Правовое обеспечение оказания государственной помощи и поддержки малоимущим (малообеспеченным) гражданам в Российской Федерации

Учебное пособие

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Г. Ф. Ручкиной

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3(075.8)

ББК 67.405я73

П68

Рецензенты:

Астраханцева Е. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Оренбургского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Симаева Н. П., кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, учета и экономической безопасности Волгоградского государственного университета.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Г. Ф. Ручкиной.

В учебном пособии рассматриваются вопросы законодательного обеспечения оказания государственной социальной помощи малоимущим, анализируются проблемные аспекты этого процесса. Раскрываются проблемы правоприменительной практики социального обеспечения российских граждан, лучшие зарубежные практики социального обеспечения и защиты населения. Исследуются факторы, влияющие на качество оказываемой государством помощи и поддержки малоимущим.

Законодательство приведено по состоянию на 30 июня 2024 г.

Пособие предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (профили «Экономическое право» и «Международное экономическое право (с частичной реализацией на английском языке)») при освоении специальностей «Право социального обеспечения», «Административное право», «Семейное право», «Конституционное право». Может быть использовано при изучении дисциплины «Право социального обеспечения» в рамках подготовки бакалавров и целого ряда дисциплин.

УДК 349.3(075.8)

ББК 67.405я73

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Ручкина Г. Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, декан юридического факультета, профессор кафедры правового регулирования экономической деятельности юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Березин М. Ю., доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Галушко Д. В., доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Горохова С. С., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Григорьева Н. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Демченко М. В., кандидат юридических наук, доцент, заместитель декана юридического факультета по научной работе, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Иванова Е. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Киселев А. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Матвеева Н. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Бердникова А. А., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры правового регулирования экономической деятельности юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Амбарцумов Р. А., стажер-исследователь Центра исследований и экспертиз юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Седов П. Д., стажер-исследователь Центра исследований и экспертиз юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Социальная поддержка населения является важнейшим направлением политики любого государства, так как уменьшение социальной нужды — один из признаков благополучия общества, высокого правового развития страны и стабильной экономики. У 10,5% (15,3 млн) граждан России в конце 2022 г. доход находился ниже прожиточного минимума. В 2023 г. число россиян с доходами ниже границы бедности составило 13,5 млн человек, или 9,3% населения. В целом общее число граждан с доходами ниже границы бедности снизилось, так как выросло количество социальных выплат и повысилось качество реализации адресных социальных программ, направленных на наиболее уязвимые группы населения, в том числе на малоимущие категории.

Однако даже 9,3% от населения России представляют собой довольно большое количество граждан, которые нуждаются в социальной поддержке. Одной из форм дальнейшего развития социальной поддержки граждан является усовершенствование текущего правового регулирования данной сферы.

В 2022 г. ситуация осложнилась еще и тем, что с каждым днем нарастало количество людей, попавших в сложные жизненные ситуации: безработные, невольные мигранты, беженцы и вынужденные переселенцы. Под воздействием международных политических и экономических причин рост численности подобных категорий лиц стал носить взрывной характер и приобрел масштабы, измеряемые даже не десятками, а сотнями тысяч людей. Российская Федерация поставлена в условия, когда необходимость осуществлять социальную поддержку населения приобретает жизненно важный характер, обусловленный еще и тем, что многие люди вынуждены, по сути, начинать обустройство своей жизни с нуля, по объективным причинам не имея ни работы, ни постоянного жилья, а зачастую и минимальных средств к существованию. Поэтому в условиях все возрастающей нагрузки на отечественную сферу социального обеспечения процесс совершенствования механизма социальной поддержки малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан, выходит на первый план и становится задачей первостепенной важности для нашей страны. Все вышеперечисленное требует существенного переосмысления действующей системы социальной помощи малообеспеченным (малоимущим) категориям граждан, приведения ее в соответствие новым вызовам и условиям осуществления социальной функции государства с целью обеспечения достижения одной из приоритетных национальных целей Российской Федерации – снижения уровня бедности в России.

Глава 1. АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ И ЗАЩИТЫ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫХ (МАЛОИМУЩИХ) КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН

Ключевые термины и понятия

Государственная социальная помощь — предоставление малоимущим семьям, одиноко проживающим малоимущим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Малоимущая семья (малоимущий) — семья / одиноко проживающий гражданин, среднедушевой доход которой (которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте, имеющая (имеющий) право на получение социальной поддержки.

Состав малоимущей семьи — совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать — основные определения, относящиеся к пониманию круга лиц, причисляемых к малообеспеченным (малоимущим), их признаки и законодательство в указанной сфере;

уметь — ориентироваться в законодательстве в сфере социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан и применять его надлежащим образом;

владеть — навыками поиска работы с нормативными актами, регулирующими отношения в социальной сфере.

1.1. Анализ федерального законодательства в сфере социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан

Социальная защита является инструментом обеспечения воспроизводства человеческого капитала и повышения производительности через поддержание здоровой и образованной рабочей силы. Она также создает много рабочих мест и обеспечивает занятость в сфере социальных услуг и предупреждения негативных социальных рисков, что способствует снижению неравенства благодаря гибкой налоговой политике, социальным трансфертам и достойной оплате труда¹. Люди могут столкнуться с социальным неблагополучием из-за безработицы или возможной нетрудоспособности, такой как болезнь или несчастный случай. В современном государстве необходим механизм для защиты от потенциальных социальных рисков, особенно для семей с детьми, людей с инвалидностью, вынужденно безработных и т. д.

Согласно декларации Международной организации труда (далее – МОТ) «О социальной справедливости в целях справедливой глобализации» стержневым элементом экономической и социальной политики любой страны является полная и продуктивная занятость². С одной стороны, это означает содействие как можно более широкому выведению трудоспособного (в том числе частично трудоспособного) населения на открытый рынок труда. С другой — именно доходы от полной и продуктивной занятости формируют страховую и фискальную базу систем социальной защиты для уменьшения влияния социальных рисков и возвращения лица на рынок труда. В любом случае на сегодняшний день особое значение приобретает проблема обеспечения достойного социального развития людей, которые, несмотря на экономические проблемы, должны иметь возможности для реализации собственного потенциала и определенные государством гарантии защиты от бедности. Исходя из этого, определение стратегических направлений и приоритетов социального развития — одна из главных задач государства. Значимость этой проблемы обусловлена и необходимостью реализации норм Конституции РФ, статья 7 которой определяет наше государство как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»³. Именно конституции принадлежит особое место в жизни любого современного демократического государства. Ее содержание и характерные черты определяются, прежде всего, тем, что она регулирует самые важные общественные отношения между гражданином, обществом и государством, закрепляет принципы общественного устройства. При этом в Конституции РФ подчеркивается, что «в России… развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»⁴.

Российская Федерация является государством, опирающимся на международные стандарты оказания социальной помощи. Реализуемая политика в сфере защиты населения является ярким тому подтверждением. Российский законодатель стремится отвечать на малейшие вызовы, которые появляются в современном мире, для создания комфортных условий для граждан, для преодоления возникающих проблем.

Международно-правовое регулирование социального обеспечения основано на нормах международных договоров, принятых в рамках универсальных и региональных международных организаций (Организации Объединенных Наций, Международной организации труда и др.), и иных международных договоров (в широком понимании). Порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров определяется Федеральным законом «О международных договорах РФ», согласно ст. 3 которого международные договоры России подразделяются на межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного характера⁵.

На сегодняшний день сформировалась определенная система международных актов в социальной сфере, которая содержит правовые нормы, социальные стандарты в сфере социальной защиты человека. Определяющими среди актов международного права выступают Всеобщая Декларация прав человека 1948 г.⁶, Международный пакт ООН об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.⁷, Декларация социального прогресса и развития 1969 г.⁸, Конвенция о правах инвалидов, принятая резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи 2006 г.⁹ и другие.

Анализируя Декларацию социального прогресса и развития ООН 1969 г.¹⁰, можно отметить, что дается указание на необходимость охраны прав матери и ребенка и предоставление женщинам отпусков и пособий в связи с беременностью и материнством с сохранением за ними места работы и зарплаты, а также защиты прав и обеспечение благосостояния наименее социально защищенных категорий населения: детей, престарелых граждан и инвалидов. Также особое внимание уделяется предоставлению всеобщего бесплатного обслуживания в сфере здравоохранения.

Конвенция МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 г. предусматривает, что «при установлении прожиточного минимума принимаются во внимание такие основные потребности семей работников, как продукты питания и их калорийность, жилище, одежда, медицинское обслуживание и образование» (п. 2 ст. 5)¹¹. Тем самым повышение жизненного уровня признается основной целью социального развития государства. В целом конвенции МОТ выступают универсальным международным источником социальных стандартов в сфере социального обеспечения и развития. Это обусловлено тем, что МОТ и была основана правительствами различных государств для поддержки международного сотрудничества в отношении уменьшения социальной несправедливости за счет улучшения условий труда. На сегодняшний день в состав МОТ входит 187 государств, в том числе и Российская Федерация. Акты данной организации содержат положения рекомендательного характера для всех государств-участников, которые выразили намерение их неукоснительно придерживаться.

Ввиду того что каждая страна вправе самостоятельно определять вектор осуществления соответствующей поддержки и помощи населению на определенный временной этап (полугодие, год, десятилетие), должен существовать единый базовый стандарт, фиксирующий минимальный уровень и виды социальной помощи. В этом отношении особое место в сфере социального обеспечения принадлежит Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г., которая является самым объемным документом, определяющим минимальные стандарты «медицинской помощи, помощи в случае болезни, безработицы, старости, трудовых увечий или профессионального заболевания, беременности и родов, инвалидности, потери кормильца»¹². Ее анализ предопределяет выделение международных стандартов в отношении круга субъектов права на социальную помощь, а также продолжительность ее выплаты. Заметим, что данная Конвенция устанавливает минимальное количество лиц, которым оказывается социальная помощь. Таких получателей не может быть менее 50% от общей численности населения государства либо 50% работников (а также их супругов и детей). Также нормами вышеуказанной Конвенции предусматривается равноправие граждан государств-членов и иностранных граждан. Таким образом, каждому гражданину, находящему в затруднительной ситуации, предоставляется минимальный набор гарантированной поддержки. Еще одним стандартом является оказание социальной помощи самозанятым гражданам при условии, что их численность составляет не меньше 20% (вместе с супругами и детьми) от общей численности граждан соответствующего государства. Нетрудно догадаться, что Конвенция очертила минимальные стандарты в отношении субъектов права на социальную помощь. Поэтому каждое государство самостоятельно определяется с кругом получателей помощи, в частности в случае оказания помощи в связи с малообеспеченностью и нуждой.

В нормах международного права четко устанавливаются основные категории права человека. Благодаря международному опыту мы имеем возможность использовать собственные нормы, которые уже выступают усовершенствованными по сравнению с принятым ранее федеральным законодательством. Отечественная система социальной защиты требует новаций и изменений существующего правового аппарата, в том числе за счет применения норм международного права. Главной проблемой международных социальных стандартов социальной защиты выступает то обстоятельство, что даже в случае их принятия, ратификации и имплементации не существует гарантий их соблюдения, иными словами, отсутствует совершенный механизм мониторинга и ответственности государств за несоблюдение положений международных документов.

Статья 7 Конституции РФ направлена на то, чтобы присвоить праву на жизнь содержание, учитывающее социальное измерение и позволяющее переосмыслить его как право на полноценное и достойное существование, которое обязано обеспечиваться государством, включая социальную систему защиты и обеспечения населения. При этом основные обязанности государства не могут быть делегированы иным субъектам. Достойная жизнь — это тот уровень, который полностью удовлетворяет человека, позволяет наслаждаться жизнью.

К основным приоритетам социальной политики Российской Федерации, прежде всего, относится создание условий для обеспечения достаточного жизненного уровня населения государства. Данные нормы являются декларативными, однако именно они определяют те базовые принципы, которые позволяют говорить о том, что Российская Федерация является социальным государством. Гарантии социальной защиты — наиважнейший элемент в работе программ, которые направлены на обеспечение защиты граждан России от различных негативных общественных и экономических процессов. Кроме того, социальная направленность государства предполагает под собой определенные гарантии гражданам, которые позволяют им получать минимальный стандарт уровня жизни, для того чтобы поддерживать своих граждан в тяжелых жизненных ситуациях. К сожалению, в реальной жизни закрепленные в актах законодательства положения в отношении обеспечения права на достаточный жизненный уровень и установленные для его реализации и защиты системы гарантий в большей степени находятся на ненадлежащем уровне. Несоответствие установленного прожиточного минимума реалиям текущей жизни, низкий уровень заработной платы трудящихся, увеличение уровня безработицы, ухудшение состояния здоровья населения, существенное неравенство в распределении собственности и доступа к различным ресурсам, декоративность некоторых социальных программ указывают на многочисленные нарушения конституционно гарантированного права человека на достаточный жизненный уровень в нашей стране. В соответствии с Конституцией создание условий, которые обеспечивают достойный уровень жизни, определено как элемент общей государственной политики и не является исключительно личным делом отдельного человека. Статья 39 Конституции устанавливает, что «каждому гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом»¹³. В ч. 3 ст. 40 закреплено, что «малоимущим, иным гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату и в соответствии с установленными законом нормами». Притом что «каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд не ниже установленного минимального размера оплаты труда (далее — МРОТ), право на защиту от безработицы» (ч. 3 ст. 37). Сущность данных конституционных норм, прежде всего, заключается в реальном обеспечении как каждого человека, так и членов его семьи достаточным питанием, одеждой и жилищем. Внимание государства должно быть сосредоточено не только на оказании помощи тем, кто сам не в состоянии обеспечить себе надлежащий жизненный уровень, но и на создании соответствующих условий для самостоятельного достижения дееспособным человеком достойного уровня жизни для себя и своей семьи.

В Российской Федерации правовое регулирование государственной социальной помощи и социального обеспечения малообеспеченных граждан является важной задачей, поскольку стабильное и обеспеченное общество — гарантия устойчивого развития государства. Одним из оснований для социального обеспечения является социальный риск, который побуждает государство принимать на себя соответствующие обязательства в отношении нуждающихся граждан, предопределяя «выделение права социального обеспечения в самостоятельную отрасль»¹⁴.

