Н. А. Шабельникова

Деятельность органов НКВД по борьбе с преступностью на Дальнем Востоке России в 1922–1930 гг.

Монография

Издание второе,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.74(571.6)′′1920/1930′′

ББК 67.401.213(255)

Ш12

В оформлении макета использованы фотографии из личного архива Н. А. Шабельниковой.

Автор:

Шабельникова Н. А.

Рецензенты:

Суверов Е. В., доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории права и государства Барнаульского юридического института МВД России;

Коновалова О. В., доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Сибирского юридического института МВД России.

В монографии на основе широкого круга источников анализируется деятельность органов НКВД по борьбе с преступностью на Дальнем Востоке России в 1922–1930 гг. В работе рассматриваются политические и организационные условия формирования органов НКВД в Дальневосточном регионе. Исследуются система подбора и профессионального обучения кадров, особенности государственного обеспечения. Изучаются условия развития и состояние преступности, обобщаются основные направления, формы и методы деятельности органов НКВД по борьбе с преступностью и охране общественного порядка в регионе.

Предназначена для историков, преподавателей и студентов образовательных организаций. Будет полезна для работников органов внутренних дел, читателей, интересующихся историей Дальнего Востока.

УДК 351.74(571.6)′′1920/1930′′

ББК 67.401.213(255)

© Шабельникова Н. А., 2018

© Шабельникова Н. А., 2023, с изменениями

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время борьба с преступностью вышла далеко за рамки национальных границ и превратилась в одну из глобальных проблем современности. В нашей стране, и в частности на Дальнем Востоке, был накоплен значительный положительный опыт деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности. Одним из таких периодов являются 1920-е гг.

Тяжелая социально-экономическая обстановка и разруха после окончания Гражданской войны и интервенции на Дальнем Востоке, слабый кадровый состав правоохранительных органов, доступность оружия, произвол и беззаконие властей и на этом фоне — резкое обострение криминогенной ситуации во многом схожи с проблемами дня сегодняшнего.

На формирование органов НКВД значительное влияние оказали особенности развития региона: большая территория Дальнего Востока при слабой заселенности; громадная протяженность сухопутной границы с Китаем и исторически сложившаяся зависимость дальневосточного рынка от китайского; слабость промышленного развития региона и малочисленность рабочего класса; высокие показатели роста преступности и др. Многие из этих особенностей развития региона сохраняются и в настоящее время.

Актуальность исследования определяется тем, что в связи с открытием доступа к ранее «закрытым» документам и источникам периода 1920-х гг. появилась возможность с учетом новых исторических фактов дополнить, а в некоторых случаях и воссоздать заново историю специализированных органов, ведущих борьбу с преступностью. Кроме того, изучение истории органов НКВД позволяет использовать накопленный опыт в формировании у сотрудников органов внутренних дел таких необходимых качеств, как высокая личная ответственность, мужество, самоотверженность, принципиальность и справедливость, бескорыстие, бдительность, гуманное отношение к человеку, непримиримость в борьбе с преступностью, строгое соблюдение законности.

Одной из важнейших задач реформирования российского общества на современном этапе является укрепление органов внутренних дел, реальное повышение их роли в осуществлении государственной власти, обеспечении общественного порядка и безопасности в регионах. Для успешного осуществления этой задачи необходимо в полной мере учитывать опыт деятельности правоохранительных органов на различных исторических этапах развития страны. Было бы неправильно идеализировать, переоценивать роль и место органов внутренних дел в государственной структуре общества. Но нельзя и недооценивать их деятельность, игнорировать многообразные уроки истории. В этих условиях представляется необходимым и возможным изучение исторического опыта создания и деятельности органов НКВД на Дальнем Востоке России в 1922–1930 гг.

Первый шаг в исследовании был сделан в начале 1920-х гг. Большинство работ опубликовано в виде небольших статей, основанных на воспоминаниях практических работников милиции и посвященных годовщинам образования правоохранительных органов — публикации И. Петкара, Д. И. Курского, А. И. Бразкевича и др.¹

В 1920-е — начале 1930-х гг. историография рассматриваемой проблемы еще не сложилась. Изучение истории правоохранительных органов в этот период не велось. Общесоюзные работы имели в основном пропагандистский, информационный, отчетный характер, что снижало общую научную значимость трудов. Эти недостатки можно объяснить и отсутствием публикаций архивных материалов. Однако главной и основной причиной того, что первый опыт научного осмысления начального этапа развития правоохранительных органов был приостановлен, явилось формирование командно-административной системы и последовавшей вслед за этим коренной реорганизации правоохранительных органов.

К началу 1930-х гг. сложились научные кадры историков и были сформированы первые государственные архивы, однако данные процессы не оказали, к сожалению, серьезного влияния на изучение истории правоохранительных органов. В 1931 г. прекратилось издание журнала «Административный вестник», что почти полностью исключило возможности публикации работ по вопросам истории органов НКВД. В 1930–1940-е гг. крупных исследований не проводилось. Исключения составляли юбилейные статьи и воспоминания ветеранов правоохранительных органов, прошедшие строгую цензуру. Научное изучение истории органов НКВД было значительно замедлено, сказались не только запретительные меры, но и режим секретности в их работе.

Несмотря на небольшое количество публикаций в 1930–1940-е гг., а также недостатки в исследовательской работе — сужение источниковой базы и применение политических штампов, работы этих лет имели ряд достоинств, утраченных впоследствии. В частности, ряд авторов рассматривал так называемые кулацкие выступления как крестьянское движение, что было отвергнуто в дальнейшем. К 20-летию НКВД вышли юбилейные издания, в которых прослеживалась преемственность ВЧК — ОГПУ — НКВД².

Изучение истории органов НКВД на основе источников и архивных данных начинается с середины 1950-х гг. и продолжается по настоящее время. Предпринятые попытки объективного исследования были затруднены отсутствием доступа к большинству источников по причине ограниченной гласности, а также недоступности для большинства историков фондов архивов НКВД. По истории правоохранительных органов были написаны монографии, диссертации, научные статьи. Значительный вклад в изучение истории органов внутренних дел был внесен и дальневосточными учеными.

Наследие В. И. Ленина в основном использовалось в качестве теоретической и методологической базы проводимых научных изысканий³.

Одна из наиболее многочисленных групп исследований периода 1950–1980-х гг. — работы, освещающие партийное руководство деятельностью органов НКВД. А. Ф. Андреевым, В. В. Новиковым, П. В. Николаевым, Г. Е. Петуховым и др. анализируются проблемы руководства партией органами милиции⁴. Наибольшая их часть создана на материалах республиканских, региональных, краевых, областных партийных организаций⁵. Формы и методы партийного руководства деятельностью органов НКВД, проанализированные предшественниками, следует рассматривать как часть исторического процесса, особый этап в их становлении.

Значительную группу научных публикаций составляют монографии, сборники статей и диссертационные исследования, рассматривающие становление органов НКВД регионов страны⁶. Следует отметить, что история региональных органов НКВД изучена неравномерно, наибольшее количество исследований относится к московскому и ленинградскому УНКВД разных лет и сфер деятельности⁷.

В настоящее время историческая наука располагает рядом специальных работ, посвященных исследованию органов НКВД. Большой интерес представляют работы С. В. Биленко, Н. П. Максименко, М. И. Еропкина, Р. С. Мулукаева, А. Я. Малыгина, В. И. Полубинского и др.⁸, в которых на основе широкого круга источников показан сложный процесс организации специализированных органов в стране, их первые шаги, деятельность в годы Гражданской войны и иностранной военной интервенции, в период проведения новой экономической политики и т. д.

Особое место в этой группе исследований занимает двухтомный труд «История советской милиции», юбилейное издание «Милиция: история и современность (1917–1987)», посвященные 70-летию создания органов правопорядка, «История органов внутренних дел Советского государства», «ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации»⁹. В этих работах, написанных коллективом авторов, рассмотрены структура, кадровое обеспечение правоохранительных органов, формы и методы борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, международное сотрудничество. Однако в данных трудах получили освещение, как правило, успехи и достижения органов НКВД.

Некоторые аспекты деятельности правоохранительных органов рассмотрены в работах И. А. Исаева, К. Ф. Гуценко, А. Б. Братко¹⁰. Значительным вкладом в историю органов НКВД явилось издание справочников «Лубянка. ВЧК — ОГПУ — НКВД — НКГБ — МГБ — КГБ. 1917–1960» и «Кто руководил НКВД, 1934–1941»¹¹ и энциклопедий. В них впервые приводятся сведения о структуре ведомства, важнейшие приказы, биографические данные о наркомах (министрах) внутренних дел СССР и их заместителях. Особенности формирования специализированной службы в условиях становления советского государства стали предметом обсуждения на научно-практических конференциях «Исторические чтения на Лубянке»¹².

В 1990-е публикации целого ряда работ зарубежных авторов — Д. Боффа, Н. Верта, Э. Карра, Р. Конквеста, Д. Хостинга и др.¹³, стали доступны российскому читателю. Хотя авторы не ставили своей целью специально исследовать деятельность органов НКВД (милиции) в период 1920-х гг., в их работах прослеживается стремление к объективному описанию общей политической и экономической ситуации в стране, сложившейся с утверждением всевластия партийно-государственной номенклатуры во главе с И. В. Сталиным. Деятельность же органов НКВД в исследованиях указанных иностранных авторов представлена недостаточно и односторонне, в связи с чем может сложиться ошибочное мнение, что, помимо репрессий, НКВД не выполнял никаких других функций, таких как борьба с бандитизмом, уголовной преступностью, охрана общественного порядка.

В конце 1990-х — начале 2000-х гг. издается ряд работ, в которых предприняты попытки показать процессы становления правоохранительных органов с учетом новых подходов и оценок исторических событий¹⁴. Значительное количество трудов было издано к юбилею Министерства внутренних дел России — к 200-летию со времени основания¹⁵.

Актуальность исторических исследований существенно возрастает на современном этапе развития общества и государства в России, когда обращение к наследию прошлого обусловлено еще и 305-летним юбилеем создания в нашей стране регулярной полиции¹⁶. Продолжается публикация комплексных исследований, основанных на архивных источниках, содержащий ценный фактический материал¹⁷. Ряд работ посвящен рассмотрению деятельности специализированных служб — транспортной милиции, уголовного розыска и др.¹⁸ Однако существенным недостатком отдельных публикаций является ведомственная замкнутость, ограниченность тиражей, недоступность широкому кругу лиц.

Закономерным этапом в накоплении опыта изучения и анализа истории органов НКВД стала практика издания библиографических сборников. В указателях трудов систематизирована литература по истории становления и развития государственного аппарата НКВД — МВД эпохи советского и постсоветского периодов¹⁹. На основе широкого круга источников показан сложный процесс организации и деятельности специализированных служб в годы Гражданской войны и иностранной военной интервенции, в период проведения новой экономической политики²⁰.

Продолжается изучение органов внутренних дел на основе документов и материалов регионов страны. В работах Л. Н. Бехтеревой, А. В. Петрова, Д. А. Белюкова Д.А Кузнецова, Ю. Н. Москвитина, С. Е. Суверова, Е. В. Суверова и др. дается общая характеристика преступного мира, изучаются факторы роста и меры противодействия преступности, обобщаются основные направления охраны правопорядка и меры уголовно-правового воздействия на преступность²¹. Самостоятельным направлением исследования становится изучение специализированного юридического образования системы МВД²².

Таким образом, ученые уделяют значительное внимание истории правоохранительных органов, особенно в современный период, так как проблема общественной безопасности и необходимость борьбы с возросшим уровнем преступности побуждает их изучать и анализировать деятельность государственных структур в этом направлении. Но если вопросы общего характера находят освещение в трудах политологов, историков, социологов, правоведов²³, то проблемы государственных структур, обеспечивающих безопасность общества, пока остаются недостаточно исследованными. Особенно это относится к вопросам специфики организации и деятельности правоохранительных органов регионов, удаленных от центра.

История органов НКВД Дальнего Востока привлекала внимание представителей различных специальностей и профессий, в том числе сотрудников и ветеранов органов внутренних дел, работников архивных учреждений и музеев, преподавателей образовательных организаций и ученых-исследователей. С начала 1950-х гг. и до настоящего времени исследователи изучают процесс создания и деятельности органов НКВД на Дальнем Востоке России.

Особую группу научных публикаций составляют труды историков и историков-правоведов, рассматривающих работу дальневосточной милиции на различных исторических этапах. Отдельные аспекты создания и развития органов НКВД, их борьбы с бандитизмом, контрабандой и уголовной преступностью в изучаемый период нашли отражение в исследованиях Т. С. Исаевой, А. А. Берлякова, В. С. Шеронова, Р. А. Воробьева, В. Н. Фомина и др.²⁴ Ученые изучали вопросы становления аппарата НКВД и ОГПУ, совершенствование его организационно-правовой основы, систему профессиональной подготовки кадров, а также анализировали формы и методы партийного руководства органами внутренних дел.

Среди работ дальневосточных историков следует обратить особое внимание на труды В. В. Сонина²⁵. В его исследованиях осуществлен целостный и всесторонний анализ государственно-правовой системы ДВР, определены место и роль различных звеньев этой системы, в том числе народной милиции. В многоплановых работах В. В. Сонина рассматриваются история становления ДВР, закономерности формирования общереспубликанской правовой системы и особенности социально-политической сущности ДВР. Для изучения исследуемой нами проблемы немаловажное значение имеет точка зрения В. В. Сонина на становление юридического механизма борьбы с преступностью на Дальнем Востоке.

Ценные сведения по социальной структуре амурского крестьянства представлены в работе Н. А. Шиндялова «О классовой структуре амурского крестьянства (1922–1926 гг.)»²⁶, имеющей важное значение для анализа преступности на Дальнем Востоке.

Серьезным научным исследованием, вышедшим в начале 1970-х гг. и не потерявшим свою актуальность до настоящего времени, является монография В. С. Флерова «Дальний Восток в период восстановления народного хозяйства»²⁷. В работе на основе привлечения широкого круга источников раскрываются особенности процесса советизации Дальнего Востока, рассматривается создание ревкомов и их многогранная деятельность. В работе содержится богатейший фактический материал по деятельности банд на территории Дальнего Востока, крестьянским восстаниям и др. Отход от идеологизированности исторического процесса позволяет по-новому взглянуть на поставленные В. С. Флеровым проблемы, и хотя деятельность органов милиции специально не рассматривается, историографическая ценность данного исследования имеет значительную ценность.

В публикациях дальневосточных ученых, изучавших особенности становления и деятельности Дальневосточной республики: Э. В. Ермаковой, А. И. Крушанова, В. В. Сонина, Б. И. Мухачева, П. П. Худякова, Н. В. Фомина, А. А. Берлякова, В. С. Шеронова²⁸ — нашли отражение проблемы историографии Дальневосточной республики, борьбы дальневосточных частей особого назначения с бандитизмом, противодействие правоохранительных органов преступности и обеспечение законности и правопорядка в ДВР. Этот фактический материал, несмотря на то, что он относится непосредственно к предшествующему периоду изучаемой проблемы, важен для понимания процессов формирования органов НКВД на Дальнем Востоке в 1922–1930-е гг.

При всей значимости изданных в 1950-е — начале 1990-х гг. работ необходимо заметить, что для всех был характерен стандартный подход: героизация деятельности правоохранительных органов, преувеличение роли коммунистической партии в ее строительстве и жизнедеятельности. Исследователи не затрагивали анализ условий и причин развития преступности в стране, так как это противоречило официальной теории об отмирании ее по мере строительства социализма. В работах ученых Дальнего Востока делалась попытка систематизации преступности на «уголовную» и «политическую», при этом основное внимание уделялось изучению «уголовной» преступности.

Особую ценность представляют публикации 1990 — первой четверти 2000-х гг., положившие начало переосмыслению многих проблем и сложившихся концепций.

Проблемы развития и деятельности правоохранительных органов получили освещение в двух академических изданиях. В монографиях «Дальний Восток России в эпоху советской модернизации: 1922 — начало 1941 года» и «Дальний Восток СССР: 1941–1945 гг.» широкая и многогранная источниковая база позволила раскрыть целый комплекс взаимосвязанных вопросов истории Дальнего Востока, в том числе криминальную обстановку в регионе, а также деятельность органов милиции, таможни и государственной безопасности²⁹.

Тенденции и особенности современной историографии Дальнего Востока СССР в годы НЭПа рассмотрены в работе Л. И. Галлямовой³⁰. Комплексный анализ деятельности Дальневосточного революционного комитета и его роли в развитии региона проведен в монографии С. С. Цуканова³¹. Изучению особенностей гражданской войны на Дальнем Востоке России, формированию антибольшевистских сил и их крушению, особенностям криминальной ситуации в регионе посвящены работы Ю. Н. Ципкина, Н. П. Бучко, С. П. Звягина³².

Целостное представление о геополитической и социально-экономической ситуации, сложившейся в Дальневосточном регионе в изучаемый период, дают работы дальневосточных историков А. Т. Мандрика, И. Д. Саначева³³, в которых анализируются особенности строительства «государственного социализма», новой экономической политики, проблемы социально-экономического развития амурской доколхозной деревни. В работах С. М. Стасюкевич дается общая характеристика аграрного рынка периода нэпа, рассматриваются особенности продовольственной политики советского государства на Дальнем Востоке в 1920-е гг., изучаются региональные аспекты ценовой политики на хлебном рынке, дается оценка хлебозаготовительным кампаниям 1920-х гг.³⁴

В работах специалистов в области истории Дальнего Востока, авторов многочисленных публикаций по проблемам дальневосточной деревни в 1920-е гг. Е. А. Лыковой и Л. И. Проскуриной³⁵, наряду с анализом аграрного вопроса в социально-экономической жизни в изучаемый период, содержатся данные о причинах и масштабах крестьянских восстаний, репрессиях по отношению к крестьянству органов милиции, ОГПУ, судебной системы и государства в целом. Изучению репрессивной политики по отношению к дальневосточному крестьянству, в том числе и деятельности органов НКВД, были посвящены статьи В. Г. Макаренко, В. Н. Карамана³⁶.

Исследованию принудительной миграции и переселения на Дальний Восток СССР, условий жизни спецпереселенцев в Приамурье, судебных репрессий в период хлебозаготовительной кампании 1929–1930 гг., особенностей формирования пенитенциарной системы в 1920-е гг., архивных документов о политических репрессиях на Дальнем Востоке посвящены работы Е. Н. Чернолуцкой, А. П. Деревянко и др.³⁷

В работах дальневосточных ученых получили освещение отдельные аспекты истории НКВД и ОГПУ на Дальнем Востоке³⁸. В ряде трудов рассматривается процесс создания органов НКВД Приамурья и Приморья и их деятельность по охране общественного порядка³⁹. Отдельные исследования посвящены особенностям становления органов милиции Забайкалья⁴⁰, анализируются основные направления противодействия преступности на Камчатке⁴¹.

В работах И. И. Коваленко, Е. В. Гамермана, Н. Б. Кудрявцева, А. В. Чернявского рассматривается деятельность органов НКВД в процессе выполнения непосредственных задач по охране общественного порядка и борьбе с преступностью⁴². При этом особое внимание уделяется исследованию рецидивов бандитизма на Дальнем Востоке в начале 1920-х гг., формам и методам борьбы с наркоманией, вопросам формирования аппаратов уголовного розыска и органов милиции и др.

Исторические аспекты развития и перерождения преступности Дальнего Востока России в организованную, характеристика преступных сообществ и организаций, данные о лидерах организованной преступности, способы борьбы и меры профилактики рассматриваются в работах Г. Ф. Маслова⁴³.

Изучению развития дальневосточной границы России во второй половине XIX — начале XXI вв. посвящена монография А. А. Киреева⁴⁴. В исторической динамике в работе рассмотрены основные факторы формирования границы, ее состав и структура, характер (режимы) ее функционирования.

В работах Н. А. Беляевой и Н. А. Троицкой обобщаются основные направления таможенной политики на Дальнем Востоке России⁴⁵. В трудах О. В. Залесской, А. Ю. Цыбина, А. В. Попенко, А. В. Маковского и др. рассматривается процесс развития органов пограничного и таможенного контроля на советском Дальнем Востоке с учетом военно-политического и социально-экономического положения региона после гражданской войны и военной интервенции; взаимодействие правоохранительных структур, в том числе органов НКВД, по противодействию контрабанде; изучаются особенности контрабандной торговли с Китаем⁴⁶.

Следует обратить внимание на удачный опыт межведомственного взаимодействия исследователей по анализу контрабанды как исторического явления, результатом которой стала коллективная монография, вышедшая в 2010 г. и переизданная в 2019 г.⁴⁷ В ее авторский коллектив вошли представители трех ведомственных вузов — Владивостокского филиала Российской таможенной академии, Дальневосточного юридического института МВД России, Пограничного института ФСБ России.

Особенностям противодействию контрабанде в Приморье и Приамурье в 1920–1926 гг. посвящены монографии и статьи П. П. Худякова, в которых отражена специфика работы партийно-советского аппарата и правоохранительных органов по противодействию преступности в период работы Дальневосточного революционного комитета по советизации Дальневосточного региона; освещены вопросы реализации законодательной базы в сфере безопасности, принятой центральными органами власти непосредственно на территории бывшей Дальневосточной Республики путем создания региональных нормативно-правовых документов местными органами власти⁴⁸.

В работах А. А. Киреева, А. А. Гладких, А. Ю. Грекова, А. В. Милежика, П. В. Коровникова, Д. С. Кулешова обобщаются различные виды политического и уголовного бандитизма на российском Дальнем Востоке, анализируются формы и методы борьбы с бандитизмом⁴⁹. Рассматриваются основные методы борьбы, анализируется деятельность органов власти, госбезопасности, воинских частей, милиции, сил самообороны. чрезвычайных отрядов особого назначения по борьбе с бандитизмом. Изучению специфического вида бандитизма, характерного только для дальневосточного региона — хунхузничеству, посвящена монография Д. В. Ершова⁵⁰.

Проблеме борьбы с наркопритонами и опиекурением посвящены исследования А. А. Тюрьковой, Т. З. Позняк и др.⁵¹

Значительное количество работ ученых посвящено начальному этапу становления профессионального милицейского образования на Дальнем Востоке, проблемам формирования системы профессионального обучения⁵². В трудах дальневосточных исследователей нашли отражение особенности подготовки милицейских кадров в период гражданской войны⁵³, деятельность Комитета по учреждению Юридического факультета во Владивостоке в 1919–1920 гг.⁵⁴, опыт изучение юридических дисциплин в Дальневосточном государственном университете (1920–1922 гг.)⁵⁵, особенности комплектования и подготовки кадров народной милиции Дальневосточной республики⁵⁶, исторический опыт правового просвещения на Дальнем Востоке⁵⁷.

Научно-исследовательскими центрами изучения истории правоохранительных органов в современный период являются Дальневосточный федеральный университет и Дальневосточный юридический институт МВД России. Позитивным явлением в изучении деятельности органов внутренних дел является формирование научной школы по истории правоохранительных органов и спецслужб на Дальнем Востоке России⁵⁸.

