного деяния в сложившихся условиях иного приемлемого способа, посредством которого стало бы возможным спасение собственной жизни или жизни других людей; состояние необходимости как вынужденная мера, предпринятая государством, когда она признается единственной мерой защиты, способом, который позволяет защитить существенные интересы от предвидящейся большей опасности, которая неминуемо произойдет, если ее не принять, при условии того, что ее действие не принесет ущерба охраняемым интересам других государств, участников договора, в отношении которых действует соответствующая договоренность; соблюдение императивной нормы при необходимости обязательного исполнения требований, которые предусмотрены этой нормой, как императивной нормой общего международного права (jus cogens), представляющей норму, принимаемую и признаваемую на международном уровне, отклонение от выполнения обязательств по которой абсолютно недопустимо, при этом вопрос о ее изменение возможно решить только принятием новой нормы общего международного права, аналогичного уровня. При этом появление новой нормы не влечет какого-либо нового признания ответственности, а положения договора становятся ничтожными, если в момент заключения они противоречили императивной норме общего международного права (ст. 33 и 84)²⁴.

Международное деяние, совершенное государством, при отнесении его к категории противоправных неминуемо порождает юридические последствия, которые как правило предусматриваются в международных договорах, определяя ответственность государств-участников такого договора. Государство, в случае совершения международно-противоправного деяния, не имеет права, в оправдание невыполненных обязательств, ссылаться на положения собственного национального законодательства и становится обязанным принять меры по прекращению этого деяния, включая запрет на его продолжение и предоставить надлежащие гарантии по недопущению подобных действий впредь, обеспечив пострадавшему государству возмещение причиненного вреда и любого нанесенного ущерба, определяемого либо в материальной, либо в моральной форме возмещения. При этом, причиненный вред может быть возмещен путем предоставления на условиях реституции, компенсации или сатисфакции. При этом: реституция подразумевает действия по восстановлению, существовавшего до совершения противоправного деяния, положения; компенсация представляет действие по возмещению причиненного таким деянием ущерба, который исчисляется исходя из его финансовой оценки, включая расчет возможной упущенной выгоды, применяемое при условии, свидетельствующем, что ущерб, причиненный государству не может должным образом быть возмещен посредством реституции; сатисфакция предопределяет действия в случае, когда государство, допустившее противоправное деяние, не в состоянии возместить причиненный ущерб применения реституции либо компенсации. При этом выражение сатисфакции может быть оформлено признанием нарушения, выражениям сожаления, в форме официального извинения либо в иной надлежащей форме; проценты определяют действия, связанные с начислением процентов на сумму причиненного ущерба, обеспечивающие его полное возмещение, которые исчисляются от даты, в которую должны быть завершены выплаты основной суммы ущерба до даты исполнения должником платежного обязательства; усугубление вреда представляет действия по уточнению суммы возмещения причиненного вреда исходя из намеренного или небрежного действия или бездействия потерпевшей стороны, которые прямо влияют на усугубление нанесенного вреда.

Порядок привлечения государства к международной ответственности за противоправное деяние, результатом которого стал вред, можно рассмотреть на примере дела о проливе Корфу (Великобритания против Албании), которое было инициировано резолюцией Совета Безопасности ООН от 9 апреля 1947 г. принятой на основании рассмотрения Заявления Соединенного Королевства по факту причинения 22 октября 1946 г. ущерба двум британским эсминцам, получившим повреждения и потери в личном составе экипажа, от подрыва мин в территориальных водах Албании. Суд 25 марта 1948 г. объявил о правомочии по рассмотрению этого дела и на основании специального соглашения заключенного между сторонами, приступил к изучению вопроса о том, несет ли Албания ответственность за взрывы, и существует ли ее обязанность по выплате компенсации. На основании рассмотрения предоставленных материалов и слушания объяснений сторон Суд сделал вывод о том, что Албания имела обязательство о необходимости уведомлять суда следующие через пролив об опасности, которой они подвергаются, однако ничего не предприняла, допустив рассматриваемую катастрофу, что является тяжким упущением, определяющим ее международную ответственность. Одновременно Суд дал утвердительный ответ на вопрос об обязанности Албании выплатить Соединенному Королевству компенсацию и об определении ее размера, приняв специальное постановление, назначив срок предоставления сторонами мнений по условиям возмещения причинного ущерба пострадавшей стороне, исходя из которых вынес решение, обязывающее Албанию уплатить Соединенному Королевству компенсацию в сумме 843 947 английских фунтов стерлингов²⁵. Отсюда следует, что для привлечения государства к международной ответственности, как следствие допущенного противоправного деяния нужна его добрая воля на участие в процедуре рассмотрения сути произошедшего в заседании Совета Безопасности (основание — Заявление пострадавшей стороны), существа дела, рассматриваемого компетентным Судом (основание — решение Совета Безопасности), принятие к ответственному исполнению, принятому Судом решения.

Термин имплементация в переводе из английского словаря означает какое либо внедрение чего либо, заполнение какой нибудь пустоты или претворения в жизнь каких либо желаний²⁶. Исходя из этого понимания, соотнося значения термина с международной ответственности, можно посредством ее внедрения, определиться с призванием государства, допустившего не выполнение взятого на себя обязательства, с привлечением его к ответственности, посредством права потерпевшего государства, призвать к ответственности другое государство, при возникновении обстоятельств, когда нарушенное обязательство относится к обязательствам, которые непосредственно затрагивают интересы этого государства. Последствием неисполнения обязательств также может стать существенные изменения положения дел, которые затрагивают иные государства. В таком случае составляется уведомление, в котором указываются требования потерпевшего государства, призывающего к ответственности государство, нарушающее обязательства и указываются сведения о том поведении, которому должно следовать государство ответчик, о необходимости прекращения противоправного деяния в случае его продолжении и о той форме возмещения причиненного ущерба, которая приемлема для стороны иска. При этом, государство при предъявлении требований о возмещении ущерба должно исходить из определения их допустимости, в соответствие с применимыми нормами о государственной принадлежности требований и когда к нему применяется норма об исчерпании местных средств правовой защиты. При условии, если государство, получившее ущерб в результате противоправных действий иного государства, участвующего в договоре, официально отказалось от требований реституции или компенсации причиненного вреда или своим поведением выразило молчаливое согласие на отсутствие желания предъявлять исковые требования, то оно считается утратившим права требования призвать к ответственности государство, совершившее в отношении него международное противоправное деяние.

Здесь необходимо отметить, что в международном праве при определении ответственности за причиненный в ходе международно-противоправного деяния ущерб, существует классификация множественности потерпевших и ответственных за возмещение причиненного ущерба государств, в которой при наличии нескольких потерпевших государств, когда ответственность за противоправное деяние возлагается: на одно государство, тогда каждое из пострадавших государств имеют право на отдельное призвание к ответственности это государство; на несколько государств, тогда каждое из пострадавших государств имеет право предъявить требование о возмещении ущерба к каждому из государств, не выполнивших конкретное обязательство, послужившее причиной причинения ущерба, при этом каждое из потерпевших государств не может при компенсации получить возмещение в более высоком размере, чем понесенный им ущерб. Любое государство, имеющее право призвать иное государство к ответственности, может требовать от него незамедлительного прекращения международно-противоправного деяния и предоставления заверений о не допущении впредь подобных случаев и предоставлении гарантии исполнения обязательств, связанных с возмещением причиненного ущерба.

Наибольшую актуальность в современном порядке мироустройства имеют контрмеры как ответного действия государства, которое принято против другого государства или группы государств, допустившего не соответствующее принятому международно-правовому обязательству противоправное деяние. Введение контрмер имеет целью побуждение иного государства или группы государств на выполнение принятых обязательств и на соблюдение общепринятых принятых в мировой практике правил поведения, срок их действия ограничен временем, которое может завершиться при возобновлении исполнения обязательств и правил поведения, государством или группой государств, к которым применены контрмеры. При этом необходимо отметить ряд обязательств потерпевшей стороны, которые не должны быть затронуты вводимыми контрмерами, в числе которых: воздержание от угрозы силой или ее применения; защита основных прав человека; обязательства гуманитарного характера, которые исключают применение репрессалий, применение иных принудительных мер по исправлению сложившейся ситуации и по возвращении ее в исходный вид, при этом использование силы в качестве способа привлечения к ответственности считается непозволительным действием; иных, находящихся в зависимости от императивных норм общего международного права. В случае принятия контрмер, государство их применившее не освобождается от выполнения обязательств, которые связанны: с участием в разрешении спора; с принятием мер обеспечения неприкосновенности дипломатических агентов, консульских должностных лиц, дипломатических и консульских помещений, архивов и документов. Контрмеры должны быть соразмерны тому ущербу, который причинен государству и рассматриваться с точки зрения оценки негативного воздействия затронутых прав и нанесенного вреда от международно-противоправного деяния. Действие контрмер должно приостанавливаться в случае если международно-противоправное деяние прекращено либо спор находится в стадии рассмотрения судом, уполномоченным на вынесение обязательных для сторон решений , при этом могут быть прекращены в случае восстановления процесса выполнения государством, нарушившим установленное правило поведения своих обязательств.

Литература

1. Samuel Johnson. English Dictionary: English Grammar. P. 1065. URL: https://archive.org/details/johnsons_dictionary_1755/page/n1064/mode/1up?view=theater (accessed 21.04.2023).

Сведения об авторе

Демидов Геннадий Константинович — старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Новосибирского государственного аграрного университета, г. Новосибирск, Российская Федерация.

E-mail: demidov-gk.d@mail.ru.

Information about the author

Demidov Gennady Konstantinovich — senior lecturer departments of theory and history of state and law faculty of law Novosibirsk state agrarian university, Novosibirsk, Russian Federation.

Концептуализация понятия «дети, рожденные в результате вооруженных конфликтов» в международном гуманитарном праве

Марухно Е. Ю.

Аннотация. Тяжелое положение детей, родившихся в результате изнасилования во время войны, требует особого внимания со стороны международного сообщества. Актуальность темы обусловлена, во-первых, ее низкой разработанностью в российской науке; во-вторых, в международном праве остается открытым вопрос, связанный с защитой детей, рожденных в результате сексуального насилия в период вооруженных конфликтов.

Ключевые слова: дети, рожденные в результате сексуального насилия, связанного с вооруженным конфликтом, защита детей в вооруженном конфликте, международное гуманитарное право, права человека.

Conceptualization of the concept of “Children born of armed conflicts” in International Humanitarian Law

Marukhno E. Yu.

Abstract. The plight of children born as a result of rape during the war requires special attention from the international community. The relevance of the topic is due, firstly, to its low level of development in Russian science; secondly, in international law, the question remains open related to the protection of children born as a result of sexual violence during armed conflicts.

Keywords: children born of war conflict-related sexual violence, protection of children in armed conflict, international humanitarian law, human rights.

На сегодняшний день на международном уровне остается не решенной проблема защиты женщин от сексуального насилия в период вооруженных конфликтов, а, следовательно, не закрыты вопросы возмещения ущерба жертвам, доступа ко всему спектру медицинских, юридических, психосоциальных услуг, а также обеспечение средствами к существованию данной категории лиц.

Проблема сексуального насилия в период вооруженного конфликта долгое время игнорировалась как в научных кругах, так и в государственной политике. Осведомленность в отношении данной проблемы значительно возросла с конца 1990-х годов, главным образом благодаря вниманию к ужасающим случаям сексуального насилия в ходе конфликтов на Балканах, в Руанде, Сомали, Сирийской Арабской Республике, Эфиопии, Уганде, Восточном Тиморе, Конго, Сьерра-Леоне, Либерии, Косово, Дарфуре и в других регионах. В основном зарубежные авторы исследовали ключевые области, такие как вопросы квалификации сексуального насилия, совершенного в период вооруженного конфликта, психологические аспекты последствий для выживших, мотивы и психологию преступников-участников вооруженного конфликта, а также юридические и политические последствия совершенных деяний для общества в целом. Итогом этого стало признание международным сообществом актов сексуального насилия потенциальными военными преступлениями, преступлениями против человечности или актами геноцида. Кроме того, активизировалась деятельность неправительственных организаций, государства инициировали разработку проектов стратегий борьбы с сексуальным насилием в условиях конфликта и поддержке тех лиц, которые пережили эти негативные события²⁷.

Для женщин последствием сексуального насилия в результате вооруженного конфликта является беременность и перспектива родить ребенка от своего насильника. Число детей, рожденных в результате насилия в вооруженном конфликте, исчисляется тысячами. Как правило, об этих детях известно относительно мало, в том числе об их точном количестве, местонахождении, уровне жизни, поскольку они образуют так называемую группу «скрытого контингента».

Исследования показали, что с увеличением процента осведомленности социальной среды о происхождении ребенка, родившегося в результате вооруженного конфликта, увеличивается риск его стигматизации и дискриминации. Согласно данным ООН, маргинализация и неопределенный государством правовой статус способствуют ограничению права данных детей на гражданство. Кроме того, зачастую они имеют проблемы со здоровьем, связанные с их биологическим происхождением, имеют ограниченный доступ к образованию, здравоохранению и занятости, дети подвержены вербовке, детским бракам, становятся жертвами преступлений торговли людьми в целях сексуальной эксплуатации. Дети умирают в результате убийства со стороны близких людей, их отвергают родные семьи и подвергает остракизму общество.

Как правило, о нуждах женщин, подвергшихся насильственным действиям в результате вооруженного конфликта и детях, зачатых при такой тяжелой ситуации, общественность быстро забывает. В отсутствии целостных мер помощи со стороны государства данная группа маргинализируется и выживает исключительно самостоятельно.

На данный момент не существует общепринятой терминологии для обозначения тех детей, которые являются объектом настоящего исследования. В зарубежной литературе использовались различные термины: «дети войны»²⁸, «дети, рожденные в результате сексуального насилия в военное время», «дети, рожденные в результате изнасилования в военное время», «дети, рожденные на войне» и «дети, рожденные в результате сексуальной эксплуатации»²⁹. На наш взгляд, в рамках заявленного формата исследования необходима концептуализация терминологии.

В науке неоднократно предпринимались попытки разработать единую концепцию, обозначающую категорию детей, рожденных при определенных обстоятельствах вооруженного конфликта, являющихся потомками иностранных солдат и местных женщин. Одним из первых авторов, действительно назвавших и определивших конкретную группу детей, был К. Григ в проекте «Война и идентичность детей». Исследователь использовал классический термин «дети войны», применяемый к лицам, рожденных в ходе Второй Мировой войны от отцов, являвшихся представителями немецких оккупационных войск в Северной Европе. Термин означал «детей, которые подвергаются стигматизации в результате рождения от женщин, имевших отношения с вражескими солдатами, и детей, родившихся в результате сексуального насилия или изнасилования, совершенного в качестве военной стратегии»³⁰.

Относительно толкования термина «дети войны» необходимо сделать оговорку. В российском законодательстве (Приказ Росстата от 29.07.2022 № 536) дети войны — граждане Российской Федерации, родившиеся в период с 22 июня 1928 года по 3 сентября 1945 года, постоянно проживавшие на территории Союза Советских Социалистических Республик в годы Великой Отечественной войны, которым оказывается социальная поддержка в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В поисках единого термина зарубежные исследователи продолжали использовать различные концептуализации, которые существенно отличались друг от друга. Не случайно, что масштабные исследования данного вопроса начались именно в Норвегии — стране, имеющей болезненный исторический опыт. Так называемые «Tyskerbarnas» или «немецкие дети» (дети, рожденные норвежскими женщинами, забеременевшими от немецких солдат, служивших в Норвегии во время Второй Мировой войны) в послевоенный период подвергались жесткой стигматизации.

В поисках новой концепции, профессор И. Одегаард (Мохманн) (Норвегия) в 2006 г. предложила применять термин — «дети, рожденные в войне», который включал бы всех детей, рожденных от иностранных солдат и местных матерей³¹. Исследователь предлагала данную группу детей разделить на четыре категории: (1) дети вражеских солдат, (2) дети солдат-оккупантов, (3) дети несовершеннолетних солдат и (4) дети военнослужащих миротворческих сил. Кроме того, профессор провела четкое различие между детьми от отношений по обоюдному согласию, детьми от интимных отношений, случившихся в качестве компромисса с целью выживания или от интимных услуг за деньги, и детьми от сексуальной эксплуатации и изнасилования. Возникает вопрос о целесообразности вышеназванного деления детей, но предложение И. Одегаард было принято и термин «дети, рожденные в войне» стал одним из ведущих в концепции защиты прав человека на национальном уровне³². По словам самого разработчика, в последующие годы область исследований детей, рожденных в войне, расширилась, поэтому исследователями были выявлены недостатки приведенной выше концептуализации. В связи с естественными изменениями моделей вооруженных конфликтов последних десятилетий такие понятия, как «иностранный солдат» и «война», не всегда соответствуют классическому толкованию. Поэтому термин «дети, рожденные в войне (вооруженном конфликте)» было переформулировано, чтобы сделать его более всеобъемлющим³³. Обновленное определение звучит как «те дети, матерью которых в контексте вооруженного конфликта является местная гражданская женщина, отцом — иностранный солдат, офицер приравненной к военной службы, повстанец или другое лицо, непосредственно участвующее в боевых действиях, военнослужащий миротворческих сил, несовершеннолетний солдат. В данном контексте идет речь о конкретной категории — детей, родившихся на войне в результате сексуального насилия во время конфликта.

Новая концептуализация понятия «детей, рожденных в войне (в вооруженном конфликте)», безусловно, должна была стать отправной точкой в разработке стратегии защиты данной категории лиц в статусе жертв войны. Наравне с признанием права жертв сексуального насилия в вооруженном конфликте, в международном гуманитарном праве должна быть разработана правовая снова защиты детей, родившихся на войне в результате сексуального насилия во время конфликта.

Литература

1. Самович Ю. В., Марухно Е. Ю. Сексуальное насилие над женщинами во время вооруженного конфликта в международном гуманитарном праве // Теория и практика социогуманитарных наук. 2023. № 1 (21). С. 133–138.

2. Bogdan V., Mochmann I. C. Social Trust and Children Born of War // Social Change Review 12. № 2. 2014. P. 185–212.

3. Grieg K. The War Children of the World. War and Children Identity Project (WCIP). Bergen, 2001.

4. Mochmann, I. C. Children Born of War // OBETS. Revista De Ciencias Sociales 2. № 2. 2008. P.53.

5. Mochmann I. C. Children Born of War — A Decade of International and Interdisciplinary Research. Historical social research. 2017. P. 320–346.

6. Provost R., Denov M. From Violence to Life: Children Born of War and Constructions of Victimhood. SSRN Electronic Journal. 2019 (дата обращения: 30.03.2023).

7. Seto D. No place for a war baby: the global politics of children born of wartime sexual violence. 2011. URL: http://hdl.handle.net/1885/149747 (дата обращения: 30.03.2023).

Сведения об авторе

Марухно Екатерина Юрьевна — преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Кузбасского института ФСИН России, г. Новокузнецк, Российская Федерация.

E-mail: katja-marukhno@yandex.ru

Information about the author

Marukhno Ekaterina Yu. — lecturer of the department of civil law disciplines of Kuzbass Institute of Federal Penitentiary Service of Russian Federation, Novokuznetsk, Russia.

E-mail: katja-marukhno@yandex.ru

Органы прокурорского надзора и Советы депутатов трудящихся в 1930-е гг.: проблемы взаимодействия

Чернышев А. Е.

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы взаимодействия местных Советов депутатов трудящихся и их исполкомов с органами прокурорского надзора в 1930-е гг. На примерах деятельности секций революционной законности, созданных при местных Советов, показывается участие депутатского корпуса и советского актива в обеспечении процессов социальной модернизации. Обращается внимание на участие региональных Советов в кампании по разоблачению и пресечению оппозиционных настроений. Отмечается тот факт, что в условиях массового террора отдельные представители прокуратуры пытались ограничить проявления административного произвола и после их вмешательства, граждане восстанавливались в правах, которых они были незаконно лишены. Отмечается позитивная роль органов прокуратуры в развитии системы регионального нормотворчества

Ключевые слова: Советы депутатов трудящихся, исполнительные комитеты, органы прокурорского надзора

Bodies of Prosecutorial Supervision and Soviets of Working People’s Deputies in the 1930s: Problems of Interaction

Chernyshev A. E.

Abstract. The article deals with the problems of interaction between local Soviets of Workers’ Deputies and their executive committees with prosecutor’s supervision in the 1930s. On the examples of the activities of the sections of revolutionary legality, created under the local Soviets, the participation of the deputy corps and the Soviet activists in ensuring the processes of social modernization is shown. Attention is drawn to the participation of regional Soviets in the campaign to expose and suppress opposition sentiments. It is noted that in the conditions of mass terror, individual representatives of the prosecutor’s office tried to limit the manifestations of administrative arbitrariness and after their intervention, citizens were restored to the rights that they had been illegally deprived of. The positive role of the prosecution authorities in the development of the system of regional rule-making is noted.

Keywords: Soviets of working people’s deputies, executive committees, bodies of prosecutor’s supervision

В 1934—1939 гг. основным структурным подразделением местных Советов, курирующим вопросы взаимодействия с судебными и правоохранительными учреждениями являлись секции революционной законности. Нормативным основанием их деятельности стало принятое в нач. 1935 г. Положение о секциях революционной законности, получившее поддержку со стороны двух наркоматов — Наркомюста и НКВД. В соответствии с Положением к функционалу СРЗ были отнесены проверочные мероприятия в отношении жалоб граждан, исполнения союзного и республиканского законодательства судебными и правоохранительными органами, предварительное рассмотрения проектов обязательных постановлений и организация групп содействия правоохранительных органов. Очевидно, что, как минимум два последних направления практической деятельности депутатского корпуса предполагали тесное взаимодействие с должностными лицами и органами прокурорского надзора³⁴.

Полученные в ходе работы над этой статьей статистические данные, отложившиеся в фондах центральных и региональных архивов, свидетельствуют о том, что далеко не все местные органы государственной власти использовали эту организационную возможность совместной деятельности с силовыми структурами. Согласно полученным нами данным, к январю 1936 г. по Российской Федерации лишь в 85% городских Советов СРЗ были созданы хотя бы формально. В сельских же Советах соответствующий показатель составлял всего 14%³⁵.

С нашей точки зрения, еще за год до начала политики «большого террора» многим местным руководителем был вполне очевиден тот факт, что повлиять на ужесточение репрессивной политики они все равно не смогут, а следовательно создание СРЗ была бы пустой тратой времени. Причем этот факт был очевиден, по всей видимости, не только руководителям исполкомов, но и самим депутатам, предпочитавшим участие в других секциях советов. В составе же СРЗ преобладали привлеченные представители советского актива.

Приведем данные по двум регионам страны. В Ленинградском городском Совете депутатов трудящихся, по состоянию на 1939 г., на 47 депутатов, входивших в СРЗ, приходилось 1080 активистов³⁶. В составе районных Советов Свердловска в том же 1939 г. в СРЗ числилось чуть более 60 народных избранников, а количество привлеченных активистов было вдвое большим³⁷.

Показатели результативности деятельности секций примерно соответствовали приведенным нами выше статистическим данным: гораздо более заметна их деятельность в составе городских Советов. В сельской же местности, там где они все-таки были созданы, СРЗ выступали лишь в качестве одного из проводников чрезвычайных экономических мер политики сплошной коллективизации. Члены СРЗ были озабочены, в первую очередь, вопросами охраны колхозного имущества, обеспечению требований Примерного Устава сельскохозяйственной артели в части размеров подсобных хозяйств и не допущению превышения последних. Члены СРЗ районных, сельских и поселковых Советов выступали в роли активных участников системы контроля за исполнением крестьянами — единоличниками своих обязательств перед государством. Данное обстоятельство свидетельствует о консерватизме мировоззрения колхозных активистов, составлявших костяк депутатского корпуса сельских Советов — восприятие ими социальных процессов по-прежнему основывалось на идеологических постулатах эпохи гражданской войны. Классовые приоритеты плавно трансформировались в национально-государственные интересы, соответственно, революционная законность воспринималась исключительно как защита интересов государства.

В такой ситуации возможность контроля за деятельностью за правоохранительных органов стремилась к нулю. Исполкомы Советов и СРЗ на этапе «ежовского террора», отнеся репрессивные меры к исключительным полномочиям органов прокуратуры и НКВД, рассматривали свое участие в реализации государственной политики в данной сферы лишь в виде пропагандистской поддержки кампании по выявлению скрытых классовых врагов.