В России история института социального обеспечения уходит в глубь веков. Основа данного института строилась на том, что общество — это не просто собрание индивидуумов, а единый организм, способный к состраданию, взаимности, поддержке, при этом каждая единица данного организма признается высочайшей ценностью¹⁵.

В России социальная помощь изначально строилась на базе благотворительности. Позже функция призрения была передана православной церкви, которая выделяла часть десятины на потребности нуждающихся. Социальное обеспечение начало переходить в политическую задачу, что дало новый импульс к развитию государственного управления. После свержения монголо-татарского ига институт социальной поддержки стал переходить под покровительство государственной власти. Династией Романовых было осуществлено множество нововведений, включая дома призрения и полномочия в сфере контроля и надзора за нуждающимися. Государство также ввело пенсии и пособия по потере трудоспособности, но они распространялись только на военных. Роль церкви отходила на второй план, передавая главную роль общественным организациям и благотворителям.

Развитие исследуемого института не прекращалось в XIX в.: строились богадельни и дома призрения, поддерживались частные благотворители. В государственное управление перешла забота о населении, чиновники и члены полиции получили право на пенсию. После отмены крепостного права стало остро необходимо социальное обеспечение для крестьян, которые не могли прокормить себя. В XX в., еще в ранней России, были приняты законы о гарантиях и социальной поддержке для рабочих. Дополнительные выплаты были предоставлены семьям мобилизованных на Великую Отечественную войну. Советский этап был нацелен на систематизацию и приведение в порядок хозяйственной деятельности, социальному страхованию, медицинской помощи и беспризорным детям было уделено особое внимание. Государство стало полноправным актором в вопросах защиты населения, все частные благотворительные организации были упразднены, каждый трудящийся гражданин получал социальное обеспечение. Крестьянство получило частичное обеспечение социальной помощью, которое передавалось колхозам. Конституции СССР отражали все вопросы, касающиеся социального обеспечения, а к периоду распада СССР была сформирована четкая и всеобъемлющая система оказания помощи и поддержки населения. Были гарантированы бесплатное медицинское обслуживание, социальные гарантии в случае потери трудоспособности, болезни, потери кормильца и др.

Таким образом, существующие формы социальной защиты граждан в России развиваются в соответствии с изменениями в социально-экономической сфере и сохраняют позитивные начала прежнего законодательства. Российское законодательство продолжает развиваться в анализируемой сфере, создаются новые меры поддержки, государственные программы совершенствуются, а также внедряются современные системы автоматизации и информирования. Конституция Российской Федерации содержит основополагающие принципы социальной поддержки и защиты, а принцип федерализма определяет распределение и делегирование полномочий между органами власти, осуществляющими работу в сфере социального обеспечения. Политика нашего государства направлена на оказание социальной помощи населению на основании конституционных принципов, федерального и регионального законодательства, государственных программ и анализа реализации государственной политики в сфере социального обеспечения.

Особое внимание необходимо уделить Указу Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», в преамбуле которого говорится о том, что данный документ является основой для формирования будущей политики в сфере национальной безопасности¹⁶. Стоит отметить, что национальная безопасность — это не только защита государственных границ, не только защита от внешних посягательств на суверенность государства, культуру, недружественное активное воздействие на экономику, но и обеспечение защищенности граждан государства, с непосредственной помощью которых и осуществляется защита Родины от всякого рода недружественных действий. В связи с этим в Стратегии определены основные направления, которым должно уделяться особое внимание (п. 29–31). К ним среди прочего относятся: обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, создание условий для укрепления здоровья граждан; поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, воспитание детей, их всестороннее духовное, нравственное, интеллектуальное и физическое развитие; обеспечение мер, направленных на устойчивый рост доходов и благосостояния российских граждан; создание комфортной и безопасной среды для проживания; формирование здорового образа жизни, безусловную реализацию на всей территории страны конституционных прав и гарантий в сферах здравоохранения, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, социального обеспечения, образования и культуры¹⁷.

Основополагающим законом, определяющим фундаментальные принципы оказания социальной помощи и поддержки, является Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее по тексту — ФЗ № 178)¹⁸. ФЗ № 178 направлен на реализацию конституционных гарантий прав граждан на социальную защиту — обеспечение уровня жизни не ниже прожиточного минимума путем оказания денежной помощи наименее социально защищенным семьям. Данный нормативно-правовой акт предусматривает порядок, размеры, сроки и условия оказания помощи малообеспеченным гражданам. В основу положен прожиточный минимум — базовый государственный социальный стандарт, в зависимости от которого определяется право человека на государственную социальную помощь. Данный вопрос регламентируется Федеральным законом от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»¹⁹ (далее по тексту — ФЗ № 134), раскрывающим понятия «прожиточный минимум» и «среднедушевой доход». На основе сумм прожиточного минимума и среднедушевого дохода определяется возможность предоставления лицу права на получение от государства социальной помощи. При этом право на социальную помощь по малообеспеченности зависит от бюджетных возможностей. Практически введен еще один социальный стандарт — «уровень обеспечения прожиточного минимума», гарантированный минимум, размер которого определяется, в соответствии с ч. 1 ст. 4 ФЗ № 134, которая закрепляет, что «величина прожиточного минимума на душу населения в целом по стране на очередной год устанавливается до 1 июля текущего года Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и исчисляется исходя из величины медианного среднедушевого дохода за предыдущий год»²⁰.

В ФЗ № 178 даются стратегически важные принципы оказания помощи, определяются категории граждан, которые могут рассчитывать на оказание им социальной помощи, дается четкое понимание того, с помощью каких правовых инструментов возможно предоставление мер социальной защиты. Несмотря на то что данный закон не содержит в себе определение социальной поддержки, в региональных нормативно-правовых актах данное определение встречается. Например, Социальный кодекс Санкт-Петербурга устанавливает, что «социальная поддержка — система мер социальной поддержки (включая дополнительные меры), обеспечивающих социальные гарантии отдельным категориям граждан, устанавливаемых законами Санкт-Петербурга, за исключением пенсионного обеспечения, и предоставляемых исполнительными органами государственной власти города за счет средств бюджета Санкт-Петербурга в виде денежных выплат или натуральной помощи»²¹.

В качестве одной из необходимых мер, направленных на улучшение действующего законодательства, выступает необходимость введения в действующее федеральное законодательство понятия «социальная поддержка», данная мера позволит внести ясность в текущее регулирование, так как данный термин используется постоянно, в том числе и в подзаконных нормативно-правовых актах.

ФЗ № 178 закрепляет, что «государственная социальная помощь — предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров»²². То есть социальная помощь носит более узкий характер и представляет собой в большей степени одну из форм социальной поддержки.

Под иными категориями граждан в рамках ФЗ № 178 понимаются: инвалиды войны; участники ВОВ; ветераны боевых действий; члены семей вышеприведенных категорий; инвалиды и дети-инвалиды; лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненные к ним категории граждан. Указанные лица имеют право на получение помощи в виде набора социальных услуг, но к ним не относятся меры поддержки, предусмотренные для малоимущих граждан/семей.

Также законом предусматривается развитие института информационной осведомленности населения в рассматриваемой сфере общественных отношений. В современном мире информация является наиболее важным ресурсом. Гражданам предоставляется всеобъемлющая информация из уст компетентных органов об оказываемых социальных услугах и порядке их получения. При этом важно отметить, что каналы предоставления данной информации достаточно обширны: от информирования в сети Интернет до бесплатной горячей линии. Стоит отметить, что рассматриваемый институт работает не односторонне: ФЗ № 178 закрепляет существование единого реестра лиц, которые получают соответствующую социальную помощь. Статья 2 ФЗ № 178 закрепляет отсылочные нормы на специализированные законы, связанные с осуществлением и предоставлением социальной помощи. В соответствии с данной статьей законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», рассматриваемого Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ²³. К другим федеральным законам также можно отнести федеральные законы: № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»²⁴; № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»²⁵; № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации»²⁶; № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»²⁷; № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»²⁸; № 5-ФЗ «О ветеранах»²⁹.

Данный список не является исчерпывающим, поскольку, как показывает исторический опыт, наше прошлое было насыщено различными событиями, будь то войны или экологические катастрофы, которые нанесли существенный урон благосостоянию населения. А в связи с тем, что негласным принципом нашего государства является принцип помощи всем гражданам вне зависимости от каких-либо факторов, законодателем поддерживается индивидуальный подход к закреплению правовых норм, касающихся каждой категории граждан, которой требуется социальная поддержка.

Согласно п. 1 ст. 6 ФЗ № 134 «семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки»³⁰.

Под среднедушевым доходом понимается сумма доходов всех членов семьи, поделенная на количество членов данной семьи. В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 44-ФЗ «в состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством и (или) свойством. К ним относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы»³¹.

В связи с современными геополитическими вызовами и изменениями, происходящими в нашем государстве, невозможно оставить без внимания особенный пласт законодательной базы, посвященный регулированию общественных отношений на территориях, которые изъявили свое однозначное желание войти в состав Российской Федерации — Автономной Республики Крым, города федерального значения Севастополь, ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областей. В настоящий момент граждане, проживающие на данных территориях, нуждаются в социальной поддержке своего государства не меньше, чем другие категории граждан, а в некоторых аспектах, может быть, и больше.

Вступление данных субъектов в состав Российской Федерации предопределило принятие следующих законов: № 5-ФКЗ³²; № 6-ФКЗ³³; № 8-ФКЗ³⁴; № 7-ФКЗ³⁵; № 421-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»³⁶; № 18-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере социальной защиты и социального обслуживания граждан, проживающих на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области»³⁷.

Указанные законодательные акты устанавливают, что гражданам РФ, гражданам Украины и лицам без гражданства предоставляются в полном объеме меры социальной защиты, какие предоставляются гражданам Российской Федерации, проживающим в других субъектах федерации. Данные законы уравнивают в правах всех граждан, устанавливая предоставление им полномасштабной, квалифицированной, адресной и своевременной помощи в любой жизненной ситуации.

Необходимо отметить, что Федеральный закон № 421 «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее — ФЗ № 421) является важной частью адаптации новых территорий к российскому законодательству и перехода к системе социальной поддержки в Российской Федерации. В связи с этим в рамках ФЗ № 421 предусмотрены ряд переходных мер:

— на данных территориях для предоставления мер социальной поддержки могут быть использованы документы, которые были выданы до 01.03.2023 уполномоченными органами в соответствии с законодательством, действовавшим на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской области, законодательством Украины или СССР;

— документы на украинском языке принимаются без перевода на русский язык;

— граждане вправе заменить свои действующие документы, которые были выданы до 01.03.2023, на аналогичные российские;

— если меры социальной поддержки не предусмотрены в Российской Федерации или их размер и объем превышают установленный в России, то такие меры могут быть установлены на данной территории актами регионального уровня³⁸.

Уже с 01.03.2023 граждане могут получать социальную помощь на условиях, установленных законодательством России, в том числе в натуральном виде. Единственным исключением является социальный контракт, который действует с 01.01.2024. Важно отметить, что законом введено положение, в соответствии с которым решения об отказе в назначении мер социальной поддержки по основаниям, связанным с отсутствием у заявителя и (или) трудоспособных членов его семьи доходов от трудовой, предпринимательской или иной деятельности, не принимаются в период до 01.01.2025.

Несмотря на то что законодатель стремится обеспечить наличие отдельного законодательного акта для каждой категории социально незащищенных граждан, действующим законодательством не определен исчерпывающий перечень лиц, охватываемых понятием «социально незащищенные граждане (категории населения)», кто может воспользоваться мерами социальной поддержки. Данный вопрос решается опять же индивидуально соответствующим органом исполнительной власти в отношении каждого заявителя. При этом, систематизируя информацию из действующего законодательства, можно выделить следующие категории граждан, которые имеют право на получение мер социальной помощи и поддержки: инвалиды, дети-инвалиды; ветераны боевых действий, участники ВОВ; многодетные семьи; малоимущие семьи (одинокие граждане); дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; чернобыльцы; ветераны труда; пенсионеры; реабилитированные лица; социально незащищенные граждане (категории населения).

Понятие «социально незащищенные граждане (категории населения)» ни в одном нормативном акте не закреплено, однако традиционно в данную группу попадают граждане (категории граждан), которые в силу возраста, состояния здоровья, сложных жизненных обстоятельств нуждаются в социальной поддержке и защите. Для отнесения к данной категории не требуется учет среднедушевого дохода, однако на практике все чаще возникают ситуации, когда для включения в программу органами социальной защиты фактор нуждаемости и фактор возраста / состояния здоровья и т. д. оцениваются в совокупности. Чаще всего к данной группе относятся: дети-сироты, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из их числа (в целях предоставления им дополнительных гарантий по социальной поддержке)³⁹; ветераны, инвалиды, несовершеннолетние, многодетные и малоимущие граждане (в случае, если в отношении них прокуратурой было рассмотрено обращение)⁴⁰; инвалиды и пенсионеры (в целях дополнительной защиты от мошенничества) и т. д. Стоит отметить, что понятие «социально незащищенные граждане (категории населения)» используется не как отдельное понятие, а как дополнение, поскольку оно включает в себя уже поименованные категории граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки.

Нельзя не отметить, что на высшем государственном уровне не раз отмечалось, что приоритетной задачей государства является борьба с текущим уровнем бедности⁴¹. По итогам заседания Совета по стратегическому развитию и национальным проектам, состоявшегося 15.12.2022, Президентом РФ было дано поручение выстроить такую экономическую политику на ближайший календарный год и перспективу, чтобы она вела к росту реальных зарплат и снижению уровня бедности, а также к искоренению социального неравенства⁴². При этом Президентом РФ не раз было подчеркнуто, что меры социальной поддержки должны оказываться на высшем уровне, а самое главное — своевременно.