Решение этой задачи в образовательных организациях Дальневосточного федерального университета и Дальневосточного юридического института МВД России, являющихся центрами научных школ, обеспечивается тем, что научный коллектив одновременно выполняет образовательные и научные функции. Творческая атмосфера, наличие талантливых учеников из аспирантов и студентов, учебно-вспомогательной и научной базы помогают исследователям добиваться существенных результатов в науке, способствует продолжению изучения истории органов внутренних дел в различные исторические периоды⁵⁹. Одним из приоритетных направлений является изучение идеологической работы и патриотического воспитания⁶⁰.

В работах ученых рассматриваются перспективы формирования источниковой основы исследований по истории правоохранительных органов, где основное внимание уделяется анализу архивных источников⁶¹. Ряд работ носит историографический характер, в которых, на основе анализа трудов отечественных исследователей, определяются основные направления изучения проблемы⁶².

В целом, дальневосточной историографии деятельности правоохранительных органов присущи неоднозначность методологических подходов, разнообразие познавательного инструментария, широта проблемного поля исследований. Имеет место неравномерность освещения истории органов внутренних дел региона. Тем не менее, дальневосточные исследователи значительно продвинулись вперед и продолжают изучать малоизвестные страницы истории правоохранительных органов Дальнего Востока России, в том числе и историю органов НКВД.

Таким образом, обобщение литературы, изданной за период с 1920-х гг. по настоящее время включительно, показывает: накоплен большой фактический материал. В научный оборот было введено много (особенно в 1990-е — первой четверти 2000-х гг.) исторических источников, ранее недоступных исследователям. Однако следует отметить, что процесс создания органов НКВД на Дальнем Востоке изучен недостаточно. Требуется более глубокое осмысление деятельности органов НКВД по борьбе с преступностью на Дальнем Востоке России, научный анализ и критический подход к оценке имеющихся исследований, поиск новых источников.

Источниковой основой в изучении и обобщении исторического опыта организации и деятельности органов НКВД Дальнего Востока в 1922–1930 гг. явились архивные материалы, постановления правительства СССР и РСФСР; изданные законы и распоряжения правительства ДВР, Дальревкома, Далькрайисполкома; сборники постановлений губернских исполкомов (ревкомов), партийных конференций и пленумов; стенограммы съездов административно-милицейских работников; документальная публицистика и мемуары; документы, хранящиеся в фондах музеев милиции, периодические издания советских и партийных органов и др. Несмотря на определенную неполноту обобщающих сведений, привлеченный автором источниковый материал имеет разноплановый характер и содержание, является основой для решения поставленных в монографии задач.

Научная новизна исследования во многом определяется целостным подходом к проблеме и новизной источниковой базы. Цель монографии состоит в том, чтобы на основе системного подхода к изучению и анализу научной литературы, архивных документов и опубликованных источников обобщить опыт деятельности органов НКВД по борьбе с преступностью на Дальнем Востоке России в 1922–1930 гг.

При этом ряд аспектов темы требует специального изучения. В монографии рассматриваются политические и организационные условия формирования органов НКВД в дальневосточном регионе; исследуется система подбора и профессионального обучения кадров, особенности государственного обеспечения; анализируются условия развития и состояние преступности; обобщаются основные направления, формы и методы деятельности органов НКВД по борьбе с преступностью и охране общественного порядка на Дальнем Востоке в 1920-е гг.

Деятельность органов НКВД по борьбе с преступностью рассматривается через исследование двух аспектов: 1) изучается противодействие антигосударственным преступлениям; 2) дается общая характеристика охраны правопорядка, анализируются меры уголовно-правового воздействия на преступность.

Практическая значимость работы заключается в том, что в условиях реализации федеральной программы борьбы с преступностью, реорганизации органов внутренних дел, возрастания их роли в обеспечении правопорядка и общественной безопасности граждан, представляется возможным использовать обобщенный в исследовании опыт для подготовки сотрудников органов внутренних дел к действиям в условиях усложнения криминогенной ситуации, к практической деятельности по охране общественного порядка. Материалы исследования могут быть полезны в учебном процессе образовательных организаций системы МВД России, в воспитательной работе сотрудников органов внутренних дел.

Глава I. СОЗДАНИЕ И ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ НКВД НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ В 1917–1930 ГГ.

1. Формирование органов НКВД в 1917–1922 гг.

К началу 1917 г. в административном отношении территория Дальнего Востока состояла из Приморской, Амурской, Камчатской и Сахалинской областей. После Февральской революции 1917 г. существовавшие в этих административно-территориальных образованиях городские и уездные полицейские управления были реорганизованы в соответствующие управления милиции. Создание милицейских подразделений имело на Дальнем Востоке свою специфику.

Дальневосточная милиция была образована в марте 1917 г., когда рушились устои старого уклада и формировалось новое общество. Одновременно с образованием Советов на Дальнем Востоке создавались местные органы Временного правительства — комитеты общественной безопасности (КОБы). Несмотря на то, что большинство этих комитетов состояло из представителей крупной и мелкой буржуазии и их политических партий (кадетов, монархистов, республиканцев, меньшевиков и эсеров), некоторые из них возглавили коммунисты: Хабаровский — А. И. Малышев, председатель Хабаровского комитета РСДРП; Александровский (на Сахалине) — А. Т. Цапко, начальник радиостанции; Анадырский — П. В. Каширин, рабочий⁶³. Именно комитетами общественной безопасности была упразднена полиция и жандармерия, принято решение о создании на предприятиях боевых дружин из рабочих для охраны общественного порядка.

Народная милиция создавалась на выборных началах по принципу: «от солдат столько же, сколько от рабочих, а от рабочих столько же, сколько от местных жителей». Поскольку в аппараты вновь создаваемой народной милиции сразу же потребовались специалисты (особенно по линии уголовного розыска), то от «местных жителей» брали бывших полицейских работников⁶⁴. Пока существовали земства и думы на территории Дальнего Востока, милиция находилась в их ведении⁶⁵.

Первые милицейские подразделения были созданы во Владивостоке. 15 марта 1917 г. городская управа, «в интересах спокойствия населения города», просила местный комитет общественной безопасности «безотлагательно принять меры для немедленной реорганизации существующей в городе полиции на началах, указанных Временным правительством»⁶⁶. На заседании городского Совета было принято решение об организации народной милиции и установлении контроля за деятельностью телеграфа. По постановлению городского Совета и с помощью местного комитета общественной безопасности 19 марта 1917 г. во все полицейские участки города была введена милиция из рабочих и солдат. Ее возглавил член исполкома Совета, демократически настроенный и пользовавшийся большим авторитетом среди военных моряков штабс-капитан флота П. И. Калинин⁶⁷.

В декабре 1917 г. на III краевом съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов на Дальнем Востоке была провозглашена власть Советов. Основной задачей новых органов власти стало сохранение общественного порядка и организации органов милиции⁶⁸. Правовым актом, обладавшим учредительной силой и возложившим на Советы как органы государственной власти обязанности организации рабочей милиции, явилось постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции»⁶⁹. Однако этот нормативный акт не определил конкретных организационных форм рабочей милиции. Поэтому возникали различные и организационные формы, среди которых наиболее распространенной была Красная гвардия. В письме ЦК РКП(б) местным партийным организациям указывалось, что Красная гвардия является первым звеном народной милиции и поэтому не следует отказываться от идеи ее создания, а наоборот, всячески развивать ее⁷⁰.

Непосредственное руководство организацией Красной гвардии осуществляли большевики. 16 февраля 1918 г. постановлением Дальневосточного краевого комитета Советов в Хабаровске был создан Комиссариат Красной гвардии, который возглавил большевик Кусман. Для оповещения о целях и порядке организации Красной гвардии краевым комиссариатом было опубликовано специальное обращение к населению Дальнего Востока, в котором говорилось о необходимости «борьбы против хулиганских выходок, пресечения нарушения общественного порядка… беспощадной борьбы с врагами рабочего класса»⁷¹. Одновременно с созданием отрядов Красной гвардии местными органами власти принимались решения по организации «крестьянской гвардии на местах для защиты Советов»⁷².

Одновременно с созданием отрядов Красной гвардии при исполкомах Советов организуются комиссии по комплектованию аппарата милиции. В газете «Дальневосточные известия» проводилась широкая агитационная работа по набору. В милицию принимались лица после обсуждения их кандидатур в рабочих коллективах и по их рекомендации⁷³. Начальником Хабаровской городской милиции стал член большевистской партии М. Е. Попко. Уездную Хабаровскую милицию возглавил бывший крестьянин-батрак Г. К. Гнатенко⁷⁴. Начальником Амурской милиции был назначен большевик Г. И. Митин. Первоначальный штат милиции определялся в 250 человек⁷⁵.

Дальневосточная милиция формировалась в первую очередь как «вооруженная сила для защиты власти Советов», а также для организованных действий по борьбе с преступностью. Например, с целью «принятия решительных мер против расхищения имущества» 15 февраля 1918 г. исполком Владивостокского Совета создал особый комитет по охране народного имущества, в состав которого входили представители военных, Красной гвардии, милиции и других организаций. Сформированные комитетом комиссии взяли на учет и опечатали находившиеся в городе многочисленные военные и гражданские грузы⁷⁶.

Поддержка Советов в борьбе за власть являлась главной составляющей в деятельности милиции. Так, в феврале 1918 г. в Благовещенске был раскрыт крупный заговор организации «Союз борьбы с анархией», совершавший террористические акты. В ходе оперативных действий были конфискованы большие запасы оружия и боеприпасов⁷⁷. Однако проведенные мероприятия не смогли предотвратить мятеж в Амурской области. 6–13 марта 1918 г., при непосредственном участии японских и китайских заинтересованных кругов, в Благовещенске был осуществлен переворот под руководством правого эсера Гамова. В подавлении мятежа участвовали отряд Красной гвардии (в количестве 350 человек) и сводный отряд Хабаровской милиции под руководством Г. К. Гнатенко⁷⁸.

14 марта Благовещенск был освобожден и власть Советов в области восстановлена. Для усиления охраны области при исполкоме Совета создается чрезвычайный орган — штаб, которому предписывалось «руководить восстановлением строгого революционного порядка в городе и окрестностях»⁷⁹. Штаб координировал действия отрядов милиции и Красной гвардии, которые должны были задерживать всех занимающихся грабежами и производящих насилие над мирными гражданами. Несмотря на сложность обстановки, руководство штаба требовало соблюдения строгой законности: «всех задержанных грабителей необходимо немедленно доставлять в революционный штаб; никаких насилий над арестованными не допускать; обыски производить только по распоряжению штаба»⁸⁰. Военно-революционные штабы были созданы на всех крупных станциях Амурской железной дороги: в Бочкарево, Облучье, Зилово, Магдагачи, Архаре и др. Для противодействия контрабандистам усилена граница по Амуру⁸¹.

Военно-революционные штабы координировали действия по подавлению в Забайкалье попытки мятежа атамана Семенова. Участие в этой операции принимал сформированный в Приморье и Приамурье из Красной гвардии и милиции Социалистический отряд под командованием В. А. Бородавкина⁸².

В начале 1918 г. политическая обстановка на Дальнем Востоке крайне осложнилась. В ночь с 4 на 5 апреля японцы организовали провокацию во Владивостоке, используя ее как предлог для начала интервенции. 5 апреля Дальбюро РКП(б) и Владивостокский Совет информировали ЦК РКП(б) и СНК РСФСР о высадке иностранного десанта. Советское правительство немедленно заявило протест находившимся в Москве представителям Англии, Франции и Америки. Сибирь и Дальний Восток объявляются на военном положении. Советам рекомендуется немедленно создать военно-революционные штабы для борьбы против контрреволюции и отряды Красной гвардии, в состав которых входила бы и милиция⁸³. Во второй половине апреля военно-революционные штабы ввели чрезвычайное положение на территории Сибири и Дальнего Востока. Лица, уличенные в грабежах, насилии, мародерстве, хранении оружия, подлежали расстрелу⁸⁴. В этих условиях милиции отводилась особая роль — вооруженного отряда, поддерживающего власть Советов.

15 мая 1918 г. НКВД РСФСР направил всем губернским исполкомам телеграфное распоряжение об организации штатной рабоче-крестьянской милиции⁸⁵. На территории Дальневосточного края процесс создания штатной рабоче-крестьянской милиции имел свои особенности. Во-первых, это был процесс реорганизации земской «народной милиции» в советскую (а практически — создание нового аппарата), который протекал в чрезвычайных условиях: высадка японского десанта во Владивостоке; мятеж в Благовещенске; введение осадного положения в Забайкалье в связи с выступлением Семенова. Это требовало от вновь создаваемых подразделений сочетания непосредственно милицейских функций с борьбой за власть, что значительно усложняло процесс реорганизации. Во-вторых, формирование милиции происходило без каких-либо инструкций и указаний из центра, хотя потребность в этих документах на Дальнем Востоке была жизненно необходима, т. к. «без них работа крайне затруднялась»⁸⁶. Поэтому, опираясь лишь на собственный опыт, исходя из местных условий, на Дальнем Востоке создавались при местных Советах самостоятельные, отдельные от армии и Красной гвардии милицейские органы. Этот процесс проходил не везде одновременно и одинаково. В данный период не существовало единого руководства, не была сформирована единая структура органов милиции.

Отличительной особенностью формирования органов милиции на Дальнем Востоке являлось то, что они стали создаваться за полгода до принятия НКВД РСФСР постановления «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции»⁸⁷. В соответствие с этим правовым актом милиция должна была стать профессиональной государственной структурой — «исполнительным органом рабоче-крестьянской центральной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении местных Советов и подчиняющийся общему руководству НКВД»⁸⁸. Например, в Хабаровске еще до роспуска городской думы в январе 1918 г. исполком Советов рабочих и солдатских депутатов вынес постановление о передаче всех аппаратов городской и уездной милиции в непосредственное подчинение Совету⁸⁹. Образованной для осуществления этой задачи комиссией были уволены все работники старой городской и уездной милиции. Формирование кадрового состава происходило в соответствии с классовым принципом — из рабочих, крестьян, преимущественно членов большевистской партии. Начальником управления уездной милиции назначается Г. К. Гнатенко, заместителем начальника — А. И. Кокоревич, начальником Хабаровского уголовного розыска И. А. Макаров⁹⁰.

В связи с тем, что милиция на Дальнем Востоке образовывалась по усмотрению местных Советов и часто переходила из подчинения одного органа другому, то из-за отсутствия архивных источников трудно проследить структуру построения аппаратов милиции в исследуемый период. Например, в г. Благовещенске, областном центре Амурской области, имелось управление милиции, состоявшее из 5 отделений, во главе которого стоял комиссар по охране города, он же начальник городской милиции. В других городах области находились аппараты милиции, содержавшиеся за счет средств местных бюджетов, которые и определяли штат этих органов. С осложнением военно-политической обстановки в Приамурье милиция как боевая единица поступала в непосредственное подчинение военных комиссаров. Так, когда в июне 1918 г. Амурская область была объявлена на военном положении, то в приказе Дальневосточного Совета Народных Комиссаров отмечалось, что «вся железнодорожная, уездная и городская милиция поступает в распоряжение районных военных комиссаров»⁹¹.

Некоторые особенности имели место и в формировании приморской милиции. С начала 1918 г. милиция г. Владивостока была передана в ведение города, причем до конца января обязанности милиционеров по-прежнему исполнялись чинами Владивостокского гарнизона, а с 1 февраля 1918 г. их заменили вольнонаемные милиционеры. Городское управление милиции Владивостока состояло из начальника, заместителя и заведующих отделами (уголовного розыска, наружной службы, транспорта). Территория города разделялась на милицейские участки, к которым прикомандировывались пешие и конные милиционеры⁹². В целях оперативной борьбы с определенными видами правонарушений формировались специальные подразделения милиции. Например, в этот же период во Владивостоке был организован летучий отряд по борьбе с пьянством.

Кандидаты на службу в милицию, в соответствии с решением городских властей, должны были представлять рекомендации от известных в городе лиц, но из 400 требуемых штатных единиц рекомендации смогли представить лишь около 15 человек. В результате, по свидетельству современников, «в милицию набирали лиц по впечатлению, из-за чего в ней оказались элементы преступные и слабые»⁹³. Работа по организации вольнонаемной владивостокской милиции проводилась под руководством Л. П. Харитонова, который являлся ее первым начальником⁹⁴.

Окончательное подчинение владивостокской милиции местному Совету произошло только в начале мая 1918 г. В соответствии с приказом Исполкома Владивостокского Совета № 19 от 8 мая 1918 г., при комиссариате внутренних дел городского Совета был создан отдел охраны города. Ему передавались в подчинение все органы внутренних дел, существовавшие на территории города: Управление владивостокской городской милиции, уголовно-розыскное отделение, секция по борьбе с пьянством и адресный стол, находившиеся ранее в ведении городского самоуправления.

Комиссаром по внутренним делам Приморской области в мае 1918 г. стал К. Суханов, начальником городской милиции был утвержден Д. Мельников, а аппарат уголовного розыска возглавил Л. Проминский. В связи со свержением власти Советов в июне 1918 г. советизация приморской милиции не была доведена до конца⁹⁵.

На севере Дальневосточного края (в Петропавловске-Камчатском, Николаевске-на-Амуре, Охотске и др.) работа по организации специального аппарата милиции практически не проводилась, т. к. в небольших городах, представляющих собой, как правило, волостные административные центры, милицейские функции сразу же взяла на себя Красная гвардия⁹⁶.

Первый опыт создания милиции был предпринят решением Камчатского Совета в конце апреля 1918 г. Вскоре исполком разработал и принял «Временную инструкцию о милиции», которая стала одним из первых нормативных актов советской милиции на Дальнем Востоке. «Временная инструкция» определила права и обязанности работников милиции, которые должны были нести охрану общественного порядка, вести борьбу с пьянством, спекуляцией, контрабандой и т. п. Вместе с тем «Временная инструкция» возлагала на работников милиции несвойственные им обязанности: контроль за ввозом и вывозом рыбы, пушнины, икры и т. п. В целом «Временная инструкция» сыграла положительную роль в деле организации советской милиции на Камчатке⁹⁷.

Процесс организационного становления милиции на Дальнем Востоке был прерван в августе 1918 г. в связи с началом масштабной интервенции и высадки иностранных войск во Владивостоке. На оккупированной интервентами территории сотрудники советской милиции были вынуждены уйти в подполье⁹⁸. С целью «обеспечения должного порядка и законности» при Колчаке, Хорвате, Семенове была восстановлена старая милиция и образована военная полиция интервентов⁹⁹.

В течение 1919–1920 гг. военно-политическая обстановка на Дальнем Востоке оставалась сложной. К началу 1920 г. на фронтах гражданской войны наступило временное затишье. Колчак был разгромлен, правительства США, Англии и Франции, убедившись в бесплодности открытой интервенции, начали эвакуацию своих войск. В освобождаемых регулярной Красной Армией и партизанами районах Сибири и Дальнего Востока вводились в действие советские законы, вновь образовывались органы милиции¹⁰⁰.

Положение на Дальнем Востоке усугублялось продолжавшейся интервенцией Японии (войска которой имели огромное численное превосходство и занимали выгодное стратегическое положение). В начале 1920 г. на территории от Байкала до Тихого океана образовалось три самостоятельных правительства. В Приморье, где после разгрома Колчака оставались японские войска, власть возглавляла земская управа. В Амурской области, откуда эвакуировались японские войска, установилась власть Советов. В Прибайкалье власть перешла к земству, а между Приморским и Амурским правительством, с одной стороны, и Прибайкальским — с другой, находилась так называемая «читинская пробка» — правительство атамана Семенова. Оставалась угроза прямого столкновения с Японией и экономической блокады на востоке страны. В сложившейся обстановке руководящими органами страны было принято компромиссное решение: воздержаться от официального восстановления советской власти на Дальнем Востоке и создать на его территории «буферное» государство — Дальневосточную республику¹⁰¹.

Начало созданию и правовому оформлению милиции на востоке страны было положено приказом министра внутренних дел ДВР от 24 ноября 1920 г. На основании этого нормативного акта в г. Чите было образовано Главное управление милиции, которое состояло из трех отделов: общего, инструкторского и снабжения. В подчинении у Главного управления милиции находилось 5 областных управлений милиции, 14 городских и 17 уездных отделов милиции¹⁰².

Правовые основы организации и деятельности милиции ДВР были определены «Временным положением о народной милиции ДВР», изданным правительством ДВР 8 февраля 1921 г.¹⁰³ При составлении этого документа использовался нормативный материал о советской милиции, в частности, «Положение о рабоче-крестьянской милиции РСФСР» от 10 июня 1920 г. Согласно «Временному положению» милиция входила в систему МВД. Она была военизирована и действовала как вооруженный исполнительный орган государственной власти, которому придавалось значение вооруженных частей особого назначения со всеми вытекающими из этого положения правилами и обязанностями. Милиция, находившаяся в районе боевых действий, могла по требованию военного командования привлекаться в ряды НРА, но по выходе данной территории из района боевых действий она была обязана немедленно приступить к исполнению своих прежних обязанностей.

Согласно «Временному положению» центральным органом милиции являлось Главное управление при МВД ДВР. Оно осуществляло общее руководство деятельностью всей милиции ДВР: издавало приказы, инструкции и распоряжения; принимало меры по улучшению политической специализации подготовки работников милиции и по укреплению дисциплины; проводило инспектирование и контрольные проверки деятельности органов милиции. Начальник Главного управления милиции назначался правительством по представлению МВД (в январе 1921 г. им был назначен бывший командир партизанского отряда В. Е. Сержант)¹⁰⁴.

В Положении о милиции закреплялся принцип ее двойного подчинения. С одной стороны, милиция подчинялась местным органам управления, с другой — Главному управлению милиции, чьи приказы и распоряжения носили обязательный характер. Местные органы государственной власти не имели права приостанавливать выполнение приказов Главного управления милиции и в случае своего несогласия должны были представлять в письменном виде докладные в МВД.

Главное управление милиции структурно включало следующие отделы: инструкторский, информационный, уголовно-розыскной, паспортный, снабжения, общую канцелярию и хозяйственную часть. Областное управление милиции состояло из аналогичных отделов. Во главе областного управления милиции стоял начальник, который назначался областным управлением и утверждался МВД по представлению начальника милиции буферной республики.

Общее руководство уездной и городской (на правах уездной) милицией осуществляли уездное и городское управления милиции. Начальники городской и уездной милиции назначались областными управлениями (Облнарревкомом) по представлению начальника областной милиции. Областные, уездные и городские органы милиции выполняли в пределах своей территории те же функции, что и главное управление милиции. При городских и уездных управлениях милиции имелись: канцелярия, отделения уголовного розыска, паспортный отдел, конный резерв, помещение для арестованных. Территория уездов и городов подразделялась на участки, которые возглавлялись участковыми начальниками милиции, имевшими в своем распоряжении небольшой аппарат. Деятельностью участковых милиционеров руководило уездное управление милиции.

Ряд статей «Временного положения» был посвящен организации специальной транспортной милиции — железнодорожной и водной. На железных дорогах и водных системах (бассейнах) ДВР создавались управления милиции, которые подчинялись Главному управлению милиции, но содержались на средства министерства транспорта. Новое положение оповещало о создании милиции горного округа, находящегося на содержании золотопромышленников. В своей деятельности они подчинялась соответствующему местному управлению (городскому или уездному)¹⁰⁵.

В соответствии с «Временным положением» о народной милиции Главное управление разрабатывало штаты общемилицейских подразделений на местах. К моменту открытия Учредительного собрания (февраль 1921 г.) численный состав милиции республики определялся в 11 600 человек, к 1 мая 1921 г. число сотрудников было сокращено до 8149 человек. Сокращение штатов милиции было проведено в связи с ограниченностью финансовых средств в бюджете республики¹⁰⁶.

В конце апреля 1921 г. Специальной декларацией Совета Министров республики правительством ДВР на Министерство внутренних дел (МВД) республики возлагалась охрана государственного строя и правопорядка. В составе министерства были учреждены отделы государственной политической охраны и милиции. На отдел милиции возлагалась задача организации милицейских подразделений на местах, руководство и контроль за их деятельностью¹⁰⁷. В городах и промысловых районах, где было много «пришлого элемента» и высокий уровень миграции, один милиционер приходился на 300 жителей. В сельской местности — 400–500 жителей¹⁰⁸.

Комплектовалась милиция ДВР как на мобилизационной основе (на 2 года), так и на добровольных началах (срок службы не менее 1 года). На службу принимались граждане не моложе 21 года и не старше 50 лет. Из этого общего правила были допущены исключения. Так, по «Положению о милиции транспорта ДВР» на службу в органы транспортной милиции принимали граждан с 18 до 55 лет. Это должны были быть лица грамотные, пользующиеся избирательным правом, не состоявшие под следствием и судом, по здоровью пригодные к прохождению службы в органах милиции. Данные требования призваны были обеспечить пополнение милиции за счет преданных народной власти граждан.

Все структурные звенья аппарата народной милиции были разделены на милицейские участки, отделения и волостные пункты. В городах и уездах было сформировано 113 милицейских участка. На железных дорогах образовано 302 отделения и волостных пункта. Весь личный состав народной милиции (без Приморья) насчитывал 4243 человека, из которых рядового состава 3039, командного состава 540. Штатная численность Прибайкальской милиции составляла 975 сотрудников, Забайкальской — 865, Амурской — 938, Приамурской — 410¹⁰⁹.

Главным управлением была проделана большая работа по формированию штатов народной милиции, однако оно не стало руководящим центром. Его начальник реально руководил только читинской городской милицией. Руководство остальными звеньями милиции ограничивалось в основном канцелярской перепиской. Аппарат милиции строился без определенной системы. В результате отдельные областные, уездные и городские органы милиции оказались связанными формально между собой и управлением милиции республики. Развивался сепаратизм, порожденный «не только ошибочным представлением положения милиции в системе государственных учреждений и неясным пониманием задач, но и просто упрямой злонамеренной волей и капризом отдельных начальников»¹¹⁰. Последние по своему усмотрению определяли численность сотрудников подчиненных им подразделений и распускали целые милицейские участки. Руководствуясь сложившимся представлением о законности, отдавали под суд десятки своих сотрудников¹¹¹.

На особом положении находилась милиция Приморья. На территории, контролируемой меркуловским правительством, была восстановлена колчаковская милиция. В тех районах, на которые власть меркуловского правительства не распространялась, функционировали подразделения милиции, поддерживавшие правительство ДВР. Управление областного правительственного инспектора ДВР было сформировано в г. Имане. Общее число личного состава Ольгинской, Никольск-Уссурийской и Иманской милиции составляло 509 человек¹¹².

По социальному составу милиция ДВР в основном формировалась из крестьян (89%), к работе была привлечена и группа старых специалистов (3%)¹¹³. Архивные документы свидетельствуют о том, что в рассматриваемый период имели место трудности по укомплектованию аппаратов милиции. Приходилось принимать, вопреки установленным требованиям, на должности милиционеров людей, не подготовленных к несению милицейской службы. 14 апреля 1921 г. оперативное управление НРА сообщало Военному Совету республики, что в милиции ДВР много чуждых элементов, которые относятся враждебно к народной власти, допускают нарушения законности и различные злоупотребления служебным положением. Личный состав народной милиции от областных начальников милиции до волостных милиционеров был сформирован без учета профессиональных и нравственных качеств, без проверки его прежнего стажа. в силу этого кадровый состав народной милиции не отвечали необходимым профессиональным и общественным требованиям. В середине 1921 г. эти вопросы были обсуждены на заседании Дальбюро ЦК РКП(б), на котором принято постановление об укреплении органов милиции¹¹⁴. Однако несмотря на предпринимаемые меры, начальники местных органов милиции постоянно сообщали в высшие партийные и государственные инстанции о нехватке опытных кадров. Недокомплект сотрудников милиции ДВР на 1 марта 1922 г. составлял 738 человек¹¹⁵.

Приказ по милиции ДВР № 39 от 27 августа 1921 г. обязывал работника милиции прививать гражданам уважение к закону и добиваться конкретных результатов по предупреждению и пресечению преступности. Каждый поступающий на службу в милицию брал на себя обязательство: стоять на страже правопорядка и законности, соблюдать строгую дисциплину, беспощадно подавлять всякое посягательство на народную власть, не разглашать служебную тайну. Это обязательство (подписка) являлось, по сути, присягой работника милиции. В целях улучшения подбора кадров для поступающих на службу в милицию устанавливался испытательный срок (не менее месяца). Для сотрудников милиции были введены особая форма и знаки отличия¹¹⁶.

В рассматриваемый период предпринимаются меры к повышению профессиональной подготовки командного и рядового состава милиции, обеспечению в ее рядах законности и дисциплины. При этом особое внимание уделяется изучению состояния и деятельности подразделений милиции во всех областях республики инспекторами Главного управления народной милиции. Одновременно проводится проверка личного состава и увольнение сотрудников, несоответствующих по своим нравственным качествам службе в милиции. С этой целью на основе специального приказа начальника Главного управления милиции ДВР в центре и на местах создаются аттестационные комиссии. В результате проведенных преобразований к октябрю 1921 г. штат милиции Дальнего Востока уменьшился (по сравнению с октябрем 1920 г.) с 11600 чел. до 5040 чел.¹¹⁷ Сокращение штатной численности практически вдвое объяснялось важнейшими причинами, во-первых, недостаточным финансированием, во-вторых, необходимостью улучшения качественного состава милиции.

Меры, принятые правительством ДВР и Дальбюро РКП(б) для усиления централизованности правоохранительных органов, имели свои положительные результаты, но были еще явно недостаточными, так как областное звено все еще оставалось обособленным, что ставило серьезные препятствия на пути укрепления законности. Необходимость дальнейшей реорганизации органов управления дальневосточной милиции вызывалась еще и тем, что 27 апреля 1921 г. Учредительное собрание разработало и утвердило Основной закон — Конституцию ДВР¹¹⁸. Поэтому необходимо было Положение о милиции привести в соответствие с Конституцией и узаконить. 22 июля 1921 г. принимается закон «Об особой охране государственного порядка и общественной безопасности»¹¹⁹. Органы милиции, согласно этого документа, наделялись правом производства следственных действий, обысков, арестов, задержания лиц, совершивших преступление.

Дальнейшее развитие правовое обеспечение деятельности милиции ДВР получило в принятом 8 сентября 1921 г. законе «О милиции» и утвержденном правительством новом, уже постоянном, «Положении о народной милиции ДВР»¹²⁰. В соответствии с этими документами главной функцией милиции становилась охрана общественного порядка и безопасности граждан. К предмету ведения милиции относилось предупреждение и пресечение нарушений порядка; наблюдение за исполнением всеми гражданами законов и постановлений государственной власти; оказание содействия государственным органам в осуществлении ими своих обязанностей; оповещение населения о распоряжениях органов власти; выдача удостоверений личности, справок, свидетельств; содействие исполнению судебных приговоров. Таким образом, на милицию возлагался широкий круг обязанностей: от предупреждения, пресечения и дознания по уголовным преступлениям до содействия государственным органам в выполнении ими своих обязанностей.

Согласно правовым документам проводилась дальнейшая реорганизация органов милиции. Областные управления милиции с 4 октября 1921 г. упразднялись и учреждались областные правительственные инспекторы народной милиции. Временно исполняющим должность Главного правительственного инспектора народной милиции был назначен Н. И. Колесниченко. Областные управления возглавили: Прибайкальское — К. Г. Лагошний, Забайкальское — Н. Н. Антонов, Амурское — А. К. Дубровин, Приамурское — Г. К. Гнатенко¹²¹. Приказом № 1 Главного правительственного инспектора народной милиции ДВР от 7 октября 1921 г. Главное управление переименовывалось в Управление народной милиции МВД ДВР, а инспекторы Главного управления — в инструкторов-ревизоров инструкторского отдела Управления народной милиции ДВР¹²².

С этого времени народная милиция стала централизованным органом охраны внутреннего порядка и безопасности, исполнительным аппаратом государственной власти, находящимся в непосредственном ведении МВД и действующим под контролем областных, городских и уездных управлений. В результате структурной перестройки органов милиции ДВР к концу 1921 г. было сформировано 5 управлений областных милиций: Прибайкальское, Забайкальское, Амурское, Приморское и Приамурское; 3 управления милиции отдельных железных дорог: Читинской, Амурской и Уссурийской; 14 городских и уездно-городских; 21 уездный отдел¹²³.

Новое организационное устройство милиции предполагало перенесение основной работы в город и уезд, вело к значительному сокращению управленческого аппарата. По новому положению штат милиции определялся в зависимости от числа жителей в той или иной области, городе и уезде и был значительно сокращен. Так, в городах с населением до 80 000 жителей предусматривался один милиционер на 500 человек, с населением свыше 80 000 — на 600 человек¹²⁴. Общий штат был установлен в 1440 человек командного состава и канцелярских служащих и 3600 милиционеров (всего 5040 человек)¹²⁵. На практике установленные штаты не выдерживались из-за отсутствия средств. За период с декабря 1921 по октябрь 1922 г. численность милиции ДВР уменьшилась с 4243 чел. до 2837 чел.¹²⁶

Весной 1922 г., проанализировав состояние и результативность работы органов милиции, МВД республики пришло к выводу о необходимости разработки и введении дополнительных мер по совершенствованию милицейского аппарата. На основании сделанных выводов были намечены первоочередные задачи по совершенствованию народной милиции республики¹²⁷: приступить к разработке правового фундамента (сборников, инструкций) для органов милиции; реорганизовать управление народной милиции, преобразовав его из «мертвой канцелярии» в действительно руководящий аппарат; разработать и ввести единую систему комплектования личным составом от областного инспектора до волостного милиционера; устранить разобщенность милицейских аппаратов на местах.

В июне 1922 г. правительство ДВР утвердило новое положение о Министерстве внутренних дел республики, в соответствии, с которым была начата реорганизация управления народной милиции ДВР. Она предусматривала проведение следующих мероприятий: обобщение и систематизацию ведомственных нормативных актов и инструкций; разработку положения о правах и обязанностях лиц командного и рядового состава; проведение отдельных мер по улучшению профессиональной подготовки и расстановке кадров.

В связи с этим 27 июля 1922 г. были выработаны и утверждены сокращенные временные штаты милиции республики. 12 сентября правительством ДВР принят Закон об установлении штатов милиции республики¹²⁸. МВД ДВР приступило к разработке проекта нового Закона о милиции. Однако начатая в этом направлении работа была приостановлена в связи с процессом вхождения ДВР в состав России в ноябре 1922 г.

Таким образом, анализ материалов показывает, что значительное влияние на создание органов НКВД оказала обстановка, которая сложилась в регионе в изучаемый период. В годы гражданской войны Дальний Восток развивался в весьма самобытных условиях, что было связано с особенностями его политического положения. Советская власть здесь первоначально установилась ненадолго, и Дальний Восток фактически (а в 1920–1922 гг. и юридически), не входил в состав РСФСР. Сама территория Дальнего Востока в этот период не представляла собой политического единства — зачастую здесь существовало одновременно несколько политических режимов, которые не только конкурировали, но и даже вели между собой вооруженную борьбу. С объединением областей Дальнего Востока и принятием Конституции ДВР начала складываться единая для всей республики система правоохранительных органов. Исходя из изучения региональных условий, в становлении и развитии органов дальневосточной милиции в 1917–1922 гг. можно выделить ряд этапов:

Первый этап (1917 — весна 1920 гг.) — не существовало единой структуры органов милиции, которые первоначально находились в подчинении органов Временного правительства — Комитетов общественной безопасности (КОБов), а затем — земств и Советов. Не существовало централизованного руководства милицией, органы милиции создавались исходя из местных условий и функционировали в виде военно-революционных штабов, отрядов Красной гвардии и народной милиции.

Второй этап (весна 1920 — февраль 1921 гг.) — создание народной милиции было начато в условиях, когда на территории провозглашенной ДВР существовали три самостоятельных правительства, что препятствовало осуществлению централизованного руководства строительством аппарата народной милиции по единой системе и на общих организационных принципах; формирование правоохранительных органов проводилось без каких-либо организационно-правовых оснований; местные органы власти по своему усмотрению определяли структуру, численность и задачи органов милиции.

Третий этап (февраль — сентябрь 1921 г.) — реальное объединение областей в единую Дальневосточную республику, избрание центрального правительства и принятие Конституции республики; начало становления правовых основ органов милиции — принятие Временного положения о народной милиции ДВР от 8 февраля 1921 г., образование Министерства внутренних дел, в составе которого находилась госполитохрана и милиция, Главного управления народной милиции, утверждение общих для всей милиции ДВР штатов.

Четвертый этап (сентябрь 1921 г. — июнь 1922 г.) — принятие закона «О милиции» и «Положения о народной милиции Дальневосточной республики»; утверждение двойного принципа подчинения милиции; проведение структурных изменений в аппарате милиции. Особенность периода — впервые строительство аппарата милиции и его функционирование осуществлялось на правовых основах, закрепленных юридически в законе.

Пятый этап (июнь — ноябрь 1922 г.) — утверждение нового Положения о Министерстве внутренних дел республики, на основе которого реорганизовано управление народной милиции ДВР; разработка проекта нового Закона о милиции; впервые принят Закон об установлении штатов народной милиции республики.

Исследование процесса становления органов дальневосточной милиции в 1917–1922 гг. показывает, что формирование народной милиции осуществлялось не только с учетом региональных особенностей и характера «буферной» республики, подкрепляемого соответствующими правовыми актами, но и с использованием практического опыта правоохранительных органов РСФСР. Анализ документов позволяет сделать вывод о том, что в первые послереволюционные годы и в условиях гражданской войны на Дальнем Востоке, определенная организационная работа привела к качественным изменениям в организационно-правовом статусе милиции, который в 1920-е гг., с учетом новой исторической обстановки, получит дальнейшее развитие.

2. Организационно-правовые основы формирования аппарата дальневосточной милиции в 1922–1930 гг.

С окончанием гражданской войны и интервенции на Дальнем Востоке начался переход к мирному строительству. В течение почти пяти лет территория Дальнего Востока являлась непосредственной ареной военных действий. Американские, японские, английские, канадские, французские, итальянские, китайские и чехословацкие войска грабили и опустошали российский Дальний Восток. Большой человеческой и материальной трагедией являлось физическое истребление людей. Погибло в боях, умерло от ран, было замучено и расстреляно на Дальнем Востоке около 80 тыс. человек¹²⁹.

Огромные убытки были нанесены имуществу населения Дальнего Востока и материальным ресурсам государства. Общие потери сельского населения Дальнего Востока были значительно больше, чем в других районах РСФСР. Свыше 5% хозяйств Дальнего Востока оказалось без взрослых мужчин, более 35 тыс. инвалидов, вдов и сирот нуждалось в помощи¹³⁰. Промышленность Дальнего Востока в период интервенции пришла в упадок. Часть предприятий пострадала в результате военных действий, оборудование многих фабрик и заводов было вывезено за границу.

В условиях тяжелейшего экономического кризиса происходило формирование новых органов власти. 14 ноября 1922 г. правительство ДВР сложило свои полномочия и передало власть Народному собранию Дальневосточной республики второго созыва. В тот же день Народное собрание упразднило Дальневосточную республику, объявило власть советов и обратилось к правительству РСФСР с просьбой включить Дальний Восток в состав Российской Федерации¹³¹.

15 ноября 1922 г. Дальний Восток вошел в состав РСФСР как административно-территориальная единица — Дальневосточная область (ДВО) с высшим органом власти — Дальневосточным революционным комитетом (Дальревкомом). 16 ноября 1922 г. телеграммой за подписью М. И. Калинина Президиум ВЦИК утвердил Дальревком в составе: П. А. Кобозев (председатель), И. А. Кубяк, Г. Н. Корнеев, Н. М. Матвеев, П. П. Постышев, И. П. Уборевич, Я. Д. Янсон. Дальревком находился в г. Хабаровске. На основании директивы ЦК РКП(б) от 17 ноября была образована Дальневосточная область во главе с Дальревкомом. В Дальневосточную область вошли: Прибайкальская, Забайкальская, Приамурская, Амурская, Приморская губернии, Камчатка, Северный Сахалин¹³².

На Дальнем Востоке были свои особенности, отличавшие этот край от остальной территории РСФСР: сохранение на Дальнем Востоке золотого обращения, отсутствие монополии на внешнюю торговлю, наличие Дальревкома как чрезвычайного органа власти. В первом постановлении Дальревкома объявлялось о введении в действие на всей территории Дальневосточной республики Конституции РСФСР 1918 г, со всеми последующими изменениями и дополнениями к ней¹³³. Главными и основными задачами Дальревкома, а также подведомственного ему органов власти являлись: советизация, укрепление низового аппарата власти, районирование, административная работа, организация аппаратов милиции и уголовного розыска.

С образованием Дальневосточной области РСФСР начался процесс реорганизации народной милиции ДВР в рабоче-крестьянскую милицию. В ноябре 1922 г. в циркуляре Дальбюро РКП(б) было настоятельно рекомендовано всем губкомам партии приступить к «реорганизации уездных административных органов… и укреплению аппарата милиции»¹³⁴, так как она в организационном и качественном отношениях не отвечала предъявляемым требованиям.

Работа по созданию советской системы государственного управления Дальнего Востока проходила по плану Дальревкома, в соответствии с которым Министерство внутренних дел ДВР преобразовывалось в отдел управления Дальревкома, в состав которого вошли подотделы: организационно-административный, коммунального хозяйства, управления милиции и секретариата¹³⁵.

В соответствии с приказом Дальревкома от 17 ноября 1922 г. Управление народной милиции ДВР было переименовано в Управление рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока. А с 1 декабря 1922 г. управления областных инспекторов народной милиции ДВР реорганизованы в управления рабоче-крестьянской милиции губерний. Дальревком предписал управлению рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока перейти на новый штат. При этом было рекомендовано «всех излишних против штата сотрудников уволить от службы с выплатой жалования по день увольнения и заштатного пособия за две недели»¹³⁶.

Управлением Дальневосточной милиции в течение ноября — декабря 1922 г. было разработано Положение о рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока. В соответствии с Положением дальневосточная милиция состояла в ведении отдела управления Дальревкома. Руководство ее деятельностью возлагалось на начальника рабоче-крестьянской милиции Дальневосточной области, который назначался и смещался Дальревкомом по согласованию с начальником Управления милиции РСФСР и утверждался Народным комиссариатом внутренних дел. В такой же последовательности был установлен порядок его смещения с должности. Установление организационных форм, структурных звеньев и штатной численности, а также общее руководство деятельностью милиции Дальнего Востока входило в компетенцию начальника рабоче-крестьянской милиции РСФСР.

В центральных губерниях РСФСР управления милиции губерний подчинялись непосредственно Главному управлению милиции РСФСР. Существование особого Управления милиции Дальнего Востока определялось, прежде всего, удаленностью Дальнего Востока от центра и необходимостью быстрого, оперативного решения вопросов, глубокого знания местных условий, что было особенно важно в период начинавшегося организационного строительства.

По структурному построению аппарат дальневосточной милиции состоял из Управления милиции Дальневосточной области, губернских, городских, уездно-городских, уездных, районных управлений и отделов милиции в городах. В составе Управления рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока были учреждены отделы: административный, инструкторский, хозяйственно-учетный и уголовного розыска¹³⁷. Согласно приказу № 6 отдела управления Дальревкома от 27 ноября 1922 г., при Управлении милиции состояли две специальные милицейские школы, одна располагалась в Чите (впоследствии — в Хабаровске) и готовила для учреждений милиции средний состав, другая — во Владивостоке для подготовки младшего командного состава¹³⁸.

Управление рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока ведало делами общей милиции, железнодорожной, речной и горной. Ему подчинялись управления милиции Амурской, Приморской, Приамурской, Забайкальской и Прибайкальской губерний. Управление рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока осуществляло руководство милициями губерний в административном и строевом отношениях и контроль за деятельностью уголовно-розыскных учреждений, обеспечивало милицию обозно-вещевым, артиллерийско-техническим, продовольственно-фуражным и квартирным довольствием.

Губернские управления руководили деятельностью уездно-городской милиции в пределах губернии. Во главе милиции губернии стоял начальник милиции, который назначался губернским исполкомом и входил по должности в состав коллегии губернского отдела управления. Об отстранении начальника губернской милиции немедленно ставилось в известность НКВД. Губернское Управление милиции состояло из отделов: уездно-городской милиции; уголовного розыска; материального.

Уездные управления милиции разрабатывали нормы потребности в милиции для районов уезда и распределяли милиционеров по этим районам. В их обязанности входило: наблюдение за исправным несением службы подведомственной ему милиции; установление и проведение мер по укреплению дисциплины; принятие мер к своевременному снабжению милиции обмундированием, вооружением и пр.; подготовка резерва; охрана арестных домов при милиции. Во главе милиции уезда стоял начальник уездной милиции, который назначался уездным исполкомом и входил по должности в состав коллегии уездного отдела управления. Отстранение от должности начальника уездной милиции не могло производиться без ведома губернского исполнительного комитета¹³⁹.

Первые штаты, на основе которых осуществлялась реорганизация милиции, были установлены Дальревкомом 26 декабря 1922 г. и вводились в действие с 1 января 1923 г. Управлению рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока было выделено 66 штатных единиц¹⁴⁰. Центральная милицейская школа командного состава комплектовалась из расчета 80 человек: 72 — переменного и 8 — постоянного состава. Штаты управлений губернских милиций устанавливались в 66 единиц, из которых на отделения уголовного розыска приходилось по 50 в каждом. Всего на управления губернских милиций было выделено 346 штатных единиц. На управления милиции Читинской, Амурской и Уссурийской железных дорог штатами предусматривалось 48 сотрудников по 16 в каждом. Всего на 17 отделений милиции железных дорог по штату было установлено 646 сотрудников¹⁴¹.

В первые дни организации аппарата милиции Приморской губернии ее штат состоял из 1731 человек (без Приамурской губернии)¹⁴². Штаты управлений городских милиций были установлены в количестве 166 человек, причем для городов Читы и Владивостока по 31 сотруднику, а в Верхне-Удинске, Благовещенске, Хабаровске и Никольск-Уссурийске по 26 в каждом. Для сравнения, наличный состав Хабаровской городской милиции на 17 февраля 1922 г. составлял 211 человек: комсостав — 22 человека, милиционеры — 121, уголовно-розыскное отделение — 14, арестное помещение — 9, канцелярские служащие — 45 человек¹⁴³. Личный состав участков городских милиций был определен в 1128 человек. Штаты 23 уездных управлений милиции Приамурской губернии предусматривали 322 единицы. Все уезды разделялись на 83 милицейских участка общей численностью в 1494 человек¹⁴⁴.

Общая численность дальневосточной милиции, согласно штатному расписанию, была определена в 4574 человека¹⁴⁵. Штат учреждений уголовного розыска Дальнего Востока состоял из 253 человек¹⁴⁶.

С целью совершенствования организационной структуры органов милиции Дальбюро поручило Управлению рабоче-крестьянской милиции представить на рассмотрение проект реорганизации органов милиции. Ставилась задача усиления строевого состава за счет сокращения сотрудников административного, хозяйственного и канцелярского аппаратов, экономии кредитов на его содержание, а также повышения профессионального мастерства сотрудников милиции. 19 марта 1923 г. Дальбюро ЦК РКП(б) рассмотрело вопрос о ходе реорганизации органов милиции Дальнего Востока. Было признано необходимым оказание содействия милиции в комплектовании кадрами и в совершенствовании ее структуры военным ведомством и органами ГПУ¹⁴⁷. В то же время, учитывая ограниченность выделения финансовых средств, Дальревкомом была поставлена задача сокращения штатов милиции, включая и железнодорожную, по всему Дальнему Востоку до 3 тысяч человек. В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 24 мая 1922 г., утвердившим Положение «О народном комиссариате внутренних дел», и декретом ВЦИК И СНК от 9 декабря 1921 г. «Об охране складов, пакгаузов и кладовых, а равно сооружений на железнодорожных и водных путях сообщений» предусматривалась ликвидация железнодорожной и водной милиции. В январе 1923 г. была расформирована железнодорожная милиция на Читинской, в апреле 1923 г. на Амурской, а в мае 1924 г. на Уссурийской железных дорогах. Функции милиции на транспорте были переданы Главному политическому управлению. В это же время была упразднена и водная милиция¹⁴⁸.

В губерниях предполагалось довести штаты милиции до 500 человек¹⁴⁹. При этом ставилась задача приблизить существующий штат к принятой норме путем немедленной чистки личного состава и сокращения численности городских милиций. Состоявшийся в апреле 1923 г. XII съезд РКП(б) принял важное решение по вопросу дальнейшего совершенствования, удешевления государственного аппарата: «только путем… радикального изменения всей техники управления, искоренения всего ненужного и лишнего в нем, а также посредством энергичной чистки государственного аппарата партия и государство в состоянии будут заставить государственный аппарат обслуживать интересы рабочих и крестьян…»¹⁵⁰. Решения съезда легли в основу реорганизации НКВД, в том числе его ведущего аппарата — милиции.

6 июля 1923 г. Дальревком утвердил новые штаты рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока. Введенные на основании постановления Дальревкома от 26 декабря 1922 г. штаты отменялись, за исключением численности уголовного розыска и горной милиции до особого распоряжения. Сотрудники милиции, оказавшиеся сверх штата, подлежали увольнению. Число сотрудников одного только управления милиции Дальнего Востока согласно новым штатам сокращалось с 66 до 28 человек¹⁵¹.

В августе 1923 г. вместо Главного управления милиции создается Центральное административное управление (ЦАУ) НКВД РСФСР в составе четырех отделов: административного, милиции, уголовного розыска и канцелярии. Начальник ЦАУ являлся одновременно начальником милиции республики. На местах были созданы административные управления (в областях, губерниях) и административные отделы (в городах, округах, уездах и районах)¹⁵². Учитывая отдаленность Дальнего Востока, Дальревком обратился во ВЦИК РСФСР с ходатайством отложить на год реорганизацию отделов управления. Вскоре это ходатайство было удовлетворено.

Тем временем в органах милиции продолжается поиск оптимальной организационной структуры. С августа 1923 г. организационная структура губернских и уездных управлений милиции в соответствии с приказом начальника милиции Дальнего Востока от 9 июля 1923 г. была изменена и упрощена. По новой системе управления губернские, городские, а также уездные милиции были преобразованы в губернско-городские и уездно-городские. Управления губернских и городских милиций объединялись и составляли одно губернско-городское управление милиции. Уездные и городские управления милиции в уездных городах — управление уездно-городской милиции. Участки городской и уездной милиции переименовывались: в городах — в отделения, в уездах — в районы¹⁵³.

Каждому региону Дальнего Востока были присущи свои особенности формирования аппарата милиции. На Камчатке, вследствие геополитических особенностей (отдаленности и отсутствия дорог), становление аппарата милиции было затруднено. 10 ноября 1922 г. на Камчатке было организовано комендантское управление в количестве 36 человек, которое выполняло и функции милиции¹⁵⁴. С прибытием в декабре 1922 г. регулярных частей Красной Армии оно было упразднено. В июне 1923 г. губревком принял решение о пересмотре и доукомплектовании милиции. Так, 10 июня 1923 г. на специальную комиссию было представлено 9 сотрудников городской и губернской милиции и 10 — вновь принимаемых. Списки кандидатов были опубликованы в газете, и население могло высказать свое отношение по каждой кандидатуре. В августе 1924 г. начальник губмилиции доложил руководству губернии, что организация милиции на Камчатке закончена. В то время в нее входила Петропавловская, Большерецкая, Тигильская, Усть-Камчатская, Пенжинская, Анадырская и Чукотская милиция¹⁵⁵.

Управления милиции Приамурской губернии с центром в г. Хабаровске и Прибайкальской — с центром в Улан-Удэ просуществовали до сентября 1923 г. 1 сентября 1923 г.¹⁵⁶ Прибайкальская губерния была объединена с Забайкальской. Милиция городов Хабаровска и Николаевска-на-Амуре, в связи с упразднением Приамурской губернии, была включена в состав Приморской губернско-городской милиции (значительная часть территории Приамурской губернии отошла к Амурской губернии)¹⁵⁷. В Хабаровске было образовано уездно-городское управление рабоче-крестьянской милиции, состоящее из двух городских, пяти волостных отделений и резерва милиции с общим штатом 121 человек¹⁵⁸. В Николаевске-на-Амуре управление уездной милиции состояло из трех волостных отделений и конно-горной милиции с общим штатом 35 человек¹⁵⁹.

Все губернские города Дальнего Востока с населением 50 тысяч и более человек имели свою городскую милицию¹⁶⁰. Административно-милицейское деление городских территорий на отделения проводилось, применительно к существующему, по общему принципу: приблизительно на 15 тысяч человек населения — одно отделение (для г. Владивостока устанавливалось 1 отделение на 20 тысяч человек)¹⁶¹. Состав милиции в губернских городах исчислялся из расчета: старший милиционер на каждые 2500 человек населения и один младший милиционер на каждые 700 человек. В уездных городах и значительных промышленных пунктах устанавливался штат одного старшего пешего милиционера на каждую 1000 человек. Этот штат состоял при уездно-городской милиции¹⁶².

Районы милиции организовывались приблизительно на каждые 30 тысяч человек населения. Распределение территории губернии на районы устанавливал начальник губернской (городской) милиции совместно с отделом управления губревкома применительно к административному делению губернии. На каждую волость устанавливался штат одного старшего милиционера (волостной единицей считалась территория с населением не менее 3000 человек и радиусом не менее 20 верст)¹⁶³.

Управления уездно-городских и уездных милиций по своей структуре разделялись на 3 разряда, в зависимости от количества населения, хозяйственной жизни и географического положения данного уездного города или уезда. К I разряду относились: управление уездно-городской милиции городов Хабаровска и Никольск-Уссурийска. Ко II разряду относились: в Забайкальской губернии — управления Нерчинской, Сретенской, Петровско-Заводской и Борзинской уездно-городских милиций; в Амурской — управления Свободненской и Завитинской уездно-городских милиций и в Приморской — управления Спасской и Николаевской уездно-городских милиций. К III разряду относились: в Забайкальской губернии — управление Читинской уездной милиции; в Амурской — управление Благовещенской уездной милиции; в Приморской — управление Владивостокской уездной милиции¹⁶⁴.

Управление уездно-городской милиции I разряда состояло из канцелярии, административного отделения, хозяйственно-счетного отделения и уголовно-розыскного отделения (стола). В управлениях II и III разрядов хозяйственные отделения не учреждались, а входили на положении отделения (стола) в канцелярию.

Канцелярия в управлениях уездно-городской милиции I разряда разделялась на три стола: распорядительный, паспортный и адресный. В управлениях уездно-городской милиции II разряда — хозяйственный, распорядительный и паспортный столы. В управлении III разряда — распорядительное и хозяйственное отделения¹⁶⁵.

Распорядительное отделение отвечало за регистрацию всей входящей и исходящей корреспонденции; составление, размножение и рассылку приказов; хранение всех подлинников приказов; персональный и численный учет личного состава уездно-городской милиции; руководство служебной, строевой и специальной подготовкой; заведование архивом управления и др. Это отделение возглавлял начальник канцелярии.

Хозяйственный отдел получал и хранил все виды довольствия; обеспечивал уездно-городскую милицию помещением, отоплением, освещением, канцелярскими принадлежностями и предметами хозяйственного обихода; отвечал за распределение поступающих кредитов; ремонт и оборудование занимаемых милицией помещений, учет инвентаря управления; заведовал связью и транспортом; снабжал паспортный и адресный столы материалами и др. В управлениях уездно-городской милиции I разряда перечисленные обязанности возлагались на хозяйственно-счетное отделение, непосредственно подчиненное начальнику уездно-городской милиции и его заместителю¹⁶⁶.

В обязанности отделения административного надзора входили: наблюдение за исполнением распоряжений и постановлений административного характера центральной и местной власти; дача заключений по наложению административных взысканий в пределах декретов, постановлений и распоряжений центральной и местной власти; производство на местах административных расследований и дознаний Народного комиссариата внутренних дел РСФСР, а также проведение в жизнь декрета об отделении церкви от государства; выдача пропусков на выезд, регистрация мандатов, выдаваемых местными учреждениями командируемым лицам; прием в гражданство РСФСР иностранцев, дача заключений по заявлениям о выходе из российского гражданства; предварительное рассмотрение вопроса об организации новых административных единиц и об изменении старых¹⁶⁷.

Общий стол отвечал за регистрацию религиозных групп и обществ торгово-промышленных предприятий в городе и уезде, исполнение переписи по ЗАГС.

Адресные столы выдавали справки о месте жительства¹⁶⁸. Штаты адресных столов состояли из заведующего центральным адресным столом и заведующих участковыми адресными столами при милицейских участках. Все назначения проводились по приказам Управления городской милиции. Количественный штат адресных столов утверждался губернским отделом управления по представлениям начальника губернской милиции.

Деятельность аппаратов милиции Дальнего Востока была под постоянным контролем партийных и государственных органов. Для обеспечения своевременного контроля за деятельностью милиции и уголовного розыска, 6 апреля 1923 г. начальником рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока Лукояновым был издан приказ № 38 «О возложении на начальников отделов и инструкторов-ревизоров Управления рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока особых прав»¹⁶⁹. Согласно приказу, «начальники отделов и ревизоры-инструкторы в силу своего служебного положения должны и обязаны в любое время производить ревизии, осмотры, требовать объяснения, давать указания всем сотрудникам рабоче-крестьянской милиции»¹⁷⁰.

В течение всего рассматриваемого периода, под руководством партийных органов, осуществлялись регулярные проверки вышестоящими организациями различных подразделений милиции. Так, проверка в 1923 г. работы Приморской губернской милиции по формированию кадров показала, что «аппарат милиции Приморской губернии, несмотря на целый ряд реорганизаций, сокращений, разбросанности на громадном пространстве, большого количества населения вообще и иностранцев в частности, а также целого ряда других неблагоприятных условий, оставшихся после интервенции, является образцом, в плане постановки всего дела, и твердым оплотом устоев советской власти на Дальнем Востоке»¹⁷¹. Выражалась уверенность в том, что «работа по укреплению аппарата рабоче-крестьянской милиции губернии также успешно будет вестись и в будущем»¹⁷².

В июне 1924 г. управление Приморской губернской городской милиции проверялось ревизором Центрального административного управления НКВД Смирновым. По результатам проверки, «… несмотря на беспрерывные реорганизации и сокращения штатов за короткий период времени существования рабоче-крестьянской милиции», аппарат приморской губернской милиции находился в хорошем состоянии¹⁷³.

Руководство деятельностью милиции на местах осуществлялось как путем ревизий губернских и уездных управлений, так и вызовом начальников управлений с мест для докладов и разрешения более важных вопросов. При участии представителя от губернской милиции в уездах регулярно проводились совещания комсостава с начальниками волостных милиций и начальниками отделений уголовного розыска.

Например, начальником Приморской губернской милиции проводились обследования и ревизии на местах. 20 октября 1923 г. начальником милиции Дальнего Востока Лукояновым совместно с инспектором Дмитруком был произведен инспекторский смотр частей и отделений милиции города Владивостока¹⁷⁴. Основным недостатком работы Управления милиции г. Владивостока было признано издание распоряжений в большинстве по мелким, незначительным случаям, без их обобщения, неравномерное распределение обязанностей между составными частями управления и недостатки в его структуре.

В конце 1923 г. и на протяжении 1924 г. продолжилась структурная реорганизация низового аппарата милиции, вызванная последовавшим упрощением и сокращением структуры губернских исполкомов. В ноябре 1923 г. на Дальнем Востоке была начата работа по реализации постановления ВЦИК РСФСР «Об упрощении аппаратов уездных исполкомов»¹⁷⁵. 2 ноября 1923 г. распорядительным бюро Дальревкома была утверждена инструкция по проведению данного постановления в условиях Дальневосточной области. Согласно этой инструкции отделы управления уездных исполкомов упразднялись, а вся административная работа этих отделов переходила в уездные управления милиции. Структура последних реорганизовывалась в зависимости от категории (1, 2, 3) уездов, в которых располагались эти управления милиции. В результате административной реформы вместо 17 уездов стало 12 и вместо 219 волостей — 157 (см. в приложении табл. 8).

В связи с новым административным делением Приморской губернии произошло упразднение управлений Ольгинской уездной и Сучанской районной милиции. Обслуживание территории расформированных учреждений было передано управлению Владивостокской уездной милиции. Приказом отдела управления Дальревкома (по подотделу РКМ и УР Дальнего Востока) № 25 от 5 марта 1924 г. было объявлено, что «ввиду слияния Иманского уезда со Спасским, Управление Иманской милиции с 20 февраля 1924 г. расформировывается»¹⁷⁶. В связи с принятым решением все делопроизводство управления, а также все его обязанности по обслуживанию территории бывшего Иманского уезда переходили к Спасскому уездно-городскому управлению рабоче-крестьянской милиции. При этом в уездные управления милиции вводились дополнительные штаты. Например, в 4-х уездных управлениях милиции Амурской губернии дополнительные штаты составили 15 должностных единиц¹⁷⁷.

О том, что процесс районирования проходил с определенными трудностями, свидетельствуют некоторые факты. Так, в соответствии с постановлением президиума Хабаровского уездного исполкома от 25 июня 1925 г. (протокол № 19/ 25), не позднее 1 июля 1925 г. должно было произойти слияние отделений милиции с управлением Хабаровской уездно-городской милиции¹⁷⁸. В связи с этим Хабаровский уездно-исполнительный комитет (УИК) возбудил ходатайство перед губернским исполнительным комитетом (ГИК) о скорейшем утверждении проекта слияния, не ожидая решения вопроса в губернском масштабе. Но в ответ на ходатайство Приморский губисполком телеграммой № 259 сообщил, что ввиду предстоящего районирования реорганизацию Хабаровской милиции ГИК считает преждевременной.

Отдел управления Дальревкома, в свою очередь, занял в этом вопросе позицию, согласно которой признал намеченную реорганизацию Хабаровской уездно-городской милиции вполне целесообразной. При поддержке отдела управления Дальревкома реорганизация Хабаровского милицейского аппарата была произведена. Следствием слияния стало «увеличение рядового и оперативного состава сотрудников милиции за счет уменьшения канцелярского состава и, кроме того, дало возможность, в пределах бюджета, произвести необходимую закупку лошадей для конного резерва»¹⁷⁹.

С начала 1924 г. на Дальнем Востоке было произведено укрупнение волостей, внесены изменения в штатную структуру низового милицейского аппарата¹⁸⁰. Согласно приказу ЦАУ № 87 за 1923 г. и проектам реорганизации административного деления, предложенным Дальревкомом, были учреждены должности начальников волостной милиции, помощниками которых являлись старшие волостные милиционеры¹⁸¹. По отзывам с мест, Приморский губернский отдел управления имел основания утверждать, что эта реорганизация дала вполне удовлетворительные результаты¹⁸². Введением института начальника волостной милиции отмечалась экономия средств на выплату заработной платы и придание большего авторитета волостному исполкому, в подчинение которому переходила волостная милиция.

Циркуляром Центрального административного управления НКВД № 241 от 6 июня 1924 г. начальникам управлений губерний предписывалось доложить о результатах проведения волостной реформы. При этом следовало указать: во-первых, полностью ли проведена реорганизация и когда, в отрицательном случае — назвать причины невыполнения; во-вторых, удовлетворяет ли требованиям правильного функционирования милицейского аппарата структура милиции укрупненной волости; в-третьих, достигнуты ли удобство управления и экономия средств в связи с упразднением районных управлений милиции и учреждением милиции укрупненной волости¹⁸³.

Результатом проведенной реорганизации волостного аппарата на Дальнем Востоке стало упразднение пяти уездных управлений милиции. Районы милиции как излишние звенья между уездной и волостной милицией ликвидировались, что позволило значительно сократить штаты вспомогательного состава и сэкономить средства¹⁸⁴.

Осенью 1924 г. в связи с преобразованием отделов управления губисполкомов в административные отделы были произведены изменения в порядке управления губернскими милициями. Административные отделы губисполкомов состояли их трех подотделов: общего, милиции, уголовного розыска. Подотдел милиции включал в себя строевую часть, службу милиции и адресный стол. Подотдел уголовного розыска состоял из активно-секретной части и регистратуры¹⁸⁵. Подотдел милиции осуществлял наружную охрану в общественных местах и обеспечивал порядок и безопасность при стихийных бедствиях, принимал меры предупреждения против социально опасных действий отдельных лиц и групп, выдавал удостоверения личности, разрешения на хранение и пользование охотничьим оружием и др.¹⁸⁶

Руководство работой милиции в губернских центрах было возложено на начальника подотдела милиции административного отдела области (губернии), в уездных и волостных центрах — на начальника уездной и волостной милиции.

Таким образом, в первой половине 1920-х гг. на Дальнем Востоке была проведена реформа административно-территориального деления, которая оказала существенное влияние на структуру и штаты органов милиции.

Наряду с общей милицией с целью охраны предприятий и учреждений на территории Дальнего Востока создается ведомственная милиция (горно-приисковая, промысловая, фабрично-заводская, ярмарочная, портовая, курортная и т. п.) начало организации которой было положено Постановлением СНК РСФСР от 6 февраля 1924 г. «О ведомственной милиции»¹⁸⁷. Постановление определяло разграничение функций общей и ведомственной милиций. Охрана разного рода имущества, принадлежащего государственным предприятиям и учреждениям, а также частным предприятиям, имеющим государственное значение, возлагалось на существующую общую милицию, с передачей ей всех обязанностей по сохранению общественного порядка и законности в пределах территорий, занимаемых вышеуказанными предприятиями и учреждениями. Ведомственная милиция создавалась за счет обслуживаемых ею ведомств и предприятий с образованием добавочных штатов¹⁸⁸.

Циркуляром ЦАУ НКВД СССР № 217 от 24 мая 1924 г. объявлялась инструкция «О принципах организации ведомственной милиции». Инструкция регламентировала общие данные, определяющие содержание договора: где, когда и кем заключен договор; количество милиционеров командного и административно-хозяйственного состава, необходимого для обслуживания предприятий или учреждений; срок действия договора; размер суммы, отпускаемой на организацию и содержание, а равно и сроки производства платежей и др.¹⁸⁹

Осенью 1924 г. отделом управления Дальревкома было созвано совещание представителей областных государственных предприятий и учреждений, на котором принято решение об организации ведомственной милиции на Дальнем Востоке. Циркуляром от 4 сентября 1924 г. отдела управления Дальревкома было рекомендовано всем начальникам губернско-городских милиций немедленно приступить к организации ведомственных милиций. Однако ввиду отказа предприятий выделять средства на содержание милиции, создание ее аппарата затянулась почти на год, вплоть до осени 1925 г.¹⁹⁰

Тем не менее, несмотря на длительный процесс организации, ведомственная милиция на Дальнем Востоке была сформирована в соответствии с принципами, действовавшими в целом по республике. Общее управление и руководство ведомственной милицией при ее нахождении в пределах губернии, города, уезда, волости возлагалось на соответствующих начальников милиции. В их компетенции находились вопросы приема, назначения, перемещения и увольнения работников.

В горных округах несли службу особые подразделения конно-горной милиции, которые до февраля 1925 г. не входили в ведомственную милицию (постановлением СНК РСФСР от 6 февраля 1925 г. конно-горная милиция была расформирована и реорганизована в ведомственную милицию)¹⁹¹. В «Положении о конно-горной рабоче-крестьянской милиции Дальневосточной области»¹⁹² утвержденному отделом управления Дальревкома в марте 1924 г. отмечалось, что «конно-горная рабоче-крестьянская милиция организуется в горнопромышленных округах и приисковых районах области». Ее создание было оправдано оторванностью приисков от райцентров и крупных поселков¹⁹³. Конно-горная милиция Дальнего Востока в 1924 г. в составе 94 человек и 86 лошадей содержалась на 50% из государственной сметы и остальные 50% — за счет золотопромышленных предприятий; входила как составная часть в соответствующие губернско-городские РК милиции тех же губерний, на территории которых она учреждалась и на которые возлагалось непосредственное руководство ее деятельностью¹⁹⁴.

В конце 1920-х гг. в соответствии с постановлением СНК РСФСР от 14 ноября 1928 г. на территории Дальнего Востока начинается формирование подразделений городской ведомственной милиции. Так, бюро Владивостокского горкома ВКП (б), рассмотрев 24 декабря 1929 г. вопрос «О работе партячейки городской милиции», предложило выделить из состава городской милиции в самостоятельную административную единицу ведомственную милицию¹⁹⁵. 30 января 1930 г. Президиум Владивостокского горсовета постановил «организовать самостоятельный подотдел ведомственной милиции с подчинением его начальнику городской милиции с общим административным и хозяйственным обслуживанием и отдельным начальствующим составом»¹⁹⁶.

Таким образом, в начале 1920-х гг. происходит организационно-правовое становление ведомственной милиции, создание которой имело положительное значение для охраны правопорядка, особенно на территории приисков и районов, удаленных от райцентров и крупных населенных пунктов.

В изучаемый период существенные изменения произошли не только в структуре общей и ведомственной милиции, но и в уголовно-розыскных учреждений. Приказом начальника рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока за № 2 от 30 ноября 1922 г. при Управлении рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока создается отдел уголовного розыска¹⁹⁷.