Более того, архивные материалы нередко свидетельствую о том, что инициаторами репрессивных действий на территории региона становились не прокуратура и территориальные управления НКВД, а сами Советы. В 1937 г. на 11-й сессии Свердловского облисполкома областным прокурором был инициирован вопрос о привлечении к ответственности председателя одного из райисполкомов Шадриной. Прокуратура посчитала действия последней в рамках организации очередной хлебозакупочной кампании неоправданно жесткими, выступив в данном случае в качестве сдерживающего фактора в политике жесткого администрирования³⁸.

Осуществленное в рамках конституционной реформы 2-й пол. 1930-х гг. реформирование организационной структуры местных органов власти, привело к преобразованию СРЗ в привело к преобразованию секций ревзаконности в постоянные комиссии по революционной законности³⁹. Впрочем, вопрос о названии соответствующих организационных подразделений — это вопрос чисто технический. Гораздо более значимым является тот факт, что количество вновь созданных комиссий было гораздо меньшим, чем количество ранее существовавших СРЗ; в сельских Советах они вообще не были созданы. Данная ситуация подтверждает вывод, сделанный нами ранее. Последние предвоенные годы (1939—1941 гг.) характеризуются снижением размаха репрессивной политики. Прекращение эпохи «большого террора» и наступивший период стабилизации социальных процессов снимал с повестки дня вопрос о пропагандистском обеспечении кампании по поиску «врагов народа», и постоянные комиссии по ревзаконности в такой ситуации были просто не нужны.

Детальный анализ участия Советов депутатов трудящихся в правовой системе периода «сталинской модернизации» требует более детальной характеристики взаимоотношений исполкомов Советов и правоохранительных учреждений. Данное взаимодействие характеризуется полным отсутствием системного подхода и не было рассчитано на длительную перспективу.

Так, еще в кон. 1920-х гг было принято решение о создании при исполкомах Советов, так называемых, групп содействия прокуратуре. Утвержденное зам. Наркомюста И. Л. Булатом специальное Положение об этих группах, предписывала последним принимать активное участие в работе СРЗ Советов с целью своевременного информирования об антигосударственной деятельности «врагов народа»⁴⁰. Тем не менее, найти данные о таком участии нам так и не удалось. С середины 1930-х гг. в основу организации деятельности групп был заложен производственный принцип, а не территориальный, как ранее. Соответственно, намечавшееся ранее сотрудничество прекращалось по чисто объективным причинам.

Данное обстоятельство, впрочем, не означало полного прекращения взаимодействия Советов с территориальными органами самой прокуратуры. Нам представляется, что такая форма сотрудничества как проведение с участием прокуратуры производственных совещаний и конференций советских работников и актива, организация сотрудниками прокуратуры тематических дней по изучению основ советского права, в условиях плачевного уровня правовой подготовки народных избранников, была вполне востребована.

Отдельного внимания заслуживает проблема участия органов и должностных лиц прокуратуры в реализации репрессивной политики, одним из объектов которой в сер. 1930-х гг. являлся советский аппарат. Традиционным является утверждение представителей отечественной историко-правовой науки о том, что именно прокурорским органам, одним из направлений практической деятельности которых являлось осуществление следствия и поддержка обвинения в суде по делам, связанным со ст.ст. 58, 59 УК РСФСР, принадлежала ведущая роль в политике «большого террора»⁴¹. При этом абсолютно игнорируется тот факт, что зачастую именно работники прокуратуры своими действиями в рамках процессуального законодательства зачастую сдерживали размах репрессивных действий территориальных органов НКВД и региональной партийно-советской элиты, пресекая слуаи наиболее откровенного беззакония.

Приведенный выше пример действий свердловского прокурора не является единичным, и речь вовсе не идет о каком-то особом регионе. Так, в 1938 г. в Ленинграде благодаря решительным действиям сотрудника прокуратуры Шамраева была пресечена попытка председателей райисполкомов Ленинградской области внести в резолютивную часть постановления, принятого по результатам их совещания, пункта о привлечении к ответственности народного судьи, отказавшегося рассматривать дело о срыве крестьянами-единоличниками плана поставок сельхозпродуктов государству⁴².

Конечно, в 1930-е гг. подобная правозащитная составляющая деятельности прокуратуры не была столь распространена. Тем не менее, умалчивать о ее наличии было бы неправильно, как с позиций объективной характеристики роли прокуратуры в реализации государственно-партийного курса, так и с точки зрения констатации наличия диаметрально противоположных тенденций в общественной жизни рассматриваемого периода⁴³.

Еще одной заметной сферой взаимодействия органов прокуратуры и Советов депутатов трудящихся является нормотворчество исполкомов последних. В соответствии с Постановлением ВЦИК и Совнаркома РСФСР, изданного 30.03.1931 было утверждено Положение об издании местными Советами и их исполнительными комитетами обязательных постановлений. В соответствии с ними на все население административно-территориальной единицы, группы населения, либо на те, или иные учреждения возлагались отсутствующие в союзном и республиканском законодательстве обязанности, неисполнение которых влекло за собой административную ответственность⁴⁴.

Многочисленные публикации по истории законодательного регулирования рассматриваемого периода позитивно оценивают практику издания обязательных постановлений, обращая внимание на то, что с их помощью удавалось преодолевать многочисленные пробелы в действующем законодательстве. В то же время вне поля научных исследований зачастую оказываются проблемы регионального нормотворчества рассматриваемого периода. Крайне низкий уровень юридической и даже общей культуры работников исполкомов⁴⁵ приводил к погрешностям в содержании постановлений, принятию постановлений, противоречащих действующему законодательству, нарушающих законные права и интересы граждан.

05.07.1939 председатель Свердловского ОИК Фадеев в информационном материале, адресованном в информационно — статистический отдел при секретариате Президиума Верховного Совета РСФСР⁴⁶, отметил наиболее типичные нарушения райисполкомами и горсоветами положения об издании обязательных постановлений.

Во-первых, исполкомы, издавая постановления, относящиеся по факту ко всем сферам управленческой деятельности, нередко выходили за пределы собственных полномочий, пытаясь урегулировать вопросы, не отнесенные к их юрисдикции. К примеру, авторы одного из обязательных постановлений, датированного маем 1938 г. (Шатковский РИК Горьковской области), попытались дополнить действующий УК, прописав в нем собственное определение хулиганства «…нанесение каких-либо побоев, не предусмотренных УК, с признаками легких ушибов, в целях хулиганства при отсутствии общественно-политического характера»⁴⁷.

Во-вторых, некоторые обязательные постановления райисполкомов механически дублировали постановления, уже принятые облисполкомами.

В-третьих, обязательные постановления часто игнорировали точные правовые формулировки действующего союзного и республиканского законодательства. Постоянными были случаи нарушения сроков их вступления в юридическую силу: вместо установленного законом недельного срока, исполкомы начинали взимать штрафы за неисполнение предписаний постановления уже через сутки⁴⁸. Административную ответственность авторы постановлений зачастую пытались подменить ответственностью уголовной.

В соответствии с законодательством правом отмены незаконных обязательных постановлений были наделены вышестоящие исполкомы. При этом правом опротестовать данные постановления была наделена и прокуратура, а статистические данные свидетельствуют о том, что она справлялась с подобной задачей более результативно.

Так, из 134 незаконных постановлений, принятых районными и горисполкомами Свердловской области, прокуратура опротестовала 128, и только 6 было отменено облисполкомом⁴⁹. В Горьковской области большая часть незаконных постановлений исполкомов Советов также опротестовывалась районными и областной прокуратурами. Так, при проверке областной прокуратурой из 215 обязательных постановлений, принятых райисполкомами Горьковской области в 1938 г. было опротестовано 42 документа. За тот же год районные прокуратуры внесли протесты по 110 обязательным постановлениям. Как правило, после внесения прокурорского протеста исполкомы пересматривали свои решения. Так, 96 постановлений из 110 документов, опротестованных районными прокурорами, исполкомами были отменены⁵⁰.

Однако, отменяя одни ошибочные документы, райисполкомы, продолжая заниматься «стихийным нормотворчеством», принимали новые, содержащие те же принципиальные недостатки. Уже к февралю 1939 г. областной прокуратурой было опротестовано два постановления исполкома областного Совета⁵¹.

Отмеченные недостатки нормотворческой деятельности местных Советов были в целом устранены лишь после выборов 1939 г., одним из итогов которых было качественное обновление депутатского корпуса и формирование нового состава исполкомов.

Литература

1. Брусничкин А., Портнов В. Советский актив на страже ревзаконности. — Л., 1934. — С. 8.

2. Гаврилов С. О. Местные Советы Российской Федерации в период подготовки и реализации конституционной реформы 2-й пол. 1930-х г.: дис. …д-ра ист. наук. Кемерово, 2003. — 470 с.

3. Гаврилов С. О., Распопин А. В. Региональная сибирская прокуратура и функция судебного надзора во 2-й. пол. 1920-х гг. // Тенденции развития юридической науки на современном этапе. Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. Кемерово, 18 октября 2019 г. — М.: Проспект, 2020. — С. 71–81.

4. Государственный архив Нижегородской области (ГАНО). Опись 1. Дело.541.

5. Государственный архив Нижегородской области (ГАНО). Опись 1. Дело 1330.

6. Государственный архив Нижегородской области (ГАНО). Фонд 3074. Опись 1. Дело 149.

7. Государственный архив Нижегородской области (ГАНО). Фонд 3074. Опись 1. Дело 173.

8. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Фонд 1235. Опись.111. Дело17.

9. Государственный архив Свердловской области (ГАСО). Фонд Р-88. Опись 1. Дело 4522.

10. Государственный архив Свердловской области (ГАСО). Фонд Р-88. Опись 1. Д.4634. Л.320.

11. Государственный архив Свердловской области (ГАСО). Фонд Р-88. Опись 2. Д.45.

12. Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Российские прокуроры. — Т.6. — М., 2000. — 483с.

13. История органов внутренних дел советского государства. — М., 1968. — С. 48.

14. СУ РСФСР. 1931. № 2.

15. Центр документации общественных организаций Свердловской области (ЦДООСО). Фонд 4. Опись 14. Дело 487.

16. Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб). Фонд 7179. Опись 10. Дело 1495.

Сведения об авторе

Чернышев Андрей Евгеньевич — аспирант юридического института Кемеровского государственного университета, ассистент кафедры государственного и административного права Кемеровского государственного университета, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: ae-ch@mail.ru

Information about the author

Chernyshev Andrey Evgenievich — graduate student of the Law Institute of Kemerovo State University, assistant of the Department of State and Administrative Law of Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

Универсальный характер займа при становлении системы договорных обязательств России

Шулик Ю. С.

Аннотация. В статье освещается историческое развитие займа. Приведены формально-юридические и экономические характеристики, показывающие место договора займа в системе договорных обязательств. Сделан вывод о ведущей роли договора займа.

Ключевые слова: заем, история права, договорные обязательства, правопреемство, ведущий договор

The universal nature of the loan in the formation of the system of contractual obligations in Russia

Shulik Yu. S.

Abstract. The article highlights the historical development of the loan. The legal and economic characteristics are given, showing the place of the loan agreement in the system of contractual obligations. The conclusion is made about the leading role of the loan agreement.

Keywords: loan, legal history, contractual obligations, succession, leading contract

История права показывает, что договорные обязательства постоянно развиваются, совершенствуются, дополняются, декомпилируются. В построении гармоничной системы договорных обязательств большое значение играет обращение к истокам формирования обязательств, историческому опыту. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленная на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», ориентирует на необходимость применения накопленного ранее исторического опыта.

В ходе проведенного автором историко-правового исследования, выявлено, что тот договор, который стоял первым в системе договорных обязательств, не был случайным. Этот договор являлся главным инструментом действующего экономического и политического строя.

В период раннефеодального государства древней Руси ключевым являлся договор займа. Феодальная раздробленность и последствия монгольского нашествия побудили законодателя обратить особое внимание на договор хранения с прерогативами для поклажедателя в чрезвычайной ситуации. К моменту принятия Соборного уложения феодализм достиг своей зрелости, правление осуществлялось сословно-представительной монархией. Но главным являлось возобновление в послемонгольский период внешний и внутренней торговли, что вновь поставило первым в систему обязательственных отношений договор займа. При возрастании роли царя и переходу к абсолютной монархии ведущим стал договор дарения, используемый для проявления милости монарха. В условиях социализма закономерное развитие и популярность получили договоры имущественного найма. Целям создания материально-технической базы коммунизма служил договор купли-продажи с весьма искаженной правовой природой⁵².

Помимо выделения ведущего договора в каждой исторической эпохе, представляется возможным и необходимым определить универсальный, ведущий договор во все времена. Тем самым определить обязательственные отношения, регулирование которых оказывает наибольшее влияние на экономику страны, объединений, семей и отдельных лиц.

Существует мнение, что «барометром состояния гражданского оборота и удельного веса обязательственного права может служить купля-продажа как типичная сделка»⁵³.

Проведенный исторический анализ развития договора займа позволяет прийти к другим выводам. Таким договором-барометром состояния гражданского оборота является договор займа.

В подтверждение этого утверждения выявлены формально-юридические и экономические свойства, позволяющие достоверно определить место договора займа в системе договорных обязательств.

Так, первостепенным формально-юридическим признаком особой роли займа является то, что он регулировался во всех основных систематизированных законодательных актах, начиная с Русской правды. При этом его регулирование было обширным, по сравнению с другими договорными конструкциями. Иначе говоря, заем настолько был значим для оборота, что во все исторические эпохи законодатель включал его в основные нормативно-правовые акты. Дважды (в Русской правде и в Соборном Уложении) заем упоминался законодателем первым из договоров, в то время как купля-продажа (недвижимого и движимого имущества) стабильное законодательное регулирование получила только после утверждения Свода законов Российской империи. В Русской правде и Псковской судной грамоте купля-продажа регулировалась скудно. В Соборном Уложении и в начале имперского периода, когда действовало множество указов, на законодательном уровне регулировалась только купля-продажа недвижимого имущества. А купля-продажи движимого имущества оставалась вне правового поля.

Понуждение к исполнению заемных обязательств заемщика всегда было проблемным вопросом, который в каждую эпоху законодатель пытался решить, вводя новые механизмы, совершенствую ранее действующие. Необходимость разделения личной и имущественной ответственности уже в Псковской судной грамоте способствовала появлению способа обеспечения возврата займа путем обращения взыскания на имущество должника. Обращение взыскания проводилось по формуле «у тебе есми того не закладал, а у тебе есми не взимал ничего же». Соответственно, если заложенная вещь была меньшей стоимостью, чем сумма займа, после передачи вещи в собственность залогодержателя, долг по займу считался полностью погашенным.

Отрицание долга заемщиком и одновременное устранение возможности его взыскания со стороны кредитора, по сути, утверждали современный взгляд на залог как на достаточный эквивалент за занятые ценности⁵⁴. Таким образом, заемные обязательства способствовали появлению надежного и весьма распространенного в настоящее время способа обеспечения обязательств в виде залога. В свою очередь, залог продолжительное время являлся лишь частью заемных обязательств, условие о залоге включалось в текст основного договора, отдельный договор не оформлялся. А отделение его от займа полноценно произошло лишь в советский период.

Кроме того, займы с передаточной надписью стали прообразом ордерных ценных бумаг, а передаточная надпись — прообразом индоссамента. Самостоятельная оборотоспособность займа появилась в имперский период. Передать право требования долга третьему лицу можно было, сделав передаточную надпись на самом договоре займа.

Займодавец может принадлежащее ему право по займу, как и право по каждому почти другому обязательству, уступить другому лицу. Уступка эта совершается или посредством особого акта, или посредством передаточной надписи на заемном письме и совершается по займу чаще, нежели по другим договорам⁵⁵.

Долгое время законодательно предусматривался механизм возврата займа путем отработки долга. При этом существовал прямой запрет на обращение закупа в рабство (ст. 111 Русской правды). Указом Петра I «О должниках» от 15 января 1718 г. должник, его поручитель, а если должник умер, его жена и дети отправлялись в принудительном порядке на работу. Из причитающейся оплаты труда вычитался рубль в месяц в счет погашения долга.

Еще одним формально-юридическим свойством, подчеркивающим уникальность займа, является стабильность его основных черт. Заложенные в древности черты остаются актуальными и в современности, такие как: форма займа в зависимости от суммы, взимание процентов, описание предмета как деньги и иные вещи, определенные родовыми признаками, ничтожность безденежного займа, защита интересов добросовестного кредитора при банкротстве должника.

Также традиционными стали и основания ничтожности займа. Кроме безденежного ничтожным являлся заем, заключенный займодавцем с финансово несостоятельным должником умышлено во вред другим кредиторам, и заем, возникший во время азартных игр, как тот, который являлся источником пополнения средств азартного заемщика, так и тот заем, который являлся результатом проигрыша заемщика.

Примечательно, что возмездность займа соблюдалась сторонами договора в добровольном порядке, даже в те времена, когда взимание процентов за пользование займом было официально запрещено. Например, в статье 255 главы Х Соборного Уложения запрещалось взимать проценты по договору займа по мотивам противоречия церковным канонам.

Что касается петровского законодательства, то оно вносило в договоры займа изменения и дополнения, соответствующие реальному времени. Корыстолюбие и жадность чиновников и должностных лиц, видимо, достигли такого проявления, которое становилось нетерпимым. В этой связи и появляется Именной указ Петра I «О должниках», призванный не позволять подданным попадать в финансовую зависимость от должностных лиц. Особенностью договора займа в данный период являлось то, что по нему запрещалось взимать проценты с должника⁵⁶. Взимание процентов стало особенным экономическим регулятором, влияющим на определение роли займа в экономических отношениях. Именно регулирование вопроса о взимании процентов оказывало наибольшее влияние на судьбы обычных людей, которые большую часть исследуемого периода, то есть начиная с XI века, не были свободными. Вопрос о размере платы за пользование займом регулировался по-разному. Исторический опыт регулирования займа содержит разные примеры ограничения платы. Это и путем установления фиксированного процента, как это было предусмотрено Сводом законов Российской империи в размере 6%, путем установления максимальной суммы процентов, в несколько крат превышающей основной долг (150% по Русской правде), ограничения по сроку начисления процентов, так и вовсе без ограничений.

В Древней Руси заем поддерживал стабильность оборота при стихийных бедствиях и неурожае. Так, основной причиной восстания 1113 года стали ростовщические проценты. Возникшее социальное напряжение из-за заемных обязательств вынудило Владимира Мономаха ввести ограничение на взимание процентов не более 50% годовых на протяжении двух лет. А займодавец, получивший 150% в виде процентов, не вправе был требовать возврата основной суммы займа.

Так же примером влияния на политические события является регулирование займа по Соборному Уложению, которое предусматривало оплату долга государством за своего служилого, с последующим вычитанием из жалования. Таким способом поддерживалась лояльность важного для закрепления политического строя военного сословия.

Во время действия Гражданского кодекса РСФСР 1922 года займы получили невероятное расширение, появилась возможность государства брать в долг у населения.

В Декрете от 10.04.1923 СНД РСФСР «О государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах)» предусматривалась выдача трестам государственных долгосрочных ссуд по представлению Высшего Совета Народного Хозяйства и последующим их возвратом непосредственно в казну.

Внешние и внутренние государственные займы неоднократно являлись переломными моментами в экономике России. Более того, во все времена именно договор займа являлся локомотивом развития торговли. Оборотный капитал представляет собою базовую потребность субъектов предпринимательской деятельности, а основным источником его пополнения являются займы.

С 2013 года в нашей стране введена ключевая ставка, которая, по сути, является минимальным процентом на государственном уровне при оформлении заемных (кредитных) отношений банков с Центробанком. Ключевая ставка имеет большое значение для экономики, так как является основным инструментом денежно-кредитной политики.

Заем имеет большое значение для гражданского оборота еще и потому, что любой долг трансформируется в заемное обязательство. Действующая статья 818 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает возможность новации по соглашению сторон долга, возникшего из купли-продажи, аренды или иного основания, в заемное обязательство. Аналогичные положения содержались в статье 209 Гражданского кодекса РСФСР 1922 года.

Согласно статье 2017 Свода законов Российской империи не считались безденежными заемные письма, выданные вместо наличного платежа за работу, услуги, товары и изделия, также в удовлетворение взысканий, проистекающих от договоров.

По этому поводу Д. И. Мейер писал, что «само законодательство, имея в виду, что форма договора займа не всегда соответствует существу юридического отношения между верителем и должником, допускает выдачу заемного письма и независимо от займа — вследствие другого долгового обязательства, существующего между лицами. Например, законодательство допускает выдачу заемного письма вместо платы по счету, хотя долг по счету указывает не на то, что должник занял у верителя такую-то сумму, а на то, что должник забрал у верителя товаров на такую-то сумму»⁵⁷.

Таким образом, именно договор займа в любую историческую эпоху был важен для развития экономических, обязательственных и общественных отношений, поддерживал интересы государства, объединений и обычных граждан. Именно регулирование заемных обязательств помогает балансировать экономические интересы. Заем имеет и имел ведущую, универсальную роль в системе договорных обязательств России различных периодов.

Литература

1. Анучина Ю. Н. Приобретение права собственности по Соборному Уложению 1649 г. // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия «Право». 2009. № 1 (5). С. 5–8.

2. Данилов Ю. Б. Генезис договоров купли-продажи, запродажи и поставки в российской политико-правовой системе IX–XVIII веков // Юридическая наука и практика. 2021. Т. 17, № 1. — С. 16–24.

3. Законодательство Петра I / отв. ред. А. А. Преображенский, Т. Е. Новицкая. — М.: Юрид. лит., 1997. — 880 с.

4. История советского гражданского права / Генкин Д. М., Новицкий И. Б., Рабинович Н. В. — М.: Юрид. изд-во МЮ СССР, 1949. — 544 c.

5. Кассо Л. А. Понятие о залоге в современном праве. Юрьев, 1898. — 423 с.

6. Мейер Д. И. Русское гражданское право. 3-е изд. , испр. — М.: Статут, 2003. 831 с.

7. Проценко Ю. Л. Образование и развитие абсолютной монархии в России (вторая половина XVII—XVIII век): учебное пособие. — Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2004. — 162 с.

8. Хабиров А. И. Правовое регулирование договора займа в России в 1917—2017 гг. // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 2 (87) февраль. — С. 66–78.

9. Шулик Ю. С. Влияние политического и экономического строя на систему договорных обязательств в истории России // Тенденции развития юридической науки на современном этапе: материалы IV Всероссийской научной конференции с международным участием (18 октября 2019 г.) / отв. ред. Е. С. Трезубов. — М.: Проспект, 2020. — С. 319–329.

Сведения об авторе

Шулик Юлия Сергеевна — выпускник аспирантуры юридического института Кемеровского государственного университета, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: y.shulik@mail.ru

Information about the author

Shulik Yulia Sergeevna — postgraduate student of the Law Institute of Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО В СТРУКТУРЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Сравнительно-правовой анализ судебных систем республик Донбасса, Российской Федерации и Украины⁵⁸

Аничкин Е. С., Колпакова Ю. И.

Аннотация. Исследовано становление и развитие судебной системы народных республик Донбасса (ДНР, ЛНР) как непризнанных государств со времени их самопровозглашения до принятия в состав Российской Федерации. Раскрыты основные аспекты формирования институтов судебной системы ДНР и ЛНР, проведен их сравнительно-правовой анализ. Выявлены и охарактеризованы этапы формирования и развития судебной системы ДНР, ЛНР, общие черты и различия судебных систем ДНР, ЛНР, Российской Федерации и Украины, а также специфические черты судебных систем республик Донбасса: формирование в сжатые исторические сроки в условиях военного конфликта; высокий уровень тождественности судебных систем ДНР и ЛНР; преимущественная ориентация на российский опыт.

Ключевые слова: ДНР, ЛНР, судебная система, суд, законодательство.

Comparative legal analysis of the judicial systems of the Republics of Donbass, the Russian Federation and Ukraine

Anichkin E. S., Kolpakova Yu. I.

Abstract. The formation and development of the judicial system of the people’s republics of Donbass (DNR, LNR) as unrecognized states from the time of their self-proclamation to admission to the Russian Federation is studied. The main aspects of the formation of the institutions of the judicial system of the DPR and LPR are revealed, their comparative legal analysis is carried out. The stages of the formation and development of the judicial system of the DPR, LPR, common features and differences between the judicial systems of the DPR, LPR, the Russian Federation and Ukraine, as well as specific features of the judicial systems of the Donbass republics are identified and characterized: formation in a short historical period in the context of a military conflict; high level of identity of the judicial systems of the DNR and LNR; predominant orientation to the Russian experience.

Keywords: DPR, LPR, the judicial system, court, legislation.