Помимо этого, принято еще множество специальных Указов Президента, регламентирующих работу по совершенствованию для каждой категории граждан или демографических групп. К таким Указам, в частности, относятся:

— «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»⁴³. В соответствии с ним реализуются федеральные проекты «Старшее поколение»⁴⁴, «Финансовая поддержка семей при рождении детей» в рамках национального проекта «Демография»⁴⁵;

— «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации». На его основании осуществляется субсидирование регионов в случае рождения в семьях 3-го ребенка⁴⁶;

— «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»⁴⁷;

— «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»⁴⁸. Согласно данному указу, реализуются следующие направления: «Повышение благосостояния граждан и снижение бедности, модернизация и развитие сектора социальных услуг в сфере социального обслуживания, обеспечение доступности социальных услуг высокого качества для всех нуждающихся граждан и т. д.»⁴⁹.

На основании Указа Президента РФ № 474 был принят Единый план по достижению национальных целей развития России на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г.⁵⁰, определяющий стратегические приоритеты Правительства РФ по достижению национальных целей развития и целевых показателей, характеризующих их достижение, на ближайшие 10 лет⁵¹.

Важное место в регулировании общественных отношений, связанных с оказанием социальной помощи и защиты различных категорий граждан, занимают государственные программы, утверждаемые Правительством РФ. Данные программы принимаются в соответствии с установленными Президентом направлениями совершенствования анализируемой сферы. К одной из основных относится государственная программа «Социальная поддержка граждан»⁵². В рамках программы особое место занимают вопросы гарантирования стабильной социальной поддержки всех нуждающихся категорий населения вне зависимости от социально-демографической группы, развития института оказания поддержки и помощи населению посредством заключения социального контракта, снижения социального неравенства между гражданами, повышения реального уровня доходов населения. Указанные задачи должны реализовываться через активное взаимодействие органов государственной и муниципальной власти с населением посредством информирования через открытые интернет-ресурсы, а также очные встречи, через создание общедоступной информационной платформы, включающей в себя информацию о всех возможных мерах социальной поддержки.

Таким образом, нельзя не отметить очевидный факт, что современное российское законодательство в сфере социального обеспечения направлено на соблюдение и совершенствование анализируемой сферы. Наличие широкого спектра национальных проектов и государственных программ подтверждает высокую заинтересованность и обеспокоенность государства судьбами всех граждан страны.

При изучении различных критериев предоставления социального обеспечения становится очевидным, что социальная помощь является необходимой для субъектов, которые нуждаются в помощи или обеспечении средствами государства. Нуждаемость является «характеристикой получателей в праве социального обеспечения и является общим основанием предоставления такого обеспечения»⁵³.

В настоящий момент российским законодательством термин «нуждаемость» не предусмотрен, и определение ее критериев и степени отдается на откуп региональному законодательству и органам местного самоуправления. При этом в доктрине «нуждаемость» характеризуется как «такое состояние (жизненная ситуация), при котором гражданин или семья не может самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности»⁵⁴. Несомненно, данный термин является основополагающим для включения определенных категорий граждан в категорию малообеспеченных (малоимущих).

Прежде всего, необходимо установить, кто именно может быть включен в данную категорию. Признание семьи или одиноко проживающего гражданина зависит от двух понятий, которые даются в Ф3 № 134, а именно — «прожиточный минимум» и «среднедушевой доход».

В соответствии со ст. 1 Ф3 № 134 под прожиточным минимумом понимается «минимальная необходимая для обеспечения жизнедеятельности сумма доходов гражданина, а под среднедушевым доходом семьи (одинокого гражданина) — совокупная сумма доходов каждого члена семьи (гражданина), деленная на число всех членов семьи»⁵⁵. Таким образом, семьи и одиноко проживающие граждане признаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи, если их среднедушевой доход по независящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте России. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 7 Ф3 № 178 величина прожиточного минимума для таких семей и граждан определяется субъектом РФ с учетом величины прожиточного минимума, установленного для соответствующих социально-демографических групп населения⁵⁶.

Среднедушевой доход рассчитывается исходя из суммы доходов за последние три месяца, предшествовавших месяцу подачи заявления. При этом важно учитывать, что не все денежные средства или доходы в натуральном выражении будут учитываться для расчета. К таким доходам относят: выплаты, учитываемые при расчете среднего заработка, доходы от реализации и сдачи недвижимости в аренду (наем), пенсии, пособия, получаемые членами семьи алименты, проценты по банковским вкладам. Размер вышеуказанных доходов учитывается до вычета налогов и сборов. В соответствии с Федеральным законом № 44-Ф3 «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» (далее — Ф3 № 44) «в исчислении среднедушевого дохода не берутся в расчет государственная социальная помощь, единовременные страховые выплаты, а также плоды и продукция, полученные на земельном участке и используемые для личного потребления членов семьи»⁵⁷.

Немаловажным фактором для осуществления корректного расчета является определение состава семьи. Законодателем дается исчерпывающий перечень лиц, которых можно считать членом семьи, а также уточняется, кто в данный перечень не входит. В соответствии со ст. 13 Ф3 № 44 в состав семьи включаются «совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы»⁵⁸. В соответствии со ст. 14 Ф3 № 44 в состав семьи не включаются:

— «военнослужащие;

— лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы;

— лица, находящиеся на полном государственном обеспечении»⁵⁹.

Уровень жизни большинства семей в нашей стране зависит не только от размера доходов, но и от ее социально-демографического состава: количества детей, трудящихся иждивенцев, возраста членов семьи, их образовательного и профессионального уровня и т. д. Наиболее уязвимыми являются семьи с детьми, особенно многодетные и неполные семьи, семьи с детьми-инвалидами, семьи людей пожилого возраста, семьи, в которых нет кормильца. Достаточно значительной также является часть трудоспособных членов семьи, которые не имеют регулярного дохода, что усложняет социально-экономическое положение семьи. Значительное число семей в нашей стране проживает в жилищах, площадь и комфортность которых не удовлетворяет элементарные потребности.

Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.08.2014 № 1618-р, разработана, «исходя из потребности создания надлежащих условий для жизнедеятельности семей»⁶⁰. Данный документ определяет стратегию и приоритеты государственной политики по социальной поддержке малообеспеченных семей и граждан. Концепция направлена на улучшение жизненного уровня семей с целью создания условий для интеллектуального, физического и духовного развития личности, будучи нацеленной среди прочего на «повышение роли семьи в жизни общества, повышение авторитета родительства в семье и обществе, профилактику и преодоление семейного неблагополучия, улучшение условий и повышение качества жизни семей»⁶¹.

Следует отметить, что, в соответствии со ст. 1 Ф3 № 178, под государственной социальной помощью понимается предоставление малоимущим семьям (гражданам) социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров⁶². Такая социальная помощь предоставляется «за счет средств государства в виде набора социальных услуг»⁶³ и «за счет средств бюджетов субъектов РФ в виде заключения социального контракта, выплаты пособий, пенсий, субсидий, а также натуральной помощи»⁶⁴. Понятие натуральной помощи в федеральном законодательстве не закреплено, имеется общее перечисление товаров, которые могут предоставляться в качестве натуральной помощи. Однако необходимо отметить, что подобное понятие присутствует на региональном уровне, так, согласно ст. 99 Социального кодекса Ярославской области, натуральная помощь — единовременная материальная помощь, предоставляемая малоимущим и гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в виде жизненно необходимых товаров (продуктов питания, средств санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви, медикаментов, топлива и других предметов первой необходимости, и материальных ценностей)⁶⁵. Если же обратиться к ФЗ № 442, то в ст. 21 данного закона приведен список срочных социальных услуг, куда также отнесли обеспечение бесплатным горячим питанием или наборами продуктов, а также одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости, что представляет собой также предоставление натуральной помощи, однако в рамках данного закона нет упоминания, в частности, о возможности предоставления топлива или же медикаментов. На наш взгляд, федеральное законодательство должно содержать единый термин «натуральная помощь», который бы позволил избежать различных толкований.

Согласно ст. 11 ФЗ № 442 «размер государственной социальной помощи, оказываемой в соответствии с настоящей главой, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶⁶. Однако данная формулировка не отвечает целям оказания социальной помощи, а именно поддержанию уровня жизни малоимущих семей/граждан, а также снижению уровня социального неравенства и повышению доходов населения. Представляется, что изменение формулировки на «Размер государственной социальной помощи, оказываемой в соответствии с настоящей главой, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но не может быть меньше, чем разница в доходе малоимущего гражданина (малоимущей семьи) и установленной в Российской Федерации величиной прожиточного минимума на душу населения» более ответит целям оказания социальной помощи и повысит уровень жизни граждан.

Наиболее развернутое понимание того, какие меры государственной социальной помощи предоставляются государством в виде материальной помощи, содержится в Классификаторе мер социальной защиты (поддержки)⁶⁷. К ним, в частности, относятся: пенсии; ежемесячные доплаты к пенсиям определенным категориям специалистов; прочие страховые выплаты по обязательному социальному страхованию; компенсации; субсидии; льготы; социальная помощь в натуральной форме; государственная социальная помощь в виде социальной доплаты к пенсии; дополнительные меры поддержки семей с детьми; социальные услуги.

В соответствии со ст. 3 ФЗ № 442 под социальной услугой понимается «действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности»⁶⁸. Социальная помощь предусматривает предоставление определенным категориям граждан, перечень которых закреплен в ст. 6.1 Ф3 № 178, следующих видов социальной помощи: предоставление санаторно-курортного лечения, предоставление необходимого перечня жизненно важных медикаментов, а также бесплатный проезд к месту лечения и обратно. При этом немаловажно отметить, что данный набор социальных услуг по заявлению можно заменить на материальный эквивалент, а также отказаться от него.

Особое внимание, на наш взгляд, необходимо уделить такому инструменту оказания государственной социальной помощи, как заключение социального контракта.

Как одна из форм оказания системной государственной поддержки малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан социальный контракт введен в действующую систему адресной государственной социальной помощи в 2012 г. Под социальным контрактом понимается «соглашение, которое заключено между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина и в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать государственную социальную помощь, гражданин — реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации»⁶⁹.

Получатели должны выполнить определенные обязательные мероприятия, такие как поиск работы, прохождение образовательных программ и т. д.⁷⁰ Социальный контракт — это сделка, в которой каждая сторона обязуется исполнять свои права и обязанности⁷¹. Нарушение контракта может привести к его расторжению и санкциям⁷².

Следует заметить, что, согласно мониторингу Общероссийского народного фронта (ОНФ), проведенному по поручению Президента РФ В. В. Путина⁷³, «социальные контракты охватили 5,5% малоимущих россиян, однако не всем они помогли улучшить финансовое положение. Только у 22,5% участников программы доход по итогам действия соцконтракта увеличился настолько, что они вышли из-за черты бедности. В то же время в части контрактов, направленных на преодоление сложной жизненной ситуации, положительная динамика практически отсутствует»⁷⁴.

Тем самым подразумевается, что оказание социальной государственной социальной помощи через социальный контракт является не самым оптимальным и рациональным вариантом предоставления малообеспеченным (малоимущим) категориям населения помощи, нуждающимся в доработке. Необходимость активных действий со стороны получателей помощи, включая выполнение программы социальной адаптации и возможные штрафные санкции за нарушение условий контракта, стимулирует их на преодоление трудностей и переход к самостоятельному обеспечению. Программа социальной адаптации должна быть обязательной частью социального контракта, а оценка различных сторон жизни лица — необходимым элементом адресного подхода к помощи малоимущим семьям и гражданам. Социальный контракт как модель отношений между государством и гражданами был разработан в США в период Великой депрессии и предполагает взаимные обязательства сторон, включая участие в общественных работах⁷⁵. Социальный контракт подразумевает использование адресного подхода для государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам), в том числе как обязательный элемент должна производиться оценка различных сторон жизни лица.

Согласно данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в 2022 г. было заключено 276,3 тыс. социальных контрактов, и заключены они были с 867,7 тыс. граждан⁷⁶. Социальный контракт, несмотря на тот факт, что является договорной конструкцией между двумя субъектами, однако, носит явный публичный характер и «возлагает на орган социальной защиты обязательства по предоставлению имущественных благ (социальной помощи из бюджета субъекта России в виде денежных выплат или в натуральной форме) в целях компенсации последствий нестрахового социального риска»⁷⁷.

Представляется, что одним из возможных барьеров, в том числе и на региональном уровне, станет отсутствие (или неэффективность) механизма взаимодействия органов социальной защиты и других субъектов, которые принимают косвенное участие в реализации программы социальной адаптации в рамках социального контракта. К таким, в частности, относятся службы по труду и занятости, здравоохранению, муниципалитеты, системы подготовки и переподготовки кадров. Одним из способов решения приведенной проблемы может послужить возложение на государственные службы законодательной обязанности оказывать содействие органам социальной защиты, а также непосредственно гражданам, которые осуществляют деятельность в рамках программы социальной адаптации по социальному контракту.

Современное законодательство в отношении малообеспеченных (малоимущих) категорий населения также предусматривает иные виды государственной социальной помощи: государственная социальная помощь в виде денежных выплат натуральной помощи; бесплатная юридическая помощь; субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг; обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма; освобождение от обложения НДФЛ некоторых доходов, например государственной социальной помощи.

Рассмотрим их подробнее.

Помощь в виде денежных выплат и натуральной форме. Как уже отмечалось выше, в соответствии с Конституцией и Ф3 № 178, большее количество полномочий в сфере социального обеспечения делегировано субъектам РФ. Таким образом, конкретные меры социальной поддержки, относящиеся к какой-либо категории населения, нуждающейся в помощи, целесообразнее рассматривать через призму регионального законодательства. Однако и на федеральном уровне закреплены базовые меры социальной помощи, применяемой повсеместно. На федеральном уровне предусматривается социальная доплата к пенсии пенсионеров, как правило, неработающих. Также женщины, вставшие на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности (до 12 недель), и один из родителей (усыновителей, опекунов [попечителей]) ребенка в возрасте до 17 лет вправе получать ежемесячное пособие в связи с рождением и воспитанием ребенка⁷⁸. Кроме того, федеральным законодательством предусмотрено получение ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) ребенка до достижения им возраста 3 лет, в том числе за счет средств материнского (семейного) капитала. Студентам может быть назначена государственная социальная стипендия в случае «предоставления в образовательную организацию документа от органа социальной защиты о получении государственной социальной помощи»⁷⁹. Данные виды социальной помощи оказываются только при соблюдении условия, что величина среднедушевого дохода, определенного по правилам, рассматриваемым ранее, ниже величины прожиточного минимума.