26 декабря 1922 г. Дальревкомом устанавливаются новые штаты для всех подразделений дальневосточного уголовного розыска. В отделе уголовного розыска Управления милиции Дальнего Востока работало 6 человек: начальник отдела, делопроизводитель, машинистка, 3 инспектора. Общая численность местных отделов составила 208 человек. Согласно штатам, бывшие городские отделения уголовного розыска были переформированы в губернские отделы угрозыска при губернских управлениях рабоче-крестьянской милиции с личным составом в Прибайкальской — 31, Забайкальской — 37, Амурской — 33, Приамурской — 31 сотрудник. В Приморском отделе штат сотрудников уголовно-розыскного отдела был определен в 45 человек¹⁹⁸. В уездах подразделения уголовного розыска ввиду недостатка материальных средств и их несвоевременного отпуска, созданы не были, сельская местность обслуживалась сотрудниками милиции¹⁹⁹.

Весной 1923 г. в стране началась перестройка системы аппаратов уголовного розыска. В соответствии с приказом начальника милиции Дальнего Востока № 5 от 29 марта 1923 г. был создан отдел уголовного розыска Управления рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока, отделы угрозыска при управлениях губернских милиции, уголовно-розыскные столы при управлениях уездных милиций. Для начальника уголовного розыска губернии устанавливались 4 высшие инстанции подчинения, перед которыми он должен был отчитываться: 1) прокуратура; 2) отдел управления губревкома; 3) начальник губернской милиции; 4) отдел уголовного розыска Управления рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока²⁰⁰.

Для руководства этой работой НКВД утвердил «Инструкцию об организации и деятельности учреждений уголовного розыска республики». Приказом по уголовному розыску республики № 1 от 13 апреля 1923 г. губернские отделы угрозыска переименовывались в губернские управления уголовного розыска и выделялись из состава губернских милиций на правах самостоятельного аппарата, подчиненного непосредственно отделу управления губисполкома. Уездные отделения преобразовывались в уездные отделения губернского уголовного розыска. Решением Дальревкома от 13 апреля 1923 г. уголовный розыск на Дальнем Востоке был также выделен из общей милиции в самостоятельное подразделение²⁰¹. Особенностью реализации этого проекта явилось то, что в качестве самостоятельного подразделения учреждения уголовного розыска просуществовали недолго. Недостаточное финансирование, слабая квалификация кадров с одной стороны, и общность функций милиции и уголовного розыска, с другой, привели к необходимости подчинения уголовного розыска общегражданской милиции.

Центральным Отделом уголовного розыска был разработан и представлен в Дальревком проект реорганизации органов уголовного розыска Дальнего Востока по образцу, приближенному и апробированному в Центральной России и Западной Сибири. Предложенный проект структуры и сети уголовно-розыскных аппаратов был утвержден Дальревкомом 4 мая 1923 г. и вводился в действие с 1 июня на основании временного положения об учреждениях уголовного розыска на Дальнем Востоке, утвержденного приказом начальника Рабоче-крестьянской милиции Дальневосточной области за № 5 от 24 мая этого же года²⁰².

Общее руководство подразделениями уголовного розыска возлагалось на отдел уголовного розыска Дальнего Востока, который одновременно выполнял функции угрозыска по Забайкальской губернии. Совмещение функций центрального отдела и управления угрозыска по Забайкалью негативно влияло на общее руководство учреждениями уголовного розыска. С 1 июня 1923 г. было произведено отделение угрозыска Дальнего Востока от Забайкальского губернского розыска и присоединение его к Управлению рабоче-крестьянской милиции Дальневосточной области. Отдел с шестью сотрудниками осуществлял общее руководство и инструктирование всех подразделений уголовного розыска на местах²⁰³.

Штат учреждений угрозыска составлял 253 человека, включая и отдел уголовного розыска при Управлении рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока в г. Чите в качестве руководящего органа²⁰⁴. При губернских управлениях милиции были сформированы губернские отделы угрозысков со штатом сотрудников от 31 до 43 человек в зависимости от величины губернии, плотности населения и уровня преступности²⁰⁵. При уездных отделениях милиции организованы уездные отделения угрозысков со штатом в 5 человек по одному уездному отделению на каждую губернию²⁰⁶. В остальных уездах временно, из-за отсутствия средств, вместо отделений учреждались уголовно-розыскные столы со штатом в 3 человека.

Работа по введению новых штатов на местах сдерживалась отсутствием необходимых средств. Кроме того, эта работа совпала с переходом содержания милиции и органов уголовного розыска на местные бюджеты, что еще более затянуло получение кредитов. По этим причинам Прибайкальский губернский угрозыск, вплоть до передачи его Бурят-Монгольской автономной республике, не имел возможности организовать уголовно-розыскные столы в уездах. В остальных губерниях средства были получены своевременно, и организация аппаратов угрозыска там была закончена в июле 1923 г.

В Амурской губернии, напротив, складывалась более благоприятная обстановка по созданию аппарата уголовного розыска, где изменение штатов произошло в сторону увеличения. В соответствии с приказом № 43 начальника Амурского губернского отдела уголовного розыска от 23 июня 1923 г. «О перераспределении штатов» численность сотрудников, по сравнению с 1922 г., была увеличена с 33 до 44 человек. В отделе уголовного розыска по штату было 35 человек, в уголовно-розыскных столах Благовещенской, Завитинской, Зейской уездных милиций по 3 человека в каждом²⁰⁷.

Одновременно с формированием штатов, в подразделениях уголовного розыска вновь шел поиск оптимальной организационной структуры. В августе 1923 г. на основании постановления распорядительного бюро Дальревкома управление рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока вместе с отделом уголовного розыска было расформировано. Вместо него учреждалась инспекция рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска Дальнего Востока со штатом в 5 человек, причем для работы по линии уголовного розыска был выделен всего один инспектор. В октябре 1923 г. приказом отдела управления Дальревкома инспекция была переименована в подотдел милиции и подотдел уголовного розыска, штат которого состоял из начальника подотдела и одного инспектора без всякого технического персонала²⁰⁸.

В связи со слиянием Приморской и Приамурской губерний существовавшие в них штаты угрозыска были отменены и введены новые для Приморской губернии. Если в 1922 г. штат уголовного розыска Приморской губернии состоял из 45 человек, то к концу сентября 1923 г. (в соответствии с приказом отдела управления Дальревкома № 162 от 28 сентября 1923 г.) должен был состоять из 97 человек. Аппарат уголовно-розыскных учреждений имел следующую структуру: губернский угрозыск в г. Владивостоке (47 человек); Никольск-Уссурийское уездное отделение (15 человек); Хабаровское уездное отделение (20 человек); Удско-Кербинское уездное отделение (6 человек); уголовно-розыскные столы в Имане, Спасске и Шкотово (по 3 человека в каждом отделении)²⁰⁹. На 1 января 1924 г. в приморском уголовном розыске работало 88 сотрудников, то есть некомплект составлял 9 человек (см. в приложении таблицу 7).

С образованием Бурят-Монгольской автономной республики в октябре 1923 г. Прибайкальский губернский уголовный розыск со всем штатом и инвентарем был передан в ведение уголовного розыска этой республики. Хозяйственная часть уголовно-розыскных учреждений оставалась общей с соответствующим управлением милиции. Губернские управления уголовного розыска подчинялись отделам управления губернских исполкомов, координируя свою работу с губернской милицией.

Отсутствие положения о подотделе угрозыска, которое бы регулировало взаимоотношения исполкомов и угрозыска на местах, давало возможность исполкомам сокращать штаты уголовного розыска, зачастую отдавать распоряжения, противоречившие приказам подотдела угрозыска. Характерной тенденцией данного периода времени было то, что в погоне за экономией расходов местные исполкомы начали самовольно и бессистемно сокращать штаты уголовно-розыскных учреждений, не считаясь ни с ростом преступности, ни с местными условиями работы, ни с выработанной центром схемой построения аппарата. Во многих губерниях штаты были сокращены на 60–80%²¹⁰.

Отсутствие точного и ясного разграничения подчинения и большое количество непосредственных начальников приводили к путанице и чрезвычайно тормозили работу уголовного розыска. Поэтому в ходе реорганизации было принято решение о том, что право надзора за деятельностью учреждений уголовного розыска и руководство им при совместных действиях уголовного розыска и милиции должно было оставаться за начальниками губернской милиции. Этим достигалось единство действий и координация руководства оперативной работой.

В целом, организационные перестройки являлись свидетельством поиска наиболее эффективной структуры органов милиции и уголовного розыска. Однако проведенные за короткие сроки многократные реорганизации аппарата уголовного розыска отрицательно отражались на общем руководстве его подразделениями на местах.

В целях упорядочения взаимоотношений уголовного розыска и наружной милиции и разграничении между ними функций, отделом управления Дальревкома был доведен до сведения начальников милиции и уголовного розыска приказ № 8 от 9 января 1924 г.²¹¹ Согласно инструкции о разграничении функций, начальники милиции имели право на общее руководство деятельностью угрозыска без вмешательства в оперативную сторону работы. Угрозыск имел самостоятельно от наружной милиции кредиты на специальные расходы — секретные и на техническое оборудование.

Практика работы показала, что органам милиции был необходим единый центр управления. В соответствии с приказом Центрального административного управления НКВД от 20 ноября 1923 г. весной 1924 г. произошло объединение губернских (уездных) управлений уголовного розыска и милиции в одно управление²¹². Уголовный розыск по инструкции входил в состав управления губернской (уездной) милиции, причем начальник отделения угрозыска являлся помощником начальника милиции.

Слияние аппаратов уголовного розыска в губерниях и уездах с общей милицией на местах проходило в обстановке некоторого недовольства работников уголовного розыска, не хотевших терять своей полной самостоятельности, а также еще не вполне наладившихся взаимоотношений. Стояла задача преодоления в процессе практической работы возникших разногласий. Слияние аппаратов уголовного розыска и милиции и подчинение начальников уездных отделений уголовного розыска начальникам милиции должно было дать вполне реальные положительные результаты в деле организации совместной борьбы этих двух аппаратов с уголовным миром²¹³. В целом, реорганизация губернских и уездных управлений уголовного розыска и милиции позволила объединить усилия милиции и уголовного розыска в борьбе с уголовной преступностью и нарушением общественного порядка.

29 августа 1924 г. по рекомендации Дальбюро ЦК РКП(б) Дальревком принял «Постановление о реорганизации органов рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска Дальневосточной области», в соответствии с которыми они объединились в Инспекцию рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска Дальнего Востока. Это привело к значительному сокращению штатов, ликвидации дублирования в руководстве местными органами. Вместе с тем такое объединение имело и свои недостатки, основным из которых явилось резкое ухудшение в руководстве подчиненными аппаратами, так как малочисленный штат Инспекции рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска был не в состоянии справиться с большим объемом работы по оперативному руководству органами милиции и уголовного розыска.

Накопленный опыт привел к необходимости разделения Инспекции рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска на две самостоятельные: Инспекцию рабоче-крестьянской милиции и Инспекцию уголовного розыска Дальневосточной области²¹⁴. Начальник Инспекции рабоче-крестьянской милиции одновременно являлся заведующим административным подотделом Дальревкома. В губерниях продолжали функционировать подотделы милиции и уголовного розыска.

К 1925 г. на Дальнем Востоке сложилась следующая структура уголовного розыска: в областном центре, городе Хабаровске, располагалась инспекция уголовного розыска; подотделы уголовного розыска — Забайкальского, Амурского и Приморского губернских административных отделов находились в городах Чита, Благовещенск и Владивосток; 7 уездных отделений уголовного розыска были расположены в городах Хабаровске, Никольск-Уссурийске, Николаевске-на-Амуре, Спасске, Свободном, Нерчинске, Сретенске и 3 уголовно-розыскных стола — в Зее, Бочкареве и Ларинском Амурской губернии²¹⁵.

Всего в 14 учреждениях уголовного розыска Дальневосточной области на 1925 г. по штату состояло 182 сотрудника²¹⁶. На каждого из этого числа сотрудников угрозыска в среднем по Дальневосточной области приходилось 217 243 кв. км обслуживаемой территории с населением в 13 060 человек²¹⁷. Однако существующие штаты и сеть уголовно-розыскных подразделений не позволяли охватить обслуживанием всю территорию Дальнего Востока. К сожалению, некоторые важные золотоносные районы, целый ряд сел и деревень оставались вне сферы действия уголовного розыска.

Структура губернских подотделов уголовного розыска была определена в следующем виде: активная (оперативная), секретная и общая части, регистрационное бюро. Активная часть угрозыска занималась производством дознаний и ведала оперативной работой; секретная часть — информацией и секретно-оперативной работой; общая часть — технической работой. Регистрационное бюро осуществляло регистрацию преступников, механический (письменный) розыск и применение научных методов раскрытия преступлений по следам, оставленным преступниками на месте преступления.

Такую же структуру имели уездные отделения угрозысков Хабаровска, Николаевска-на-Амуре, Никольск-Уссурийска, Нерчинска, Сретенска. Только вместо регистрационного бюро в них работали регистраторы-дактилоскописты. Остальные уездные отделения имели в составе только активную часть и являлись фактически уголовно-розыскными столами расширенного типа²¹⁸.

Таким образом, в 1920-е гг. организационная структура аппарата уголовного розыска Дальнего Востока часто менялась. Стремление руководящих органов к значительному и быстрому сокращению государственного аппарата приводил к отрицательным последствиям. В одних случаях подразделения уголовного розыска были лишены всякой самостоятельности, в других — совсем упразднялись уголовно-розыскные столы и даже уездные отделения уголовного розыска. Опыт самостоятельного существования подразделений уголовного розыска независимо от милиции также нельзя назвать удачным. В условиях слабого финансирования, поиска оптимальной организационной структуры, постоянных чисток личного состава, структура уголовного розыска не была стабильной.

Дальнейшее совершенствование структуры органов милиции и уголовного розыска было связано с изменение административно-территориального деления Дальневосточной области, проведенным в 1926 г. 18 сентября 1925 г., ознакомившись с материалами о проведении районирования Дальневосточной области, Президиум Дальревкома принял решение «полное районирование области произвести не позднее 1 октября 1926 г.; разукрупнение сельсоветов и укрупнение волостей — в декабре — январе 1926 г.; приступить к созданию Хабаровского и Николаевского округов; до окончания полного районирования созвать краевой съезд Советов для замены Дальревкома Крайисполкомом»²¹⁹. 4 января 1926 г. постановлением Президиума ВЦИК были упразднены уезды и губернии, а Дальневосточная область преобразована в Дальневосточный край, в состав которого вошло 9 округов и 75 районов²²⁰.

Большая часть территории нынешнего Приморского края вошла в состав Владивостокского округа, в составе которого были образованы 14 районов — Посьетский, Суйфунский, Покровский, Михайловский, Гродековский, Ханкайский, Шкотовский, Сучанский, Ивановский, Черниговский, Спасский, Шмаковский, Яковлевский, Ольгинский. Северная же часть (нынешние Дальнереченский, Красноармейский, Пожарский и часть Лесозаводского района) в качестве Калининского района вошла в состав Хабаровского округа.

Постановлением Далькрайисполкома 6 марта 1926 г. отдел управления Дальревкома был реорганизован в Краевой административный отдел, который руководил работой милиции, уголовного розыска, ЗАГСа и инспекции мест заключения. Эта мера способствовала значительному сокращению штата центрального аппарата, были уменьшены расходы на его содержание, налажена отчетность. В ведении Дальневосточного краевого административного отдела стали находиться 9 окружных и 75 районных административных отделений²²¹.

Новое районирование способствовало изменениям в системе органов милиции. В соответствии с постановлением Далькрайисполкомом «О районировании Дальневосточного края» на исполнительные комитеты Дальневосточного края по охране порядка и общественной безопасности возлагалось руководство деятельностью органов рабоче-крестьянской милиции, уголовного розыска и вооруженной ведомственной охраны. В апреле 1926 г. управления милиции и уголовного розыска соответствии с постановлением III сессии ВЦИК XII созыва были преобразованы в подотделы милиции и уголовного розыска при краевом Дальневосточном исполнительном комитете.

Образованные в районах административные отделения должны были осуществлять руководство государственной и ведомственной милицией, следить за соблюдением правил поведения в общественных местах, предупреждать и расследовать преступления, проводить дознание, бороться с детской беспризорностью и т. д. Штаты новых учреждений были относительно невелики. Например, в штате Владивостокского окружного административного отдела в 1926 г. состояли 476 сотрудников милиции и 58 — уголовного розыска²²².

Окружные административные отделения инспектировали работу районных административных отделений. В их обязанности входила работа с кадрами: укомплектование и ведение учета личного состава милиции и уголовного розыска, проведение инструктивных совещаний; материальное снабжение работников: заработная плата, вещевое довольствие, продуктовое снабжение; общее руководство школами и курсами: укомплектование, подбор преподавателей, снабжение литературой; организация и проведение мероприятий по борьбе с преступностью.

Важным шагом в расширении полномочий в кадровой работе низового звена — начальников районных административных управлений — являлось изъятие в 1927 г. из ведения административных отделов областей право назначать на должность младший начальствующий состав милиции. Начальники районных административных управлений получили право самостоятельного назначения на должность сотрудников милиции и уголовного розыска.

Обязанности районных административных отделений определялись положением, разработанным краевым административным управлением в соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 16 января 1928 г.²²³ Районные административные отделения должны были осуществлять руководство государственной и ведомственной милицией района, следить за соблюдением установленных правил поведения в общественных местах, предупреждать и расследовать преступления, проводить дознание, бороться с детской беспризорностью и безнадзорностью, производить обходы, засады, вести учет преступного элемента. Руководство оперативной работой оставалось за учреждениями уголовного розыска, система которых в связи с административно-территориальным делением региона, также претерпела некоторые изменения.

В структурном отношении уголовный розыск был включен в качестве подотделов в административные отделы окружных исполнительных комитетов и частей административных отделений районных исполнительных комитетов. В местах, отдаленных от районных центров, существовали низовые аппараты — уголовно-розыскные столы. Для обслуживания сельской местности в составе волостных милиций были введены должности агентов уголовного розыска, однако фактически обязанности агентов уголовного розыска выполнялись сотрудниками милиции.

Подчинение уголовного розыска шло по двум направлениям. В общеадминистративном отношении — начальнику местного административного отдела, который одновременно являлся начальником милиции. В оперативном отношении — вышестоящему начальнику подотдела угрозыска и через него — центральному ведомственному органу — отделу уголовного розыска Центрального административного управления НКВД СССР²²⁴.

Главным органом, координирующим, направляющим и контролирующим действия окружных и районных отделов милиции Дальнего Востока, являлся Краевой административный отдел. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июля 1927 г. «О расширении прав советского низового аппарата», последнему было предписано изыскивать «способы наиболее лучшего построения аппарата в сельских местностях и городах: они имели свое выражение в слиянии управлений городской милиции с окружными административными отделами…, районных административных отделений с городской милицией, в организации института надзирателей в городах и т.п. …»²²⁵.

Закономерной тенденцией рассматриваемого периода являлось численное сокращение состава административных органов. Объяснялось это как реализацией общегосударственных мер по режиму экономии, упрощению удешевлению государственного аппарата, так и интенсивным поиском лучших организационных форм.

Численный состав административных органов Дальнего Востока в 1925–1928 гг.²²⁶

Из приведенной таблицы видно, что штат административного аппарата Дальневосточного края в 1927 г. состоял из 1375 человек, вместо 1639 человек по штату на 1 июля 1926 г., и 1530 человек — в 1925 г. На 1928 г. штат административного аппарата составлял 1117 сотрудников, что было меньше предыдущего на 19%.

Одновременно с сокращением штатов административных органов, в конце 1920-х гг. организационная структура НКВД РСФСР вновь была подвергнута серьезным изменениям. В 1928 г. Центральное административное управление было ликвидировано и образовано три самостоятельных отдела — административного надзора, милиции и уголовного розыска. Складывалась двойственная ситуация: с одной стороны, продолжалась политика режима экономии (так, административный аппарат Дальневосточного края сократился в 1928 г., по сравнению с 1927 г., на 32%²²⁷, а с другой стороны, переход в это время к проведению репрессивных массовых мер требовал увеличения численности работников милиции).

В 1929 г. Краевой административный отдел был реорганизован в Краевое административное управление. В сентябре 1930 г., в соответствии с постановлением ЦК ВКП (б) от 15 июля 1930 г. округа, а вместе с ними и окружные административные отделы были ликвидированы, после чего районы стали непосредственно подчиняться Краевому административному управлению. В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 31 декабря 1930 г. «О мероприятиях, вытекающих из ликвидации НКВД РСФСР»²²⁸, местные административные управления и отделы реорганизовывались в управления милиции и уголовного розыска на правах отделов исполкомов местных Советов. Соответственно Краевое административное управление было преобразовано в Дальневосточное краевое управление милиции, которому стали подчиняться районные отделения милиции.

Таким образом, в 1922–1930 гг. на Дальнем Востоке происходил процесс реорганизации аппарата милиции и совершенствования его организационно-правовых основ. Укрепление органов милиции шло по нескольким направлениям: необходимо было выработать оптимальную структуру и установить более прочные связи между службами милиции.

Отличительной особенностью становления органов НКВД в исследуемый период являются частые перестройки, которые прошли ряд этапов: 1) 1922 г. — реорганизация народной милиции ДВР в рабоче-крестьянскую милицию (советизация милиции), подчинение Дальревкому; 2) 1923 гг. — формирование штатов с учетом административно-территориальной реформы, выделение уголовного розыска в самостоятельное подразделение; 3) 1924 г. — перестройка волостного аппарата милиции, преобразование отделов управлений в административные отделы, создание ведомственной милиции, объединение милиции и уголовного розыска первоначально в одно управление, а затем в Инспекцию рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска Дальнего Востока; 4) 1925 г. — разделение Инспекции рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска на две самостоятельные: Инспекцию рабоче-крестьянской милиции и Инспекцию уголовного розыска; 5) 1926–1927 гг. — изменения в системе органов милиции в связи с новым административно-территориальным делением, подчинение милиции и уголовного розыска административным отделам, 6) 1928–1930 гг. — реорганизация местных административных управлений и отделов в управления милиции и уголовного розыска на правах отделов исполкомов местных Советов.

Частые перестройки аппарата милиции и уголовного розыска проводились не только на основе постановлений центральных органов власти, но и на основе решений Дальревкома и Далькрайисполкома. Объяснялось это как реализацией в рамках НКВД общегосударственных мер по режиму экономии, упрощению и удешевлению государственного аппарата, так и интенсивным поиском лучших организационных форм и отсутствием готовых образцов, которым можно было бы следовать.

Таким образом, можно выделить некоторые общие и особенные тенденции в формировании аппарата дальневосточной милиции, начиная с самого раннего периода — 1917–1920 гг., когда еще не было создано единой организационной структуры, 1920–1922 гг. — образования народной милиции ДВР, и 1922–1930 гг. — реорганизации народной милиции в рабоче-крестьянскую.

Первые правоохранительные органы создавались в виде военно-революционных штабов, отрядов Красной гвардии и народной милиции, находились в различном подчинении (местных органов Временного правительства — комитетов общественной безопасности (КОБов), земств и Советов). Строительство милиции ДВР и рабоче-крестьянской милиции и их функционирование осуществлялось на основе сходнях организационных принципов, на правовых основах, закрепленных юридически в законе. Для этих периодов были характерны многократные реорганизации структуры. Создание народной милиции ДВР и рабоче-крестьянской милиции осуществлялось с учетом опыта строительства правоохранительных органов РСФСР и особенностей Дальнего Востока. Нормативными документами определялся основной принцип: «двойного» подчинения аппарата милиции — местному исполкому и НКВД.

Рабоче-крестьянская милиция создавалась не только для борьбы с преступностью, но и в качестве чрезвычайного революционного органа управления, призванного способствовать окончательной победе советской власти на Дальнем Востоке. Особенность становления аппарата рабоче-крестьянской милиции заключалась в том, что этот процесс начался немедленно после упразднения ДВР, тогда как другие государственные институты вводились постепенно. В целом, к концу 1920-х гг. в органах НКВД Дальнего Востока была установлена единая организационная система, предусмотренная действующими в стране нормативными актами.

Глава II. КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В ОРГАНАХ НКВД И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ В 1922–1930 ГГ.

1. Кадровые основы прохождения службы

Милиция как важный социальный институт и неотъемлемая часть государственного аппарата представляет научный интерес с точки зрения исследования ее кадрового потенциала, содержания правовых основ кадровой работы, а именно: принципов отбора и назначения на должность, основных требований к кадрам; правовых оснований и механизма назначения на должность, перемещения и увольнения со службы; источников и способов комплектования кадров; особенностей аттестования личного состава.

Значительную роль в разработке правовых основ кадровой политики в органах милиции имели инструкция НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции, принятие ВЦИК и СНК РСФСР «Положения о рабоче-крестьянской милиции (1920 г.)», «Положения об НКВД (1922 г.)», «Положения о службе рабоче-крестьянской милиции (1925 г.) », «Положения об НКВД (1927 г.)», в которых были определены основные принципы отбора и назначения кадров²²⁹.

В изучаемый период создание кадрового аппарата милиции имело определенные трудности, связанные с необходимостью, с одной стороны, обеспечить отбор в органы внутренних дел работников, подходящих по своим деловым качествам, профессионалов в своем деле, с другой — выполнить принцип комплектования кадров, учитывая преданность советской власти. Кроме того, из-за острейшей нехватки материальных ресурсов было невозможно быстрое создание стабильной школьно-курсовой системы, обеспечивающей подготовку кадров милиции. Практически единственный в этот период времени источник пополнения рядов милиции — более-менее квалифицированные сотрудники, старые специалисты, бывшие работники Министерства внутренних дел — почти не использовался из-за крайней политизации подхода к решению данного вопроса.

Приказом НКВД РСФСР от 13 апреля 1922 г. «О порядке принятия на службу в милицию и уголовный розыск лиц, служивших ранее в полиции и жандармерии»²³⁰ разъяснялось, что бывшие чины полиции могут быть приняты на службу в милицию лишь по разрешению, в каждом конкретном случае, местного комитета РКП (б) и исполнительного комитета Советов депутатов²³¹.

На практике приказы о привлечении на службу в милицию и уголовный розыск лиц, ранее служивших в полиции и жандармерии, не выполнялись. Более того, вместо привлечения «старых специалистов» проводились мероприятия на их выявление и увольнение из органов милиции. Общее число бывших служащих полиции оказалось незначительным. На 1 октября 1923 г. из состава милиции Дальнего Востока в 888 человек работало: ранее служивших в Красной Армии — 567 человек, в «белых» армиях — 138 человек, в полиции — 25 человек. На июнь 1924 г. из 752 сотрудников: служивших в Красной Армии — 615 человек, в « белых» армиях — 37 человек, в полиции — 10 человек²³². На 1 октября 1924 г. в РСФСР (данные по 43 губерниям и областям) в уголовном розыске работало 79 бывших служащих полиции, что составляло 1,7% личного состава²³³.

К концу 1920-х гг. в составе органов милиции и уголовного розыска Дальнего Востока оставалось 0,2% бывших полицейских служащих. Причем отношение к людям, имеющим определенный стаж работы в полиции было неоднозначное. Так, в выступлениях на IV Владивостокской окружной партийной конференции, которая проходила с 28 по 31 января 1929 г., не только обращалось внимание на то, что «полицейский работник — это чуждый элемент», но и призывалось не доверять «полицейскому работнику с 25-летним контрреволюционным стажем»²³⁴.

Таким образом, основным принципом отбора и назначения на должность в органы НКВД становился принцип классовости. Содержание принципа предусматривало «необходимость замены кадров полиции преданными делу революции лицами, недопущение в ряды милиции представителей эксплуататорских классов», отчетность губернских и уездных Советов о политическом облике руководящего состава милиции, правовые ограничения по использованию бывших чинов полиции²³⁵. Для реализации поставленных задач партийными и государственными органами был выработан важный критерий оценки кадров — преданность советской власти, которые следовало доказывать работникам в ходе практической деятельности²³⁶.

Кроме целенаправленной работы по «очищению своих рядов от бывших служащих царской полиции», в содержание принципа классовости входила повсеместная организация и налаживание деятельности партийных ячеек в органах милиции, укрепление ее состава коммунистами, проведение целенаправленной политико-воспитательной работы среди всего личного состава²³⁷. Еще в феврале 1920 г. ЦК РКП(б) приняло специальное постановление «О создании действительно коммунистической милиции», а в апреле 1921 г. были введены административно-политические органы — политические секретариаты милиции, которые должны были выполнять роль института помощников начальников управлений милиции по политической части (комиссаров), политруков²³⁸.

На Дальнем Востоке организация политсекретариатов состоялась на два года позже, чем в целом по РСФСР — в 1923 г. Это было связано с объективными причинами — более поздним окончанием гражданской войны и созданием советской милиции и уголовного розыска. Постановлением Дальревкома от 14 апреля 1923 г. штат политсекретариата Управления милиции Дальнего Востока был определен в 7 человек²³⁹. В обязанности политсекретариата входило обеспечение наблюдения за политическим состоянием и политработой в милиции, осуществление связи с органами Главполитпросвета, учет коммунистов. Деятельность политсекретариатов губерний определялась специальным положением, утвержденным НКВД. Их возглавляли помощники начальников губернских управлений милиции по политчасти²⁴⁰.

Деятельность политсекретариатов на Дальнем Востоке не была продолжительной. На основание приказа отдела управления Дальревкома от 15 декабря 1923 г. в январе 1924 г. началось их расформирование²⁴¹. Ликвидация политсекретариатов милиции была вызвана сокращением штатов милиции и расходов на проведение политпросветработы. Значительная часть политической работы среди милицейского состава передавалась ячейкам РКП(б). Главное внимание обращалось на усиление партийной прослойки среди милицейского состава²⁴².

Губернские и уездные комитеты партии регулярно слушали отчеты руководителей органов милиции о политической работе в милиции. Практиковались совместные заседания коммунистических ячеек милиции, губернского комитета РКП(б) и губернского исполкома²⁴³. Отчеты ячеек милиции систематически заслушивались на открытых партийных собраниях и заседаниях бюро²⁴⁴.

Параллельно с руководством аппаратами милиции и уголовного розыска кадровая политика Дальбюро ЦК РКП (б) предусматривала необходимость решения важнейшего вопроса — о партийности работников милиции. Губернские комитеты партии, заинтересованные в расширении своего влияния, обсудив в январе 1923 г. состояние партийно-политической работы в милиции, приняли специальное решение о привлечении в ее ряды членов партии. В результате проведенной работы на 1 июля 1923 г., например, в милиции Амурской губернии насчитывалось уже 80 членов партии и кандидатов в члены РКП (б), что составляло 17,6% ко всему личному составу милиции²⁴⁵. В течение этого же года количество коммунистов в Забайкальском губернском уголовном розыске увеличилось с 4,2% до 26,8%, в Читинской уездной милиции с 9,9% до 24,1%²⁴⁶. Образованная в 1923 г. Камчатская милиция уже на 16,4% была укомплектована членами партии, к 1925 г. партийная прослойка среди ее работников составила 18,2%²⁴⁷.

Во второй половине 1920-х гг. в документах НКВД РСФСР получила нормативное закрепление установка партии на усиление борьбы с классовым врагом. Как и в начале 1920-х гг., милиция должна была комплектоваться трудящимися, т. е. принцип классовости продолжал оставаться основополагающим в кадровой работе. Однако содержание понятия «трудящиеся» было уточнено — рабочие и трудовое крестьянство (бедняки и батраки). Инструкцией от 4 июля 1929 г. «Об укомплектовании рабоче-крестьянской милиции и регулировании ее социального состава» устанавливался механизм замещения вакантных должностей милиционеров и начальствующего состава в зависимости от принадлежности к определенной социальной группе населения²⁴⁸. Принцип классовости проявлялся в том, что приоритетное право замещения вакантных должностей в милиции, согласно инструкции, отдавалось «трудящимся».

На состоявшихся в 1928 г. февральском пленуме Далькрайкома ВКП(б) и пленуме Владивостокского окружного комитета ВКП(б) обращалось внимание на необходимость «неослабного проведения линии на увеличение пролетарского состава организаций». При этом, в принятом постановлении особое внимание уделялось тщательному отбору служащих, которые «выявят себя способными принести партии действительную помощь»²⁴⁹. Подобный подход существенным образом снижал общий профессиональный уровень кадров, ибо препятствовал приему на работу опытных оперативных работников, следователей, экспертов-криминалистов, сотрудников административно-управленческого аппарата.

В ряду главных принципов отбора и назначения кадров в милицию получил применение принцип гражданства РСФСР. В условиях окончания гражданской войны, когда на Дальнем Востоке оказались тысячи перемещенных лиц без гражданства, данное требование отражало объективные реалии того исторического периода. Принципиально важно, что на службу в милицию принимались не все граждане, а только те, которые обладали избирательным правом. На местах в условиях хронического дефицита кадров данный принцип зачастую не соблюдался²⁵⁰.

Основополагающим принципом кадровой политики являлся принцип непосредственного участия исполнительных органов Советов в решении кадровых вопросов в милиции. Ключевая роль Советов заключалась в том, что весь руководящий состав милиции избирался местными и утверждался вышестоящими исполкомами и именно они в период становления милиции решали основные оргштатные вопросы (определяли структуру, численность и должностные оклады), а также выделяли финансовые средства (полностью или частично) на содержание аппарата²⁵¹. С середины 20-х гг. принцип непосредственного участия исполкомов местных Советов в кадровой работе милиции вводился в определенные юридические рамки. Правовые полномочия Советов сужаются при одновременном увеличении правомочий начальника милиции в назначении на должность практически всех категорий личного состава.

Во второй половине 1920-х гг. основным принципом оставался принцип классовости, косвенно подтверждался принцип гражданства, так как согласно правовым нормам кандидат на службу принимался из числа трудящихся и должен был иметь избирательные права, а ими, естественно, мог обладать лишь гражданин РСФСР. На рубеже 20–30-х гг., с принятием постановления ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. о ликвидации НКВД союзных и автономных республик и одновременном подчинении органов милиции и уголовного розыска ОГПУ СССР, местные органы советской власти были полностью отстранены от решения кадровых вопросов органов милиции.

Важнейшим принципом отбора и назначения кадров в 1920-е гг. являлась комиссионная проверка знаний кандидатов и определение степени их пригодности к несению милицейской службы в приемно-испытательных комиссиях. Первоначально на командные, административные, политические и административно-хозяйственные должности проходили проверку лишь кандидаты «со стороны» (из других ведомств). По итогам проверки комиссия определяла должность, на которую был пригоден испытуемый, и размер его денежного довольствия²⁵².

В отечественной историографии существует мнение, согласно которому в органы НКВД (милицию) в 1920-е гг. «руководители подбирались по признаку личной преданности», а «кадровая политика осуществлялась не на основе закона, а на основе усмотрения»²⁵³. В связи с этим следует, на наш взгляд, согласиться с точкой зрения В. М. Шамарова, который полагает, что «с позиции конкретно-исторического подхода приведенные формулировки не соответствовали реалиям 1920-х гг.; в какой-то степени они характерны для командно-административной системы периода культа личности. Наоборот, в первоначальный период деятельности штатной милиции появились весьма демократичные по своей сути подходы в работе с кадрами. В частности, к ним можно отнести комиссионную проверку знаний и определение подготовленности кандидатов к службе, которая в определенной степени устраняла субъективизм в отборе и расстановке кадров, так как являлась своеобразным барьером для проникновения в ряды милиции мало подготовленных лиц по рекомендациям партийных и профсоюзных организаций»²⁵⁴. Как принцип отбора на службу при приеме на все должности, кроме старшего и высшего комсостава, этот подход нормативно закреплялся в ст. 17 Положения о службе рабоче-крестьянской милиции (1925 г.) и соответствующей инструкции²⁵⁵.

В июне 1923 г. Главное управление милиции республики утвердило «Инструкцию комиссиям по проверке знаний и определению пригодности к милицейской службе лиц, поступающих на должности милиционеров»²⁵⁶. Совместно с данной инструкцией Дальревкомом в августе 1923 г. до сведения губернских и уездных комиссий была доведена «Примерная программа для испытания лиц, поступающих на должности милиционеров», предусматривающая проверку знаний по русскому языку, арифметике, географии, политграмоте, стрелковому делу и строевому уставу, а также знание устава гарнизонной службы²⁵⁷. С октября 1923 г. прием в органы дальневосточной милиции осуществлялся в соответствии с инструкцией Народного комиссара здравоохранения, Народного комиссара внутренних дел и Народного комиссара труда «О приеме на службу милиционеров» (9 мая 1923 г.), устанавливавшей обязательное медицинское освидетельствование всех поступающих на службу в милицию в специально созданных врачебно-контрольных комиссиях²⁵⁸.

Для поступления в милицию на строевую и административную службу граждане должны были удовлетворять следующим условиям: иметь возраст не менее 21 года; соответствовать, по своему образованию, требованиям программы школы, не ниже 1-й ступени; пользоваться избирательным правом в Советы; подходить по состоянию здоровья; не состоять под судом и следствием. Для определения на службу необходимо было подать письменное заявление с приложением следующих документов: справку о месте жительства, учетно-воинский билет, две партийные рекомендации, справку о прохождении службы в других учреждениях с перечислением занимаемых должностей и указанием причин увольнения со службы, справку о полученном образовании и о состоянии здоровья²⁵⁹.

В обязанности должностных лиц, принимающих заявление о желании поступить на службу в милицию, входила проверка документов. Должностные лица милиции, допустившие небрежную проверку документов, подлежали дисциплинарному взысканию. Лица, давшие о себе неверные сведения или представившие поддельные документы, подлежали судебной ответственности²⁶⁰.

После проверки документов, при положительном результате, производилась проверка знаний и степени пригодности к милицейской службе в испытательных комиссиях. В исключительных случаях допускался прием на службу без предварительного прохождения испытательной комиссии распоряжением начальника (например, на должность начальника милиции губернии).

5 августа 1926 г. начальником окружного административного отдела Дальнего Востока было введено в действие «Положение о приемно-испытательных комиссиях», предусматривавшее учреждение приемно-испытательных комиссий не только во всех губерниях, но и в каждом округе, волости, уезде²⁶¹.

Приемно-испытательные комиссии образовывались в составе: председателя — начальника районной милиции и членов — представителей исполкома и профсоюзной организации. При проверке и оценке знаний принимались во внимание: образовательный ценз, милицейский и административный стаж в государственных учреждениях. Лица, изъявившие желание работать в уголовном розыске, экзаменовались на знание уголовного и уголовно-процессуального кодексов, техники и тактики криминалистики, оперативно-розыскной деятельности, проверялась их общая и политическая грамотность²⁶². В работе приемно-испытательной комиссии (позже комиссия по проверке знаний получила наименование квалификационной комиссии) принимали участие ученые и видные специалисты. По решению комиссии кандидаты направлялись в органы милиции различного уровня (от волостного до республиканского) и на различные должности (от агента 2-го разряда до начальника милиции и уголовного розыска)²⁶³.

Положением о службе в рабоче-крестьянской милиции (1925 г.) был закреплен новый принцип комплектования и назначения кадров — прохождение кандидатами испытательного срока, прошедший многолетнюю апробацию в органах милиции и уголовного розыска. Начальникам губернских управлений милиции и уголовного розыска было разослано циркулярное письмо отдела управления Дальревкома, которое содержало предупреждение о недопустимости производить комплектование учреждений, принимая на службу лиц без установления испытательного срока²⁶⁴. В соответствии с нормативными документами испытательный срок для рабочих устанавливался не более 6 дней, для служащих — не более 2 недель и для ответственных работников — не более 1 месяца. Из приведенных данных видно, что рабочие пользовались определенными преимуществами при поступлении на службу в милицию.

На практике, прохождение испытательного срока выдерживалось не во всех подразделениях милиции, т. к. вошло в противоречие с объективной реальностью — хроническим некомплектом и чрезвычайно высокой текучестью кадров, достигавшей в отдельных губерниях до двух-трехкратной смены личного состава в течение года. В этих условиях руководители всех уровней были вынуждены «закрывать глаза» на деловые и моральные качества лиц, проходивших испытательный срок, и принимать в милицию практически всех желающих.

Таким образом, в 1920-е гг. в законодательных документах о деятельности органов НКВД получили нормативное закрепление следующие принципы отбора и назначения на должность: классовость, необходимость гражданства РСФСР, комиссионная проверка знаний кандидатов и определение степени их пригодности к несению милицейской службы, прохождение кандидатами испытательного срока.

В 1920-е гг. разрабатываются и совершенствуются правовые основы и механизм назначения на должность, порядок перемещения и увольнения со службы в органах НКВД. Правила определения на службу регламентировались приказами начальника ЦАУ НКВД и начальника милиции республики (от 12 мая 1923 г. № 52 и от 21 мая 1923 г. № 54), для губерний Дальнего Востока разъяснялись приказом отдела управления Дальревкома № 14 от 11 декабря 1923 г.²⁶⁵ Прием на службу в органы НКВД производился управлениями милиции губерний и уездов при наличии вакантных должностей или возможности использования в резерве. Назначение на должность и отстранение от нее начальников милиций находилось в компетенции партийных органов и местных Советов. Назначение и увольнение руководящего состава милиции обязательно согласовывалось с отделом управления Дальревкома. Низовое командное звено — начальники волостных милиций — назначались уездными управлениями милиции.

Приказом № 42 начальника рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока от 19 апреля 1923 г. командный состав милиции подразделялся на четыре категории с присвоением наименования: высший, старший, средний и младший командный состав²⁶⁶. К старшему командному составу относились лица, занимавшие должности начальника городской и уездной милиции, помощника начальника губернской (областной) милиции, начальника резерва и начальника губернской (областной) милицейской школы. Средний командный состав — лица, занимавшие должности помощника начальника городской и уездной милиции, начальника отделений милиции в городе и его помощника, начальника района и его помощника, начальника резерва в губернском городе, командира батальона, роты, взвода и инструктора в школах среднего комсостава. К категории среднего комсостава приравнивались начальник участка в городе и его помощник, начальник участка в уезде и его помощник. Младший командный состав занимал должности инструктора и командира взвода в губернских (областных) милицейских школах, начальника резерва в уездном городе, участкового надзирателя и старшего милиционера.

В апреле 1924 г. отделом управления Дальревкома было разработано положение «О порядке увольнения со службы сотрудников милиции и уголовного розыска Дальнего Востока»²⁶⁷. В соответствии с положением увольнение со службы из милиции и уголовного розыска производилось должностными лицами, осуществляющими прием на службу. Увольнению со службы подлежали следующие лица²⁶⁸: выразившие желание оставить службу в милиции или уголовном розыске по истечении обязательного срока службы, если он был для них установлен, с предупреждением об этом надлежащего начальника не менее чем за наделю до увольнения; лишенные права по суду занимать должности в государственных учреждениях; оставшиеся за штатом в связи с сокращением штата учреждения или расформированием учреждения; в случае их неявки на службу более 3 дней одновременно или в общей сложности шести дней в месяц без уважительных причин; при неявке их на службу вследствие временной утраты трудоспособности по истечении 2 месяцев.

Уволенные со службы из рядов рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска лица в случае, если они пользовались отсрочкой по призыву или мобилизации в армию, должны были обязательно направляться в подлежащие военкоматы²⁶⁹. Жалобы на неправильное увольнение подавались по инстанции или в трудовые сессии народных судов. В их работе могли участвовать представители профсоюзных организаций. В 1927 г. были приняты изменения к Положению о службе в рабоче-крестьянской милиции, согласно которым увольнение работника милиции стало производиться без участия профсоюзов. Увольнению со службы подлежали «сотрудники, совершившие преступления и проступки, несовместимые со служебным положением работника милиции в аттестационном порядке и по неспособности нести службу, согласно постановлению о том врачебной комиссии»²⁷⁰. Введение новых дополнений в Положение о службе лишало права профсоюзных организаций вмешиваться в процесс увольнения, даже в случаях необъективного подхода к этому вопросу.

Таким образом, в 1920-е гг. в органах НКВД сложились правовые механизмы назначения на должность, перемещения и увольнения со службы личного состава. Несмотря на то, что этот процесс регламентировался ведомственными нормативными актами, вопросы назначения и увольнения находились не только в компетенции начальников милиции, но и партийных органов и местных Советов.

В изучаемый период в органах дальневосточной милиции получили применение различные источники и формы комплектования кадров.

По социальному составу сотрудники милиции и уголовного розыска в подавляющей части были из крестьян (80–85% которых — бывшие партизаны) и 36,5% — из рабочих. По губерниям процентное соотношение социального состава было различным. Так, Приморская милиция в 1923 г. на 57% состояла из крестьян, на 26% — из рабочих, 17% составляли представители прочих социальных слоев²⁷¹. К 1924 г. — 56% из крестьян и 25% из рабочих²⁷². Количественный состав представителей из крестьян в Приморской губернской милиции к 1925 г. увеличился до 69%²⁷³. В 1925 г. личный состав Амурского уголовного розыска был укомплектован на 51% выходцами их рабочих, на 38% — из крестьян и на 11% — из представителей прочих социальных слоев. В Забайкальской губернии больше всего служило выходцев из крестьян — 129 человек, что составляло почти 53% от общего количества сотрудников, служивших в городской, уездных и волостных милициях, выходцев из рабочих служило 64 человека (26%)²⁷⁴.

Высокий процент выходцев из крестьян продолжал сохраняться и во второй половине 1920-х гг. Так, в 1926 г. социальный состав милиции в среднем по РСФСР (в процентах к общему числу сотрудников) составлял: из рабочих — 19,3%, из крестьян — 65,3%, из служащих — 15,4%; по Дальнему Востоку: 21,3%, 63%, 15,7% соответственно. В 1927 г. прием в органы милиции сотрудников из крестьян по РСФСР составил 62,2%, по Дальнему Востоку — 53%²⁷⁵.

Политика форсированной индустриализации, проводившейся за счет разорения основной массы населения — крестьянства, привела к необходимости регулирования социального состава органов милиции, так как на крестьянство (в том числе и на середняка), ввиду применения по отношению к нему чрезвычайных мер, партийно-государственные структуры опереться не могли. Поддержку можно было найти только в среде люмпенизированного крестьянства и не подверженных крестьянским настроениям рабочих. Эти процессы привели к привлечению в ряды милиции большого числа рабочих и служащих, представителей беднейших слоев деревни. По данным, выявленным в архивах, следовало, что до 1928 г. никаких планов по «улучшению» социального состава милиции не разрабатывалось.

В соответствии с циркулярным распоряжением НКВД РСФСР «О выдвижении в органы административные и коммунальные» (1929 г.) была поставлена задача увеличения в органах НКВД числа рабочих и беднейшего крестьянства путем «привлечения на работу в аппарат рабочих и работниц с предприятий, колхозников и батрацко-бедняцких слоев крестьянства²⁷⁶. Реализация поставленных задач привела к увеличению количества выходцев из рабочих в милиции до 20,8%. Выходцы из служащих составили в 1930 г. 24%; из крестьян — 54%. В уголовном розыске 21,5%, 44,7% и 33% соответственно. В городской милиции планировалось довести численность сотрудников из рабочих до половины всего состава²⁷⁷.

Но результаты работы по совершенствованию социального состава органов милиции и уголовного розыска не удовлетворили руководство страны. Поэтому в августе 1930 г. СНК РСФСР в постановлении «О состоянии и работе рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска» потребовал от НКВД и ВЦСПС обеспечить увеличение рабочей и бедняцко-батрацкой прослойки в рядах милиции и уголовного розыска²⁷⁸. Это требование встретило определенные трудности, так как промышленные предприятия сами нуждались в квалифицированных кадрах, поэтому существенного увеличения сотрудников милиции — выходцев из рабочих в указанный период не произошло.

В соответствии с постановлением ВЦИК РСФСР «О пересмотре и доукомплектовании личного состава милиции» от 23 ноября 1922 г. на Дальнем Востоке получают распространение различные формы комплектования органов милиции.

Основополагающей из них являлась большевизация органов НКВД. Наряду с укреплением среднего и низшего звена милицейского аппарата партийные органы стремились к укомплектованию коммунистами командных должностей. По решению Дальбюро ЦК РКП(б) на руководящую работу в органы милиции пришли работать Н. В. Шадрин, Я. К. Кейзер, Н. С. Тяжелов и многие другие. Большинство из них до этого времени занимали командные должности в Народно-революционной армии ДВР, например кавалеры ордена боевого Красного Знамени И. Пальшин, Ф. Нестеров, С. П. Христинин, Н. Н. Сун-Фу, П. Л. Северьянов и другие²⁷⁹.

Усиление партийного влияния обеспечивалось не только направлением на работу в эти органы коммунистов, но и, в том числе, в ходе проведения так называемых партийных мобилизаций периода 1920-х гг., которые нельзя оценивать однозначно. В ряде мест в милицию направлялись лица, имеющие опыт работы в партийно-государственном аппарате, в хозяйственных органах. В других — они не сыграли позитивной роли в укреплении кадрового состава, ибо уездные (районные) комитеты партии направляли в милицию не лучшие свои силы²⁸⁰.

В качестве закрепления партийных кадров в милиции, оргбюро ЦК РКП(б) приняло решение, согласно которому коммунисты, работающие в милиции, были освобождены от персональной партийной мобилизации в армию²⁸¹. К середине 1920-х гг. в нормативных актах, в частности в Положении о рабоче-крестьянской милиции (1925 г.), устанавливалась не прямая мобилизация личного состава в действующую армию в период военных действий, а только «закрепление» работника милиции (без его согласия), когда ему продлевался срок обязательства (подписки) и запрещалось в этот период увольняться со службы. Подобное «закрепление» можно с полным основанием рассматривать как скрытую форму мобилизации личного состава.

В 1920-е гг. широкое распространение получило зачисление на службу в милицию командируемых не только партийными, но и профсоюзными организациями лиц. В комплектовании органов милиции непосредственное участие принимали местные органы государственной власти. Положительным явлением было то, что в процессе выдвижения учитывалось мнение общественности о личности кандидата на службу, его способностях и возможностях успешно исполнять милицейские обязанности. Несмотря на то, что выдвиженчество являлось целенаправленным и управляемым процессом, находящимся под пристальным вниманием ВКП(б), местных партийных комитетов, средств массовой информации, эта кампания проходила с большим трудом. Значительная часть выдвиженцев не отвечала элементарным требованиям, предъявляемым испытательными комиссиями. К тому же, как правило, социальная защита и материальное положение в связи с переходом на работу в милицию значительно ухудшились.

Одной из важнейших форм комплектования аппаратов милиции в рассматриваемый период был перевод оперативных и руководящих работников из ГПУ. Например, Семен Яковлевич Якубчик, сотрудник Владивостокского отделения ГПУ, с апреля 1924 г. был назначен на должность начальника Черниговской волостной милиции. Тихон Арсеньевич Орлов, сотрудник Хабаровского, а затем Никольск-Уссурийского отдела ГПУ в апреле 1924 г. был назначен начальником Суйфунской волостной милиции. В управлениях Приморской милиции и уголовного розыска в 20-е гг. работали Ефим Тимофеевич Потехин, Степан Михайлович Кон и др., ранее являвшиеся сотрудниками уездных и губернских отделений ГПУ²⁸².

Преимущественным правом приема на строевые должности имели лица, прошедшие действительную военную службу в Красной Армии, сокращение численности которой открывало военному ведомству возможность передать часть комсостава в милицию. Активную помощь в укомплектовании командного и административного состава милиции оказывали местные воинские учреждения. Для определения соответствия лиц необходимым требованиям создавались комиссии в составе начальника милиции губернии (области), представителей от начальника гарнизона, губвоенкомата и ГПУ. К кандидатам предъявлялись обязательные требования о наличии командного стажа службы в Красной Армии в должности не ниже командира роты (не удовлетворяющие этому требованию могли назначаться лишь на должности старших милиционеров), быть членом партии. Беспартийные должны были представить две партийные рекомендации, заверенные местным комитетом РКП(б)²⁸³.

Обязанность административных отделов на местах принимать в первоочередном и обязательном порядке демобилизованных красноармейцев на вакантные должности милиционеров, агентов уголовного розыска была подтверждена в специальном циркуляре НКВД РСФСР в сентябре 1925 г.²⁸⁴ Однако нормативные предписания о направлении бывших красноармейцев в органы милиции реализовывались с определенными трудностями. В докладной записке в ЦК ВКП(б), подготовленной комиссией ЦКК — НК РКИ, проводившей проверку и обследование в 1928 г. деятельности милиции и уголовного розыска, отмечалось, что «ввиду отсутствия необходимой организационной связи между органами милиции и военным командованием комплектование происходит самотеком»²⁸⁵.

Распространенной практикой комплектования органов дальневосточной милиции кадровым составом являлось их пополнение безработными через биржу труда. В этом случае требовался индивидуальный подход к каждому человеку, определение его служебной пригодности (чего биржа труда сделать не могла). В начальный период организации милиции требования персонального подхода часто нарушались вследствие недостатка кадров, слабого материального обеспечения милиции и больших масштабов работы²⁸⁶.

С начала 1920-х гг. в органах милиции дальнего Востока находит применение практика приема на службу женщин. Приказом № 315 от 31 августа 1924 г. отдела управления Дальревкома к занятию должности милиционера могли быть допущены женщины для выполнения специальных видов милицейских работ²⁸⁷, как то: обыски женщин, борьба с проституцией, борьба с детской преступностью, несение постовой службы совместно с милиционерами-мужчинами в фабрично-заводских районах (где широко применялся женский труд), охрана детских приютов и мест заключения женщин. Количество женщин-милиционеров в городах должно было составлять определенный процент к общему количеству милиционеров-мужчин, который устанавливался для каждого города в отдельности отделом управления местного исполкома.

С течением времени практика работы женщин в милиции показала целесообразность не только занятия ими определенных должностей, но и необходимость специальной подготовки к работе в милиции. В конце 1929 г. НКВД РСФСР и ЦК Осоавиахима приняли решение об организации курсов для подготовки женщин к работе в милиции²⁸⁸. Это был значительный шаг по пути уравнивания женщин в правах с мужчинами. На декабрь месяц 1929 г. численность женщин в общей милиции составляла 2,2%, ведомственной — 2,7% и в уголовном розыске — 0,7%²⁸⁹.

Наряду с вышеназванными формами состав милиции пополнялся: лицами, окончившими милицейские школы и курсы; гражданами, прошедшими обучение в школах НКВД; лицами призывного возраста, освобожденными от призыва в Красную Армию, но годными для работы в милиции²⁹⁰.

В условиях проводимых реорганизаций в органах дальневосточной милиции и существенного сокращения штатов, аппаратам милиции был необходим определенный резерв времени для переназначения высвободившихся лиц командного состава в пределах губернии, области²⁹¹. В июле 1922 г. разрабатываются Положение и инструкция «О резервах комсостава милиции»²⁹², предусматривающие организацию при управлениях милиции губерний и областей резерва командного, административно-политического и административно-хозяйственного состава милиции. В соответствии с нормативными документами зачисление в резерв на Дальнем Востоке производилось при наличии штатных мест в резерве по следующим основаниям²⁹³:

1) вследствие неполучения назначения по окончании школ и курсов комсостава милиции;

2) при определенных переформированиях и сокращениях штатов;

3) для устранения существующего некомплекта;

4) вследствие предстоящих перемен в командном, административно-политическом и административно-хозяйственном составе милиции.

В резерв могли быть зачислены лица командного, административно-политического и административно-хозяйственного состава милиции. Кандидаты в резерв оформлялись после детальной проверки документов и заполнения учетной карточки. Состоящие в резервах могли привлекаться к работам для замещения отсутствующих по различным причинам штатных служащих милиции, для несения дежурств. На резервистов распространялись без ограничения все милицейские уставы и приказы. Резервисты были обязаны проживать в городах, при управлениях, в которых они были зачислены в резерв. Срок пребывания в резерве ограничивался одним месяцем для лиц, зачисленных в резерв со штатных должностей милиции, и двумя неделями для лиц, зачисленных со стороны²⁹⁴.

Задачи резерва состояли в том, чтобы путем обучения рядового состава милиции подготовить людей к исправному несению милицейской службы. Штат губернских резервов был небольшим, например, если в 1922 г. численность резерва милиции Приморья составляла 50 человек, то к 1923 г. была сокращена до 18. Резерв Приморской губернской милиции действовал в составе: начальника — 1 человек, командира взвода — 1 человек, политрука — 1 человек и младших милиционеров — 15 человек²⁹⁵. Считая необходимым поднять профессиональный уровень активных работников уголовного розыска Приморья, губернское совещание административно-милицейских работников в 1924 г. рекомендовало принять меры к созданию резерва и при управлении уголовного розыска (в количестве 6 человек)²⁹⁶.

Формирование при милиции института резерва кадров создало основу для дальнейшей работы. При воинских частях открывались специальные курсы, на которых желающие получали возможность знакомится с деятельностью милиции. Там же велся особый учет лиц, принявших решение после демобилизации из армии поступить на службу в органы милиции. Окончившие обучение кандидаты в милицию зачислялись в запас, с ними ежегодно проводились учебные сборы. Эти лица вовлекались в работу общественных организаций содействия милиции (ОСОДМИЛ). Наиболее подготовленным из них, при наличии штатных должностей, предлагали перейти на работу в милицию.

Во второй половине 1920-х гг. на подготовку резерва для службы в милиции было обращено особое внимание. В Инструкции НКВД РСФСР «О подготовке поступающих в рабоче-крестьянскую милицию (1928 г.) предусматривалось для всех кандидатов на службу (в том числе и бывших военнослужащих) обучение на месячных (несколько позже — трехмесячных) подготовительных курсах, организуемых при административных отделах²⁹⁷. По мере освобождения вакансий Инструкцией предписывалось «на лиц, признанных достойными к выдвижению на высшую должность, в административном отделе составлять кандидатские списки», которые следовало учитывать при последующих назначениях по мере освобождения вакансий²⁹⁸. В целом, создание резерва при управлениях милиции имело важное значение в деле подготовки к службе в органах милиции и уголовного розыска.

Таким образом, в 1920-е гг. на Дальнем Востоке получили применение различные источники и формы комплектования кадров милиции из представителей крестьянства, рабочих и служащих. Причем выходцы из крестьян составляли большинство сотрудников органов милиции и уголовного розыска. К основным способам комплектования кадров относилось создание в органах милиции института резерва кадров, партийные мобилизации, выдвижение трудящихся на работу в милицию, перевод сотрудников из ГПУ и партийных органов, прием на службу женщин, уволенных в долгосрочный отпуск командиров РККА, пополнение безработными через биржу труда, продвижение милиционеров по должности и другие.

По мере формирование аппарата органов милиции Дальнего Востока для его эффективной работы требовался, прежде всего, устойчивый кадровый состав. Несмотря на созданные в 1920-е гг. нормативные документы, система проверки и изучения принимаемых на службу в милицию лиц, еще находилась в стадии становления. Основными организационными мероприятиями по обеспечению в рядах милиции качественного состава были чистки милиции и уголовного розыска. В ходе так называемых чисток решался вопрос, достоин ли сотрудник проходить дальнейшую службу или нет. Необходимость чистки кадров милиции обусловливалась тем, что в период иностранной интервенции и гражданской войны, с одной стороны, одновременно с военизацией милиции были значительно увеличены ее штаты, с другой — значительное число рабочих и крестьян, за счет которых в основном формировался аппарат милиции, ушли на фронт.

В отечественной историографии существует точка зрения исследователей, которые полагают, что проводившиеся в эти годы чистки милиции были своеобразным прообразом аттестования кадров, так как их целевые установки в главных вопросах (оценка политических и деловых качеств, очищение рядов милиции от проходимцев, бездельников, нарушителей дисциплины и законности, малоквалифицированных и неавторитетных работников) совпадали. В то же время наиболее существенное отличие заключалось в том, что чистка являлась чрезвычайным кадровым мероприятием, а аттестация — плановым и периодическим²⁹⁹.

Проведение чисток как чрезвычайных мер качественного улучшения работы милиции, очищения ее рядов от случайных лиц имело двойственную тенденцию. С одной стороны, в рядах милиции находилось значительное число лиц неквалифицированных, не пользующихся авторитетом у граждан, явных нарушителей законности и дисциплины, допускавших аморальные поступки, что приводило к подрыву доверия к исполнительным органам. С другой стороны, острейшая нехватка финансовых ресурсов не позволяла обеспечить отбор в милицию людей, отвечающих необходимым требованиям³⁰⁰.

23 ноября 1922 г. ВЦИК издал декрет «О пересмотре и доукомплектовании личного состава милиции»³⁰¹, которым намечалось проведение оздоровления рядов милиции с целью укрепления кадрового состава и поднятия авторитета милиции. В инструкции, утвержденной этим же декретом ВЦИК, определялась одна из главных целей — «изъятие несоответствующего элемента, проникшего в ряды милиции в целях использования служебного положения для личной наживы и подрыва авторитета советской власти»³⁰². 7 декабря 1922 г. на заседании Совета ЦК РКП (б) был принят проект циркуляра «Об участии парторганизаций в чистке милиции»³⁰³. В специальном циркулярном письме ЦК РКП(б) рекомендовалось областным и губернским комитетам партий «осуществлять контроль над проведением чисток»³⁰⁴.

Следует отметить, что чистка милиции начала 1920-х гг. по времени совпала с начальным этапом сокращения штатов милиции, что предопределило особую тщательность ее проведения. ЦК партии, ВЦСПС, Штаб РККА направили в местные органы циркуляры с указанием оказывать самое широкое и активное содействие комиссиям по пересмотру и доукомплектованию милиции. ЦК РКП(б) обязал местные партийные организации выделить ответственных и рядовых партийных работников для замены части командного и политического состава, предназначенного к увольнению из милиции, и пополнения убыли ее младших сотрудников.

При комплектовании кадров милиции профсоюзные и партийные органы должны были следить за тем, чтобы «принимаемые товарищи отвечали всем требованиям, которые предъявляются милиции, интересам рабочего класса и Советского государства»³⁰⁵. ВЦСПС обязывал каждую организацию, каждого члена союза активно участвовать в чистке и проверке работников милиции, сообщая необходимые сведения о сотруднике. В этом случае профсоюзы утрачивали свою основную функцию — защиты интересов каждого человека и становились организацией, которая вынуждена была выполнять не свойственные ей функции.

Созданные в соответствии с декретом комиссии, в состав которых входили представители НКВД, НКЮ, ВЦСПС, Наркомтруда, партийных организаций, должны были проверить весь личный состав милиции, выявить и уволить нарушавших законность, дискредитировавших милицию, морально неустойчивых, недобросовестных, не отвечающих предъявляемым требованиям лиц. Затем предстояло пополнить кадры милиции в соответствии с новыми нормативами штатной численности. Причем пересмотр и доукомплектование личного состава милиции должны были проводиться также в соответствии с ленинским принципом классовости комплектования кадров. С этой целью в состав комиссий всех уровней обязательно включались представители ОГПУ и партийных органов, которые должны были, выясняя «степень пролетарского самосознания» и «социального положения», пополнять кадры «пролетарским элементом». Оценка профессиональных качеств, морального уровня и индивидуальных особенностей имела второстепенное значение.

На Дальнем Востоке инициатива проведения чистки органов милиции исходила от Дальбюро ЦК РКП(б). Руководствуясь указаниями Дальбюро ЦК РКП(б), отдел управления Дальревкома на основании материалов рабоче-крестьянской милиции, представленных с мест, пришел к выводу, что значительная часть личного состава бывшей народной милиции ДВР не отвечала требованиям службы в советской милиции. В конце декабря 1922 г. Дальревком, учитывая состояние кадрового состава реформируемых органов милиции и уголовного розыска, приказал в срок до 20 января следующего года уволить из их рядов бывших «белых» офицеров. Для проведения этой работы при отделе управления Дальревкома была создана специальная комиссия³⁰⁶. Согласно приказу начальника милиции Дальнего Востока № 30 — 1923 г. в именном списке на должностных лиц командного состава, кроме сведений об образовании и награждении сотрудников, следовало заполнить графу № 4 — «воинская служба в белых армиях»³⁰⁷.

Проведение чисток было обусловлено не только «классовыми мотивами», но и необходимостью борьбы с преступностью и антисоциальными проявлениями в самих органах милиции. С этой целью в январе 1923 г. отделом управления Дальревкома была создана комиссия по пересмотру личного состава рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока. Такие же комиссии под контролем партийных и советских органов были организованы во всех губерниях. Пересмотры личного состава милиции рекомендовалось проводить публично, на открытых собраниях работников милиции³⁰⁸.

Результатом работы комиссий явилось значительное сокращение кадрового состава. Например, милиция Амурской губернии по состоянию на 1 июля 1923 г. была обновлена на 32 5%³⁰⁹. При пересмотре личного состава вместо исключенных в ряды милиции принимались новые лица по рекомендациям партийных и советских работников. В период с 1 октября 1923 г. по 1 апреля 1924 г. в милиции Амурской губернии вновь была проведена чистка, в результате которой из милиции было уволено еще 112 человек³¹⁰. По городу Благовещенску из 18 начальников участков и их помощников комиссия предложила оставить только 6, а в Завитинской уездной милиции — заменить весь личный состав, начиная с начальника милиции. Только за август 1923 г. из 436 человек, прошедших чистку в комиссиях, из Амурской милиции было уволено 135 сотрудников, что составило 27,8% от ее численности³¹¹. По уголовному розыску этот показатель составил 26,5% (в т. ч. уволены по обвинению во взяточничестве начальник губернского угрозыска Я. Я. Решке и его помощник В. В. Прозоров)³¹².

Забайкальский губернский уголовный розыск с 1 февраля по 1 августа 1923 г. вынужден был обновить весь состав сотрудников, причем 12 человек были отданы под суд, остальные уволены по чистке³¹³. На их место были набраны люди из рабочих, красноармейцев, бывших партизан, не имевших опыта работы и профессиональной подготовки. Подавляющее большинство этих работников необходимые навыки и опыт работы приобретали в ходе практической работы в уголовном розыске³¹⁴.

До октября 1922 г. штат Владивостокской городской милиции состоял из 1200 человек, к началу 1923 г. штат был сокращен до 800 человек. В дальнейшем сокращение личного состава было продолжено: к марту 1923 г. — до 600 человек, к 1 января 1924 г. до 331 человек, к 1 июля 1924 г. — до 287 человек³¹⁵. Таким образом, к середине 1924 г. в результате увольнений за проступки и преступления, а также сокращения штатов посредством чисток, численный состав Владивостокской городской милиции, по сравнению с 1922 г., уменьшился в 4 раза. В марте 1923 г. проводится чистка милицейского аппарата Приморья, по которой из рядов милиции увольняется 261 человек, т. е. 30% всего состава³¹⁶. В этот же период по губерниям РСФСР процент уволенных по чистке составил в среднем 21,28%.

Данные статистики свидетельствуют о том, что процент уволенных работников милиции от общего числа прошедших чистку на Дальнем Востоке превышал общероссийский показатель³¹⁷. В конце 1920-х гг. начинается новая волна чисток. В середине 1929 г. на основе решений XVI конференции ВКП(б) и постановления ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1929 г. была повсеместно развернута чистка государственных органов, в том числе и милиции. Она проводилась под весьма актуальными для изучаемого периода лозунгами борьбы с бюрократизмом, «привлечения масс к контролю над аппаратом, оздоровления, улучшения и приближения соваппарата к массам»³¹⁸.

Главными отличительными особенностями этой кампании по сравнению с началом 1920-х гг. являлись следующие: чистки проводились всесоюзном масштабе; проверке подлежали кадры не отдельной государственной структуры (милиции), а все звенья госаппарата; их проведение планировалось осуществить под контролем широких масс рабочих, крестьян и служащих при активном участии профсоюзов³¹⁹.

«Демократические» процедуры в виде «привлечения к этому процессу широких масс рабочих, крестьян и служащих при активном участии профсоюзов» было утопическим решением, так как уже 29 июля 1929 г. НКВД РСФСР своим циркуляром предложил «к началу чистки ориентировочно, по имеющимся материалам определить количество лиц, подлежащих увольнению, и подготовить резерв для пополнения»³²⁰. Тем самым руководители органов милиции еще до комиссионной проверки предопределили судьбы значительной части личного состава.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1-го июля 1929 г. проведение чистки возлагалось на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ)³²¹. Число уволенных за время чистки достигло 10–15% личного состава³²². Имели место случаи, когда характеристики на сотрудников, подлежащих чистке, составлялись, из-за недостаточной проработанности и формального отношения товарищей, по нескольку раз. Периодические чистки еще более углубляли проблему комплектования личного состава и осложняли и без того напряженную атмосферу во взаимоотношениях между сотрудниками. После чисток, как правило, выявлялся острый недостаток специалистов, особенно по дактилоскопии, фотографии. Например, самоучки дактилоскописты, вследствие «потери» квалифицированных кадров, работали в основном кустарным способом³²³.

Всего в рассматриваемый период были проведены две общегосударственные чистки: в 1922–1923 гг. было уволено около 20% проверенных, в 1929–1930 гг. было «вычищено» около 15% состава³²⁴. Кроме того, в 1929 г. в открытой печати явно в идейно-пропагандистских целях, как о значительном достижении, сообщалось, что штаты советской милиции составляют (с учетом прироста населения) 40% штатной численности царской полиции³²⁵. На деле увольнение сотрудников привело к значительной перегрузке сотрудников милиции (почти повсеместно «нормы обслуживания», особенно на работников в сельской местности, были превышены в 2 и более раз по стране, и в 4–5 раз по Дальнему Востоку) и, как следствие, к ухудшению состояния охраны общественного порядка и борьбы с преступностью³²⁶.

Таким образом, в результате чисток, проведенных в 1920-е гг. на Дальнем Востоке, из рядов милиции и уголовного розыска было уволено и предано судам около 40% личного состава, убыло много квалифицированных специалистов³²⁷. Фактически чистки госаппарата носили политический характер. В ходе их проведения основное внимание обращалось на классовую принадлежность и политическую ориентацию кандидата и лишь потом учитывались его профессиональный опыт и деловые качества. Одновременно чистки можно рассматривать как административно-правовую репрессивную деятельность, тем более, что уволенные лица лишались права на получение выходного пособия, а также пособия по безработице, всех видов пенсионного обеспечения. Вместе с тем, нельзя видеть в чистках только негативную сторону. Данный процесс протекал более сложно и неоднозначно. Необходимо констатировать, что в результате чисток из аппарата убирались действительно профессионально неподготовленные и морально неустойчивые работники, хотя одновременно в ряде случаев чистки являлись своеобразной ширмой для расправы, использовались зачастую для устранения неугодных.

Важнейшим механизмом проведения кадровых чисток была деятельность созданных декретом ВЦИК (от 23 ноября 1922 г.) на Дальнем Востоке аттестационных комиссий.

Для осуществления специальной кадровой процедуры — регулярного служебного аттестования личного состава формировались особые комиссии разных уровней: областные, губернские, городские, уездные. Нормативная основа для деятельности комиссий получила отражение в приказах НКВД РСФСР № 152-1923 г. и ЦАУ НКВД № 88-1923 г., а в последующем — в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 г., утвердившем «Положение о службе рабоче-крестьянской милиции» и «Инструкцию по аттестованию работников милиции и уголовного розыска»³²⁸. Во второй половине 1920-х гг. Начальником милиции Республики Инструкция по аттестованию работников милиции и уголовного розыска была принята в новой редакции. Этими правовыми документами для основных категорий работников милиции и уголовного розыска вводилось служебное аттестование, цель которого состояла в определении личных и служебных качеств и степени политической подготовки работников милиции.

В начале 1924 г. на основании приказов отдела управления Дальревкома от 2 и 10 января и в целях определения личных и служебных качеств сотрудников рабоче-крестьянской милиции было проведено аттестование командного и административного состава милиции, а также постоянного состава всех школ милиции. Для проведения этой работы была сформирована центральная аттестационная комиссия Дальнего Востока и губернские и уездные (уездно-городские) аттестационные комиссии³²⁹. Аттестованию подлежал весь строевой состав милиции и работники уголовного розыска, за исключением младших милиционеров и переменного состава школ и резервов.

Исключение переменного состава школ и резервов из аттестования, видимо, было связано с тем, что по окончании учебы на каждого выпускника составлялась подробная характеристика, которую с полным основанием можно рассматривать и как его аттестацию. Запрет на аттестование младших милиционеров объяснялся весьма низкой профессиональной подготовленностью этой категории работников. Поэтому проведение среди них объективного аттестования могло привести к тому, что комиссии вынесли бы отрицательные заключения по основной массе сотрудников. В условиях хронического некомплекта кадров это привело бы в «вычищению» из кадров милиции ее значительной части. Освобождение от аттестования руководящего состава — первых руководителей и их помощников губернского, областного и краевого уровней, начальников школ и курсов административного состава объяснялось тем, что эта категория должностей являлась номенклатурой соответствующих партийных и советских органов и на них, в соответствии с указаниями ЦК ВКП (б), составлялись партийно-служебные характеристики, утверждаемые партийными комитетами.

Результаты работы аттестационных комиссий можно представить, например, по материалам работы губернской и уездных комиссий Приморья, которыми в 1924 г. из аттестованных 227 человек, только 158 оставлены в занимаемых должностях³³⁰. По решению комиссий было предложено уволить 31 сотрудника, по остальным рекомендовано повышение или понижение в должности³³¹.

Таким образом, в 1920-е гг. получает правовое закрепление составление письменных характеристик (аттестации) непосредственным начальником на подчиненного, в которых характеризуются служебные, умственные, нравственные, политические и физические качества аттестуемого, а также — заключения о соответствии данного работника службе в милиции. Формирование системы пересмотра и доукомплектования кадров следует рассматривать не только как «борьбу с классово чуждыми элементами», но и как этап становления служебного аттестования.

На процесс формирования кадров и особенности аттестования личного состава значительное влияние оказывал небольшой стаж работы основной массы сотрудников в милиции и уголовном розыске.

Все руководители рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска Дальнего Востока, как правило, являлись членами РКП (б) и имели до назначения на руководящие должности сравнительно небольшой стаж работы в милиции и угрозыске — 2–3 года.

Стаж работы в милиции и уголовном розыске основной массы сотрудников также был небольшим. Например, в 1924 г. из 752 сотрудников милиции Приморья служило в рядах милиции более года 501 человек и менее года — 251 человек³³². В этом же 1924 г. 37,8% сотрудников уголовного розыска Приморья — менее 6 месяцев (по РСФСР — 28,1%), от 6 месяцев до года — 25,6% (по РСФСР — 25,0%), от года до 3 лет — 25,6% (по РСФСР — 33,7), более 3 лет — 6,7% (по РСФСР — 13,2)³³³. На июнь 1925 г. из 182 сотрудников уголовного розыска Дальнего Востока до 6 месяцев работало 50 человек, до одного года — 32 сотрудника, до 3 лет — 84 и свыше 3 лет — 16 человек³³⁴. Примерно такое же положение было и в подразделениях милиции и уголовного розыска других губерний Дальнего Востока (см. в Приложении табл. № 16). Так, в Забайкальской губернии в первой половине 20-х гг. в органах милиции до одного года служило 97 человек, что составляло 39,7% от общего количества служащих³³⁵. К началу 1925 г. в Забайкальской губернии от одного года до трех лет в милиции служило 78 человек (32%), а более трех лет — 62 человека (25%)³³⁶. В основном это были демобилизованные красноармейцы, принятые на службу в милицию. В дальнейшем, ознакомившись ближе с повседневными реалиями милицейской службы, многие покидали ее ряды, кто добровольно, кто за совершение преступлений. Это свидетельствовало о значительной текучести кадров милиции и уголовного розыска.

Большая текучесть кадров Дальневосточной милиции была серьезной, вызывающей тревогу реальностью. Средняя продолжительность службы в милиции по различным губерниям страны составляла всего 1 год 4 месяца. Более 1 года в милиции работало только 23% (по сведениям на 1 января 1923 г.)³³⁷. Уровень текучести кадров на Дальнем Востоке в результате чисток и неблагоприятных материальных условий в различные годы был неодинаков. Например, в Амурской губернии личный состав милиции с 1 января по 31 декабря 1923 г. был обновлен практически полностью, число уволенных за этот период по различным причинам (см. в Приложении табл. 19) составило 410 человек при штатном составе 450 человек³³⁸. Практически полное обновление состава Приморской милиции произошло в 1924/25 г., когда только за один год сменилось 771 человек, что составило 90% состава милиции³³⁹. По данным на 1924 г. в Забайкальском губернском подотделе уголовного розыска было уволено за год 70 человек, а вновь принято 69 человек³⁴⁰.

При анализе цифрового материала наблюдается противоречие. С одной стороны, данные свидетельствуют о том, что в органах милиции в изучаемый период имела место огромная текучесть кадров, достигающая в некоторых местах полной смены личного состава в течение года. С другой стороны, цифровые данные, направляемые в центральные органы, имеют более низкие показатели. Так, в целом по Дальнему Востоку уровень текучести кадров в среднем с 24,1% в 1924 г. понизился до 22,4% в 1925 г., а в 1926 г. он вырос до 32%³⁴¹. В отчете отдела управления Дальревкома о деятельности дальневосточной милиции за 1924–1925 гг. отмечалось, что «в результате принятых мер личный состав сотрудников милиции освобожден от чуждого непролетарского элемента …. Моральный уровень среди сотрудников стал выше»³⁴².

Несмотря на такие оптимистические отчеты, текучесть кадров продолжалась и во второй половине 1920-х гг. Так, по данным статистики, в Амурском округе только во втором квартале 1926 г. текучесть кадров по городу составила 25%, в сельской местности — 20%³⁴³. В Зейской окружной милиции в первом полугодии 1927 г. она составила 88%. Во втором полугодии 1927 г. в Зейской окружной милиции состояло на службе 40% подготовленных и 35% слабо подготовленных сотрудников, кроме того, 25 сотрудников подлежали увольнению по несоответствию³⁴⁴.

Анализируя уровень текучести кадров, приходится констатировать, что, к сожалению, по этой проблеме ни архивные источники, ни опубликованные материалы точных данных не содержат. Более того, отчетная статистика представлена только цифровым материалом, а не списочным составом сотрудников краев и областей Дальнего Востока. Тем не менее, общий вывод, который следует сделать из анализа текучести кадрового состава органов милиции и уголовного розыска, заключается в том, что она имела высокие показатели и была характерна для всего изучаемого периода. Решение этой проблемы затруднялось тем, что острейшая ограниченность ресурсов не позволяла обеспечить отбор в органы внутренних дел людей, отвечающих необходимым требованиям. В 1927 г. на территории Дальневосточного края свыше трех лет в органах милиции служило только 26,5% сотрудников³⁴⁵. В 1929 г. из Читинской окружной милиции уволилось по собственному желанию 96 милиционеров, а в 1930 г. — 126³⁴⁶. Количество же сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности, по сравнению с 1929 г. увеличилось в 1930 г. в 1,5 раза³⁴⁷. Дисциплинарные взыскания, наложенные на сотрудников, составляли приблизительно 15–18% от общего числа привлеченных к уголовной ответственности лиц³⁴⁸. Главными причинами наложения взысканий являлись служебные проступки, пьянство, меньше всего — грубое обращение с посетителями.

Массовые чистки и текучесть кадров были в ряду важнейших причин слабого и несвоевременного раскрытия преступлений. Кроме того, из-за недостатка кадрового состава имели место случаи абсолютной незащищенности жителей городов и сел от произвола преступных групп. Так, в октябре 1924 г. младший милиционер Суйфунской волостной милиции Иванов докладывал о нападении на село Прокопьевка группы вооруженных бандитов, отмечая: «… как стало известно, 5 вооруженных бандитов схватили жителя села гражданина Миляковского и всячески над ним издевались, говоря, “ну где твоя милиция, почему она тебя не защищает?”»³⁴⁹.

Текучесть кадров была закономерным явлением не только для милиции и уголовного розыска Дальнего Востока, но и для краев и областей РСФСР. Так, по отношению к общему числу личного состава текучесть кадров милиции в 1927 г. по РСФСР составила 51%, по Дальнему Востоку — 90,7%, в 1928 г. — 46,8% и 67,8% соответственно. Текучесть кадров уголовного розыска составила по РСФСР 53,2%, по Дальнему Востоку — 72,5%, в 1928 г. — 57,8% и 72,5% соответственно³⁵⁰.

Текучесть кадров могла быть приостановлена или смягчена при переводе милиции на госбюджет, чего в этот период не произошло. Для некоторого смягчения текучести кадров предлагалось «… брать в милицию батраков, так как рабочие, имеющие ту или иную профессиональную квалификацию, при нахождении лучшего места старались освободиться от милицейской службы»³⁵¹. Главная причина текучести кадров — большой объем работы при слабом государственном обеспечении — не была устранена.

Таким образом, формирование кадров рабоче-крестьянской милиции на Дальнем Востоке России в 1920-е гг. проводилось в соответствии с общероссийскими законами. Милиция Дальнего Востока комплектовалась из рабочих и крестьян. Удалось не только сформировать штаты органов милиции и уголовного розыска, но и создать резерв кадров. Основными мерами, направленными на качественное улучшение кадрового состава милиции, стало введение системы комиссионного подбора и аттестования. В целом, укрепление кадров милиции было связано не с улучшением материального положения сотрудников, а с проведением партийных мобилизаций, выдвиженчества («рабочих от станка, крестьян от сохи», как говорилось в печати), чисток личного состава. Мотивы увольнения из органов милиции были самыми различными. Увольнению подлежали лица, совершившие уголовные преступления и халатно относившиеся к службе. Распространенным явлением было увольнение из органов по «политическим» мотивам. К концу 1920-х гг. чистки превратились в один из способов форсированного формирования командно-административной системы в государстве путем осуществления репрессивной политики правящего режима по отношению к гражданам страны.

2. Система профессионального обучения и служебной подготовки

В период нарастания социально-политической напряженности и экономических противоречий в дальневосточном регионе, связанных с преодолением последствий гражданской войны и интервенции, обозначился разрыв между уровнем подготовки кадров милиции и профессионализмом преступного мира, наиболее остро стала ощущаться нехватка квалифицированных специалистов.

В этих условиях деятельность органов НКВД по обеспечению правопорядка зависела от качественного состояния кадров. Понятие «качественное состояние» кадров включает взаимодействие трех аспектов: «профессиональных качеств», определяющих эффективность профессиональной деятельности сотрудников, «человеческих качеств», определяемых природными задатками и личностными особенностями сотрудника, и «социальных качеств», зависящих от уровня удовлетворения соответствующих потребностей сотрудников³⁵².

Выделение трех аспектов «качественного состояния» кадров носит в определенной мере условный характер, и характеризуют личность сотрудника своим целостным влиянием. Важную роль в процессе формирования личностных качеств сотрудника имеет целенаправленное воздействие определенной системы обучения и воспитания.

Программный характер, определивший стратегию в области работы с кадрами милиции на длительную перспективу, имела директива партии, принятая на IX съезде РКП(б) (1920 г.). В ней подчеркивалось, что «организационно рабоче-крестьянская милиция должна опираться на вполне подготовленные в военном, техническом и политическом отношениях кадры»³⁵³. Обучение командных кадров милиции затруднялось тем, что сотрудники органов милиции — выходцы из рабочих и крестьян — имели низкую общеобразовательную подготовку. Даже лица начальствующего состава на 80,3% имели низшее образование или научились грамоте самостоятельно, 19,2% — среднее и лишь 1,6% — высшее образование. Особое внимание требовалось уделить профессиональной подготовке, так как 97,7% командного состава милиции, в целом по стране, не имело специального образования³⁵⁴.

Основы системы подготовки кадров были заложены на Дальнем Востоке еще в условиях существования ДВР. С образованием ДВР, а затем объединением под ее флагом всех областей Дальнего Востока и созданием централизованного аппарата власти задача подготовки милицейских кадров решалась в двух направлениях: во-первых, путем распространения знаний и опыта через инструктирование, во-вторых, через организацию специального курсового и школьного обучения³⁵⁵.

Специальное стационарное обучение также начало складываться в условиях ДВР, а затем в 1920-е гг. получило дальнейшее развитие. Для подготовки командного состава милиции (не только наружной службы, но и уголовного розыска) в городе Чите были организованы Центрально-милицейские инструкторские курсы. Через месяц на базе этих курсов создается Центральная милицейская инструкторская школа. Первый выпуск Дальневосточной Центральной милицейской инструкторской школы состоялся 13 ноября 1922 г.³⁵⁶

Приказом Главного управления рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока 2 декабря 1922 г. Центральная инструкторско-милицейская школа народной милиции ДВР была переименована в Центральную милицейскую школу комсостава Дальнего Востока. 2 января 1923 г. (протокол № 14). На заседании Дальревкома было утверждено «Положение о Центральной милицейской школе комсостава рабоче-крестьянской милиции Дальнего Востока»³⁵⁷. Формирование школы находилось в ведении отдела управления Дальревкома и непосредственно заведующего отделом управления Дальревкома³⁵⁸.

В процессе становления школа прошла ряд реорганизаций. Первоначально (в начале 1920-х гг.) в Центральной милицейской школе велась подготовка сотрудников младшего командного состава³⁵⁹. По мнению начальника школы Н. В. Главацкого, «для этого периода времени ближе всего подходила школа промежуточного типа между губернской милицейской и школой среднего комсостава, на 100 человек переменного состава»³⁶⁰. В будущем, при определенных благоприятных условиях, Н. В. Главацкий допускал возможность построения учебного плана с учетом годичного обучения и даже двухгодичного. Повышение статуса этого учебного заведения было возможно при выполнении двух условий: во-первых, при достаточном финансировании и, во-вторых, целенаправленной работе по комплектованию.

В 1922–1923 гг. через курсовую и школьную подготовку Центральную милицейскую школу комсостава Дальнего Востока прошло около одной трети всего состава республиканской милиции и почти половина оперативно-начальствующего состава³⁶¹.

В школу принимались работники милиции, а также гражданские лица, годные по состоянию здоровья для службы в органах милиции. От поступающих в школу бралась подписка в том, что по окончании обучения в школе они обязуются прослужить в милиции не менее двух лет. Разнарядка на комплектование школы согласовывалась с партийными и советскими органами. Отбор кандидатур на учебу осуществлялся местными партийными комитетами, которыми давались направления, в первую очередь, членам партии и комсомольцам³⁶².

Школа функционировала в виде строевой роты, разделенной на два пехотных взвода и один конный. Вместо планируемых 120 человек первый набор составил 72 человека. По характеру комплектования из учреждений милиции было направлено 68 человек, из воинских частей — 2, парторганизациями — 2. Причем уровень образования курсантов первого набора был очень низким. Так, из 72 человек: неграмотных — 4; с домашним образованием — 29; прошедших 2-классную школу — 26; посещавших высшее начальное училище — 10; 1–2 классы школы 2-й ступени — 3³⁶³.

В дальнейшем, при заполнении штатов переменного состава школы, для работников милиции предоставлялось 80% мест, для сотрудников уголовного розыска — 20%³⁶⁴. В случае недобора мог объявляться прием «со стороны», то есть не сотрудников милиции. Так, например, в 1924 г. для желающих поступить «со стороны» в Центральную милицейскую школу комсостава было 10 вакансий. Условия приема предусматривали:

1) иметь подготовку не ниже трудовой школы I ступени;

2) быть не моложе 21 года и по физическому здоровью и развитию соответствовать условиям приема в РККА;

3) подписать договор, обязывающий прослужить в милиции (угрозыске) не менее 2-х месяцев за каждый месяц пребывания в школе.

Поступающие подавали на имя начальника школы заявление с приложением копий или подлинников свидетельств об образовании и 2-х рекомендаций от партийных, профсоюзных организаций. Кандидаты подвергались проверочному испытанию (экзаменам) по русскому языку и математике.

Содержание курсанта в школе, направленного на учебу губисполкомами, осуществлялось за счет средств губисполкомов. Принятые в школу жили в общежитии (казарменным порядком) на положении военнослужащих, получая от школы обмундирование, обувь и оклад по 4-му разряду — 29 рублей 70 копеек в месяц, из которых на их содержание в школе удерживалось около половины суммы в месяц³⁶⁵. Обучение в школе велось согласно учебному плану и программам, разработанным Управлением милиции республики, и в учебном плане школы основное внимание уделялось изучению узкоспециальных и специальных предметов, на которые отводилось 416 часов из 624, или 66,6% (см. в приложении табл. 23).

Первоначально подготовка сотрудников милиции в школе ограничивалась шестимесячным курсом (с 1924 г. — 1 годом). Такой срок обучения был вынужденной мерой. В связи с нехваткой профессиональных кадров в органах милиции на Дальнем Востоке в этот период требовалось ускоренное обучение командных кадров. Слушатели, окончившие курс школы, получали свидетельство, дававшее им право на назначение на первую командную должность — старшего милиционера, причем окончившие курс по первому разряду приобретали право на дальнейшее продвижение по службе через три месяца пребывания в 1-й командной должности (старшего милиционера), а по второму разряду — через 6 месяцев. Так, фактически сразу лучшие курсанты III выпуска (май 1923 г.) получили назначение на должности не только помощников начальников отделений городских милиций, но даже и начальников отделений.

В феврале 1924 г. в журнале «Рабоче-крестьянская милиция» отмечалось, что «постановка преподавания в Центральной милицейской школе Дальнего Востока стоит на высоте своего положения, и в этом отношении опыт, добытый школой, и те крупные достижения в области методики школьного дела и методов преподавания крайне интересны и поучительны…, курсанты проявили активность, интерес к работе…, учебный план построен приблизительно так же, как в губернских милицейских школах РСФСР, но отличается несколько, пожалуй, большей гибкостью»³⁶⁶.

Однако при обследовании милицейской школы комсостава Дальнего Востока, проведенном в сентябре 1924 г. уполномоченными рабоче-крестьянской инспекции, были обнаружены некоторые недостатки. Замечания касались качественного подбора курсантов, который, по мнению комиссии, был проведен неудовлетворительно, о чем свидетельствует большое количество взысканий. Отсутствовали в достаточном количестве учебники и учебные пособия (см. в приложении табл. 22). Кроме того, трудности с финансированием школы приводили к необходимости сокращения обучения с 12 месяцев до 9 месяцев, в результате качество подготовки специалистов было снижено³⁶⁷.

В 1924 г. школа выпустила 57 человек, которые были распределены: в Забайкальскую губернию — 17, в Приморскую — 26, в Амурскую — 14 человек. Всего за первые три года работы Дальневосточной школой комсостава милиции было сделано три выпуска, подготовлено 111 специалистов, из которых 92 были аттестованы на должность среднего командного состава и 19 — на должность младшего³⁶⁸. В перспективе это был резерв для выдвижения на руководящие должности городской и губернской милиции.

Руководство рабоче-крестьянской милицией Дальнего Востока держало этот процесс под контролем. Начальники губмилиций ставились в известность, что в их распоряжение направляются курсанты, зачислены на различные командные должности. Принимая во внимание те огромные расходы, которые затрачивались на подготовку этого небольшого числа квалифицированных работников для региона, начальником милиции Дальнего Востока был отдан приказ «принять самые энергичные меры к надлежащему продуктивному использованию прибывших в их распоряжение молодых работников»³⁶⁹.

В целом, несмотря на определенные недостатки, работа Дальневосточной школы милиции по подготовке квалифицированных специалистов получила высокую оценку НКВД РСФСР. В апреле 1925 г. за пополнение органов милиции «бодрыми, стойкими, верными рабоче-крестьянскому делу работниками» приказом Народного комиссара внутренних дел школа была награждена Красным Знаменем³⁷⁰. Необходимость пополнения учреждений милиции Дальнего Востока хорошо подготовленными специалистами, привела к пересмотру учебных планов и возможности обучения людей на должности помощников начальников районов и отделений губернских городских милиций, старших милиционеров и агентов уголовного розыска I разряда. К концу 1925 г. в школе был установлен 2-годичный срок обучения³⁷¹.

В 1926 году произошло переименование этого учебного заведения в «школу административных работников ДВК»³⁷². Осенью 1929 г. в «школе краскомов» был последний выпуск. С ноября 1929 г. школа была переведена во Владивосток, где и начался набор курсантов на младший и старший