Важнейшим этапом в процессе становления любого государства является формирование высших органов государственной власти и конституционного законодательства⁵⁹. Предпосылкой формирования системы органов государственной власти Донецкой и Луганской Народных Республик явился затяжной политический кризис на Украине, вследствие которого Президентом Украины 15.11.2014 был подписан Указ о введении в действие решения Совета национальной безопасности и обороны Украины от 04.11.2014 «О неотложных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации в Донецкой и Луганской областях», согласно которому на территориях проведения «антитеррористической операции» была прекращена деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций, государственные служащие и должностные лица местного самоуправления были переведены на работу в другую местность⁶⁰. Фактор обострившейся политической нестабильности на территории Украины способствовал формированию государственности на территориях Донбасса, обладающих собственной идентичностью, ориентированных на «Русский мир».

Построение эффективной, доступной, независимой и качественно функционирующей судебной системы является необходимым элементом демократического правового государства, гарантирующего защиту прав и свобод его граждан. Вышеуказанное актуализирует научный и практический интерес к осмыслению специфики и тенденций развития судебной системы Донецкой и Луганской Народных Республик с августа 2014 года и до принятия в Российскую Федерацию.

К моменту сецессии на территории Донбасса действовала система органов власти, установленная Конституцией Украины 1996 г. Полагаем, что в своем развитии органы судебной системы ДНР и ЛНР прошли несколько этапов, каждый из которых имеет свою специфику, обусловленную динамикой текущих внешне и внутриполитических изменений. Нижней хронологической границей первого этапа является самопровозглашение ДНР и ЛНР в апреле 2014 г. и оперативное формирование системы высших органов государственной власти народных республик Донбасса, в том числе судебных органов.

Для второго этапа с августа 2018 г. и по 2022 г. характерно усиление пророссийской ориентации и расширение рецепции российского опыта формирования органов судебной системы. Этот вектор особенно усилился после февраля 2022 г., когда Россия официально признала независимость республик Донбасса как субъектов международного права и начала на территории Украины специальную военную операцию.

Третий этап, продолжающийся в настоящее время, юридически обособлен фактом включения территорий ДНР, ЛНР, а также Запорожской и Херсонской областей 30.09.2022 в состав России. Поскольку третий этап начал формироваться совсем недавно и необходимый для научного осмысления нормативный и эмпирический материал только появляется, он станет предметом отдельного изучения в следующих публикациях. В данной статье поставим исследовательский акцент на характеристике первых двух этапов становления и развития органов судебной власти самопровозглашенных республик Донбасса в сравнении с правовой регламентацией судебных систем России и Украины.

Становление судебной системы ДНР, как отмечает первый Председатель Верховного Суда ДНР Якубовский Э. Н., происходило в непростых условиях военного времени, когда судебная система Украины фактически прекратила осуществление своих функций. Первостепенной задачей новой судебной системы являлось создание надежных механизмов обеспечения защиты прав граждан, интересов общества и государства, с минимизацией финансовых ресурсов и временных затрат⁶¹.

Согласно данным официального сайта Верховного Суда ДНР⁶² формирование судебной системы ДНР начато в августе 2014 года с утверждения Постановлением Совета Министров ДНР от 17.08.2014 № 27–1 Положения о Военных Судах ДНР⁶³. Важнейшим событием первого этапа формирования судебной системы ДНР стало принятие 22.10.2014 Советом Министров ДНР постановлений № 40–1 «О создании судебной системы»⁶⁴ и № 40–2 «О судебной системе»⁶⁵. До 01.01.2019 судебная система ДНР представляла собой следующие суды первой, кассационной и надзорной инстанций: 1) Верховный Суд; 2) суды общей юрисдикции — районные, городские, межрайонные суды ДНР; 3) специализированные суды: Арбитражный суд ДНР и Военно-полевой суд ДНР.

С принятием Народным Советом ДНР 31.08.2018 законов ДНР № 241-IHC «О судебной системе Донецкой Народной Республики»⁶⁶ и № 242-IHC «О статусе судей»⁶⁷ начался новый этап в развитии судебной системы ДНР: предполагалось создание Конституционного Суда ДНР после внесения соответствующего изменения в Конституцию ДНР, учреждены Военный суд ДНР (вместо Военно-полевого суда ДНР), а также Апелляционная палата Верховного Суда ДНР. По состоянию на 17.03.2020 судебная система ДНР была представлена судами первой, апелляционной, кассационной, надзорной инстанций и включала в себя следующие суды: 1) Верховный Суд ДНР; 2) суды общей юрисдикции; 3) Арбитражный суд ДНР; 4) Военный суд ДНР.

Следует согласиться с выводом Клищенкова А. В.⁶⁸, что законодатель ДНР в процессе трансформации органов судебной ветви власти ориентировался, прежде всего, на опыт России в построении и развитии судебной системы. Так, согласно ч.2 ,3 ст.4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»⁶⁹ в Российской Федерации действуют федеральные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов. С учетом специфики территориального устройства России на ее территории создан помимо федеральных судов институт мировых судей субъектов РФ, в основном же модель российской судебной системы с несколькими инстанциями и разделением судов по сферам (общая юрисдикция, арбитражные суды), заимствована законодателем ДНР.

Схожие процессы наблюдались в формировании судебной системы ЛНР. Согласно ч.2, 3 ст.4 Закона ЛНР «О судебной системе» от 30.04.2015 № 18-II⁷⁰ (в ред. от 25.09.2020 № 195-III) в ЛНР действуют суды общей юрисдикции, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции, Арбитражный суд ЛНР, Верховный Суд ЛНР. Судебная система ЛНР включает: Верховный Суд ЛНР, Арбитражный суд ЛНР, Военный суд ЛНР, районные, городские суды ЛНР и мировых судей. Кроме того, имеется отдельный закон ЛНР «О Верховном Суде Луганской Народной Республики» от 29.05.2015 № 35-II, согласно которому Верховный Суд ЛНР является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Законом ЛНР «О судебной системе». Верховный Суд ЛНР осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов, образованных в соответствии с Законом ЛНР «О судебной системе», рассматривая гражданские дела, дела по разрешению экономических споров, уголовные, административные и иные дела, подсудные указанным судам, в качестве суда надзорной инстанции, а также в пределах своей компетенции в качестве суда апелляционной и кассационной инстанций.

По мнению Коваленко Т. С.⁷¹, правосудие ЛНР переняло следующие положительные характеристики судебной власти России: осуществление правосудия только судом; независимость судей и подчинение их только закону; несменяемость; неприкосновенность; открытое разбирательство дел в судах; равноправие и состязательность сторон в судебном процессе; финансирование судов только из государственного бюджета, а также некоторые ее особенности, например, излишнюю инстанционность; несовершенство механизма комплектования судейских кадров; «перекосы» в нагрузке на судей в зависимости от региона и судебной инстанции.

В целом, полномочия органов судебной системы ДНР и ЛНР схожи, имеется разветвленная система судов.

Несмотря на обстановку военного положения, в республиках Донбасса наблюдается достаточно активная судебная работа. Так, по данным официальной судебной статистики ДНР⁷² в 2015 году Верховным Судом ДНР рассмотрено 2209 дел (85% от общего количества дел), Арбитражным судом ДНР рассмотрено 390 дел (84% от общего количества дел), судами общей юрисдикции ДНР рассмотрено 50258 дел (90,5% от общего количества дел). Для сравнения за период с января по октябрь 2022 года⁷³ судами ДНР было рассмотрено 68642 дела (84% от общего количества дел), в том числе: Верховным Судом ДНР — 2792 дела; судами общей юрисдикции — 63854 дела; Арбитражным судом — 1894 дела, Военным судом — 102 дела, что свидетельствует о тенденции по увеличению количества рассмотренных дел.

Как справедливо отмечает Коноплев В. В.⁷⁴, общее историческое прошлое в развитии правовых систем России и Украины позволяет найти точки соприкосновения. Между тем имеются различия в правовом регулировании, обусловленные особенностями государственно-территориального устройства, уровнем правосознания и развитием национального законодательства. Этот тезис подтверждается при сравнительном анализе судебных систем России, Украины и республик Донбасса.

Конституция Украины 1996 года закрепила судебную власть как одну из ветвей государственной власти, которая не зависит от других ветвей власти, имеет свои специфические задачи и реализуется особой системой субъектов⁷⁵. Данная характеристика также присуща судебным системам России, ДНР и ЛНР. Судопроизводство и судоустройство Украины определяются законами Украины от 08.07.2011 № 3674-VI «О судебном сборе», от 07.07.2010 № 2453-VI «О судоустройстве и статусе судей».

Глава VIII Конституции Украины «Правосудие» в редакции от 01.01.2020⁷⁶ устанавливает правовые основы судебной ветви власти. Согласно статье 125 Конституции Украины судоустройство на Украине строится по принципам территориальности и специализации и определяется законом. Согласно закону могут действовать высшие специализированные суды. В целях защиты прав, свобод и интересов личности в сфере публично-правовых отношений действуют административные суды. Создание чрезвычайных и специальных судов не допускается. Система судов в Конституции Украины прямо не закреплена. По данным официального сайта органов судебной власти Украины (https://court.gov.ua) в систему судов входят следующие виды судов: местные административные суды, апелляционные административные суды; местные хозяйственные суды, апелляционные хозяйственные суды; местные общие суды, апелляционные общие суды, Верховный суд, а также Конституционный суд.

Верховный Суд Украины по данным официального сайта (https://supreme.court.gov.ua) осуществляет правосудие как суд кассационной инстанции, а в случаях, определенных процессуальным законом — как суд первой или апелляционной инстанции; осуществляет анализ судебной статистики, обобщение судебной практики; дает выводы о проектах законодательных актов, касающихся вопросов, связанных с функционированием системы судоустройства; дает вывод о наличии или отсутствии в деяниях, в которых обвиняется Президент Украины, признаков государственной измены или иного преступления; вносит по обращению Верховной Рады Украины письменное представление о несостоятельности выполнения Президентом Украины своих полномочий по состоянию здоровья; обращается в Конституционный Суд Украины о конституционности законов, других правовых актов, а также по официальному толкованию Конституции Украины; обеспечивает единообразное применение норм права судами в порядке и способах, определенных процессуальным законом; осуществляет иные полномочия, определенные законом.

Конституционный Суд Украины по данным официального сайта (https://ccu.gov.ua) является органом конституционной юрисдикции, обеспечивает верховенство Конституции Украины, решает вопрос о соответствии Конституции Украины законов Украины и в предусмотренных Конституцией случаях других актов, осуществляет официальное толкование Конституции Украины, а также другие полномочия в соответствии с Конституцией Украины.

Хозяйственные суды на Украине, как отмечает Худолей К. М.⁷⁷, разрешают возникающие в экономической сфере споры между предприятиями, учреждениями, организациями, основанными на различных формах собственности, а также между предпринимателями. После конституционной реформы 2014–2019гг. на Украине также созданы Высший антикоррупционный суд (единственный в своем роде на постсоветском пространстве) и Суд по интеллектуальным правам.

Как отмечает Валеев Д. Х.⁷⁸, суды общей юрисдикции Украины специализируются на рассмотрении гражданских, уголовных, хозяйственных, административных дел, а также дел об административных правонарушениях.

Примечательно, что институты существующих на Украине специализированных административных судов, Высшего антикоррупционного суда не были имплементированы в правовую базу ДНР и ЛНР, в России также отсутствуют аналогичные суды, что свидетельствует о «пророссийском» векторе развития судебной системы республик Донбасса. Также В ДНР и ЛНР не был создан Конституционный Суд, что отличает судебную систему республик Донбасса от российской и украинской судебных систем.

Как справедливо утверждает Александрова Н. В.⁷⁹, исследование конституционных положений об организации судебной власти указывает на высокий уровень суда и закрепления структуры судебной системы, что является одним из определяющих факторов развития и укрепления современных процессов государственности и демократии в постсоветских странах.

Подводя итог проведенному сравнительно-правовому анализу, отметим, что судебные системы республик Донбасса, имеют как общие черты с судебными системами России, Украины (осуществление правосудия только судом; независимость судей и подчинение их только закону, построение судебной системы на принципах территориальности и специализации), так и самобытные черты, характерные только для самопровозглашенных государств, обусловленные спецификой их правового статуса: формирование в сжатые исторические сроки в условиях военного конфликта; практически тождественные судебные системы ДНР и ЛНР; преимущественная ориентация на российский опыт на втором этапе развития судебной системы республик Донбасса. В своем развитии республики прошли два этапа и в настоящее время находятся на третьем. Первый этап характеризуется формированием собственных республиканских органов судебной власти (2014 — июль 2018 г.). Для второго этапа характерна дальнейшее совершенствование и трансформация органов судебной власти республик на фоне усиления российского правового воздействия (август 2018–2022 гг.). Третий этап объясняется принятием в сентябре 2022 года ДНР и ЛНР в состав нашего государства и началом системной работы по изменению законодательства в части создания судебных органов новых субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Авдеенко Е. В. Особенности судов Украины как субъектов административного права // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2014. № 1(28). С. 26–31.

2. Александрова Н. В. Конституционные основы судебной системы стран СНГ // Вестник Российского университета кооперации. 2017. № 1(27). С. 77–81.

3. Аничкин Е. С. Основные черты развития конституционного законодательства Российской Федерации на рубеже XX–XXI вв. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2007. 136 с.

4. Клещенков А. В. Вопросы правового регулирования деятельности судебной системы Донецкой Народной Республики // Актуальные проблемы правового, экономического и социально-психологического знания: теория и практика: материалы III международной научно-практической конференции: в 3 т., Донецк, 16 мая 2019 года / ГОУ ВПО «Донбасская юридическая академия». Том 1. Донецк: Цифровая типография, 2019. С. 95–98.

5. Коваленко Т. С. Луганская Народная Республика: история возникновения и пути развития // Признание государств и правительств: проблемы и перспективы, барьеры и возможности: Мат. междун. научн.-практ. конф., г. Луганск, 18–19 мая 2017 г., МВД ЛНР, Луган. акад. внутр. дел им. Э. А. Дидоренко. Луганск, 2017. С. 99–114.

6. Коваленко Т. С. Влияние российского опыта организации судебной системы на судоустройство Луганской Народной Республики // Вестник Костромского государственного университета. 2017. Т.23. №.3. С. 230–233.

7. Коноплев В. В. Административный суд: прошлое и настоящее (на примере сравнительно-правового анализа положений Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации и в Украине) // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2016. Т. 2 (68), № 3. С. 179–184.

8. Худолей К. М. Конституционные принципы организации судебной власти в зарубежных странах СНГ и Балтии // Вестник Прикамского социального института. 2022. № 1(91). С. 50–54

9. Якубовский Э. Н. Правовое регулирование деятельности судебной системы в условиях становления и развитиядонецкой Народной Республики // Право и правосознание в период вооруженных конфликтов. 2018. № 2–1. С. 109–114.

Сведения об авторах

Аничкин Евгений Сергеевич — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и международного права Алтайского государственного университета, г. Барнаул, Российская Федерация.

E-mail: rrd231@rambler.ru

Колпакова Юлия Игоревна — главный специалист отдела судебной работы правового комитета Администрации города Барнаула, Российская Федерация.

E-mail: julya.kolpackowa@yandex.ru

Information about the authors

Anichkin Evgeny Sergeevich — Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of Constitutional and International Law of the Altai State University, Barnaul. Russian Federation.

Kolpakova Yulia Igorevna — chief specialist of the judicial work department of the legal committee of the Barnaul city administration, Russian Federation.

Культурно-исторический и духовно-нравственный фактор конституционного развития современных государств

Бабурин С. Н.

Аннотация. Рассматривается важность расширения официального перечня традиционных российских духовно-нравственных ценностей, приводятся примеры их учета в Исламской Республике Иран и Республике Куба. На примере роли семейных и трудовых ценностей обосновывается влияние на конституционное развитие России. Аргументируется необходимость в ходе конституционного развития России и ее партнеров по евразийской интеграции решения таких стратегических политико-правовых задач, как синхронизация конституционной реформы, закрепление в национальных конституциях норм интеграционного конституционализма, перевода народного хозяйства на мобилизационный тип развития.

Ключевые слова: конституция, нравственное государство, культурно-исторический фактор, традиция, духовно-нравственные ценности, интеграционный конституционализм, национальное самосознание.

Cultural-historical and spiritual-moral factor of the constitutional development of modern states

Baburin S. N.

Abstract. The importance of expanding the official list of traditional Russian spiritual and moral values is considered, examples of their consideration in the Islamic Republic of Iran and the Republic of Cuba are given. On the example of the role of family and labor values, the influence on the constitutional development of Russia is substantiated. The necessity in the course of the constitutional development of Russia and its partners in Eurasian integration to solve such strategic political and legal tasks as the synchronization of constitutional reform, the consolidation of the norms of integration constitutionalism in national constitutions, the transfer of the national economy to the mobilization type of development is argued.

Keywords: constitution, moral state, cultural and historical factor, tradition, spiritual and moral values, integration constitutionalism, national identity.

В эпоху переживаемого человечеством в наши дни мировоззренческого цивилизационного кризиса возрастает необходимость при оценке конституционного развития современных государств выявлять значение культурно-исторического и духовно-нравственного фактора такого развития. Не случайно либеральному идеологическому концепту противопоставляют в отечественной истории государственного права России ценности совершенно иного порядка: соборность, общинность, симфонию властей⁸⁰. Отсюда роль национальной природы, менталитета, традиций в преемственности и моделей правосудия на постсоветском пространстве⁸¹. В Основах государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностях, утвержденных Указом Президента РФ В. В. Путина от 9 ноября 2022 г. № 809, защита традиционных российских духовно-нравственных ценностей объявлена стратегическим национальным приоритетом в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В указанных Основах предпринята попытка показать место ценностей в человеческой культуре, дать определение и перечень традиционных российских духовно-нравственных ценностей.

Традиционными ценностями объявлены нравственные ориентиры, формирующие мировоззрение граждан России, передаваемые от поколения к поколению, лежащие в основе общероссийской гражданской идентичности и единого культурного пространства страны, укрепляющие гражданское единство, нашедшие свое уникальное, самобытное проявление в духовном, историческом и культурном развитии многонационального народа России⁸².

К традиционным российским духовно-нравственным ценностям в Основах отнесены жизнь, достоинство, права и свободы человека, патриотизм, гражданственность, служение Отечеству и ответственность за его судьбу, высокие нравственные идеалы, крепкая семья, созидательный труд, приоритет духовного над материальным, гуманизм, милосердие, справедливость, коллективизм, взаимопомощь и взаимоуважение, историческая память и преемственность поколений, единство народов России.

При определенной претензии указа на законченность перечня традиционных ценностей, этот перечень эклектичен и далеко не полон. Более того, в русской цивилизационной культурной традиции открывать этот перечень следует понятием любви. Любовь в Русском (Восточно-Христианском) мире не просто духовно-нравственная ценность, она является важнейшей из всех социальных ценностей, она есть совокупность совершенства (Посл. Св. ап. Павла к колоссянам. 3:14), наивысшая и величайшая из христианских добродетелей. Как подчеркивает Патриарх Московский и всея Руси Кирилл, любовь — это совершенно удивительный Божий дар, потому что она сама по себе способна соединять людей. Одновременно любовь это и направление человеческой воли, воли к добру⁸³. Без любви невозможны религия (любовь к Богу), общество (любовь к ближнему), государство (любовь к Родине), семья (любовь супружеская и любовь родительская). Любовь всесильна, она способна быть превыше даже закона и справедливости. Нравственное государство призвано иметь в своем основании любовь.

В числе первоочередных традиционных духовно-нравственных ценностей следует указать также свободу, спасение души и покаяние. Традиционные ценности тем и характерны, что существуют в гармоничном единстве. Отсюда их непреходящая важность, пусть в указе 2022 г. некоторые из них и не упомянуты.

Опора в конституционном развитии современных государств на культурно-исторический и духовно-нравственный фактор не только позволяет государствам сохранить свою цивилизационную идентичность, но и придает социальному развитию стабильную поступательность.

Примером модели построения нравственного государства, опирающегося на культурно-исторические и духовно-нравственные принципы саморазвития может быть Исламская Республика Иран, которая построила всю свою конституционно-правовую систему на религиозной традиции Ислама, дав миру пример уже 45-летнего успешного развития теократического государства. При этом для надзора за всеми ветвями власти предусмотрены специальные органы и инспекции, вместо абсолютного разделения властей существует конституционно обоснованное относительное разделение с дополнениями властями друг друга⁸⁴. Менее заметен, но, на мой взгляд, не менее потрясающ конституционно-мировоззренческий пример Республики Куба.

Современное кубинское государство в своем культурно-историческом и духовно-нравственном подходе сумела соединить идеологию марксизма-ленинизма, национально-освободительные принципы Хосе Марти и христианскую религиозную традицию. Социалистической Кубе удалось в своем конституционном развитии создать стабильное общество и эффективное государство, чего не получилось у Советского Союза. Именно поэтому опыт формирования кубинских мировоззренческих основ конституционного развития очень поучителен и важен. Для марксизма экономика является базисом общественной жизни, задающим ключевые параметры развитию надстройки -политической, правовой и собственно социальной подсистем общества. Для кубинского социализма, как верно отмечает современный исследователь А. Л. Сергеев, экономика — лишь строительный материал, помогающий достигнуть целей заявленного ментально-культурного строительства нации. Если марксизму свойственен жесткий антирелизиозный пафос, то кубинский социализм исходит из необходимости стратегического союза коммунистов и христиан, основанного на общей фундаментальной системе ценностей⁸⁵.

Идее диктатуры пролетариата в кубинском социализме изначально противопоставлена власть трудящихся, при этом структурными элементами понятия «трудящиеся», наравне с рабочим классом, являются крестьянство, интеллигенция, иные социальные прослойки и группы. Кубинский социалистический проект тяготеет к замене пролетариата как движущей силы в осуществлении революции когнитариатом — творческой революционной интеллигенцией, служащей народу и стремящейся решать поставленные перед ним задачи. В политико-правовой доктрине кубинского социализма революция есть целенаправленный качественный эволюционизм, процесс, растянутый во времени, сущность которого состоит в многолетнем, глубинном, системном и целенаправленном изменении различных сторон социальной реальности.

Если марксизм исходит из принципов коллективизма, классовой солидарности, то в кубинском социализме один из краеугольных доктринальных положений — развитие человека. Анализируя этико-правовую основу партизанской и революционной борьбы, среди ее принципов можно увидеть императив революционного гуманизма и великодушия победившей революции, императив бескорыстной международной солидарности, императив опоры на духовное единство нации и категорическое отрицание любого террора как метода политической борьбы, и индивидуального террора, в частности. Марксистское учение изначально отнеслось к государству и праву как к продуктам и одновременно инструментам классовой эксплуатации, которые с наступлением коммунизма должны отмереть, уступив место общественному самоуправлению. В кубинском социализме имел и имеет место культ государства и права. В отличие от марксистской трактовки, кубинский социализм делал упор на общесоциальную, а не классовую сущность государства. Именно в государственном суверенитете, крепящем завоевания революции, Ф. Кастро видел средство и способ базовой и стратегической социальной трансформации⁸⁶.

На указанных выше принципах построена Конституция Республики Куба 2019 года. Новые институциональные и мировоззренческие решения не должны противопоставляться культурно-исторической традиции, они успешны, когда на такую традицию опираются, когда пронизаны традиционными духовно-нравственными ценностями. Потому и заключается эффективность деятельности государства созидающего не в строгой регламентации, а в обеспечении направленности развития общества на основе его собственной правовой активности⁸⁷. Отсюда и право каждой нации самостоятельно и суверенно решать вопросы своего бытия⁸⁸.

Ключевой культурно-исторической особенностью России было и остается имперское самосознание ее населения, когда русский человек, не зависимо от того, славянин он, тюрок или кавказец, чувствует свою личную ответственность за благополучие всего огромного пространства, на котором мыслит жизнь своего многонационального народа. Не случайно государство воспринимается им как большая семья. Отсюда, как подчеркивал еще митрополит Санкт-Петербургский и Ладожский Иоанн, понимание общенародного единства как духовного родства, как величайшей драгоценности, характерной для русской истории. Отсюда свойственное русскому обществу стремление заменить, где только возможно, бездушные правовые нормы нравственными ценностями, «теплом человеческих отношений», приоритет справедливости над законом⁸⁹.