Бесплатная юридическая помощь. Природу и содержание бесплатной юридической помощи определяет институт квалифицированной юридической помощи, гарантированной каждому Конституцией. Соответственно, бесплатная юридическая помощь по своей природе также конституционна⁸⁰. Оказание бесплатной юридической помощи осуществляется на основании Федерального закона от 21.11.2011 № 324-Ф3 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Ф3 № 324)⁸¹. Юридическая помощь заключается в устных консультациях, создании документов правового характера, таких как заключения, заявления, жалобы, а также представлении интересов граждан на различных уровнях, включая суды, государственные и местные органы управления и организации. В соответствии с ФЗ № 324 предусмотрен перечень правовых вопросов, которые подлежат защите в рамках оказания бесплатной юридической помощи, при этом организациям, осуществляющим данный вид социальной помощи, предоставлено право самостоятельно решать, какими вопросами они будут заниматься. Таким образом, государственные юридические бюро способны обеспечить бесплатную, доступную, профессиональную и качественную юридическую помощь населению, испытывающему материальные трудности и попавшему в сложные жизненные ситуации.

Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Предоставляются «малообеспеченным (малоимущим) гражданам в случае, если их расходы на эти цели превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи»⁸². Для анализируемой категории населения «максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму»⁸³.

Обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма. Малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях (порядок признания их таковыми детально был рассмотрен ранее), могут быть представлены жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма⁸⁴. В данном случае необходимо отметить, что учитывается не только среднедушевой доход, приходящийся на каждого члена семьи, но и стоимость налогооблагаемого имущества в их собственности. Также следует обратить внимание на то, что малоимущие граждане освобождены по общему правилу от оплаты государственной пошлины за регистрацию перехода права⁸⁵.

Освобождение от обложения НДФЛ некоторых доходов. Действующее налоговое законодательство предусматривает освобождение от уплаты НДФЛ с «доходов в денежной и (или) натуральной формах, полученных отдельными категориями граждан (среди которых малообеспеченные [малоимущие]) в порядке оказания им социальной поддержки (помощи) в соответствии с законодательством, актами Президента РФ, актами Правительства РФ, актами органов власти субъектов Российской Федерации»⁸⁶.

Существующие меры поддержки охватывают все основные сферы жизни. Граждане могут получить адресную и своевременную помощь. В зависимости от вида социальной помощи учитываются доходы и количество членов семьи. Некоторые виды помощи имеют дополнительные требования, например предоставление социального жилья. При этом оказание помощи малоимущим гражданам в жилищном обеспечении строится на несколько иной правовой базе. В соответствии со ст. 40 Конституции РФ закрепляется обязанность государства и муниципальных органов предоставить малоимущим жилье. Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство относится к совместному ведению России и ее субъектов. Подобный подход объясняется тем, что по различным причинам (экономическим, социальным, климатическим и т. д.) жилищные условия неоднородны на территории страны⁸⁷. Однако базовые требования к обеспечению жильем и решение наиболее важных жилищных вопросов должны быть едиными на территории России.

В данном случае, в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 49 Жилищного кодекса РФ, для признания одиноко проживающего гражданина или семьи малообеспеченными недостаточно только подтверждения того, что совокупный душевой доход ниже прожиточного минимума — обязательным условием является признание такого гражданина нуждающимся в социальном жилье⁸⁸. В большинстве случаев одиноко проживающие граждане и семьи признаются нуждающимися в жилье, если они обеспечены общей площадью жилого помещения менее учетной нормы либо они проживают в аварийном, подлежащем реконструкции или сносу жилье. Полный перечень оснований для признания нуждающимися в помещении предусмотрен ст. 51 ЖК РФ.

При этом необходимо обратить внимание, что признание лиц малоимущими происходит в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, где проживает гражданин, а признание лица нуждающимся в жилье происходит согласно положениям ст. 51 ЖК РФ, как это было указано ранее. Соответственно, все граждане имеют одинаковые основания для признания их нуждающимися в жилье. Однако получение статуса малоимущего может зависеть от территории, на которой проживает гражданин.

Для оказания содействия в урегулировании соответствующих отношений принят приказ Минрегиона РФ от 25.02.2005 № 17 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма»⁸⁹, который предусматривает базовый и единый стандарт для признания граждан относящимися к анализируемой категории населения.

Руководствуясь конституционным принципом, предусмотренным ст. 72 Конституции РФ, а также в соответствии с положениями Ф3 № 178 каждый субъект федерации вправе самостоятельно устанавливать дополнительные основания и условия для признания гражданина или семьи нуждающимися в жилье. При этом стоит обратить внимание, что законодатель пресекает возможность осуществления недобросовестного поведения со стороны заявителей на данный вид социальной помощи — в соответствии со ст. 53 ЖК РФ, в случае если гражданин или семья намеренно совершат действия, которые существенно ухудшат их жилищные условия, они лишаются на 5 лет возможности получить социальное жилье.

Таким образом, исходя из проведенного анализа, можно прийти к следующим выводам:

1. Для регулирования отношений, связанных с государственной социальной поддержкой малообеспеченных граждан, применяются нормы как международного, так и национального права. Что касается первого, то в социальной политике нашего государства применяются нормы Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, конвенции МОТ и других международных документов. Однако основные положения, касающиеся оказания помощи малообеспеченным категориям граждан, определены в федеральном законодательстве, прежде всего в федеральных законах «О государственной социальной помощи» и «О прожиточном минимуме», в многочисленных подзаконных актах. Современное российское законодательство направлено на решение проблем в сфере социальной поддержки малообеспеченных граждан. Обилие индивидуализированных федеральных законов, наличие национальных проектов и государственных программ, а также непосредственное участие главы государства в формировании социальной политики служит подтверждением того, что органы государственной власти ориентированы и заинтересованы в помощи населению страны, которое в ней нуждается. Ведь защита населения от последствий социальных рисков — это основополагающий принцип существования, развития и процветания сильного, независимого и стабильного государства.

2. На основе проведенного анализа можно прийти к выводу, что правовая природа социального законодательства Российской Федерации обусловлена следующими факторами: во-первых, правовым статусом нашего государства как правового социального государства; во-вторых, принятием в Российской Федерации комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих положение человека и гражданина при самостоятельном обеспечении необходимого уровня материального благосостояния себе и членам своей семьи, а также при их социальной поддержке для защиты от действия социальных рисков и в случаях нуждаемости.

3. Конституционное право на социальное обеспечение является ключевым, всеобщим и неотчуждаемым для каждого гражданина. Наличие этого права отражено в Конституции РФ и гарантировано ей. Данное право дает возможность индивидуумам получать социальную поддержку от государства, пользоваться этим правом, защищать его в установленном законом порядке и обладать им. Люди, частично или временно потерявшие трудоспособность, лишившиеся кормильца, достигшие пенсионного возраста и находящиеся в других тяжелых жизненных ситуациях, также могут рассчитывать на это право. Содержание конституционного права на социальное обеспечение составляют следующие элементы: право получения социальной защиты от государства; право требовать от государственных организаций, органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований, других субъектов гражданского общества действий, направленных на гарантирование конституционного права гражданина на социальное обеспечение; право пользоваться социальной защитой; право лица обратиться за защитой своего права.

4. Роль конституционного права на социальное обеспечение стоит рассматривать в двух аспектах. Во-первых, его роль заключается в том, что данное право является одним из основных прав, которые принадлежат всем гражданам, оно неотчуждаемо и может быть реализовано любым лицом в случае воздействия на него социальных рисков. Во-вторых, конституционное право на социальное обеспечение является фундаментальным для всего массива социального законодательства, принятого в нашем государстве.

5. Существующее разнообразие актов федерального законодательства направлено на создание эффективного механизма социального развития, надлежащее обеспечение социальных гарантий и стандартов. Социальная поддержка малообеспеченных слоев населения представлена широким спектром социальных программ и проектов. С одной стороны, это свидетельствует о высокой степени осознания государством социальной ответственности в части заботы о благосостоянии своих граждан (прежде всего из числа социально уязвимых и нуждающихся), однако, с другой, именно чрезмерное количество социальных программ делает социальную поддержку слишком сложной, непрозрачной, экономически не логичной и социально несправедливой. На первый план политики государства должен выйти человек, его социальные проблемы и потребности, в частности, в реализации профессионально-квалификационного потенциала, получения востребованного образования, вознаграждении за результаты работы, обеспечении надлежащего медицинского обслуживания и т. д.

6. Федеральное законодательство достаточно четко определяет базовый подход к определению граждан и семей как малообеспеченных (малоимущих). Такой подход направлен на исключение недопонимания при подаче одиноко проживающим гражданином или семьей заявления на предоставления государственной социальной помощи. При этом также обоснованным является подход к делегированию субъектам федерации части полномочий, в частности в сфере определения дополнительных условий и критериев оценки нуждаемости и малообеспеченности. На наш взгляд, это обусловлено тем, что именно региональный законодатель, а не федеральный, в наибольшей степени осведомлен о проблемах своего региона, его экономической и социальной ситуации. Субъект федерации в наибольшей степени ответственен за осуществление социальной политики: региональные власти должны быть в курсе и обязаны вести статистику того, какие категории граждан нуждаются в социальной помощи, какие есть у региона возможности для оказания такой помощи.

7. Проведенный анализ федерального законодательства указывает на сочетание предоставления разного рода пособий с решением проблем безработицы, повышением размеров минимальной заработной платы, ростом уровня оплаты труда и т. д. При этом содержание проводимых реформ и новаций смещается в плоскость создания условий для самостоятельного решения проблемы. Примером этому может служить опыт внедрения института социального контракта.

8. Установлено, что использование социального контракта как способа предоставления государственной социальной помощи малообеспеченным категориям населения не отличается высокой степенью эффективности. Это объясняется тем, что помимо пассивных действий, таких как получение пособий и других форм поддержки, получатели помощи также должны проявлять активность в рамках программы адаптации. Кроме того, нарушение условий социального контракта может привести к штрафным санкциям, включая лишение права на получение помощи, что стимулирует граждан преодолевать трудности. Внедрение института социального контракта в современное право должно иметь перспективные цели, такие как обучение населения, преодоление социального неравенства и повышение числа квалифицированных специалистов, способных обеспечить достойный и стабильный доход. Однако этот институт нуждается в дальнейшей доработке.

9. По нашему мнению, в процессе реформирования системы социальных пособий, а особенно тех, которые касаются поддержки малообеспеченных слоев населения, должен быть найден баланс между универсальностью и адресностью. Ведь при всей привлекательности адресного подхода в процессе назначения социальной помощи необходимо учитывать то, что расширение практики мониторинга уровня жизни заявителей ведет к значительному удорожанию и разрастанию «социальной бюрократии». Федеральное законодательство должно формироваться исходя из минимизации субъективного фактора при решении вопросов, связанных с социальной защитой малообеспеченных. Ведь безоговорочным правилом является тот факт, что когда положительный или отрицательный результат какого-то вопроса зависит от конкретного лица, то всегда возникает широкое поле возможностей для злоупотреблений.

10. В действующих нормативно-правовых актах, определяющих государственную политику в сфере социальной защиты и социального обеспечения нуждающихся граждан, не хватает системности (соблюдения определенных на перспективу приоритетов) и преемственности (логической связи действующих нормативно-правовых актов с предыдущими и последующими родственными актами). В документах наличествует не совсем адекватный терминологический аппарат, отсутствует ряд необходимых терминов и понятий, размыты определения функций, целей и направлений работы органов и служб (в частности, искусственным является разграничение терминов «социальная защита» и «социальное обслуживание», «предоставление социальных услуг», «социальная помощь» и «социальная поддержка», отсутствуют определения понятий «социально незащищенные граждане [категории населения]», «нуждаемость» и т. д.).

11. Отсутствие единой терминологии и сущностных понятий в законодательстве Российской Федерации, а также ее регионов, в частности отсутствие понятия социальной поддержки и понятия натуральной помощи. Представляется необходимым закрепить данные понятия в законодательстве для того, чтобы избежать терминологической путаницы и прийти к общему подходу для оказания социальной поддержки малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан в Российской Федерации.

12. На текущий момент размер социальной помощи определяется субъектами РФ самостоятельно, и это не гарантирует обеспечение граждан в достаточном уровне. Необходимо внести изменение в текст ст. 11 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «О государственной социальной помощи» для того, чтобы гражданам Российской Федерации гарантировалась социальная помощь в должном размере. Предложено закрепить следующее положение: «Размер государственной социальной помощи, оказываемой в соответствии с настоящей главой, определяется органами государственной власти субъектов, но не может быть меньше, чем разница в доходе малоимущего гражданина (малоимущей семьи) и установленной в Российской Федерации величиной прожиточного минимума на душу населения».

13. Выявлена возможная проблема в механизме взаимодействия органов социальной защиты и других субъектов, которые принимают косвенное участие в реализации программы социальной адаптации в рамках социального контракта. В качестве одного из возможных способов решения подобной проблемы предложено возложить на государственные службы законодательную обязанность оказывать всестороннюю поддержку органам социальной защиты, а также непосредственно гражданам, которые осуществляют деятельность в рамках программы социальной адаптации по социальному контракту.

1.2. Исследование регионального законодательства Российской Федерации в сфере социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан

Развитие, отвечающее потребностям настоящего времени без ущерба для благополучия будущих поколений, признается устойчивым развитием.

Российская Федерация в 2015 г. приняла, наряду с другими странами — членами ООН (всего 193 государства), Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.⁹⁰ Документ содержит 17 глобальных целей и 169 задач (резолюция A/RES/70/1), одной из целей устойчивого развития под № 1 выступает «повсеместная ликвидация нищеты во всех ее формах»⁹¹.

Благодаря эффективной политике по борьбе с бедностью в России по основным параметрам достигнута цель по ликвидации крайней нищеты.

По официальным данным в 2022 г. произошло снижение населения с доходами ниже границ бедности (13 813 руб. — по данным на 2-й квартал) до 12,1% жителей страны⁹². В целом по итогам 2022 г. уровень бедности в России снизился до 10,5%, обновив исторический минимум⁹³ (рис. 1).

