С. П. Жданов, Л. В. Ращупкина, Е. В. Шоргина

Правовое регулирование процедуры заключения государственных контрактов

На примере уголовно-исполнительной системы

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.712:343

ББК 67.404.2:67.409

Ж42

В монографии содержатся изображения программных продуктов: Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС) и Единый агрегатор торговли «Березка» (ЕАТ), авторские права на которые принадлежат их разработчикам (правообладателям), а названия являются зарегистрированными торговыми марками.

Авторы:

Жданов С. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Российской таможенной академии, доцент кафедры «Таможенное право и организация таможенного дела» РУТ (МИИТ), доцент кафедры философии, политологии, социологии им. Г. С. Арефьевой НИУ «МЭИ», доцент кафедры «Инновационное предпринимательство» МГТУ им. Н. Э. Баумана;

Ращупкина Л. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова;

Шоргина Е. В., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ВЮИ ФСИН России.

Рецензенты:

Крюкова Н. И., доктор юридических наук, профессор (РЭУ им. Г. В. Плеханова);

Никольская А. Г., кандидат юридических наук, доцент (Российская таможенная академия).

В монографии раскрываются проблемные вопросы, связанные с установленным законом регулированием отношений в сфере заключения государственных контрактов (на примере уголовно-исполнительной системы).

В приложении содержатся методические рекомендации по работе с Единой информационной системой в сфере закупок (ЕИС) и Единым агрегатором торговли «Березка» (ЕАТ).

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2023 г.

Предназначена для практических работников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, профессорско-преподавательского состава, слушателей (студентов) образовательных организаций высшего образования юридического профиля.

УДК 351.712:343

ББК 67.404.2:67.409

© Жданов С. П., Ращупкина Л. В., Шоргина Е. В., 2024

ВВЕДЕНИЕ

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»¹ (далее — Закон № 44-ФЗ) направлен на регулирование отношений в сфере обеспечения нужд государственных и муниципальных учреждений, в том числе органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (далее — УИС). Основная цель указанного Закона видится в повышении эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечении гласности и прозрачности данного процесса. Еще одной стратегической максимой является предотвращение коррупции и возможных злоупотреблений.

Следует отметить, что в Законе № 44-ФЗ прямо не указано наименование документа, оформляемого бюджетными учреждениями и иными юридическими лицами (в случаях, когда на них распространяются положения этого Закона) при заключении государственных контрактов, однако исходя из положений п. 3 ч. 1 ст. 1 данного нормативного правового акта можно сделать вывод, что такие заказчики заключают гражданско-правовые договоры. При этом по тексту Закона № 44-ФЗ государственные и муниципальные контракты, а также договоры бюджетных учреждений и иных юридических лиц обобщенно называются «контракты».

С одной стороны, понятие «государственный контракт», указывает на его особую значимость для осуществления государственной деятельности, выполнения функций государственными органами, с другой — на участие в гражданских правоотношениях специальных субъектов, наделенных властными полномочиями, в лице государственных заказчиков. Вступая в такие правоотношения, учреждения и органы УИС не являются исключением. Таким образом, объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при закупке товаров (работ, услуг) для нужд УИС.

Предмет исследования — процедура заключения государственных контрактов учреждениями и органами УИС в соответствии с действующим законодательством.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе всестороннего анализа гражданско-правовых норм, регулирующих отношения, связанные с процедурой заключения государственных контрактов в органах и учреждениях УИС, судебной практики применения соответствующих норм, доктринального толкования цивилистических аспектов функционирования контрактной системы в сфере закупок разработать практические рекомендации для заказчиков и конкретные предложения по совершенствованию законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В соответствии с обозначенной целью задачами исследования являются:

• анализ норм законодательства, регулирующих порядок заключения государственных контрактов в учреждениях и органах УИС;

• выявление и обобщение проблемных вопросов, связанных с процедурой заключения государственных контрактов в учреждениях и органах УИС;

• определение путей решения проблемных вопросов, связанных с процедурой заключения государственных контрактов в учреждениях и органах УИС.