В первой советской Конституции РСФСР 1918 г. было провозглашено: «РСФСР признает труд обязанностью всех граждан Республики и провозглашает лозунг: «Не трудящийся, да не ест!» (ст. 18). Лозунг, восходящий к новозаветной заповеди Св. апостола Павла «Кто не хочет трудиться, тот и не ешь» (2. 3 Фес: 4), стал ключевым принципом социализма. Вплоть до Конституции СССР 1977 г., в которой ст. 14 гласила: «Источником роста общественного богатства, благосостояния народа и каждого советского человека является свободный от эксплуатации труд советских людей. В соответствии с принципом социализма «От каждого — по способностям, каждому — по труду». И главным героем общества стал человек труда, на нем и его интересах строились все социальные отношения.

И как изменила повседневную жизнь России Конституция РФ 1993 г., закрепив в ст. 37: «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен». В центре общественных забот оказались закреплено удовлетворение потребительских интересов индивида, культ его эгоизма. Человека освободили от труда, от важной части его человеческой сущности. Но никакая правовая норма не отменит правоты библейской заповеди.

Лишь после конституционной реформы 2020 г. мы пытаемся вернуть в общество социальную роль труда и людей труда, опираясь на закрепленную на высшем правовом уровне норму, что Российская Федерация уважает труд граждан (ст. 75 Конституции РФ), гарантирует защиту человека труда и именно в силу этого рассчитывает на взаимное доверие государства и общества, на социальное партнерство, экономическую, политическую и социальную солидарность (ст. 75.1).

Другой исключительно значимый для общественных отношений пример. В ст. 38 Конституции РФ конституированы, сделаны конституционно-правовыми важные нравственные принципы человеческой жизни: «Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей» (ч. 2); «Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях» (ч. 3). Да, этими нормами государство попыталось в неолиберальной парадигме избавить себя от забот о семье. Но это цивилизационно порочно, это выхолащивает социальную функцию государства. Ситуация поправлена (но не исправлена полностью) в 2020 г. включением в Конституцию нормы о том, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России, что государство создает условия, способствующие всестороннему духовному развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим (ч. 4 ст. 67.1). Российское государство по Конституции отныне обеспечивает приоритет семейного воспитания. Ювенальной юстиции не суждено подмять под себя семьи народов России.

Отсюда мы вновь выходим на растущую актуальность опоры современных государств на культурно-исторический и духовно-нравственный фактор их конституционного развития. Если конституционное развитие Европейского Союза, например, давно строится на принципе интеграционного конституционализма, когда правовые нормы и институты Евросоюза легализуются в национальных конституциях, то на послесоветском пространстве аналогичный процесс отсутствует, преобладает эгоистическая имитация евразийской интеграции.

Ныне основные задачи конституционного развития России и ее партнеров по евразийской интеграции должны быть обусловлены решением нескольких стратегических политико-правовых задач:

1. Синхронизация конституционной реформы, укрепляющей во всех государствах Евразийского экономического союза традиционные духовно-нравственные ценности. В Российской Федерации такая реформа началась в 2020 г. и еще не завершилась.

2. Закрепление в национальных конституциях норм интеграционного конституционализма, позволяющих переходить к углублению межгосударственной интеграции на надежной правовой основе⁹⁰.

3. Перевод народного хозяйства на мобилизационный тип развития. Россия в целях борьбы с европейским неонацизмом и русофобией, с бездуховным Западом, превратившим холодную войну цивилизаций в прямой венный конфликт, переводит свою экономику на мобилизационную модель развития, отсюда прямо вытекает и необходимость перевода экономики ЕАЭС на принципы корпоративного (внутрисоюзного) протекционизма. Формально экономические меры нуждаются в конституционной опоре.

Важно устранить из текстов конституций нигилистические положения, ведущие к космополитическому отрицанию самой возможности независимой суверенности (ч.2 ст.13, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), и убрать нормы, закрепляющие неолиберальную парадигму развития (прежде всего исправить ст. 2 и ч. 2 ст. 9 Конституции РФ). Аналогичной должна быть направленность конституционных реформ государств, желающих оставаться в культурном и цивилизационном единстве с Россией.

Конечно, важно изначально определиться с соответствием интеграционных процессов национальным интересам каждого из участника процесса. Принуждение народов недопустимо. Но и двусмысленность сотрудничества взаимно вредна. Каждому участнику необходимо решить, желает ли он войти в Евразийский Союз как славяно-тюркскую конфедерацию суверенных государств при лидирующей роли России, или готов вместе с Российской Федерацией формировать Российский Союз как единое союзное государство. Если не готов ни к первому, ни ко второму, а хотел бы только таможенных льгот и привилегий — то можно найти взаимоприемлемые формы и такого паразитирования, но не надо называть это интеграцией.

Необходима ревизия уже существующих конституционных норм государств — членов ЕАЭС, переналадка конституционализма с наполнением иным нормативным содержанием.

Изменение акцентов в цели социально-экономического развития ведет к изменению экономической и социальной функций государства. С примитивного повышения уровня благосостояния — на обеспечение гармоничного духовного развития человека в его единстве с природой и улучшение условий его жизни.

Экономическая функция современных государств послесоветского пространства не может не учитывать необходимость российской реинтеграции. На сегодняшний день разноуровневость интеграции переросла в аморфный процесс многостороннего сотрудничества, когда все равняются по хромому верблюду общего каравана. Это отражается в пестроте конституционного развития государств даже общего культурно-исторического типа.

Ныне назрела необходимость конституционно закрепить в полномочиях современного российского государства и в конституционных полномочиях других членов ЕАЭС усиление кооперативного начала общественной жизни. Приоритет частной собственности должен конституционно уступить первенство коллективной и равной долевой собственности граждан.

Российскому обществу, прошедшему через двухвековые испытания секуляризмом и нигилизмом, непросто вернуть традиционным ценностям авторитет и доверие. Потребуются значительные и по настойчивости, и по времени совместные усилия государства и гражданского общества. И такие усилия уже стали формироваться.

Литература

1. Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. — 640 с.

2. Бабурин С. Н. Нравственное государство. Русский взгляд на ценности конституционализма. — М.: Норма, 2020. — 536 с.

3. Бабурин С. Н. Интеграционный конституционализм. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. — 264 с.

4. Иоанн (Снычев), митрополит Санкт-Петербургский и Ладожский. Русская симфония. Очерки русской историософии. — СПб.: Царское дело, 1998. — 494 с.

5. Гаврилова А. В. Феномен советской модели правосудия и ее преемственности на постсоветском пространстве // Тенденции развития юридической науки на современном этапе: материалы IV Всероссийской научной конференции с международным участием (18 октября 2019 г.) / отв. ред. Е. С. Трезубов. М.: Проспект, 2020. 824 с.

6. Кирилл, Патриарх Московский и всея Руси. О смыслах / сост. В. М. Теребихин. М.: Изд-во МП РПЦ, 2019. — 456.

7. Садеги Нешат А. Конституционный строй Исламской Республики Иран / пер. с перс. И. Р. Гибадулина. М.: Садра, 2019. — 192 с.

8. Сергеев А. Л. Политико-правовая доктрина кубинского социализма: становление и развитие. Автореф. диссерт. на соиск. уч. степ. доктора юридических наук. М., 2023.

9. Тонков Е. Е. Государство созидающее как вектор развития современной России. М.: Юрлитинформ, 2019. — 392 с.

10. Традиционное государство и право: монография / под ред. А. А. Васильева, Ю. А. Зеленина. М.: Юрлитинформ, 2020. — 552 с.

Сведения об авторе

Бабурин Сергей Николаевич — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник, Научный руководитель Центра интеграционных и цивилизационных исследований Института государства и права Российской академии наук, профессор Кемеровского государственного университета, Президент Ассоциации юридических вузов, Заслуженный деятель науки РФ, Почетный академик НАН Киргизской Республики, Иностранный член Академии наук Абхазии, г. Москва, Российская Федерация.

E-mail: 1357343@mail.ru

Information about the author

Baburin Sergey Nikolaevich — Doctor of Law, Professor, Chief Researcher, Scientific Director of the Center for Integration and Civilization Studies of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Professor of Kemerovo State University, President of the Association of Law Universities, Honored Scientist of the Russian Federation, Honorary Academician of the National Academy of Sciences of the Kyrgyz Republic, Foreign Member of the Academy of Sciences of Abkhazia, Moscow, Russian Federation.

Правовой эксперимент по ограничению выбросов парниковых газов в Российской Федерации

Гершинкова Д. А.

Аннотация. В статье проанализированы основные признаки экспериментального правового режима на современном этапе в России. Отмечается, что в отсутствии универсального закона об экспериментах, накопленные за последние годы научные знания позволяют выделить ряд отличительных особенностей, критериев эксперимента, благодаря которым возможно отличить экспериментальный правовой режима от обычного. К таковым относятся — особый режим правового регулирования, отличных от общего; ограниченный срок действия, наличие координирующего органа и программы эксперимента, наличие этапа подведения итогов и др.

Соблюдение критериев правового эксперимента необходимо для достижения его цели — получения объективной информации для принятия решения о целесообразности введения нового правового режима.

Проанализированы особенности экспериментального правового режима по ограничению выбросов парниковых газов в Сахалинской области и впервые применяемого в стране механизма квотирования выбросов и платы за превышение квот.

Делается вывод о том, что концепция эксперимента в Сахалинской области соответствует большинству критериев правового эксперимента. Однако, существенным недостатком является отсутствие четкой системы оценки полученных результатов и неопределенность в отношении участия других регионов. Также делается вывод о том, что для объединения с зарубежными системами квотирования потребуется переработка сформированных правил в виду имеющихся отличий в методологических и нормативных подходах квотирования.

Ключевые слова: правовой эксперимент, квотирование выбросов, углеродное регулирование, углеродный рынок, климатические проекты, углеродная нейтральность.

Legal experiment on limitation of greenhouse gas emissions in the Russian Federation

Gershinkova D. A.

Abstract. The article analyzes the main features of the experimental legal regime at the present stage in Russia. It is noted that in the absence of a universal law on experiments, the scientific knowledge that has been formed in recent years allow to identify a number of distinctive features, experimental criteria for distinguishing the experimental legal regime from the general one. These include — a special legal norms different from the general one; a limited validity period, the presence of a coordinating body and an experiment program, the presence of a summing up period, etc.

Compliance with the criteria of a legal experiment is necessary to achieve its goal — to obtain objective information to make a decision on the feasibility of introducing a new legal regime.

The author analyses the features of the experimental legal regime for limiting GHG emissions in the Sakhalin region and the mechanism of emission emission trading system (ETS) that has been introduced in the country for the first time.

It is concluded that the concept of the experiment in the Sakhalin region meets most of the criteria of the legal experiment. However, a significant disadvantage is the lack of a clear system for evaluating the results obtained and uncertainty about the participation of other regions. It is also concluded that for linking with other ETSs, the rework of established rules is needed taking into account the existing differences in methodological and regulatory approaches in ETS.

Keywords: legal experiment, emission quotas, carbon regulation, carbon market, offset projects, carbon neutrality.

Эксперимент — один из методов научного познания, который, согласно определению Большой советской энциклопедии, представляет собой «научно поставленный опыт, наблюдение исследуемого явления»⁹¹. Эксперимент применяется в правотворчестве как минимум c XIX века⁹² — для апробации новых норм с целью исключения или минимизации возможных негативных последствий от нововведений в правовом регулировании. Широко цитируемое в научной литературе определение правового эксперимента было дано Ельцовым В. Н.: «правовой эксперимент — это проводимая компетентным органом публичной власти на локальной территории, ограниченной границами субъекта Российской Федерации, муниципалитета или его части, апробация законодательных нововведений в целях выяснения их ценности и полезности для территории остальной страны, осуществляемая по заранее определенному плану с учетом побочных эффектов и с предварительным уведомлением местных жителей»⁹³. Правовой эксперимент широко применялся в советский период. В это время была разработана научная концепция эксперимента, методика его проведения, включающая целеполагание, принципы экспериментального режима, этапы, оценку результатов. Это позволяло реализовывать эксперименты на системной основе⁹⁴.

После некоторого перерыва с конца 1990-х гг. — первой декады 2000-х годов к практике правового эксперимента в России стали обращаться вновь. Экспериментальные правовые режимы вводятся во многих областях общественных отношений, связанных с торговлей, налогами, выборами, цифровизацией, охраной окружающей среды и др.

Однако, системный подход, присущий экспериментальному правовому режиму советского периода, к сожалению, был утрачен. Зачастую решения федеральных и региональных органов власти о проведении экспериментов не продуманы, носят «стихийный» характер, без должного анализа возможных негативных последствий (требования «не навреди»⁹⁵. В период 1994–2019 гг. лишь в половине нормативных правовых актах, устанавливающих экспериментальный правовой режим, была обозначена цель эксперимента, показания достижения цели — в 56% случаев и то в форме доклада об эксперименте, без критериев достижения результата⁹⁶. Правоведами ставится вопрос о регламентации данного процесса и даже необходимости принятия рамочного закона о правовых экспериментах⁹⁷.

Пока универсального закона об экспериментах не принято, накопленные научные знания по правовым экспериментам, позволяют выделить следующие критерии и требования к ним:

1) наличие конкретной цели — проверку некой гипотезы об эффективности, действенности и целесообразности регулирования,

2) введение специальных (новых) норм, отличных от общего регулирования;

3) ограниченность срока действия эксперимента;

4) назначение уполномоченного органа ‒ координатора эксперимента;

5) наличие программы эксперимента;

6) наличие механизма объективного мониторинга, контроля эксперимента;

7) наличие этапа подведения итогов и принятия решений о последующих действиях по расширению сферы применения нового регулирования;

8) добровольность участия субъектов регулирования;

9) обратимость эксперимента.

Указанные критерии позволяют отличить экспериментальный правовой режима от обычного. Для успешного результата (то есть получения объективной информации для принятия решения о целесообразности введения нового правового режима) необходимо соблюдать указанные правила⁹⁸. Псевдоэксперименты подрывают доверие общества к данному важному методу правотворчества⁹⁹.

Правила проведения правового эксперимента в России фрагментарно находят отражение в нормативных правовых актах. Например, в законе «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» экспериментальный правовой режим определен как применение специального регулирования в течение определенного периода времени в отношении определенной группы лиц или на определенной территории. Специальное регулирование в данном случае включает и отказ от применения действующих обязательных требований к субъектам регулирования¹⁰⁰. А в законе «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций»¹⁰¹ установлен предельный срок проведения эксперимента — три года, с возможностью продления при определенных условиях.

В 2022 году был принят закон о проведении эксперимента об ограничении выбросов парниковых газов в отдельных регионах России в период до 2028 года¹⁰². Первым регионом проведения эксперимента стала Сахалинская область. В рамках эксперимента в Сахалинской области будет апробирован механизм квотирования выбросов парниковых газов и платы за превышение установленных квот. Квотирование выбросов вводится для достижения углеродной нейтральности Сахалинской области к 2025 году — то есть баланса выбросов и поглощений парниковых газов. В масштабах страны достижение углеродной нейтральности планируется к 2060 году¹⁰³.

В принятой в 2021 году Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, дополнительные меры политики в области финансовой и налоговой политики, направленные на снижение антропогенных выбросов парниковых газов, будут приниматься с учетом результатов экспериментов по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации. Реализация экспериментов «позволит определить эффективность механизмов квотирования выбросов парниковых газов»¹⁰⁴.

Экспериментальный подход в отношении регулирования выбросов парниковых газов применялся в Евросоюзе, ЮАР, Колумбии, Таиланде, Мексике, Корее, Китае¹⁰⁵. В этих странах введению платы за выбросы парниковых газов — в виде углеродного налога или углеродного рынка предшествовал экспериментальный (пилотный) режим, в рамках которого происходила настройка всего механизма регулирования, включая новый функционал государственных органов власти различных уровней. На пилотном этапе могут применяться более мягкие нормы регулирования по сравнению с вводимыми позже.

Решение о проведении эксперимента в значительной степени было обусловлено актуальным в 2021 году риском для российских предприятий от введения механизма пограничной углеродной корректировки в ЕС (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)¹⁰⁶. Данный механизм является аналогом таможенного сбора, предъявляемого на ввозимые товары из стран без платы за выбросы парниковых газов для того, чтобы выровнять условия конкуренции для европейских производителей, имеющих обязательства по плате за выбросы в рамках Европейского системы квотирования и торговли выбросами. Дополнительные издержки российских экспортно-ориентированных компаний из-за введения СВАМ за период 2026–2035 гг. оценивались от 15 до 38 млрд евро¹⁰⁷. Потенциально пограничные углеродные платежи могут применяться и в других странах, где введена плата за выбросы парниковых газов. В мире действуют 68 инструментов ценообразования на выбросы углерода (на региональном или национальном уровнях), включая налоги и системы квотирования и торговли выбросами¹⁰⁸.

Рассмотрим особенности экспериментального правового режима по ограничению выбросов парниковых газов в Сахалинской области.

Целью эксперимента является достижение углеродной нейтральности в Сахалинской области до 31 декабря 2025 года — то есть «состояния баланса между антропогенными выбросами парниковых газов и их поглощением, при котором масса антропогенных выбросов парниковых газов не превышает массу их поглощения за календарный год». В Сахалинской области в 2019 году антропогенные выбросы составили 12 млн тонн СО2 -экв., а поглощение — 11 млн тонн. Разница между двумя показателями углеродного баланса составила 1 млн тонн СО2-экв., что было учтено при постановке цели по достижению углеродной нейтральности в регионе в достаточно короткие сроки — в 2025 году¹⁰⁹.

Задачами эксперимента являются стимулирование внедрения технологий сокращения выбросов парниковых газов и увеличения их поглощения; формирование системы независимой верификации и создание системы обращения углеродных единиц и единиц выполнения квоты. Эксперимент проводится в период с 2022 по 2028 гг.

Главным отличием экспериментального режима от общефедерального является введение квотирования выбросов парниковых газов и платы за превышение квоты. Субъектами квотирования являются региональные регулируемые организации (РРО). К РРО относятся организации с ежегодным уровнем выбросов от 20 тыс тонн СО2-экв.¹¹⁰ Такой показатель близок или равен уровню, применяемому в Европейской системе торговли выбросами, Китае, Казахстане и др. странах. Правительством Сахалинской области утвержден перечень из 50 РРО — в основном предприятий топливно-энергетического сектора, транспорта и ЖКХ¹¹¹.

Закон об эксперименте неразрывно связан с принятым в 2021 году законом «Об ограничении выбросов парниковых газов» (Закон № 296-ФЗ)¹¹². Несмотря на название, Законом № 296-ФЗ вводится лишь режим углеродной отчетности на федеральном уровне — для крупных предприятий (с ежегодными выбросами от 150 тыс тонн СО2-экв.) — с 2023 года и от 50 тыс тонн СО2-экв. и более — с 2025 года) и устанавливаются правовые основы реализации климатических проектов в России.

Результаты климатических проектов — мероприятий по сокращению выбросов парниковых газов или увеличению их поглощения — можно использовать для уменьшения собственного углеродного следа или продавать заинтересованным компаниям для этих же целей. Первый климатический проект был зарегистрирован в российском реестре углеродных единиц в 2022 году¹¹³.

Еще одним отличием от общефедерального подхода является требование к РРО представлять верифицированную углеродную отчетность. Сроки, форма отчета и механизм представления гармонизированы с Законом № 296-ФЗ¹¹⁴. Верификацию будут осуществлять аккредитованные организации¹¹⁵.

В экспериментальном режиме устанавливаются новые полномочия Правительству Российской Федерации и федеральным органам власти, например по установлению ставки платы за превышение квоты, порядком отнесения организаций к РРО, утверждению методики квотирования и др. Впервые вводятся полномочия для органов власти субъекта федерации по вопросам регулирования выбросов парниковых газов, например, по утверждению перечня регулируемых организаций.

Минэкономразвития России назначено координатором эксперимента¹¹⁶. На уровне субъекта вводится понятие «уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации» — уполномоченный на проведение эксперимента на территории данного субъекта Российской Федерации (министерство экологии Сахалинской области).

Законом № 34-ФЗ определены следующие принципы квотирования: учет баланса выбросов парниковых газов и поглощений парниковых газов на территории участника эксперимента, определение и учет необходимого для достижения цели эксперимента темпа сокращения выбросов парниковых газов и увеличения их поглощения, «дифференцированного с учетом размера суммы налогов и сборов, уплаченных РРО в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, приходящейся на массу выбросов парниковых газов, эквивалентную одной тонне углекислого газа, за календарный год, в котором соответствующее юридическое лицо или индивидуальный предприниматель были отнесены к РРО».

Координатором эксперимента была разработана и утверждена методика квотирования выбросов¹¹⁷, учитывающие указанные принципы через специальные коэффициенты в формулах расчета.

Для РРО предусмотрены различные варианты платы за превышение квот: можно приобрести единицы выполнения квот у другой организации, зачесть углеродные единицы от климатических проектов — собственные либо приобретенные у другой организации, либо просто осуществить платеж в бюджет (1000 руб.¹¹⁸ за тонну СО2-экв.). Обращение углеродных единиц составляет суть углеродного рынка, а непосредственная плата в бюджет представляет собой квази-налог. Этот способ оплаты при определенных условиях может стать предпочтительным или единственно возможным (в случае высокой стоимости углеродных единиц на рынке либо отсутствия предложений о продаже). При этом в зарубежных системах квотирования фиксированных платежей за превышение квот не установлено. Фиксированный платеж можно выделить в отдельный метод регулирования и апробировать его эффективность в рамках эксперимента.

Экспериментом не предусмотрено каких-либо ограничений на применение углеродных единиц от климатических проектов. За рубежом применение компенсационных механизмов либо вовсе запрещено (в ЕС), либо весьма ограничено — 2–10% установленных квот в Китае.

Создание специального правового регулирования в отдельном регионе неизбежно ставит в неравные условия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, участвующих в эксперименте и находящихся вне регулирования. Предусмотренные экономические меры поддержки для РРО пока не конкретизированы¹¹⁹, что сделать крайне желательно во избежание негативных экономических последствий для РРО.

Особое место в законе об эксперименте занимает программа проведения эксперимента¹²⁰. В принятой программе отражены мероприятия, выполнение которых обеспечит достижение цели эксперимента. Наличие программы эксперимента также является еще одним критерием правового эксперимента.

После завершения эксперимента координатор эксперимента в течение трех месяцев представляет доклад в Правительство Российской Федерации. Однако, критериев оценки успешности эксперимента не сформулировано. Без этого объективно оценить результаты эксперимента и вынести обоснованное решение об их применении невозможно. Также отсутствуют какие — либо правила обратимости эксперимента. Что будет в случае, если эксперимент будет признан неудачным?

Касательно вопроса проведения эксперимента в других регионах из закона следует, что регионы вправе провести эксперимент на своих территориях. С одной стороны это подтверждение добровольности участия (один из критериев правовых экспериментов), но с другой стороны участие других регионов в эксперименте весьма неопределенно. Делать выводы об эффективности квотирования выбросов парниковых газов на примере одного региона, на долю которого приходится менее одного процента общенациональных выбросов¹²¹, не вполне обоснованно. Поставленная цель эксперимента — достижение углеродной нейтральности — заведомо ограничивает круг участников эксперимента, с учетом разнообразия природно-климатических условий. Северные регионы — основные центры нефтегазодобычи не имеют такого ресурса природного поглощения, как южные, а уровень выбросов является значительным. Поэтому их участие в эксперименте скорее будет необоснованным.

В целом концепция Сахалинского эксперимента соответствует большинству критериев правового эксперимента. Однако, существенным недостатком является отсутствие четкой системы оценки его результатов и неопределенность в отношении участия других регионов. Для объединения с зарубежными системами квотирования потребуется переработка сформированных правил в виду имеющихся отличий в методологических и нормативных подходах.

Литература

1. Актуальные проблемы теории земельного права России: коллективная монография / под общ. ред. А. П. Анисимова. — М.: Юстицинформ, 2020. — 800 с.

2. Большая советская энциклопедия. Т.48, — М., Изд-во «Большая советская энциклопедия», 1957. — С. 410.

3. Давыдова М. Л. Экспериментальное правовое регулирование как средство обеспечения устойчивого развития // Legal Concept. 2022. № 3. — С. 11–19.

4. Дегтярев М. В. К вопросу об истории и перспективах экспериментальных правовых режимов // Право и государство: теория и практика. 2020. № 12(192). С. 169–172. DOI 10.47643/1815-1337_2020_12_169.

5. Дегтярев М. В. Экспериментальное законодательство: вопросы теории // Nmothetika: Философия. Социология. Право. 2021. № 1. С. 126–133.

6. Европейский механизм пограничной углеродной корректировки — ключевые вопросы и влияние на Россию. — Центр энергетики Московской школы управления СКОЛКОВО, 2021 // URL:https://energy.skolkovo.ru/downloads/documents/SEneC/SKOLKOVO_EneC_RU_CBAM.pdf (дата обращения 20.05.2023).