Рис. 1. Население с денежными доходами ниже границ бедности⁹⁴ (%)

(Источник: составлено авторами раздела на основе данных Росстата)

Одним из факторов, оказавших влияние на снижение численности малоимущего населения, является рост социальных выплат.

Начиная с 2015 г. вместе с падением численности бедного населения наблюдается устойчивый рост (+8,3%) реальных денежных доходов населения (рис. 2).

Рис. 2. Реальные денежные доходы (%)

(Источник: составлено авторами раздела на основе данных Росстата)

Анализ численности малоимущего населения в федеральных округах свидетельствует, что по состоянию на 2022 г. наибольшее количество малоимущего населения выявлено в Центральном, Приволжском и Сибирском федеральных округах (табл. 1).

Таблица 1

Численность малоимущего населения в федеральных округах

(Источник: составлено авторами раздела на основании данных Росстата)

Федера-
льный округ
(тыс. чел.)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.

Центра-
льный
3732,3
4020,2
3719,6
3493,1
3343,8
3092,6
Офици-
альные дан-
ные не разме-
щены на дату подго-
товки мате-
риала

Северо-Запад-
ный
1544,6
1670,1
1537,4
1438,5
1385,8
1285,5

Южный
1733,1
2401,9
2244,8
2132,5
2087,5
1960,9

Северо-Кавказ-
ский
1320,9
1485,3
1699,7
1709,8
1715,1
1623,0

Привол-
жский
3526,2
3887,9
3907,6
3732,6
3581,3
3366,3

Ураль-
ский
1311,9
1574,1
1521,5
1434,5
1417,8
1364,4

Сибир-
ский
2677,7
3088,3
2887,9
2782,6
2720,1
2537,1

Дальне-
восточ-
ный
1293,2
1397,6
1358,5
1285,6
1246,3
1181,5

Россий-
ская Федера-
ция (млн чел.)
15,5
19,6
18,9
18,0
17,7
16,0
15,3

На социальную политику в 2023 г. в бюджет страны заложили расходы в размере 7 330 561 156,0 тыс. руб.⁹⁵, на реализацию Государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан»⁹⁶ — 191 571 304,7 тыс. руб. В целом расходы бюджета на социальные выплаты за последние пять лет варьировались в пределах 55,9% в 2017 г., 56,5% — в 2018 г., 55,8% — в 2019 г., 57,4% — в 2020 г., 54,9% — в 2021 г.

Данные ЕГИССО⁹⁷ на март 2023 г. свидетельствуют, что государство готово прийти на помощь каждому нуждающемуся в ней (рис. 3).

Рис. 3. Обязательства бюджета по финансированию мер социальной защиты (поддержки) населения⁹⁸

(Источник: составлено авторами раздела на основе данных ЕГИССО)

Для дальнейшего продвижения к целевому уровню бедности — 6,6% к 2030 г. — Правительству требуются новые дополнительные меры, выработка которых возможна совместными усилиями на всех уровнях государственной власти.

В целях выравнивания уровня социально-экономического развития регионов осуществлен отбор субъектов Российской Федерации для составления индивидуальных программ развития⁹⁹, который производился на основе показателей среднедушевого дохода, с учетом населения с доходами ниже регионального прожиточного минимума, безработицы и инвестиций в основной капитал на душу населения (исключая инвестиции бюджета).

Принятые индивидуальные программы охватили 12 субъектов с наиболее низким уровнем социально-экономического развития — 8 республик (Алтай, Адыгея, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Тыва, Чувашская Республика, Мордовия), 3 области (Курганская, Псковская, Астраханская) и Алтайский край. Они рассчитаны на 5 лет с выделением средств федерального бюджета в размере 50 млрд руб. (по 5 млрд руб. на каждую программу) с возможностью не только продления действия, но и выделения дополнительного финансирования.

Экономические условия социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан в регионе напрямую связаны с ВПМ.

В целом по России с 01.01.2023 размер ВПМ составляет¹⁰⁰: на душу населения — 14 375 руб.; для трудоспособного населения — 15 669 руб.; для пенсионеров — 12 363 руб.; для детей — 13 944 руб.

Изучение названного социально-экономического показателя в субъектах Российский Федерации, установленного на 2023 г., позволяет классифицировать полученные данные на 3 группы:

1) регионы, в которых величина прожиточного минимума ниже, чем в целом по России. Всего 56 субъектов РФ (62,9%) в установленном диапазоне ВПМ от 11 213 (ЛНР, ДНР) и 11 931 руб. (Липецкая область) до 14 231 руб. (Псковская область, Тульская область);

2) регионы с величиной прожиточного минимума в пределах, установленных в целом по России. Всего 13 субъектов РФ (14,6%) в установленном диапазоне ВПМ от 14 375 руб. (Тюменская область) до 15 669 руб. (Республика Бурятия);

3) регионы с величиной прожиточного минимума, превышающей установленный показатель в целом по России. Всего 20 субъектов РФ (22,5%) в установленном диапазоне ВПМ от 15 956 руб. (Красноярский край) до 35 938 руб. (Чукотский автономный округ).

Данные показатели фактически определяют порог бедности для каждого отдельно взятого региона. Граждане с равнозначным доходом, но проживающие в различных субъектах могут различаться в правовых возможностях, обуславливающих получение МСЗ(П) как малоимущие. Следовательно, существенными проблемами в Российской Федерации являются сложившиеся региональные диспропорции в качестве жизни граждан¹⁰¹. Предлагаем провести аудит (инвентаризацию) региональных дополнительных мер социальной поддержки для определения целесообразности дальнейшего осуществления ряда мер; исключить региональные, дублирующие федеральные, меры социальной поддержки для категорий федеральных льготников; выработать рекомендации (критерии, меры), направленные на равномерный доступ к соцподдержке, определяемый в первую очередь не ВПМ и регионом проживания (пребывания), а нуждаемостью (адресностью); установить на федеральном уровне единый подход к определению основных критериев нуждаемости при назначении выплат семьям, включая семьи, имеющие детей, одиноко проживающим гражданам; социальные пособия, направленные на борьбу с бедностью, максимально консолидировать; установить МСЗ(П), которые позволят иметь доход не ниже ВПМ всем категориям (дети, трудоспособные граждане, пенсионеры); трудоспособным гражданам оказывать социальную поддержку преимущественно на условиях социального контракта; включить возможность получения ежемесячного пособия по уходу за ребенком и заработной платы одновременно, а не только при условии работы на неполный трудовой день; проанализировать возможность введения обязательного социального страхования на случай бедности¹⁰²; рассмотреть вопрос о разработке рамочного федерального закона, который определит основные понятия и инструменты региональной политики, полномочия и процедуру взаимодействия органов власти в данной сфере. Внедрение обозначенных предложений позволит выполнить п. 8 Указа Президента РФ от 16.01.2017 № 13 о реализации государственной политики регионального развития до 2025 г.¹⁰³ и сократить различия в уровне и качестве жизни граждан нашей страны, проживающих в различных регионах.

Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования исследуемой сферы правоотношений. Изучение Конституций республик (24), Уставов края (9), области (48), города федерального значения (3), автономной области (1), автономного округа (4)¹⁰⁴ позволяет сделать однозначный вывод о том, что регионы принимают меры по обеспечению государственных гарантий социальной защиты населения, в том числе адресной социальной поддержки; созданию дополнительных (не государственных) форм социального обеспечения.

Вместе с тем в ряде регионов сделан акцент исключительно на общий вектор социальной политики без дополнительной конкретизации. Республика Калмыкия в своей Конституции ограничилась указанием на то, что «социальное обеспечение человека является непосредственно действующим» (ст. 21); Устав города Москвы определяет «обеспечение социально-экономического развития города Москвы, создание условий для повышения благосостояния населения города Москвы» (ст. 13); Устав Костромской области закрепляет «социально-экономическое развитие» (ст. 7) региона. Часть регионов не определяют адресность социальной помощи: например, Уставы Кировской, Курганской, Липецкой, Магаданской, Мурманской, Новосибирской, Ярославской областей.

Категория «малоимущие», которая содержится в ст. 40 Конституции Российской Федерации, включена в текст Конституций и Уставов только части субъектов¹⁰⁵. В целом отмечается отсутствие единого терминологического подхода, например:

— о гражданах, нуждающихся в социальной помощи, дополнительно сказано в Конституции Карачаево-Черкесской Республики (ст. 41) и Конституции Республики Татарстан (ст. 50);

— о незащищенных слоях населения говорится в Уставе Камчатского края (ст. 40), а в Уставе Самарской области — о социально незащищенных слоях населения (ст. 29);

— социально незащищенные группы населения (ст. 16 Устава Брянской области);

— незащищенные категории населения (ст. 69 Устава Калининградской области);

— наиболее нуждающиеся люди (ст. 10 Устава Красноярского края);

— социально незащищенная семья (ст. 36 Устава Томской области, ст. 18 Устава Новосибирской области);

— нуждающиеся граждане (ст. 69 Устава Челябинской области);

— остро нуждающиеся люди (ст. 15, 97 Устав Амурской области);

— категории граждан, нуждающихся в особой защите со стороны государства (ст. 32 Устава Пермского края, ст. 22 Устава Ивановской области, ст. 10 Устава Нижегородской области);

— отдельные категории граждан … критерии нуждаемости (ст. 15 Устава Хабаровского края, ст. 69 Устава Ямало-Ненецкого АО);

— остро нуждающиеся граждане, критерии нуждаемости (ст. 7, 15 Устава Липецкой области);

— критерии нуждаемости (ст. 25 Устава Московской области, ст. 72 Устава Омской области, ст. 10 Устава Тамбовской области).

Категория «малообеспеченные» в Конституциях и Уставах подавляющего большинства регионов, напротив, не содержится. Гарантии социальной защиты малообеспеченных прямо закреплены только в Конституции Республики Алтай (ст. 43) и Уставах Забайкальского края (ст. 99, 100) и Кировской области (ст. 83, 87).

Анализ положений Конституций и Уставов регионов свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации закрепляют меры социальной поддержки нуждающихся категорий граждан на высшем уровне законодательства. Вместе с тем необходимо рассмотреть вопрос о выработке единого подхода к определению таких категорий получателей социальных услуг, как малоимущие (малообеспеченные), поскольку ряд включенных в законодательство регионов терминов не содержится в федеральном законодательстве, другие используемые определения носят оценочный пограничный характер (остро/наиболее нуждающиеся, незащищенные группы/слои/категории населения и т. д.).

Разноплановый неоднородный подход субъектов в определении основной категории лиц, подлежащих социальному обеспечению, отражается в целом на региональном законодательстве. В условиях создания единой цифровой платформы в целях повышения адресности и эффективности оказания МСЗ(П), предоставления региональных МСЗ(П), государственных услуг и функций в формате «Социального казначейства» вопрос унификации категориального аппарата необходимо решать уже сегодня.

Законодательство субъектов по вопросам социального обеспечения. Сравнительный анализ Социальных кодексов субъектов Российской Федерации. Достижения регионов в области правового регулирования социального обеспечения обусловлены принятыми Социальными кодексами, которые в настоящее время действуют в восьми субъектах Российской Федерации (рис. 4), что обеспечивает охват регионов всего на 9%.

Сравнительная характеристика принятых социальных кодексов применительно к теме исследования проведена с учетом закрепленных основных базовых понятий и терминов (категориальный аппарат); целей и задач; принципов социального законодательства; структурного построения кодекса; формул расчетов; мер социальной поддержки малоимущим категориям.

Содержание Социального кодекса каждого региона динамично развивается. Синтезируясь с федеральным законодательством, регионы регулярно вносят соответствующие изменения и дополнения. В частности, на федеральном уровне был принят ряд льгот для мобилизованных граждан, в этой связи Законом Омской области от 27.02.2023 № 2569-ОЗ¹⁰⁶ в ст. 3 Социального кодекса включено право на предоставление социальной выплаты в первоочередном порядке лицам, направленным для участия в специальной военной операции.

Рис. 4. Субъекты Российской Федерации, принявшие Социальные кодексы

(Источник: составлено авторами раздела)

Основные понятия. Из восьми анализируемых Социальных кодексов¹⁰⁷ только в законе Санкт-Петербурга содержится понятие «малообеспеченная семья» (ст. 2). Часть регионов, например, Белгородская (ст. 39), Волгоградская (ст. 12, 50), Калининградская (ст. 3, 60), Омская (ст. 68), Ярославская (ст. 41) области включают указание на малоимущую семью или гражданина непосредственно в тексте Социального кодекса.

Социальный кодекс Астраханской области и Ленинградской области вообще не содержит определение «малоимущая (малообеспеченная) категория граждан». Для определения данной категории в Астраханской области используется другое понятие — «нуждающаяся в поддержке семья или одиноко проживающий гражданин» (пп. 2, 3 ч. 3 ст. 40, ч. 2, 3 ст. 41), а в Ленинградской области — «нуждающиеся в социальной поддержке» (ст. 2.11, 2.12) с учетом критериев нуждаемости (ст. 1.3, 1.7). Такой подход не в полной мере соответствует преамбуле Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»¹⁰⁸, где закреплены именно малоимущие семьи (одиноко проживающие граждане). Категория граждан, нуждающихся в получении мер социальной защиты (поддержки) (ст. 6.9 № 178-ФЗ), также употребляется в федеральном законодательстве. При этом термин «нуждающиеся» используется правоприменителем в качестве условия (критерия) оказания социальной помощи. Нуждающимися в социальной помощи могут быть не только малоимущие, но и иные категории (инвалиды, ветераны боевых действий и др.) (ст. 1, 6.1 № 178-ФЗ), что обуславливает смежность, взаимосвязь, взаимообусловленность, но не тождественность этих категорий.

Цели и задачи определены только в кодексе Омской области (преамбула) и Калининградской области (ст. 3), в остальных регионах они не закреплены (рис. 5), что определяет дальнейший региональный вектор совершенствования социального законодательства¹⁰⁹.

Рис. 5. Цели предоставления мер социальной поддержки в Калининградской области

(Источник: составлено авторами раздела)

Принципы социального законодательства определены в кодексах Белгородской области (ст. 1), Ярославской области (гл. 2), города Санкт-Петербурга (ст. 6.1) (рис. 6).