Глава I. КРАТКИЙ АНАЛИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

1.1. Понятие и сущность государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг

Прежде чем приступить к анализу нормативных правовых актов, регулирующих заключение государственных контрактов в учреждениях и органах УИС, необходимо раскрыть содержание самого понятия «государственный контракт».

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ государственный контракт и муниципальный контракт определяются как гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Кроме того, раскрывая понятие контракта в п. 8.1 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ, законодатель устанавливает, что это государственный или муниципальный контракт либо гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен бюджетным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. 1, 2.1, 4 и 5 ст. 15 данного Закона.

Отсюда возникают вопросы: так что же такое государственный или муниципальный контракт и в чем его отличие от гражданско-правового договора?

Очевидно, что приведенное в Законе № 44-ФЗ определение контракта, заключаемого с целью закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений и унитарных предприятий, является не совсем понятным и используется как отсылочная норма. Для разрешения данной проблемы, как нам видится, необходимо раскрыть сущность государственного контракта и определить его характеристики.

Анализ точек зрения ученых-юристов по данному вопросу позволяет нам выделить три основных подхода к восприятию сущности государственного контракта.

В первом случае государственный контракт рассматривается как институт административного права, имеющий свою публичную природу.

Во втором случае ученые-цивилисты настаивают на цивилистической природе государственного контракта.

В третьем случае ученые указывают на межотраслевой характер государственного контракта, совмещающего публичные и частные начала.

Так, по мнению И. Е. Кабановой, сущность государственного (муниципального) контракта как правовой формы удовлетворения публичных нужд обусловливает создание такого правового режима, который, в отличие от классических гражданско-правовых конструкций, призван еще и обеспечить достижение цели надлежащего использования средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования².

Безусловно, права Л. В. Андреева, указавшая на то, что «нормативное правовое регулирование отношений в сфере контрактной системы носит межотраслевой характер»³.

На комплексный характер института государственных и муниципальных закупок обращает внимание и Я. Б. Гребенщикова: «Закупка товаров, работ и услуг для муниципальных нужд представляет собой специфичный комплексный правовой институт»⁴.

Е. В. Макарычева подчеркивает, что государственные контракты в целом «имеют гражданско-правовую природу»⁵.

О. В. Жердев, рассматривая вопросы гражданско-правового регулирования поставки для государственных нужд по государственному оборонному заказу, указывает на то, что «основу нормативно-правового регулирования поставки товаров по государственному оборонному заказу составляют нормы гражданского законодательства»⁶. Аналогичную точку зрения высказывает Э. В. Немченко: «Правоотношения, возникающие и развивающиеся в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, несмотря на наличие в них отдельных элементов публичного права, носят частноправовой (гражданско-правовой) характер, поскольку ряд публичных элементов частично ограничивает (но не отменяет) действие гражданско-правовых методов и принципов регулирования размещения государственных (муниципальных) заказов, то комплекс правоотношений в сфере размещения заказов относится к сфере действия частного права»⁷.

По мнению Н. Н. Заботиной, «государственный контракт, бесспорно, является договором и мог бы называться государственным договором. Государственный (муниципальный) контракт следует признать не самостоятельным видом (типом) договора, а особой договорной конструкцией»⁸.

Отношения, складывающиеся в сфере удовлетворения государственных нужд, являются сложными по своей правовой природе, поэтому в процессе регулирования возникает проблема согласования норм разных отраслей права и внутриотраслевого согласования.

Таким образом, частноправовая природа государственных и муниципальных контрактов не вызывает сомнений. Однако полагаем, что сочетание публичных и частных начал правового регулирования в той или иной мере присуще всем отраслям права.

В дальнейшем, как нам видится, необходимо скорректировать положения ГК РФ таким образом, чтобы привести их в полное соответствие с Законом № 44-ФЗ. Следует согласиться с Ф. А. Тасаловым в том, что проблема соотношения ГК РФ и Закона № 44-ФЗ требует законодательного решения. «Правовая неопределенность в вопросе о том, какими актами руководствоваться, провоцирует недобросовестные действия заказчиков и поставщиков, а не способствует развитию контрактной системы в сфере закупок»⁹.

Мы, в свою очередь, присоединяемся к ученым-цивилистам и полагаем, что в части договорных отношений базовый характер имеет именно ГК РФ, и поэтому с целью преодоления правовых коллизий в части исключения противоречий между ГК РФ и Законом № 44-ФЗ необходимо внести изменения в ст. 765 «Основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта» ГК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”».

Не менее дискуссионным остается вопрос о том, в какой форме должен заключаться государственный (муниципальный) контракт в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

По общему правилу контракт (государственный контракт, муниципальный контракт, контракт бюджетного учреждения) на закупку товаров (работ, услуг) заключается в письменной форме. В соответствии с Законом № 44-ФЗ заказчики являются юридическими лицами, а согласно ст. 161 ГК РФ сделки юридических лиц между собой и с гражданами должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения.

Как правильно отмечает П. С. Тарабаев, публичный контракт представляет собой договор консенсуальный¹⁰. Государственный или муниципальный контракт считается заключенным, если между заказчиком и поставщиком достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Существенные условия государственного или муниципального контракта раскрываются в ст. 34 Закона № 44-ФЗ. В частности, в контракте устанавливаются следующие обязательные условия:

• цена контракта, которая является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта;

• порядок и сроки оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

• порядок и сроки приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг (в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом);

• порядок и сроки оформления результатов приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

• наличие графика исполнения контракта (если цена контракта составляет более чем 100 млн руб. и заключается на срок более чем 3 года);

• ответственность заказчика и контрагента;

• банковское сопровождение;

• возврат денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта;

• обеспечение контракта.

Таким образом, при анализе проекта контракта необходимо проверить, четко ли обозначен его предмет, определены ли характеристики товаров, работ, услуг, для закупки (выполнения, оказания) которых и проводится заключение контракта. Условие, связанное с предметом, — это всегда существенное условие договора (контракта).

При описании предмета контракта — товаров (работ, услуг), — помимо указания количественных характеристик, важно описать качество приобретаемого товара (работы, услуги).

Как отмечается в юридической литературе, при определении качественных характеристик предмета необходимо иметь в виду, что в настоящее время в правоприменительной практике существует более 10 способов определения качества продукции. Самые распространенные из них:

• определение качества по стандарту;

• предварительному осмотру;

• техническим условиям;

• образцу;

• способ «тель-кель», который, например, применяется к сертифицированной продукции. Дословный перевод с французского: «увидел — принял товар таким, какой он есть». Очевидна взаимосвязь условия о предмете контракта с условием о порядке приемки товара (работы, услуги).

Сложнее всего при описании объекта закупки (предмета контракта) указать качественные характеристики услуг, поскольку если при описании работ есть возможность определить, каким должен быть их результат, то применительно к услуге как таковой результат не будет иметь явного материального выражения, т. к. услуга оказывается (исполнителем) и получается (заказчиком) одновременно. Справедливо отмечает И. Г. Прибытков: «Чтобы обеспечить качество услуги, чаще всего устанавливаются нормы о том, что не должен совершать исполнитель услуги, что является негативным обязыванием»¹¹.

Таким образом, государственный (муниципальный) контракт — это новая правовая конструкция, служащая для выделения различных видов гражданско-правовых договоров, заключаемых государственными (муниципальными) заказчиками от лица публично-правовых образований для целей обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет средств бюджета, в отдельную категорию договоров. Иными словами, государственный (муниципальный) контракт необходимо рассматривать как свойство (характеристику) определенных гражданско-правовых договоров.

Совокупность квалифицирующих признаков, отражающих сущность государственного (муниципального) контракта и содержащихся в его законодательном определении, позволяет понять правовую природу государственного (муниципального) контракта и выделить его как особую конструкцию гражданско-правовых договоров, наделенных рядом особенностей, а именно: специальным субъектным составом, особой целью, определенным источником финансирования, применением специальных способов выбора контрагента, особыми правилами заключения, исполнения, изменения и расторжения.

В целом, как показал анализ общих положений Закона № 44-ФЗ, сущность государственного (муниципального) контракта как правовой формы удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, опосредующих реализацию публичных интересов в определенной сфере, обусловливает создание такого правового режима осуществления закупок, который, в отличие от классических гражданско-правовых конструкций, призван обеспечить достижение цели эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, устранения недобросовестной конкуренции, возможных злоупотреблений и снижения коррупционных рисков в рассматриваемых правоотношениях.

При этом государственные (муниципальные) контракты, направленные на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, могут иметь совершенно разную юридическую природу, которая будет определяться содержанием возникающих из него правоотношений. Подчеркнем, что за государственным (муниципальным) контрактом всегда скрывается определенный гражданско-правовой договор.

1.2. Общая характеристика законодательства в сфере закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для обеспечения государственных нужд

В ст. 2 Закона № 44-ФЗ закреплено, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях:

• Конституции РФ;

• ГК РФ;

• Бюджетного кодекса РФ (далее: БК РФ);

• Закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 данного Закона.

В свою очередь, нормы права, которые содержатся в иных федеральных законах и регулируют отношения в рассматриваемой сфере, должны соответствовать Закону № 44-ФЗ. Кроме того, в определенном этим Законом порядке дается право принимать нормативные правовые акты следующим уполномоченным лицам, органам, структурам и корпорациям:

• Президент РФ;

• Правительство РФ;

• федеральные органы исполнительной власти;

• Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;

• Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» и др.

Е. А. Цатурян подчеркивает, что Закон № 44-ФЗ является основным специальным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере закупок, а правовое регулирование отношений по размещению заказов сочетает в себе как частноправовые, так и публично-правовые начала¹².

Некоторые авторы отмечают именно конкуренцию, а не взаимодействие федеральных законов: ГК РФ, БК РФ и Закона № 44-ФЗ.

В. В. Ванин говорит об этом так: «Каждый из них, формально обладая равной по отношению к остальным юридической силой, закрепляет приоритет собственных норм»¹³.

Несомненно, что нормы БК РФ необходимо применять при осуществлении закупок, так как, кроме случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 15 Закона № 44-ФЗ, учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поэтому базисом закупок для государственных (муниципальных) нужд является прежде всего бюджетно-правовая основа. В учебной литературе отмечается, что в ряде случаев для определения порядка регулирования размещения заказов необходимо руководствоваться не только нормами специального закона в сфере государственных закупок, но и нормами, которые определяют общие вопросы расходования бюджетных средств¹⁴.

А. В. Винницкий настаивает на бессмысленности разделения закупочного правоотношения на отраслевые компоненты, при этом он делает акцент на необходимости учета того, что за каждую стадию закупок в большей степени ответственна конкретная отрасль и свойственный ей юридический инструментарий¹⁵. Соглашаясь с автором, отметим, что сфера государственных закупок подвергается комплексному правовому регулированию, куда включаются отрасли как гражданского и бюджетного, так и специального «закупочного» права.

Наряду с характеристиками и значением вышеуказанных нормативных правовых актов Л. В. Андреева подчеркивает важность согласования норм как внутриотраслевой принадлежности, так и различных отраслей законодательства с целью создания единого правового механизма регулирования данных отношений¹⁶. Далее автор выделяет ряд задач, стоящих перед правовым регулированием в государственных закупках:

1) требование к экономически обоснованным, качественным, безопасным, конкурентноспособным закупкам (она говорит о поставке товаров, но мы спроецируем ее положения на все предметы закупок);

2) повышение эффективности государственного управления при определении потребностей и формировании заказов в сфере государственных закупок;

3) ациональное использование средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в соответствии с целевым назначением.

Немаловажной задачей правового регулирования является создание равных условий для всех участников государственных заказов, обеспечение конкуренции между поставщиками, а также открытость применения различных процедур. Не исключается и использование правовых средств защиты от правонарушений в сфере государственных закупок¹⁷. Перечисленный ряд задач правового регулирования государственных закупок еще раз подтверждает его комплексный характер и определяет значимость каждого нормативного правового акта, в той или иной степени регламентирующего закупочные правоотношения, которые отличаются длящимся и сложным характером.

Такие положения, как порядок заключения, содержание контракта, установление существенных и других условий, ГК РФ и Закон № 44-ФЗ будут регулировать совместно, дополняя, а иногда и противореча друг другу. Для разрешения коллизий, связанных с нормативно-правовым регулированием в области осуществления государственных закупок, мы будем придерживаться точки зрения ученых, полагающих, что, «решая вопрос о приоритете применения тех или иных предписаний ГК РФ и Закона № 44-ФЗ, нельзя забывать о п. 2 ст. 3ГК РФ, который устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу, т. е. выражается явное верховенство и приоритет ГК РФ над иными федеральными законами, особенно над теми, которые прямо им предусмотрены. При несоответствии тех или иных правовых норм положениям ГК РФ они не подлежат применению.

Исходя из смысла нормы ст. 3 ГК РФ, специальным по отношению к Кодексу можно признать закон, который принят в соответствии с ним. Иными словами, в самом тексте ГК РФ должна быть ссылка на применяемый закон»¹⁸.

В связи со сказанным следует обратить внимание на подход, который в свое время был сформулирован Верховным Арбитражным Судом РФ. Суть его состояла в том, что, учитывая специфику отношений, связанных с размещением заказов и заключением контрактов, законодатель урегулировал их отдельным законом, правила которого являются специальными по отношению к общим положениям гражданского законодательства. Совокупность указанных правил свидетельствует о том, что он является комплексным законодательным актом, содержит нормы как публичного, так и частного права¹⁹.

Таким образом, в качестве решения создавшейся проблемы предлагаем устранить противоречия между нормами Закона № 44-ФЗ и ГК РФ посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в ГК РФ, при этом применять его как основной кодифицированный акт в области гражданского законодательства с учетом норм специального Закона № 44-ФЗ.

1.3. Источники, регулирующие процедуру заключения государственных контрактов в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы

Правовое регулирование данной сферы достаточно обширно, а для учреждений и органов УИС как особого субъекта гражданских правоотношений действуют специальные нормы, в том числе льготного характера, которые законодательно выделяют рассматриваемые субъекты, ставя их наравне с социально ориентированными организациями и субъектами малого предпринимательства.

Со стороны государства учреждения, исполняющие наказания, пользуются определенной поддержкой, что позволяет им быть востребованным субъектом гражданского оборота.

Заключение государственных контрактов учреждениями и органами УИС регулируется двумя основными нормативными правовыми актами — ГК РФ и Законом № 44-ФЗ.

УИС функционирует в двух организационно-правовых формах: казенное учреждение и унитарное предприятие. Осуществляя закупки, обе эти формы подпадают под действие Закона № 44-ФЗ (п. 5 ч. 1 ст. 3 и ч. 2.1 ст. 15), являясь государственными заказчиками.

Полномочиями по осуществлению закупок товаров, работ, услуг в установленной сфере деятельности, а также возможностью выполнять функции государственного заказчика государственного оборонного заказа ФСИН России наделена также Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»²⁰.

Одно из требований, которое обязательно необходимо учитывать сторонам при заключении государственного контракта, — это требование к его форме, содержанию и наличию существенных условий.

Соблюдению сторонами всех этих требований в точности с законодательством может способствовать заключение государственных контрактов с использованием типовых контрактов и их типовых условий.

В настоящее время библиотека типовых контрактов, размещенная в Единой информационной системе в сфере закупок (далее — ЕИС), находится на начальном этапе своего становления и содержит чуть более 10 типовых контрактов, что, конечно, недостаточно для охвата всего масштаба закупок Российской Федерации. Разработка и размещение большего количества типовых контрактов, безусловно, сыграли бы положительную роль, позволив заказчикам более результативно работать с положениями Закона № 44-ФЗ и снизить число ошибок при составлении проектов контрактов. При этом Л. И. Шевченко и Т. Р. Григорян обращают внимание на проблему актуализации типовых контрактов (условий контрактов) при внесении изменений в Закон № 44-ФЗ, что приводит к путанице в правоприменении²¹.

Например, в США, где контрактная система, и соответственно, ее правовая регламентация, считается одной из наиболее эффективных среди мировых государств, создана специальная Библиотека контрактов, содержащая более 100 детально проработанных контрактов, затрагивающих практически все сферы закупок²². На примере этой страны практика применения типовых контрактов доказала свою эффективность в закупочной деятельности.

С целью учета публичных и частных интересов участников государственной закупки и обеспечения их равенства в ч. 11 ст. 34 и ч. 6 ст. 112 Закона № 44-ФЗ предусмотрено обязательное использование заказчиками типового контракта. Типовые контракты разрабатывают профильные федеральные министерства для закупки отраслевых товаров, работ, услуг с учетом требований Постановления Правительства РФ от 2 июля 2014 г. № 606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения»²³ (далее: Правила разработки типовых контрактов). Типовые контракты содержат две части: постоянную, которую изменять нельзя, и переменную, которую заполняет заказчик (п. 7 Правил разработки типовых контрактов). При этом иные данные, кроме предлагаемых типовым контрактом или типовыми условиями, приводить нельзя. На это, в частности, указал Минфин России²⁴. За отступление от этого правила заказчику грозит административная ответственность.

Утвержденные типовые контракты размещаются вместе с информационной картой в разделе «Библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов» в ЕИС на сайте zakupki.gov.ru.

В п. 3 Правил разработки типовых контрактов указано, что типовые условия контракта разрабатываются в отношении отдельных условий гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), заключаемого от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарным предприятием либо иным юридическим лицом в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Согласно Правилам, типовые контракты, типовые условия контрактов могут разрабатываться для всех видов контрактов, указанных в п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ, включая аренду. При этом показатели для применения типового контракта, типовых условий контракта должны соответствовать данным, характеризующим конкретную закупку одновременно по нескольким показателям: ОКПД2; размер начальной (максимальной) цены контракта или цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и др.

Учреждения и предприятия УИС составляют проекты контрактов самостоятельно, руководствуясь ГК РФ и Законом № 44-ФЗ, но не всегда такой контракт можно признать безупречным с точки зрения юридической техники. Доказательством является наличие судебной практики, например, неправомерное включение в контракт условий о пролонгации (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 сентября 2015 г. № 18АП-10466/2015 по делу № А34-3134/2015, решение Арбитражного суда Курганской области от 22 июля 2015 г. по делу № А34-3527/2015) или о снижении и освобождении от уплаты неустойки (решение Арбитражного суда Пермского края от 21 июля 2015 г. по делу № А50-9500/2015). Именно по несоответствию условий такие контракты признавались судами недействительным в оспариваемой части.

В настоящее время типовые контракты разработаны лишь несколькими министерствами и ведомствами (Минздравом России²⁵, Минсельхозом России²⁶, Росгвардией²⁷ и др.). В основном они касаются поставки тех или иных товаров или оказания услуг. Ни во ФСИН России, ни в Минюсте России типовые контракты, типовые условия контрактов на поставку, работу, услуги не разрабатывались и не применялись. В таком случае заказчики могут использовать типовые контракты и типовые условия контрактов, которые разработаны и утверждены федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. В России такими полномочиями обладают Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) и Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС России)²⁸, но и этими органами типовые контракты на данный момент не представлены.

На уровне Минфина России неоднократно поднимался вопрос об ускорении и облегчении процедур государственных закупок, для этого, по мнению министра финансов А. Г. Силуанова, необходима полная цифровизация данного процесса, вплоть до внедрения формы электронного контракта, которая охватит до сих пор остающиеся на бумаге государственные контракты с единственным поставщиком²⁹.

Более половины всего объема закупок учреждениями и предприятиями УИС осуществляется в рамках государственного оборонного заказа, чаще всего это закупки продуктов питания, вещевого имущества и горюче-смазочных материалов.

При этом форма и условия такого государственного контракта, заключенного учреждением УИС в рамках государственного оборонного заказа, должна соответствовать положениям постановления Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1275 «О примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу»³⁰. При определении цены заказчик должен учитывать нормы постановления Правительства РФ от 2 декабря 2017 г. № 1465 «О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»³¹.

В ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»³² (далее: Закон № 275-ФЗ) сказано, что этот Закон устанавливает правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения, выполнения государственного оборонного заказа и государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа, определяет основные принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы, услуги (далее также: продукция) по государственному оборонному заказу.

Согласно п. 3 ст. 7.1 и подп. «д» п. 2 ч. 1 ст. 8.3 Закона № 275-ФЗ государственным заказчиком должны быть определены Порядок уведомления уполномоченного банка о размере фактических расходов, понесенных головным исполнителем за счет собственных средств на формирование запаса продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, необходимого для выполнения государственного оборонного заказа, и Порядок составления, утверждения и представления в уполномоченный банк перечня иностранных исполнителей, участвующих в поставках продукции по государственному оборонному заказу и входящих в кооперацию головного исполнителя поставок продукции по государственному оборонному заказу в рамках сопровождаемой сделки, что и сделано рядом ведомств, работающих в рамках государственного оборонного заказа, в том числе ФСИН России³³.

Для регулирования отношений по поставкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»³⁴, в котором, согласно преамбуле, установлены общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции, куда входят товары, работы, услуги, для федеральных государственных нужд организациями независимо от форм собственности, а также основы обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества.

Во взаимодействии публичных образований в качестве заказчика с другими участниками закупок монополизация и недобросовестная конкуренция не допускаются, поэтому значимым нормативным правовым актом, регулирующим данные конституционные положения, является Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»³⁵ (далее — Закон № 135-ФЗ).

Согласно ст. 24 Закона № 44-ФЗ закупка может проводиться как с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Каким из способов определения поставщика необходимо воспользоваться учреждению, регламентировано гл. 3 Закона № 44-ФЗ. Учреждения УИС при определении порядка заключения контракта пользуются как общими положениями контрактного законодательства, так и специальными нормами, предусмотренными для учреждений УИС законодателем. В частности, для учреждений УИС расширена возможность закупки у единственного поставщика. Согласно п. 11 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, если закупка содержит в себе товары (работы, услуги) из перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями УИС, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1292³⁶, конкурентные способы закупки исключаются. Кроме того, недавнее внесение изменения в ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ³⁷ позволяет учреждениям УИС проводить закупку без проведения торгов в случае предоставления имущества в аренду или безвозмездное пользование, но при соблюдении следующих условий:

1) указанное государственное имущество предоставляется арендатору, ссудополучателю в целях размещения производства с привлечением труда осужденных;

2) договором аренды, договором безвозмездного пользования устанавливается запрет на сдачу в субаренду указанного государственного имущества, передачу арендатором, ссудополучателем своих прав и обязанностей по таким договору аренды, договору безвозмездного пользования другим лицам, предоставление указанного государственного имущества в безвозмездное пользование другим лицам, залог данных арендных прав, прав, вытекающих из договора безвозмездного пользования;

3) договор аренды, договор безвозмездного пользования заключаются с лицом, первым обратившимся для заключения соответствующего договора в течение шести календарных месяцев с момента признания конкурса или аукциона на право заключения соответствующего договора несостоявшимся в случае, если не подано ни одной заявки на участие в конкурсе или аукционе, на условиях и по цене, которые предусмотрены конкурсной документацией или документацией об аукционе, но не ниже начальной (минимальной) цены договора (лота), указанной в извещении о проведении конкурса или аукциона, если не объявлен новый конкурс или аукцион на право заключения соответствующего договора.

Очевидно, что указанная норма упрощает взаимодействие между учреждениями и хозяйствующими субъектами и направлена на привлечение организаций, осуществляющих производственную деятельность, к трудовой адаптации осужденных. Тема обеспечения государственными и муниципальными заказами учреждений УИС и эффективного использования ее производственных площадей обсуждалась на парламентских слушаниях 25 марта 2019 г. в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации под председательством В. И. Матвиенко.

Все действия учреждений УИС как государственного заказчика должны согласовываться