7. Ельцов В. Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. — Тамбов, 2009. 23 с.

8. Зяблова Т. Е. К вопросу о значении правового эксперимента в правотворчестве // Молодой ученый. 2020. № 44 (334). С. 210–212.

9. Климатическая программа Сахалинской области на период до 2025 года. // URL: https://ecology.sakhalin.gov.ru/fileadmin/user_upload/klimaticheskaja_programma_A4_final_4__5_.pdf. (дата обращения 20.05.2023)

10. Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990–2020. Росгидромет, 2022. // URL: http://global-climate-change.ru/index.php/ru/oficial-documents/kadastr-report?ysclid=lhxhbw4kzf376970186 (дата обращения 20.05.2023)

11. Новикова Е. В. О практике эколого-правовых экспериментов // Экологическое право. 2021. № 5. С. 34–40.

12. Сивицкий В. А., Сорокин М. Ю. Правовой эксперимент и развитие права // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. № 4. С. 15–30.

13. Тихомиров Ю. А., Кичигин Н. В., Помазанский А. Е., Пуляева Е. В., Сидорова Е. В. Правовые модели и эксперимент в сфере культуры // Журнал российского права. 2015. № 10 (226). С. 19–29.

14. Фатьянов И. В. Понятие и признаки правотворческого эксперимента // Вестник Кемеровского государственного университета. 2013. № 2–1(54). С. 334–337.

15. Чагин И. Б. К вопросу о понимании правового эксперимента как исключения в праве // Пролог: журнал о праве. 2020. № 2 (26). С. 54–59.

16. World Bank. 2022. State and Trends of Carbon Pricing 2022. State and Trends of Carbon Pricing. Washington, DC: World Bank. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37455 (дата обращения 20.05.2023).

Сведения об авторе

Гершинкова Динара Александровна — соискатель Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, г. Омск, Российская Федерация.

E-mail: gdinara@list.ru

Information about the author

Gershinkova Dinara Aleksandrovna — applicant for Omsk State University named after F. M. Dostoevsky, Omsk, Russian Federation.

Использование технологий искусственного интеллекта в избирательном процессе

Дудник Д. О., Балаян Э. Ю.

Аннотация. В научной статье авторы акцентируют внимание на использовании технологий искусственного интеллекта в избирательном процессе. Сравниваются уже имеющиеся технологии и процент их эффективности с технологиями искусственного интеллекта. Предлагаются новаторские способы использования машинного зрения и других технологий ИИ для оптимизации избирательного процесса.

Ключевые слова: искусственный интеллект, технологии, избирательный процесс, комплекс обработки избирательных бюллетеней, голосование, блокчейн, машинное зрение.

Use of artificial intelligence technologies in the electoral process

Dudnik D. O., Balayan E. Yu.

Abstract. In this scientific article, the authors focus on the use of artificial intelligence technologies in the electoral process. The existing technologies and the percentage of their effectiveness with artificial intelligence technologies are compared. Innovative ways of using machine vision and other AI technologies to optimize the electoral process are proposed.

Keywords: artificial intelligence, technologies, electoral process, complex processing of ballots, voting, blockchain, machine vision.

Технологии искусственного интеллекта стремительно проникают во сферы жизни людей. Медицина, образование, промышленность, мессенджеры, искусство, право — во всех этих сферах искусственный интеллект произвел технологический и информационный прорыв.

Некоторые учетные и эксперты предпочитают не использовать термин искусственный интеллект, так как это очеловечивает действия программы, они используют более нейтральный термин — нейронные сети¹²². Но в настоящей работе предлагаем использовать данные термины как взаимозаменяемые.

Многие из вас наверняка видели картины и фотографии, которые создает нейросеть, но как ее алгоритмы могут повлиять и усовершенствовать избирательный процесс?

Технологии искусственного интеллекта, которые в настоящее время уже интегрированы в избирательный процесс условно можно разделить на три направления:

1) Алгоритмы искусственного интеллекта, которые используются для проверки и учета результатов голосования;

2) Сайт (платформа) на базе искусственного интеллекта, который может проводить / сопровождать электронное (онлайн) голосование с применением технологий блокчейн;

3) Использование машинного зрения, суть которого заключается в наблюдении за избирательным процессом и выявлении противоправного поведения участников.

Опираясь на указанную классификацию, рассмотрим детально указанные направления.

1. Алгоритмы искусственного интеллекта, которые используются для проверки и учета результатов голосования

Система проверки подписных листов кандидатов. В данном случае использование технологий искусственного интеллекта не намерено заменить экспертов-почерковедов, а должно ускорить процесс проверки бюллетеней и сократить объем работы экспертов. Искусственный интеллект будет проверять статистически нейтральную массу подписей, а в случаях трудно различимых подписей будут задействованы эксперты.

Данный программно-технический комплекс будет сопряжен с государственной автоматизированной системой (ГАС) «Выборы». Прописанные алгоритмы искусственного интеллекта будут помогать сверять данные из подписных листов с регистром избирателей¹²³.

Электоральный юрист Антон Рудаков отмечает, что новые технические решения упростят работу почерковедов и повысят ее качество. Он напомнил, что в 2016 году на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении жалоб избирательных объединений на отказы в регистрации из-за недействительных подписей, привлекаемые Центральной избирательной комиссией — эксперты из-за огромного объема работали практически круглосуточно несколько дней.

Основной аргумент, почему технологии искусственного интеллекта на данном этапе развития не могут заменить людей кроется в ограниченной памяти для запоминания алгоритмов. А также в том, что не каждая система искусственного интеллекта способна к самообучению на основе имеющихся данных. Человек в случае сложной и ранее не известной проблемы будет искать пути решения в сопоставлении своего опыта и имеющихся знаний. Искусственный интеллект пока умеет накапливать знания в виде повторяющихся алгоритмов, но связывать отдельные элементы и генерировать новое решение — пока трудно выполнимая задача.

2. Сайт (платформа) на базе искусственного интеллекта, который может проводить/сопровождать электронное (онлайн) голосование с применением технологий блокчейн

В данном направлении особенно успешно зарекомендовало дистанционное электронное голосование (ДЭГ)¹²⁴:

1) Авторизация организатора голосования;

2) Создание голосования;

3) Настройка бюллетеней;

4) Рассылка бюллетеней участникам;

5) Непосредственно голосование;

6) Подсчитывание голосов и формирование отчета с итогами голосования.

Технологии блокчейна позволяют обеспечить сохранность данных пользователей и хранить большие блоки информации. При таком хранении у администратора онлайн-платформы нет возможности подменить исходные данные голосования и уже заполненные бюллетени.

Не первое проведение дистанционного электронного голосования произошло в сентябре 2022 года на выборах муниципальных депутатов в г. Москва. Несмотря на то, что нормативная база была готова уже в 2020 году, подготовка программного обеспечения и информирование избирателей заняли время. В Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ в 2020 году было введено понятие «дистанционного электронного голосования», суть которого в голосовании без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения.

Рассмотрим, как указанная новелла себя зарекомендовала. На Официальном сайте Мера Москвы¹²⁵ была опубликована сводка положений о данном мероприятии. Избирателям был предложен выбор формата голосования: онлайн или на избирательном участке. Для участия в дистанционном электронном голосовании было необходимо наличие:

• Активного избирательного права;

• Постоянной регистрации в Москве;

• Полной учетной записи на сайте, который был онлайн-платформой для голосования.

Также одним из преимуществ такого формата голосования является наличие электронного списка избирателей. При получении бумажного или электронного бюллетеня для голосования — данные о получении бюллетеня сразу отображались в электронном списке избирателей. Последующие попытки проголосовать с одного и того же аккаунта блокировались. В связи с чем получение повторного бюллетеня было невозможно ни в офлайн ни в онлайн формате.

Но в регионах дистанционное электронное голосование используется не так широко, как комплексы обработки избирательных бюллетеней. Для сравнения обратимся к эффективности применения указанного комплекса.

Анализ опыта применения комплекса обработки избирательных бюллетеней на выборах в России выявил ряд недостатков и преимуществ. К недостаткам относятся¹²⁶:

• непрозрачность работы оборудования для электронного голосования (это выражается в невозможности проверки корректности работы оборудования для голосования независимой лабораторией, экспертами, журналистами, политиками и избирателями);

• высокая стоимость машин для голосования и сложность в обслуживании. Машины, которые произведены более 10 лет назад и число которых составляет 60% и выше, на сегодняшний день устарели, сложны в обслуживании и, соответственно, не могут применяться в будущем.

Преимущества:

• более высокое доверие к результатам электронного голосования, нежели к обычным «бумажным» выборам;

• высокая скорость получения результатов выборов;

• отсутствие недействительных голосов избирателей.

Помимо перечисленных аспектов комплекса обработки избирательных бюллетеней, его использование также освобождает членов участковой избирательной комиссии от значительной части ручной работы. Таким образом, ускоряется процесс составления протокола по итогам голосования¹²⁷.

Но также важно отметить, что внедрение указанного комплекса невозможно без бюджетного финансирования, в котором должны быть заинтересованы администрации субъектов для проведения эффективных и технологичных выборов.

Согласно сообщению члена Центральной избирательной комиссии Антона Лопатина, в 2017 году начальная цена за один комплекс обработки избирательных бюллетеней составила 207 000, 00 рублей. В связи с чем, на сайте ЕИС Закупки был размещен контракт на производство 2 тыс. комплексов¹²⁸.

Для наглядности в Кемеровской области-Кузбассе в 2021, 2022 годах было использовано следующее число КОИБов¹²⁹, ¹³⁰:

Дата про-
ведения
выборов
Кол-во изби-
рательных
участков, об-
разованных
для проведе-
ния выборов
Кол-во изби-
рательных
участков, ос-
нащенных
КОИБ
Процент избира-
тельных участков,
оснащенных КОИБ,
от общего количес-
тва участков, обра-
зованных для про-
ведения выборов

Выборы депутатов Совета народных депутатов
Новокузнецкого муниципального округа

11.09.2022 | 61 | 2 | 3%

Выборы депутатов Совета народных депутатов
Прокопьевского муниципального округа

19.09.2021 | 52 | 3 | 10%

Выборы депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва

19.09.2021 | 1697 | 100 | 5,89%

Использование комплексов обработки бюллетеней эффективней обычного подсчета итогов голосования, однако это дорогостоящее оборудование, доступное не на всех избирательных участках. Дистанционное электронное голосование имеет преимущество в использовании на ПК и иных мобильных устройствах. Нет необходимости в помещении, ином оборудовании и вовлечении членов избирательных комиссий. Это экономически выгодный формат проведения голосования, а также удобный за счет дистанционного участия.

3. Использование машинного зрения, суть которого в наблюдении за избирательным процессом и выявлении противоправного поведения участников

Машинное зрение — это одно из трех направлений в области искусственного интеллекта, которое основано на технологии получения изображений объектов реального мира и их обработки. Полученные данные используются для анализа и решения различного рода задач.

Одна из таких задач — обеспечение законного и эффективного голосования. Несложно представить ситуацию, когда во время голосования недобросовестные избиратели портят бюллетени и устраивают ситуации, которые мешают работе избирательной комиссии.

Для устранения таких помех, эффективно применение технологий искусственного интеллекта. Во время избирательного процесса на отдельно взятом избирательном участке ведется видеонаблюдение, которое контролирует данный процесс. Все отснятые данные фиксируются в виде видеофайлов, и проверяются для выявления противоправного поведения избирателей.

В настоящее время данную работу осуществляют люди, выполняющие функции наблюдателей.

При использовании технологий искусственного интеллекта, а именно машинного зрения эффективность выявления противоправного поведения должна повыситься. Но для этого необходим ряд условий:

1. Видеофайлы, которые содержат записи о нормальном, законном поведении на выборах;

2. Видеофайлы, которые содержат информацию о противоправном поведении нарушителей;

3. Видеофайлы со смешанной информацией, содержащие как нормальное, так и противоправное поведение.

Такой большой объем информации необходим для фиксации и выявления противоправных действий нарушителей в разных ситуациях.

Для наглядности использования средств видеонаблюдения и трансляции изображения на выборах в Кемеровской области-Кузбассе в 2021, 2022 годах представлена следующая таблица¹³¹:

Дата
прове-
дения
выбо-
ров
Кол-во
избира-
тельных
участков,
образо-
ванных
для
прове-
дения
выборов
Кол-во избирательных
участков, оснащенных
средствами видео-
наблюдения
Процент
избира-
тельных
участков,
оснащен-
ных сред-
ствами
видеонаб-
людения,
от общего
количест-
ва участков,
образован-
ных для
проведения
выборов

Все- го | Из них

Средс-
твами
видео-
наблю-
дения и
трансля-
ции изо-
бражения
Авто-
номны-
ми сред-
ствами
видео-
наблю-
дения

Выборы депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации восьмого созыва

19.09.2021 | 1697 | 1693 | 818 | 875 | 99,76%

В целом, чтобы технологии машинного зрения работали эффективно, нужна большая база данных, на которых и будет основываться работа искусственного интеллекта. Далее искусственный интеллект будет способен выделять фрагменты записей с противоправным поведением и фиксировать их непосредственно во время избирательного процесса, что позволит пресекать противоправные деяния в момент их совершения.

Таким образом, можно отметить, что технологии искусственного интеллекта способны увеличить показатели эффективности избирательного процесса, они также призваны снять часть рутинной работы с членов избирательной комиссии. Однако для полноценного внедрения данных технологий необходим большой массив информации, а также блоки и носители, которые способны вмещать указанную информацию.

Литература:

1. Землянский Н. «Блокчейн-сервисы для онлайн-голосований: как они работают и что в них особенного». Статья от 18.04.2022 // URL:https://vc.ru/services/404860-blokcheyn-servisy-dlya-onlayn-golosovaniy-kak-oni-rabotayut-i-chto-v-nih-osobennogo

2. Килячков А. А., Чалдаева Л. А., Королев Д. А., Байер А. В. Использование искусственного интеллекта для выявления признаков мошеннических действий в ходе выборов // Власть. 2021. № 5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ispolzovanie-iskusstvennogo-intellekta-dlya-vyyavleniya-priznakov-moshennicheskih-deystviy-v-hode-vyborov.

3. Колюшин Е. И. Правовые проблемы электронизации (цифровизации) выборов / Е. И. Колюшин // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). — 2019. — № 9(61). — С. 103–113. — DOI 10.17803/2311-5998.2019.61.9.103-113. — EDN PAQZSD.

4. Официальный сайт Мера Москвы // URL: https://www.mos.ru/

5. Рожкова Е. Газета. «Искусственный интеллект поможет избиркомам». «Коммерсантъ» № 94 от 03.06.2021 // URL:https://www.kommersant.ru/doc/4838860

6. Сведения об использовании видеонаблюдения в 2021 году.pdf // URL: http://www.kemerovo.izbirkom.ru/ispolzovannie-pri-golosovanii-na-vyborakh-referendumakh-kompleksov-obrabotki-izbiratelnykh-byulleten/

7. Сведения об использовании КОИБ в 2021 году.pdf // URL: http://www.kemerovo.izbirkom.ru/ispolzovannie-pri-golosovanii-na-vyborakh-referendumakh-kompleksov-obrabotki-izbiratelnykh-byulleten/

8. Сведения об использовании КОИБ в 2022 году.pdf // URL:http://www.kemerovo.izbirkom.ru/ispolzovannie-pri-golosovanii-na-vyborakh-referendumakh-kompleksov-obrabotki-izbiratelnykh-byulleten/

9. Сведения с сайта ЕИС Закупки // URL: https://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ea44/view/documents.html?regNumber=0348100010517000023

10. Федоров В. И., Ежов Д. А. Эволюция электронного голосования в России: проблемы классификации и периодизации // Вестник МГОУ. 2021. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-elektronnogo-golosovaniya-v-rossii-problemy-klassifikatsii-i-periodizatsii.

Сведения об авторах

Дудник Дарья Олеговна — магистрант юридического института Кемеровского государственного университета, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: dudnic2000@icloud.com

Балаян Эллада Юрьевна — к.ю.н., доцент, доцент кафедры государственного и административного права Кемеровского государственного университета, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: elladalaw@yandex.ru

Information about the authors

Dudnic Daria Olegovna — master’s student at the Law Institute of Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

Balayan Ellada Yuryevna — Candidate of Juridical Science, Associate Professor of the Department of State and Administrative Law of the Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

Проблемы правового регулирования муниципальных выборов

Казанцева О. Л.

Аннотация. Выборы, проводимые на разных уровнях, имеют большое значение для укрепления отраженных в законодательстве демократических ценностей. Это одна из важнейших форм проявления непосредственной демократии, через которую граждане могут влиять на формирование органов публичной власти и выбор своих представителей. В этой связи анализ действующего избирательного законодательства, выявление проблем правового регулирования муниципальных выборов является актуальным и своевременным, учитывая происходящие изменения и тенденции в избирательном праве. Постепенный отказ от прямых выборов направлен на подрыв демократической сущности местного самоуправления, так как граждане лишаются возможности прямого волеизъявления, а значит утрачивают ценный опыт самоуправления. Представляется необходимым расширять выборность органов власти, прежде всего, на муниципальном уровне, поскольку он наиболее приближен к населению, а граждане могут участвовать в принятии управленческих решений. Автором выявляются проблемы правового регулирования муниципальных выборов, отмечается необходимость совершенствования избирательного законодательства с учетом развития демократических ценностей.

Ключевые слова: муниципальные выборы, избирательное законодательство, депутаты, глава муниципального образования, представительный орган.

Problems of legal regulation of municipal elections

Kazantseva O. L.

Abstract. Elections held at different levels are of great importance for strengthening democratic values reflected in legislation. This is one of the most important forms of direct democracy, through which citizens can influence the formation of public authorities and the choice of their representatives. In this regard, the analysis of the current electoral legislation, the identification of problems of legal regulation of municipal elections is relevant and timely, taking into account the ongoing changes and trends in electoral law. The gradual rejection of direct elections is aimed at undermining the democratic essence of local self-government, as citizens are deprived of the opportunity to express their will directly, which means they lose valuable experience of self-government. It seems necessary to expand the electability of government bodies, first of all, at the municipal level, since it is closest to the population, and citizens can participate in making managerial decisions. The author identifies the problems of legal regulation of municipal elections, notes the need to improve electoral legislation taking into account the development of democratic values.

Keywords: municipal elections, electoral legislation, deputies, the head of the municipality, representative body.

Местное самоуправление — один из уровней публичной власти в Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ оно признается и гарантируется государством, которое создает необходимые условия и механизмы для его реализации. Несмотря на включение местного самоуправления в единую систему публичной власти, оно обладает определенной самостоятельностью, которая выражается в наличии собственной структуры органов, определяемой населением муниципального образования, экономической основы, собственной компетенции и территориальных основ.

Особенность местного самоуправления состоит в том, что оно предназначено для решения вопросов жизнеобеспечения местного сообщества, имеет непосредственную связь с населением муниципального образования. Это свидетельствует о том, что приоритетным способом формирования органов местного самоуправления являются муниципальные выборы.

Муниципальные выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законодательством субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Порядок проведения муниципальных выборов определяется Конституцией РФ (ст.32), Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»¹³², Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»¹³³. В субъектах РФ принимается законодательство, регламентирующее проведение муниципальных выборов, например, в Алтайском крае Кодекс о выборах¹³⁴, Закон Алтайского края № 92-ЗС от 27.11.2014 «О порядке избрания глав муниципальных образований Алтайского края»¹³⁵, а также уставы муниципальных образований.

Гражданин РФ, достигший на день голосования возраста 18 лет, имеет активное избирательное право. Депутатом представительного органа может стать гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, а главой муниципального образования — 21 года. Не имеют права избираться граждане РФ, осужденные за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, и (или) преступлений экстремистской направленности, имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также до истечения 10 лет (для тяжких преступлений) или 15 лет (для особо тяжких преступлений) со дня снятия или погашения судимости. Также лишены пассивного избирательного права лица, подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; а также лица, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что их агитационные материалы или выступления содержали призывы к экстремистской деятельности или иным способом побуждали к таким деяниям, а также обосновывали или оправдывали экстремизм

Виды избирательных систем, применяемые на муниципальных выборах, и порядок их применения устанавливаются законом субъекта РФ. Устав муниципального образования определяет ту избирательную систему, которую применяют в конкретном муниципальном образовании. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Например, в городе Барнауле в соответствии с уставом муниципального образования депутаты избираются по смешанной избирательной ситстеме80.

Мажоритарная система предполагает наличие двух туров, в случае, если ни один из кандидатов не набирает в первом туре абсолютного числа голосов (50% + 1 голос). Во втором туре избиратели выбирают из двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов в первом туре. Победитель определяется по абсолютному или простому большинству голосов. Такая модель не отражает предпочтений избирателей, поскольку вышедшие во второй тур кандидаты могут не пользоваться поддержкой у населения.¹³⁶

Пропорциональная система тоже имеет недостатки, которые выражаются в том, что голосует население за партийные списки, а не конкретных кандидатов, а места в представительном органе распределяются пропорциональному числу собранных партией голосов. Закрепленные в законодательстве виды избирательных систем имеют свои недостатки, поэтому применение смешанной системы обеспечивает некоторый баланс.

Для проведения выборов по мажоритарной системе образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные (территориальные) округа. При проведении выборов по пропорциональной системе муниципальное образование определяется как единый избирательный округ. Округа образуются сроком на 10 лет на основании данных о численности зарегистрированных избирателей. Избирательная комиссия определяет схему округов (с указанием числа избирателей и количества замещаемых мандатов), а представительный орган муниципального образования ее утверждает не позднее чем соответственно за 80 дней и за 20 дней до истечения срока действия прежней схемы.

Замена в законах субъектов РФ всеобщих прямых выборов глав крупных муниципальных образований (верхнего территориального уровня) непрямыми способами избрания не противоречит положениям Конституции РФ. Такое заключение сделал в Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П Конституционный Суд¹³⁷. Вместе с тем в научном сообществе отношение к таким выводам неоднозначное¹³⁸. Представляется, что это способ субъекта РФ влиять на формирование должности главы муниципального образования, который максимально оторван от населения и находится в подчинении у высшего должностного лица субъекта РФ, что противоречит принципу организационной самостоятельности местного самоуправления.

Можно выделить следующие стадии муниципальных выборов.

1. Назначение муниципальных выборов представительным органом муниципального образования. Решение о назначении принимается не ранее чем за 90 дней и не позднее, чем за 80 дней до дня голосования и подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Днем голосования является второе воскресенье сентября.

2. Выдвижение кандидатов.

3. Регистрация кандидатов. Осуществляется избирательной комиссией при предоставлении необходимых документов. В п. 24 и 25 ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» закреплены закрытые перечни оснований для отказа в регистрации кандидата или списка кандидатов. Законом отдельно установлены основания для исключения кандидата из списка кандидатов; к числу специальных дополнительных оснований для такого исключения относятся регистрация кандидата в другом списке кандидатов на данных выборах либо в избирательном округе в порядке самовыдвижения или на основании выдвижения иным избирательным объединением, а также наличие в заверенном списке кандидата, являющегося членом иной политической партии.

4. Информирование избирателей о выборах. Осуществляется избирательной комиссией.

5. Предвыборная агитация. В предвыборной агитации могут участвовать лица старше 18 лет. Целью предвыборной агитации является привлечение внимания избирателей к кандидату посредством представления информации о деятельности, тем самым формируя положительный или отрицательный имидж. Агитационный период начинается со дня регистрации кандидата и заканчивается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования. Стоит отметить, что кандидатам и политическим партиям не всегда создаются равные условия ведения предвыборной агитации, кому-то создаются предпочтительные условия, а кому-то наоборот, что влияет на степень конкурентности.

6. Голосование, в том числе против всех кандидатов.

7. Определение результатов выборов. Выборы признаются не состоявшимися, если: 1) голосование проводилось по одной кандидатуре и за кандидата проголосовало менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании; 2) менее чем два списка кандидатов получили право принять участие в распределении депутатских мандатов; 3) за списки кандидатов, получившие право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50% и менее голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 4) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования; 5) в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата, и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов; 6) число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Избирательные комиссии, занимающиеся непосредственно организацией и проведением выборов, находятся в зависимости от органов публичной власти, поскольку на выборах осуществляется их фактическое формирование, в результате чего итоги выборов являются важными для органов власти, что обусловлено наличием политического интереса. Именно поэтому обеспечение самостоятельности и независимости работы избирательных комиссий является необходимым условием демократических выборов.

Еще одной важной и до сих пор нерешенной проблемой является отсутствие действенных правовых механизмов для предотвращения нарушения избирательного законодательства, воспрепятствования фальсификациям¹³⁹.