Рис. 6. Принципы социального законодательства регионов

(Источник: составлено авторами раздела)

Анализ положений указанных законов свидетельствует о том, что только в Ярославской области принципы социального законодательства не только представлены в виде системы, но и раскрыты по содержанию, что заслуживает положительной оценки.

В целом закрепленная система принципов соотносится с положениями федерального законодательства, однако обращает на себя внимание заявительный порядок предоставления социального обеспечения, закрепленный в Санкт-Петербурге.

Федеральные органы власти в лице Правительства РФ принимают весьма активные меры, которые направлены на предоставление МСЗ(П) в беззаявительном (проактивном) порядке и (или) с минимальным количеством документов (сведений) — концептуальный переход до 2025 г. к предоставлению региональных и муниципальных МСЗ(П) в формате «Социальное казначейство»¹¹⁰. В этой связи социальное законодательство субъектов Российской Федерации необходимо привести в соответствие с государственной концепцией. Также, учитывая, что Правительство РФ реализует меры по совершенствованию механизмов социальной защиты и социального
обслуживания населения¹¹¹ исходя из принципов справедливости, адресности и нуждаемости, видится возможным рассматривать именно данные положения как принципы социальной защиты и включить их в социальные кодексы.

Структура кодекса. Анализ структуры действующих Социальных кодексов показывает, что в целом кодексы соответствуют методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов¹¹². В большинстве своем нормативные положения регионов разделены на три части: 1) разделы (исключение Астраханская, Волгоградская, Калининградская области) от двух (Белгородская и Омская области) до четырех (Ленинградская, Ярославская области и город Санкт-Петербург); 2) главы от четырех (Астраханская область) до тридцати четырех (Санкт-Петербург); 3) статьи, количество которых зависит от объема включенных мер социальной поддержки (Астраханская область — 42, а в Санкт-Петербурге — 120).

Формулы расчетов в большей части региональных кодексов (Астраханская, Белгородская, Волгоградская, Калининградская, Ярославская области) отсутствуют. Там же, где они представлены (Ленинградская область [ст. 10.2, 10.3], Омская область [ст. 42], Санкт-Петербург [ст. 114.9], в основном это формулы расчета ежемесячной денежной компенсации расходов или выплаты на уплату взноса на капитальный ремонт; оплату коммунальных услуг; ежемесячного денежного вознаграждения за осуществление обязанностей по договору о приемной семье приемным родителям (приемному родителю).

Подробный анализ структуры региональных Социальных кодексов может быть воспринят федеральными органами власти в качестве положительного опыта и положен в основу разработки Социального кодекса РФ, которая запланирована в ближайшее время.

Меры социальной поддержки малоимущим категориям (рис. 7) определены на основе анализа положений Социальных кодексов субъектов РФ, что позволило выделить две группы мер, принимаемых органами власти субъекта с учетом нуждаемости гражданина или семьи: 1) меры, принимаемые в связи с бедностью (малообеспеченностью); 2) иные меры, принятие которых возможно по отношению к малоимущим категориям в случае наличия у них нескольких оснований и условий. Таким образом, принятие региональных Социальных кодексов однозначно следует признать положительным опытом. Такие нормативные акты гарантируют единство законодательства, система которого становится более доступной и понятной для населения. Субъектам рекомендуется рассмотреть возможность принятия Социального кодекса, в связи с чем Правительству предстоит издать конкретное распоряжение.

Рис. 7. Меры социальной поддержки (защиты)

(Источник: составлено авторами раздела)

Планируя разработку и принятие Социальных кодексов, регионам следует учитывать целесообразность закрепления целей и задач, ориентируясь на редакцию Омской области. Четко сформулированные принципы также должны стать неотъемлемой частью социального законодательства, и здесь можно положиться на Белгородскую, Ярославскую области и Санкт-Петербург. Вопрос включения в тексты кодекса формул и расчетов носит рекомендательный характер, при этом их наличие поможет избежать разночтений. Основные базовые термины и определения следует легализовать и включить в правовой тезаурус: «социальная поддержка», «мера социальной поддержки», «денежная выплата», «денежная компенсация», «нетрудоспособные члены семьи», «трудная жизненная ситуация», «малоимущие».

Здесь же следует отметить возможную причину столь незначительного решения субъектов о кодификации социального законодательства, обусловленную тем, что на федеральном уровне законодательство по вопросам социального обеспечения в настоящее время не систематизировано, что вызывает вполне обоснованные предложения о его кодификации¹¹³. Отсутствие принятого Социального кодекса на федеральном уровне отчасти выступает барьером в принятии данного правового акта субъектами, государственно ориентированными.

В нашей стране в начале 2023 г. принято стратегическое решение о создании рабочей группы по разработке Социального кодекса РФ, которая должна быть образована в комитете по обороне и безопасности Совета Федерации¹¹⁴. В состав войдут представители фондов, НКО, специалисты. Основной ориентир при разработке указанного документа обусловлен мерами социальной поддержки участников специальной военной операции. Однако Кодекс является назревшей потребностью для всех категорий, нуждающихся в социальной помощи. В этой связи вопрос создания рабочей группы необходимо переориентировать в Комитет Совета Федерации по социальной политике либо сформировать совместную группу профильных комитетов. Социальный кодекс даст ту дорожную карту, которую человек откроет и по пунктам сможет применить. Положения кодекса должны быть изложены в соответствии с этапами жизненного пути каждого человека: начиная от его рождения и заканчивая выходом на пенсию. Также в документе должны быть прописаны меры господдержки, потребность в которых может возникнуть в случае наступления социальных рисков. Внедрение этого важного документа позволит не только улучшить понимание населением проводимой государством социальной политики, но и качественно повысить уровень жизни граждан, а также ускорит принятие социальных кодексов в субъектах. Дополнительно можно отметить положительный зарубежный опыт Республики Казахстан, где с 01.07.2023 планируется введение в действие проекта Социальный кодекс РК, который станет единым источником информации для казахстанцев о правах в сфере социального обеспечения, гарантированных на протяжении всей жизни. В рамках проекта Социального кодекса в сентябре 2022 г. в пилотном режиме в Казахстане была запущена «Цифровая карта семьи» (ЦКС). Это информационная система, которая позволяет аккумулировать сведения из различных государственных органов, определять уровень социального благополучия граждан и в проактивном формате оказывать им гарантированную господдержку¹¹⁵. К 2025 г. с помощью ЦКС можно будет получить все виды государственных гарантий.

В нашей стране проактивный формат социального обеспечения находится на стадии становления¹¹⁶ и включает персонифицированное информирование о положенных МСЗ(П) при наступлении таких социальных рисков как рождение ребенка, признание инвалидом и достижение пенсионного возраста. В перспективе расширение возможностей обработки данных через ЕГИССО позволит выявлять и другие события жизни (потеря работы), определять положенность МСЗ(П) и оповещать гражданина через личный кабинет на едином портале госуслуг. Несмотря на положительную динамику, в целом пока наблюдается отсутствие целостной системы, позволяющей оперативно устанавливать тех лиц, которые попали в трудную жизненную ситуацию, и остро нуждающихся в социальной поддержке, и это притом что еще в 2008 г. Правительство РФ четко обозначило в качестве одного из приоритетных направлений социальной политики государства сочетание заявительного принципа обращения с выявлением нуждающихся в социальном обеспечении¹¹⁷. Приказом Минтруда в 2020 г. утверждена обязанность руководителей и специалистов социальных служб по выявлению людей, попавших в трудную жизненную ситуацию¹¹⁸. Следовательно, приоритетной задачей государственной политики в социальной сфере выступает повышение эффективности социальной помощи населению, включая интенсификацию адресности принимаемых социальных региональных программ; совершенствование процедурных механизмов в части проверки реальной потребности человека; внедрение современных социальных технологий оказания помощи, в том числе за счет расширения системы социальных контрактов.

В России уже действует ЕГИССО, вводится информационный портал «Единый контакт-центр взаимодействия с гражданами», суперсервис «Социальная поддержка онлайн», единая социальная платформа «Социальное казначейство» (рис. 8–10), система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и др. Предлагаем дополнить (наполнить) данные сервисы интеллектуальными системами на базе ИИ, которые смогут оперативно выявлять малоимущих граждан, осуществлять предварительную проверку нуждаемости, извещать о положенных мерах.

Рис. 8. «Социальное казначейство» — новые возможности для людей и государственного управления

(Источник: составлено авторами раздела)

Рис. 9. «Социальное казначейство»: зоны рисков реализации

(Источник: составлено авторами раздела)

Рис. 10. «Социальное казначейство»: что снизит риски реализации

(Источник: составлено авторами раздела)

Цифровизация социальной сферы к концу 2025 г. позволит в два раза (не менее чем на 50%) сократить сроки предоставления услуг; большую часть услуг (не ниже 80%) можно будет получить дистанционно, не посещая ведомство, в электронном виде; ожидается значительное сокращение количества документов, необходимых для предоставления услуг (не менее чем на 60%).

Результаты изучения иного законодательства субъектов по вопросам социального обеспечения. Субъекты РФ, которые в настоящее время не систематизировали законодательство по вопросам социального обеспечения и не приняли Социальные кодексы, реализуют региональные программы поддержки малоимущих на основе иных законов субъектов. Анализ регионального законодательства в рамках настоящего исследования осуществлялся преимущественно по вопросам оказания региональной социальной помощи малоимущим, которые оказались в затруднительном жизненном положении.

Неоднородность региональных методик определения среднедушевого дохода семьи (гражданина) для признания малоимущей (малоимущим). Принцип адресности означает, что социальное обеспечение должно предоставляться тем, кто в нем действительно нуждается, исключая «социальных иждивенцев», способных себя обеспечить самостоятельно. Определяя потребность в обеспечении, зачастую исходят исключительно из материального положения лица или его семьи, не учитывая иных имеющихся обстоятельств, что не всегда является оправданным. До сих пор можно отметить отсутствие устоявшегося единого подхода, определяющего порядок признания малоимущим и нуждающимся в получении МСЗ(П). Принятого стандарта (единой методики) определения дохода семьи фактически не существует, нет и единых общих требований к составу семьи, перечню видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода, периодам, за которые доход принимается во внимание. В итоге претендующие на получение МСЗ(П) должны доказывать свое низкое материальное положение по каждому виду соцобеспечения.

В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2003 № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» учет доходов и расчет среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина) для признания статуса малоимущей производится на основании сведений о составе семьи, доходах всех членов семьи (гражданина) и принадлежащем им имуществе на праве собственности, указанных в заявлении об оказании социальной помощи за 3 последних месяца, предшествующих обращению. Субъекты принимают правовые акты, дополнительно регулирующие социальный блок вопросов на региональном уровне, где МСЗ(П) также обусловлены среднедушевым доходом. Законом Свердловской области № 204-ОЗ¹¹⁹ в качестве условия назначения ежемесячного пособия на ребенка установлено, что размер среднедушевого дохода заявителя (с учетом состава его семьи) за 3 месяца, предшествующих обращению, должен быть ниже, чем ВПМ на душу населения в регионе¹²⁰. В состав семьи, который принимается при расчете среднедушевого дохода, помимо заявителя, входят супруг (супруга), их дети до 18 лет, проживающие с заявителем. Подобное регулирование определено и в ряде других субъектах.

Для определения правового основания получения единого пособия, которое введено в нашей стране с 01.01.2023, предусмотрен несколько иной порядок подтверждения низкого дохода. Правила, утвержденные Правительством 16.12.2022¹²¹, определяют, что среднедушевой доход семьи для назначения ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка рассчитывается исходя из суммы доходов всех членов семьи за последние 12 месяцев, предшествовавших месяцу обращения, путем деления 1/12 суммы доходов на число членов семьи. При этом в состав семьи наряду с заявителем, его супругом, их детьми до 18 лет теперь включаются и дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся по очной форме в общеобразовательных учреждениях среднего профессионального или высшего образования (исключая детей, состоящих в браке), в том числе находящиеся под опекой (попечительством). Постановлением Правительства Москвы от 12.04.2022 № 553-ПП «О ежемесячных пособиях на детей в городе Москве» определен немного скорректированный подход — доход семьи для исчисления величины среднедушевого дохода определяется как общая сумма доходов семьи за последние 12 месяцев (в том числе в случае представления сведений о доходах за период менее 12 месяцев), предшествующих 4 календарным месяцам перед месяцем подачи заявления о назначении пособия исходя из состава семьи на день обращения (п. 5, приложение № 2)¹²².

Неоднородность выявлена в перечне отдельных видов доходов, которые учитываются при 1) расчете среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина) для оказания государственной социальной помощи¹²³, 2) назначении ежемесячного пособия на ребенка (на примере Свердловской области)¹²⁴ и 3) расчете среднедушевого дохода семьи беременной женщины¹²⁵ (рис. 11).

Рис. 11. Перечень отдельных видов доходов для расчета среднедушевого дохода

(Источник: составлено авторами раздела)

Соответственно, определяя для назначения обозначенных выплат единое условие — среднедушевой доход семьи (гражданина) ниже ВПМ на душу населения в субъекте по месту жительства (пребывания) или фактического проживания — методика расчета среднедушевого дохода различается. Беременная женщина, признанная малоимущей и уже получающая социальную помощь при рождении ребенка, обращаясь за единым ежемесячным пособием (в связи с рождением и воспитанием ребенка), будет еще раз доказывать свою малообеспеченность, но уже по другой методике. В итоге может получиться, что одна методика позволит признать ее малообеспеченной, а вот другая установит, что у нее нормальный уровень дохода.

Отсюда следует, что назрела необходимость на федеральном уровне разработать и утвердить единую методику признания граждан (семей) малоимущими, охватывающую все виды социального обеспечения (рис. 12).

Рис. 12. Условия признания семьи малоимущей

(Источник: составлено авторами раздела)

Кроме того, целесообразно полномочия по назначению всех видов социального обеспечения малоимущим, независимо от средств бюджета определенного уровня, передать одному органу (организации) — органу социальной защиты населения либо организации Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации. Реализация указанных предложений позволит унифицировать подход к определению категорий малоимущих на всей территории нашей страны, устранить неоднородность существующих методик по данному вопросу, установить единые процессы назначения и выплаты МСЗ(П) с возможностью проверки достоверности сведений о доходах, предоставляемых заявителями.

Анализ законодательства субъектов по вопросу установления размера предельной величины среднедушевого дохода получателя социальной помощи. Дополнительный анализ критериев малоимущей семьи как получателя социальной помощи в регионах, обусловленный прожиточным минимумом, выявил целесообразность его изменения. Например, в Ивановской области в настоящее время для признания малоимущим среднедушевой доход не должен превышать одной величины прожиточного минимума¹²⁶, что не в полной мере отвечает современным потребностям. Следовательно, видится необходимым предложить изменить критерии малоимущей семьи в регионе, определив его указанием на размер среднедушевого дохода «ниже двукратной величины прожиточного минимума»¹²⁷. Подобный подход к оценке нуждаемости семьи в повышенной социальной защите уже имеет место в действующем федеральном законодательстве (ст. 1 № 418-ФЗ)¹²⁸. Другой подход выявлен по вопросу оказания социальных услуг бесплатно, в соответствии с положениями Закона о социальном обслуживании граждан (ст. 31)¹²⁹, обусловленный размером среднедушевого дохода заявителя на дату его обращения, который соответствует (меньше/равен) предельной величине для предоставления социальных услуг, установленной законом субъекта. Размер предельной величины зависит от регионального прожиточного минимума, причем не ниже его полуторной величины (п. 5 ст. 31 № 442-ФЗ).

Выборочный анализ регионального законодательства (Архангельская область¹³⁰, Ивановская область¹³¹, Москва¹³², Нижегородская область¹³³) показал солидарность регионов в данном вопросе, поскольку нигде не предусмотрено превышение этого минимального порога. Неоднородность регионального законодательства можно объяснить отсутствием установленных критериев и неоднозначностью определения понятия «трудная жизненная ситуация». Несмотря на формулировку, содержащуюся в Законе о государственной социальной помощи (ст. 1)¹³⁴, в региональных законах существует не менее 10 различных трактовок. В большинстве субъектами используется понятие общего характера: трудная жизненная ситуация — объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т. п.), которую он не может преодолеть самостоятельно (п. 2 ст. 33 Закона № 120-ОЗ Владимирской области¹³⁵).

В Рязанской области¹³⁶ бедное население также выделяется как объект поддержки и включается в анализируемое понятие. При этом Закон Рязанской области от 10.11.2014 № 66-ОЗ ¹³⁷, пришедший на смену Закону Рязанской области от 20.12.2005 № 142-ОЗ «О социальном обслуживании населения в Рязанской области» не сохранил определение трудной жизненной ситуации (п. 5 ст. 1 Закона № 142-ОЗ).

В Ленинградской области правительством утвержден Перечень типовых трудных жизненных ситуаций (п. 4.1, приложение 4)¹³⁸.

Различия региональных подходов в определении ключевой категории «трудная жизненная ситуация» обуславливает необходимость ее уточнения в целях определения права на получение социальной помощи со стороны государства. При этом трудную жизненную ситуацию следует связывать с низкими доходами (малообеспеченностью). Региональные, государственные программы социальной помощи в большей степени ориентированы на нужды категорий временно бедных, что обуславливает необходимость их дополнительной ориентации в части категорий долговременно бедных граждан и домохозяйств.

В качестве положительного примера можно привести опыт, реализованный органами социальной защиты Пермского края. В регионе с 01.01.2019 появился новый способ, позволяющий выявлять нуждающихся в формате межведомственного взаимодействия, через профессиональное сообщество специалистов по социальной работе — «Служба социальных участковых»¹³⁹. В Санкт-Петербурге аналогичная служба начала работать летом 2019 г.; в Чувашской Республике в 2018 г. создана участковая социальная служба для работы с семьями и детьми¹⁴⁰.

Предлагаем в рамках развития социальных инноваций субъектов Российской Федерации закрепить институт социальных участковых в федеральном законодательстве о социальном обслуживании граждан; включить должности «социальный участковый» в Общероссийский классификатор профессий рабочих и тарифных разрядов; утвердить профессиональный стандарт «Социальный участковый».

Региональные дополнительные меры социальной поддержки малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан. В настоящее время дополнительные меры социализации и материальной помощи каждый регион определяет самостоятельно (рис. 13). Сегодня в нашей стране, согласно классификатору мер социальной поддержки, предусмотрено более 5,5 тыс. мер, включая социальную помощь малоимущим¹⁴¹.

Рис. 13. Сведения о социальной защите (поддержке) в регионах в целом

(Источник: составлено авторами раздела на основании данных ЕГИССО¹⁴²)

По состоянию на март 2023 г. из общего числа получателей мер социальной защиты (поддержки) (96,6 млн человек) 6,1 млн человек (8,5 млн на март 2022 г.), т. е. 6,3%, — это граждане, имеющие низкий уровень дохода, малоимущие семьи, которым оказана поддержка на сумму более 40 млрд руб. При этом около 82% получателей МСЗ(П) — это малоимущие семьи с детьми, что свидетельствует о необходимости принятия первоочередных мер по социальной защите именно данной категории (табл. 2).

Таблица 2

Категории малоимущих и сумма назначений мер социальной защиты (поддержки)

(Источник: составлено авторами раздела на основе данных ЕГИССО)

Наименование
укрупненной категории получателей
Количе-
ство получа-
телей МСЗ(П), чел.
Коли-
чество назна-
чений МСЗ(П)
Величина среднего назна-
чения
на 1 получа-
теля, руб.
Сумма назна-
чений, руб.

Малоимущие одиноко/совместно проживающие граждане
158 879
316 529
3699
1 171 083 012

Малоимущие семьи
4 940 818
11 549 796
3076
35 528 688 808

Граждане, расходы которых на оплату жилья и ЖКУ превышают максимально допустимую долю в доходах
1 053 068
1 462 111
2185
3 341 532 368

Анализ мер социальной защиты и количества их назначений¹⁴³ свидетельствует о том, что малоимущим определялись следующие региональные меры:

— государственная социальная помощь в виде социальной доплаты к пенсии (на региональную социальную доплату к пенсии субъекты израсходовали 20 237 897 851 руб.; региональная доплата назначалась 3 578 269 раза, в среднем размере 5655 руб.)¹⁴⁴;

— социальные пособия и другие социальные выплаты, носящие характер дополнительной материальной помощи (количество назначений — 163 183, величина среднего назначения — 3206 руб.);

— ежегодная денежная выплата: в том числе целевая (на приобретение новогодних подарков) (количество назначений — 1 858 843, величина среднего назначения — 8282 руб.);

— компенсация части выплаты за коммунальные услуги, размер которой превышает значение предельных (максимальных) индексов (количество назначений — 9495, величина среднего назначения — 964 руб.);

— региональная компенсационная выплата потерявшим работу в связи с коронавирусной инфекцией (COVID-19) (количество назначений — 1, величина среднего назначения — 5070 руб.);

— денежная выплата на приобретение твердого топлива (при наличии печного отопления) (количество назначений — 3929, величина среднего назначения — 4093 руб.);

— ежемесячная денежная выплата на приобретение продуктов питания, одежды и обуви, мягкого инвентаря и оборудования (количество назначений — 647, величина среднего назначения — 11 901 руб.);

— ежемесячная социальная выплата на дополнительное лекарственное обеспечение (количество назначений — 5208, величина среднего назначения — 100 руб.);

— компенсации и выплаты компенсационного характера (количество назначений — 936 620, величина среднего назначения — 1248 руб.);

— социальная помощь в натуральной форме (количество назначений — 34 949, величина среднего назначения — 1045 руб.);

— дополнительные меры социальной защиты (поддержки) семей с детьми (количество назначений — 2964, величина среднего назначения — 778 руб.) и др.

Меры социальной поддержки, подходы к их оказанию в регионах разные и зависят от возможностей бюджета субъекта. При этом отметим, что лишь малоимущим социальная помощь (поддержка) может оказываться не только в материальном, но и в натуральном виде (рис. 14).

Рис. 14. Формы и меры социальной поддержки малообеспеченных семей

(Источник: составлено авторами раздела)

Предлагаем направить усилия субъектов на увеличение вовлеченности частного предпринимательства в решение социальных проблем в регионах, поскольку сегодня наблюдается довольно низкая задействованность. С этой целью можно использовать опыт Мордовии, где для этого есть программа субсидий¹⁴⁵ или Свердловской области, которая одна из первых начала работу по формированию системы социального партнерства: государство, бизнес, некоммерческие организации. Наиболее перспективной мерой социальной поддержки малоимущих сегодня является социальный контракт. В 2022 г. данной мерой было охвачено 867,7 тыс. граждан в рамках заключенных 276,3 тыс. социальных контрактов (2021 г. — 282,1 тыс. контрактов, в отношении 981,2 тыс. граждан¹⁴⁶). В результате более чем у половины (52,5%) заключивших социальный контракт зафиксирован реальный рост доходов, а 22,5% смогли преодолеть границу бедности¹⁴⁷.

По итогам 2022 г.¹⁴⁸ больше всего социальных контрактов заключили органы соцзащиты Нижегородской области (почти 10 тыс.), на втором месте — Краснодарский край (9,8 тыс.), на третьем — Красноярский (9,2 тыс.). Также в число 15 регионов, которые Минтруд выделил как использующие социальный контракт чаще других, входят Самарская (9,2 тыс.) и Новосибирская (9,1 тыс.) области, Алтайский край (8,3 тыс.), Татарстан (7,2 тыс.), Чечня (6,9 тыс.) и Дагестан (6,9 тыс.). В целях стимулирования субъектов к более динамичному переходу преимущественного использования технологии социальных контрактов принята Методика оценки эффективности оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта (далее — Методика)¹⁴⁹. Указанная Методика утверждена в соответствии с Государственной программой «Социальная поддержка граждан»¹⁵⁰, обуславливающей разработку индивидуализированных адаптационных программ, позволяющих повышать активность действий ее участников по преодолению трудной жизненной ситуации, в которой они оказались.

Положительно можно отозваться о Методике, однако в ней есть ограничение: основные показатели, которые используются для оценки финансового положения участников программы социального контракта, направлены на измерение улучшения их материального положения к моменту окончания программы по сравнению с началом (п. 3). Однако конечная цель социального контракта должна заключаться в достижении устойчивого улучшения финансового положения граждан, их самодостаточности и отказа от социальной помощи, а не только краткосрочного улучшения их положения. В настоящее время все чаще говорится о необходимости оценки именно долгосрочного эффекта от применения технологии социальных контрактов. Решение этой проблемы может быть найдено путем внесения соответствующих изменений в Методику оценки эффективности оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта. Дополнительным критерием оценки можно обозначить сравнение с материальным положением контрольной группы, которая не участвовала в программе.

Повышение эффективности предоставления социальной помощи возможно за счет исключения дублирующих мер социальной поддержки. Предлагаем решить вопрос наличия дублирующих выплат, когда региональный льготник (например, ветеран труда) одновременно относится к категории федеральных льготников (например, является инвалидом), и обе указанные категории имеют право на компенсацию расходов по оплате ЖКУ. В большинстве регионов в данной ситуации назначается одна выплата по выбору гражданина, которая устанавливается исходя из максимального размера назначения. Чрезмерное дублирование некоторыми регионами МСЗ(П) федеральных категорий льготников и расходование значительной части регионального бюджета на их поддержку (Волгоградская, Кемеровская, Тамбовская, Ярославская области, Республика Крым, Санкт‐Петербург) обусловило предложение о необходимости провести инвентаризацию региональных дополнительных мер социальной поддержки для исключения региональных, дублирующих федеральные, мер социальной поддержки для категорий федеральных льготников, а также определения целесообразности дальнейшего осуществления ряда мер.

Анализ ежегодных публичных отчетов регионов о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере социального обслуживания. Формирование и представление публичных отчетов главами регионов является обязательным, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.04.2018 № 457¹⁵¹, где дополнительно утверждена форма такого отчета. Информация о результатах оценки качества оказания услуг организациями в сфере социального обслуживания сконцентрирована на официальном сайте для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях — bus.gov.ru. В частности, в ежегодном отчете мэра Москвы перед депутатами Мосгордумы 21.12.2022 отмечено об увеличении в 5 раз (с 2010 г.) объема поддержки малообеспеченных семей. Более 3 млн человек получают различные социальные выплаты, в 1,6 раза с 2010 г. снижен уровень бедности. В 2023 г. социальная направленность политики города будет не только сохранена, но и существенно увеличена.

С 01.01.2023 проведена индексация социальных выплат на 10%¹⁵². С целью повышения эффективности социальной защиты населения и ответственности органов государственной власти субъектов видится необходимым внедрение четких индикаторов, определяющих уровень социальной обеспеченности, поддержки и страхования, которые позволят провести сравнение межрегиональных систем социальной защиты по составу и эффективности мер, уровню бюджетных расходов. Данные возможно сформировать с использованием единой методологии, включающей обратную связь с населением как получателем социальных услуг. В этой связи Правительству РФ на основе имеющегося положительного опыта предлагается разработать методику оценки эффективности социальной помощи малоимущим категориям граждан, а также регулярно рассчитывать и публиковать рейтинг регионов по эффективности политики социальной поддержки.

Подводя промежуточные итоги исследования, выделим отдельные достижения в области социального обеспечения малоимущих (рис. 15).

Рис. 15. Достижения в области социального обеспечения малоимущих 2022

(Источник: составлено авторами раздела на основании официальной информации о социальных выплатах во II квартале 2022 г.)

Механизмы и технологии совершенствования социальной помощи. Во-первых, предлагаем «запустить» внедренную систему единых индикаторов социальной защиты для оценки эффективности расходования региональных бюджетных средств и их целевого использования в рамках проводимой социальной политики — российские данные и индикаторы ASPIRE (Атлас индикаторов социальной защиты), https://aspire.nifi.ru. Система ASPIRE, поддерживаемая Всемирным банком, содержит детальную методологию и показатели эффективности на уровне программ и систем соцзащиты по 120 странам. Российская версия Атласа индикаторов социальной защиты ASPIRE разработана в рамках сотрудничества Всемирного банка, Министерства финансов РФ и Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов РФ по теме «Развитие системы социальной защиты Российской Федерации». Во-вторых, требуется внести дополнения в государственные программы, имеющие цели повышения благосостояния наиболее социально уязвимых слоев населения, поскольку в их содержание не включены конкретные показатели снижения уровня их бедности (рис. 16).