Муниципальные выборы являются одной из важнейших форм участия населения в местном самоуправлении. Порядок проведения муниципальных выборов регламентируется федеральными и региональными законами. При этом новое законодательство сохраняет тенденцию встраивания местного самоуправления в единую вертикаль власти.

К проблемам муниципальных выборов следует отнести: сложность и многоступенчатость избирательного законодательства, отсутствие правовой определенности, порождающее нарушение прав граждан и проявления коррупции, отсутствие действенных механизмов предотвращения нарушений и фальсификаций, зависимость избирательных комиссий от органов власти, наличие избирательных систем, не обеспечивающих выражение действительной воли избирателей, снижение уровня конкурентности и пр.

Анализ избирательного законодательства показал, что оно нуждается в совершенствовании, требует глубокого научного осмысления. В основе процесса эволюции российского избирательного законодательства должны находиться права и интересы избирателей, реализуемые на основе демократических ценностей.

Литература

1. Ким Ю. В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 67–73.

2. Костюков А. Н. Исчезающее народовластие // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 8. С. 61–64.

3. Любарев А. Е. Регулирование избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах, в законах субъектов РФ // Муниципальная Россия. 2014. № 8. С. 57–70.

4. Федина Н. А. Соотношение местного самоуправления и гражданского общества // Местное самоуправление в системе публичной власти в России: к 150-летию земской реформы материалы всероссийской научно-практической конференции. 2014. С. 37–41.

Сведения об авторе

Казанцева Олеся Леонидовна — к.ю.н., доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Алтайского государственного университета, г. Барнаул, Российская Федерация.

E-mail: verwaltung@mail.ru

Information about the author

Kazantseva Olesya L. — PhD in Law, associate professor, Associate Professor of the Department of Constitutional and International Law of the Altai State University, Barnaul. Russian Federation.

Органы опеки и попечительства над несовершеннолетними: конституционно-правовое регулирование разграничения полномочий в современной системе органов единой публичной власти

Карпова О. А.

Аннотация. С первого июня 2022 г. вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Действие данного нормативного акта направлено на преобразование публичной власти в субъектах Федерации. Кроме того, в настоящий момент на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится проект Федерального закона № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», предполагающий синхронизацию положений двух названных законов о региональном и муниципальном уровнях публичной власти. Предполагаются изменения и в части полномочий данных органов. Меняется подход в части определения компетенции местной власти. В то же время, долгое время актуальной проблемой, связанной с мерами поддержки и защиты семьи, является неопределенность разграничения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления, в том числе и в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними. В свете чего, автор предлагает рассмотреть конституционно-правовое регулирование разграничение полномочий органов опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной системе органов единой публичной власти.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, местное самоуправление, система публичной власти, функции опеки и попечительства, передача полномочий, разграничение предметов ведения.

Guardianship and guardianship of minors: constitutional and legal regulation of the division of powers in the modern system of unified public authorities

Karpova O. A.

Abstract. On June 1, 2022, the Federal Law «On the General Principles of the Organization of Public Power in the Subjects of the Russian Federation» came into force. The effect of this normative act is aimed at improving the organization of public power in the subjects of the Federation. In addition, the draft Federal Law № 40361–8 «On the general principles of the organization of local self-government in a unified system of public Authority» is currently under consideration in the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, according to which it is supposed to synchronize the provisions of the two named laws on the regional and municipal levels of public authority. Changes are also expected in terms of the powers of these bodies. The approach to determining the competence of local authorities is changing. At the same time, for a long time an urgent problem related to measures of support and protection of the family is the uncertainty of the delimitation of powers of regional authorities and local self-government, including in the field of guardianship and guardianship of minors. In the light of which, the author proposes to consider the constitutional and legal regulation of the separation of powers of guardianship and guardianship over minors in the modern system of unified public authorities.

Keywords: executive authorities, local self-government, the system of public authority, guardianship and guardianship functions, transfer of powers, delineation of subjects of competence.

В Конституции РФ закреплена трехуровневая система публичной власти, с соответствующим принципом разграничения предметов ведения. Следуя данной идеи, законодательная защита семьи, также осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

Согласно Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» система органов опеки над несовершеннолетними относится к органам исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на это, в регионах уже давно сформировалась практика передачи полномочий органов опеки и попечительства муниципалитетам. Из-за чего возникает ряд вопросов связанных с обоснованностью данной передачи.

В свете вышесказанного целью настоящей статьи является исследование конституционно-правового регулирования разграничения полномочий органов опеки и попечительства над несовершеннолетними, а также определения места органов опеки и попечительства над несовершеннолетними в системе органов публичной власти.

Следуя Конституции РФ, нормативное регулирование опеки и попечительства осуществляется на двух уровнях — на федеральном и региональном. Так, на федеральном уровне закреплен основной перечень полномочий и статус органов опеки, на региональном — его система и структура.

Согласно нормативному регулированию органы исполнительной власти субъекта включают в себя органы опеки и попечительства. В то же время, изучая структуру органов власти, соответствующего органа мы не обнаружим. В законодательстве отсутствуют указания, является данный орган самостоятельным органом власти или его полномочия передаются иным органам¹⁴⁰. И это не удивительно. Поскольку система и структура исполнительных органов конкретного региона определяется им самостоятельно и закрепляется в его конституции или уставе.

По этой причине сложилась практика наделения данными полномочиями органов власти различной направленности. Например, в Астраханской области данные полномочия возложены на Министерство социального развития и труда, а также Министерство образования и науки.

Проводя анализ положений регламентирующих деятельность указанных министерств, мы обнаружим, что данные министерства выполняют общие функции. В большей части они осуществляют лишь контрольные функции.

Для примера, в положении о Министерстве образования Кузбасса закреплено только три полномочия, связанных с опекой:

1. Поддержка муниципалитетов, осуществляющих соответствующие функции.

2. Деятельность регионального оператора банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

3. Контроль за: а) соблюдением законодательства в части работы с банком данных детей-сирот; б) исполнением местными управлениями образований, переданных им полномочий в сфере защиты детства¹⁴¹.

В положении же Министерства социального развития Московской области вовсе к компетенции защиты прав несовершеннолетних, в том числе и тех, которые лишены родительской опеки, относятся только два полномочия:

1. Обеспечение социальных гарантий, предоставляемых семье.

2. Усовершенствование профилактики безнадзорности несовершеннолетних¹⁴².

Иные упоминания о полномочиях в данной сфере у министерства отсутствуют. Хотя согласно Постановлению Правительства Московской области от 14.12.2007. «О возложении государственных полномочий по опеке и попечительству в Московской области» названные полномочия были переданы ему в 2007 году¹⁴³.

Исследуя полномочия названных органов, мы обнаружим, что в большинстве случаев они являются предметом ведения местных органов власти.

Так, в законе Алтайского края № 149-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей» больший объем функций в указанной сфере выполняют муниципальные образования¹⁴⁴.

Стоит отметить, что в подобной практике имеются как свои плюсы, так и минусы.

Основным актом, закрепляющим критерии при выборе делегируемых государственных полномочий, является Европейской хартии местного самоуправления. Именно в нем закреплено основное правило, заключающееся в отдании предпочтения при возложении публичных полномочий органу власти, наиболее приближенному к народу¹⁴⁵.

По мнению Власенковой Е. А. подобная передача полномочий должна осуществляться на тот уровень власти, где их реализация будет наиболее результативна¹⁴⁶.

Таким образом, возложение функций на другой орган власти должно производиться с учетом: 1) объема и характера конкретной задачи; 2) эффективности; 3) экономии.

В случае передачи полномочий органов опеки органам местного самоуправления, соблюдаются каждый из указанных критериев:

1) Наибольшая приближенность к гражданам. Именно органы местного самоуправления имеют большую взаимосвязь с населением;

2) Огромный объем задач, различной направленности, который возможно осуществить наиболее эффективно, только непосредственно в наибольшей приближенности к гражданам.

Однако в данном случае все не так однозначно. По мнению А. Б. Хагундокова подобная передача полномочий должна быть абсолютной¹⁴⁷.

Об том же гласит Федеральный закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления». В нем указаны требования к законодательству, предусматривающему наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Подобные нормативные акты должны содержать:

• перечень прав и обязанностей органов;

• порядок отчетности муниципальных властей;

• регламент осуществления государственного контроля;

• основания и процедуру прекращения осуществления переданных полномочий¹⁴⁸.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об опеке и попечительстве» не затрагивают данные вопросы. Они отданы регионам на самостоятельное рассмотрение.

Однако из анализа положений вышеназванных регионов видно, что объем передачи полномочий осуществляется не полностью.

Подобная передача воспринимается исследователями не однозначно. Так, Дубровская Е. С. и Иванисова В. С. считают делегирование полномочий в области опеки и попечительства органам местного самоуправления малоэффективным и законодательно не обоснованным¹⁴⁹. Свою точку зрения они обосновывают, ссылаясь на непропорциональность закрепленных полномочий в регламентирующем законодательстве. В Законе «Об общих принципах организации органов местного самоуправления» перечень изложен в одной строке. В Законе «Об опеке и попечительстве» он значительно шире.

Также вышеуказанные авторы указывают на законодательное упущение, связанное с оценкой эффективности деятельности данных органов.

В Указе Президента РФ от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» нет показателей, связанных с оценкой эффективности их деятельности в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними¹⁵⁰, что говорит о противоречии требованию, о порядке отчетности.

Кроме того, и в правотворческой практике субъектов Федерации в данной сфере также встречаются отступления от установленных норм.

В своей работе Гадельшина Л. И. указывает на выявленные нарушения, связанные противоречием федеральному законодательству¹⁵¹. Так они были выявлены в Законе Республики Саха от 31.01.2008 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Республике Саха (Якутия) и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству»¹⁵².

В нем были выявлены нестыковки, связанные с отсутствием положений об установлении перечня материальных средств, необходимых для выполнения полномочий по опеке и попечительству и отсутствием порядка его определения. Неимение данных пунктов в законе порождает неопределенность в порядке организации финансирования переданных государственных полномочий муниципальному образованию¹⁵³.

Решить названные проблемы возможно путем издания федерального нормативного акта, в котором будут закреплены основных положения, разграничивающие полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере опеки. Поскольку в настоящее время законодательство регламентирует данное направление только в отношении органов государственной власти.

Такой же точки зрения придерживаются Упоров И. В., Эфрикян Э. А. и Луков М. Г.¹⁵⁴. Необходима отдельная норма, разделяющая предметы ведения между указанными уровнями власти.

Сами же органы опеки и попечительства над несовершеннолетними из-за особых задач и функций, несомненно, являются органом публичной власти. В силу последних изменений, данные органы власти следует отнести к иным органам исполнительной власти субъекта Федерации.

Передача полномочий муниципальным образованиям в данном случае никак не сказывается на статусе органов опеки как органов публичной власти, поскольку органы местного самоуправления также входят в данную систему. Данный факт подтверждался неоднократно. Так еще в 1997 году в своем постановлении об этом говорил Конституционный Суд РФ¹⁵⁵.

Текущие же изменения, по мнению Белоусовой Е. В., приравнивают на правовом уровне местное самоуправление к третьему уровню публичной власти¹⁵⁶.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Одной из проблем компетенции субъектов Российской Федерации в области опеки и попечительства является недостаток их правового определения, а именно отсутствие четкого разграничения полномочий с местными органами власти. Однако стоит надеяться, что ситуация в данном направлении скоро изменится в лучшую сторону, поскольку законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» направлен на изменение полномочий названных органов¹⁵⁷. Его авторы А. А. Клишас и П. В. Крашенинников справедливо отмечают, что существующая конструкция, закрепляющая перечень вопросов местного значения и полномочия по их решению, порождает путаницу¹⁵⁸. Как будут выглядеть данные изменения, покажет время.

Литература

1. Белоусова Е. В. Реформирование организационных основ местного самоуправления в свете укрепления единства публичной власти в современных условиях в России // Государство и гражданское общество: политика, экономика, право. 2022. № 3. С. 168–177.

2. Власенкова Е. А. Вопросы эффективности реализации полномочий по уровням власти в федеративном государстве // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2011. № 12-2. С. 17–22.

3. Гадельшина Л. И. Законы субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как объекты судебного контроля // Вестник экономики, права и социологии. 2017. № 1. С. 54–58.

4. Дубская Е. С., Иванисова В. С. Проблемы делегирования отдельных полномочий в области опеки и попечительства территориальными органами органам местного самоуправления // Наука и современность. 2010. № 3-3. С. 218–222.

5. Технократизация местного самоуправления. — Режим доступа: https://zakon.ru/blog/2021/12/17/tehnokratizaciya_mestnogo_samoupravleniya / Крашенников Павел Владимирович (дата обращения 20.04.2023).

6. Упоров И. В., Эфрикян Э. А., Луков М. Г. Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (теоретико-правовой аспект) // Современная научная мысль. 2017. № 3. С. 275–280.

7. Хагундоков А. Б. Проблемы эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Научные известия. 2017. № 7. С. 87–91.

Сведения об авторе

Карпова Олеся Алексеевна — аспирант юридического института Кемеровского государственного университета, юрисконсульт муниципального автономного учреждения «Оздоровительный комплекс «Юность», г. Кемерово, Российская Федерация.

e-mail: olesya.karpova.1990@list.ru.

Information about the author

Karpova Olesya A. — graduate student of Law Institute of Kemerovo State University, legal adviser of Municipal Autonomous Institution «Wellness complex «Yunost», Kemerovo, Russian Federation.

Конституция, публичное право, конституционное право: объекты, предметная область, соотношение

Ким Ю. В.

Аннотация. Интерес к уточнению устоявшихся представлений о содержании и соотношении рассматриваемых правовых явлений — конституции, публичного права, конституционного права — обусловлен рядом важных событий в правовой жизни страны. Они существенным образом затрагивают теорию и практику государственнного и конституционного строительства. С одной стороны, Конституция Российской Федерации претерпела значительные изменения в 2020 г. В ней появились положения, закрепляющие модель единой системы публичной власти, что подогревает научный интерес к исследованию текущего положения в публично-правовой сфере и публичном праве. С другой стороны, по инициативе Минобрнауки России в 2021 г. произведена перегруппировка научных специальностей, в основу которой положено не вполне устоявшееся в России деление системы права на публичное право и частное право. Автором критически оцениваются результаты предпринятых шагов. Единая система публичной власти была смоделирована без учета реального положения дел в этой области, чем была порождена серьезная конституционно-правовая коллизия. В свою очередь, непродуманное перепрофилирование публично-правовых дисциплин делает проблематичными не только оптимальное функционирование юридических наук, включая конституционное право, но и системы государственной научной аттестации.

Ключевые слова: публичная власть, система публичной власти, публичное право, частное право, научная специальность, правовая коллизия

Constitution, Public law, Constitutional law: objects, subject area, ratio

Kim Yu. V.

Abstract. Important changes are taking place in the legal life of Russia, which makes it necessary to clarify the existing ideas about the constitution, public law, constitutional law and the ratio of these phenomena. On the one hand, the Constitution of the Russian Federation has undergone significant changes in 2020. It has provisions on public power and its system, which explains the need to study the current situation in the public legal sphere and public law. On the other hand, at the initiative of the Ministry of Education and Science of Russia in 2021, a regrouping of scientific specialties was carried out, which is based on the division of the system of law into public law and private law, which cannot be considered correct. The author critically evaluates the results of the steps taken. The unified system of public power was modeled without taking into account the real state of affairs in this area. Thus, a serious constitutional and legal conflict was generated. In turn, the ill-conceived re-profiling of public legal disciplines creates problems not only for the functioning of legal sciences, including constitutional law, but also for the system of state scientific certification.

Keywords: public power, public power system, public law, private law, scientific specialty, legal conflict

Некоторое оживление вокруг проблематики публичной власти и публичного права, наблюдаемое в государствоведении, вызвано двумя событиями. В первую очередь это связано с поправками к Конституции РФ 2020 г. В тексте Основного закона появились новые термины: «организация публичной власти», «органы публичной власти», «единая система публичной власти» (п. «г» ст. 71, п. «е-5» ст. 83, ч. 3 ст. 131, ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132). Несколько позднее Минобрнауки России пересмотрело номенклатуру юридических научных специальностей, сгруппировав ряд профилирующих государствоведческих дисциплин, включая конституционное право, в составе научной специальности 5.1.2. «Публично-правовые (государственно-правовые) науки»¹⁵⁹. Оба этих события, существенным образом затрагивающие и практические, и науковедческие аспекты государственного строительства, производят противоречивое впечатление и нуждаются в обстоятельном осмыслении. Одновременно было бы полезным уточнить сложившиеся подходы к вопросам построения системы права в контексте наблюдаемых перемен.

Прежде всего, попытаемся очертить, хотя бы в первом приближении, ту область государственно-правовой действительности, которая имеет отношение к публичной власти и публичному праву — публично-властную сферу.

Конституция РФ не содержит соответствующих легальных дефиниций. Вместе с тем нормативное определение понятия единой системы публичной власти было сформулировано в Федеральном законе от 08.12.2020 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Под нею понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности (ч. 1 ст. 2). Представленная конструкция оказалась абсолютно оторванной от реальной действительности. Действующий сегодня состав субъектов-носителей публичной власти значительно шире. Конституционный законодатель либо проигнорировал, либо упустил тот факт, что тенденция к институционализации и даже конституционализации отдельных установлений публично-правового характера в российском законодательстве обозначилась уже давно — с введением в нормативный оборот соответствующих терминов и понятий: «публично-правовые отношения» (раздел 2 ГПК РФ; раздел III АПК РФ; КАС РФ); «публично-правовая компания» (Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». А еще раньше стали создаваться законодательные предпосылки для расширения числа организаций, не являющихся государственными органами, но наделяемых государственно-властными полномочиями. В первую очередь имеются в виду такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» и др. В литературе организации-носители публично-властных функций получили наименование юридических лиц публичного права (ЮЛПП)¹⁶⁰.

Фактически в систему публичной власти входят, помимо упомянутых в Федеральном законе «О Государственном Совете Российской Федерации» органов, многочисленные юридические лица: некоммерческие организации (общественные, религиозные организации, общины коренных малочисленных народов, казачьи общества, фонды; государственные корпорация; государственные компании, автономные некоммерческие организации; коммерческие организации; публично-правовые компании; субъекты общественного контроля, действующие в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации; общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации; общественные наблюдательные комиссии и т.д.

Многие из названных организаций, как коммерческих, так и некоммерческих, обладают признаками государственных органов: образованы государством на основе законов и подзаконных актов и действуют в его интересах, наделены государственно-властными полномочиями нормотворческого, правоприменительного и правоохранительного характеров, самостоятельно осуществляют функции государственного управления народнохозяйственными комплексами и имуществом (объектами государственной собственности, финансовыми ресурсами и т.д.) в масштабе отраслей экономики, имеющих в отдельных случаях стратегическое и оборонное значение (ОАО РЖД, «Росатом», «Роскосмос», «Автодор» и т.д.)¹⁶¹.

Налицо многослойная конституционно-правовая коллизия. Во-первых, юридическая конструкция «единой системы публичной власти» не предполагает иных носителей публично-властных функций, кроме как государственных (федеральных, субфедеральных, иных) и муниципальных органов. Во-вторых, наделение ЮЛПП публично-властными полномочиями, пусть и на основе законов, есть не предусмотренный Конституцией РФ механизм делегирования государственной власти, которую согласно ст. 10 на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации, а на уровне субъектов РФ — образуемые ими органы государственной власти. В-третьих, действующая и конституционная модели системы публичной власти существенным образом не согласуются друг с другом, в связи с чем возникает серьезная проблема урегулирования коллизии, которая, вообще-то говоря, создана искусственно.

Отсюда возникает непростая для теоретического осмысления проблема обозначения контуров публично-властной сферы, подпадающей под регулятивное воздействие публичного права. В целом, проблема идентификации объектов и предмета публичного права, и без того непростая, значительно усложняется.

Краеугольной, сквозной для всех поколений правоведов, изучавших систему права, является проблема оснований или же критериев разграничения публичного права и частного права. Обособление норм публичного права и описание отличительной особенности строится методом противопоставления их нормам частного права. При этом не отрицается тот очевидный факт, что публичное право и частное право тесно связаны и отличие имеет относительный характер. Сформировалось два различающихся научных направления, объясняющих соотношение этих отраслей. В рамках первого направления, тяготеющего к романо-германской правовой традиции, и имеющего более широкую поддержку, признается объективный характер деления права на публичное и частное, обосновываются критерии для разграничения и соответствующей группировки институтов и норм. Приверженцами другого направления необходимость такого деления отвергается¹⁶².

При этом остаются дискуссионными не только вопросы выбора надежных оснований для дифференциации институтов и норм рассматриваемых правовых образований, но и обоснованность такого деления, памятуя о том, что многим правовым системам подобная структура права не свойственна (Великобритания, США, страны мусульманского права).

Действительно, разграничение публичного и частного интереса, равно как и соответствующих подсистем права, не всегда убедительно, поскольку при более глубоком погружении в характер их взаимопроникновения опровергаются многие теоретические построения. Наверное, оправдано рассматривать предметом публично-правовой регламентации публично-властную сферу, т.е. область государственной и общественной жизни, находящей под юрисдикцией органов публичной власти. Но попытка четко очертить эту область наталкивается на серьезные трудности, поскольку разграничение публично-правового и частно-правового аспектов регулирования в самом деле имеет условный, относительный характер. В этом нетрудно убедиться, заглянув в любой из отраслевых кодификационных актов, где неизменно соседствуют нормы и институты публичного и частного права, и они нерасторжимо переплетены. Например, в гражданском праве это институты: юридических лиц; участия Российской Федерации субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством; государственной регистрации недвижимости; права хозяйственного ведения и оперативного управления; банковского вклада, наследственного права и т.д., и т.п. В семейном праве — это институты: защиты семейных прав; заключения и прекращения брака; алиментных обязательств; опеки и попечительства и т.д.

Представляется, что наиболее убедительная оценка соотношения публичного и частного права предложена И. Кантом. «Правовое состояние» является одной из центральных категорий, используемых И. Кантом при объяснении сущности права, общества и государства. В укоренении правового состояния общества в равной мере участвуют и разум, и природа. Разум завершает дело природы. Движение общества к справедливому, разумному состоянию продиктовано естественными законами. Они, в конечном счете, побуждают человека к созданию государства, и причинно обусловливают прогресс культуры, ведущий к человеческой свободе, разумные требования воли, оформляемые правом. Так рождается естественное право, которое распадается на право частное и право публичное. Таким образом, совокупность законов, генерирующих изначально это правовое состояние, и есть публичное право¹⁶³.

Рассматриваемое соотношение сопоставимо с известной в философии диалектической зависимостью между частью и целым, между единичным и общим. Общее укоренено в единичном как его сущность и раскрывается в понятии только через отражение единичного и особенного. Проблема части и целого была выдвинута в античности (Платон, Аристотель); она рассматривалась во всех значительных философских учениях¹⁶⁴. Проблема соотношения и динамики публичного и частного есть отображение этой философской зависимости в приложении к общественному правовому укладу.

Специфически правовым воплощением общего, укореняющего исходное «правовое состояние» является конституция, по отношению к которому не только частное право, но и иные отраслевые правовые режимы, том числе и конституционное право, имеют, условно говоря, «частный» характер. Для пояснения данного тезиса следует некоторым образом актуализировать вопрос о соотношении предмета/объекта конституционного и конституционно-правового регулирования. Тем более, что в литературе наблюдается известная несогласованность в употреблении терминов «предмет» и «объект» при обозначении круга и содержания общественных отношений, подвергаемых правовому регулированию. Нередко эти понятия отождествляются.

Имеет смысл в этой связи сделать пояснения методологического плана. Вообще-то говоря, для смешения данных понятий имеются некоторые основания семантической природы. Во-первых, слово «объект» (лат. objectum) переводится как «предмет»¹⁶⁵. Видимо, по этой причине в английском языке, например, эти категории также не разграничиваются. Во-вторых, различия имеют относительный характер: одно и то же явление в одних отношениях может рассматриваться как объект, в других — как предмет, что наблюдается также и в юриспруденции. Вместе с тем, с точки зрения общетеоретической, основания для их разграничения имеются, и они достаточно резонные. В философском плане категория объекта операциональна и несет полезную смысловую нагрузку при непременном рассмотрении ее во взаимодействии с субъектом (познания, деятельности), т.е. в субъект-объектной зависимости. Объект как бы противостоит субъекту, тождественен объективной реальности и находится в непосредственном взаимодействии с ним. Предмет же есть некоторая целостность, функциональный аспект, совокупность характеристик и т.д., выделенные из мира объектов в процессе познавательной либо предметно-практической деятельности. С этой стороны понятие объекта шире понятия предмета. Ведь один и тот же объект, скажем, государство, может быть предметом различных исследований — философских, исторических, экономических, социологических и, само собой, правовых. Именно по этому основанию — предмету исследования — строго говоря, должна происходить дифференциация научных специальностей¹⁶⁶ (и к этому важному замечанию нам еще предстоит обратиться). В-третьих, обратим внимание на еще одно важное уточнение, предметная область — это не предмет, как нередко трактуется в литературе, а область объектов, класс объектов, рассматриваемых в пределах данного контекста¹⁶⁷.

Применительно к правовым явлениям корректней было бы, говоря о предмете регулирования, соотносить его с общественными отношениями, подвергаемыми упорядочивающему воздействию со стороны отраслевых правовых норм и институтов. Касательно объектов: уместней рассматривать их как явления государственно-правовой действительности (собственность, земля, власть, демократия), детерминирующих государственность и потребность в комплексном (отраслевом, межотраслевом, надотраслевом и т.д.) нормативном воздействии, либо, более локально, в качестве материальных и нематериальных благ, стимулирующих правовой интерес и инициирующих возникновение конкретных правоотношений.

Текст Конституции РФ является одним из любопытных документов, позволяющих наглядно проиллюстрировать специфику рассматриваемого соотношения, т.е. объекта и предмета правового регулирования, что до сего времени ускользало из поля зрения правоведов. Дело в том, что правовой материал, концентрируемый в конституции, не всегда имеет отношение исключительно к конституционному (государственному) праву. Это могут быть нормы иных отраслей права. К примеру, право на жизнь каждого является объектом Конституции РФ (ч. 1 ст. 20). Однако содержание этого права раскрывается не полностью и весьма специфическим образом. Конкретизация произведена лишь в той части, которая оговаривает порядок применения смертной казни как исключительной меры уголовного наказания, что составляет предмет уголовного и уголовно-процессуального права.

Аналогичным образом распределено бремя регулирования права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22). Часть 1 ст. 22 провозглашает это право: «Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность». Вместе с тем часть 2 ст. 22 имеет уголовно-правовое содержание: «Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок не более 48 часов». Соответственно детальная регламентация порядка реализации рассматриваемого конституционного права осуществляется за рамками Конституции РФ, отраслевым законодательством, что касается также иных конституционных прав.

В литературе по конституционному праву отношения, оформляющие политико-территориальную организацию, скажем, федеративное устройство, традиционно рассматривались как исключительно конституционно-правовые. Между тем, если углубиться в содержание этих отношений, а именно характер разграничения публично-властных полномочий между федерацией и ее субъектами, то они имеют и административно-правовое, и гражданско-правовое (экономическое), финансово-правовое (налогово-бюджетное) и проч. наполнение (ст. 71, 72 Конституции РФ).

Состав объектов (предметная область) конституции весьма неоднороден. В качестве таковых представлены материальные объекты, социальные, экономические, политические институты (земля и другие природные ресурсы, экономическое пространство, государственная власть, собственность, семья, идеология, цели и задачи государства, правовые принципы и ценности, общественные объединения, политические партии и т.д.), правовые режимы (чрезвычайное положение, военное положение), определения (например, дефиниция терминов «Российская Федерация», «Россия» — ст. 1, «Федеральное Собрание» — ст. 94). К объектам относятся также государство как таковое (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 7), субъекты Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, ст. 65), компоненты формы государства (форма правления, форма государственного устройства и государственный режим), конституционный строй в целом и его элементы (права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, система местного самоуправления и т.д.), механизм государства и его основные звенья (Президент РФ (ст. 80), Федеральное Собрание РФ (ст. 94), Правительством РФ (ст. 110) или же органы субъектов РФ (ч. 1 ст. 77) и т.д.

Современным конституциям свойственна тенденция к неуклонному расширению и предметной области, и предмета регулирования. Взять, к примеру, такие новые сферы, подвергшиеся конституционной институционализации, как конституционная экономика, финансовая конституция, информация, информационные технологии, гендерное разнообразие и равноправие и др. Аналогичные процессы происходят в нашей стране. Так, при новеллизации Конституции РФ в 2020 г., появились нормоположения об информации, информационные технологиях, связи и космической деятельности (п. «и» ст. 71), обеспечении безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (п. «м» ст. 71), общественном здоровье и здоровом образе жизни, культуре ответственного отношения граждан к своему здоровью (п. «ж» ст. 72), защите института брака как союза мужчины и женщины, создании условий для достойного воспитания детей в семье (п. «ж¹» ст. 72), устойчивом экономическом развитии, солидарности поколений (ч. 6 ст. 75), солидарности экономическая, политическая, социальная (ст. 75¹) и проч.

Сделаем акцент на том, что в большинстве своем это — не предметы, а объекты конституционного регулирования, составляющие предметную область конституции. Прерогативы конституционного законодателя при выборе пределов регулирования широки: та или иная сфера государственной жизни может подвергнуться более подробной регламентации нормами конституции. Объект регулирования трансформируется в предмет. Все зависит от того, как будут расставлены государственные приоритеты.

Как видим, грани между объектами и предметом конституционного регулирования подвижны, но они ощутимы.

Если с учетом проведенного анализа вернуться к разговору о соотношении публичного права и конституции, то напрашивается вывод о том, что предметная область этих правовых феноменов примерно совпадает. Имеется в виду публичное право в кантовской интерпретации — именно как воплощение правового состояния (исходное, искомое, программируемое, декларируемое и проч.).

Что же касается конституционного (государственного) права, то оно было и остается, хоть и ведущим, но составным компонентом публичного права, наряду с иными публично-правовыми отраслями (административным правом, уголовным правом, процессуальным правом и т.д.). Необходимо при этом еще раз вернуться к суждениям о том, что деление системы права на публичное и частное относительно и пока что имеет сугубо доктринальный характер. Этот подход не может быть использован в качестве универсального основания для глубокой дифференциации отраслей права, систематизации законодательства, и, тем более, для классификации научных направлений в сфере юриспруденции.

В частности, нормативной основы для структурирования системы права по рассматриваемому критерию нет. Единственным нормативным правовым актом, на основе которого производится группировка нормативных правовых актов по выделенной 21-й отрасли законодательства, является Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов»¹⁶⁸. И он в целом придерживается прежних, сформировавшихся еще в Союзе ССР, подходов к систематизации законодательства.

Напоследок об упомянутом в начале настоящего изложения Приказе Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. № 118 «Об утверждении номенклатуры научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени…», которым произведена перегруппировка юридических наук, в результате чего сформированы следующие дисциплины: 5.1.1. Теоретико-исторические правовые науки; 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки; 5.1.3. Частно-правовые (цивилистические) науки 5.1.4. Уголовно-правовые науки; 5.1.5. Международно-правовые науки.

Думается, что именно в силу отсутствия отчетливых представлений о системе и структуре публичного права трудовое право, право социального обеспечения, земельное право, природоресурсное право, экологическое право, корпоративное право, конкурентное право, энергетическое право, аграрное право оказались одновременно и в составе научной специальности 5.1.2. «Публично-правовые (государственно-правовые) науки», и в структуре специальности 5.1.3. «Частно-правовые (цивилистические) науки»; в блок частно-правовых наук без оговорок включены гражданский процесс и арбитражный процесс, традиционно относящиеся к публичному праву.

Негативные последствия предпринятой перегруппировки научных специальностей, в основе которой умозрительность и эклектика, не замедлят сказаться. Урон наносится не только научной методологии построения системы права и ее отраслей, но и выработанным на ее основе приемам систематизации законодательства. Безусловно, издержки теоретико-методологического плана понесет и наука конституционного права.

О тщетности предпринятых шагов по переформатированию структуры юриспруденции частично свидетельствует то обстоятельство, что следом Президиумом ВАК была выработана Рекомендация от 10.12.2021 № 32/1-НС «О сопряжении научных специальностей номенклатуры, утвержденной приказом Минобрнауки от 24 февраля 2021 г. № 18, научных специальностей номенклатуры, утвержденной приказом Минобрнауки от 23 октября 2017 № 1027», которым новые научные специальности были сопряжены с прежними, но с учетом произведенной перегруппировки. В частности, специальность 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки «распакована» на семь прежде выделявшихся, а ныне сведенных воедино специальностей: 12.00.02; 12.00.04; 12.00.05; 12.00.06; 12.00.07; 12.00.11; 12.00.13; 12.00.14 с «реанимацией» действовавших на основе упраздненной номенклатуры паспортов научных специальностей, которые, по сути, восстанавливаются.

Иными словами, вернулись к тому, от чего пытались уйти, но со значительным усложнением в ближайшей перспективе системы и механизма государственной научной аттестации.

Литература

1. Васюкова И. А. Словарь иностранных слов. М., 2001.

2. Кавелин К. Права и обязанности по имуществам и обязательствам в применении к русскому законодательству. СПб, 1879.

3. Кант И. Метафизика нравов: В 2 частях / пер. с нем., примеч С. Я. Шейнман-Топштейн и Ц. Г. Арзаканьяна; вступ. ст. М. М. Филиппова; Примеч. А. А. Тахо-Годи. — М.: Мир книги, Литература, 2008.

4. Ким Ю. В. Конституционная модель публично-властной организации в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 6. С. 25–34.

5. Ким Ю. В. Механизм государства и публичная власть в современной России: соотношение, структура, проблемы институционной настройки // Тенденции развития юридической науки на современном этапе: материалы V Всероссийской научной конференции с международным участием (20–21 мая 2022 г.) / отв. ред Е. Трезубов. Москва: РГ-Пресс, 2022. С. 51–67.

6. Кожевников С. Н. Право публичное и частное. Право материальное и процессуальное // Международное публичное и частное право. 2005. № 2. С. 3–5.

7. Муромцев С. А. Определение и основное разделение права. 2-е изд., доп. СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004.

8. Степин А. Б. Частное и публичное право России как отражение дуализма его системы: вопросы теории и практики // Современное право. 2017. № 10. С. 91–94

9. Тихомиров Ю. А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008.

10. Философский энциклопедический словарь / гл. редакция: Л. Ф. Ильичев, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалев и др. М.: Сов. Энциклопедия, 1983.

11. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. Монография. М.: Норма, 2007.

12. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. Автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2010.

Сведения об авторе

Ким Юрий Владимирович — д.ю.н., профессор кафедры государственного и административного права Юридического института Кемеровского государственного университета, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: Yu_kim@mail.ru

Information about the author:

Kim Yuriy V. — Doctor of Law, Professor of Department of State and Administrative Law of the Law Institute of Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

Комиссии по трудовым спорам как общественный юрисдикционный орган

Курносов А. А.

Аннотация. Рассматривается вопрос о целесообразности сохранения института комиссий по трудовым спорам как общественного юрисдикционного органа в России. Выделяются преимущества рассмотрения спора в комиссии, такие как конфиденциальность и оперативность процедуры, ее экономичность, эффективность доказывания обстоятельств, включаемых в предмет доказывания по делу. Создание комиссий целесообразно на крупных предприятиях со значительной штатной численностью и сложной системой управления, поскольку в таких условий возможно обеспечить большую независимость состава комиссии от работодателя. Эффективная деятельность комиссий может стать адекватным аналогом третейского разбирательства, в котором на текущий момент не разрешаются индивидуальные трудовые споры кроме споров в сфере профессионального спорта и спорта высших достижений.

Ключевые слова: комиссии по трудовым спорам, общественный юрисдикционный орган, альтернативные формы разрешения споров, индивидуальные трудовые споры, процессуальная форма.

Commissions for labor disputes as a public jurisdictional body

Kurnosov A. A.

Abstract. The question of the advisability of maintaining the institution of labor dispute commissions as a public jurisdictional body in Russia is considered. The advantages of considering a dispute in a commission are highlighted, such as confidentiality and efficiency of the procedure, its cost-effectiveness, and the effectiveness of proving the circumstances included in the subject of proof in the case. The creation of commissions is advisable in large enterprises with a significant number of staff and a complex management system, since in such conditions it is possible to ensure greater independence of the composition of the commission from the employer. The effective activities of commissions can become an adequate analogue to arbitration proceedings, which currently do not resolve individual labor disputes except disputes in the field of professional sports and elite sports.

Keywords: commissions for labor disputes, public jurisdictional body, alternative forms of dispute resolution, individual labor disputes, procedural form.

Статьей 382 ТК РФ гарантировано право на рассмотрение отдельных индивидуальных трудовых споров комиссиями по трудовым спорам (далее, — КТС). В соответствии со ст. 384 ТК РФ комиссии образуются из равного числа представителей работников и работодателя. Процессуальные вопросы рассмотрения комиссиями индивидуальных трудовых споров урегулированы в ст.ст. 387–388 ТК РФ, между тем говорить о ясности процедуры не приходится. Кодексом регламентирован срок рассмотрения индивидуального трудового спора, кворум состава КТС, обязанность протоколирования заседания, право личного участия работника в заседании, последствия неявки работника, право вызова на заседание комиссии свидетелей и приглашения специалистов, право истребования от работодателя документов, необходимых для рассмотрения спора, общий порядок принятия решения комиссией. На этом регламентация процессуальной формы Трудовым кодексом РФ, по сути, исчерпана, что предполагает необходимость принятия локального акта на предприятии, в котором создана комиссия. Отсутствие регламентации процедуры с достаточной степенью урегулирования процессуальной формы существенно затрудняет эффективную и деятельность комиссий¹⁶⁹. Тот факт, что именно работодателем принимается (утверждается) локальный акт (положение), предусматривающий процедуру рассмотрения спора комиссией, а также обеспечивается организация деятельности, предопределяет сомнения в объективной независимости КТС при разрешении индивидуального трудового спора и рассматривается как один из факторов, снижающих доверие к этому органу¹⁷⁰.

При осуществлении своей деятельности КТС, будучи уполномоченным на то государством органом, выполняет правоприменительные функции¹⁷¹, т.е. по своей сути является общественным юрисдикционным органом. Практика рассмотрения индивидуальных трудовых споров в КТС на текущий момент, хотя и существует¹⁷², не распространена повсеместно, работники предпочитают обращаться в суд общей юрисдикции или государственную инспекцию труда, нежели использовать указанную альтернативную форму разрешения споров.

В масштабах нагрузки судебной системы индивидуальных трудовых споров, передаваемых на разрешение в суд, не так много — в 2022 году в производство судов поступило 162 720 дел по спорам из трудовых правоотношений, из которых 104 282 дел по требованиям о взыскании трудовых выплат и санкций за просрочку в оплате труда¹⁷³. Отчасти незначительная доля трудовых споров по сравнению с общим объемом нагрузки судов связана с существованием административных механизмов защиты прав работников, к которым, в частности, относится деятельность государственных инспекций труда и право государственных инспекторов труда принимать имеющие силу исполнительных документов решения о принудительном исполнении обязанности работодателя по выплате начисленных, но не выплаченных в установленный срок работнику заработной платы и (или) других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений (п. 5.1 ч. 1 ст. 12 ФЗ от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Снижает общий объем индивидуальных трудовых споров, разрешаемых в порядке искового производства, и процессуальная форма приказного производства, предполагающая рассмотрение бесспорных требований работников о взыскании начисленных, но не выплаченных трудовых выплат мировыми судьями в соответствующем порядке (ст. 122 ГПК РФ). Исходя из данных официальной статистики, в 2022 году 69 732 заявлений о взыскании трудовых платежей (из 104 282 дел, указанных выше), было рассмотрено в порядке приказного производства. При этом судебная статистика демонстрирует снижение числа рассмотренных трудовых споров в последние годы. Уменьшение числа возбужденных исполнительных производств по требованиям о взыскании заработной платы демонстрирует и ФССП России — по сравнению с 2021 годом в 2022 году число таких исполнительных производств сократилось с 260,3 тыс. до 209,4 тыс., при эффективности взыскания в 67,8% (а при частичном исполнении — 80,6%) — в доход работников с работодателей в 2022 году судебными приставами-исполнителями взыскано в принудительном порядке 6,6 млрд руб.¹⁷⁴

Не вызывает сомнений, что невысокое количество индивидуальных трудовых споров, рассматриваемых судами, связана и со значительной латентностью, нежеланием работников как слабой стороны трудовых правоотношений, инициировать юрисдикционную процедуру. Работник зачастую не способен доказать обоснованность своих требований столь же эффективно, что и работодатель, в распоряжении которого находятся все средства учета и программные ресурсы, фиксирующие деятельность работника, все локальные акты предприятия и соглашения с работником. Обычное отсутствие доступа у работника к средствам доказывания, подконтрольность их работодателю приводит к снижению эффективности доказывания по делу¹⁷⁵, делает правосудие плохо прогнозируемым и увеличивает риски неполучения защиты.

Поскольку КТС должна создаваться при работодателе и состоять из представителей работников и работодателя, при должной организации процедуры комиссия способна эффективно определить предмет доказывания по делу, установить перечень приоритетных средств доказывания с учетом специфики деятельности предприятия, и оценить обоснованность аргументации сторон.

Принимая во внимание организационное обеспечение деятельности КТС работодателем, возникает вполне обоснованное опасение в необъективности даже тех членов комиссии, которые являются представителями работников, однако Трудовым кодексом РФ не устанавливается обязательное требование о наличии трудовых отношений между членами КТС — представителями работников и работодателем. Кодекс устанавливает лишь гарантии освобождения от работы с сохранением среднего заработка на период работы в составе комиссии (ст. 171 ТК РФ), т.е. формально членом комиссии может быть любое делегированное работниками на общем собрании (конференции) лицо, а вопрос оплаты его деятельности в составе комиссии может быть урегулирован, например, за счет средств профсоюзной организации. В такой ситуации члена КТС не будут связывать трудовые отношения со стороной спора. Между тем очевидно, что сама идея создания КТС на предприятии (взамен советских расценочно-конфликтных комиссий) предполагает создание органа, состоящего, в первую очередь, из работников одного предприятия, и способного быть в достаточной степени независимым от единоличного исполнительного органа и учредителей организации. Создание КТС целесообразно, таким образом, в крупных предприятиях со сложной организационной структурой, сложной системой управления и значительной численностью работников. Только такие предприятия способны нести сопутствующие организационные издержки на поддержание функционирования механизмов защиты прав работников и заинтересованы в «чистоте» трудовых отношений, понимают ценность саморегуляции внутренних процессов и вовлечения работников в социальную сферу предприятия. Субъекты малого и среднего предпринимательства, убеждены, не в состоянии будут поддерживать на достаточно эффективном уровне существование внутреннего органа, сдерживающего автономию воли руководителя.

Являясь альтернативной формой разрешения споров, разрешение дела в КТС призвано обеспечивать конфиденциальность, что принципиально важно для предприятий, использующих в своей хозяйственной деятельности охраняемую информацию, составляющую государственную, служебную или даже коммерческую тайну. Не секрет, что рассмотрение судами дел, связанных с государственной тайной, приводит к значительному числу организационных сложностей, поэтому целесообразнее споры лиц, имеющих соответствующие допуски, разрешить вне публичной плоскости, обеспечив сохранение информации среди лиц, имеющих соответствующие допуски.

В теории создание эффективной и независимой от работодателя КТС, требующее несение соответствующих материальных затрат, способно не только обеспечить состояние защищенности у работников, но и минимизирует риски для работодателя, позволяет ему не нести дополнительные расходы на рассмотрение спора в суде и возмещение издержек работнику в случае выигрыша последнего. КТС, таким образом, является не атавизмом, а имеет потенциал института социального государства, выступая формой социального партнерства и способствуя обеспечению баланса прав работников и работодателя¹⁷⁶. Как альтернативная форма разрешения споров, юрисдикционная деятельность комиссий напоминает по своей сути третейское разбирательство, с той лишь оговоркой, что закон прямо предполагает создание такого форума при стороне спора и не предъявляет никаких квалификационных требований к составу комиссии. На текущий момент трудовые споры, кроме споров в сфере спорта высших достижений¹⁷⁷, в целом не арбитрабельны, и не предполагают применение частно-правовой юрисдикционной модели разрешения спора, что не отвечает интересам развития гражданского общества. Интенсификация деятельности КТС, полагаем, выступила бы аналогом третейского разбирательства и позволила бы повысить состояние защищенности сторон трудовых правоотношений.

Принимая во внимание сложность регламентации процессуальной формы при рассмотрении требования работника, необходимость обеспечения справедливого и объективного разрешения спора в условиях состязательности и при должной активности со стороны комиссии, положение о КТС будет походить на арбитражный регламент, разрабатываемый институциональными третейскими центрами. Согласимся с мнением А. А. Бережнова: учитывая, что удостоверения КТС являются исполнительными документами и подлежат принудительному исполнению, целесообразна разработка типового положения о комиссиях по трудовым спорам, регламентирующего общие процедурные вопросы и обеспечивающего соблюдение баланса прав и законных интересов сторон трудового спора¹⁷⁸. Важно также в перспективе предусмотреть механизмы проверки подлинности удостоверений, выдаваемых комиссиями по трудовым спорам. В условиях современных тенденций цифровизации видится целесообразным выгрузка сведений о выданных удостоверениях и резолютивных частей решений комиссий в интернет-ресурс, доступный в режиме ограниченного доступа банкам и органу принудительного исполнения, проверяющим исполнительный документ, предъявляемый взыскателем¹⁷⁹.

Одним из значимых направлений государственной судебной политики сегодня является стимулирование создания внесудебных механизмов разрешения споров — появляются сервисы онлайн-разрешения споров продавцов и потребителей, разрабатывается комплекс «Цифровой социальный юрист», стимулируется применение примирительных процедур. Своеобразная реновация института комиссий по трудовым спорам, создание условий для их функционирования и развитие связей комиссий, судов и органа принудительного исполнения, убеждены, способно увеличить эффективность защиты прав сторон трудовых правоотношений.

Литература

1. Аббасова Е. В. Некоторые вопросы взыскания заработной платы комиссиями по трудовым спорам // Российская юстиция. 2018. № 8. С. 20–22.

2. Бережнов А. А. Комиссии по трудовым спорам: практика правоприменения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 10. С. 41–46.

3. Гусев А. Ю. Формы и способы защиты прав граждан в сфере социального обеспечения // Журнал российского права. 2016. № 7(235). С. 120–128. DOI 10.12737/20155.

4. Курочкин С. А. Эффективность доказывания в гражданском процессе: общетеоретические и методологические аспекты // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 11. № 5. С. 349–385. DOI 10.24031/2226-0781-2021-11-5-349-385.

5. Минкина Н. И., Чурилина О. Ю. Разрешение споров комиссией по трудовым спорам: современные проблемы, критический подход // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2011. № 1(19). С. 121–126.

6. Трезубов Е. С. Отдельные проблемы внутригосударственного арбитража спортивных споров // Актуальные проблемы спортивного права: российский и зарубежный опыт : Сборник материалов Всероссийского круглого стола (с международным участием), Барнаул, 04 июня 2021 года. — Барнаул: Алтайский государственный университет, 2021. С. 55–64.

7. Чернышева Л. А., Лебедева Г. П. Трудовые споры: проблемы теории и практики // Ленинградский юридический журнал. 2017. № 2(48). С. 160–167.

8. Чуча С. Ю. Комиссии по трудовым спорам: казнить нельзя помиловать // Трудовое право в России и за рубежом. 2022. № 1. С. 50–53. DOI 10.18572/2221-3295-2022-1-50-53.

Сведения об авторе

Курносов Александр Алексеевич — аспирант, ассистент кафедры государственного и административного права, Кемеровский государственный университет, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: kurnosov_a_a1997@mail.ru

Information about the author

Kurnosov Alexander A. — postgraduate student, assistant of the Department of State and Administrative Law of the Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

Муниципальные общественные палаты (советы) как субъекты общественного контроля

Мурашкинцева А. Н.

Аннотация. Статья посвящена правовому статусу и деятельности муниципальных общественных палат (советов). Актуальность исследования определена возрастанием роли муниципального общественного контроля в свете включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. В России создана система муниципальных общественных палат (советов), через которые реализуется общественный контроль; они стали площадками для взаимодействия жителей и органов местного самоуправления по поддержке гражданских инициатив. По мнению автора, для развития и укрепления рассматриваемого института необходимо совершенствование законодательства, в частности закрепление и разграничение правого статуса муниципальных общественных палат и советов, а также направлений их деятельности.

Ключевые слова: общественный контроль, муниципальная общественная палата, муниципальный общественный совет, местное самоуправление, органы местного самоуправления, единая система публичной власти.

Municipal public chambers (councils) as subjects of public control

Murashkintseva A. N.

Abstract. The article is devoted to the legal status and activities of municipal public chambers (councils). The relevance of the study is determined by the increasing role of municipal public control in the light of the inclusion of local governments in a single system of public authority. In Russia, a system of municipal public chambers (councils) has been created through which public control is exercised; they have become platforms for interaction between residents and local governments to support civil initiatives. According to the author, in order to develop and strengthen the institution in question, it is necessary to improve legislation, in particular, fixing and delimiting the legal status of municipal public chambers and councils, as well as their areas of activity.

Keywords: public control, municipal public chamber, municipal public council, local self-government, local self-government bodies, unified system of public authority.

Общественный контроль, по смыслу ст. 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», представляет собой деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Институт общественного контроля может служить показателем общественного согласия, социального компромисса, обеспечив социально-политическую стабильность, необходимую для дальнейшего развития общества и государства¹⁸⁰. Деятельность общественных палат (советов) разного уровня как органов общественного контроля является одной из форм участия населения в решении вопросов его жизнедеятельности, имеет высокую социальную значимость, которая значительно возросла в 20-е гг. XX в.

Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон № 212-ФЗ) к субъектам общественного контроля отнесены муниципальные общественные палаты (советы). На муниципальном уровне, который наиболее приближен к населению, такая форма взаимодействия органов управления и граждан не только является наиболее значимой, составляющей основу доверия людей системе управления в государстве в целом, но и отражает фактический уровень развития гражданского общества.

Вместе с тем, правовое регулирование рассматриваемого института весьма скудно: в Законе № 212-ФЗ имеется лишь несколько упоминаний о муниципальных общественных палатах (советах). Анализ региональной нормативно-правовой базы показал, что законы субъектов РФ о муниципальных палатах (советах) отсутствуют. В основном деятельность муниципальных общественных палат (советов) регулируется положениями, утвержденными представительными органам и или главами местных администраций, а также регламентами. В ряде муниципальных образований общественными палатами (советами) утверждены кодексы этики, устанавливающие обязательные для каждого члена общественной палаты (совета) правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам. Такие нормативные акты приняты, например в Ленинградской, Архангельской, Белгородской, Курской, Московской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и др.¹⁸¹

Таким образом, нормативное правовое регулирование деятельности общественных палат (советов) муниципальных образований сводится к муниципальным правовым актам, в которых зачастую имеются юридические погрешности и противоречия. Очевидно, что указанное создает ситуацию правовой неопределенности для субъектов муниципального общественного контроля. Вместе с тем, конституционные поправки 2020 г. включили органы местного самоуправления в единую систему публичной власти. Указанное неизбежно влечет изменение статуса всех институтов муниципального уровня, в том числе и муниципального общественного контроля.

Проблемы общественного контроля активно изучали уже в начале ХХ века классики марксизма-ленинизма. Так, В. И. Ленин «более чем в ста произведениях не только обосновал необходимость социального (социалистического) контроля во всех сферах общественной жизни, но и разработал принципы его организации и деятельности»¹⁸². На современном этапе вопросам общественного контроля обоснованно уделяется значительное внимание исследователей, однако изучение статуса и роли муниципальных общественных палат (советов) осталось практически за пределами их внимания.

В 2022 году было проведено масштабное исследование об организации и деятельности муниципальных общественных палат (советов) в Российской Федерации совместными усилиями Общественной палаты Российской Федерации, Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации¹⁸³. Анализ проведен в разрезе федеральных округов РФ.

Муниципальные общественные палаты (советы) созданы во всех регионах России. Преимущественно муниципальные общественные палаты (советы) создаются в городских округах, муниципальных округах и районах.

Каждый субъект Российской Федерации обладает собственным уникальным опытом организации работы палат и советов на муниципальном уровне. Если Свердловская область пошла по пути создания муниципальных общественных палат в каждом муниципальном образовании, то, например, в Кемеровской области — Кузбассе организована система муниципальных общественных советов по различным направлениям деятельности.

Во многих муниципалитетах благодаря общественным палатам (советам) выстраивается эффективное взаимодействие населения и органов местного самоуправления.

Набор функций муниципальных общественных палат (советов) является стандартным, в большинстве положений и регламентов предусматривается:

• выдвижение и поддержка гражданских инициатив;

• проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

• осуществление общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

• выработка рекомендаций органам местного самоуправления по наиболее важным вопросам социально-экономического и общественно-политического развития.

В деятельности муниципальных общественных палат (советов) имеются примеры смешения функций общественного контроля и иных видов деятельности в различных общественно значимых сферах. Так, к примеру, интересен опыт работы общественного совета при главе Ленинск-Кузнецкого городского округа Кузбасса: общественным советом обеспечивается контроль за неблагополучными семьями, где подростки находятся в социально опасном положении. Совет осуществляет общественный контроль за сохранением памятников истории и культурного наследия (в т.ч. участие в субботниках по санитарной очистке, благоустройству мемориалов к памятным датам), за организацией летнего отдыха детей и подростков (посещение летних оздоровительных лагерей), за работой котельных в отопительный сезон¹⁸⁴.

Во многих муниципальных общественных палатах (советах) ведется работа с предложениями граждан. Например, общественный совет Варгашинского района Курганской области осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан и их объединений по вопросам экономического и социального развития Варгашинского района, укрепления правопорядка и общественной безопасности, защиты основных прав и свобод человека и гражданина¹⁸⁵.

В Калужской области общественные палаты (советы) созданы не только для выявления и учета общественного мнения, но и для согласования интересов различных социальных групп по важнейшим вопросам жизнедеятельности муниципального образования и достижения социально-политической стабильности в муниципальном районе¹⁸⁶.

Таким образом, сфера деятельности общественных советов (палат) в муниципалитетах весьма обширна и имеет различные сферы приложения усилий, но при этом положительные эффекты их работы для населения очевидны.

Анализ муниципальных нормативных правовых актов свидетельствует, что решения муниципального общественной палаты (совета) носят рекомендательный характер. Члены муниципальных общественных палат (советов) осуществляют свою деятельность на общественных началах и безвозмездной основе. Права юридического лица у муниципальных общественных палат (советов) отсутствуют. Срок полномочий муниципальной общественной палаты (совета) варьируется от 3 до 5 лет.

Организационное, материально-техническое и информационное обеспечение деятельности муниципальных общественных палат (советов), как правило, осуществляет местная администрация. Финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета. В виду того, что многие муниципалитеты России являются дотационными, материально-техническое обеспечение деятельности ряда муниципальных общественных палат (советов) не всегда достаточно.

Одной из проблем, возникающей на этапе создания общественной палаты (совета), является отсутствие нормативного разграничения понятий «палата» и «совет». Указанное создает неопределенность в установлении статуса, функций и порядка формирования общественной палаты или совета.

Исходя из сложившейся практики, а также при анализе действующего законодательства, в частности Закона № 212-ФЗ, можно определить общественную палату как орган всего муниципального образования, а общественный совет — как структуру, созданную при определенном органе местного самоуправления и наделенную консультативно-совещательными функциями.

В настоящее время назрела необходимость нормативно закрепить правовой статус муниципальных общественных палат и муниципальных общественных советов. Следует законодательно разграничить понятия «общественная палата» и «общественный совет», установить единые правила формирования, функции и полномочия, основы материально-технического, финансового и правового обеспечения.

Сегодня в России выстраивается система муниципальных общественных палат (советов), через которые не только осуществляется функция общественного контроля, но и происходит взаимодействие жителей и органов местного самоуправления, поддерживаются гражданские инициативы и многое другое.

Общественная палата РФ, региональные общественные палаты (советы), муниципальные общественные палаты (советы) в совокупности представляют собой единую систему общественного контроля в России, вопросы их деятельности предопределяются конституционным принципом народовластия и единой системы публичной власти в государстве. Деятельность каждого из уровней общественного контроля обусловлена необходимостью достижения единых целей — защиты прав и свобод человека и гражданина, построения гражданского общества.

Изменения законодательства в рассматриваемой сфере должны быть направлены на унификацию правового статуса муниципальных общественных палат (советов), должны сделать их деятельность более «прозрачной», что в свою очередь будет способствовать повышению эффективности их работы и доверия граждан к их решениям, а также усилит продуктивность взаимодействия с органами местного самоуправления.

Литература

1. Воскресенская Н. А. В. И. Ленин — организатор социалистического контроля. — М., 1970. С. 3.

2. Грудцына Л. Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: дисс. ... д-ра юрид. наук: — М., 2009. 407 с.

3. Доклад об организации и деятельности муниципальных общественных палат (советов) в Российской Федерации / под ред. А. Н. Максимова, Е. С. Шугриной. — М., 2022. 159 с.

4. Зорькин В. Д. Конституция РФ — правовая основа интеграции российского общества // Государство и право. 2018. № 12. С. 7–8.

5. Зотов Э. В. Конституционно-правовые основы регулирования деятельности общественных объединений в субъектах Российской Федерации: диссертация ... кандидата юридических наук: Москва, 2007. — 216 с.

6. Спиридонов А. А. Государственный, муниципальный и общественный контроль: содержание и соотношение понятий с позиций конституционного права // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 5. С. 33–45.

7. Спиридонов А. А. Конституционный контроль (надзор) и общественный контроль как элемент российского конституционализма (в русле воззрений академика О. Е. Кутафина) // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 7. С. 56–60.

8. Тахоева С. С. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2009. — 180 с.

9. Тепляшин И. В. Общественные советы в системе субъектов общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 9. С. 3–7.

Сведения об авторе

Мурашкинцева Арина Николаевна — аспирант кафедры государственного и административного права юридического института Кемеровского государственного университета, юрисконсульт Ассоциации «Совет муниципальных образований Кемеровской области — Кузбасса», г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: 89502702238@ya.ru

Information about the author

Murashkintseva Arina Nikolaevna — post-graduate student of the Department of State and Administrative Law of the Law Institute of Kemerovo State University. Legal Counsel of the Association “Council of Municipalities of the Kemerovo Region — Kuzbass”, Kemerovo, Russian Federation.

Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как элемент его правового статуса

Огнева Н. Г.

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы по определению структурных элементов правового статуса уполномоченного. Особое внимание уделено рассмотрению понятия компетенции уполномоченного, как одного из основных элементов его правового статуса. Рассматриваются вопросы по определению особенностей и характеристики компетенции. Определено, что в истории развития правозащитного института выделяют три модели, согласно которым уполномоченный осуществляет свою деятельность. Каждая модель существует согласно своей компетенции. В Российской Федерации действует правозащитная модель компетенции, в соответствии с которой уполномоченный осуществляет ряд функций, направленных на рассмотрение жалоб граждан и осуществление мер по компетентному их урегулированию, в результате чего достигается основная идея создания правозащитного института — содействие в защите прав и свобод граждан, гарантированных государством. Также в статье приведен анализ регионального законодательства в отношении пяти регионов, регламентирующего компетенцию региональных уполномоченных, представлено авторское определение компетенции с последующей рекомендацией применения предложенного определения в соответствующих нормативных правовых документах.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, региональный уполномоченный, правовой статус, компетенция, правовое регулирование.

Competence of the Commissioner for human rights of the Russian Federation as an element of its legal status

Ognyova N. G.

Abstract. The article deals with the issues of determining the structural elements of the legal status of the authorized person. Particular attention is paid to the consideration of the concept of the competence of the authorized person, as one of the main elements of his legal status. The issues of defining the features and characteristics of competence are considered. It is determined that in the history of the development of the human rights institution, three models are distinguished, according to which the Commissioner carries out his activities. Each model exists according to its competence. The Russian Federation has a human rights model of competence, in accordance with which the Commissioner performs a number of functions aimed at considering complaints from citizens and taking measures for their competent settlement, as a result of which the main idea of creating a human rights institution is achieved — assistance in protecting the rights and freedom of citizens, guaranteed by the state. The article also provides an analysis of regional legislation in relation to five regions that regulates the competence of regional commissioners, presents the author’s definition of competence, followed by a recommendation to apply the proposed definition in the relevant regulatory legal documents.

Keywords: human rights commissioner, regional commissioner, legal status, competence, legal regulation.

Правовой статус уполномоченного, а также совокупность элементов, входящих в его состав, определяется в научном сообществе неоднозначно и до сих пор существуют мнения о том, что универсального перечня нет, который определял бы их совокупность. В свою очередь, предложенные в научном сообществе сами элементы правового статуса носят дискуссионный характер и трактуются с точки зрения разных позиций и мнений.

Правовой статус в литературе чаще всего определяется как юридически закрепленное положение государственного органа в обществе. Исследованием категории правового статуса занимались такие ученые как В. В. Эмих, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Н. А. Богданова и другие. Их позиции по определению элементов правового статуса характеризуется следующим. Например, Д. Н. Бахрах полагает, что компетенция является частью правового статуса, состоящая из совокупности властных полномочий. С точки зрения В. В. Эмих компетенция относится к элементам конституционно-правового статуса, которые должны определяться сферой деятельности объекта и его полномочиями. Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов отмечают, что правовой статус включает в себя перечень прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность, которые установлены на законодательном уровне и гарантируются государством. Особое место в подобных дискуссиях занимает подход Н. А. Богдановой, которая выделяет как один из составляющих элементов правового статуса уполномоченного его компетенцию, наравне с другими элементами, такими как место субъекта в обществе и государстве, правоспособность, социально-политическое назначение, гарантии устойчивости и реальность правового положения субъекта, а также его ответственность.

Исходя из рассмотренных подходов по определения элементов правового статуса уполномоченного, рассмотрим более подробно его компетенцию. В истории развития правозащитного института выделяют три модели, согласно которым уполномоченный осуществляет свою деятельность. Каждая модель существует согласно своей, исторически сложившейся, компетенции.

Историческая (контрольно-императивная) модель подразумевает контроль за органами судебной и исполнительной власти. Тем самым компетенция данной модели направлена на соблюдение формальной законности, обеспечение законности, объективности и справедливости деятельности судов и публичных администраций. Омбудсмены исторической модели наделены правом возбуждать обвинения против чиновников, а также в отношении Верховного административного суда. Например, такая модель действует в Швеции и Финляндии. Формирование следующей модели компетенции — классической начинается после Второй мировой войны. В данный период права человека стали приобретать все большую значимость и важность, именно поэтому государственными органами стали вводиться в действие дополнительные механизмы и способы защиты прав человека. Одним из таких дополнительных механизмов стал выступать институт омбудсмена. Данная модель также подразумевает контроль за соблюдением требований формальной законности, дополненный функцией по борьбе с коррупцией только в отношении органов исполнительной власти, но дополняется. Органы судебной власти в связи с развитием механизма обжалования спорных вопросов исключаются из объектов контроля омбудсмена. Омбудсмены в рамках классической модели уже не наделены властными полномочиями. Классическая модель характерна для таких стран, как Новая Зеландия, Канада, Бельгия, Великобритания. Правозащитная модель компетенции (или омбудсмены второго поколения) направлена на содействие в защите прав человека, а не на улучшение государственного управления. Назначение и освобождения от должности омбудсмена остается за парламентом. Но после назначения на должность омбудсмен уж не зависит от деятельности парламента. Сфера деятельности правозащитной модели охватывает больший круг субъектов, нежели предыдущие модели. В компетенцию данной модели не входят полномочия, направленные на властное воздействие на субъект, который допустил нарушение прав граждан. Основной формой взаимодействия омбудсмена с государственными органами выступает направление в их адрес заключений, содержащих рекомендательный характер. Данная модель получила свое распространение в период перехода к демократическому политическому режиму, когда вопросы защиты прав и свобод граждан начали признаваться и гарантироваться на уровне государства. Модель характеризуется прав обеспечительной функцией, а не контрольной. Данная модель распространена в Венгрии, США, Польше, Испании и др.

Анализируя модели компетенции, представляется возможны установить, что из контролирующего государственные органы омбудсмена институт приобретает с течением времени статус правозащитника, основной функционал которого заключается в реализации государственной защиты прав и свобод граждан. В Российской Федерации действует правозащитная модель компетенции. Выбор данной модели обусловлен историко-политическими условиями формирования института уполномоченного, деятельность которого в настоящее время востребована обществом. Правозащитная модель обусловлена действием законодательства Российской Федерации. Так в соответствии с Конституцией защита прав и свобод человека и гражданина является его обязанностью, тем самым, определяя человека и его права в системе государственных отношений как основного субъекта. Рассматриваемая модель разграничивает свою компетенцию на вертикальном уровне государственного регулирования деятельности уполномоченного по правам человека, а именно компетенция уполномоченного подразделяется на уровень федеральный и региональный. В свою очередь, компетенция уполномоченного федерального уровня имеет больший спектр для осуществления уполномоченным своих полномочий, чем компетенция уполномоченного регионального уровня.

Правозащитная модель уполномоченного в Российской Федерации направлена на создание дополнительного механизма, который должен регулировать взаимоотношения граждан и государственных органов по спорным вопросам, возникающим в сфере обеспечения прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Также важно отметить, что за рубежом (в англосаксонских странах) приоритетным направлением в осуществлении функций омбудсменов в пределах своей компетенции на первоначальных этапах выступала деятельность, направленная на повышение эффективности работы исполнительной власти. В отечественной юридической науке интерес к правозащитному институту начал формироваться в 1970–1990-х гг. В отличие от зарубежных стран в Российской Федерации данный институт начал свое развитие намного позже. В качестве первого документа, которым предусматривалась необходимость создания в России должности уполномоченного по правам человека, который осуществлял бы деятельность в соответствии с правозащитной моделью компетенции, выступала Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятая в 1991 г. Ст. 40 Декларации регламентировала контроль за соблюдением прав и свобод человека, который должен был осуществлять парламентский уполномоченный. Осуществление правозащитной модели компетенции посредством действия на территории государства института уполномоченного по правам человека считается новым этапом во взаимоотношениях между населением и органами государственной власти.

Компетенция уполномоченного по правам человека в России определяется местом данного института в системе органов государственной власти и определяется совокупностью государственных полномочий, которыми он наделен. Компетенция в данном случае выступает не как перечень всех прав и обязанностей уполномоченного, а именно как категория, которая отражает специфику деятельности государственного органа, наделенного определенными контрольно-наблюдательными полномочиями для реализации государственной власти и распределения между государственными органами тех самых полномочий. Компетенции уполномоченного, в свою очередь также, состоит из элементов, которыми являются предметы ведения уполномоченного и его полномочия, позволяющие регулировать те самые предметы его ведения. Под предметами ведения уполномоченного подразумеваются общественные отношения, в которых он юридически компетентен. Основная идея компетенции уполномоченного заключается в рассмотрении жалоб граждан и осуществлении мер по компетентному их урегулированию.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации реализует ряд функций. Первая функция — восстановительная (или корректирующая) характеризуется восстановлением нарушенных прав граждан посредством рассмотрения жалоб граждан и принятия решения по данным обращениям. Помощь в восстановлении нарушенных прав является первостепенной и основной функцией деятельности уполномоченного. Уполномоченный вправе рассматривать жалобу, если ранее заявитель уже обжаловал решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке, но не согласен с принятым решением, что является оправданным, потому что он лишь дополняет существующие средства защиты, а не подменяет их.

Вторая функция — посредническая (или консультационно-ориентирующая) направлена на установление компетентного диалога между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами для разрешения конфликтных интересов обеих сторон. Посредническая функция уполномоченного выступает как необходимое условие результативности в осуществлении полномочий уполномоченного. Наиболее интенсивное осуществление данной функции происходит с органами прокуратуры, органами следствия и дознания, федеральными органами исполнительной власти. Уполномоченный вправе направлять по результатам своей деятельности мотивированные запросы государственным и муниципальным органам исполнительной власти на предмет проведения инспектирования и принятия мер реагирования, а также оказания адресной помощи гражданам в реализации своих прав.

Третья функция — совершенствование законодательства о правах человека и приведение его в соответствие с общепризнанными нормами международного права. Функция подразумевает собой работу уполномоченного в отношении нормативных правовых актов, а именно по внесению актуальных и востребованных корректировок в законодательные акты относительно вопросов реализации прав и свобод граждан. Уполномоченный вправе участвовать в законотворческом процессе посредством подготовки и направлений предложений субъектам законодательной инициативы; заниматься подготовкой заключений и отзывов на законопроекты; принимать участие в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности; участвовать в межведомственных рабочих группах; осуществлять мониторинг законодательства о правах и свободах.

Четвертая функция — просветительская, значимость которой оценивается также высоко, как и уже перечисленные выше функции. Просветительская функция уполномоченного заключается в просвещении граждан, повышении уровня их осведомленности о способах и методах защиты своих прав. Основными форматами просветительской деятельности уполномоченного являются просветительские онлайн-проекты, особенно динамично применяются цифровые форматы в работе с молодежной аудиторией.

Таким образом, осуществляя перечисленный набор функций, уполномоченный реализует свою компетенцию. Первая функция уполномоченного является приоритетной, именно она отражает саму суть и идею создания данного института и, именно ее реализация, имеет наибольший вес в определении его компетенции. Для реализации функции по восстановлению нарушенных прав, уполномоченный вправе осуществлять определенный набор действий, который можно охарактеризовать следующим образом. Во-первых, важно отметить, что к рассмотрению принимаются жалобы, на которые уже были приняты соответствующими органами власти решения, и в случае несогласия с вынесенными решениями гражданин может обратиться к уполномоченному для установления факта того самого нарушения в принятом решении и в дальнейшем осуществить необходимые мероприятия по восстановлению нарушенных прав. По результатам принятия или непринятия жалобы к рассмотрению, уполномоченный обязательно информирует об этом заявителя. Во-вторых, в случае самостоятельного получения информации о массовых нарушениях, уполномоченный имеет право предпринимать соответствующие действия по собственной инициативе, не дожидаясь коллективных обращений, направленные на устранение нарушений прав граждан. И, в-третьих, компетенция уполномоченного имеет ограничительный характер, а именно, не подвержена его влиянию категория жалоб, решения по которым принимаются законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и палатами Федерального Собрания.

При рассмотрении компетенции уполномоченного по правам человека важно исследовать ее правовое регулирование. В соответствии с принятым в 2020 г. Федеральным законом «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»¹⁸⁷, регламентирующим деятельность региональных уполномоченных, внесены поправки в законы субъектов Российской Федерации. Проведенный анализ законов субъектов Российской Федерации показывает, что содержание статей, в которых отражена сущность его компетенции, носят однотипный характер, что подтверждает соответствие рассматриваемых региональных законов федеральному законодательству. Сложившаяся тенденция, однозначно, является положительным моментом в установлении правовых основ регулирования компетенции уполномоченных в регионах. Но отсутствие единообразного юридического определения понятия компетенции уполномоченного и его закрепления как на федеральном уровне, так и региональном уровне, разное наименование соответствующих глав и разделов, в которых рассматривается компетенция, выступает в качестве пробела при анализе структурных элементов правового статуса уполномоченного. Возвращаясь к вопросу о том, что в региональных законах разнится наименование глав и разделов, содержащих компетенцию уполномоченных, необходимо отметить, что, например, в Законе Кемеровской области компетенция отражена в статье 10. «Принятие к рассмотрению жалоб и иных обращений Уполномоченным»¹⁸⁸; в Законе Иркутской области компетенция отражена в главе 3, которая носит название «Порядок рассмотрения уполномоченных жалоб и иных обращений»¹⁸⁹; в Законе Томской области — глава III «Полномочия уполномоченного»¹⁹⁰, в Законе Алтайского края — статья 10. «Принятие к рассмотрению жалоб и иных обращений Уполномоченным»¹⁹¹, в Законе Новосибирской области — статья 11. «Полномочия Уполномоченного по правам человека»¹⁹². Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным дать следующее легальное определение компетенции Уполномоченного по правам человека: «Компетенция Уполномоченного по правам человека есть нормативно закрепленная система полномочий, оказывающая воздействие на общественные отношения средствами, регламентированными Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»¹⁹³, в целях урегулирования вопросов, касающихся предметов ведения Уполномоченного». Закрепление понятия компетенции уполномоченного и его отражение в нормативных правовых документах будет направлено на устранение противоречий в научном сообществе, а также приведет в соответствие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность региональных уполномоченных.

Таким образом, рассматривая вопрос, касаемый компетенции и правового статуса уполномоченного, представляется возможным отметить, что правовой статус есть закрепленное нормативными правовыми документами особое его положение в обществе и в системе государственных органов, а одним из основных элементов правового статуса является компетенция уполномоченного, посредством которой уполномоченный осуществляет свою деятельность, а именно возложенные государством на него функции по обеспечению защиты прав и свобод граждан.

Литература

1. Ищук В. Г. Уполномоченный по правам человека в Российской