Рис. 16. Наличие показателя по борьбе с бедностью в государственных программах Российской Федерации

(Источник: составлено авторами раздела)

Анализ регионального законодательства Российской Федерации в сфере социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан позволяет сделать следующие выводы, обладающие научной (теоретической) и практической ценностью.

Таким образом, исходя из вышесказанного, можно прийти к следующим выводам:

1. В Российской Федерации в результате эффективной социальной политики государства по борьбе с бедностью начиная с 2015 г. наблюдается устойчивая положительная динамика продвижения к целевому уровню бедности — 6,6% к 2030 г., который (уровень бедности) по итогам 2022 г. снизился до 10,5%, обновив исторический минимум.

2. Величина прожиточного минимума на душу населения, установленного на 2023 г. в регионах страны, фактически определяющая порог бедности, свидетельствует, что в большинстве регионов (62,9%) данный социально-экономический показатель ниже ВПМ в целом по России. Данный факт определяет наличие сложившихся региональных диспропорций в качестве жизни граждан, что необходимо учитывать при дальнейшей реализации мер социальной политики. Результат государственной политики регионального развития в социальной сфере — сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан нашей страны, проживающих на территории разных регионов.

3. Выявлен недостаток социального законодательства субъектов РФ, заключающийся в отсутствии единообразного толкования категории малообеспеченных (малоимущих) граждан, определяющей статус получателей МСЗ(П). При этом термины «малоимущие» и «нуждающиеся» не тождественны, поскольку последний используется правоприменителем в качестве условия (критерия) оказания социальной помощи. Нуждающимися в социальной помощи могут быть не только малоимущие, но и иные категории граждан, указанные в № 178-ФЗ (инвалид войны, участники боевых действий и др.) (ст. 1, 6.1), что обуславливает смежность, взаимосвязь, взаимообусловленность этих категорий, но не взаимозаменяемость. В условиях создания единой цифровой платформы, которая позволит повысить адресность и эффективность оказания мер социальной поддержки, а также упростить процедуру получения государственных услуг в формате «Социального казначейства», необходима региональная унификация категориального аппарата.

4. Проактивный формат социального обеспечения находится на стадии становления. В рамках развития социальных инноваций субъектов Российской Федерации предлагаем: 1) закрепить институт социальных участковых в федеральном законодательстве о социальном обслуживании граждан; включить должность «социальный участковый» в Общероссийский классификатор профессий рабочих и тарифных разрядов; утвердить профессиональный стандарт «Социальный участковый»; 2) утвердить на уровне Правительства четкие методические рекомендации, определяющие конкретные меры, направленные на выявление лиц, которые нуждаются в социальном обслуживании, что окажет положительное влияние на социальную политику субъектов: создание единой базы данных о нуждающихся в социальном обслуживании; разработать критерии, которые помогут определить группы риска; определить конкретные меры поддержки для каждой группы; проводить регулярный мониторинг и оценку эффективности мер; осуществлять развитие программ и проектов, направленных на социальную защиту людей.

5. Неоднородность региональных методик определения среднедушевого дохода семьи (гражданина) для признания ее (его) малоимущей (малоимущим) в зависимости от конкретной меры социальной поддержки обуславливает необходимость, во-первых, разработки на федеральном уровне единой методики для правильного признания граждан малоимущими с участием экспертов в области социальной защиты и гражданских прав; во-вторых, включения в единую методику положения о применении ко всем видам социального обеспечения, что позволит избежать ситуаций, когда гражданин может быть признан малоимущим в одном регионе, но не в другом; в-третьих, установления механизма контроля за применением единой методики в регионах; в-четвертых, передать Фонду пенсионного и социального страхования РФ полномочия по обеспечению правильного назначения всех видов обеспечения малоимущим, производимых за счет средств бюджетов всех уровней.

6. Выявленная ограниченность оценки эффективности социального контракта изменением материального положения участника программы моментом окончания срока его действия обусловила необходимость рекомендовать Министерству труда и социальной защиты РФ и Федеральной службе государственной статистики внести изменения в Методику оценки эффективности оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта, утвержденную совместным приказом от 30.09.2013 № 506н/389, направленные на долгосрочную оценку эффективности программы социального контракта, т. е. не только сразу по окончании и выходу из программы, а также через некоторый период времени, например, через год.

7. Социальная помощь нужна многим семьям, которые живут на грани бедности, но не входят в категории «очень бедные», «бедные» или «умеренно бедные». Именно для таких семей предлагаем ввести дополнительную категорию нуждающихся в социальной помощи — семьи-получатели, чьи доходы немного превышают установленную ВПМ.

Несмотря на то что государственные законы не позволяют отнести эти семьи к категории бедных, они все же не имеют достаточного количества денежных средств для сбережений, находятся в зоне риска и нуждаются в особом внимании. Такие семьи часто сталкиваются с финансовыми трудностями, которые могут привести к бедности и социальной исключенности (увольнение, неспособность выполнять работу по причине болезни, рождение ребенка и т. п.). Для решения обозначенной проблемы необходимо введение новых дополнительных мер социальной поддержки (обучающие курсы по управлению финансами и экономии денег; поддержка в получении кредитов) посредством определения наиболее нуждающихся в них категорий граждан и внесение изменений в постановление Правительства РФ от 26.11.2021 № 2049¹⁵³, которым утверждены Правила определения границ бедности в целом по Российской Федерации и по субъектам Российской Федерации, приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 03.03.2023 № 128 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке региональных программ снижения доли населения с доходами ниже границы бедности и признании утратившими силу приказа Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 11 июня 2020 г. № 326 и внесенных в него изменений».

8. Предлагаем утвердить национальный проект «Борьба с бедностью» или соответствующую государственную программу во исполнение Указа Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Мера, направленная на обеспечение роста реальных доходов и снижение уровня бедности, имеет ключевое значение для государственной социальной политики. Она позволит улучшить благосостояние населения и повысить уровень жизни граждан, закрепив понимание борьбы с бедностью как единого согласованного комплекса мер и мероприятий; систематизировать меры по снижению бедности; объединить воедино отдельные мероприятия и действия различных органов государственной власти; консолидировать принятые региональные программы.

9. Предлагаем установить на федеральном уровне не примерный, а минимальный перечень видов социальных услуг, который будет являться базовым и обязательным для оказания в каждом регионе страны. Для обеспечения гражданам максимально широкого доступа к необходимым услугам предлагаем расширять перечень социальных услуг на региональном и муниципальном уровнях с учетом специфики каждого региона и потребностей местных жителей. В связи с необходимостью установления стандарта следует внести соответствующее изменение в постановление Правительства РФ от 24.11.2014 № 1236 «Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социального обеспечения»¹⁵⁴, чтобы документ носил не рекомендательный характер, а обязательный.

10. В современном обществе, где укрепление и поддержка института семьи становится все более актуальной проблемой, государство вводит социально-экономические меры, направленные на ее укрепление, что обуславливает введение в правовую систему категории «семейный доход» или «доход семьи». Это понятие охватывает не только доход от работы (зарплату, доход от предпринимательской деятельности), но и пенсии, пособия, социальные выплаты на детей, другие доходы (доходы от использования имущества, проценты по вкладам и т. д.).

11. В Российской Федерации назрела необходимость адаптации сферы социального обеспечения к новым цифровым реалиям с учетом возможностей современных технологий, лучших мировых и отечественных практик государственного управления и растущих ожиданий и требований граждан к получению государственных и муниципальных услуг, в том числе: удаленно, посредством единого портала без посещения организаций; в автоматическом режиме без участия должностных лиц; проактивно и комплексно исходя из возникающих жизненных ситуаций; омниканально и экстерриториально; персонифицированно (с учетом их фактической нуждаемости)¹⁵⁵. Органам исполнительной власти субъектов РФ при предоставлении региональных мер социальной поддержки должна быть обеспечена возможность использовать единые информационно-технические решения для проактивного оказания услуг, автоматизированного осуществления функций и подключаться к необходимым компонентам единой цифровой платформы для реализации процессов в собственных информационных системах. Социальный лифт в сторону вертикального движения и повышения благосостояния обусловлен необходимостью преодоления приоритета заявительной основы об изменении социального статуса граждан и повышения заинтересованности аппарата власти.

12. Возможность субъектов при назначении и предоставлении мер социальной поддержки использовать собственные информационные системы, (например, «Адресная социальная помощь» — Тульская область; «Служба социальных участковых» — Пермский край и др.), которые должны обеспечивать, например, обязательную передачу в ЕГИССО сведений, предусмотренных Законом о государственной социальной помощи, обусловило вывод о необходимости установления Правительством РФ Единых требований к таким информационным системам для обеспечения информационного взаимодействия.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Понятие социально незащищенных лиц.

2. Квалифицирующие признаки социально незащищенных лиц.

3. Категория «малообеспеченные» в федеральном законодательстве, в Конституциях и Уставах регионов.

4. Система и иерархия федеральных нормативных правовых актов в сфере социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан.

5. Система и иерархия региональных нормативных правовых актов в сфере социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан.

6. Международные нормативные правовые акты в сфере социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан.

7. Какие элементы включаются в содержание конституционного права на социальное обеспечение?

8. Меры экономических инструментов социальной поддержки и защиты малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан в регионах.

Тест

1. Какая статья Конституции РФ устанавливает, что «каждому гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом»?

А. 30;

Б. 15;

В. 39 (+);

Г. 3.

2. «Семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже… установленного в соответствующем субъекте, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки»:

А. величины прожиточного минимума (+);

Б. величины минимального размера оплаты труда;

В. величины потребительской корзины;

Г. величины среднего размера заработной платы региона.

3. В состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством и (или) свойством:

А. супруги (+);

Б. дети (+);

В. братья и сестры (+);

Г. бывшие супруги.

4. Содержание конституционного права на социальное обеспечение составляют следующие элементы:

А. право получения социальной защиты от государства (+);

Б. право требовать от государственных организаций, органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований, других субъектов гражданского общества действий, направленных на гарантирование его конституционного права на социальное обеспечение (+);

В. право пользоваться социальной защитой (+);

Г. право бесплатных авиаперелетов до места отдыха и обратно любыми авиакомпаниями.

5. Величина прожиточного минимума на душу населения, установленного на 2023 г. в регионах страны, фактически определяющая порог бедности, свидетельствует, что:

А. в большинстве регионов данный социально-экономический показатель ниже величины прожиточного минимума в целом по России (+);

Б. в большинстве регионов данный социально-экономический показатель выше величины прожиточного минимума в целом по России;

В. в большинстве регионов данный социально-экономический показатель равен величины прожиточного минимума в целом по России;

Г. в большинстве регионов данный социально-экономический показатель не зависит от величины прожиточного минимума.

Практико-ориентированные задания

1. Предложите определения следующим понятиям: «социальная защита» и «социальное обслуживание», «предоставление социальных услуг», «социальная помощь» и «социальная поддержка». Отсутствуют определения понятий «социально незащищенные граждане (категории населения)», «нуждаемость» и т. д.

2. Исследуйте законодательство не менее трех субъектов РФ по вопросам социального обеспечения малообеспеченных (малоимущих) категорий по следующим параметрам: субъект РФ, наименование и реквизиты нормативно-правовых актов, основная характеристика НПА, наличие основных определений и дефиниций, достоинства и недостатки НПА.

3. Предложите понятие института социальных участковых в федеральном законодательстве о социальном обслуживании граждан, его признаки и основные полномочия.

4. Проанализируйте в законодательстве и научной литературе понятия: «семьи на грани бедности» «очень бедные семьи», «бедные семьи» или «умеренно бедные семьи». Определите критерии различия.

5. Проанализируйте и предложите, какой минимальный перечень видов социальных услуг, можно считать базовым и обязательным для оказания в каждом регионе страны.

Список литературы

1. Бутенко Е. И. Понятие и признаки нуждаемости в праве социального обеспечения России // Российский юридический журнал. 2010. № 1. С. 195–202.

2. Буянова А. В., Куракин А. С. Социальный кодекс Российской Федерации как необходимая мера защиты прав граждан в свете новой пенсионной реформы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. № 1. С. 88–90.

3. Закомолдин Р. В., Закомолдин А. В., Гончарова К. С. К вопросу о выстраивании системы бесплатной юридической помощи населению // Юрист. 2022. № 6. С. 67–74.

4. Истомина Е. А. Право социального обеспечения: ответы на вызовы времени // Российский юридический журнал. 2023. № 4. С. 133–142.

5. Маматказин И. Р. Социально-обеспечительные компенсационные выплаты и компенсационная функция права социального обеспечения: проблемы теории // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 6. С. 90–98.

6. Мачульская Е. Е. Проблемы формирования базовых понятий права социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2023. № 3. С. 12–18.

7. Плехотко К. К. Проблемы правового регулирования признания граждан малоимущими для целей жилищного и социального обеспечения в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 11. С. 38–41.

8. Рещепко Н. В. Социальный контракт как основание предоставления государственной социальной помощи // Социальное и пенсионное право. 2019. № 4. С. 24–28.

9. Соколенко Н. Н., Ханчукаева Л. А. Социальный контракт как мера государственной поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации: некоторые проблемы правового регулирования // Социальное и пенсионное право. 2019. № 1. С. 14–19.

10. Социальное гражданское право в его основополагающих институтах: коллективная монография / А. М. Авакян, М. В. Бандо, В. С. Белых [и др.]; отв. ред. К. М. Некрашевич. М.: Статут, 2022. 190 с.

11. Тарусина Н. Н., Лушников А. М., Лушникова М. В. Социальные договоры в праве: монография. М.: Проспект, 2017. С. 417.

12. Татаринцев В. Е. Сравнительный анализ применения социальных контрактов в субъектах Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 3. С. 92–109.

Глава 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ И ЗАЩИТЫ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫХ (МАЛОИМУЩИХ) КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН

Ключевые термины и понятия

Пенсионер — лицо, получающее ежемесячную денежную выплату (пенсию), в частности в целях компенсации заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности.

Страховая пенсия — ежемесячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими