Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации

Часть 1

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста Российской Федерации
Л. В. Тумановой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

К63

Рецензенты:

Муравьев А. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Воротников А. А., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии;

Баринов Э. Э., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Л. В. Тумановой.

Научно-практический комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации в значительной степени отражает взгляды многих представителей науки и практиков. Комментарии к главам и даже к отдельным статьям отличаются как по стилю изложения, так и по научной трактовке. Именно это может привлечь всех, кто интересуется проблемами административного судопроизводства.

В издании показана динамика норм административного судопроизводства за десять лет и содержатся определенные ориентиры его развития в будущем.

Законодательство приведено по состоянию на 19 сентября 2024 г.

Материалы комментария могут быть использованы в научной и учебной деятельности, а также представляют интерес для судей и юристов во всех сферах правоприменения.

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

О, сколько нам открытий чудных
Готовят просвещенья дух,
И опыт, сын ошибок трудных,
И гений, парадоксов друг…

А. С. Пушкин

ПРЕДИСЛОВИЕ

Кодекс административного судопроизводства является самым «молодым» в семье процессуальных законов и справляет свой первый юбилей — десять лет в строю! Но путь административного судопроизводства до его законодательного закрепления был долгим и противоречивым. Основной спор — быть или не быть административному судопроизводству — завершился в знаменательный день женского праздника 2015 г. с подписью Президента Российской Федерации. Но, как ни странно, до сих пор периодически появляются высказывания критического содержания.

Коллектив авторов представлен единством науки и практики, причем значительное число — это судьи, которые успешно занимаются научной деятельностью. Задача издания предполагала избежать утилитарного подхода, а показать более широко содержание статей и глав кодекса.

Читатели сразу заметят различия стилей и взглядов различных авторов, наличие как традиционных подходов, так и спорных точек зрения, что и было одной из целей данного научно-практического комментария — «будоражить» научную мысль и критично оценивать сложившуюся практику.

За десятилетие было внесено много изменений в Кодекс административного судопроизводства, появились новые главы, и процесс будет продолжаться. Это свидетельствует о значимости административного судопроизводства. Возможно, что в тот момент, когда комментарий увидят читатели, будут приняты еще изменения, значит, будем продолжать работать, а возможно, дополнения будут как-то связаны с позициями авторов данного комментария.

Эпиграф к комментарию взят не случайно, не каждое открытие или научная теория становятся правовыми нормами, могут быть ошибки либо несвоевременность предложений, но научную мысль не остановить. И сохраняется надежда, что и законодатели оценивают и воспринимают то, о чем пишут ученые и практики.

Коллектив авторов надеется, что предлагаемый научно-практический комментарий вызовет интерес, даже если это будут критические моменты, ведь наука не может развиваться без настоящих оппонентов, а на практике сомнения всегда помогают принять верное решение.

Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Л. В. Туманова

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Алешукина Светлана Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 24.

Антонова Нана Алиевна, д-р юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 40.

Афанасьев Сергей Федорович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, заведующий сектором теории и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права РАН — гл. 30.

Афтахова Александра Васильевна, канд. философ. наук, доцент, доцент кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 37–41, 43–47.

Баранов Иван Валентинович, начальник юридической службы, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 12.

Борисова Елена Александровна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 35, 37.

Бурашникова Наталия Анатольевна, канд. юрид. наук, председатель Тамбовского областного суда — гл. 31.2, 31.3.

Васильчук Юлия Владимировна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 25.

Величко Михаил Борисович, канд. юрид. наук, судья Второго кассационного суда общей юрисдикции — гл. 2.

Воронин Дмитрий Юрьевич, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса — ст. 15, 16, 16.1, 155–174.

Домшенко Виктор Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент Московской высшей школы социальных и экономических наук (МВШСЭН), создатель телеграм-канала ClassActionLab — ст. 42 (в соавторстве с Ярковым В. В.).

Дронова Юлия Анатольевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.

Ермаков Александр Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии — гл. 27.1.

Жуйков Виктор Мартенианович, д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник Центра частного права ИЗиСП при Правительстве РФ, Заслуженный юрист РФ, Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке — гл. 36.

Жукова Олеся Витальевна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.1.

Зайцева Алена Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент кафедры коммерческого права и процесса Исследовательского центра частного права им. С. С. Алексеева при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевым О. В.).

Зайцев Олег Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, декан Высшей школы правоведения ИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевой А. Г.).

Замрий Вероника Николаевна, судья Заволжского районного суда г. Твери — гл. 20.

Захаров Георгий Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры теории права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 8.

Иванов Дмитрий Александрович, канд. юрид. наук, судья Тверского областного суда — гл. 34 (в соавторстве с Лащеновой М. Г.).

Ивкова Анна Владимировна, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда — гл. 19.

Ильина Ольга Юрьевна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 12.

Калиниченко Дмитрий Валентинович, канд. юрид. наук, адвокат, НО «Тверская областная коллегия адвокатов», филиал № 9, г. Тверь — гл. 5.

Камбегова Залина Анатольевна, заместитель руководителя Аппарата Высшей квалификационной коллегии судей РФ — гл. 23.

Колесов Роман Николаевич, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда, заместитель председателя экзаменационной комиссии Костромской области по приему квалификационного экзамена на должность судьи — гл. 15, 16, 17, 18.

Крусс Владимир Иванович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой теории права юридического факультета ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 27.2.

Крусс Ирина Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 32.

Кудрявцева Елена Васильевна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 11.1, 33.

Кузбагаров Асхат Назаргалиевич, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Санкт-Петербург) — ст. 1.

Лащенова Мария Геннадьевна, канд. юрид. наук, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по работе в Государственной Думе — ст. 2, 140–141, 143–154, гл. 34 (в соавторстве с Ивановым Д. А.).

Никитин Сергей Васильевич, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия — гл. 21.

Носырева Елена Ивановна, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 132–135, 137.3–137.6.

Огаркова Наталья Олеговна, старший преподаватель кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 142, 142.1.

Поворова Елена Александровна, канд. юрид. наук, заместитель главного редактора журнала «Судья», заместитель главного редактора журнала «Российская юстиция» — ст. 11.

Потапенко Евгений Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского — гл. 28.

Потеева Анжела Валерьевна, председатель Арбитражного суда Кировской области — гл. 9.

Почаева Анастасия Никитична, канд. юрид. наук, судья Заволжского районного суда г. Твери — ст. 48–53.

Спицин Игорь Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры гражданского процесса Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева — ст. 10, 14, гл. 26.

Старилов Максим Юрьевич, канд. юрид. наук, судья Хостинского районного суда г. Сочи — гл. 7.

Старилов Юрий Николаевич, д-р юрид. наук, профессор, декан, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет» — ст. 3.

Суворова Елена Николаевна, председатель Орловского областного суда — гл. 8.

Райкес Борис Самуилович, канд. юрид. наук, доцент, судья Тверского областного суда — гл. 2.

Решетникова Ирина Валентиновна, д-р юрид. наук, профессор, председатель Арбитражного суда Уральского округа в отставке — гл. 6.

Туманова Лидия Владимировна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 7.

Федина Анжелика Сергеевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 6, 9, 13, глава 38.

Харитошкин Валерий Вячеславович, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 29.

Чуряев Александр Владимирович, канд. юрид. наук, судья Орловского областного суда — гл. 22.

Шеменева Ольга Николаевна, д-р юрид. наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 136–137.2, 137.7–139.

Шкляр Татьяна Александровна, канд. юрид. наук, заместитель Председателя Верховного Суда Республики Крым — гл. 27.

Юстус Ольга Ивановна, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 10.

Яковлева Наталья Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 11.

Ярков Владимир Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮУ имени В. Ф. Яковлева — ст. 42 (в соавторстве с Домшенко В. Г.).

Раздел I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Кодекса

1. Настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями (далее также — суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

(Часть в ред. Федерального закона от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ.)

2. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

1.1) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

(Пункт введен Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ.)

2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

2.1) о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении;

(Пункт введен Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 494-ФЗ.)

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также — экзаменационные комиссии);

6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

3. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

2) о прекращении деятельности средств массовой информации;

2.1) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;

(Пункт введен Федеральным законом от 1 мая 2017 г. № 87-ФЗ.)

2.2) о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено;

(Пункт введен Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2.3) о признании информационных материалов экстремистскими;

(Пункт введен Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2.4) об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет»;

(Пункт введен Федеральным законом от 5 декабря 2022 г. № 477-ФЗ.)

3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);

4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (далее — специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее — административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);

5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также — административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);

6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;

9) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни;

(Пункт введен Федеральным законом от 28 июня 2016 г. № 223-ФЗ.)

10) о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (далее — центр временного содержания) или о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания (далее — административное дело, связанное с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания);

(Пункт введен Федеральным законом от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)

11) о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа (далее также — учебное учреждение закрытого типа), о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о досрочном прекращении пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа или о переводе в другое учебное учреждение закрытого типа, о восстановлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о проведении медицинского освидетельствования несовершеннолетнего в недобровольном порядке для определения возможности его помещения в учебное учреждение закрытого типа (далее — административное дело, связанное с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа).

(Пункт введен Федеральным законом от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)

3.1. Заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций рассматриваются в порядке, установленном настоящим Кодексом.

(Часть введена Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ.)

4. Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 426-ФЗ.)

5. Положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

(Часть в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 303-ФЗ.)

_______________________

Частью 1 комментируемой статьи законодатель определил какие отношения регулируется КАС РФ, кто из органов судебной системы является его правоприменителем, а также функцию которую они выполняют, осуществляя правосудие. Совокупность указанных составляющих образует понятие административного судопроизводства.

Природа отношений административного судопроизводства определяется положениями ст. 18 Конституции РФ — права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Суд, как орган государственной власти, аналогично органам законодательной и исполнительной власти, при отправлении правосудия в сфере административного судопроизводства исполняет все обязанности государства. Такое конституционное положение не позволяет считать суд носителем процессуальных прав. Суд в этих отношениях является лицом обязанным, т. к. на него возложена обязанность осуществить правосудие по административному делу, а для исполнения обязанностей он наделен определенной компетенцией и полномочиями. Такой подход соответствует существующей доктрине о том, что права и свободы гражданина определяет смысл и содержание органов государственной власти и суда, в частности, и будет способствовать отражению сущности гражданских процессуальных правоотношений, а также отражает то, что суд выполняет властную функцию.

Судебная деятельность имеет своим предметом спорные фактические отношения. В этой связи КАС РФ установлена ясная и четкая последовательность судебного познания в целях применения норм материального и процессуального права.

К предмету судебной деятельности в сфере административного судопроизводства, отнесены дела, которые под общим родовым признаком можно назвать — возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Судами, полномочными применять нормы КАС РФ являются Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи. В зависимости от категории дел, прямо закрепленных в ч. 2 и 3 комментируемой статьи, компетенция судов определена нормами гл. 2 КАС РФ (подведомственность и подсудность административных дел).

Особое внимание следует уделить двум составляющим, которыми закрепляется сущность деятельности судов по делам административного судопроизводства:

1) суды должны и рассмотреть, и разрешить административное дело. Рассмотрение дела проходит по правилам производства в суде первой инстанции. Отдельные дела рассматривается по специальным правилам, определяемым в разд. IV (особенности производства по отдельным категориям административных дел) и разд. V (упрощенное (письменное) производство по административным делам) КАС РФ. Завершается рассмотрение дела постановлением судом акта, которым разрешается административный спор;

2) на суды возложена функция судебного контроля за исполнением государственных и иных публичных функций. Такая функция является ярким отражением самостоятельности судебной власти, закрепленной ст. 10 Конституции РФ.

Главным оценочным критерием, которым руководствуются суды при рассмотрении и разрешении административных дел является законность и обоснованность исполняемых государственными и публичными органами обязанностей и принимаемых ими решений.

Частями 2 и 3 ст. 1 КАС РФ прямо закреплены административные дела, которые компетентны рассмотреть суды. Все эти дела делятся на два вида:

1) в ч. 2 содержится перечень административных дел, возбуждаемых по инициативе гражданина или организации, обращающихся за защитой своих прав, в сфере публично-правовых отношений;

2) в ч. 3 определен перечень административных дел, возбуждаемых должностными лицами органов, осуществляющих свои полномочия в сфере публичного права, либо осуществление судебного контроля за законностью действий органов, наделенных публичной властью, когда дело возбуждается по инициативе не граждан и организаций, а других лиц, а именно органов и должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в сфере публичного права.

Используя метод исключения, в ч. 4 и 5 комментируемой статьи законодатель определил схожие по своей публично-правовой природе дела, возникающие из иных публичных правоотношений, не отнесенные к сфере административного судопроизводства. Такие дела рассматриваются в иных судопроизводствах.

Согласно ч. 4, дела, хотя и возникающие из публичных правоотношений, но отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов не рассматриваются по правилам КАС РФ. Такое же законодательное исключение распространяется на другие дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к компетенции Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции. Судопроизводство по таким делам ведется, соответственно, по правилам, определенным Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации или Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В ч. 5 комментируемой статьи, аналогично подходу в ч. 4, законодатель исключил распространение КАС РФ на отношения по делам об административных правонарушениях и по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Судопроизводство по таким делам осуществляется судами и арбитражными судами, соответственно, по правилам Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 2. Законодательство об административном судопроизводстве

1. Порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 428-ФЗ.)

3. Предусмотренные настоящим Кодексом общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных настоящим Кодексом.

4. В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).

5. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия.

_______________________

1. Исторически в России развитие института судебного контроля за законностью в публично-правовой сфере происходило постепенно «посредством расширения компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению индивидуальных жалоб граждан»¹. Предпринимались попытки создания отдельных институтов административной юстиции, постепенно формировалась правовая база для рассмотрения жалоб на действия органов власти, расширялась сфера судебного контроля.

Принятие действующей Конституции Российской Федерации и закрепление в ее ч. 1–2 ст. 46 права на судебную защиту, обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц обусловило необходимость установления судебного контроля за законностью нормативных правовых актов и актов их толкования, обладающих нормативными свойствами.

Первоначально механизм реализации указанных конституционных прав предусматривался в Законе Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»², а впоследствии — в подразд. III разд. II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, закрепившего нормы о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

При этом в научной литературе высказывались противоположные точки зрения относительно необходимости полного обособления судебного порядка защиты прав и законных интересов в сфере публичных правоотношений³.

С одной стороны, отмечалось, что одной из предпосылок создания полноценной системы административного судопроизводства, включая новую административно-процессуальную форму, является ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, выделяющей административное судопроизводство в качестве отдельного, самостоятельного вида судопроизводства⁴. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов «являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства», в связи с чем Федеральному Собранию «надлежит привести правовое регулирование, обеспечивающее судебную проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства»⁵.

Кроме того, административные и иные публичные правоотношения обладают определенной спецификой: в них отсутствует равенство субъектов, они отличаются более активной ролью суда, помимо рассмотрения вопросов права в административном процессе ставится вопрос об учете публичного интереса⁶. Кроме того, принципы рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, существенно отличаются от принципов судопроизводства по рассмотрению гражданско-правовых споров. Вышеизложенное обуславливает необходимость выделения отдельной ветви судопроизводства, в связи с чем требуются особые методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений.

С другой стороны, рядом исследователей высказывались сомнения относительно самостоятельности административного процессуального права и необходимости кодификации процессуальных норм, устанавливающих порядки рассмотрения и разрешения административных дел, возникающих из публичных правоотношений⁷. Судебное административное процессуальное право рассматривалось как подотрасль гражданского процессуального права, а судебный административный процесс — как «слепок классического гражданского процесса в силу совпадения ключевых принципов, стадий и правил»⁸.

Впоследствии при разработке проекта КАС РФ в его основу были положены «и научные исследования в области общего административного права и процессуальных аспектов административной юстиции, и стандарты цивилистического процесса и самой гражданско-процессуальной формы (как эталон, процессуально-правовые параметры)»⁹.

В 2012 г. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию обратил внимание на необходимость создания специальной законодательной базы для административного судопроизводства, формирования в судах судебных составов, разрешающих споры граждан с органами власти всех уровней, обеспечения возможности подачи исков в интересах неограниченного круга лиц, а также исков от лица общественных организаций как дополнительной защиты прав граждан¹⁰. Впоследствии данный тезис был положен в основу п. 1.2 перечня поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012¹¹, согласно которому предписывалось представить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту КАС РФ¹², он подготовлен «в целях реализации положений статьи 46 (части 1 и 2), статьи 118 (часть 2), статьи 126 Конституции Российской Федерации, а также статьи 1 (часть 3), статьи 19 (часть 1) Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”, статьи 4 (части 1 и 2) и статьи 9 (часть 1), статьи 17 (часть 2) и статьи 34 (часть 1) Федерального конституционного закона “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации” посредством регулирования порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства. Включение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (чтоимеет место в настоящее время), не может признаваться надлежащей реализацией указанных нормативных положений».

В ходе активной дискуссии при рассмотрении проекта КАС РФ звучали как тезисы о том, что в проекте кодекса «реализуется давно обсуждаемая и назревшая необходимость выделения из ГПК РФ порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, что позволит в большей мере, чем это возможно в настоящее время, обеспечить защиту прав и свобод граждан и, следовательно, дальнейшее развитие гражданского общества», так и мнения об отсутствии новизны в предлагаемых к принятию нормах по сравнению с нормами ГПК РФ и АПК РФ, критиковались нормы об обязательном профессиональном представительстве, о подведомственности и проч.¹³

Интересно отметить, что при принятии проекта КАС РФ не рассматривалось создание в Российской Федерации отдельной системы административных судов, хотя ранее соответствующий законопроект вносился в Государственную Думу Верховным Судом Российской Федерации и был принят в первом чтении, но впоследствии был снят¹⁴, а рассмотрение административных дел было отнесено к полномочиям судов общей юрисдикции.

С принятием КАС РФ произошло окончательное обособление процессуальных правил рассмотрения и разрешения дел публично-правового характера от гражданского судопроизводства. Хотя в научной среде продолжаются дискуссии об отраслевой процессуальной принадлежности административного судопроизводства, его самостоятельности, достоинствах и недостатках, следует согласиться, что с практической точки зрения вопрос о самостоятельности права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) давно решен положительно¹⁵. «Административное судопроизводство должно не только быть признано стоящим в одном ряду с гражданским и уголовным процессом, но и, как наиболее молодое, стать в определенном смысле вектором развития и совершенствования процессуального законодательства в целом»¹⁶.

Помимо КАС РФ и ч. 1–2 ст. 46, ч. 2 ст. 118, ст. 126 Конституции Российской Федерации порядок осуществления административного судопроизводства определяется Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», закрепляющими полномочия судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел.

Под административными делами (делами, возникающими из административных и иных публичных правоотношений), рассматриваемыми по правилам КАС РФ, понимаются дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику¹⁷.

Отдельные нормы о порядке осуществления административного судопроизводства могут закрепляться в других федеральных законах. Например, нормы о вступлении прокурора в судебный процесс содержатся как в КАС РФ, так и в иных федеральных законах (ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ч. 2 ст. 33 Закона Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и др.).

2. Часть 2 комментируемой статьи основана на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т. п.)¹⁸.

При применении международных договоров следует иметь ввиду следующее.

Во-первых, не все положения международных договоров Российской Федерации действуют в Российской Федерации непосредственно, то есть не требуют издания внутригосударственных актов для применения. При рассмотрении судами административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права¹⁹. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Во-вторых, применению подлежит только международный договор, в отношении которого Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора (путем подписания договора, обмена документами, ратификации договора и другими действиями, указанными в ст. 6 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации.

При этом если международным договором установлены иные правила, чем федеральным законом, согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона²⁰.

Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор²¹.

В-третьих, судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации, в Бюллетене международных договоров, размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

В-четвертых, нарушение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации является основанием к отмене или изменению судебного акта в порядке надзора (п. 1 ст. 341 КАС РФ).

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает применение общих правил административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел.

Данное положение обусловлено тем, что порядки рассмотрения отдельных категорий административных дел, урегулированные нормами раздела IV КАС РФ, могут существенно отличаться друг от друга и от общих положений КАС РФ, в связи с чем в первую очередь должны учитываться особенности, характерные именно для рассмотрения административного дела определенной категории. Такие особенности могут касаться состава лиц, участвующих в административном деле, предмета доказывания, сроков и порядка рассмотрения административного дела, содержания и исполнения судебного решения и проч.

Например, по общему правилу судья отказывает в принятии административного искового заявления в случаях, установленных в ст. 128 КАС РФ. При этом в производстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим также и в том случае, если на момент подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет возможность применения судами аналогии права и аналогии закона при рассмотрении административных дел, если соответствующие процессуальные отношения не урегулированы непосредственно в КАС РФ.

Под аналогией понимают механизм (способ) восполнения пробелов в праве²², кроме того высказываются научные точки зрения о рассмотрении аналогии права и аналогии закона в качестве принципов права²³ либо источников права²⁴.

Различие между аналогией права и аналогией закона заключается в наличии (либо отсутствии) правовой нормы, регулирующей сходные общественные отношения: если суд «может найти правовую норму, регулирующую схожие отношения, в том числе в другой отрасли права, то тогда, разрешая это дело, он использует аналогию закона. Если такой нормы нет, тогда применяется аналогия права. В этом случае используются отраслевые принципы права, а если разрешить дело на их основе не представляется возможным, то применяются межотраслевые и общеправовые принципы»²⁵.

Закрепление возможности применения аналогии закона вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является одним из проявлений дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия, поскольку невозможность применения норм права по аналогии при наличии неурегулированных отношений привела бы к невозможности защиты прав граждан и в конечном итоге к ограничению их конституционных прав²⁶.

Для применения норм в порядке аналогии закона суды, как правило, обращаются к положениям ГПК РФ и АПК РФ, а иногда и УПК РФ, например:

— по аналогии с ч. 3 ст. 111 АПК РФ суд, разрешая вопрос о размере сумм, взыскиваемых в возмещение судебных издержек, не вправе уменьшать его произвольно, если другая сторона не заявляет возражения и не представляет доказательства чрезмерности взыскиваемых с нее расходов²⁷;

— по аналогии с ч. 2 ст. 428 УПК РФ суд вправе отстранить законного представителя от участия в административном деле, если считает, что его действия наносят ущерб интересам несовершеннолетнего²⁸;

— в связи с тем, что КАС РФ не содержит самостоятельных механизмов противодействия процессуальным злоупотреблениям, в судебной практике встречаются случаи применения по аналогии положений ст. 99 ГПК РФ о взыскании компенсации за потерю времени²⁹.

При применении аналогии права важную роль играют принципы права, которые служат ориентирами при отсутствии конкретных процессуальных норм. Речь идет о принципах административного судопроизводства, закрепленных в ст. 6 КАС РФ, принципах гражданского и арбитражного процесса, судоустройственных принципах правосудия. Особое значение имеют конституционные принципы и международные принципы, которые определяют основные характеристики организации и порядок осуществления судебной власти.

Дискуссионным является вопрос о применении по аналогии права принципов, не имеющих нормативного определения (принципов диспозитивности, судебной истины, процессуальной экономии и др.), а также принципов, существование которых в гражданском процессуальном праве признается не всеми учеными (например, принципов разумности, концентрации процесса и др.), поскольку это может привести к произвольному, расширительному толкованию принципов судопроизводства³⁰ и к ошибкам в правоприменении.

5. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет правила действия норм КАС РФ во времени. По общему правилу административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия. Аналогичные нормы предусмотрены ч. 4 ст. 3 АПК РФ, ч. 5 ст. 2 КАС РФ. Обратная сила для административного судопроизводства, как правило, не характерна.

КАС РФ вступил в силу с 15.09.2015, за исключением ряда положений, которые были введены в действие с 01.01.2017³¹. При этом Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» предусматривает важные переходные положения.

Так, дела, находящиеся в производстве Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15.09.2015, подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС РФ. Не рассмотренные до 15.09.2015 апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с нормами КАС РФ.

Особую роль при применении указанных переходных положений играют разъяснения Верховного Суда Российской Федерации.

Так, суд апелляционной инстанции на основании п. 3 ст. 309, п. 1 и 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ вправе направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции дело, рассмотренное до 15.09.2015 в порядке гражданского судопроизводства³².

Дела о взыскании обязательных платежей и санкций, находящиеся в производстве районных судов и мировых судей и не рассмотренные на день введения в действие КАС РФ, рассматриваются по правилам ГПК РФ. Дела данной категории, поступившие после 15.09.2015, рассматриваются районным судом по правилам КАС РФ³³.

Ряд разъяснений о действии административного процессуального законодательства во времени содержится в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 № 26 «О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»»³⁴.

Статья 3. Задачи административного судопроизводства

Задачами административного судопроизводства являются:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений;

5) мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

(Пункт введен Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ.)

_______________________

Все ныне действующие российские процессуальные кодексы устанавливают задачи судопроизводства применительно к соответствующему виду судебного процесса. Например, ст. 2 АПК РФ определяет задачи судопроизводства в арбитражных судах, а ст. 2 ГПК РФ — задачи гражданского судопроизводства. В сущности, в качестве задач того или иного вида судопроизводства выступают задачи правового процессуального регулирования соответствующего порядка судебного рассмотрения и разрешения дел (споров). Задачи судопроизводства показывают целевое предназначение организации и функционирования судебной власти. Задачи административного судопроизводства установлены в ст. 3 КАС РФ. Они в самом общем виде демонстрируют предназначение административного судопроизводства и его юридическое значение для обеспечения надлежащего функционирования сферы административных и иных публичных правоотношений. Задачи судопроизводства выражают общий юридический смысл судебной деятельности по рассмотрению дел (правовых споров) и учреждают российскую модель административного судопроизводства; они гарантируют системность административного судопроизводства и заключают главные направления процессуального правового регулирования в тем, чтобы полноценно раскрыть основное содержание деятельности суда по обеспечению правовой защиты оспариваемых или нарушенных прав, свобод и законных интересов. Перечисленные задачи относятся к числу основных задач данной формы осуществления судебной власти, так как обусловливают необходимость создания в системе административного правосудия процессуальных институтов, направленных на решение иных задач, которые законодатель дополнительно закрепляет за многочисленными элементами и институтами административного судопроизводства (например, задачи, которые нужно решать при применении мер предварительной защиты по административному иску, так как они обеспечивают как реальность исполнения окончательного судебного решения по административному делу, так и предотвращение вреда (ущерба) заинтересованным лицам). Наконец, задачи административного судопроизводства гарантируют рассмотрение и разрешение административного дела в порядке административного судопроизводства, гарантирующего право на эффективную правовую защиту. Установление многих административно-процессуальных институтов в системе административного судопроизводства обусловлено необходимостью решения как общих, так и специальных задач административного судопроизводства. В более общем смысле, они связаны реализацией потенциала административной юстиции, обеспечивающей судебный контроль за деятельностью публичной администрации (ее должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) и направленной на создание в стране надлежащего государственного управления, поддержку и укрепление режима законности в сфере публичных правоотношений.

1. Обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений представляет собой основополагающее нормативное правовое установление, которое в сущности предопределяет решение всех остальных задач административного правосудия. Следовательно, свободный и беспрепятственный доступ гражданина или организации к правосудию — основополагающая гарантия права на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве. В соответствии со ст. 8 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом. Конституция Российской Федерации гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 46). При этом в ней устанавливается право на обжалование в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Таким образом, в указанных конституционно-правовых нормах заключено обеспечение доступности правосудия в том числе и в сфере административных и иных публичных правоотношений. Доступность правосудия означает установление гарантий для фактического доступа гражданина к полноценному использованию потенциала административного судопроизводства с целью: 1) получения защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, 2) обеспечения эффективного судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Доступность правосудия означает также создание процессуально-правовых условий для участия в административном деле на протяжении всего установленного в КАС РФ судебного порядка и при надлежащем исполнении судебных актов. Право каждого человека на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом, гарантируется ст. 8 Всеобщей декларацией прав человека. Каждый человек имеет) гарантируется свободный и беспрепятственный доступ к правосудию.

Доступность правосудия обеспечивается многочисленными административно-процессуальными институтами, входящими в систему административного судопроизводства. Речь идет не только о безпрепятственном и свободном выборе административным истцом способа защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, предъявлении административного искового заявления, но и использовании правозащитного юридического потенциала, содержащегося в многочисленных административно-правовых институтах. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждое заинтересованное лицо обладает гарантированным правом на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд (в предусмотренных законодательством случаях) в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов. Согласно ч. 4.1 ст. 45 КАС РФ определяет, что при наличии технической возможности лицам, участвующим в деле, может быть предоставлен доступ к материалам административного дела в электронном виде в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» посредством информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. На законодателя возлагается обязанность мониторинга судебной практики по административным делам с целью выявления случаев, когда для граждан осложняется доступ к судебной защите и создаются препятствия доступности правосудия (например, дискуссионным остается вопрос о профессиональном представительстве по административному делу, ибо в условиях ограниченных возможностей по выбору представителя в суде по административному делу может стать препятствием для обеспечения доступности правосудия). Таким образом, доступность административного правосудия представляет собой отправную точку в порядке административного судопроизводства; однако все стадии и этапы судебного процесса должны содержать процессуальные механизмы, направленные на поддержку этого принципиального положения о установлении полноценных гарантий для участия в рассмотрении дела. Доступность правосудия имеет сложную процессуально-обеспечительную структуру, ибо нормы КАС РФ гарантируют беспрепятственную возможность реализации административно-процессуальной правосубъектности гражданина на всех стадиях административного судопроизводства; доступность административного правосудия реализуется при подготовке административного дела к судебному разбирательству, рассмотрении и разрешении административного дела, использовании права апелляционного обжалования решения суда, обращении в суд кассационной инстанции или в суд, наделенный полномочием по пересмотру судебного акта, приведении в исполнение вступивших в силу судебных актов. К обеспечению доступности правосудия относятся и обеспечивающие его финансовые и организационно-правовые механизмы, направленные на расширение возможностей обращения в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Например, в гл. 10 КАС РФ предусматривается возможность в соответствии с законодательством о налогах и сборах предоставления льгот по уплате государственной пошлины, оснований и порядка освобождения от уплаты государственной пошлины, уменьшения ее размера, предоставления отсрочки или рассрочки ее уплаты.

Развивающиеся в настоящее информационные и цифровые технологии во всех сферах государственной деятельности оказывают большое влияние внедрение этих технологий в систему административного судопроизводства. В судебной деятельности усиливается влияние цифровых технологий, функционирует федеральная система «ГАС «Правосудие», действует ФЗ от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», разработан для использования сервис «Правосудие онлайн» (2024 г.), который предоставляет дистанционно возможность совершать процессуальные действия на всех стадиях и этапах административного судопроизводства. Речь идет, например, о таких возможностях электронного правосудия, как: подача в суд в дистанционном формате документов и уплаты государственной пошлины; проведение веб-конференции, обеспечивающей участие в судебном заседании (участие в судебном заседании в режиме веб-конференции); аудио- и видеопротоколирование судебного заседания (в том числе возможность автоматического преобразования устной речи в текст); внедрение программных средств аналитического обеспечения деятельности и осуществление сканирования всех поступающих в суды документов; формирование электронных судебных дел и электронного архива дел; получение судебного акта и его публикация в сети «Интернет»; обмен электронными документами; выдача исполнительного документа в формате электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. Потенциал цифрового развития направлен на обеспечение как доступности правосудия, так и решение иных задач административного судопроизводства; информационно-коммуникационные технологии гарантируют прозрачность административного правосудия и повышение его эффективности. Важнейшим направлением цифрового развития становится и электронное взаимодействие судов с органами публичной власти при рассмотрении административных дел. В Указе Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» в качестве одного из важнейших указан национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства». Применение электронного правосудия, сервиса «онлайн-заседание» способно упрощать доступ к правосудию; при этом можно говорить и о значительной экономии ресурсов для лиц, участвующих в деле. При этом цифровая трансформация государственного и муниципального управления определена в качестве важнейшей национальной цели развития Российской Федерации. В деятельность судов планируется поэтапное внедрение искусственного интеллекта. В связи с этим ставится вопрос о цифровой доступности правосудия. Таким образом, внедрение цифровых технологий в судебную деятельность направлено на обеспечение доступа к административному правосудию. Доступ населения к правосудию непременно улучшается при применении технологий искусственного интеллекта и внедрения онлайн-систем при рассмотрении и разрешении споров. Цифровое правосудие при разрешении споров, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений, будет использоваться не только для процессуального правового взаимодействия между судом и заинтересованным лицами, но для эффективного рассмотрения и разрешения административных споров. Цифровые технологии, несомненно, будут способствовать ускорению и упрощению взаимодействия между лицами, участвующими в деле, повышению эффективности правовой защиты, улучшению качества рассмотрения дела, принятию законного, обоснованного и справедливого решения по административному делу. Использование информационных технологий расширяет границы доступности административного судопроизводства. Вместе с тем здесь необходимо решать на новых уровнях иные вопросы, связанные с техническими возможностями участия граждан в цифровом правосудии, обладая как соответствующими техническими навыками, цифровой грамотностью и электронными устройствами. Доступность административного правосудия и общая открытость информации о судебной деятельности во многом зависит от масштабности внедрения в судебную систему цифровых технологий нового уровня. Вместе с тем, решая эти глобальные задачи по обеспечению доступности судебной власти и публичности судопроизводства, необходимо вовремя обнаруживать и риски цифровой открытости и информатизации судопроизводства, предотвращать случаи нарушения процессуальных прав участников судопроизводства и злоупотребления правом. Наконец, нельзя не упомянуть сложности с практическим обеспечением внедрения «цифровизации» в деятельность судов общей юрисдикции, рассматривающих административные дела. В процессе использования дистанционного формата проведения судебного заседания к нарушению права на доступ к правосудию могут приводить и технические дефекты (например, проблемы технической оснащенности судов, неисправность компьютерного оборудования, низкое качество интернет-соединения).

2. Защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений определяется в КАС РФ не только среди самих задач административного судопроизводства, но и указывается предмета регулирования КАС РФ, а именно рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций. Судебная защита обеспечивается лицу в случае реального нарушения прав и свобод, которыми данное лицо обладает на установленных в законе основаниях; Каждое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд в порядке административного судопроизводства за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе если: 1) созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов; права нарушены органами публичной власти (либо существует реальная угроза их нарушения); 2) на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Предназначение административного судопроизводства обусловливает необходимость разработки юридических гарантий защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Активность суда в процессе разрешения административных дел в порядке административного судопроизводства создает во многих случаях возможность реального и быстрого обеспечения прав и интересов «невластных субъектов», для которых принятые органами публичной власти административные акты или иные действия создают отрицательные, обременительные и нежелательные правовые и организационные последствия.

Полноценная и эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в правоотношениях с участием органов публичной власти и их должностных лиц представляет собой важнейший структурный элемент правовой системы страны, основывающейся на конституционных принципах правового государства, включающей правовые процедуры проверки решений и действий (бездействия) властвующих субъектов права, принятых ими в отношении физических лиц и организаций вследствие осуществления государственных или иных публичных полномочий или направленных на реализацию принадлежащих им прав, с вынесением законного, обоснованного и справедливого решения по рассматриваемому судом административному делу и обеспечивающей право на исполнение акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Таким образом, судебная защита — это, главным образом, решение основной задачи суда по законному, всестороннему и объективному рассмотрению и разрешению административного дела. При этом многочисленные процессуальные правовые институты, содержащиеся в КАС РФ, также решают локальные или промежуточные задачи административного судопроизводства. Например, принятие судом обеспечительных мер (или мер предварительной правовой судебной защиты) в административном судопроизводстве заключается в том, что они обеспечивают реальность исполнения окончательного судебного решения по делам, возникающим из публичных правоотношений и предотвращение вреда (ущерба) заинтересованным лицам — участникам административного судопроизводства. Надлежащая судебная защита основывается на системе правовых принципов, обеспечивающих принятие судом законного, справедливого, обоснованного и правильного решения по административному делу.

Судебная защитой прав, свобод и законных интересов гражданина или организации характеризуется следующими признаками: 1) обеспечивается судами общей юрисдикции, основываясь на установленных в законодательстве принципах правосудия; 2) осуществляется в пределах установленной в КАС РФ административной процессуальной формы с использованием процессуальных средств и механизмов; 3) заключается в рассмотрении и разрешении публичных (административных) правовых споров; 4) в качестве целей судебной защиты определены: а) восстановление оспоренных или нарушенных прав, свобод и законных интересов; б) осуществление эффективного обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям; в) обеспечения режима законности в осуществлении органами публичной власти и их должностным лицами властных публичных полномочий.

Эффективная правовая защита в административном судопроизводстве — важнейшая задача, решение которой устанавливает КАС РФ посредством создания системы административного судопроизводства, которое осуществляется в соответствии с правилами и требованиями административной процессуальной формы.

При рассмотрении данной задачи вначале нужно дать краткую характеристику термина «сфера административных и иных публичных правоотношений». В эту сферу традиционно включаются: 1) отношения, которые возникают при установлении и соблюдении правовых режимов публичного управления (например, учреждение административных органов и иных органов публичного управления; учреждение органов публичной власти федеральных территорий, а также в органов местного самоуправления; издание нормативных и ненормативных правовых актов; учреждение системы и порядка осуществления государственного контроля (надзора), формирование системы и видов государственной службы, а также реализация правового статуса государственных служащих; административная конфликтология); 2) отношения, возникающие в результате принятия незаконных решений (или совершения действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, обладающих административными властными полномочиями по отношению к физическим лицам и организациям. Доктринальный и структурный теоретико-правовые анализы сферы административных и иных публичных правоотношений осуществляются посредством методов административно-правового регулирования. «Сфера административных и иных публичных правоотношений» отражает особенности правовой среды и юридической действительности, где действуют нормы публичного права, которые устанавливают порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров, «реализация отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям», «судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий», «решения, действия (бездействие) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», «административные дела об оспаривании» — главнейшие характеристики предмета регулирования КАС РФ, отражающие особенности правовой среды, в которой действуют административно-правовые нормы, устанавливающие порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров. «Спорность» и «характер спорности» публичного правоотношения» — особенность сферы административных и иных публичных правоотношений (ч. 3 ст. 135 КАС РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 38 КАС РФ административный спор — это спор, возникающий из административных или иных публичных правоотношений (см. также ч. 2 ст. 41 КАС РФ). Как известно, предметом административного спора могут являться права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений. Часть 4 ст. 4 КАС РФ отмечает такую характеристику сферы административных и иных публичных правоотношений, как основанность на властном подчинении одной стороны другой. «Административный или иной публичный спор» (ч. 3 ст. 4 КАС РФ) есть фактически причина и основание для начала судебных процедур в системе административного судопроизводства. КАС РФ наряду с термином «сфера административных и иных публичных правоотношений» устанавливает и понятие «публичная сфера» (ч. 1 ст. 5 КАС РФ). Для указанной сферы публичных правоотношений КАС РФ выделяет в качестве важнейшей характеристике «спорность» данных правоотношений (ч. 2 ст. 5 КАС РФ). Среди участвующих в административном деле лиц могут быть органы или должностные лица, осуществляющие публичные полномочия, а должностные лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ч. 2 ст. 38 КАС РФ). Таким образом, наличие контрольно-надзорных функций и иных публичных функций является характеристикой сферы административных и иных полномочий. Наконец, сфера административных и иных публичных правоотношений содержит в качестве важнейшего признака обеспечение «публичных интересов» (ч. 1 ст. 40 КАС РФ), то есть законом гарантируется в соответствующих случаях защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также публичных интересов.

Административное судопроизводство направлено на обеспечение равенства (следовательно, на преодоление «неравенства» в сложившихся публичных правоотношениях) участников судебного процесса, несмотря на особенности правовой природы возникновения административно-правового спора между субъектами права.

Надлежащая правовая защита по административным делам связана с действием российского законодательства об административных процедурах, которое устанавливало бы порядок разработки, принятия, вступления в юридическую силу и правового действия административных актов. На практике административно-правовые споры между органами публичной власти и гражданами (организациями, юридическими лицами) уходят своими корнями в нарушения органами публичного управления и их должностными лицами установленных правил осуществления управленческих действий, порядков рассмотрения заявлений граждан о реализации принадлежащих им по закону прав и удовлетворению их законных интересов, процедур принятия управленческих решений (административных актов). Важнейшей предпосылкой возникновения административно-правового спора выступает и бездействие органов публичного управления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Немаловажным фактором, приводящим к необходимости разрешения административного правового спора, считается и нарушение должностными лицами пределов дискреционных полномочий и дискреционного публичного управления.

Предназначение такого вида судопроизводства, как административное, обусловливает необходимость разработки юридических гарантий защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Активность суда в процессе разрешения административных дел в порядке административного судопроизводства создает во многих случаях возможность реального и быстрого обеспечения прав и интересов «невластных субъектов», для которых принятые органами публичной власти административные акты или иные действия создают отрицательные, обременительные и нежелательные правовые и организационные последствия.

Подведомственность и подсудность административных дел фактически определяется необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (гл. 2 КАС РФ).

Процессуальным правовым средством, применяемым при защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, считается административный иск. Следовательно, подача административного искового заявления, содержащего исковые требования административного истца к административному ответчику, и запускает процессуальный механизм реализации права на эффективную правовую защиту в административном судопроизводстве. В административном исковом заявлении могут быть указаны, например, требования: о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений; о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части; признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями; об оспаривании бездействия органа или должностного лица (при этом нужно дать справку, от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями); об отстранении члена участковой избирательной комиссии, комиссии референдума от участия в работе комиссии, об удалении наблюдателя или иного лица из помещения для голосования, если они нарушают законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах; о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации. Суд, рассмотрев административное дело, может принять решение, например: об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (ч. 2 ст. 227 КАС РФ); о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении (ч. 7 ст. 227.1 КАС РФ); об удовлетворении жалобы и отмене решения соответствующей квалификационной коллегии судей полностью или в части (ч. 1 ст. 238 КАС РФ).

3. Задача правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел обеспечивается осуществлением правосудия строго при соблюдении принципов, порядка и процедурных правил административного судопроизводства, правил доказывания, осуществление процессуальных прав, исполнение установленных в КАС РФ процессуальных обязанностей.

Правильное рассмотрение и разрешение административного дела — это рассмотрение судом дела по установленным в КАС РФ правилам, в рамках административно-процессуальной формы, в соответствии с положениями судопроизводственного порядка, с соблюдением всех принципов административного судопроизводства и вынесение законного, обоснованного, справедливого решения по делу. Правильное рассмотрение административного дела основывается на правильном толковании и применении законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий. Правильное разбирательство административного дела

Правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела могут мешать недобросовестное заявление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, злоупотребление процессуальными правами в иных формах. Указанные процессуальные злоупотребления могут влечь за собой наступление неблагоприятных для этих лиц последствий (ч. 7 ст. 45 КАС РФ). Важное значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела имеет институт доказательств и доказывание по административному делу (ч. 1 ст. 59 КАС РФ). Например, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (ч. 3 ст. 62 КАС РФ). Применяемые в административном судопроизводстве процедуры доказывания, собирания и оценки доказательств должны быть направлены на решение главных задач: справедливое публичное судебное разбирательство; правильное и своевременное судебное разбирательство дел; принятие законного и обоснованного решения по административным делам. В целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе (например, ч. 6 ст. 247 КАС РФ). После принятия административного искового заявления суд вправе истребовать иные документы и материалы, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 2 ст. 285.2 КАС РФ).

Лица, участвующие в деле, дают суду в письменной или устной форме свои объяснения об известных им обстоятельствах, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. В ходатайстве о вызове свидетеля лицо, участвующее в деле, обязано указать, какие обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, может подтвердить свидетель. В административном исковом заявлении административный истец приводит доказательства, которые ему известны и которые могут быть использованы судом при установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 4 ст. 125 КАС РФ).

Решению задачи правильного разрешения административного дела способствует и институт встречного иска, ибо принятие административного искового заявления в качестве встречного административного искового заявления допускается при выполнении условия, чтобы между встречным и первоначальным административными исковыми заявлениями имелась взаимосвязь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений (ч. 1 ст. 131 КАС РФ).

Правильность и своевременность рассмотрения административного дела зависит во многом от подготовки к судебному разбирательству, которая является обязательным этапом в системе административного судопроизводства по каждому административному делу (ст. 132 КАС РФ). При подготовке административного дела к судебному разбирательству суд может совершать процессуальные действия в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения административного дела с учетом его обстоятельств, характера спорного публичного правоотношения, нормативных правовых актов, подлежащих применению, и представленных по административному делу доказательств. Предварительное судебное заседание проводится с целью уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. При рассмотрении жалобы (обращения) Дисциплинарная коллегия вправе истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения административного дела (ч. 3 ст. 236 КАС РФ).

На необходимость решения задачи правильного рассмотрения и разрешения дела указывают содержащиеся в КАС РФ нормы, определяющие особенности разрешения отдельных категорий административных дел. Например, при рассмотрении административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, суду в целях обеспечения наиболее благоприятных интересов несовершеннолетнего необходимо выяснить различные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 1 ст. 285.17 КАС РФ).

Правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям (ч. 5 ст. 310 КАС РФ). При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления (ч. 2 ст. 329 КАС РФ). Такое же требование (о проверке правильности применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов надзорных жалобы, представления.) установлено для процедуры рассмотрения административного дела в надзорном порядке Президиум Верховного Суда РФ (ч. 2 ст. 342 КАС РФ).

Своевременное рассмотрение судом административного дела обеспечивается соблюдением установленных в КАС РФ процессуальных сроков. Например, в соответствии с п. 1 ст. 141 КАС РФ административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом РФ до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены в КАС РФ.

Кроме этого, в качестве принципа административного судопроизводства (п. 4 ст. 6 КАС РФ) установлено его осуществление и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок. При определении разумного срока административного судопроизводства, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как: 1) правовая и фактическая сложность административного дела; 2) поведение участников судебного процесса; 3) достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела; 4) общая продолжительность судопроизводства по административному делу. Одной из категорий административных дел являются дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок (п. 7 ч. 2 ст. 1 КАС РФ).

Правовые позиции Конституционного Суда РФ усиливают нормативную основу решения задачи правильного и своевременного разрешения административных дел. Например, ч. 6 ст. 307 КАС РФ определяет, что после объяснений лица, подавшего апелляционную жалобу, или прокурора, если им принесено апелляционное представление, и других лиц, участвующих в деле, их представителей суд апелляционной инстанции при наличии соответствующих ходатайств или по своей инициативе исследует имеющиеся в административном деле доказательства и принятые им новые доказательства. В одном из своих определений³⁵ Конституционный Суд РФ указал на содержащийся в нем обеспечительный потенциал по развитию процессуальной гарантии реализации прав граждан на судебную защиту и его значение в деле правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел.

4. Среди основных задач административного судопроизводства указано укрепление законности в сфере административных и иных публичных правоотношений, а также предупреждение нарушений в указанной сфере правоотношений. Законность всегда рассматривается как принцип организации и функционирования публичной власти, деятельности публичной администрации, административных органов, должностных лиц, государственной и муниципальной службы, осуществления административного нормотворчества и принятия административных актов, проведения государственного контроля (надзора), применения мер административного принуждения. В процессуально-правовом плане, при рассмотрении и разрешении административных дел законность (наряду со справедливостью) устанавливается как принцип административного судопроизводства (п. 3 ст. 6 КАС РФ). Укрепление законности означает, что суд и все лица, участвующие в деле, постоянно, на протяжении всего времени рассмотрения и разрешения дела, содействуют принятию законного, обоснованного, правильного и справедливого решения по административному делу. При этом должны использовать весь арсенал определенных в КАС РФ гарантий, прав, процессуальных возможностей для обеспечения законности. Укреплению законности в сфере публичных правоотношений способствует процессуальная деятельность прокурора в административном судопроизводстве (ст. 39 КАС РФ). Например, в соответствии с п. 4 ст. 270 КАС РФ прокурор в порядке, установленном ч. 1 ст. 39 КАС РФ, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по административному делу.

Особенности административно-правового регулирования отношений в сфере публичного управления обусловливают обуславливаются усилением публично-правовых начал в установлении надлежащего порядка рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции административных споров, необходимостью укрепления законности в сфере публичных правоотношений и обеспечения эффективной судебной правовой защиты прав, свобод и законных интересов лиц и организаций посредством использования юридического потенциала административного судопроизводства.

Часть 1 ст. 1 КАС РФ включает в предмет регулирования данного процессуального кодекса рассмотрение и разрешение административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Пункт 1 ч. 3 ст. 1 КАС РФ уточняет процессуальное регулирование и определяет виды административных дел, которые связаны с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. Среди таких дел, например, указаны: дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации; дела о признании информационных материалов экстремистскими; о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; дела, связанные с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа.

Традиционно к мерам по укреплению законности в судебном процессе можно отнести и меры процессуального принуждения, применяемые судом к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства (ст. 116 КАС РФ), например, ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова, предупреждение, привод, судебный штраф. Лицам, нарушающим порядок в судебном заседании, председательствующий в судебном заседании от имени суда может объявить предупреждение, удалить их из зала судебного заседания на все время судебного заседания или его часть, наложить на указанных лиц судебный штраф. На решение задачи укрепления законности позитивно влияет предупреждение лиц, участвующим в деле, об ответственности за нарушение установленных процессуальных требований; например, переводчик предупреждается об ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом РФ, за заведомо неправильный перевод, что фиксируется приобщаемой к протоколу судебного заседания подпиской. Укреплению законности в сфере публичного управления способствуют принятие судом мер предварительной защиты по административному иску, например, по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в установленном порядке вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ). Укрепление законности проявляется и в использовании процедуры обжалования по установленным в КАС РФ общим правилам решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

Проверка законности и обоснованности принятых в порядке административного судопроизводства не вступивших в законную силу судебных актов (решений, определений) осуществляется судом апелляционной инстанции. При проверке законности определения о возвращении административного искового заявления по мотиву неустранения его недостатков суд апелляционной инстанции вправе проверить законность определения об оставлении административного искового заявления без движения.

Само по себе административное судопроизводство выполняет правоохранительную функцию, то есть направлен на решение задачи по осуществлению надлежащей охраны и эффективной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца, иных лиц, участвующих в административном деле, а также в укреплении законности и предупреждении нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. В содержание данной функции также входит гарантирование надлежащей судебной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца в условиях имеющейся явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление. Например, приостановление судом общей юрисдикции оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ); приостановление деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации и приостановлении выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов (ч. 2 ст. 263 КАС РФ). Решение правоохранительной задачи посредством административного судопроизводства обеспечивает предотвращение наступления вреда (ущерба, убытков) правам, свободам, законным интересам административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.

Решение данной задачи способствует действие принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ). Еще одним способом укрепления законности в сфере публичных правоотношений считается институт частного определения. Суд выносит частное определение при выявлении случаев нарушения законности, а не позднее следующего рабочего дня после дня его вынесения должен направить его копии в соответствующие органы, организации или должностным лицам. Важнейшим правовым последствием вынесения частного определения суда является обязанность лиц, которым оно адресовано, сообщить в суд о принятых ими мерах по устранению выявленных нарушений в течение одного месяца со дня вынесения частного определения (если иной срок не установлен в частном определении).

5. Задачей административного судопроизводства по мирному урегулированию споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений не только определяется законодателем в качестве важнейшей, но и для ее решения создается полноценный административно-процессуальный правовой механизм. Например, п. 3.1 ст. 4 КАС РФ предоставляет сторонам право после обращения в суд использовать примирительные процедуры для урегулирования спора, за исключением отдельных предусмотренных КАС РФ. В соответствии со ст. 137 КАС РФ примирение сторон зависит от двух условий: 1) оно может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений; 2) оно становится реальным в случае допустимости взаимных уступок сторон. В основу примирения сторон положены следующие принципы: 1) добровольность; 2) сотрудничество; 3) равноправие и равные права на выбор примирительной процедуры, а также определение условий ее проведения; 4) конфиденциальность. Производство по административному делу подлежит приостановлению судом на срок, который необходим сторонам для примирения. В качестве общего правила устанавливается возможность примирения сторон на любой стадии административного судопроизводства и при исполнении судебного акта по административному делу (при этом законодательство может предусмотреть и иной порядок). Урегулирование спора между сторонами может быть достигнуто путем заключения в письменной форме соглашения о примирении.

В КАС РФ установлены фактически три вида примирительных процедур, которые могут использоваться при урегулировании публичных споров: переговоры, медиация и судебное примирение (ст. 137.3 КАС РФ). Примирение с использованием переговоров или медиации происходит без участия суда. По некоторым категориям административных дел медиация как способ примирения не допускается, например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. В соответствии со ст. 137.6 КАС РФ публично-правовой спор между сторонами может быть урегулирован путем использования примирительной процедуры с участием судебного примирителя. Определяющими принципами использования такого способа примирения применительно к судебному примирителю, которым является судья в отставке, считаются его: 1) независимость; 2) беспристрастность; 3) добросовестность. Порядок проведения судебного примирения и требования к судебному примирителю определен в КАС РФ, законодательстве о статусе судей в Российской Федерации, Регламенте проведения судебного примирения (утв. постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № 41). Судебное примирение может быть проведено по ходатайству сторон (стороны) либо по устному или письменному предложению суда при наличии согласия сторон. Основанием для проведения судебного примирения является определение суда о проведении судебного примирения.

Результатами примирения лиц, участвующих в деле, могут быть, в частности: 1) соглашение о примирении в отношении всех или части заявленных требований; 2) частичный или полный отказ от административного иска; 3) частичное или полное признание административного иска; 4) полный или частичный отказ от апелляционной, кассационной или надзорной жалобы, представления; 5) признание обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения; 6) соглашение по обстоятельствам.

Выяснения возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства, в том числе путем использования примирительных является одной из целей предварительного судебного заседание (п. 5 ч. 1 ст. 138 КАС РФ). Таким образом, судья, единолично проводящий предварительное судебное заседание и осуществляющий подготовку административного дела к судебному разбирательству, проявляет свою активность, разъясняет сторонам и лицам, участвующим в деле, права и иные процессуальные возможности, и, наконец, разрешает вопрос о готовности административного дела к судебному разбирательству.

Статья 4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением

1. Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

2. Принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым.

3. Если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.

3.1. Стороны вправе после обращения в суд использовать примирительные процедуры для урегулирования спора, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

(Часть введена Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ.)

4. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации (далее также — иностранные лица) имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим Кодексом. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций.

_______________________

Название ст. 4 КАС РФ отличается от названий аналогичных статей ГПК РФ и АПК РФ — ст. 3 ГПК РФ называется «право на обращение в суд», а ст. 4 АПК РФ «право на обращение в арбитражный суд»; комментируемая статья же отражает форму обращения — исключительно административное исковое заявление, а также судебный орган — суд, т. е. суд общей юрисдикции, а не арбитражный суд.

Структура ст. 4 КАС отличается от структуры аналогичных статей ГПК РФ (ст. 3) и АПК РФ (ст. 4), в которых есть соответственно ч. 1.1 и 7 о форме обращении в суд, в том числе в форме электронного документа. Указанное положение есть и в КАС, в ст. 125, которая так и называется «Форма и содержание административного искового заявления», что, вероятно, представляется наиболее верным решением законодательной техники.

Странно, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) ст. 4 КАС РФ не рассматривается.

1. В развитие закрепленной в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина ч. 1 комментируемой статьи предусматривает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

Право на обращение в суд как элемент права на судебную защиту — это установленная законом возможность всякого лица обратиться в суд для возбуждения производства по заявлению (иску) в целях защиты нарушенного (или предполагаемого таковым) права или охраняемого законом интереса³⁶. В комментируемом положении данное право сформулировано в качестве общего дозволения. И в этом смысле можно говорить о том, что в нем отражается принцип доступности правосудия — доступности для любого заинтересованного лица. Между тем само по себе указание на любое заинтересованное лицо не влечет автоматического принятия заявления обратившегося лица к производству и возбуждение дела.

С одной стороны, о заинтересованности часто говорят как о презумпции и отвергают возможность ее проверки как субъективной категории. С другой стороны, заинтересованность нередко отождествляется с законным интересом, наличием истинного материального юридического интереса.

Действительно, заинтересованным в судебной защите является лицо, имеющее законное право или охраняемый законом интерес, предъявленный этим лицом иск выступает средством защиты его нарушенного права и законных интересов. Но требуется ли на стадии обращения в суд доказывать наличие юридически значимого интереса в данном действии?

Конституционный Cуд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что законодательство об административном судопроизводстве исходит из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения³⁷. Поэтому в части первой комментируемой статьи предлагаются примеры относительно того, в чем может выражаться нарушение прав и законных интересов, а положения ст. 125 Кодекса требуют указывать в административном исковом заявлении сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение (п. 3 ч. 1 ст. 125 Кодекса). Несоблюдение данного требования влечет оставление административного искового заявления без движения (ч. 1 ст. 130 Кодекса). Таким образом, проверка заинтересованности заключается в формальном контроле соблюдения определенных требований к содержанию административного искового заявления. Данный подход является определенной профилактикой злоупотреблений при обращении в суд и представляется вполне сбалансированным.

Гораздо более серьезные последствия влечет ситуация, когда, по мнению суда, из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. В этом случае судья отказывает в принятии искового заявления (п. 3 ч. 1 ст. 128 Кодекса) со всеми вытекающими последствиями: повторное обращение в суд с таким же заявлением не допускается. Фактически же суд на стадии проверки соответствия заявления и приложенных к нему документов формальным требованиям, в условиях неполной доказательственной базы, ограниченного времени для исследования и оценки приложенных к заявлению доказательств решает вопрос о наличии или отсутствии истинного юридического интереса у обратившегося в суд лица и о его праве на удовлетворение иска. Таким образом, закон выделяет в качестве предпосылки права на предъявление иска юридическую заинтересованность заявителя, что противоречит конституционному праву на судебную защиту³⁸.

Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод не вытекает возможность выбора гражданами по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами (постановление от 2204.2013 № 8-П; определения от 17.04.2003 № 123-О, от 16.11.2006 № 493-О, от 17.11.2009 № 1427-О-О, от 23.03.2010 № 388-О-О, от 22.03.2012 № 555-О-О, от 05.03.2014 № 550-О, от 29.05.2018 № 1138-О, от 25.04.2019 № 900-О и др.). Между тем федеральный законодатель должен при определении способов и процедур судебной защиты стремиться к разумному балансу между интересами частных лиц и требованиями процессуальной эффективности и экономии при использовании средств такой защиты.

Верховному Cуду Российской Федерации пришлось устранять дисбаланс отдельным разъяснением, принятым по следам кассационного определения Судебной коллегии по административным делам № 41-КГ18-53³⁹. Согласно выработанной позиции при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда не может быть дана оценка действиям и полномочиям административных ответчиков, а также сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов административных истцов, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при рассмотрении и разрешении административного дела по существу. Однако сложно сказать, насколько эффективно данное толкование устранило риски нарушения доступа к правосудию, поскольку сам подход остался неизменным и норма не претерпела каких-либо изменений. Достаточно емко по данному вопросу высказался КС РФ в определении от 08.07.2004 № 238-О, однако исчерпывающая позиция органа конституционного контроля не нашла отражения в судебной практике. Разумеется, в свете изложенного вопрос о праве доступа к суду все более обостряется.

Право на обращение в суд в зависимости от того, как оно сформулировано законодателем и какими условиями обставлено, определяет доступность правосудия в сфере разрешения определенных категорий споров. Разумеется, доступность правосудия складывается из множества факторов: это и расположение судов, то есть территориальный фактор, и размеры государственной пошлины, — фактор финансового характера, и требования, предъявляемые к обращению в суд и прилагаемым документам, и сложность или, наоборот, простота правил доказывания. На стадии обращения в суд доступность правосудия определяется двумя условиями: заинтересованность лица в осуществлении своих прав и соблюдение порядка обращения в суд.

О рисках необоснованных отказов в возбуждении дел в силу специфики интереса (заинтересованности) в судебной защите предупреждал Г. А. Жилин: «Тем не менее заинтересованность лица, которое обращается в суд, несомненна и в стадии возбуждения дела не требует особого выяснения, поскольку связана с процессуальным правом такого лица обратиться за судебной защитой. При этом заявитель может и заблуждаться относительно действительного наличия у него субъективного материального права, но при всей очевидности такого заблуждения судья не может по этим основаниям отказать в принятии заявления к производству»⁴⁰.

Представляется, что проблема заключается в смешении двух составляющих права на судебную защиту: права на обращение в суд и права на получение судебной защиты. Последнее означает право путем участия в процедурах отстаивать свои права и законные интересы. И именно на этой стадии должен устанавливаться истинный материальный интерес.

Инициатором возбуждения дела может быть также иное лицо, обращающееся в суд в защиту прав и законных интересов других лиц. Таким образом, носителями юридической заинтересованности являются как участники спорных материальных правоотношений, так и иные лица, выступающие от своего имени в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Последних называют также процессуальными истцами. Юридический интерес процессуального истца — предусмотренная законом возможность требовать от своего имени защиты права другого лица — сугубо процессуальный⁴¹.

Этим особым субъектам процессуального права адресована вторая часть комментируемой нормы. Круг случаев, в которых лицо может обратиться не в своих интересах, а в интересах другого лица, довольно широк: сам Кодекс предусматривает такое право для лиц, представляющих граждан, не обладающих полноценной процессуальной дееспособностью (малолетние, несовершеннолетние и иные лица — ст. 5 КАС РФ…), для органов государственной власти, среди которых выделяется прокурор (ст. 39 Кодекса) как должностное лицо с наибольшим количеством полномочий, для иных организаций и должностных лиц, а также граждан (ст. 40 Кодекса).

Полномочия обращаться в суд в защиту прав иных лиц предусмотрены также целым рядом федеральных законов. Так, ФЗ № 44-ФЗ предоставляет такое право общественным объединениям и организациям, осуществляющим общественный контроль за закупками.

В силу того, что юридический интерес процессуального истца обусловлен наличием предусмотренных законом полномочий инициировать рассмотрение дела в суде, оценка его заинтересованности может быть проведена на стадии принятия заявления.

Кодекс предусматривает возможность отказа в принятии заявления, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или публичных интересов тем органом государственной власти или иным лицом, которым Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право (п. 2 ч. 1 ст. 128 КАС).

2. Часть 2 ст. 4 КАС РФ устанавливает недопустимость принуждения к отказу от права на обращение в суд. Комментируемая норма развивает положения статьи 46 Конституции Российской Федерации о гарантии каждому судебной защиты его прав. При этом необходимо отметить принципиальную разницу в формулировках аналогичных положений в ГПК РФ (ч. 2 ст. 3) и АПК РФ (ч. 3 ст. 4), которые устанавливают не «недопустимость принуждения к отказу», а сам «отказ» от права на обращение в суд. Представляется, что указанная формулировка не является «вариацией на тему», а четко отражает существо отношений, регулируемых КАС РФ.

В соответствии с ГПК РФ и АПК РФ в судебном процессе состязаются априори равные участники материальных правоотношений, которые могли бы договориться о заключении соглашения об отказе на обращение в суд, однако оно будет ничтожным, что корреспондирует ч. 2 ст. 9 ГК РФ⁴², а также ч. 3 ст. 22 ГК РФ⁴³.

В КАС РФ, несмотря на установленный принцип процессуального равенства, спорные материальные отношения основаны на принципе «власти и подчинения», т. е. на наличии слабой и сильной стороны правоотношения, соответственно, административного истца (ч. 3 ст. 38 КАС РФ) и административного ответчика (ч. 5 ст. 38 КАС РФ).

Законодатель изначально ограничивает возможное давление потенциальных административных ответчиков на административных истцов для отказа от судебной защиты. Таким образом, нужно констатировать, что указанный запрет направлен на ограничение активных действий со стороны государственных органов по принуждению заинтересованного лица к отказу от обращения за судебной защитой с административным исковым заявлением. Отметим, что представляется не совсем верной встречающаяся в литературе трактовка, что «по мысли законодателя принудительный отказ от права на судебную защиту не допускается. А вот добровольный отказ от права на судебную защиту в принципе возможен. Между тем такой вывод является абсолютно неверным. Отказаться от права обращения в суд нельзя ни добровольно (исключение составляет третейская запись), ни принудительно»⁴⁴. Как показано выше такая формулировка ч. 2 ст. 4 КАС РФ обусловлена спецификой спорных материальных отношений, а не разделением отказа от права на судебную защиту на добровольный и принудительный.

Необходимо отметить, что запрет на принуждение к отказу от права на судебную защиту действует при обращении в суд с административным исковым заявлением; должен быть проверен при отказе административного истца от иска, при соглашении о примирении сторон, как в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции, а также при дальнейшем обжаловании судебных актов. В соответствии с п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» суд апелляционной инстанции принимает отказ от жалобы, если отсутствуют сведения о принуждении лица, подавшего жалобу, к отказу от жалобы.

Представляется правильным и необходимым указание в судебных актах суда первой и проверочных инстанций на проверку факта отсутствия принуждения истца к отказу от иска, к отказу от апелляционной жалобы⁴⁵.

Важно отметить, что признание иска административным ответчиком, а также отказ от апелляционной жалобы, поданной административным ответчиком, не являются отказом от права на судебную защиту, поскольку ч. 2 ст. 4 КАС РФ является, прежде всего, гарантией административного истца на реализацию конституционного права на судебную защиту.

3. Административная реформа 2003–2007 гг. создала мощный стимул для развития административных процедур урегулирования споров между частным лицом и государством⁴⁶.

Развитие этого направления стало приоритетом для выстраивания отношений между государством и обществом. Налаживание коммуникаций, вовлечение обеих сторон конфликта в его разрешение до обращения в суд служило залогом развития профессионализма в деятельности административных органов, повышения ответственности должностных лиц, и в конечном счете формирования доверия к государству.

Введение досудебного порядка не противоречит праву на суд, напротив, обеспечивает реализацию дополнительного механизма защиты прав частных лиц и не лишает граждан возможности отстаивать свои права и законные интересы в рамках разрешения судом возникшего спора по существу. Как указал Конституционной Суд Российской Федерации, законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе установить случаи обязательного досудебного порядка урегулирования споров, который, однако, не подменяет собой судебный порядок их разрешения (определения от 25.10.2018 № 2570-О и от 30.11.2021 № 2407-О).

Досудебный порядок урегулирования в публичной сфере предусмотрен положениями Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и многими другими законодательными актами федерального уровня.

В настоящее время досудебное административное урегулирование споров настолько органично вписалось в наш правопорядок, что его использование стало правилом хорошего тона и тех случаях, когда закон не требует обязательного предварительного обращения в вышестоящий орган. Этот эффект позволяет говорить об определенных достижениях начатой когда-то реформы, одним из основных направлений которой было формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур. Однако успех реформы привел к необходимости установления баланса между двумя принципами: на одной чаше весов оказался административный порядок урегулирования споров, на другой — правила о соблюдении сроков на обращение в суд.

По некоторым категориям дел под угрозой оказалось само право на суд, так как предварительное направление жалобы в вышестоящий орган власти фактически блокировало в дальнейшем перспективу судебной защиты прав и законных интересов частного лица в силу пропуска заинтересованным лицом срока, предусмотренного процессуальным законом для оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц (например, ст. 219, 240 КАС РФ, ст. 198 АПК РФ)⁴⁷.

Конституционный Суд Российской Федерации в таких ситуациях посчитал большей ценностью досудебный порядок, истолковав процессуальные правила таким образом, чтобы его использование в случаях, когда закон не требует проведения административных процедур урегулирования спора, не препятствовало обращению заинтересованного лица в суд. И, напротив, исключил применение досудебного порядка в ситуациях необоснованного и непропорционального обременения частного лица требованием о его соблюдении⁴⁸.

3.1. Принципиальная возможность примирения по делам публичного характера представляется важным этапом развития судебных процедур и потенциально оказывает благотворное воздействие на правосознание общества в целом. Несмотря на небольшой процент дел, оканчивающихся примирением после обращения в суд, сама по себе возможность такого окончания закладывает основы становления и развития института примирения на будущее, ориентирует потенциальных участников конфликта на сотрудничество (один из принципов примирения), взаимные уступки, доверие.

Вопросы примирения сторон по делам в рамках КАС РФ регулируются ст. 137–137.7 Кодекса.

Кодекс содержит указание на все основные виды примирительных процедур: переговоры, посредничество, включая медиацию, судебное примирение. Однако основным условием примирения является не выбор конкретной процедуры, а допустимость взаимных уступок (ч. 1 ст. 137 Кодекса). Частные лица, разумеется, свободны в совершении распорядительных действий, относительно принадлежащих им прав и их законных интересов, однако такой свободой вовсе не обладают органы, осуществляющие публичные полномочия, и их должностные лица. Напротив, указанные органы и лица действуют строго в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации, они обязаны реализовывать в пределах своей компетенции свои права и обязанности. Дискреция при исполнении органами власти своих обязанностей законодательством Российской Федерации не предусмотрена. Следовательно, участие в примирительных процедурах само по себе не может освобождать органы от проведения мероприятий контроля или надзора либо сужать пределы их проведения.

Так, в постановлении Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 № 50 «О примирении сторон в арбитражном процессе» применительно к возможности примирения по налоговым спорам отмечено, что предметом соглашения о примирении не может являться изменение налоговых последствий спорных действий и операций по сравнению с тем, как такие последствия определены законом. Следовательно, нельзя договориться о снижении применимой налоговой ставки, изменении правил исчисления пеней, об освобождении от уплаты налогов за определенный период и т. д. В то же время вопрос о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты может быть решен при утверждении судом заключаемого соглашения (п. 27 постановления).

С точки зрения соблюдения баланса между частными и публичными интересами одни примирительные процедуры больше подходят для урегулирования споров в публичной сфере, чем другие. Так, например, противоречивые формулировки ст. 1 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» не позволяют говорить о допустимости медиации по налоговым спорам без внесения изменений в налоговое законодательство. Представляется, что судебное примирение по таким спорам имеет больше возможностей для развития.

Некоторые авторы обращают внимание, что перечисленные в ст. 137.3 КАС РФ виды примирительных процедур предполагают различную степень вовлеченности суда в процесс примирения, отмечая, что судебное примирение больше связано с судом с организационной точки зрения, а переговоры и медиация полностью автономны от суда⁴⁹. Между тем представляется, что не так важна организационная вовлеченность суда в примирение сторон, как его заинтересованность в примирении сторон, умение увидеть в доводах сторон потенциальную возможность (и допустимость) взаимных уступок и сориентировать стороны на сотрудничество. Содействие примирению сторон является одной из задач суда при подготовке дела к судебному разбирательству (п. 10 ч. 3 ст. 135 Кодекса).

4. В соответствии с ч. 4 ст. 4 КАС РФ иностранные лица, лица без гражданства и международные организации обладают всем объемом административной процессуальной право- и дееспособности, как и российские граждане и организации, за исключением случаев предусмотренных КАС РФ, а именно, ст. 5 КАС РФ, которая определяет личный закон иностранного лица или международной организации и устанавливает на его основе возможные ограничения, допуская при этом признание административной процессуальной правоспособности на территории Российской Федерации независимо от ее наличия в собственном государстве лица. Комментируемая часть является гарантией реализации прав иностранных граждан, гарантированных ст. 62 Конституции Российской Федерации в области административного судопроизводства.

Равная правосубъектность иностранных лиц и российских лиц является одним из главных принципов правового положения иностранных граждан и закреплена в ст. 4 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Дальнейшее, интересующее нас, развитие данный принцип получает во всех процессуальных кодексах — ст. 398 ГПК РФ, ст. 247 АПК РФ, ст. 3 УПК РФ.

Правительство Российской Федерации наделено полномочием устанавливать ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских лиц. Важно обратить внимание на несколько аспектов данной нормы.

Во-первых, полагаем, что это полномочие Правительства Российской Федерации является не общим, а отраслевым — административно-процессуальным, так же как и аналогичные полномочия, закрепленные в иных Кодексах, в том числе и процессуальных.

Во-вторых, применительно к КАС РФ Правительство РФ может установить ответные ограничения только в случае ограничения прав российских лиц, именно, в судах, а не вообще в иностранном государстве.

В-третьих, такие ограничения возможно в отношении исключительно процессуальных прав, в том числе права на обращение в суд, а не в целом всей совокупности материальных и процессуальных прав.

В-четвертых, учитывая разделение в Российской Федерации судопроизводства на несколько видов, интересным представляется соотношение возможных реторсий в отношении иностранных лиц в зависимости от аналогичного разделения в иностранных государствах. Например, ограничение процессуальных прав российских лиц в защите экономических интересов в иностранном государстве может ли повлечь ограничение иностранных лиц в административном судопроизводстве в Российской Федерации?

Обратим внимание и на то, что целью применения реторсии является восстановление принципа взаимности по отношению к соответствующему государству⁵⁰.

Важно, что применение реторсий является исключительной мерой, особенно, в отношении права на доступ к правосудию, особенно, по такой категории дел, которые рассматриваются в соответствии с КАС РФ, учитывая публичный характер спорных правоотношений.

Статья 5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность, административная процессуальная правосубъектность

1. Способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно настоящему Кодексу и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

2. Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит:

1) гражданам, достигшим возраста восемнадцати лет и не признанным недееспособными;

2) несовершеннолетним гражданам в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, — по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан;

(Пункт в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

3) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим;

4) общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, — по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.

3. Права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, граждан, которые ограничены в дееспособности и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают в судебном процессе их законные представители — родители, усыновители, опекуны, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. В случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела.

(Часть в ред. Федерального закона от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)

4. Права, свободы и законные интересы граждан, признанных недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители — опекуны или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. В случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела.

(Часть в ред. Федерального закона от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)

5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных граждан, лиц без гражданства определяются их личным законом, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия этих лиц в спорных административных и иных публичных правоотношениях. Личным законом иностранного гражданина считается право страны, гражданство которой гражданин имеет. В случае, если гражданин наряду с гражданством Российской Федерации имеет гражданство иностранного государства, его личным законом считается российское право. При наличии у иностранного гражданина гражданства нескольких иностранных государств его личным законом считается право страны, в которой гражданин имеет место жительства. В случае, если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом считается российское право. Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства.

6. Лицо, не обладающее процессуальной дееспособностью в соответствии с личным законом, может быть признано на территории Российской Федерации обладающим административной процессуальной дееспособностью в соответствии с российским правом.

7. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных организаций (административная процессуальная правосубъектность) определяются правом страны, в которой соответствующая организация учреждена, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия таких организаций в спорных административных и иных публичных правоотношениях.

8. Иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой организация учреждена, может быть признана на территории Российской Федерации обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом.

9. Административная процессуальная правосубъектность международной организации устанавливается на основе международного договора, в соответствии с которым она создана, ее учредительных документов или соглашения с компетентным органом Российской Федерации.

_______________________

Комментируемая статья КАС РФ регламентирует три понятия:

— административная процессуальная правоспособность;

— административная процессуальная дееспособность;

— административная процессуальная правосубъектность, которые предусмотрены КАС РФ по аналогии с другими процессуальными кодексами (ГПК РФ и АПК РФ).

Под административной процессуальной правоспособностью в административном судопроизводстве понимается способность лица иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве. Административной процессуальной правоспособностью в равной мере наделены:

— все граждане;

— органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления;

— должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

— общественные объединения;

— религиозные и иные организации, в том числе некоммерческие организации;

— общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами, если они согласно КАС РФ и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

В сравнении с положениями ГПК РФ, регулирующими вопросы гражданской процессуальной правоспособности (ст. 36 ГПК РФ), и положениями АПК РФ, регулирующими вопросы процессуальной правоспособности в арбитражном процессе (ст. 43 АПК РФ), в КАС РФ подробно регламентирован и более четко определен круг лиц, обладающих административной процессуальной правоспособностью. Так, отдельно отмечено, что соответствующим видом правоспособности обладают государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Следует отметить, что здесь законодатель допустил небольшую неточность, относя к лицам, обладающим административной процессуальной правоспособностью религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. В соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. При этом согласно ч. 1 ст. 8 указанного Федерального закона, религиозной организацией признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица. Таким образом, религиозная организация не может именоваться таковой без регистрации в качестве юридического лица, регистрация не требуется лишь для такого религиозного объединения как религиозная группа.

1. По общим правилам, закрепленным в ст. 17 и ст. 49 ГК РФ, правоспособность гражданина возникает с момента рождения, а правоспособность юридического лица — с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании. Несмотря на то, что в КАС РФ отдельно выделены некоммерческие организации, их правоспособность также возникает с момента регистрации в порядке, предусмотренном действующим законодательством⁵¹. В качестве примера общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, можно привести религиозные группы. Для того, чтобы начать свою деятельность в соответствии с требованиями действующего законодательства, религиозная группа должна подать уведомление⁵². В любом случае вышеприведенный перечень не является закрытым, а основным признаком, необходимым для наличия административной процессуальной правоспособности законодатель называет тот факт, что лицо обладает правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере в соответствии с федеральным законодательством.

2. Под административной процессуальной дееспособностью в административном процессе понимается способность с помощью своих действий осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве. В соответствии с ч. 2 ст. 5 КАС РФ административной процессуальной дееспособностью обладают:

1) граждане, достигшие возраста 18 лет и не признанные недееспособными (т. е. совершеннолетние дееспособные граждане);

2) несовершеннолетние граждане в возрасте от 14 до 18 лет и граждане, ограниченные в дееспособности. При этом законодатель определил круг административных дел, в которых допускается участие данных лиц, — это административные дела, возникающие из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане могут участвовать самостоятельно согласно действующему законодательству. Примером такого дела может служить спор, связанный с отказом в выдаче паспорта гражданина РФ. Участие законных представителей данных лиц допускается в случае необходимости и, по смыслу комментируемой статьи, является правом суда, а не обязательным условием для рассмотрения дела;

Следует обратить внимание, что несовершеннолетний гражданин может быть объявлен полностью дееспособным при вступлении в брак, а также в случае, если он работает по трудовому договору или занимается предпринимательской деятельностью (эмансипация) (ст. 21, 27 ГК РФ). Такой гражданин может самостоятельно защищать свои права и законные интересы, в том числе в порядке административного судопроизводства и не относится к гражданам, ограниченным в дееспособности, поэтому действие данного пункта на них не распространяется.

3) органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, общественные объединения, религиозные и иные организации, в том числе некоммерческие организации;

4) общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. Данная категория лиц обладает административной процессуальной дееспособностью по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации могут участвовать согласно действующему законодательству.

Таким образом, лица, не перечисленные выше, административной процессуальной дееспособностью не обладают, однако это не исключает возможности их участия в судебном разбирательстве. В частности, права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, признаны недееспособными, а также граждан, которые ограничены в дееспособности не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают их законные представители, которыми могут выступать родители, усыновители, опекуны, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. Вместе с тем КАС РФ оставляет за судом право привлечь данных граждан к участию в рассмотрении административного дела в случае необходимости.

3. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность в совокупности представляют собой административную процессуальную правосубъектность.

Особое внимание в ч. 5 комментируемой статьи уделено определению особенностей административной процессуальной правоспособности и административной процессуальной дееспособности иностранных граждан и лиц без гражданства. Для перечисленных категорий граждан при установлении административной процессуальной правоспособности и административной процессуальной дееспособности имеют значение:

1) личный закон — право страны, гражданство которой гражданин имеет. КАС РФ устанавливает ряд правил определения личного закона для разных категорий граждан:

— российское право считается личным законом для гражданина, имеющего гражданство иностранного государства и гражданство РФ, а также для граждан, имеющих место жительства в Российской Федерации;

— право страны, в которой гражданин имеет место жительства, считается личным законом для граждан, имеющих гражданство нескольких иностранных государств, а также для лиц без гражданства.

Следует обратить внимание, что в соответствии с ч. 6 комментируемой статьи, отсутствие у лица процессуальной дееспособности в соответствии с личным законом не исключает наличия административной процессуальной дееспособности в соответствии с российским правом.

2) международный договор страны, гражданином которой является гражданин, с Российской Федерацией;

3) законодательство, регулирующее вопросы участие перечисленных категорий граждан в спорных административных и иных публичных правоотношениях.

Административная процессуальная правосубъектность иностранных организаций определяется:

— правом страны, в которой соответствующая организация учреждена. При этом иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой организация учреждена, может быть признана на территории Российской Федерации обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом;

— международным договором этой страны с Российской Федерацией;

— законодательством, регулирующим вопросы участия таких организаций в спорных административных и иных публичных правоотношениях.

В ч. 9 комментируемой статьи закреплены особенности установления административной процессуальной правосубъектности международной организации. Основанием для установления правосубъектности международной организации является международный договор, в соответствии с которым она создана, ее учредительные документы или соглашение с компетентным органом Российской Федерации.

Статья 6. Принципы административного судопроизводства

Принципами административного судопроизводства являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

_______________________

1. Принципы административного судопроизводства являются самостоятельными научными категориями, отражающими общие теоретические закономерности отношений в сфере административного судопроизводства, а также направления их развития.

Являясь, отражением объективных закономерностей природы административного судопроизводства, его принципы носят самодостаточный характер. Качество административного судопроизводства, его эффективность определяется степенью соответствия объективным принципам административного судопроизводства, а не наоборот. Процессуальные отношения не «выражают» содержание принципов административного судопроизводства, а соответствуют или не соответствуют им. Процессуальные отношения в административном судопроизводстве — это не материал для возникновения принципов, а объект их воздействия. С этих позиций принципы административного судопроизводства зависимы не только от субъективного усмотрения законодателя, но и от объективно существующих и изменяющихся отношений в административном судопроизводстве (цифровизации в правосудии и др.). При наличии соответствующих условий принципы административного судопроизводства неизбежно проявляются в системе процессуальных отношений независимо от их осознания и закрепления в действующем законодательстве об административном судопроизводстве. По этому поводу наиболее точным представляется высказывание С. С. Алексеева, который полагал, что правовые идеи, нередко обозначаемые как принципы отрасли, «изначально пребывают в юридической материи, выраженной в законах, судебных решениях, иных юридических реалиях»⁵³. В правовой материи они «растворены», «спрятаны», являются неотъемлемыми, органическими элементами позитивного права, считал ученый⁵⁴.

Согласимся с мнением Ю. В. Сорокиной, что знание природы права и его главных устоев оказывает большое содействие в толковании права и правоприменении, поэтому в первую очередь юрист должен уделять внимание именно принципам права, и только потом изучать позитивные нормы, исходящие от государства⁵⁵.

2. Перечень принципов административного судопроизводства, приведенных в ст. 6 КАС РФ, существенно отличается от принципов гражданского и арбитражного судопроизводства (ГПК РФ и АПК РФ). КАС РФ прямо на законодательном уровне прописывает такие принципы, как законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда (ст. 6). Таким образом, отрасль административного судопроизводства характеризуется специфическими процессуальными принципами, представляющими основополагающие начала регулирования особого объекта — правоотношений, складывающихся в ходе административного судопроизводства.

Административное судопроизводство — деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел, урегулированная нормами законодательства об административном судопроизводстве АПП (ст. 1 КАС РФ). К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (п. 1 ППВС от 27.09.2016 № 36)⁵⁶.

3. Закрепленные в ст. 6 КАС РФ принципы административного судопроизводства отражают общепризнанные в сообществе демократических государств стандарты справедливого судебного разбирательства по административным делам, без соблюдения которых административное судопроизводство не вправе претендовать на роль правосудия (независимость судей; равенство всех перед законом и судом; справедливость; осуществление судопроизводства в разумный срок; гласность; состязательность и равноправие сторон и др.).

4. Надлежит различать три вида принципов административного судопроизводства: нормативные, структурные и идеологические.

Нормативными являются принципы административного судопроизводства, которые имеют прямое закрепление в законодательстве об административном судопроизводстве (ст. 6, 29 КАС РФ). Статья 6 КАС не содержит формулировок, приведенных в нем принципов административного судопроизводства. содержание, особенности реализации принципов, указанных в ст. 6 КАС РФ, фиксируется в конкретных нормах КАС РФ (ст. 7–14).

В систему принципов административного судопроизводства надлежит включать не названные в ст. 6 КАС, но закрепленные другими его нормами в качестве норм-принципов: принципы единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел, устности судебного разбирательства (ст. 29, 140 КАС).

Состав принципов административного судопроизводства не исчерпывается приведенным их перечнем в ст. 6 КАС. Надлежит выделять два вида неписаных правовых принципов административного судопроизводства, применяемых судами при рассмотрении и разрешении административных дел.

Прежде всего, это те принципы административного судопроизводства, которые можно назвать «имплицитными», или «структурными» принципами, которые происходят из писаного права об административном судопроизводстве. Они косвенным образом отображены в Кодексе административного судопроизводства РФ. При таком способе закрепления сущность и содержание принципов административного судопроизводства выводятся, абстрагируются из ряда норм Кодекса административного судопроизводства РФ. Это объясняет необходимость отнесения к принципам административного судопроизводства начал осуществления правосудия только судом, диспозитивности, судебной истины, процессуальной экономии. Данные принципы подлежат закреплению в ст. 6 КАС РФ.

Так, неравное положение сторон административно-правового спора обуславливает ряд изъятий из принципа диспозитивности в административном судопроизводстве, в частности: суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и может выйти за их пределы; суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу; дело не может быть прекращено в связи с заключением мирового соглашения и др.

К неписанным принципам административного судопроизводства относятся также принципы, которые можно назвать (чисто) «идеологическими» и которые не происходят из правовой системы административного судопроизводства. Они имеют явно идеологический характер, отсылая к современным доминирующим социальным убеждениям, таким как моральная, политическая и другие внеправовые идеологии.

К «идеологическим» принципам административного судопроизводства относится принцип добросовестности, принцип выполнения международных обязательств (ч. 2 ст. 2, ч. 4 ст. 15 КАС РФ, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»)⁵⁷; беспристрастность или непредвзятость судьи; запрет злоупотребления правами; принцип разумности и др.

В отличие от структурных правовых принципов, возможности применения которых часто ограничены какой-либо отраслью права, в частности административного судопроизводства, идеологические принципы действуют во всех отраслях правовой системы.

Некоторые идеологические принципы административного судопроизводства уже сегодня претендуют на признание их структурными или даже нормативными принципами, так как находят «институциональную поддержку» в законодательстве об административном судопроизводстве (разумность, добросовестность).

5. Принципы административного судопроизводства успешно реализуются даже, не будучи закрепленными в законодательстве о административном судопроизводстве, но имея последовательное и устойчивое применение в судебной практике по административным делам (добросовестность, разумность и др.). Главным показателем значимости принципов административного судопроизводства является их реальная востребованность в правовом регулировании административных процессуальных отношений и деятельности.

Принципы административного судопроизводства реализуются в законодательстве, судебной правоприменительной практике по административным делам, а также в процедуре принудительного исполнения принятых по ним судебных постановлений. Они также подлежат применению в случае отсутствия соответствующих конкретных правовых норм (ч. 4 ст. 2 КАС РФ).

Наиболее широко принципы административного судопроизводства проявляются при рассмотрении административного дела судом первой инстанции. Однако, и на последующих стадиях административного судопроизводства принципы не теряют своей значимости.

Заметную роль в становлении принципов административного судопроизводства играют судебная практика и суждения юристов, выраженные в правовых исследованиях.

Статья 7. Независимость судей

1. При осуществлении административного судопроизводства судьи независимы, подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

2. Любое вмешательство со стороны органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан в деятельность суда по осуществлению правосудия запрещается и влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом.

3. Гарантии независимости судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

4. Информация о внепроцессуальных письменных или устных обращениях государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан, поступивших судьям по административным делам, находящимся в их производстве, или председателю суда, его заместителю, председателю судебного состава или председателю судебной коллегии по административным делам, находящимся в производстве суда, подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников судебного разбирательства путем размещения данной информации в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и не является основанием для проведения процессуальных действий или принятия процессуальных решений по административным делам.

(Часть в ред. Федерального закона от 30 декабря 2021 г. № 440-ФЗ.)

_______________________

1. Принцип независимости судей закреплен в ст. 120 Конституции Российской Федерации и конкретизирован в нормах Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей) и других законов. Независимость судей является системообразующим принципом судебной власти и статуса судьи. Исключительность принципа независимости судей состоит в том, что практически все судоустройственные и процессуальные нормы в той или иной степени раскрывают его содержание, а другие принципы являются по своей сути гарантиями независимости. Основой статуса судьи является его независимость, поэтому важнейшим является отбор кандидатов на должность судьи. Требования к кандидату на должность судьи закреплены в ст. 4 Закона о статусе судей, но можно утверждать, что первоочередное значение имеют не столько такие формальные моменты, как наличие высшего юридического образования, а запреты и ограничения, установленные в ч. 3 ст. 3 названного закона. Коротко, наиболее важные с точки зрения независимости судьи запреты могут быть представлены следующим образом. Судья не вправе заниматься иной оплачиваемой работой или предпринимательством, включая представительство, кроме творческой, научной и преподавательской деятельности; судья не может участвовать в политической деятельности; получать вознаграждения и подарки в связи с осуществлением своих полномочий; принимать без разрешения соответствующей квалификационной коллегии почетные и специальные звания и награды; не может иметь финансовых операций и счетов за пределами Российской Федерации.

Принцип независимости судей неразрывно связан с принципом беспристрастности, который обеспечивается в значительной степени процессуальными правилами о порядке распределения дел и об основаниях отвода судьи. Гарантии беспристрастности содержатся также в ст. 3 Закона о статусе судей. Так, ч. 2 названной статьи раскрывает понятие конфликта интересов и устанавливает обязанность судьи заявить самоотвод или проинформировать о возможном конфликте интересов участников процесса. Беспристрастность гарантируется также запретом в п. 7 ч. 3 ст. 3 Закона о статусе судей на публичные высказывания по делам, находящимся на рассмотрении в суде, до вступления в законную силу соответствующего судебного постановления. Судья, как любой человек, имеет свои убеждения, предпочтения, пристрастия, но он должен справляться со своими эмоциями, симпатиями и предубеждениями, не вынося их в публичное поле даже в узком кругу своих друзей и единомышленников. Неосторожное слово, неудачная реакция на информацию в социальных сетях могут повлечь не только заявление отвода судье по конкретному делу, но и стать основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности, если это высказывание способно умалить авторитет судебной власти. Принцип независимости, как подчинение судьи только Конституции РФ и федеральному закону, связан с правилами применения нормативных правовых актов, которые закреплены в ст. 15 КАС РФ.

2. Статья 122 Конституции Российской Федерации гарантирует неприкосновенность судей, что прежде всего способствует исключению возможности неправомерного воздействия на судей какими-либо государственными, в том числе правоохранительными органами. Это конституционное положение конкретизировано в ст. 16 закона о статусе судей. В данной статье определен порядок решения вопросов, связанных с привлечением судьи к уголовной ответственности, а также установлена неприкосновенность личности судьи, занимаемых им жилых и служебных помещений, транспортных средств, имущества, документов, всех видов переписки и телефонных переговоров. Все это исключает возможность влияния на осуществление судьей своей профессиональной деятельности. Гарантией от вмешательства в деятельность судей является роль органов судейского сообщества. Только с согласия Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации (далее — ВККС РФ) может быть принято решение о возбуждении уголовного дела в отношении судьи или привлечении его в качестве обвиняемого. Такое согласие в соответствии с ч. 8 ст. 16 закона о статусе судей ВККС РФ дает при условии, что мероприятия и действия в порядке уголовного судопроизводства или административного процесса соответствующих органов не связаны с позицией, занимаемой судьей при осуществлении им судейских полномочий. Порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, предусмотренный ст. 12.1 Закона о статусе судей и Федеральным законом от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (далее — Закон об органах судейского сообщества), что также исключает возможность незаконного вмешательства в деятельность судьи. Самым строгим дисциплинарным взысканием является досрочное прекращение полномочий судьи. Чтобы исключить возможные ошибки и предвзятый подход к судье, предусмотрен особый порядок обжалования решений квалификационных коллегий о досрочном прекращении полномочий судей. В составе Верховного Суда Российской Федерации действует Дисциплинарная коллегия, которая рассматривает соответствующие жалобы судей на решения о досрочном прекращении их полномочий или на понижение в квалификационном классе в соответствии с гл. 23 КАС РФ. Гарантией от вмешательства в деятельность судьи является правило ч. 2 ст. 10 Закона о статусе судей: «Судья не обязан давать каких-либо объяснений по существу рассмотренных или находящихся в производстве дел, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законом». Вмешательство в процесс осуществления правосудия не допустимо не только для любых органов и организаций, но и для председателей судов и вышестоящих судебных инстанций иначе чем в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Этому способствует постепенное изменение полномочий председателей и заместителей председателей судов. По действующему законодательству председатели судов лишены права на обращение в квалификационные коллегии с представлением о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, а также не могут сами проводить проверки относительно совершения судьями дисциплинарных проступков. Председатели судов не могут сами распределять дела между судьями, это допускается только в исключительных ситуациях. Гарантией от вмешательства являются ограничения на возможность изменения состава суда, правила оценки доказательств и тайна совещательной комнаты. Недопустимость вмешательства в деятельность судьи гарантируется мерами уголовной ответственности. Глава 31 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) так и называется: «Преступления против правосудия». Так, диспозиция ч. 1 ст. 294 УК РФ прямо указывает: «Вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда…». Вмешательство в деятельность судьи может принимать и самые жесткие меры, поэтому ст. 295 УК РФ устанавливает ответственность за посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие, а ст. 295 УК РФ — за угрозы убийства, причинения вреда здоровью или имуществу судьи. Особо изощренным способом вмешательства в деятельность судьи являются деяния, предусмотренные ст. 298 УК РФ: клевета в отношении судьи, ведь в этом случае на период проверки и предварительного следствия судья может быть отстранен от рассмотрения какого-либо дела, а это и является главной целью.

3. Конституция РФ устанавливает две важнейших гарантии независимости судей: несменяемость в ст. 121 и неприкосновенность в ст. 122. Более подробно гарантии независимости судей представлены в ст. 9 Закона о статусе судей. Данная статья содержит перечень основных положений, призванных обеспечивать независимость судьи. Это прежде всего сама процедура порядка осуществления правосудия; запрет на вмешательство в деятельность судьи; порядок приостановления и прекращения полномочий судьи; право судьи на отставку; неприкосновенность; роль и значение органов судейского сообщества; материальное и социальное обеспечение судей, а также меры особой защиты самого судьи, членов его семьи и их имущества. Эти основные гарантии конкретизируются в различных нормах закона о статусе судей и других законах и нормативных правовых актах. Так, независимость раскрывается как принцип в ст. 8 Кодекса судейской этики, принятого Всероссийским съездом судей 19.12.2012 (далее — Кодекс этики). Гарантии принципа независимости многогранны, и сложно все перечислить, но для понимания целесообразно классифицировать их на экономические, политические, организационные и процессуальные. Важнейшей экономической гарантией является достойное материальное обеспечение судей, которое складывается из ежемесячного денежного вознаграждения, премий, материальной помощи, гарантированного ежемесячного пожизненного содержания, единовременной выплаты в связи с уходом в отставку, дополнительных оплачиваемых отпусков, получения медицинской помощи самим судьей и членами его семьи, оплаты санаторно-курортного лечения судье, его супругу и несовершеннолетним детям. При необходимости судье предоставляют документы на проезд в городском, пригородном и местном сообщении, о также обеспечивают жилым помещением или выделяют средства на его аренду. Социальная защита гарантирована членам семьи в случае смерти судьи и в повышенном размере, если его смерть были связаны или обусловлены исполнением служебных обязанностей. Достойное материальное обеспечение судьи сочетается с запретом на занятие другими видами деятельности, кроме разрешенных в законе, и получение средств от зарубежных физических и юридических лиц.

Политические гарантии независимости основаны на запретах и ограничениях, установленных для судей. Судья не может заниматься ни в какой форме политической деятельностью и быть членом какой-либо партии. И даже не имеет права публично выражать свое отношение к политическим партиям и политическим организациям. Выражать свою политическую позицию судья может только путем участия в голосовании на выборах всех уровней власти. Судья имеет право участвовать в деятельности профессиональных общественных организаций, таких как Ассоциация юристов России, Российское объединение судей. В соответствии с ч. 3 ст. 18 Кодекса этики судья может быть членом различных комитетов и комиссий, которые создаются государственными органами, если их деятельность направлена на совершенствование законодательства, правовой и судебной системы, при условии, что это не мешает осуществлению правосудия и не приведет к умалению авторитета судебной власти.

Участие судьи в любой общественной деятельности должно соответствовать правилам ст. 15, 17, 21 и 23 Кодекса этики.

Основными организационными гарантиями независимости судей являются, прежде всего, принципы неприкосновенности и несменяемости, а в развитие этих принципов — порядок назначения судей, срок пребывания в должности, который по общему правилу для судьи ограничен только предельным возрастом (особые правила по срокам установлены для председателей судов — не более двух сроков подряд), основания и порядок приостановления и прекращения полномочий судей, правила о дисциплинарной ответственности. Следует обратить внимание на различные основания и порядок прекращения полномочий судей. Можно выделить четыре основных варианта: добровольное решение судьи; вынужденные основания, но не связанные с негативным поведением судьи (возраст, болезнь, утрата дееспособности); негативные основания, обусловленные нарушением определенных запретов (открытие счетов в зарубежных банках, гражданство другого государства…); прекращение полномочий как мера дисциплинарной ответственности с учетом особых правил, установленных в Конституции РФ для судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, кассационных и апелляционных судов. Дисциплинарная ответственность судей является важнейшей гарантией как для обеспечения независимости судей, так и повышения авторитета судебной власти. Особенность дисциплинарной ответственности судей состоит в том, что в законе нет конкретных составов проступков и правонарушений, а в соответствии со ст. 12.1 Закона о статусе судей дисциплинарным проступком является деяние, нарушающее данный закон и (или) Кодекс этики, тем самым умаляющее авторитет судебной власти, репутацию самого судьи, совершенное как при осуществлении правосудия, так и во вне служебной деятельности. Учитывая такой характер ответственности, очень важно с точки зрения независимости то, что привлечение к дисциплинарной ответственности относится к компетенции органов судейского сообщества, а закон определяет порядок и сроки привлечения к ответственности и основные критерии для применения вида взыскания (замечание, предупреждение, понижение в квалификационном классе, досрочное прекращение полномочий). Роль органов судейского сообщества закреплена в законе об органах и различных положениях, конкретизирующих порядок их деятельности.

Процессуальными гарантиями независимости судей выступают практически все нормы и правила процессуальных кодексов, поскольку в уже в самой процедуре рассмотрения дел устанавливается руководящая роль суда, но при этом ограниченная обоснованными правилами рассмотрения дела. Любое принимаемое судом (единоличным судьей) решение предполагает его независимость. Судья решает вопрос о принятии заявления, удовлетворении ходатайств, руководит процессом, а любые действия, направленные на противодействия суду, рассматриваются как неуважение к суду или злоупотреблением правом на судебную защиту.

4. Недопустимость вмешательства в деятельность судьи и внепроцессуальных обращений закреплены в ст. 10 Закона о статусе судей. Следует обратить внимание, что не допускается не только такое обращение к самому судье, рассматривающему дело, но и к председателю или заместителю председателя соответствующего суда. Внепроцессуальными считаются обращения от физического или юридического лица, не являющегося участником процесса, независимо от его властных полномочий и статуса, а также обращения участников процесса, которые не соответствуют процессуальному законодательству. Обращения могут быть в устной или письменной, в том числе в электронной, форме. Наибольшую сложность представляют обращения именно в устной форме поскольку могут быть не только в служебное время, а в любой неформальной обстановке, например в кругу родственников, на встрече выпускников и в любом другом общественном месте. В таких случаях только сам судья может обеспечить свою независимость и пресечь сразу любые попытки обсуждения дел, находящихся у него в производстве. Еще более недопустимым является внепроцессуальное обращение самого судьи лично или через других лиц к участникам процесса, какими благими намерениями не были бы продиктованы такие обращения. К сожалению, практика привлечения судей к дисциплинарной ответственности знает такие случаи. А иногда такое общение заканчивается возбуждением уголовного дела. Судья в соответствии с правилами ст. 8 Кодекса этики должен придерживаться независимой и беспристрастной позиции ко всем участникам, даже если считает кого-то «слабой» стороной процесса и не имеющей представителя. Судья должен противостоять любым попыткам постороннего воздействия на него, с какой бы стороны оно бы ни оказывалось и независимо от мотивов такого воздействия.

Не должно быть у судьи и ложно понятого взаимодействия с органами власти. Статья 18 Кодекса этики определяет правила общения с органами власти, предостерегая от действий, способных вызвать сомнения в независимости и беспристрастности судьи, а тем более позволить воздействовать на него со стороны каких-либо должностных лиц. Но в практике случается, когда председатели судов, якобы в целях взаимодействия, по собственной инициативе информируют главу региона о каких-либо делах. Информация о внепроцессуальном обращении должна быть доведена до сведения участников судебного разбирательства путем размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, установленном Верховным Судом РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Дополнительное информирование участников процесса в ходе судебного разбирательства закон не предусматривает.

Статья 8. Равенство всех перед законом и судом

1. Правосудие по административным делам осуществляется на основе принципа равенства всех перед законом и судом: граждан — независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств; организаций — независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств.

2. Суд обеспечивает равную судебную защиту прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в деле.

_______________________

Среди принципов административного судопроизводства, закрепленных в п. 2 ст. 6 КАС РФ, особое место занимает принцип равенства всех перед законом и судом, содержание которого раскрывается в ст. 8 КАС РФ. В своем текстуальном выражении указанных принцип имеет прямое закрепление в нормативных правовых актах, обладающих наибольшей юридической силой. В частности, ст. 19 Конституции РФ закрепляет равенство всех перед законом и судом. В ст. 14 Международного пакта от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» закреплено, что все лица равны перед судами и трибуналами. Статья 7 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» дублирует норму Конституции РФ, что позволяет охарактеризовать исследуемый принцип в качестве общеправового, характерного для всей правовой системы в целом, так и непосредственно действующего. По содержанию и объекту правового регулирования исследуемый принцип следует отнести к судоустройственным (организационным) принципам, поскольку именно они обуславливают особенности построения судебной власти в России.

Согласно принципу равенства участников правосудия по административным делам перед законом и судом правосудие осуществляется на началах равенства физических и юридических лиц, независимо от их правового статуса и организационно-правовой формы.

Часть 1 ст. 8 КАС РФ отдельно уточняет критерии равенства перед законом и судом для разных субъектов права (российских и иностранных) с учетом их правовых особенностей и других обстоятельств, то есть данная норма-принцип может толковаться расширительно, что позволяет гарантировать соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, их эффективную защиту в сфере административного судопроизводства.

Вместе с тем принцип равенства всех перед законом и судом необходимо отличать от функционального принципа процессуального равенства сторон. Формально юридическое равноправие и равенство сторон перед законом и судом возможны только тогда, когда стороны равны между собой и юридически, и фактически, однако природа властных отношений выражается в неравных возможностях доступа физических и должностных лиц к нужной информации (информационное неравенство).

Следует отметить, что процессуальное положение участников судебного процесса по административным делам определяется только КАС РФ.

Согласно гл. 13 КАС РФ при подготовке дела к судебному разбирательству судья совершает необходимые процессуальные действия в отношении всех лиц, участвующих в деле, что является одной из процессуальных обязанностей суда, что обеспечивает равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Статья 9. Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

_______________________

1. Совмещение в диспозиции ст. 9 КАС РФ двух принципов — законности и справедливости требует раскрытия содержания каждого из этих принципов, а также определения их соотношения.

В общей системе принципов административного судопроизводства принцип законности занимает особое положение, так как правосудие по своей правовой природе само является гарантией законности в государстве.

Принцип законности является одним из ключевых начал, гарантирующих соблюдение процессуальной формы административного судопроизводства (ст. 2 КАС РФ). Установленный КАС РФ порядок административного судопроизводства, является обязательным для судов, органов прокуратуры, адвокатов, органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных участников административного судопроизводства. Это положение, по сути, и является сердцевиной принципа законности.

Помимо неукоснительного соблюдения норм КАС РФ всеми субъектами административного судопроизводства сущность принципа законности при рассмотрении и разрешении административного дела выражается в невозможности применения судом федерального закона, противоречащего КАС РФ. В системе законодательства об административном судопроизводстве КАС РФ является специализированным федеральным законом, основное предназначение которого — регулировать правоотношения в сфере административного судопроизводства. КАС РФ имеет приоритет над другими нормативными правовыми актами, в той или иной степени определяющими порядок осуществления административного судопроизводства.

Важно учитывать то, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора (ч. 2 ст. 2 КАС РФ). Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

Принцип законности административного судопроизводства предъявляет требование к судебным постановлениям по административным делам в части их соответствия нормам материального и процессуального права. Нарушение публично-правового (материального) законодательства, а также законодательства об административном судопроизводстве может повлечь отмену судебного решения в апелляционном, кассационном и надзорном порядке (ст. 310, 328, 341 КАС РФ).

В системе гарантий принципа законности важное место занимают право на апелляционное обжалование судебных постановлений, не вступивших в законную силу, возможность пересмотра в порядке кассационного производства, надзора и по вновь открывшимся и новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений, возможность принудительного исполнения судебного постановления и др.

Частным случаем, используемым при нарушении требований закона, является правило, установленное в ч. 3 ст. 59 КАС РФ, о признании недопустимыми доказательств, полученных с нарушением закона.

Реализация принципа законности в административном судопроизводстве обеспечивается системой процессуальных гарантий, которые, в свою очередь, составляют содержание других принципов административного судопроизводства: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; состязательность и равноправие сторон; диспозитивность, гласность, непосредственность и т. д.

2. Правовая природа и содержание принципа законности в административном судопроизводстве требует соотнесения его со справедливостью в процессе разрешения конкретного административно-правового спора (п. 3 ст. 6 КАС РФ). Споры о том, что должно быть в приоритете, не утихают. Представляется, что судьи должны играть важную роль в определении того, какими принципами следует руководствоваться при рассмотрении административных дел, особенно новых их категорий. Потому что у судей, осуществляющих правосудие на основе принципа независимости и подчинения их только Конституции РФ и закону, есть задачи рассмотреть административное дело правильно и своевременно, обеспечить защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений и др. (ст. 3 КАС РФ).

Закрепление принципа справедливости наряду с законностью сторон спора предусматривает разрешение административно-правового спора судом не только из требований законности, но и исходя из критериев справедливости и разумности. С одной стороны, официально прямо признана возможность правоприменения, исходя из внутреннего ощущения справедливости судьи. С другой стороны, справедливость оказывается все-таки позади законности, поскольку, если нет закона, в котором прямо решение вопроса отдается на откуп судье, нет возможности и у судьи исходить из внутреннего чувства справедливости, а это значит, что нужно применять закон, даже если судья видит несправедливость выносимого решения. М. Г. Авдюков не видел нарушения законности в конкретизирующей деятельности суда по «отысканию лучшего варианта решения» при применении нормы с относительно определенной диспозицией, в то же время он признавал не согласующимся с этим принципом толкование норм права по объему (распространительное и ограничительное) и применение процессуальной аналогии⁵⁸.

Таким образом, следует констатировать, что реализация принципа справедливости в административном судопроизводстве имеет особенный характер. Исходя из содержания ст. 9 КАС РФ следует, что справедливость при отправлении правосудия по административным делам подразделяется на справедливость принимаемого по делу судебного постановления и справедливость самого судебного разбирательства.

Справедливость судебного разбирательства проявляется в обеспечении равенства возможностей участников административного судопроизводства, в подлинной его состязательности и равноправия сторон административно-правового спора. В административно-правовых отношениях их участники неравноправны. Такое неравенство особенно ярко проявляется в спорах между гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Однако, становясь сторонами административного судопроизводства, участники административно-правового спора наделяются равными возможностями для отстаивания своей правовой позиции в суде. Справедливость в такого рода спорах достигается за счет предоставления дополнительных возможностей по защите своих прав и законных интересов более слабой стороне административно-правовых правоотношений на основе действия принципов состязательности, равноправия при активной роли суда. Так, активная роль суда просматривается в целом ряде норм КАС РФ: в правилах о порядке подачи административного искового заявления и прилагаемых к нему документов в суд, в том числе в части отсутствия обязанности по указанию идентификаторов сторон, в правилах о принятии судом мер предварительной защиты по своей инициативе и т. д.⁵⁹

Честность судебной процедуры, справедливость при применении источников нормативных правовых актов для разрешения административных дел (ст. 15 КАС РФ), разумность содержания правил административного судопроизводства и решений суда по административным делам — очень важные условия принятия обществом модели административного судопроизводства как «справедливой» в целом, даже если кому-то не нравятся отдельные его правила или содержание отдельного судебного решения, в котором он проиграл процесс.

Итогом вышесказанного является тезис о том, что принцип справедливости является самостоятельным началом, имеющим «собственную нишу», иначе говоря, область применения, которая не охватывается действием остальных принципов.

3. Принципы законности и справедливости реализуются в административном судопроизводстве не только в суде первой инстанции, но также их действие распространяется на работу судов проверочных инстанций (апелляционное, кассационное и надзорное производства). Так, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч. 1 ст. 308 КАС РФ).

Статья 10. Разумный срок административного судопроизводства и разумный срок исполнения судебных актов по административным делам

1. Административное судопроизводство и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок.

2. При определении разумного срока административного судопроизводства, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу.

3. Разбирательство административных дел в судах осуществляется в сроки, установленные настоящим Кодексом. Продление этих сроков допустимо в случаях и порядке, установленных настоящим Кодексом.

4. Обстоятельства, связанные с организацией работы суда, в том числе предусмотренные пунктом 2 части 3 статьи 28 настоящего Кодекса и требующие замены судьи, а также рассмотрение административного дела различными инстанциями не может приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумного срока административного судопроизводства.

5. Правила определения разумного срока административного судопроизводства, предусмотренные частями 2 и 4 настоящей статьи, применяются также при определении разумного срока исполнения судебных актов по административным делам.

6. В случае, если после принятия административного искового заявления к производству суда административное дело длительное время не рассматривается и судебный процесс явно затягивается, председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица об ускорении рассмотрения административного дела вправе вынести мотивированное определение об ускорении рассмотрения административного дела.

7. В заявлении об ускорении рассмотрения административного дела должны быть, в частности, указаны обстоятельства, на которых лицо, подающее заявление, основывает свое требование. Заявление об ускорении рассмотрения административного дела рассматривается председателем суда не позднее следующего рабочего дня после дня поступления этого заявления в суд без извещения лица, подавшего заявление, и иных лиц, участвующих в деле. По результатам рассмотрения заявления председатель суда выносит мотивированное определение об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела или об отказе в этом.

8. В определении об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела могут быть указаны действия, которые следует совершить для ускорения его рассмотрения, а также установлен срок, в пределах которого должно быть проведено судебное заседание.

9. Копия определения об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела или об отказе в этом направляется лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.

_______________________

1. Общеправовой принцип разумности и его процессуальная интерпретация

В процессуальной литературе предложено различать общеправовой принцип разумности и принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов.

Согласно исследованию А. В. Беляковой⁶⁰, в настоящее время в юридической науке существует три основных подхода к определению сущности и содержания принципа разумности:

1) материально-правовая концепция, согласно которой принцип разумности относится к гражданскому праву; принцип разумности истолковывается как один из принципов гражданского права, на основе которого осуществляется оценка опытности участников гражданского оборота, то есть наличия у них необходимого для среднестатистического участника оборота опыта⁶¹;

2) процессуальная концепция, в соответствии с которой принцип разумности рассматривается либо с точки зрения разумного срока для оценки всего периода судопроизводства при назначении компенсации, либо как один из отраслевых судопроизводственных принципов⁶²;

3) рассмотрение принципа разумности в качестве одного из общеправовых принципов⁶³.

Независимо от конкретного варианта интерпретации, так или иначе разумность связывается исследователями с критерием рациональности.

Например, А. В. Белякова под принципом разумности в гражданском и административном судопроизводстве предлагает понимать рациональную реализацию участниками процесса (как лицами, участвующими в деле, так и судами) установленных законом прав и обязанностей и их реализацию в соответствии с целями и задачами судопроизводства⁶⁴.

Т. А. Комарова раскрывает принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов как один из процессуально-правовых аспектов более общего принципа разумности, включающего, помимо разумности собственно сроков судопроизводства, и другие аспекты, такие как соответствие юридических норм и практики их применения требованиям рациональности, оптимальности, сбалансированности частных и публичных интересов, экономическим и социальным условиям существования общества на конкретном этапе и др.⁶⁵

Полагаем, что между обозначенными подходами нет противоречий, правы все.

Прежде всего, следует согласиться с общеправовым характером принципа разумности, поскольку рациональность права субстанциональна, она присуща праву по самой его природе, в силу специфики генезиса права и юридического мышления⁶⁶. Что касается материально-правового и процессуального аспектов — это частные случаи экстраполяции общеправового принципа разумности в соответствующую предметную плоскость. Если принцип разумности связан с критерием рациональности правового регулирования в целом (правового нормирования, правоприменения, поведения субъектов правоотношений), то разумность сроков судопроизводства и исполнения судебных актов — это процессуальная интерпретация рационального отношения к срокам правоприменения.

2. Характеристики принципа разумности судопроизводства и исполнения судебных актов

По сфере действия принцип разумности сроков судопроизводства и сроков исполнения судебных актов носит межотраслевой характер, поскольку реализуется во всех предметных сферах отправления правосудия, во всех видах судебного процесса (не только гражданский и арбитражный процессы (в т. ч. административное судопроизводство в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах), но и уголовный процесс⁶⁷).

Несмотря на то, что непосредственно в Конституции Российской Федерации отсутствует статья, посвященная рассматриваемому принципу, а сам принцип закреплен и раскрыт в отраслевом процессуальном законодательстве, по критерию источника закрепления принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов следует отнести к конституционно-правовому, поскольку, во-первых, разумность сроков судопроизводства и сроков исполнения судебных актов имеет конституционно-правовое значение, на что обращалось внимание как в юридической науке⁶⁸, так и в практике высших судов Российской Федерации, а во-вторых, в теории права обосновано, что принципы могут быть объективированы в тексте закона не только напрямую, через фиксацию нормы-принципа в отдельной статье или ее части, но и косвенно, через его реализацию в различных нормах, в т. ч. в нормах регулятивной или охранительной направленности, без четкой артикуляции в отдельной декларативной норме; в таких случаях содержание принципа выводится путем системного толкования из подобных норм (например, принцип диспозитивности в цивилистическом судебном процессе России).

Наконец, по функциональной направленности данный принцип носит судопроизводственный характер, он является одним из элементов стандарта справедливого судебного разбирательства, обеспечивающего реализацию конституционного права на суд; это один из процессуально-правовых аспектов справедливого правосудия⁶⁹.

3. Гарантии принципа разумности сроков судопроизводства и исполнения судебного акта

Конституционный Суд неоднократно указывал, что право на судебную защиту является личным неотчуждаемым⁷⁰ правом каждого человека и выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а правосудие можно считать отвечающим требованиям справедливости только тогда, когда рассмотрение и разрешение дела судом осуществляется в разумный срок⁷¹.

Верховный Суд разъясняет, что право на судебную защиту, включающее в том числе право на судопроизводство в разумный срок и право на исполнение судебного акта в разумный срок, реализуется посредством создания государством процессуальных условий для эффективного и справедливого рассмотрения дела, а также организации и обеспечения своевременного и эффективного исполнения судебных актов⁷².

Таким образом, принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов предполагает систему гарантий его реализации.

В юридической литературе выделяются предупредительные и компенсаторные гарантии обеспечения реализации данного принципа: к первой группе относится обращение к председателю суда за ускорением рассмотрения дела, ко второй разновидности гарантий — взыскание компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок⁷³.

3.1. Предупредительные гарантии

Обращение с заявлением об ускорении рассмотрения дела, с одной стороны, является гарантией принципа разумности сроков, а с другой стороны, выступает условием реализации права на обращение в суд с заявлением о присуждении компенсации. Верховный Суд разъясняет, что заявление о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делу, производство в суде по которому не окончено, может быть принято судом только в случае, если лицо, требующее компенсации, либо иное лицо, участвующее в деле, ранее обращалось к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения этого дела в том числе дела об административном правонарушении⁷⁴. Производство по делу не может быть возбуждено, а административное исковое заявление о присуждении компенсации подлежит возвращению в случае, если оно подано без предварительного обращения заинтересованного лица с заявлением об ускорении либо с жалобой в порядке ч. 2 ст. 123 УПК РФ в ходе досудебного производства по уголовному делу⁷⁵.

В то же время отказ в удовлетворении заявления об ускорении не лишает заинтересованное лицо права на обращение за компенсацией⁷⁶, в связи с чем можно заключить, что заявление об ускорении имеет процессуальное, а не материально-правовое значение.

3.2. Компенсаторные гарантии

Институт присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок представляет собой специальный — вспомогательный к общегражданскому порядку возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе судов, — механизм защиты прав на судебную защиту и на справедливое судебное разбирательство⁷⁷.

Компенсация по своей правовой природе является мерой ответственности государства, цель которой состоит в возмещении неимущественного вреда, причиненного самим фактом нарушения процедурных условий, обеспечивающих реализацию данных прав в разумный срок, независимо от наличия или отсутствия вины суда, органов уголовного преследования, органов, на которые возложена обязанность по исполнению судебных актов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц; данная компенсация не направлена на восполнение имущественных потерь заинтересованного лица и не заменяет собой возмещения имущественного вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе судов; присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения⁷⁸.

Основанием для присуждения компенсации является установление факта нарушения права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Сам факт нарушения права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок свидетельствует о причиненном неимущественном вреде (нарушении права на судебную защиту), а его возмещение не зависит от вины органа или должностного лица.

4. Оценочное понятие «разумный срок судопроизводства (исполнения судебного акта)»

Законодательство не содержит определения понятия «разумный срок» судопроизводства и исполнения судебного акта.

А. В. Белякова, обращаясь к разъяснениям Верховного Суда⁷⁹, приходит к выводу, что высший судебный орган определяет разумный срок судопроизводства как «общую продолжительность рассмотрения дела, не превышающую совокупность сроков его рассмотрения, установленных законом для каждой инстанции»⁸⁰. Разумность срока при такой интерпретации отождествляется с его законностью.

Данный тезис видится довольно-таки спорным. Разъяснения Верховного Суда, напротив, дают основания различать законность и разумность как характеристики сроков рассмотрения дел и исполнения судебных актов. Верховный Суд обращает внимание, что превышение общей продолжительности судопроизводства по гражданскому, административному делу, делу об административном правонарушении, делу по экономическому спору равной трем годам, а по уголовному делу — равной четырем годам, само по себе не свидетельствует о нарушении права на судопроизводство в разумный срок; в то же время осуществление судопроизводства по делу в срок менее трех лет, а по уголовному делу в срок менее четырех лет с учетом конкретных обстоятельств дела может свидетельствовать о нарушении права на судопроизводство в разумный срок⁸¹.

Таким образом, судебная практика исходит из отсутствия прямой и необходимой (безусловной) корреляции между соблюдением установленных законом общих сроков рассмотрения дела и их разумностью. Категория разумности — оценочная, комментируемая статья закрепляет перечень обстоятельств, которые должны учитываться при оценке разумности срока в каждом конкретном случае, а также обстоятельств, которые не могут приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумного срока.

В юридической литературе неоднократно указывалось на проблему неопределенности содержания понятия «разумный срок» судопроизводства и исполнения судебного акта. Несмотря на указание в законе обстоятельств, которые должны приниматься во внимание при оценке разумности срока, само понимание сущности разумности может быть различным, что не может не оказывать влияния на усмотрение судьи в ходе оценки.

В процессуальной доктрине предлагаются различные варианты определения содержания оценочного понятия «разумный срок».

Например, А. В. Беляковой обосновывается, что отсутствие легальной дефиниции разумности срока ведет к неоправданному расширению сферы судебного усмотрения при решении вопроса о наличии оснований к присуждению компенсации; автор предлагает определять разумный срок во временном эквиваленте⁸², уйти от оценки в пользу закрепления в законодательстве конкретного срока, который может быть признан судом разумным с момента принятия искового заявления до момента вынесения последнего судебного акта по существу рассматриваемого дела⁸³.

Другие авторы, например, А. Г. Мусаева, напротив, не критикуют оценочный характер понятия разумных сроков, допуская судебное усмотрение и оценку (признаки разумности срока рассмотрения конкретного дела всегда должны устанавливаться индивидуально⁸⁴), однако, предлагая авторское определение содержания этого оценочного понятия, вводит 2 критерия оценки — субъективный (правовой интерес) и объективный (формализованные в законе процессуальные сроки). Так А. Г. Мусаева пишет: «разумный срок — это срок, наиболее отвечающий интересам участников судебного процесса, но при этом не превышающий максимальные сроки, которые получили формальное закрепление в законе»⁸⁵. Очевидно, что при таком подходе оценка в рамках судебного усмотрения может быть дана только применительно к критерию интереса.

Е. Н. Кузнецов предлагает понимать под разумным сроком период времени, необходимый суду для рассмотрения и разрешения дела по существу, учитывая все тонкости и нюансы конкретной ситуации, формально начинающийся с момента возбуждения производства по делу (а фактически — с момента обращения в суд) и завершающийся формально вступлением судебного акта в законную силу (а фактически — моментом реального получения лицом, обратившимся в суд, того, на что он претендовал)⁸⁶. Таким образом, Е. Н. Кузнецов тоже связывает содержание понятия разумности срока с критерием удовлетворения правового интереса, защищаемого в рамках судебного процесса.

В. В. Ярков под разумным сроком предлагает понимать такой срок судебного разбирательства или исполнения судебного акта, который гарантирует реальную защиту прав, свобод или законных интересов заинтересованных лиц; не может быть признана реальной защита права в сроки, когда вследствие обстоятельств дела либо самого характера предмета спора вынесение решения и его исполнение за пределами разумного срока делают ее неэффективной⁸⁷.

Высказаны и иные предложения по определению содержания понятия «разумный срок судопроизводства и исполнения судебного акта»⁸⁸.

На наш взгляд, наличие оценочных понятий в процессуальном праве само по себе нельзя рассматривать как явление негативное⁸⁹. Другое дело, что на протяжении всего развития современной концепции правосудия юристы стремятся ограничить судебное усмотрение⁹⁰. Представляется, что правы те авторы, которые предлагают рассматривать содержание категории «разумный срок судопроизводства и исполнения судебных актов» через призму интересов участников судебного процесса, поскольку именно реальная защита и восстановление нарушенных прав составляет одну из задач правосудия, а несвоевременность такой защиты может привести к ситуации, когда в силу длительности периода рассмотрения дела или исполнения судебного акта правовой интерес лица, обратившегося за судебной защитой, не сможет быть реализован.

5. Справедливость присуждаемой компенсации

Еще один аспект обеспечения принципа разумности судопроизводства и исполнения судебных актов, а значит и эффективности правосудия в целом, связан с проблемой определения справедливого размера присуждаемой компенсации.

Современная судебная практика исходит из того, что размер требуемой компенсации должен быть обоснован заявителем, а суду следует в каждом конкретном случае обеспечивать индивидуальный подход к определению присуждаемого размера, который должен определяться с учетом требований административного истца, обстоятельств дела или производства по исполнению судебного акта, по которым допущено нарушение, продолжительности нарушения, наступивших вследствие этого нарушения последствий, их значимости для лица, обратившегося в суд с заявлением о компенсации⁹¹; при определении размера компенсации необходимо учитывать принципы разумности и справедливости⁹².

Как отмечает А. В. Белякова, проблема определения размера справедливой компенсации в том, что закон не привязывает размер компенсации к длительности нарушения права, к периоду правовой неопределенности, в котором пребывало лицо, чье право на судопроизводство нарушено⁹³. На проблему отсутствия четких критериев определения размера компенсации указывает и А. Г. Мусаева⁹⁴.

Конечно, можно возразить исследователям, указав на то, что в каждом конкретном случае компенсация должна быть справедливой, а значит и соразмерной, учитывающей всю полноту обстоятельств конкретного дела. Однако справедливость и соразмерность — категории оценочные и А. В. Белякова приводит довольно убедительные примеры из судебной практики (правда, арбитражных судов, однако обращение к этим примерам уместно ввиду межотраслевого характера института компенсации)⁹⁵, когда присужденные суммы фактически сводят на нет действие института компенсации как элемента механизма гарантии принципа разумности. Так по одному из дел⁹⁶ была присуждена компенсация за нарушение права исполнения судебного акта в разумный срок в размере 1000 рублей, при этом срок исполнения судебного акта по данному делу превысил 11 месяцев; в другом случае⁹⁷ было установлено, что срок неисполнения судебного акта составляет 2 года 6 месяцев 4 дня, при этом размер присужденной компенсации составляет 20 000 рублей; а при длительности неисполнения судебного акта, составившей более четырех лет, арбитражный суд присудил компенсацию в размере 10 000 рублей⁹⁸. Нельзя не согласиться с автором исследования в том, что подобные случаи фактически нивелируют, сводят на нет само право на судопроизводство и исполнение в разумный срок. Интересным в этом контексте видится предложение А. В. Беляковой формализовать в законе не только периоды времени, которые могут быть признаны разумным сроком судопроизводства или исполнения, но и минимальное значение размера присуждаемой компенсации за нарушение права на судопроизводство и исполнение в разумный срок (напр., минимальная твердая денежная сумма за каждый год необоснованной длительности судопроизводства или исполнения)⁹⁹.

6. Общее состояние исполнимости судебных актов в контексте принципа разумности исполнения и возможные направления оптимизации системы принудительного исполнения

В структуре права на суд различаются два относительно самостоятельных аспекта: собственно право на судопроизводство в разумный срок и право на исполнение судебного акта в разумный срок.

В свою очередь, право на исполнение не является гомогенным. В процессуальной литературе обосновывается, что право на исполнение судебных актов по частным взысканиям, где должниками выступают граждане или организации, в отличие от публичных взысканий, фактически обособилось от права на справедливый суд, характеризуется своим содержанием, особенностями реализации и гарантиями осуществления¹⁰⁰. Право на исполнение судебных актов, выступая значимым аспектом в реализации права на справедливое судебное разбирательство в сфере публичных взысканий, является, тем не менее, относительно самостоятельной правовой категорией в сфере частных взысканий¹⁰¹. Е. Н. Кузнецов отмечает, что содержание права на исполнение судебных актов по делам публично-правового характера и частноправового характера различно. В отличие от права на исполнение по публичным взысканиям, которое включено в состав признанного на международном уровне права на справедливое судебное разбирательство, право на исполнение судебных актов по частным взысканиям развивается в рамках национальной модели правовой защиты и имеет другое содержание и субъектный состав, отличаясь также автономностью гарантий осуществления, исходя из установленных фактических обстоятельств в исполнительном производстве¹⁰².

В связи с таким различением в контексте принципа разумных сроков исполнения судебных актов приобретает значимость вопрос обеспечения права на исполнение не только по публичным, но и по частным взысканиям.

Общепризнанно, и в судебной практике, и в юридической доктрине, что право на исполнение судебного акта является составным элементом права на суд, что реальная судебная защита немыслима в условиях отсутствия эффективных механизмов исполнения судебных актов. Цели правосудия не могут быть достигнуты, если судебные акты не исполняются.

А. Г. Мусаева аргументирует, что возможность компенсации только за нарушение права на исполнения в рамках взысканий с бюджета соответствующего уровня или понуждения субъектов публичной власти к исполнению иных требований судебного акта, как имущественного, так и неимущественного характера есть недостаток российского законодательства¹⁰³. Е. Н. Кузнецов убедительно показывает, что степень правовых гарантий в российском исполнительном производстве выше по публичным взысканиям, нежели по частным, при этом обосновывает, что порядок реализации права на исполнение судебных актов не должен зависеть от того, осуществляется ли исполнение по публичным или частным взысканиям¹⁰⁴. А. Г. Мусаева предлагает внести изменения в закон о компенсации, распространив его и исполнительные производства по небюджетным взысканиям, где должниками выступают физические и юридические лица¹⁰⁵. Полагаем, что такие предложения небезосновательны.

В целом, не только в процессуальной доктрине, но и в отечественной судебной практике общепризнано и никем не оспаривается, что право на исполнение судебного акта является составным элементом права на суд, что реальная судебная защита немыслима в условиях отсутствия эффективных механизмов исполнения судебных актов. Цели правосудия не могут быть достигнуты, если судебные акты не исполняются. Например, Конституционный Суд в известном постановлении¹⁰⁶ отмечает, что принцип исполняемости судебного решения является конституционным, а исполнение судебного решения как элемент судебной защиты требует от государства в лице законодателя принятия необходимых мер по обеспечению его реализации.

Насколько эффективны и достаточны принятые государством меры по обеспечению реализации права на исполнение в разумные сроки судебных актов по частным взысканиям? К сожалению, ответ на этот вопрос вряд ли может быть положительным. В юридической литературе приводятся далеко не оптимистичные данные относительно фактического состояния исполняемости судебных актов на территории Российской Федерации. Так, согласно исследованию А. А. Мамаева, проанализировавшего статистические данные об исполнении судебных актов в России за последние 10 лет, взыскатели по более чем 50 % исполнительных производств не получают фактического исполнения¹⁰⁷. О разумности сроков исполнения здесь не приходится и говорить.

Конституционный Суд подчеркивает значение исполнения судебных актов для реализации конституционного права на судебную защиту. Но при этом отмечает, что в сфере исполнения судебных решений, вынесенных в отношении частных субъектов, ответственность государства ограничивается надлежащей организацией принудительного исполнения судебного решения и не может подразумевать обязательность положительного результата, если таковой обусловлен объективными обстоятельствами, зависящими от должника, а не от самой по себе системы исполнения судебных решений¹⁰⁸.

Можно только согласиться с Конституционным Судом в том, что положительный результат принудительного исполнения по частным взысканиям далеко не всегда зависит от тех факторов, которые подвластны воле суверена, государства. Однако верно и то, что сама организация принудительного исполнения может быть оптимизирована, и вряд ли печальная статистика исполняемости судебных актов в России позволяет утверждать отсутствие предпосылок и путей такой оптимизации. Например, в процессуальной литературе неоднократно обращалось внимание на перспективность выстраивания смешанной модели принудительного исполнения, включающей в систему органов принудительного исполнения, наряду с государственными, также и негосударственных приставов-исполнителей (небюджетная модель исполнения); основным преимуществом такой смешанной системы является решение задачи материального стимулирования приставов, повышающего уровень заинтересованности приставов в результатах их работы¹⁰⁹. Обосновывается, что государственная модель реализации права на исполнение хоть и более предсказуема, но менее эффективна ввиду отсутствия механизмов стимулирования исполнителя к более активным и инициативным действиям в процедуре исполнения¹¹⁰.

Будем надеяться, что в ходе дальнейшего совершенствования системы гарантий и средств обеспечения принципа разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актуальные разработки процессуальной доктрины не останутся незамеченными.

Статья 11. Гласность и открытость судебного разбирательства

1. Разбирательство административных дел во всех судах открытое.

2. Разбирательство административных дел в закрытом судебном заседании осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого административного дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Разбирательство в закрытом судебном заседании допускается также в случае удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, на содержащиеся в административном деле сведения конфиденциального характера, на неприкосновенность частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых может помешать правильному разбирательству административного дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн и нарушение прав и законных интересов гражданина.

3. Лица, участвующие в деле, и лица, не участвующие в деле, вопрос о правах и об обязанностях которых разрешен судом, не могут быть ограничены в праве на получение информации о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, устной и письменной информации о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах.

4. Каждый имеет право знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом.

5. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» допускаются с разрешения суда.

6. О разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании выносится мотивированное определение суда. Определение выносится в отношении всего судебного разбирательства или его части.

7. При разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании присутствуют лица, участвующие в деле, их представители, а в необходимых случаях также свидетели, эксперты, специалисты, переводчики.

8. В закрытом судебном заседании административное дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Использование систем видеоконференц-связи, а также системы веб-конференции в закрытом судебном заседании не допускается.

(Часть в ред. Федерального закона от 30 декабря 2021 г. № 440-ФЗ.)

9. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие при совершении процессуального действия, в ходе которого могут быть выявлены сведения, указанные в части 2 настоящей статьи, предупреждаются судом об ответственности за их разглашение.

10. Решения судов по административным делам объявляются публично, за исключением случаев, если такие решения затрагивают права и законные интересы несовершеннолетних. Если судебное разбирательство осуществлялось в закрытом судебном заседании, суд объявляет публично только резолютивную часть решения.

11. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию.

_______________________

Публичность, открытость судебного процесса и информации о деятельности судебной власти является неотъемлемым элементом как справедливого судебного разбирательства, так и экзистенциальной основой для реализации своих функций в информационном, или медиатизированном обществе. Медиатизации сегодня подчинены практически все социальные, властные институты. Как следствие, принцип открытости судебного процесса, а также сопряженный с ним принцип верховенства права, становится важнейшим для деятельности судебной системы, чья эффективность зависит от степени вовлеченности в коммуникацию с обществом.

Обретение индивидами правового опыта и формирование правовой практики, а с нею и правовых традиций происходит в результате не только непосредственного прикосновения к деятельности судебной системы в качестве стороны (участника) процесса, но и возможности быть его слушателем (зрителем) благодаря открытости судебного процесса в онлайн или офлайн режиме, а также при получении судебной информации непосредственно от суда. Процесс медиатизации общества сводит термины гласность и открытость в синонимичные понятия, снимая дуалистичность восприятия открытости как возможности участия в судебном процессе, а гласности в отношении деятельности суда как публичного органа власти. По сути, речь идет только об открытости, прямо упоминаемой Конституцией (ст. 123), как прямой коммуникации суда с обществом в виде: возможности присутствия в любом формате в зале судебного заседания лиц, не являющихся его участниками судебного процесса, а так же предоставления судебной информации в медиапространство. Открытость судебного разбирательства реализуется из возможности освещения результатов и хода судебного разбирательства в медиапространстве, что является базовым для поддержания доверия к правосудию, обеспечивает общественный контроль за функционированием судебной власти и укрепляет институт уважения к суду. КАС РФ не ушел от задвоения понятия, хотя и является процессуальным кодексом нового поколения, переняв используемые понятия процессуальных кодексов, принятых в течение первых лет существования новой социально-экономической формации в 1990-х гг. XX в. (ст. 10 «Гласность судебного разбирательства» ГПК РФ и ст. 11 АПК РФ, имеющей такое же название, ст. 241 УПК РФ обозначена кратко «Гласность», но в ч. 1 оперирует термином открытости судебного заседания, об открытости рассмотрения дел в качестве одного из общих условий всего административного производства говорится в ст. 24.3 КоАП РФ). Таким образом, в соответствии с происходящими социальными метапроцессами, следует говорить только о принципе открытости, который будучи частью конституционно гарантированного права на судебную защиту, поглощает принцип гласности, тождественного по своему сущностному содержанию с конституционно установленной открытостью.

Международные правовые акты содержат положения, закрепляющие право каждого лица на публичное разбирательство, что получило отражение в ст. 10 и 11 Всеобщей декларации прав человека, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и ч. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Об условиях открытости судебного заседания, стоящего в ряду основополагающих принципов предоставления в равной мере каждому лицу права на судебную защиту, говорится в Бангалорских принципах поведения судей, утвержденных Резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 27.07.2006 № 2006/23 «Укрепление основных принципов поведения судей». Возможность демонстрировать свою независимость, честность и неподкупность происходит только в условиях открытости, как это и обозначено в применении показателя честности и неподкупности Бангалорских принципов: «недостаточно просто осуществлять правосудие, нужно делать это открыто для общества». Кодекс судейской этики напрямую не говорит о связи принципов открытости судебного процесса с действием принципа независимости судебной власти. Но сопоставление норм, регулирующих взаимодействие судебного корпуса со СМИ с базовым конституционным принципом открытости судебного процесса с его реализацией в норме КАС дает основание говорить о том, что открытость правосудия является базовым для этических нормативов судебной власти в коммуникативном пространстве социума. В ст. 13 Кодекса судейской этики закреплено положение об эффективности судебной деятельности в зависимости от доверия к ней со стороны общества, от должного понимания обществом правовых мотивов принятых судом решений. Надо отметить, что действие принципа открытости судебного процесса обеспечивает не только обратную связь суда с обществом в современном информационном мире, но и дает возможность самоконтроля для самой судебной власти. Репутация, складывающаяся внутри судейского корпуса важна не менее, чем внешний репутационный контур правосудия. Осуществление самоконтроля в самом судейском сообществе за соблюдением судьями этических норм и установок позволяет формировать корпоративную культуру и развивать и укреплять институт уважения к суду, что достигается, в том числе, благодаря инструментарию принципа открытости, что на сегодня воплощено в аудиопротоколировании, записи видео-конференц заседаний и непосредственно видеосъемка процессов, информация в соцсетях. В условиях медиатизации меняется коммуникация суда с обществом, медийное пространство позволяет отслеживать динамику образа власти и самой системы власти, и репутация как один из компонентов образа власти среди прочего, в рамках ее публичной презентации, в том числе в социальных сетях. Для судебной власти большое значение имеет тот образ, который она формирует для внешнего наблюдателя, причем одновременно, как отмечалось выше, этот же образ воздействует на нее саму.

Таким образом, конституционный принцип открытости судебного процесса дисперсно действует как в рамках процессуальных норм КАС РФ, так и воздействует на этическую основу судебной власти, создавая в итоге условия для дальнейшей эволюции судебной власти в условиях медиатизации общества.

1. Базовым для реализации принципа открытости является положение ч. 1 ст. 123 Конституции РФ, согласно которому: «Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом». Статья 9 «Гласность в деятельности судов» Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» реализует принцип открытости, инструментально поддерживая принцип независимости судебной власти. Открытое судебное разбирательство с его медийным освещением помимо того, что дает дополнительные гарантии мер по установлению истины, предоставляет возможность непосредственно удостовериться обществу в независимости действий судьи и препятствует к оказанию влияния на суд. Кроме того, принцип открытости судебного процесса влияет на действенность концепции разделения властей, когда процесс принятия решения, аргументация сторон и суда в принимаемом решении могут быть рассмотрены и оценены не только обществом, но и иными ветвями власти. Для административных споров, лежащих в публичной плоскости взаимоотношений физических и юридических лиц с органами государственно власти (ч. 1 ст. 1 КАС РФ), открытость является маркером наличия демократических институтов и идеологии в обществе. Результаты административных споров частных лиц с государством посредством медиа транслируются в общество, тем самым воздействуя на правосознание и формируя повседневные установки и практики. В медиатизации заложена социальная гласность, поддерживаемая конституционным принципом открытости суда и реализуемая в процессуальных кодексах.

Публичная власть всегда заинтересована в формировании своего положительного образа в глазах общества и медиатизация сегодня обеспечивает воспроизводство правовых ценностей и установок, образующих правовые традиции, важные, в том числе для, поддержания в обществе легитимности власти. Положения постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Информационное общество”» получили свое развитие в Концепции информационной политики судебной системы на 2020–2030 годы. В частности, отмечается, что «обеспечение доступа граждан к правосудию и обеспечение его максимальной открытости и прозрачности … являются основными направлениями дальнейшего развития судебной системы».

Принцип открытости относится к числу императивных процессуальных принципов. В соответствии с постановлением Пленума ВС РФ от 13.12.2012 № 35 под обеспечением открытости судопроизводства понимается доступ «граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) к информации о деятельности судов»; «судам следует создавать необходимые условия» для обеспечения открытости судопроизводства и реализации права на получение информации о деятельности судов, для чего обеспечивается присутствие лиц, не являющихся участниками процесса, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) (ст. 123 Конституции Российской Федерации, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ч. 1 ст. 10 ГПК РФ, ч. 1 ст. 24.3 КоАП РФ, ч. 1 ст. 241 УПК РФ, ст. 12 Закона об обеспечении доступа к информации).

Постановлением Совета судей Российской Федерации от 16.11.2001 № 60 «О Концепции информационной политики судебной системы» были заложены основы коммуникативной составляющей деятельности судебной власти на основе действия принципа открытости правосудия. Позднее в развитие этого документа были приняты изменения, уточняющие векторы ее перспективной реализации судами страны, содержащиеся Концепции информационной политики судебной системы на 2020–2030 годы (одобрена Советом судей Российской Федерации 05.12.2019).

Следуя пути коммуникативного взаимодействия государства с обществом, распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.09.2022 № 2523-р¹¹¹ были определены социальные сети — «ВКонтакте» и «Одноклассники» — в качестве информационных систем и (или) программ для электронных вычислительных машин, используемых государственными органами, в том числе судами, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, включая управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Данным распоряжением были введены в нормативное поле ранее созданные публичные страницы судов и судебных департаментов, на которых формируется общественно значимый ресурс судебной информации благодаря действию принципа открытости судебного процесса. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 19.02.2020 № 29 были внесены изменения в Регламент размещения информации о деятельности федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, мировых судей и органов судейского сообщества в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, утвержденный приказом Судебного департамента от 02.11.2015 № 335. Кроме того, в развитие медиатизации судебной власти Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации приказом от 24.10.2023 № 213 утвердил порядок создания аккаунтов судов в социальных сетях, в том числе на сайте «ВКонтакте». Использование социальных сетей работает на создание медиаобраза судебной власти, обеспечивает распространение судебных позиций, которые рутинизируются на повседневном уровне, входя в обыденные социальные установки и практики, в итоге формируют содержание правовых традиций.

В развитие принципа открытости судебного заседания и использования возможностей видеоконференцсвязи, надо отметить, что ссылка на доступ к судебному заседанию, проводимому в формате видеоконференцсвязи, предоставляется только участникам процесса. Тем самым возникла парадоксальная ситуация, когда принцип открытости как социальной гласности оказывается формально скован при наличии внедренных медиатизированных технологий в судебной власти.

Развитие принципа открытости также сопряжено с эволюцией форм судопроизводства, включающих в себя использование искусственного интеллекта. В 2019 г. был принят Указ Президента РФ от 10.10.2019 за № 490, в котором было дано определение искусственного интеллекта, который представляет собой «комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека (включая самообучение и поиск решений без заранее заданного алгоритма) и получать результаты

Хартия ЕКЭП по использованию искусственного интеллекта в судебных системах и их среде, опубликованная в декабре 2018 г., зарекомендовала себя как справочный документ европейского и международного масштаба и может учитываться как рамочный документ в отечественном правовом регулировании внедрения ИИ в судебное делопроизводство. Так видится перспективным использование алгоритмов преобразования устной речи в текст для получения быстрых и точных записей судебных слушаний, что представляет собой текстовый аналог аудиопротоколирования. В определенной степени внедрение ИИ и дематериализация, существенное выведение судебного процесса в цифровые и (или) электронные формы с одной стороны существенно влияет на оптимизацию работы судьи, оптимизируя рабочую нагрузку, создавая условия для своевременного рассмотрения дела в назначенный для этого срок.

Отметим, что рассмотрение судом дела в рабочие часы, установленные Правилами пребывания посетителей является частью практической реализации принципа открытости судебного процесса. В нарушение этого принципа будет рассмотрение судом дела по окончании рабочего времени, поскольку в таком случае судебный процесс является публичным по форме, но фактически недоступным для общественности, в том числе по причине времени и места слушания в силу невозможности свободного доступа в суд для лиц, не являющихся участниками производства, и их присутствия при рассмотрении дела (постановление Европейского Суда по правам человека от 30.05.2013 Дело «Малофеева (Malofeyeva) против Российской Федерации» (жалоба № 36673/04) (Первая секция)).

Принципы судебного разбирательства действуют кумулятивно, что позволяет сохранить фундаментальные качества и предназначение судебной власти в поиске баланса между традициями судебной системы и ее технологическим обновлением под влиянием процесса медиатизации. Принцип открытости судебного процесса важен для реализации независимости личной и профессиональной, он же формирует единое информационное пространство судебной власти.

2. Медиатизация принципа открытости судебного процесса по-новому выстраивает судебный баланс между приватностью и свободой слова. Судебная информация, включая массив данных, содержащихся в судебных актах, позволила под другим углом посмотреть на феномен социальной прозрачности и соотношение публичного и частного в жизни человека.

В развитие конституционного положения, гарантирующего действие принципа гласности в судопроизводстве, положения ст. 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривая общее правило об открытом разбирательстве административных дел во всех судах (ч. 1) устанавливают ряд исключений из такого порядка судебного разбирательства — в случаях, если материалы рассматриваемого административного дела содержат сведения, составляющие государственную тайну или иную охраняемую законом тайну, разбирательство осуществляется в закрытом судебном заседании (ч. 2). Такое нормативное регулирование, осуществляемое в конституционных целях (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации), направлено на пресечение разглашения сведений, обеспечивающих оборону страны, безопасность государства, неприкосновенность частной жизни, личную, семейную тайну.

Отметим, что наличие секретной информации в материалах дела само по себе не влечет закрытие всего судебного разбирательства для общественности, проведение всего разбирательства дела в закрытом судебном заседании при отсутствии к тому оснований, является нарушением принципа гласности судопроизводства и влечет за собой отмену судебных постановлений в установленном законом порядке, а намеренное создание судьей условий, ограничивающих или исключающих доступ лиц, не являющихся участниками процесса, в том числе представителей редакций средств массовой информации (журналистов), в открытое судебное заседание, или условий, препятствующих его фиксации, свидетельствует о нарушении профессиональной этики (п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35).

Ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования закрытого судебного заседания, их воспроизведение осуществляются в условиях, обеспечивающих невозможность их копирования и передачи другим лицам. Копии соответствующих записей лицам, участвующим в деле, не выдаются (ст. 11, п. 5 ч. 1 ст. 45, ст. 204, 205, 207 КАС РФ) (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36).

Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.

Пункт 5 постановления Пленума ВС России от 13.12.2012 № 35 регламентирует проведение разбирательства дела в закрытом судебном заседании, уточняя, что отступление от принципа гласности возможно только по основаниям, предусмотренным федеральным законом, как в отношении всего судебного разбирательства, так и в отношении соответствующей его части (ч. 2, 4 ст. 10 ГПК РФ). О проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании суд выносит мотивированное определение или постановление, в котором должны быть указаны конкретные обстоятельства, препятствующие свободному доступу в зал судебного заседания лиц, не являющихся участниками процесса (ч. 4 ст. 10 ГПК РФ). Проведение разбирательства дела в закрытом судебном заседании указывается в протоколе судебного заседания и во вводной части принятого по делу судебного постановления.

Дело в закрытом судебном заседании рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил гражданского судопроизводства. Использование средств аудиозаписи и систем видеоконференцсвязи, а также системы веб-конференции в закрытом судебном заседании не допускается (ч. 6 ст. 10 ГПК). Однако следует учесть регламентацию использования видеоконференц-связи, предусмотренную п. 21.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» (с изменениями и дополнениями), когда в случаях, когда при рассмотрении дела используются системы видеоконференц-связи и арбитражный суд переходит к рассмотрению дела в закрытом судебном заседании в связи с сохранением коммерческой или иной охраняемой законом тайны, суд вправе продолжить использование систем видеоконференцсвязи, если при этом обеспечивается сохранность соответствующих сведений и отсутствуют возражения относительно использования систем видеоконференц-связи со стороны участвующих в деле лиц — обладателей таких сведений.

3. Судебный процесс соответствует требованию открытости, только если участники процесса и иные лица, общественность имеют возможность получить информацию о дате и месте проведения слушаний, устную и письменную информации о результатах рассмотрения дела и принятых по нему судебных актах.

Нарушение комментируемой нормы, приведшее к существенным нарушениями норм процессуального права, которые могли повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов, приводит к безусловной отмене судебного акта. Примером служит кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 04.03.2020 № 18-КА19-74, которым дело было направлено на новое рассмотрение в нижестоящую инстанцию в силу нарушения п. 5 ст. 6 и ч. 3 ст. 11 Кодекса из-за неизвещения привлеченного к участию в административном деле заинтересованного лица.

Суды субъектов поддерживают позицию Верховного Суда и акцентируют внимание на необходимость соблюдения положений ст. 11 КАС РФ. Так, суд Ханты-Мансийского автономного округа от 21.05.2024 по делу № 33а-3340/2024 в апелляционном определении указал на фундаментальное нарушение процессуальных прав заявителей и отправил дело на новое рассмотрение, указав, что лица, участвующие в деле, и лица, не участвующие в деле, вопрос о правах и об обязанностях которых разрешен судом, не могут быть ограничены в праве на получение информации о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, устной и письменной информации о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах (п. 5 ст. 6 и ч. 3 ст. 11 КАС РФ). В силу п. 2 ч. 1 ст. 310 КАС РФ решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае рассмотрения административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

4. Электронное судопроизводство предоставляет, при наличии технической возможности лицам, участвующим в деле, а также иным заинтересованным лицам доступ к материалам административного дела в электронном виде в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» посредством информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. Размещение судебных актов в общедоступную сеть «Интернет» регулирует порядок и особенности процесса формирования базы данных судебных актов с учетом охраны персональных данных. В силу ч. 4 ст. 11 КАС РФ каждый имеет право знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом. Порядок реализации данного права лицам регулируется нормами Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»: согласно ч. 2 ст. 15 данного Закона тексты судебных актов, подлежащих в соответствии с законом опубликованию, за исключением текстов судебных актов, указанных в ч. 4 названной статьи, размещаются в сети «Интернет». Пункт 3 ст. 15 указанного Закона «Особенности размещения в сети “Интернет”», предусматривает, что перед размещением в открытом доступе из всех актов, вынесенных судами общей юрисдикции и Верховным Судом РФ, персональные данные их участников удаляются. Аналогичное требование содержится в Положении о порядке размещения текстов судебных актов на официальных сайтах Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (п. 3.2, 3.3 ст. 15), утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.09.2017. Защита персональных данных сторон и участников процесса становилась предметом рассмотрения Конституционного суда в контексте обеспечения доступа к судебной защите при обращении в суд (определение Конституционного Суда РФ от 29.01.2009 № 3-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Н. П. Глушкова на нарушение его конституционных прав статьями 3, 5, 6 и 9 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и статьями 8 и 9 Федерального закона “О персональных данных”»), а также нарушения конфиденциальности данных как права на охрану частной жизни при рассмотрении дел по существу (определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 № 162-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И. Г. Данилова на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 125 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частями 1 и 2 статьи 15 Федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации”»). Разъяснения по поводу размещения персональных данных общедоступным способом в судебных актах давали и различные ведомства. Так, в письме Федеральной налоговой службы от 08.09.2022 № БВ-3-7/9757@ «О распространении персональных данных сотрудником территориального органа ФНС России» повторяются положения специальных законов для вывода о том, что «если лицо является участником судебного разбирательства, то его персональные данные должны быть раскрыты в силу требования закона, в связи с чем согласие на обработку персональных данных не требуется». О правомерности размещения персональных данных на сайтах судов давал разъяснения и Роскомнадзор, уточнивший, что в случае обнаружения в интернете текста судебного акта, содержащего персональные данные гражданина в объеме, превышающим установленный порядок, гражданин вправе обратиться в адрес суда или в Роскомнадзор с требованием об удалении таких персональных данных (https://rkn.gov.ru/press/news/news51616.htm).

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» уточняет дополнительные процессуальные гарантии судебной защиты прав несовершеннолетних, указывая на то, что решения суда, затрагивающие права и законные интересы несовершеннолетних, в полном объеме не объявляются (не оглашаются). Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от того, в закрытом или открытом судебном заседании рассматривалось дело (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174 КАС РФ).

5. Судебный процесс соответствует требованию публичности, только если общественность имеет возможность получить информацию о дате и месте проведения слушаний, а также фиксировать ход судебного разбирательства. Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) в ст. 12 в развитие конституционного принципа открытости правосудия предусматривает право присутствовать в открытом судебном заседании, а также фиксировать ход судебного разбирательства в порядке и формах, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации. гражданам (физическим лицам), в том числе представителям организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Способ допустимой фиксации на разрешение которого не требуется разрешение суда — письменный или аудиозапись. Письменная форма фиксации возможна не только традиционным способом на бумаге, но и возможно ведение текстовой записи посредством одновременного размещения в сети Интернет, социальных сетях. Зарисовка судебного процесса в отличие от фотофиксации также не требует разрешения суда.

Иные способы фиксации, позволяющие передать изображение в том числе при помощи телетрансляции, с использованием сети Интернет, а также радиотрансляция допустимы с разрешения суда. При этом, как уточняет ч. 4 ст. 24.3 КоАП РФ действия граждан, присутствующих при рассмотрении дела и осуществляющих разрешенные судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими соответствующее дело, фотосъемку, видеозапись, трансляцию открытого рассмотрения дела об административном правонарушении по радио, телевидению и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», не должны мешать надлежащему порядку рассмотрения дела. Эта же статья говорит о том, что эти действия могут быть ограничены судьей во времени и должны осуществляться с учетом мнения участников производства.

По радио, телевидению и в сети «Интернет» могут осуществляться прямые трансляции судебного заседания, отсроченные трансляции судебного заседания и частичные трансляции судебного заседания, что в рамках медиатизации судебной власти и проводимой ею информационно политики может иметь большое воздействие на правосознание и формирование правовых установок. Дело Бишимбаева, рассмотренное Верховным судом Республики Казахстан, подтвердило значимость прямых трансляций по социально-значимым делам для общественности (https://www.forbes.ru/forbes-woman/512220-sud-v-kazahstane-prigovoril-bisimbaeva-k-24-godam-zaklucenia-po-delu-ob-ubijstve-zeny). Медиаобраз, создаваемый судебной властью, имеет решающее значение при формировании правовых установок в обществе.

Порядок организации и проведения в судах трансляции судебных заседаний по радио, телевидению и информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» утвержден приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 17.10.2017 № 182 «Об утверждении Порядка организации и проведения в судах трансляции судебных заседаний по радио, телевидению и в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”». Указанный Порядок регулирует вопросы организации и проведения трансляции судебных заседаний по радио, телевидению и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее — сеть «Интернет») в кассационных судах общей юрисдикции, кассационном военном суде, апелляционных судах общей юрисдикции, апелляционном военном суде, верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судах, арбитражных судах округов (арбитражных кассационных судах), арбитражных апелляционных судах, арбитражных судах первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах (арбитражных судах субъектов Российской Федерации), специализированных арбитражных судах, районных судах, городских судах, межрайонных судах, гарнизонных военных судах и у мировых судей (далее — суды). Порядком установлено, что трансляция судебного заседания может быть ограничена судом во времени и должна осуществляться на указанных судом местах в зале судебного заседания и обеспечивается лицом, обратившимся с заявлением (ходатайством) о проведении трансляции, своими силами, техническими средствами и за свой счет. Документом также установлены действия уполномоченного работника аппарата суда в случае выявления факта недостоверности либо неактуальности информации, размещенной по ссылкам на сторонних сайтах в сети «Интернет» раздела «Интернет-трансляция судебных заседаний» в виде блокировки такой ссылки и докладе о выявленном факте председателю суда.

Пункт 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 разъясняет, что является нарушением порядка в судебном процессе и злоупотреблением в реализации принципа гласности лицами, присутствующими в открытом судебном заседании. КАС РФ не содержит нормы, предусматривающую применение мер воздействия к лицам, нарушающим надлежащий порядок производства по делу, как и процедуру их наложения. Порядок судебного заседания и меры воздействия за его нарушение предусмотрены в ст. 158 и 159 ГПК РФ, в ст. 258 УПК РФ и могут быть применены по аналогии в судебном процессе, рассматриваемом по правилам КАС РФ. Суды, применяя подобные меры отмечают их предназначение как меры направленные как «на наказание правонарушителя, так и на обеспечение эффективного функционирования судебной власти, объективно нуждающейся в создании специальных охранительных мер оперативного реагирования на противоправное поведение участников процесса и иных лиц, присутствующих в зале судебного заседания» (см., например, решение Вологодского областного суда от 07.06.2021 по делу № 7А-294/2021; апелляционное определение СК по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 12.11.2019 по делу № 33-43984/2019). В настоящее время не урегулирован вопрос проведения съемки с ее размещением в сети «Интернет», социальных сетях во время проведения судебного заседания, проводимого посредством видеоконференцсвязи. По всей видимости видеозапись в таком случае должна быть проводима судами самостоятельно, как на то и указывает п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35, когда при наличии технической возможности судам надлежит осуществлять фиксацию хода судебного разбирательства с использованием средств аудиозаписи и иных технических средств, а в случае недостаточной вместимости зала судебного заседания, в котором проводится слушание дела, осуществлять в здании суда трансляцию хода судебного заседания в режиме реального времени с использованием технических средств. Материалы фиксации хода судебного разбирательства, осуществляемой судом (например, носитель аудиозаписи), приобщаются к делу.

Лица, присутствующие в открытом судебном заседании, но не являющиеся участниками процесса, желающие осуществлять фотосъемку, видеозапись, киносъемку, трансляцию хода открытого судебного разбирательства, должны обратиться к суду с соответствующей просьбой (заявлением). Такая просьба отражается в протоколе судебного заседания и подлежит обязательному рассмотрению судом с учетом мнения участников процесса. При этом отказ суда в удовлетворении просьбы (заявления) о такой фиксации и трансляции указанными лицами должен быть мотивированны.

Возможность осуществления видеосъемки в здании суда или его других служебных помещениях должна быть закреплена в Правилах пропускного режима, утверждаемого председателем суда, или его заместителем, которые должны быть размещены в публичном доступе на сайте и в помещении суда (см., например кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 11.01.2023 по делу № 8а-25225/2022[88а-89/2023-(88а-25678/2022)]). Данные правила, как разъяснено в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 14.02.2024 № 10-КАД23-9-К6, является нормативным правовым, его положения подлежат применению неоднократно, являются обязательными для всех суда, то есть распространяются на неопределенный круг субъектов, содержат правила поведения, а потому оспаривание тех или иных пунктов Правил пребывания посетителей возможно в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ. При этом, как отметил Конституционный Суд РФ, оценка конституционности таких актов как Правила пребывания посетителей в суде не относится к его компетенции (определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2022 № 3240-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мугунянца Артема Павловича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 17.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также Правилами пребывания посетителей в Коптевском районном суде города Москвы»).

6. Рассмотрение дела в закрытом судебном заседании возможно на любой стадии процесса до вынесения решения суда как в отношении всего дела или отдельных судебных заседаний, либо в части одного или нескольких обособленных споров в рамках одного дела. Рассмотрение дела в инстанционном порядке может не сохранять первоначальный режим закрытого судебного процесса, если, например при подаче кассационной жалобы такое ходатайство заявлено не было, кассационная жалоба не содержала доводов и сведений, касающихся доходов конкретных физических лиц, или иных сведений, не подлежащих разглашению в соответствии с законодательством. Формат заседания при этом может быть выбран для проведения при помощи видеоконференцсвязи, если таковое ходатайство было заявлено стороной и удовлетворено судом (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 26.11.2018 № Ф10-4719/2018). В п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов» дано уточнение, что наличие в деле сведений, относящихся к частной жизни участвующих в деле лиц, не является безусловным основанием для принятия судом решения о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании. Необходимо иметь в виду, что просьба о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании может исходить не только от лица, заявляющего ходатайство в своих собственных интересах, и (или) от его представителя, но и от лиц, которым в силу ст. 45, 46, 47 ГПК РФ предоставлено право действовать в защиту прав и законных интересов других лиц (например, прокурора, органа опеки и попечительства).

Высшей судебной инстанцией были особо отмечены обстоятельства, когда в процессуальном порядке сторона может заявить о закрытом формате судебного процесса, если существо рассматриваемого дела затрагивает врачебную тайну: с учетом того, что материалы административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке содержат сведения, составляющие врачебную тайну, по ходатайству административного ответчика или его представителя разбирательство по таким делам может осуществляться в закрытом судебном заседании (ст. 11, ч. 3 ст. 283 КАС РФ, ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 12 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации») (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке»). Статья 165 КАС РФ говорит о том, что в целях охраны тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений граждан их содержание может быть оглашено и исследовано судом в открытом судебном заседании только с согласия лиц, между которыми осуществлялись переписка, обмен почтовыми, телеграфными или иными сообщениями. Без согласия этих лиц их переписка, телефонные переговоры, почтовые, телеграфные или иные сообщения оглашаются и исследуются в закрытом судебном заседании. Правила, предусмотренные ст. 165 КАС РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 167 КАС РФ применяются также при воспроизведении аудио- и видеозаписей, содержащих сведения личного характера, и при их исследовании.

При этом, как разъяснено в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35, наличие в деле сведений, относящихся к частной жизни участвующих в деле лиц, не является безусловным основанием для принятия судом решения о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании. Судам при решении вопроса о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании по мотиву обеспечения права лица на неприкосновенность частной жизни надлежит принимать во внимание характер и содержание сведений о частной жизни лица, а также возможные последствия разглашения таких сведений. С учетом положений ст. 182, 185 ГПК РФ, ч. 4 ст. 241 УПК РФ переписка, запись телефонных и иных переговоров, телеграфные, почтовые и иные сообщения лиц, а также материалы аудиозаписи, фотосъемки, видеозаписи, киносъемки, носящие личный характер, оглашаются и исследуются в ходе открытого судебного разбирательства только при наличии согласия этих лиц на оглашение и исследование таких материалов.

Проведение всего разбирательства дела в закрытом судебном заседании при отсутствии к тому оснований, является нарушением принципа гласности судопроизводства и влечет за собой отмену судебных постановлений в установленном законом порядке.

7. Присутствие в закрытом судебном заседании граждан — слушателей, представителей средств массовой информации, не допускается. Соответственно, фиксация закрытого судебного заседания с помощью средств звукозаписи, а также проведение такими лицами кино- и фотосъемки, видеозаписи, трансляции заседания по радио, телевидению и в сети «Интернет» не допускается (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» (с изменениями и дополнениями)).

Однако информация о судебном процессе, даже с изъятиями, предусмотренными законом, должна быть представлена в информационном поле в силу общественного интереса и социального контроля над деятельностью судов. Отметим позицию Консультативного совета европейских судей, которые в п. 9 Заключения № 7 признает, что «роль средств массовой информации имеет важное значение для предоставления общественности информации о функциях и деятельности судов» (Opinion No. 7 of the consultative council of European judges (CCJE) to the attention of the committee of ministers of the council of Europe on «Justice and society» (Strasbourg, 23–25 November 2005). Соблюдение баланса в доступе к информации о судебном процессе проходит свою эволюцию и не может быть разрешен окончательно в позитивистском подходе к применению нормы права, регламентирующей форму судебного заседания. Мотивированное определение суда о рассмотрении дела в закрытом режиме должно быть вынесено с достаточной степенью ясности и убедительности с тем чтобы общественности были исчерпывающе понятны причины действий суда.

По кругу лиц, обозначенному комментируемым п. 7 ст. 11 Конституционный Суд РФ вынес постановление, в котором путем системного толкования норм федерального законодательства, КАС РФ, с учетом ранее вынесенных своих постановлений, уточнил, что участие представителя стороны административного судопроизводства в исследовании доказательств по делу, связанных с государственной тайной, обусловлено наличием у такого представителя статуса адвоката или допуска к государственной тайне (определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 182-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 21.1 Закона Российской Федерации “О государственной тайне”»).

8. Комментируемый пункт ст. 11 говорит о соблюдении всех правил административного судопроизводства при изменении открытого режима судебного заседания на закрытый, что означает присутствие всех без изъятия лиц, участвующих в деле, их представителей, а в необходимых случаях присутствуют также эксперты, специалисты, свидетели и переводчики.

Принцип открытости будет иметь ограничение действия в отношении распространения информации по существу судебного процесса и в части недопущения присутствия в закрытом судебном заседании граждан, в т. ч. представителей средств массовой информации.

Если судом принято решение о проведении части разбирательства дела в закрытом судебном заседании, то лица, присутствующие в судебном заседании, но не являющиеся участниками процесса, представители редакций средств массовой информации (журналисты) не допускаются только на эту часть судебного разбирательства.

Особо надо отметить, что до вынесения и оглашения определения или постановления суда о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании судебные приставы, обеспечивающие общественный порядок в зале судебного заседания (ст. 11 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»), не вправе удалять из зала судебного заседания лиц, не являющихся участниками процесса, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) и препятствовать им в осуществлении фиксации хода судебного разбирательства в связи с проведением разбирательства дела в закрытом судебном заседании (п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35).

В определении о принятии административного искового заявления к производству, о подготовке административного дела к судебному разбирательству, копии которого направляются лицам, участвующим в деле, их представителям, необходимо разъяснять процессуальные права указанных выше лиц на заявление ходатайства о рассмотрении дела в открытом судебном заседании и возникновение при удовлетворении такого ходатайства возможности участия в судебном заседании всех лиц, участвующих в деле (Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2023) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2023)).

Предварительное судебное заседание согласно положениям ч. 2 ст. 138 КАС РФ предусматривает в нем участие сторон путем использования систем видеоконференц-связи в порядке, установленном ст. 155.1 Кодекса, либо путем использования системы веб-конференции в порядке, установленном ст. 155.2 Кодекса.

Согласно п. 2 ч. 4 ст. 142.1 КАС РФ суд, рассматривающий административное дело, отказывает в удовлетворении ходатайства об участии в судебном заседании путем использования системы веб-конференции в случае, если разбирательство административного дела осуществляется в закрытом судебном заседании.

В тех случаях, когда решение суда о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании принимается при назначении судебного заседания, лица, не являющиеся участниками процесса, представители редакций средств массовой информации (журналисты) в зал судебного заседания не допускаются.

Административные дела, связанные с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, рассматриваются в закрытом судебном заседании. Однако по ходатайству несовершеннолетнего, его законных представителей или представителя несовершеннолетнего такие дела могут быть рассмотрены в открытом судебном заседании, если этим не нарушаются права и законные интересы несовершеннолетнего или иного лица, не являющегося участником судебного процесса (ч. 2 ст. 285.9, ч. 5 ст. 285.16 КАС РФ).

Ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования закрытого судебного заседания, их воспроизведение осуществляются в условиях, обеспечивающих невозможность их копирования и передачи другим лицам. Копии соответствующих записей лицам, участвующим в деле, не выдаются (ст. 11, п. 5 ч. 1 ст. 45, ст. 204, 205, 207 КАС РФ).

9. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает ряд мер, направленных на защиту государственной или иной охраняемой законом тайны при рассмотрении судами административных дел. Согласно ч. 2, 8, 9 ст. 11 разбирательство административных дел в закрытом судебном заседании осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 182-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 21.1 Закона Российской Федерации “О государственной тайне”»).

В закрытом судебном заседании административное дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие при совершении процессуального действия, в ходе которого могут быть выявлены сведения, указанные в ч. 2 настоящей статьи, предупреждаются судом об ответственности за их разглашение. Так, КоАП РФ содержит гл. 13 «Административные правонарушения в области связи и информации», в ст. 13.11 которой предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных), а в ст. 13.14 — за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Статья 183 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, а ст. 283 данного Кодекса предусматривает ответственность за разглашение государственной тайны.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» в п. 24.1 указывает о необходимости соответствующего документального оформления предупреждения участников процесса об ответственности, что действует также в рамках процесса, проводимого по правилам КАС РФ. Так, лица, участвующие в деле, их представители, а также эксперты, свидетели и переводчики в случае их участия в разбирательстве дела предупреждаются об ответственности за разглашение сведений, составляющих коммерческую или иную охраняемую законом тайну, о чем у них берется соответствующая расписка, которая приобщается к материалам дела. Вид охраняемой законом тайны в случае предупреждения об ответственности имеет для установления ответственности за ее разглашение, при том что письменная фиксация будет единой при участии в процессе в закрытом режиме.

10. Комментируемый пункт устанавливает публичность объявления решений судов. Так, в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 разъяснено, что с учетом требований ч. 8 ст. 10 и 193 ГПК РФ объявление (провозглашение) судебных постановлений, состоявшихся по результатам рассмотрения гражданских дел, осуществляется публично независимо от того, в открытом или закрытом судебном заседании проводилось разбирательство дела, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Решения суда, затрагивающие права и законные интересы несовершеннолетних, в полном объеме не объявляются (не оглашаются). Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от того, в закрытом или открытом судебном заседании рассматривалось дело (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174 КАС РФ).

Согласно ч. 11 ст. 11 КАС РФ решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).

Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.

В случае объявления только резолютивной части решения суда председательствующий в судебном заседании разъясняет, когда будет изготовлено мотивированное решение и каким образом это решение будет доведено до сведения лиц, участвующих в деле, их представителей (ч. 2 ст. 174 КАС РФ).

После принятия решения суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, в судебном заседании подлежит оглашению только его резолютивная часть. При этом мотивированное решение суда должно быть изготовлено в день его принятия, а копии данного решения вручены под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направлены им незамедлительно после изготовления решения суда способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174, ст. 177, ч. 2 ст. 285.9, ч. 3, 4 ст. 285.11, ч. 5 ст. 285.16, ч. 8, 9 ст. 285.18 КАС РФ) (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (главы 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)»).

11. В соответствии с Федеральным законом от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массовой информации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, при этом тексты судебных актов, подлежащих в соответствии с законом опубликованию, размещаются в сети «Интернет» в полном объеме (ст. 13, ч. 2 ст. 15 данного закона).

Согласно п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ). Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения. На практике публикация только сообщения (например, в Бюллетене Верховного Суда РФ публикует лишь сообщения об отказе в признании нормативного акта недействующим (решения о признании нормативного акта недействующим публикуются в полном объеме) представляется ограничивающим право неопределенного круга лиц на обжалование судебного решения.

Конституционный суд в определении от 28.06.2022 № 1686-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Саломатина Владимира Ильича на нарушение его конституционных прав пунктами 2 и 3 статьи 6, частью 11 статьи 11, частью 5 статьи 348 и частью 1 статьи 351 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» высказал свою позицию в отношении обязательной публикации решений судов по административным делам, указав, что в соответствии с п. 2, 3 и 5 ст. 6 КАС Российской Федерации административное судопроизводство в числе прочего основывается на принципах равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, а также гласности и открытости судебного разбирательства. Данные законоположения, как и раскрывающие содержание соответствующих принципов ст. 8, 9 и 11 указанного Кодекса, направлены на реализацию лицами, участвующими в административном судопроизводстве, своих процессуальных прав и обеспечивают правовую регламентацию порядка осуществления административного судопроизводства при рассмотрении судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Необходимо отметить положения Кодекса, регулирующие публикацию решения суда или сообщения о его принятии по делам об оспаривании нормативного правового акта (п. 2 ч. 4 ст. 215). Так, с учетом того, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ, ст. 196 АПК РФ, ст. 35 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-I «О средствах массовой информации», вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено судом в соответствующее печатное издание.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в п. 44 уточнят, что в том случае, если в публичном образовании отсутствует печатное издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, а также если законодательством не предусмотрено официальное опубликование оспоренного нормативного правового акта в печатном издании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан не действующим полностью или в части. При этом несвоевременное опубликование, равно как и неопубликование, решения суда о признании нормативного правового акта недействующим в официальном печатном издании органа местного самоуправления не влечет правовых последствий для его исполнения (решение Верховного Суда РФ от 11.05.2023 № АКПИ23-206).

Благодаря медиатизации сфера реализации принципа открытости правосудия экспансивно расширяется. Этот принцип необходим для восприятия обществом правосудия как доступного, для формирования информационной судебной политики, распространения верифицированной правовой информации. Принцип открытости в условиях переноса его действия из реального в виртуальное пространство не должен претерпевать изменений в своих основных положениях, но требует доработки на уровне обеспечения возможности его соблюдения для всех участников процесса, а также в целях сохранения социальной гласности и социального контроля над действиями судебной власти и формирования тем самым устойчивого открытого правового поля в обществе.

Статья 12. Язык, на котором ведется административное судопроизводство

1. Административное судопроизводство ведется на русском языке — государственном языке Российской Федерации. Административное судопроизводство в федеральных судах общей юрисдикции, находящихся на территории республики, которая входит в состав Российской Федерации, может вестись также на государственном языке этой республики.

2. Лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, суд разъясняет и обеспечивает право знакомиться с материалами административного дела, участвовать в процессуальных действиях, давать объяснения, выступать в суде, заявлять ходатайства и подавать жалобы на родном языке или свободно выбранном языке общения, пользоваться услугами переводчика в порядке, установленном настоящим Кодексом.

3. Решение суда излагается на русском языке, а при ходатайстве стороны переводится на язык, использовавшийся в ходе судебного разбирательства.

_______________________

Комментируемая статья КАС, на первый взгляд, не вызывает каких-либо сложностей в восприятии и обозначении ориентиров для правоприменителя. В то же время полагаем необходимым отметить ряд вопросов, теоретическое осмысление которых способно сформулировать и обосновать некоторые принципиальные моменты.

Содержание ст. 12 КАС вызывает особый интерес с позиции сочетания лингвистических и юридических аспектов используемых понятий, а также интерпретации их совокупности.

Во-первых, в ст. 12 КАС устанавливается, что административное судопроизводство ведется на русском языке — государственном языке Российской Федерации.

Примечательно, что в последнее время государственная политика по сохранению российских духовно-нравственных ценностей, в том числе и в области русского языка, языков народов Российской Федерации приобрела совершенно иные акценты¹¹². «Защита и поддержка русского языка как государственного языка Российской Федерации, обеспечение соблюдения норм современного русского литературного языка (в том числе недопущение нецензурной лексики) и противодействие излишнему использованию иностранной лексики» обозначены как особое направление и в новой редакции Основ государственной культурной политики¹¹³. Во исполнение новых принципов был внесен ряд изменений и в Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации»¹¹⁴.

Так, согласно ч. 3 ст. 1 названного Федерального закона при использовании русского языка как государственного языка Российской Федерации в сферах, обозначенных в ч. 1 ст. 3 данного закона, среди которых и административное судопроизводство, должны соблюдаться нормы современного русского литературного языка. Законодатель уточняет: «Для целей настоящего Федерального закона под нормами современного русского литературного языка понимаются правила использования языковых средств, зафиксированные в нормативных словарях, справочниках и грамматиках».

Таким образом, решение суда и другие процессуальные документы должны не просто излагаться на русском языке, но и соответствовать нормам современного русского литературного языка.

Во-вторых, в комментируемой статье предусматривается признаваемая для всех видов судопроизводства возможность ведения административного судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции, находящихся на территории республики — субъекта Российской Федерации, на государственном языке этой республики.

Обратим внимание на разнообразие, отражающее позицию республик в составе Российской Федерации в части установления государственного языка. Так, например, в Республике Крым государственными языками являются русский, украинский и крымско-татарский языки¹¹⁵; в законе Чеченской Республики «О языках в Чеченской Республике»¹¹⁶ государственными языками признаны русский и чеченский языки; в республике Алтай государственными языками являются алтайский и русский¹¹⁷; несколько иная формулировка содержится в законе Кабардино-Балкарской Республики «О языках народов Кабардино-Балкарской Республики»¹¹⁸: в преамбуле данного закона кабардинский, балкарский и русский языки именуются «языками народов Кабардино-Балкарской Республики», а в ст. 2 данного закона указывается, что языки народов данной республики имеют статус государственного языка, при этом «языки других народов, проживающих на территории Кабардино-Балкарской Республики, имеют право на сохранение и развитие, пользуются поддержкой государства». Следует признать, что законы ряда республик Российской Федерации в качестве государственного языка обозначают только русский язык.

Таким образом, общим правилом выступает ведение административного судопроизводства на русском языке как государственном языке Российской Федерации, который одновременно может иметь статус и государственного языка республики в составе Российской Федерации. При этом не стоит исключать варианта применения иного языка как государственного на территории соответствующей республики как субъекта Российской Федерации.

В-третьих, в ч. 2 комментируемой статьи исчерпывающим образом определены права лиц, участвующих в деле и не владеющих языком, на котором ведется административное судопроизводство, то есть государственным языком: право знакомиться с материалами административного дела, участвовать в процессуальных действиях, давать объяснения, выступать в суде, заявлять ходатайства и подавать жалобы на родном языке или свободно выбранном языке общения, пользоваться услугами переводчика в порядке, установленном КАС.

В связи с этим полагаем необходимым установить соотношение используемых законодателем понятий, а именно «родной язык» и «язык народов», «свободно выбранный язык общения».

Понятие «родной язык», как правило, соотносится с этническим, «материнским» языком. Это язык своей народности независимо от степени владения им, он является одним из основных показателей национальной принадлежности. Иногда «родной язык» выступает синонимом национального языка, в частности, когда «родной язык» противопоставляется «русскому языку» обучения, при этом русский язык функционально используется, как правило, во всех коммуникативных сферах, в то время как другие языки обычно используются в ограниченном кругу сфер.

Если с родным языком лиц, участвующих в деле, формально еще можно определиться, то формат «свободно выбранного языка общения» может оказаться весьма необычным. Может ли это быть язык жестов, смешанный диалект, демонстрирующий сочетание языков нескольких народов, допустимо ли использование эмодзи?

Конечно, административное судопроизводство вряд ли может сопровождаться выражением стороной своей воли посредством предоставления эмодзи «большой палец вверх при сжатой ладони», но существующая практика арбитражных судов дает основания утверждать о признании и такой формы языка общения.

Специальные требования следует учитывать и в части письменного сопровождения административного судопроизводства. Как мы уже отмечали, использование современного русского литературного языка, правил русской орфографии и пунктуации при ведении судопроизводства проявляется в необходимой формализации норм русского языка, что зачастую происходит некорректно.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 КАС лица, участвующие в деле и не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство, могут пользоваться услугами переводчика в порядке, установленном КАС.

Полагаем, что значимым является вопрос, связанный с установлением соответствующих фактов:

а) факт отсутствия у лица, участвующего в деле, навыков владения языком, на котором ведется административное судопроизводство;

б) факт наличия у лица, приглашенного в качестве переводчика, соответствующих компетенций.

Итак, любое лицо, участвующее в деле, может заявить о том, что не владеет тем государственным языком, на котором ведется административное судопроизводство, в связи с этим нуждается в переводчике. Вполне обоснованным видится вопрос о том, как это заявление может быть проверено, чем оно может быть подтверждено. Так, О. Ю. Кузнецов полагает возможным указать на следующие «формализованные критерии, по которым легко установить, что участник процесса не владеет русским языком». Данный автор считает, что «гражданин не владеет русским языком, если он: не является гражданином России; не имеет общего или профессионального образования, полученного на русском языке; не является этническим носителем русского языка, то есть не идентифицирует себя с русским народом; не способен читать и писать по-русски»¹¹⁹. По сути с этим можно согласиться, но формально подтвердить, например, отсутствие образования, полученного на русском языке, невозможно.

Таким образом, если гражданин заявил о том, что не владеет государственным языком, на котором ведется административное судопроизводство, в связи с чем нуждается в услугах переводчика, этого уже достаточно, чтобы ходатайство было удовлетворено.

Согласимся со справедливым уточнением авторов одного из комментариев к КАС: «Это право распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на лиц без гражданства и иностранных граждан. Нарушение принципа языка, на котором ведется административное судопроизводство, является существенным нарушением закона, влекущим безусловную отмену решения (п. 3 ч. 1 ст. 310 КАС)»¹²⁰. Хотя некоторые ученые, полностью соглашаясь с данным тезисом, подчеркивают, что «в ст. 6 КАС РФ, посвященной принципам и сформулированной согласно юридической технике в виде исчерпывающего перечня, данное положение о языке не определено в качестве принципа»¹²¹.

Суд не может «экзаменовать» участника процесса на предмет знания соответствующего языка. Согласимся, весьма широкие возможности для злоупотребления гражданином этим правом.

В то же время полагаем, что некоторые проблемы имеют место быть и применительно к участию переводчика для обеспечения участия указанного гражданина в административном производстве на родном для него или ином свободно выбранном языке.

В соответствии со ст. 52 КАС кандидатура переводчика может быть предложена лицами, участвующими в деле, то есть и тем лицом, которое сделало соответствующее заявление.

Переводчик должен свободно владеть языком, на котором осуществляется административное судопроизводство, и другим языком, на котором он будет общаться с заявителем. В отличие от последнего, очевидно, соответствующие компетенции переводчика должны быть формально подтверждены. Например, переводчик может предъявить паспорт, в котором указано место его рождения, а также документ о среднем образовании, полученном по месту рождения, что позволяет утверждать, что данное лицо является носителем языка в силу рождения. Достаточно часто в качестве переводчика выступает и гражданин РФ, родившийся на территории РФ, имеющий специальное профессиональное образование и квалификацию переводчика. В то же время полагаем допустимым участие в качестве переводчика лица, имеющего высшее образование, представившего документ, подтверждающий высокий уровень знания языка, об использовании которого в данном административном производстве заявил гражданин.

Следует обратить внимание на то, в соответствии со ст. 52 КАС переводчик в полном объеме и правильно должен переводить объяснения, показания и заявления лиц, которые не владеют языком судопроизводства. Что же касается информации, переводимой для этих лиц, то перечень источников информации гораздо шире: это не только объяснения, показания и заявления иных лиц, участвующих в деле, свидетелей, но и все оглашаемые документы, аудиозаписи, заключения экспертов, пояснения и консультации специалистов, распоряжения председательствующего в судебном заседании, определения или решения суда.

Критерии полноты и достоверности перевода не могут быть никоим образом проверены непосредственно в ходе перевода, хотя переводчик и предупреждается об уголовной ответственности за неправильный перевод.

Состав преступления, предусмотренного ст. 307 УК РФ, является формальным, то есть преступление признается оконченным с момента совершения соответствующих действий — осуществления перевода независимо от того, как эти действия отразились на ходе и результатах производства по делу. Неправильный перевод может иметь место, если доносимая до адресатов информация заведомо искажается либо, наоборот, не озвучиваются сведения, которые могут иметь значения для дела.

Справедливости ради отметим, что вряд ли непосредственно при переводе может быть установлена его неправильность, хотя не исключено, что иные участники дела тоже владеют тем языком, об участии на котором в административном производстве заявил один (или несколько) из участников.

Примечательно, что именно сам переводчик вправе делать замечания по поводу правильности записи перевода, которые подлежат внесению в протокол судебного заседания.

Необходимо отметить, что в комментируемой статье КАС возможность ведения административного судопроизводства на государственном языке республики, входящей в состав Российской Федерации, предусмотрена только применительно к федеральным судам общей юрисдикции. Это означает, что в Верховном Суде РФ, кассационных, апелляционных судах общей юрисдикции административное производство ведется только на русском языке — государственном языке Российской Федерации.

Статья 13. Непосредственность судебного разбирательства

Суд при рассмотрении административного дела обязан непосредственно исследовать все доказательства по административному делу.

_______________________

1. Непосредственность судебного разбирательства в административном судопроизводстве предполагает, что суд основывает свое решение по административному делу исключительно на доказательствах, исследованных в судебном заседании. Суд воспринимает сведения о фактах, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, непосредственно из первоисточников, заслушивая лично объяснения сторон и третьих лиц, показания свидетелей, заключения экспертов, осматривая вещественные доказательства и др. (ст. 159–169 КАС РФ).

На непосредственность судебного разбирательства указывает обязательное непосредственное участие в рассмотрении административного дела судом первой инстанции административного ответчика. Неявка его в судебное заседание влечет за собой отложение судебного разбирательства в соответствии со ст. 150 КАС РФ. Производство в суде апелляционной инстанции такого правила не содержит. Таким образом, принцип непосредственности судебного разбирательства наибольшим образом проявляется при рассмотрении административного дела судом первой инстанции. Однако, и на последующих стадиях административного судопроизводства принцип непосредственности не теряет своей значимости (ст. 306, 307, 326 КАС РФ).

В случае когда собирание доказательств производилось не тем судом, который рассматривает дело (ст. 66 и 67 КАС РФ) суд вправе обосновать решение этими доказательствами лишь при том условии, что они получены в установленном КАС РФ порядке (например, с соблюдением установленного ст. 67 КАС РФ порядка выполнения судебного поручения), были оглашены в судебном заседании и предъявлены лицам, участвующим в деле, их представителям, а в необходимых случаях свидетелям, экспертам и специалистам (ст. 164 КАС РФ) и исследованы в совокупности с другими доказательствами¹²².

Нарушение принципа непосредственности исследования доказательств может повлечь признание их полученными с нарушением закона, а оценки и выводы суда, которые основываются на таких доказательствах, — необоснованными. При значимости этих доказательств для установления обстоятельств дела и разрешения спора такое нарушение может повлечь отмену или изменение решения суда.

2. Важнейшим условием соблюдения принципа непосредственности в административном судопроизводстве является неизменность состава суда в процессе разбирательства. Если при коллегиальном составе суда кто-либо из судей выбывает из процесса по конкретному делу, при его замене рассмотрение и разрешение дела начинается с самого начала (ч. 4 ст. 28 КАС РФ). Право лиц, участвующих в деле, на обжалование судебного решения по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 310 КАС РФ — «решение суда не подписано судьей или кем-либо из судей либо решение суда подписано не тем судьей или не теми судьями, которые входили в состав суда, рассматривавшего административное дело», обеспечивает соблюдение принципа непосредственности судебного разбирательства.

3. Принцип непосредственности тесно связан с принципом устности судебного разбирательства. Изучая вопрос о соотношении принципа устности с принципом непосредственности необходимо отметить, что первый предполагают форму, посредством которой информация представляется суду, а непосредственность выражает способы, приемы и методы восприятия судом доказательственной информации.

4. Внедрение цифровых технологий в порядок административного судопроизводства изменило традиционный подход к ведению судебных заседаний. Правила проведения дистанционных судебных заседаний посредством видеоконференции или вэб-конференции позволяют общаться участникам административного судопроизводства, включая суд, дистанционно, не находиться в едином пространстве (ст. 142, 142.1 КАС РФ). Данный подход позволяет не только выслушать лиц, участвующих в деле, дистанционно, но и исследовать большинство доказательств, за исключением вещественных доказательств.

Введение информационно-коммуникативных технологий в административное судопроизводство не огранивается только возможностью проведения судебных заседаний в дистанционном режиме, на их основе совершаются и иные процессуальные действия. В частности, лица, участвующие в деле, вправе представлять процессуальные документы в суд в электронной форме (ч. 8 ст. 125 КАС РФ). У них есть право получать с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» копии судебных актов, выполненных в форме электронных документов, их извещение допускается посредством электронной почты, им может быть предоставлен доступ к ознакомлению с материалами административного дела в электронном виде в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» посредством информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации и др. (ст. 45 КАС РФ).

Использование цифровых технологий в деятельности судов требует осмысления проблем их влияния на реализацию основных принципов административного судопроизводства, в том числе непосредственность судебного разбирательства¹²³. Главным для реализации принципов административного судопроизводства в условиях применения информационно-коммуникативных технологий будет являться сохранение гарантии их действия.

Для реализации принципа непосредственности судебного разбирательства значение имеет эффективное живое взаимодействие суда со сторонами, их представителями, с другими участниками административного судопроизводства. В случае если судебное разбирательство осуществляется посредством использования системы видеоконференцсвязи или веб-конференции, обеспечение такого живого общения участников административного судопроизводства затруднительно. В частности, одним из ключевых отрицательных моментов дистанционного рассмотрения дела видится в отсутствие невербального контакта между судом и сторонами, их представителями, лицами, содействующими осуществлению правосудия (свидетелями, экспертами, специалистами и др.), что может негативно отразиться на результате судебного разбирательства, а значит эффективности административного судопроизводства в целом.

Учитывая отсутствие ответственности сторон за дачу ложных объяснений, последние склонны к искажению представляемой информации. Подобное поведение легко выявляется судом при личном визуальном контакте с лицом и затруднительно в случае рассмотрения административного дела посредством использования системы видеоконференцсвязи или веб-конференции, что оказывает существенное влияние на принцип непосредственности судебного разбирательства.

С другой стороны, очность судебного разбирательства в административном судопроизводстве не может ограничиваться присутствием «на месте». Представляется, что традиционное физическое присутствие в судебном заседании может быть решено за счет онлайн судебных заседаний по видео высокой четкости в режиме реального времени. Судебное разбирательство онлайн лишено ритуала, характерного для его осуществления в традиционном виде, но поведение лиц, участвующих в деле, в любом случае определяется правилами административного судопроизводства.

Участие в судебном заседании с использованием видеоконференцсвязи, веб-конференции надлежит признать опосредованным проявлением принципа непосредственности судебного разбирательства в административном судопроизводстве — «электронной» формой реализации данного начала. При этом содержание процессуальных действий суда и лиц, участвующих в деле, остается неизменным, меняется форма реализации принципа непосредственности судебного разбирательства в административном судопроизводстве, которая основывается на использовании информационно-коммуникативных технологиях. В доктрине цивилистического процесса активно обсуждается внедрение технологии искусственного интеллекта в деятельность судов¹²⁴. В этой связи предложение о закреплении принципа дистанционности в качестве нового принципа исследования доказательств в цивилистическом процессе¹²⁵ не лишено смысла.

Статья 14. Состязательность и равноправие сторон

1. Административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

2. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

3. Стороны пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных настоящим Кодексом. Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств.

_______________________

1. Несмотря на то, что принцип состязательности и принцип процессуального равноправия сторон объединены в пределах одной статьи Кодекса, по своему содержанию это разные принципы.

Оба принципа являются конституционно-правовыми по источнику их фиксации, межотраслевыми по сфере действия (охватывают все виды судопроизводств, перечисленные в ст. 118 Конституции) и судопроизводственными по своей регулятивной направленности.

2. Значение состязательности и процессуального равноправия неоднократно подчеркивалось высшими судами Российской Федерации.

Конституционный Суд отмечает, что принципы состязательности и равноправия сторон являются гарантией права на судебную защиту, в т. ч. в сфере административного судопроизводства, как и в целом гарантией правосудия, отвечающего требованиям справедливости¹²⁶.

Верховный Суд разъясняет, что в силу конституционного положения об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон суд по каждому делу обеспечивает равенство прав участников судебного разбирательства по представлению и исследованию доказательств и заявлению ходатайств¹²⁷.

Сама по себе состязательность, как и процессуальное равноправие сторон являются условиями справедливого судебного разбирательства, составной частью стандарта справедливой судебной процедуры, обеспечивающей реализацию конституционного права на суд.

3. Процессуальное равноправие, означающее, что сторонам гарантируются равные процедурные возможности для ведения дела в суде, приобретает особое значение в условиях юридического и фактического неравенства сторон спорного публично-правового материального правоотношения, находящихся в отношениях субординации, власти и подчинения. Именно процессуальная форма призвана обеспечить подвластной стороне публичного правоотношения возможность эффективно защищать свои права в суде в спорах с субъектами публичной власти. Процессуальное равноправие выступает необходимым условием реализации состязательной стратегии поведения стороной юридического спора.

4. Состязательность в административном судопроизводстве имеет существенную специфику по сравнению с состязательностью в судопроизводстве гражданском.

Ввиду публично-властного характера споров, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, законодатель отходит от модели «чистой состязательности», закрепляя активную роль суда в состязательном процессе, что видится вполне резонным.

Еще в начале XX в. известный отечественный процессуалист Е. В. Васьковский со ссылкой на труды австрийских юристов А. Менгера и Ф. Кляйна обосновывал, что отступление от принципа состязательности в процессе допускается в целях уравнивания «сильной» и «слабой» сторон (правоотношения. — И.С.) в их процессуальных возможностях отстаивания своих интересов в суде. Принцип состязательности, отмечал Е. В. Васьковский, может быть полезен и целесообразен только при том условии, что обе тяжущиеся стороны являются равносильными, одинаково подготовленными и умелыми противниками … но если стороны не равносильны, то принцип состязательности приведет лишь к торжеству сильного над слабым, а это противно справедливости¹²⁸.

Верховный Суд обращает внимание, что достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда¹²⁹.

5. В то же время, при реализации процессуальных норм, регламентирующих административное судопроизводство, необходимо учитывать, что активная роль суда не должна превращать судебный процесс в следственный.

По всей видимости, именно конституционно-правовой характер принципа состязательности судопроизводства в России удержал законодателя от реализации следственной модели административного судопроизводства на отраслевом уровне.

Указание на активную роль суда с сохранением принципа состязательности, с одной стороны, превращает отечественную модель административного судопроизводства в смешанную, сочетающую следственные и состязательные начала, а с другой, дает основания для постановки вопросов о содержании и о пределах судебной активности в административном судопроизводстве.

6. Говоря о содержании судебной активности, необходимо различать процедурно-управленческий и процессуально-содержательный аспекты¹³⁰.

Процедурно-управленческая активность — это принцип судейского руководства процессом, который предполагает, что суд управляет ходом судебного заседания, предпринимает меры к безостановочному движению процесса по стадиям и правоприменительным циклам, к тому, чтобы рассмотрение дела осуществлялось по возможности быстро, проверяет внешнюю, формальную правомерность процессуальных действий, пресекает процессуальные злоупотребления и в целом недобросовестное поведение участников процесса и т. д. Такая, процедурно-управленческая, активность суда не составляет специфики собственно административного судопроизводства, она свойственна любому виду судопроизводства.

Особенности процессуальной форме задает именно процессуально-содержательная сторона судебной активности, характеризующая соотношение состязательного и следственного начал в административном судопроизводстве.

7. Процессуально-содержательная активность суда в административном судопроизводстве сводится к следующему.

Прежде всего, это полномочия суда сфере доказывания. Как предписывает процессуальный закон (ч. 2 комментируемой статьи, ч. 1 ст. 63 и др.) и разъясняет Верховный Суд, суды при рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства должны предпринять предусмотренные законом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательства в целях правильного разрешения дела¹³¹.

Во-вторых, активная роль суда проявляется в несвязанности основаниями и доводами заявленных требований по делам об оспаривании нормативных актов, ненормативных актов, действий (бездействия) субъектов публичной власти, а также по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме.

В-третьих, это полномочие суда обязать явкой в судебное заседание субъекта публичной власти, выступающего стороной по делу (такого полномочия нет в гражданском судопроизводстве, где участие в судебном заседании — право, а не обязанность любой из сторон).

В-четвертых, активная роль проявляется в несвязанности суда апелляционной инстанции основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе (ст. 308 КАС)¹³², а также в полномочии суда кассационной инстанции выйти за пределы доводов кассационной жалобы (представления) по делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по делам, указанным в гл. 28–31.1 КАС¹³³.

8. В связи с включением активной роли суда в состязательную модель судопроизводства, объединением законодателем в пределах одного принципа кардинально различных по своей правовой природе и содержанию состязательного и следственного начал судопроизводства, актуализируется вопрос о пределах такой активности.

Общеизвестно, что в пределах стран континентального и общего права исторически сложилось два во многом противоположных типа судебного процесса: следственный и состязательный; активная роль суда в большей степени характерна для процесса следственного, в то время как в состязательном процессе активность должны проявлять сами стороны, а суду отведена роль нейтрального арбитра¹³⁴. Возрастание следственного начала может привести к фактическому исключению состязательности, пусть даже состязательность задекларирована как принцип. Поэтому избранная законодателем смешанная модель административного судопроизводства предопределяет постановку вопроса о балансе следственного и состязательного начал.

Поскольку принципы характеризуют судебный процесс с его качественной стороны¹³⁵, такой баланс или, вернее сказать, пределы активности суда в состязательном административном судопроизводстве вряд ли следует искать в количестве или объеме процессуальных действий, необходимых к совершению для реализации задач административного судопроизводства в каждом конкретном случае. Пределы активности скорее могут быть заданы на качественном уровне: в целях введения активной роли суда в административное судопроизводство и в самой системе принципов административного судопроизводства.

9. Поскольку процессуальные принципы функционируют в системных взаимосвязях, то в известной степени пределы активности задаются системой принципов в целом. Например, активность суда не должна приводить к умалению диспозитивности, в рамках которой импульс развитию процессуального правоотношения задается сторонами посредством реализации их процессуальных, в т. ч. распорядительных правомочий; активность не должна ставить под сомнение нейтральность суда (например, суд не должен собирать доказательства в опровержение доказательственных презумпций, установленных законом в пользу слабой стороны публично-правового спора) и т. д.

10. Относительно целей активной роли суда в процессуальной литературе высказано мнение, что такая активность необходима для установления объективной истины по делу, гарантирующей вынесение справедливого решения, некоторые исследователи прямо утверждают о наличии в административном судопроизводстве принципа объективной истины¹³⁶, другие авторы распространяют принцип объективной истины и на гражданское судопроизводство, утверждая, что формальный подход к спору, ставящий перед собой задачей лишь соблюдение процедуры, в частности лишь принципа состязательности, а не установление объективной истины и восстановление справедливости, умаляет авторитет судебной власти, что принцип законности не может быть реализован без стремления суда установить при рассмотрении дела объективную истину¹³⁷.

Сама по себе дискуссия о характере знания, получаемого в процедуре судебного доказывания, об объективной или формальной (процессуальной) истине имеет давнюю традицию в отечественной литературе¹³⁸.

Прежде всего, хочется возразить авторам, связывающим реализацию принципа законности с установлением объективной истины по делу. Все-таки, общеправовой принцип законности в состязательном судебном процессе получает вполне определенную процессуально-правовую интерпретацию, которая в конечном счете может быть редуцирована до требования законности судебных актов, поскольку именно в судебных актах объективируется деятельность суда по осуществлению правосудия. Требование законности судебных актов, как известно, подразумевает правильное избрание применимой к конкретному делу нормы позитивного права и правильное ее истолкование. Вопрос об объективной или формальной истине относится не к правовой, а к фактической стороне дела, поэтому лежит не в плоскости законности, но касается обоснованности судебных актов. Разумеется, следует согласиться со сторонниками объективной истины в том, что формализм при отправлении правосудия недопустим, что правосудие — это содержательная, а не формальная деятельность и что возводить состязательность в абсолют, не принимая во внимание всю систему принципов организации и осуществления правосудия в Российской Федерации недопустимо.

И все-таки утверждения об объективной истине как судопроизводственном принципе на сегодняшний день представляются весьма категоричными, а обоснованность такого подхода — дискуссионной.

Объективности ради нельзя не отметить, что с учетом разъяснений Верховного Суда о необходимости установления всей полноты обстоятельств по делу, в т. ч. посредством истребования судом доказательств по собственной инициативе, свои резоны для таких утверждений, во всяком случае, применительно к административному судопроизводству имеются.

Тем не менее, даже с учетом таких разъяснений Верховного Суда достижение объективной истины вряд ли может быть целью судебной активности даже в административном судопроизводстве (не говоря уже о гражданском) по следующим причинам.

Во-первых, процессуальный закон возлагает на суды более скромную задачу — вынесение законного и, что касается вопросов факта, обоснованного судебного решения. При этом формализованные в законе и судебной практике¹³⁹ критерии обоснованности никак не связаны с концепцией объективной истины: суд должен правильно определить предмет доказывания, а выводы суда должны вытекать из фактов, установленных на основании имеющихся в деле и исследованных судом доказательств, удовлетворяющих требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельств, не нуждающихся в доказывании. Обоснованность судебного решения не предполагает соотнесения изложенных в нем выводов о фактах непосредственно с объективной реальностью. Выводы суда соотносятся с предметом доказывания и имеющимися в деле доказательствами, при том далеко не любые сведения о фактах могут быть относимыми или допустимыми.

Во-вторых, сама оценка доказательств как основание для выводов о фактах производится судьей по внутреннему убеждению, что плохо согласуется с концепцией объективной истины, предполагающей исключение всего субъективного при суждении о факте.

В-третьих, при рассмотрении и разрешении дела суд анализирует не объективную реальность непосредственно, как на то указывают сторонники теории отражения, но юридико-фактические составы, которые, в свою очередь, являются не феноменами объективного мира, а продуктами деятельности профессионального сознания юриста. Конструирование таких составов в каждом конкретном случае зависит от множества факторов субъективного характера (например, от избранного способа защиты права, правовой позиции, тактики ведения дела в суде, от судебного усмотрения при определении предмета доказывания, в частности, оценки фактов на предмет их относимости при решении вопроса о включении в предмет доказывания и др.). Здесь следует согласиться с проф. И. Г. Ренцем, утверждающим, что реконструкция фактов в процессе отправления правосудия — это не техническое процессуальное восстановление того, как они существовали в прошлом, а это само их создание¹⁴⁰.

В-четвертых, концепция объективной истины не согласуется с некоторыми, ставшими традиционными для отечественного правосудия, процессуально-правовыми институтами (например, институтом преюдиции, основанном на юридической фикции — вступивший в законную силу судебный акт считается обоснованным, а выводы о фактах верными, даже если установленные в нем факты не соответствует объективной реальности; с институтом процессуальных сроков, в т. ч. пресекательных, ограничивающим во времени возможность обжалования судебного акта в целях исправления судебных ошибок, в т. ч. в части выводов о фактах) и даже с некоторыми принципами (например, с принципом res judicata); в контексте принцип объективной истины не может быть и постановки вопроса о стандартах доказывания.

Наконец, в-пятых, концепция объективной истины полностью исключает возможность отказа в удовлетворении иска ввиду недоказанности его оснований или, напротив, удовлетворения иска, исходя из доказательственных презумпций и пассивного поведения ответчика, не предоставившего относимых, допустимых и достаточных доказательств в их опровержение. В пределах концепции объективной истины решение по делу может быть основано исключительно на доказательных выводах о фактах, а не на презюмируемых предположениях. Если принять объективную истину как принцип, то и пассивное поведение стороны процесса не может освобождать от необходимости установления фактов на основании анализа и оценки доказательств.

Таким образом, современная модель судопроизводства, как гражданского, так и административного, выстраивается законодателем далеко не с позиций принципа объективной истины. Поэтому говорить об объективной истине как идеале судебного доказывания и цели активных полномочий суда в административном судопроизводстве вряд ли обосновано. Иной подход может привести к судебным ошибкам, например, когда суд при пассивном поведении административного органа в процессе в целях установления объективной истины и достижению справедливости (так, как это понимает конкретный судья в конкретных же обстоятельствах дела) начнет собирать доказательства в опровержение доказательственных презумпций, закрепленных в законе в пользу слабой стороны административного спора, вместо вынесения судебного решения в его пользу (например, презумпции добросовестности налогоплательщика, презумпции нелегитимности оспоренного в суде правоприменительного акта и др.).

11. Полагаем необходимым упомянуть и о роли процессуальной доктрины в определении пределов судебной активности в состязательном процессе, потому что именно доктрина формирует профессиональное юридическое сознание и от того, в какой системе категорий и понятий конкретный судья мыслит процесс, как им понимаются принципы и цели его профессиональной деятельности, зависит и результат правосудия, и избранные средства достижения такого результата, и мотивировка принимаемых решений. Поэтому в долгосрочной перспективе одним из факторов, определяющих пределы активности суда в состязательной модели судопроизводства, является собственно профессиональное правосознание юристов, взгляды и убеждения юридического сообщества относительно сущности и целей доказывания.

И здесь нельзя не сказать не только о классических, но и о новейших разработках отечественной процессуальной доктрины в сфере доказывания.

Классическим для отечественной процессуалистики является взгляд на доказывание как на разновидность познания¹⁴¹. Как правило, авторы сходятся во мнении, что доказывание при таком понимании есть осуществляемая в процессуальной форме деятельность по ретроспективному и реконструктивному познанию фактов прошлого. Именно в пределах такой концептуализации доказывания, в пределах взгляда на доказывание как на разновидность познания, возможна сама постановка вопроса об истинности или ложности полученного знания, об объективной или формальной истине как идеале судебного доказывания.

В то же время, в новейшей процессуальной доктрине обоснован и другой подход к пониманию доказывания, в пределах которого доказывание интерпретируется не как познание, а как аргументация¹⁴². В рамках такого взгляда на сущность доказывания деактуализируется сама постановка вопроса об истинности или ложности суждения о факте, о поисках критериев истинности выводов суда в сфере объективной реальности. Аргументация не предполагает поиска истины, но предполагает оценку релевантности предъявляемых суду юридико-фактических интерпретаций доказательственному материалу, юридической догме и правилам юридической аргументации в суде. Репрезентация фактических обстоятельств спора не обязательно должна соотноситься с реальностью как ее отражение. Фактические составы не отражаются в сознании субъектов доказывания, а заранее, предварительно, еще до предъявления и исследования доказательств, конструируются посредством отбора фактов, их интерпретации, юридической квалификации и т. д. Реальные обстоятельства социального взаимодействия, юридизированного социального конфликта фильтруются его участниками через «процессуальную матрицу» специфических юридических конструкций и понятий (предмет доказывания, требования относимости, допустимости доказательств и т. д.), суду предъявляется не «слепок объективной реальности», но ее юридическая интерпретация — система юридических фактов, образующих предмет доказывания. Предмет доказывания — это не явление объективного мира, а продукт деятельности профессионального юридического сознания. Суждение суда о фактах основано не на зеркальном отражении объективной реальности в сознании (из чего исходит концепция объективной истины), а на юридической интерпретации обстоятельств социального взаимодействия в конкретной ситуации конфликта, оформленного в юридический спор. Искомый для разрешения спора юридико-фактический состав, то есть собственно фактическая сторона дела, сконструирована участниками процесса и, стало быть, известна заранее. В состязательном судебном процессе остается только убедить суд в том, что именно такая юридическая интерпретация реальных обстоятельств социального взаимодействия в конфликте является верной и основанной на предъявленных доказательствах. В свою очередь, доказательства изначально отбираются под конкретную юридико-фактическую интерпретацию. Значение при таком взгляде не доказывание имеет не «объективная реальность» спора, а выполнение стандарта доказывания. Вопрос об объективной или формальной истине снимается с актуальной повестки.

Наконец, нельзя не отметить довольно серьезные исследования в области общей теории права, в принципе ставящие под сомнение необходимость использования философской категории «истина» юристами в своей профессиональной практике¹⁴³.

12. Что касается ответа на вопрос о целях судебной активности, из которых законодателем выстраивалась современная модель административного судопроизводства в России, то его можно найти в пояснительной записке к проекту КАС, согласно которой нормы, акцентирующие активную роль суда в ходе рассмотрения административного дела, обосновывались при разработке Кодекса не целью достижения объективной истины, а целью обеспечения реальной состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании¹⁴⁴. Поэтому здесь уместно телеологическое толкование нормы ст. 14 (с учетом целей принятия нормативного правового акта).

Из изложенного можно заключить, что положения КАС о судебной активности следует толковать телеологически, с учетом целей правового регулирования, а активность суда в административном судопроизводстве, во всяком случае, не должна направляться против подвластного субъекта спорного материального публичного правоотношения. Напротив, активность должна быть направлена прежде всего на обеспечение подвластной стороне публично-правового спора процессуальных условий для возможности эффективной защиты своих прав. И здесь остается только согласиться с высказанными в процессуальной литературе утверждениями, что в процессе судебного состязания частных лиц и органов публичной власти в отношении подвластного должно работать правило преимущества защиты (favor defensionis) и должен реализовываться принцип благоприятствования защите подвластной стороны публичного правоотношения¹⁴⁵.

Статья 15. Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел

1. Суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

2. Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

3. Если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации, он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании пункта 5 части 1 статьи 190 настоящего Кодекса.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 428-ФЗ.)

5. При разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

6. В случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм права разрешает административное дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

_______________________

1. Установленный ч. 1 ст. 15 КАС РФ перечень нормативных актов, которыми руководствуется суд при разрешении административных дел во многом носит универсальный межотраслевой характер, присущий цивилистическому процессу, поскольку соотносится с положениями ст. 11 ГПК РФ и ст. 13 АПК РФ.

Особенности применения судами Конституции РФ и международных договоров Российской Федерации проанализированы Верховным Судом РФ, что нашло свое отражение в постановлениях его Пленума от 31.10.1995 № 8 (ред. от 03.03.2015) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» и от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Одна из первых рабочих проектных редакций комментируемой части не включала в перечень нормативных актов акты должностных лиц, а также нормативные правовые акты организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов. Однако проведенный в процессе работы над проектом КАС РФ анализ накопленной к тому времени правоприменительной практики позволил обособить этот круг актов, выделив его в отдельную категорию, что стало закономерным итогом признания нормотворческой функции не только за «классическими» органами законодательной, исполнительной власти, органами местного самоуправления, но и должностными лицами и иными уполномоченными на то органами и организациями (например, за Генеральным прокурором РФ (приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24.08.2021 № 487 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»¹⁴⁶), или избирательными комиссиями (постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20.12.2023 № 143/1099-8 «О дистанционном электронном голосовании на выборах Президента Российской Федерации, назначенных на 17 марта 2024 года»¹⁴⁷, решение Московской городской избирательной комиссии от 04.07.2024 № 98/3 «О порядке дистанционного электронного голосования и особенностях голосования в городе Москве при проведении электронного голосования на выборах в единый день голосования 8 сентября 2024 года»¹⁴⁸)).

Несмотря на то, что федеральный законодатель не ввел легального определения нормативного акта, его критерии определялись и определяются во многом на основе выработанных Пленумом Верховного Суда РФ подходах (п. 2 постановления от 27.04.1993 № 5, а затем — п. 1 постановления от 25.05.2000 № 19, п. 12 постановления от 20.01.2003 № 2, п. 9 постановления от 29.11.2007 № 48, и, наконец, п. 2 постановления от 25.12.2018 № 50), что необходимо учитывать при разрешении административных дел, дабы избежать ошибочного применения норм материального права ввиду неверного определения природы акта. Например, как указал Верховный Суд РФ в одном из своих кассационных определений¹⁴⁹, письмо ФМБА России Минздрава России от 02.11.2018 № 32-024/865 «О периодичности плановых проверок обслуживаемых организаций с учетом риск-ориентированного подхода» к нормативным правовым актам не относится, в связи с чем суд не должен был руководствоваться изложенной в письме позицией при разрешении административного дела.

С учетом специфики КАС РФ, призванного разрешать споры, касающиеся публично-правовой сферы, а также с органами публичной власти с присущей им нормативно закрепленной компетенцией и властными полномочиями, логичным является исключение применения судами обычаев делового оборота (характерных для ГПК РФ (ч. 1 ст. 11) и АПК РФ (абз. 2 ч. 1 ст. 13)) при разрешении административных дел.

2. Правило применения нормативных актов, отраженное в ч. 2 ст. 15 КАС РФ, прямо связано с реализацией судом принципов законности и справедливости которые, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ¹⁵⁰, обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов, иных нормативных правовых актов (ст. 9), учитывающим иерархию и юридическую силу подлежащих применению правовых актов, а также допустимость применения в отдельных случаях аналогии закона или аналогии права (ч. 1, 2 и 6 ст. 15).

Установленная иерархия нормативных актов, отдающая очевидный приоритет в пользу закона или имеющего большую юридическую силу акту, раскрывает для административного судопроизводства закрепленное в ч. 2 ст. 120 Конституции РФ правило, в силу которого если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения. По смыслу положений ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» с учетом разъяснений, изложенных в постановлении Конституционного Суда РФ от 06.07.2018 № 29-П, п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», осуществляемая судом оценка нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативному правовому акту большей юридической силы выступает одновременно и частью процедуры выбора подлежащих применению норм права, и служит одним из способом защиты нарушенных прав, имеющим процессуально-правовое содержание.

Следует подчеркнуть, что согласно п. 7 названного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей предприятий, учреждений, организаций и т. д.).

Современные руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, раскрывающие особенности применения КАС РФ, также ориентируют суды на единообразное применение комментируемой части, независимо от категории рассматриваемого административного дела¹⁵¹.

Уместно будет отметить, что комментируемая часть фактически говорит о полномочиях суда, рассматривающего конкретное административное дело, по оценке качества¹⁵² подлежащего применению закона или нормативного акта и очевидном решении при установлении их противоречия букве закона, обладающего большей силой.

При этом установление несоответствия подлежащего применению в конкретном административном деле нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, вовсе не означает, что такой вывод суда по своей силе и правовым последствиям будет равен дисквалификации нормы, которая осуществляется судом при рассмотрении дел в рамках нормоконтроля в соответствии с правилами гл. 21 КАС РФ (хотя сам этот процесс вполне справедливо и относят к так называемому косвенному нормоконтролю¹⁵³).

3. Статьей 118 Конституции РФ установлено, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. Согласно ч. 1 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации.

Проверка соответствия нормативного акта Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституции республики, устава, а также закона либо иного нормативного акта субъекта Российской Федерации, изданного по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации — прерогатива Конституционного Суда РФ (подп. «а» п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Предписание ч. 3 ст. 15 КАС РФ об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ в случае установления по мнению суда, рассматривающего административное дело, противоречия Конституции РФ подлежащего применению в этом деле закона соотносится с разделением компетенции соответствующих судов. Такое регулирование, несмотря на встречающуюся в научной литературе критику¹⁵⁴, не препятствует достижению целей административного судопроизводства и используется судами как эффективный инструмент в этом процессе, что подтверждается судебной практикой¹⁵⁵. Это также подтверждает актуальность позиции В. И. Крусса, отметившего, что «в правовой системе Российской Федерации суды (и судьи) ни при каких обстоятельствах не вправе уклониться от правосудия и обязаны его обеспечивать в значении конституционного долженствования, всегда подчиняясь Конституции РФ и закону, что, очевидно, невозможно в случае неконституционности последнего»¹⁵⁶.

4. Правила применения международных договоров Российской Федерации в ч. 4 ст. 15 КАС РФ являются универсальными для всего процессуального законодательства (ч. 3 ст. 13 АПК РФ, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ, ч. 3 ст. 1 УПК РФ). Приоритет правил международного договора Российской Федерации над иными нормативными актами установлен во исполнение ч. 3 и 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», что также нашло свое отражение и в п. 4, 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Однако приоритет международных договоров Российской Федерации не носит абсолютного характера. Он не действует в случае, когда толкование международного договора противоречит Конституции РФ.

Федеральный законодатель в развитие поправок, внесенных в Конституцию РФ в 2020 г., системно разрешил вопрос об исключении безусловного приоритета международных договоров путем принятия Федерального закона от 08.12.2020 № 428-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части недопущения применения правил международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации», определившего для административного, гражданского и арбитражного процессов, что порядок установления такого противоречия определяется федеральным конституционным законом. Федеральный закон от 08.12.2020 № 419-ФЗ ввел аналогичное регулирование в уголовный процесс.

5. Часть 5 комментируемой нормы КАС РФ определяет особенности применения норм материального права, исходя из действия их во времени, и предписывает применять нормы, действовавшие во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное.

Специфика комментируемой нормы раскрыта, в частности, в положениях абз. 2 п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». Верховный Суд РФ разъяснил, что изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенными публичными полномочиями. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.

6. В ходе рассмотрения административного дела суд может констатировать отсутствие нормы материального права (а речь в комментируемой части идет именно о материальном праве, поскольку в отношении права процессуального соответствующе положение отражено в ч. 4 ст. 2 КАС РФ), которая непосредственно регулировала бы отношения спорящих сторон. В таком случае подлежат применению правила о аналогии закона и аналогии права, которые носят универсальный характер, поскольку содержащийся в комментируемой части механизм преодоления пробельности законодательства схожим образом отражен в п. 3 ст. ГПК РФ и п. 6 ст. 13 АПК РФ.

Столкнувшись с отсутствия норм права и необходимостью использовать аналогию, суд при этом сам не становится правотворцем, создавая новую норму права, поскольку подобное полномочие не свойственно судебной власти, которая действует в России исходя из конституционно установленного принципа разделения властей (ст. 10 и 11 Конституции РФ). В противном случае суд перейдет ту тонкую грань, которая, по мысли С. Д. Князева и К. В. Арановского¹⁵⁷, отделяет толкование права от его пополнения произвольными новообразованиями. Несмотря на то, что эта, основанная на высказанной в касавшемся практики Европейского Суда по правам человека постановлении Конституционного Суда РФ от 19.04.2016 № 12-П¹⁵⁸, позиция была экстраполирована авторами лишь на Конституционный Суд РФ, не находится достаточных аргументов, позволяющих не относить ее на Верховный Суд РФ и иные суды, которые в своих полномочиях ограничены теми же конституционными рамками.

Применение аналогии закона, будучи одним из проявлений дискреционных полномочий суда, обусловлено необходимостью восполнения пробелов в правовом регулировании тех или иных отношений, что в противном случае привело бы к невозможности защиты прав граждан и, в конечном итоге, к ограничению их конституционных прав (определения Конституционного Суда РФ от 26.03.2020 № 648-О¹⁵⁹ и от 28.09.2021 № 1818-О¹⁶⁰).

Статья 16. Обязательность судебных актов

1. Вступившие в законную силу судебные акты (решения, судебные приказы, определения, постановления) по административным делам, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, организаций, объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

1.1. Судебный акт, за исключением акта, содержащего сведения, составляющие охраняемую законом тайну, распоряжение, требование, поручение, вызов, обращение суда могут быть выполнены и направлены адресату в установленном порядке в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью. В случае, если судебный акт принят судом коллегиально, он подписывается всеми судьями, рассматривавшими дело, усиленной квалифицированной электронной подписью. При выполнении судебного акта, распоряжения, требования, поручения, вызова, обращения суда в форме электронного документа дополнительно выполняется экземпляр соответствующего документа на бумажном носителе.

(Часть введена Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ; в ред. Федерального закона от 24 июля 2023 г. № 349-ФЗ.)

2. Неисполнение судебных актов по административным делам, а также задержка их исполнения влечет за собой применение мер, предусмотренных настоящим Кодексом, или ответственность, установленную федеральными законами.

_______________________

1. Комментируемая часть 1 ст. 16 КАС РФ конкретизирует положения ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и ч. 8 ст. 5 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», находится в нормативном единстве с общими положениями процессуального законодательства об обязательности вступивших в законную силу судебных постановлений судов общей юрисдикции, корреспондирующими в свою очередь ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты что не раз подчеркивал Конституционный Суд РФ (определения от 19.07.2016 № 1739-О, от 29.09.2016 № 2010-О, от 20.12.2016 № 2587-О, от 26.10.2017 № 2482-О, от 28.05.2020 № 1133-О и др.).

Обязательность вступивших в законную силу судебных актов относится к числу фундаментальных для правового государства общеправовых принципов. С этим связано и такое свойство судебного акта как его преюдициальность, предполагающая, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела, а равно служащая средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивающая действие принципа правовой определенности¹⁶¹.

Следствием вступления в законную силу судебного акта, которым административное дело было разрешено по существу, является невозможность повторного обращения в суд с административным иском тем же сторонам, по тем же основаниям и тому же предмету, влекущая в случае ее нарушения за собой отказ в принятии соответствующего административного искового заявления (п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ) или прекращение производства п уже возбужденному административному делу (п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ).

Проверка законности вступившего в законную силу может быть осуществлена исключительно в установленной КАС РФ процедуре судами кассационной или надзорной инстанций и абсолютна исключена для любых иных лиц, органов и организаций.

Обстоятельств, при которых может быть отказано в исполнении вступившего в законную силу судебного акта, действующее законодательство не предусматривает¹⁶².

1.1. Часть 1.1 ст. 16 КАС РФ отсутствовала в изначально принятой редакции Кодекса и не обсуждалась на этапе его разработки в 2013–2014 гг., что логично, поскольку, во-первых, норма была введена с 01.01.2017 Федеральным законом от 23.06.2016 № 220-ФЗ, а во-вторых, стала позитивным ответом федерального законодателя на запросы, появляющиеся в связи с развитием уровня цифровизации правосудия.

При этом включение рассматриваемого законоположения, уточняющего порядок оформления и подписания судебного акта в форме электронного документа, в качестве структурной единицы именно в ст. 16 КАС РФ можно рассматривать как констатацию равнозначности присущего ему свойства обязательности, независимо от носителя, на котором такай акт может быть выполнен (традиционный бумажный носитель или электронный документ).

Особенности использования документов в электронном виде в деятельности судов нашли свое отражение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 26.10.2017 № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов».

2. Неисполнение публично-правового акта — вступившего в законную силу решения суда, а равно и обращенного в соответствии со ст. 188 КАС РФ к немедленному исполнению судебного решения, обладающего одним из свойств законной силы судебного постановления, допускающего его исполнение до вступления в законную силу¹⁶³, является недопустимым противоправным явлением.

Положения ч. 2 ст. 16 КАС РФ также направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения, на недопущение затруднения или невозможности исполнения судебного постановления, являются процессуальными гарантиями правильного рассмотрения и разрешения судом дел и тем самым — правовой гарантией реальности исполнения судебных решений¹⁶⁴.

Комментируемая норма и положения федерального законодательства о судебной системе, находящиеся в системно-правовом единстве и представляющие собой фундамент правового государства, в котором исключительная компетенция по обеспечению законности и правопорядка воплощена в лице судебной власти, не предполагают возможности безнаказанного игнорирования вступивших в законную силу судебных постановлений, в том числе которыми выявлены случаи грубого нарушения законности.

Отрицая авторитет судебной власти и пренебрегая судебными приказами, поручениями, постановлениями, лицо отрицает верховенство Конституции и закона (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), которые находят свое официальное и окончательное применение в судебной деятельности¹⁶⁵.

Суд, как орган исключительной компетенции в сфере права, конституционной обязанностью которого является претворение в жизнь верховенства закона, руководствуется только Конституцией Российской Федерации и федеральным законом и устраняет любые не соответствующие им проявления в общественных отношениях. Уклонение органов публичной власти от судебного контроля, не соответствует не только принципу верховенства закона, но и принципу разделения властей (ст. 10 Конституции РФ)¹⁶⁶.

Ответственность за неисполнение судебных актов установлена уголовным законом (ст. 315 УК РФ), законодательством об административных правонарушениях (ст. 17.3, 17.4, 17.8, 17.9 КоАП РФ), законодательством о исполнительном производстве (ст. 113, 114 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Кроме того, самим КАС РФ (гл. 11 и ст. 363.1) также предусмотрен целый ряд мер процессуального принуждения, направленных на установление ответственности за рассматриваемое и иные, сформулированные в доктрине как элементы расширенной концепции уважения к суду, что наглядно проиллюстрировано Б. В. Лесивым¹⁶⁷, нарушения. По своей природе такая ответственность признается процессуальной¹⁶⁸, что не позволяет придавать ей какие-либо иные дополнительные свойства¹⁶⁹.

К числу наиболее действенных мер процессуальной ответственности относится частное определение суда и судебный штраф. Именно на их применение, в частности, обратил внимание Верховный Суд Российской Федерации в п. 31 постановления Пленума от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснив, что исходя из положений ч. 9 ст. 227 КАС РФ судам необходимо самостоятельно осуществлять контроль за исполнением решений, которыми на административных ответчиков возлагается обязанность устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод, реализации законных интересов граждан, организаций; при непоступлении сведений об исполнении решения суда (поступлении сведений о неисполнении решения суда) суд вправе вынести частное определение; несообщение о принятых мерах по устранению выявленных нарушений законности влечет наложение на виновных должностных лиц судебного штрафа (ст. 122 и 123, ч. 3 ст. 200 КАС РФ).

Статья 16.1. Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства

1. При обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие — в порядке административного судопроизводства, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

2. При предъявлении в суд искового заявления, содержащего несколько требований, одни из которых подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие — по правилам гражданского судопроизводства, если их раздельное рассмотрение возможно, судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

3. Если иные предъявленные в суд требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов.

4. Если иные предъявленные в суд требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, не подсудны данному суду, судья возвращает исковое заявление в части таких требований в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 129 настоящего Кодекса.

5. Суд, установив в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства.

(Статья введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

_______________________

Комментируемая статья, введенная в КАС РФ Федеральным законом от 28.11.2018 № 451-ФЗ по инициативе Верховного Суда РФ, устанавливает процессуальный механизм перехода к рассмотрению изначально поступившего как административный иск заявления в соответствии с правилами гражданского судопроизводства. Обратный механизм, т. е. переход с рассмотрения дела по ГПК РФ на КАС РФ, установлен ст. 33.1 ГПК РФ, введенной в действие тем же федеральным законом.

Приоритет вида судопроизводства оставлен за ГПК РФ в случае невозможности разделения связанных между собой требований, заявленных в административном иске (ч. 1 ст. 16.1 КАС РФ). В административном судопроизводстве будет рассмотрено то требование, которое может быть выделено из числа заявленных в иске наряду с теми, которые должны рассматриваться по правилам ГПК РФ (ч. 2 ст. 16.1 КАС РФ). Соответственно вопрос о возбуждении гражданского (ч. 3 ст. 16.1 КАС РФ) или административного (абз. второй ч. 2 ст. 33.1 ГПК РФ) дела по соответствующим частям заявленных требований будет решаться на основе засвидетельствованных судьей копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов.

Целью такого правового регулирования была заявлена оптимизация норм права, регулирующих последствия неправильного определения вида судопроизводства при обращении в суд¹⁷⁰. Сходные по своему содержанию правовые нормы в КАС РФ и ГПК РФ, как отметил Конституционный Суд РФ¹⁷¹, были введены и в целях конкретизации конституционного права граждан защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45, ч. 2), а также конституционной гарантии на судебную защиту (ст. 46, ч. 1), процессуальное же правило, закрепленное в ч. 5 ст. 16.1 КАС РФ, является механизмом, смягчающим последствия неправильного выбора административными истцами вида судопроизводства, что в юридической литературе справедливо признается алгоритмом существенного облегчения и ускорения доступа к правосудию¹⁷².

Правильное определение вида судопроизводства относится к одной из важных задач, разрешаемых судьей при принятии заявления к производству суда, и зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд¹⁷³.

Закрепленные правила перехода с одного вида судопроизводства на другой действуют также на стадиях апелляционной и кассационной проверки судебных актов, что детализировано в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2020 № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» и находит свое отражение в судебной практике¹⁷⁴.

Глава 2. ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ И ПОДСУДНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ СУДАМ

Статья 17. Подведомственность административных дел судам

Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

(Статья в ред. Федеральных законов от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ; от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ; от 8 декабря 2020 г. № 426-ФЗ.)

_______________________

1. В ст. 17 КАС РФ перечислены признаки юридических дел, подлежащих рассмотрению судами общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства среди которых: а) отнесение их к административным делам; б) возникновение административного спора из административных или иных публичных правоотношений; в) наличие связи защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, а также определено, что их рассмотрение в качестве суда первой инстанции отнесено к компетенции мировых судей, военных судов, районных судов, областных и равных им судам субъектов РФ, Верховного Суда РФ.

При определении компетенции судов общей юрисдикции по осуществлению административного судопроизводства предлагаем раскрыть содержание указанных в комментируемой статье признаков.

Понятие «юридическое дело» включает в себя регулятивную (позитивную) деятельность по реализации прав, свобод, законных интересов и охранительную (негативную) правоприменительную деятельность, связанную с устранением нарушений, защитой прав, свобод, законных интересов. В рамках последней осуществляется особая властная — юрисдикционная — деятельность, связанная с разрешением судом споров. Под судебным административным делом, упомянутым в ст. 17 КАС РФ, следует понимать процессуальную деятельность, обусловленную принятым к производству суда административным иском, содержанием которой является рассмотрение и разрешение административного судебного спора, закрепление результатов данной деятельности в предусмотренной законом процессуальной форме, в целях обеспечения судебной защитой субъективных прав, свобод, законных интересов и публичных интересов, связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Административный (публичный) судебный спор — это разногласия сторон о принадлежности субъективных прав, свобод и законных интересов, оснований их возникновения, обеспечения их правовой защитой, обусловленные конфликтом участников регулятивного материального публичного правоотношения, имеющих противоположные юридические интересы по поводу публичных или частных благ, в отношении которых имеется публичный интерес, не разрешенный указанными участниками самостоятельно, или который, в соответствии с нормами публичного права, подлежит обязательному разрешению судом с целью контроля за реализацией публичных полномочий.

С понятием «административный спор» в генетической связи находится понятие «публичное правоотношение», которое представляет собой форму публично-правового управленческого воздействия на социальные отношения, возникающие по поводу удовлетворения потребностей в публичных благах, закрепления возможностей и порядка использования имущественных благ, реализации неимущественных благ, установления контроля в публичных интересах за использованием частных и публичных благ, компетенции субъекта публичной власти¹⁷⁵.

Судебный контроль — это совокупность функций суда при осуществлении правосудия, вытекающих из его полномочий и необходимых для достижения поставленных перед судом задач и целей, направленных на устранение нарушений, ущемляющих права и свободы участников материального регулятивного правоотношения. Виды данного контроля могут быть различными в зависимости, например, от стадии судопроизводства (контроль за соответствием обращения к суду установленным требованиям, совершением сторонами распорядительных действий и т. д.); предмета контроля: проверки обоснованности исковых требований, в том числе законности действий и решений субъекта публичной власти; характера контроля: прямого (непосредственного) и косвенного, предварительного и последующего и т. д. В административном судопроизводстве судебный контроль над соответствием действий (бездействия) участников регулятивного публичного правоотношения публичным интересам осуществляется в императивном порядке, независимо от их позиции по делу, и в отношении субъекта публичной власти является проявлением действия механизма разделения властей, характеризуется предоставлением суду особых полномочий, дающих возможность формулировать на основе правовых принципов и системы правовых норм, регулирующих спорное правоотношение, собственные представления о должном в качестве правила поведения, позволяющие, в случае отсутствия правового регулирования или нерелевантного представления публичного интереса субъектом публичной власти, превышения им своих полномочий либо использования их вопреки законной цели права, законным интересам граждан, организаций, государства и общества, осуществлять индивидуальное регулирование публичных правоотношений. Особенности административного контроля в административном судопроизводстве влекут необходимость обеспечения инстанционности, т. е. соответствия уровня субъекта публичной власти уровню суда, к полномочиям которого относится проверка законности его правового поведения, что отражается в регулировании института подсудности. Так, к подсудности мировых судей отнесены только административные дела о выдаче судебных приказов о взыскании налоговой недоимки, при этом значительное число категорий административных дел отнесено к подсудности республиканских, областных, краевых и приравненных к ним судов субъектов РФ, а также Верховному Суду РФ.

Анализ положений ст. 17 КАС РФ во взаимодействии с положениями ст. 16.1 КАС РФ, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в порядке КАС РФ подлежат защите возникающие из административных и иных публичных правоотношений субъективные публичные права, свободы, законные интересы. Субъективным публичным правом является предусмотренное в норме права юридически значимое поведение управомоченного лица в целях удовлетворения его интересов в отношении публичных имущественных и неимущественных благ, направленное на защиту от посягательства на них, а также на получение публичных благ, рационального их использования или обусловленное иной выгодой, при использовании частного блага, его оборота в публичных интересах, обеспеченное правом требования соответствующего правового поведения от обязанных лиц, в том числе субъектов публичной власти¹⁷⁶. Субъективные гражданские права, свободы, законные интересы, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства даже в том случае, если они являются последствиями оспаривания решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти. Целесообразность данного подхода проанализирована ниже.

2. Причины сохранения понятия «подведомственность» в гл. 2 КАС РФ, его содержание и соотношение с понятиями «компетенция» и «подсудность». В ст. 47 Конституции РФ¹⁷⁷ указано, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В. М. Жуйков отмечает, что «термин “подсудность”, употребляемый в Конституции РФ, шире, чем тот же термин в процессуальном законодательстве. Конституция РФ под надлежащим судом, конечно, понимает суд, определенный законом, как с учетом правил подведомственности, так и подсудности»¹⁷⁸. При этом автор полагает, что, с учетом этимологического происхождения термина «подведомственность», его использование при распределении дел между судебными подсистемами — суды общей юрисдикции и арбитражные суды — является неточным, поэтому предлагает для разграничения компетенции в этом случае использовать термин «подсудность»¹⁷⁹. Таким образом, до принятия Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁸⁰ (далее — Федеральный закон № 451-ФЗ) указанные положения ст. 47 Конституции РФ реализовывались с помощью институтов подведомственности и подсудности, при этом понятие «подведомственность» использовалось как для разграничения предметов ведения между несудебными и судебными органами, так и между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, Конституционным Судом РФ. Под теоретической и практической значимостью разграничения подведомственности от подсудности, в том числе понималось определение критерия отнесения юридических дел к компетенции разнородных (подведомственность) и однородных (подсудность) юрисдикционных органов, а также разграничение последствий ненадлежащего определения соответствующего компетентного суда¹⁸¹. Федеральным законом № 451-ФЗ внесены изменения в процессуальное законодательство, касающиеся регулирования институтов подведомственности и подсудности дел судам общей и арбитражной юрисдикции, согласно которым в этих целях термин «подведомственность» исключен, разграничение предметов ведения между судами указанных подсистем (звеньев) судебной системы производится с помощью понятия «компетенция» и «подсудность».

Отказ от понятия «подведомственность» в Федеральном законе № 451-ФЗ обоснован тремя основными причинами: догматикой всеобъемлющего права на судебную защиту, в соответствии с которой любое юридическое дело, при наличии разногласий сторон, может быть рассмотрено судом; подходом о том, что суды общей и арбитражной юрисдикции являются одним «ведомством», рассматривающим гражданские и административные споры в форме гражданского и административного судопроизводства соответственно; задачей по обеспечению доступности правосудия при разграничении предметов ведения между общими и арбитражными судами, достижению которой в большей степени способствует применение правил подсудности, а не подведомственности, поскольку нарушение последних влечет отказ в принятии иска или прекращение производства по делу. Несмотря на то, что изменениями, внесенными Федеральным законом от 28.11.2018 № 451-ФЗ в ГПК РФ, АПК РФ исключено упоминание о подведомственности, данное понятие сохранено в гл. 2 КАС РФ: подведомственность упоминается в наименовании указанной главы «подведомственность и подсудность административных дел судам», а также ст. 17 КАС РФ «подведомственность административных дел судам». При этом в самом содержании статьи о подведомственности административных дел судам отнесение рассмотрения о разрешения административного дела к предмету ведения конкретного суда определяется через понятие «компетенция», а не «подведомственность». Регулирование вопроса о передаче дела между судами при определении компетентного суда осуществляется в ст. 27 КАС РФ с помощью понятия подсудности. В связи с этим для уяснения содержания гл. 2 КАС РФ, необходимо определить содержание понятий: «подведомственность», «подсудность», «компетенция» с учетом положений Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ о разграничении предметов ведения судов, относящихся к различным звеньям (подсистемам) судебной системы, и форм осуществления судебной власти с помощью понятия «компетенция» вместо понятия «подведомственность», а также определить содержание указанных в ст. 17 КАС РФ свойств дел, на основании которых они подлежат отнесению к рассмотрению в данном судебном порядке.

Соотношение понятий «подведомственность» и «подсудность». Термин «подведомственность» при определении компетенции гражданского суда, использовался русскими учеными еще с начала XX в., в частности, Е. В. Васьковским, который отмечал, что пределы компетенции судов устанавливаются законом в нескольких направлениях: во-первых, разграничивается область ведения судебных органов (судебная юрисдикция или власть суда) и административных органов; во-вторых, в сфере судебной юрисдикции различаются ее виды или формы осуществления судебной власти (например, гражданская и уголовная), исходя из характера спорных правоотношений. После установления относимости спора к судебной гражданской юрисдикции, в дальнейшем ведомство каждого отдельного гражданского суда определяется, по мнению Е. В. Васьковского, в трех направлениях: предметной компетенции (категории дел, подлежащих ведению суда в соответствии с его уровнем); функциональной компетенции (процессуальные действия, которые вправе совершать суд при рассмотрении и разрешении спора, т. е. процессуальный порядок защиты прав и полномочия суда); территориальной компетенции (распространение полномочий суда на определенное пространство, ограничивающегося известными частями государственной территории)¹⁸². Таким образом, несмотря на то, что содержание употребляемой Е. В. Васьковским терминологии отличается от используемой в настоящее время, вышеуказанные его выводы актуальны при исследовании вопросов предметов ведения суда.

В науке сложилось представление о том, что подведомственность представляет собой институт, который позволяет разграничить споры и иные дела между различными органами власти через свойства правовых споров и иных дел, и компетенцию соответствующих органов, при этом различные ученые по-разному подходят к вопросу о том, что является определяющим в данном механизме: свойство дел или компетенция органов¹⁸³. Так, П. Ф. Елисейкин считал, что «подведомственность есть свойство дела, позволяющее разграничить отдельные формы защиты субъективного права или охраняемого законом интереса»¹⁸⁴. Иные авторы определяют подведомственность как «свойство дел, в силу которого их рассмотрение и разрешение отнесено законом к ведению определенного юрисдикционного органа»¹⁸⁵. Под термином «компетенция» обычно понимается совокупность полномочий того или иного органа государственной власти или местного самоуправления¹⁸⁶. Поэтому К. А. Чудиновских полагал, что термин «компетенция» используется для установления наличия у конкретного органа правомочий на разрешение определенного круга вопросов, а «подведомственность» — для определения круга юридических дел, на который указанный орган может направить свои полномочия¹⁸⁷. Н. Б. Малявина полагает, что компетенцию конкретного суда образует предметная дифференциация круга его полномочий¹⁸⁸.

Другие авторы полагают, что понятие «компетенция» является более широким и определяется через установление подведомственности и подсудности¹⁸⁹. Так, Ф. Р. Конова полагает, что понятие «компетенция» суда является более общим понятием, включающий в себя «подведомственность» и «подсудность»¹⁹⁰.

Учитывая, что свойства правовых споров и иных дел и компетенция соответствующих органов по их рассмотрению являются взаимосвязанными понятиями, Ю. К. Осипов предлагает исходить из того, что в целях определения подведомственности различия в указанных представлениях не имеют значения, поэтому приходит к выводу, что подведомственность «есть относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных материально-правовых требований к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов»¹⁹¹.

Элементы, входящие в институт подведомственности. В качестве необходимых условий эффективности действия механизма подведомственности рядом авторов предлагается учитывать формы защиты субъективных прав, функции органа и порядок рассмотрения им юридических дел, которые в совокупности должны обеспечить наиболее эффективную защиту прав и законных интересов.

Так, В. Д. Архипов, определяя понятие «подведомственность», указывает, что данный механизм распределения дел между государственными и общественными органами должен обусловливаться характером спора, который определяется содержанием оспариваемого субъективного права и особенностями состава участников спорного правоотношения, и обеспечивать наиболее эффективный способ разрешения конфликта¹⁹². В. Я. Музюкин определяет «подведомственность» как «полномочия государственных и общественных органов на разрешение споров о праве и иных дел» и «принадлежность в силу закона споров о праве и иных дел к ведению государственных и общественных органов»¹⁹³. При этом, В. Я. Музюкин считал необходимым при определении подведомственности учитывать не только свойство дела, как его материально правовые признаки, обусловленные характером спорного правоотношения, но и функции самого органа, уполномоченного на разрешение той или иной категории дел, поскольку полагал, что иначе «разрешение отдельных категорий дел может поручаться органам, которые в силу своей природы и функциональных возможностей не приспособлены для их эффективного разрешения»¹⁹⁴.

Анализируя точки зрения на понятие «подведомственность» можно прийти к выводу, что общее в них то, что данная категория характеризует свойства юридических дел, позволяющие их отнести к рассмотрению того или иного органа.

При этом Г. Л. Осокиной верно отмечено, что определение подведомственности через относимость дел тому или иному органу не дает прямого ответа на вопрос, в силу каких причин (правовых качеств) тот или иной орган вправе рассматривать конкретное юридическое дело. Использование термина «относимость» не в состоянии отразить юридическую специфику понятия «подведомственность»¹⁹⁵.

Предлагаем согласиться с позицией Г. Л. Осокиной о том, что нормы о подведомственности юридических дел призваны не только разграничить юрисдикционные полномочия различных органов и должностных лиц, но и определить сам порядок реализации указанных полномочий¹⁹⁶. При этом предлагаем учитывать, что порядок распределения такой разновидности юридических дел, как судебные споры, устанавливается процессуальным законом, поэтому его положения с учетом их толкования должны определять свойства определенных категорий споров, полномочия соответствующих судебных органов, а также взаимосвязи между ними, позволяющие определить их относимость к компетенции такого суда, который позволит обеспечить наиболее эффективное их рассмотрение и разрешение. Схожую позицию занимает Е. В. Михайлова, которая отмечает, что существование института подведомственности обусловлено необходимостью соблюдения правил ст. 118 Конституции РФ о множественности процессуальных форм отправления правосудия, поэтому приходит к выводу, что исключая термин «подведомственность» из действующего процессуального законодательства, законодатель не учел, что этот институт регулирует не только распределение дел между звеньями судебной системы, но и правила определения применимого процессуального закона¹⁹⁷.

Виды подсудности. Содержание понятия «подведомственность», которое используется в наименовании ст. 17 КАС РФ, является более широким по сравнению с понятием «компетенция», поскольку раскрывается как компетенция судебных органов в отношении споров, отнесенных к их рассмотрению (т. е. подведомственных судам споров в соответствии со ст. 46 Конституции РФ). Содержание понятия «компетенция», которое используется в тексте ст. 17 КАС РФ соответствует содержанию «подсудность», которое использовано в ч. 1 ст. 47 Конституции РФ (никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом) и предполагает разграничение предметной компетенции между различными подсистемами (звеньями) судебной системы, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, процессуального порядка рассмотрения и разрешения спора (гражданское судопроизводство и административное судопроизводство), а также внутри каждого из звеньев для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело (родовая и территориальная подсудность).

Поскольку в науке процессуального права понятие «подсудность» традиционно использовалось в более узком значении как институт, позволяющий распределить дела в зависимости от предмета и территориальности спора, внутри одного звена судебной системы или ее подсистемы¹⁹⁸, в связи с отказом от термина «подведомственность» и использование в целях разграничения предметов ведения между судами понятия «компетенция» или «подсудность», учеными предлагается в различных правовых ситуациях выделять виды подсудности.

Так, предлагается выделять следующие виды подсудности: межсистемной, разграничивающей предметы ведения разнородных судов, т. е. Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, определяемых как ветви или подсистемы единой системы суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ранее для этого использовался институт подведомственности); внутрисистемной, разграничивающей предметы ведения между однородными судами внутри каждой из подсистем судов общей юрисдикции или арбитражных судов по правилам родовой и территориальной подсудности (распределение дел между судами одного звена или подсистемы общей юрисдикции или арбитражных судов)¹⁹⁹. Ю. В. Ефимова последнюю из перечисленных видов подсудности именует внутренней подсудностью, а также выделяет внешнюю подсудность (предметная компетенция судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которая ранее разграничивалась с помощью категории подведомственность)²⁰⁰. Таким образом, использование для разграничения административных дел, подлежащих рассмотрению судом общей юрисдикции и арбитражным судом понятия «подсудность» требует определение вида данной подсудности. При этом, по мнению одних авторов, определение компетентного суда общей или арбитражной юрисдикции в зависимости от предмета спора охватывается понятием родовой подсудности, поэтому они полагают, что родовой подсудностью является относимость предмета спора к компетенции соответствующего суда в зависимости от уровня суда в судебной системе одного вида или соответствующего звена судебной системы²⁰¹. Другие авторы обособленно выделяют родовую подсудность судов общей юрисдикции и арбитражных судов, поэтому родовая подсудность характеризуется ими как относимость предмета спора к компетенции соответствующего суда в зависимости от уровня суда в судебной системе одного вида²⁰².

Наличие различной судебной компетенции по рассмотрению гражданских и административных споров, исключительной компетенции арбитражных судов по определенным спорам, закрепление в Конституции РФ в качестве самостоятельных арбитражного судопроизводства по экономическим спорам, а также административного судопроизводства, позволяют сделать вывод, что термины «подведомственность» и «подсудность» в целях распределения дел между арбитражными судами и судами общей юрисдикции для их рассмотрения в различных порядках (гражданском и административном судопроизводстве), нуждаются в дополнительном исследовании. Поэтому следует согласиться с тем, что правила, регулирующие компетенцию между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по рассмотрению административных дел, а также судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских и административных споров, не охватываются существующими представлениями о понятии родовой подсудности.

В дополнении к вышеуказанным видам подсудности в целях разграничения видов судопроизводств гражданского и административного учеными предлагается использовать понятие «организационная подсудность»²⁰³.

Усложнение терминологии приводит к тому, что многие авторы, например, В. Н. Козлова, Е. В. Михайлова полагают, что отказ законодателя от института подведомственности при разграничении дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами является нецелесообразным²⁰⁴. Также некоторые авторы учебной литературы приходят к выводу о том, что сохранение понятия «подведомственность» в КАС РФ обусловлено тем, что оно лучшим образом позволяет разграничить предметы ведения не только между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, но и между судами общей юрисдикции и арбитражными судами²⁰⁵.

Проблемы подведомственности и подсудности в КАС РФ.

Причины возникновения проблем определения компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных споров.

Для определения компетенции судов общей юрисдикции по осуществлению административного судопроизводства в ст. 17 КАС РФ используются следующие способы:

1) перечисление признаков дел, подлежащих рассмотрению судами общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ), среди которых: а) отнесение таких дел к административным делам; б) возникновение административного спора из административных или иных публичных правоотношений; в) наличие связи с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов, а также с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, содержание которых не раскрывается;

2) закрепление конкретных категорий административных дел, подлежащих рассмотрению судами общей юрисдикции (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ);

3) перечисление публично-правовых споров, которые не относятся к предмету административного судопроизводства (ч. 4, 5 ст. 1 КАС РФ).

Недостаточная разработка содержания понятий «административное дело» и его отличительных признаков не позволяют провести соотношение права на судебную защиту и административный порядок реализации прав, свобод, законных интересов, границы действия принципа невмешательства суда в деятельность иных органов власти, разграничить организационную подсудность²⁰⁶ (дифференцировать гражданское и административное судопроизводства, осуществляемые судами общей юрисдикции, а также внешнюю или межсистемную подсудность (разграничить дела между судами общей юрисдикции и арбитражных судов).

Проблема определения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов, рассматривающих цивилистические споры (гражданские и административные споры), усложняется отсутствием единого подхода для разграничения гражданских споров, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, и административных споров, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Дополнительную сложность вызывает то обстоятельство, что имущественные права могут является предметом регулирования как частного, так и публичного права, поэтому имущественные права подлежат защите как в гражданском судопроизводстве, так и административном судопроизводстве, что влечет необходимость определения четких критериев их дифференциации.

Поэтому компетенция судов общей юрисдикции по осуществлению административного судопроизводства в значительном числе случаев определяется не через общие признаки дел, а перечисление конкретных категорий дел, что в некоторых случаев является произвольным.

Закрепление конкретных категорий административных дел не может решить указанные проблемы, поскольку появление новых категорий споров влечет внесение изменений в закон, до осуществления которых компетенция суда будет определяться на основании судебного усмотрения. На недопустимость этого указывал Конституционный Суд РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции — для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело. В таком законе должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело, что позволило бы суду (судье), сторонам и другим участникам процесса избежать неопределенности в данном вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством правоприменительного решения, т. е. исходя из дискреционного полномочия правоприменительного органа или должностного лица, и тем самым определять подсудность дела не на основании закона. Несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это — и само право на судебную защиту. Рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу ст. 46 и 47 Конституции РФ, не является законным судом. Принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться обеспечивающими права и свободы (постановления от 16.03.1998 № 9-П, от 25.02.2004 № 4-П, от 21.01.2010 № 1-П, от 24.03.2020 № 12-П и др.; определения от 11.07.2006 № 262-О, от 15.01.2009 № 144-О-П, от 29.05.2018 № 1129-О и др.).

Частично данный пробел восполнен разъяснениями Верховного Суда РФ. Так, в абз. 4 п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» указано, что к административным относятся споры, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику²⁰⁷.

Вместе с тем Верховным Судом РФ в дальнейшем дается толкование о том, что судебная защита гражданских прав, основанных на акте, действии субъекта публичной власти, а также судебная защита гражданских прав, нарушенных актом, действием (бездействием) субъекта публичной власти, должна осуществляться способами и в сроки, которые предусмотрены гражданским законодательством, и в порядке, установленном процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях²⁰⁸, споры по поводу таких актов не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ²⁰⁹. При этом Верховный Суд РФ указывает категории дел, которые подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, в данный перечень, в частности, включены дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, т. е. имеющие признаки административных (публичных) споров, указанные в этом же постановлении в абз. 4 п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36.

Поэтому следует согласиться с Е. В. Слепченко, которая полагает, что сложившийся порядок рассмотрения споров в гражданском исковом порядке или административном исковом порядке в некоторых случаях отражает историческую традицию, а не научно обоснованные критерии дифференциации видов судопроизводств²¹⁰.

Основные проблемы определения компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных споров и пути их решения.

С учетом вышеизложенного можно выделить три основные проблемы разграничения компетенции судов общей юрисдикции, связанные с рассмотрением и разрешением административных дел:

1) разграничение компетенции внесудебных органов и судов общей юрисдикции,

2) разграничение споров, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства и административного судопроизводства;

3) разграничение компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Исходя из выявленного нами содержания института подведомственности, предусмотренного в КАС РФ, мы предлагает решение указанных проблем с помощью толкования свойств юридических дел, т. е. определение признаков, относящихся к предмету спора и субъектному составу, которые позволяют отнести их рассмотрение и разрешение к компетенции соответствующего суда; правовой связи между юридическим делом и судом, к предмету ведения которого оно должно быть отнесено в целях обеспечения эффективной защиты прав, свобод, законных интересов с учетом функций судебной власти и предназначения соответствующего вида судопроизводства, путем определения следующих особенностей:

1) предмета судебной защиты: прав, свобод, законных интересов, а также материальных и нематериальных благ, являющихся предметом спора;

2) содержания судебного спора и состав его участников;

3) содержания и функций судебного контроля в соответствующих сферах правового регулирования;

4) сопоставление результата правового регулирования материального регулятивного правоотношения, из которого возник спор, и форм и способов защиты прав в целях оценки эффективности воздействия для их защиты.

Разграничение полномочий по защите прав, свобод, законных интересов, возникающих из публичных правоотношений, между судами общей юрисдикции и несудебными органами.

Соотношение права на судебную защиту и административного порядка реализации прав, свобод, законных интересов.

Конституцией РФ гарантировано право гражданам и их объединениям на обращение в суд во всех случаях несогласия с результатом разрешения спора во внесудебном порядке. Вместе с тем для некоторых субъективных прав, свобод, законных интересов предусмотрен исключительно административный порядок реализации, и лишь законность решения, действия, (бездействия) субъекта публичной власти, принятого в указанном порядке, подлежит проверке судом.

Например, разрешение административных дел о субъективных правах, связанных с установлением рыночной стоимости объекта недвижимости²¹¹, признания дома аварийным и подлежащим сносу, исполнением судебных актов осуществляются в административном (внесудебном) порядке. Предъявление указанных требований непосредственно в суд влечет отказ в принятии административного иска в связи с неподведомственностью спора о субъективном праве, свободе, законном интересе. К компетенции суда относится рассмотрение споров, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, в том числе упомянутых в вышеуказанных примерах. Так, в ответе на девятый вопрос обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2021)²¹² дано разъяснения о том, что в случае, если в суд подано административное исковое заявление об оспаривании результатов кадастровой стоимости и установления рыночной стоимости, минуя обращения в бюджетное учреждение, в принятии такого заявления следует отказать применительно к подп. 1 п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ. Согласно разъяснению, изложенному при ответе на второй вопрос Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 2 квартал 2009 г., утвержденному Президиумом Верховного Суда РФ от 16.09.2009, суд не может на основании доказательств, полученных по делу, признать многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу по обращению в суд жильцов этого дома в случае, если межведомственная комиссия (субъект публичной власти) уклоняется от принятия соответствующих решений²¹³. Решение вопроса о признании жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции действующее законодательство относит к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Следовательно, граждане вправе оспорить в суде бездействие межведомственной комиссии и органа местного самоуправления по принятию решений, связанных с признанием жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или законность указанных действий. В то же время в случае, если межведомственной комиссией повторно принято решение вопреки законной цели права, законным интересам граждан, организаций, государства и общества, т. е. при установлении судом факта злоупотребления своими властными полномочиями, такое решение подлежит отмене с принятием по данному вопросу решения судом по существу²¹⁴.

В следующем примере административный истец обратился в суд с требованиями о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившееся в непринятии мер по исполнению вступившего в законную силу решения суда. Вопросы исполнения судебных решений, в том числе органами местного самоуправления, регулируются Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», нормы которого предусматривают совершение судебным приставом-исполнителем конкретных действий, направленных на создание условий для применения мер принудительного исполнения, а равно на понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе. Оценка действий должника в рамках исполнительного производства относится к полномочиям судебного пристава-исполнителя, решения, действия (бездействие) которого как должностного лица могут быть оспорены сторонами исполнительного производства в судебном порядке (ч. 1 ст. 128 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ). Таким образом, вопросы исполнения решения суда по административному делу о возложении на муниципальные органы обязанности по совершению определенных действий, во исполнение которого возбуждено исполнительное производство, могут быть предметом судебного разбирательства при оспаривании действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, в ходе которого возможно восстановление прав административных истцов, являющихся взыскателями в исполнительном производстве. В связи с чем производство по требованиям о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии мер по исполнению судебного решения, не проведении проверки по результатам исполнения предписаний, прекращено, поскольку административное исковое заявление не подлежит рассмотрению в судебном порядке²¹⁵.

Также право на судебную защиту и компетенцию суда общей юрисдикции характеризует анализ положений п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ, который позволяет сделать вывод, что не любое обращение лица в суд может быть рассмотрено, а только то, которое связано с наличием у такого лица правового интереса, который должен быть направлен на защиту своих прав, свобод и законных интересов, а в случаях, предусмотренных законом, — других лиц.

Примером прекращения производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ явилось обжалование гражданином решения адвокатской палаты, принятого по жалобе этого гражданина на адвоката, оказывавшего ему юридическую помощь, поскольку данное решение на гражданина не распространяется, а потому его прав, свобод, законных интересов не затрагивает. При этом ни положения Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», ни положения Кодекса профессиональной этики адвоката не предусматривают права гражданина на оспаривание решения адвокатской палаты²¹⁶.

Право на судебную защиту и право усмотрения органа власти по осуществлению своих властных полномочий.

Институт подведомственности, реализованный в административном судопроизводстве, с одной стороны, содержит механизмы, которые позволяют избежать излишней концентрации судебной власти и подмены органов исполнительной власти в случае, когда субъекты публичной власти в рамках осуществления определенной политики государства наделены свободой усмотрения по осуществлению индивидуального регулирования публичных отношений, а с другой стороны, обеспечивает предотвращение злоупотреблений со стороны субъектов публичной власти при осуществлении ими своих властных полномочий.

В п. 62 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», указано, что суды не вправе оценивать целесообразность оспариваемых решений, действий (бездействия), совершаемых субъектами публичной власти в пределах их усмотрения и компетенции, когда они не нарушают права и законные интересы заявителя (абз. 1 п. 62). Вместе с тем в случае превышения полномочий либо использования их вопреки законной цели права, законным интересам граждан, организаций, государства и общества, применению подлежат разъяснения не абз. 1 п. 62 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36, а абз. 2 данного пункта о том, что данные обстоятельства являются основанием для признания их незаконными в силу п. 4 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Аналогичная позиция изложена в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.07.2018 № 57-КГ18-7.

Проблема подведомственности судам рассмотрения и разрешения требований материально-правового характера по спорам, возникающим из публичных правоотношений.

Ссылаясь на принцип невмешательства суда в деятельность иных органов власти, рядом ученых приводятся доводы о том, что судам не подведомственно рассмотрение и разрешение требования материально-правового характера, если в силу закона это отнесено к компетенции государственного органа. В связи с этим предлагается оставить пределом компетенции суда разрешение вопросов соответствия действующему законодательству решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти. Согласно данной позиции вынесения судом решения, обязывающего субъекта публичной власти принять конкретное решение или совершить определенное действие, противоречит принципу разделения властей, который представляется ими как запрет для судебной власти вмешиваться в компетенцию исполнительной и законодательной властей, а особенность полномочий суда по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в том, что суд не вправе самостоятельно корректировать процесс исполнения управленческого акта и осуществлять индивидуальное правовое регулирование общественных отношений²¹⁷.

Полагаем, что основания для сохранения указанного подхода в связи с принятием КАС РФ отсутствуют. В ст. 8 ГК РФ указано, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, равно как из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности. Статья 3 КАС РФ в качестве задач закрепляет защиту нарушенных или оспариваемых прав в сфере публичных правоотношений, укрепление законности и предупреждение нарушений в указанный сфере. В силу ст. 9 КАС РФ под получением гражданами и организациями судебной защиты понимается восстановление их нарушенных прав, свобод и законных интересов. В п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ указано, что в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) суд в том числе принимает решение об обязании совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца. Таким образом, в п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ закрепляется обязанность суда разрешить по существу вопрос о правах, свободах, законных интересах административного истца, возникающих из регулятивных материальных правоотношений, а не только о признании незаконным оспариваемого действия (бездействия). Пункт 2 ч. 6 ст. 180 КАС РФ закрепляет, что решение суда должно содержать выводы в том числе об удовлетворении гражданского иска полностью или в части, либо отказ в его удовлетворении. В постановлении Конституционного Суда РФ от 20.01.2021 № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений КАС РФ» указано, что содержание права на судебную защиту в рамках административного судопроизводства предполагает наличие институциональных и процессуальных механизмов, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, не нарушая при этом баланс между частными и публичными интересами. В п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 отмечено, что по итогам рассмотрения спора об оспаривании действий и решений субъекта публичной власти судами могут приниматься решения, влекущие имущественные последствия для граждан и организаций, если это необходимо для восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций²¹⁸. При этом в п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 указано, что признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд, независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном иске, вправе указать административному ответчику (субъекту публичной власти) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

В. М. Лебедев справедливо отмечает, что «создатели теории разделения властей придавали суду первостепенное и совершенно самостоятельное значение в обеспечении законности, справедливости и свободы, <…> необходимые для обеспечения реальной возможности пресечь произвол других властей, защитить права и свободы как отдельных граждан, так и их объединений, и в целом»²¹⁹. П. П. Серков указывает, что в системе сдержек и противовесов, когда законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти выполняют присущие им функции, юрисдикционные полномочия являются единственным объективно существующим критерием, позволяющим отличить сущность правоприменения между судебными и иными органами государственной власти²²⁰. При этом полагаем, что справедливое утверждение В. В. Ершова о том, что «индивидуальное судебное регулирование общественных отношений явление «желательное» и типичное, объективно необходимое и неизбежное…»²²¹ должно применяться при рассмотрении административных дел в порядке КАС РФ. Оценивая принципиальную возможность судебного рассмотрения публичного спора по существу, т. е. с разрешением вопроса о материальных правах, В. М. Шерстюк обоснованно указывает, что с точки зрения теории разделения властей, это возможно только в специально предусмотренном законом порядке, который должен быть исковым (такая возможность оценивалась до принятия КАС РФ)²²².

При этом, к сожалению, в абз. 5 п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 указано, что если разрешение спора о признании незаконным решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти связано с возникновением, изменением, прекращением гражданских прав, то он подлежит рассмотрению не в административном, а гражданском судопроизводстве. Таким образом, обозначенная проблема о вмешательстве суда в процессы, происходящие в сфере государственного и муниципального управления также связана с разграничением судебного порядка, в котором подлежат восстановлению судом общей юрисдикции нарушенные субъектом публичной власти субъективные права (в соответствии с ГПК РФ либо КАС РФ), а не только судебного или административного (внесудебного) порядков. Полагаем, что необходимо руководствоваться разъяснениями, изложенными в п. 2, 18, 26 постановления ВС РФ от 28.06.2022 № 21 о том, что в случаях, когда в соответствии с законодательством субъекту публичной власти предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд в соответствии с ч. 1 ст. 1 и ст. 9, ч. 6 ст. 180, ч. 2 ст. 227 ст. КАС РФ, ст. 6 АПК РФ осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций, а если разрешение данного спора связано с возникновением, изменением, прекращением гражданских прав, то основания для вывода о том, что данный спор подлежит рассмотрению не в административном, а гражданском судопроизводстве — отсутствуют. Принцип невмешательства суда в деятельность иных органов власти обеспечивается презумпцией законности действий и решений субъектов публичной власти и закреплением процессуального порядка опровержения данной презумпции. Рассмотрение и разрешение публичного спора в настоящее время в порядке ГПК РФ, который не предусматривает специального порядка осуществления судебного контроля за действиями субъекта публичной власти на предмет соответствия их закону, а также поведения участников материального регулятивного правоотношения на предмет его соответствия публичному интересу, не соответствует теории разделения властей.

Полагаем, что приведенные положения процессуального закона и их разъяснения позволяют сделать вывод о том, что суд общей юрисдикции, осуществляя административное судопроизводство, наделен полномочиями по разрешению требований о материальных правах и осуществлению индивидуального регулирования публичных правоотношений в установленном процессуальном порядке. Поэтому суд, установив принадлежность административному истцу субъективного права, свободы, законного интереса, а также придя к выводу, что оспариваемое решение, действие (бездействие), вопреки нормативным правовым актам, их нарушает или каким-либо образом ущемляет, не вправе уклониться от разрешения вопроса о признании за административным истцом таких прав, свобод, законных интересов и обязании административного ответчика совершить конкретные действия по их восстановлению.

Особенности разграничения компетенции суда общей юрисдикции по разрешению споров в порядке КАС РФ и ГПК РФ или проблемы организационной подсудности.

Свойства административных дел, относящихся к предмету спора и субъектному составу, которые позволяют отнести их рассмотрение и разрешение к компетенции суда общей юрисдикции. (Особенности предмета защиты и способа удовлетворения потребности в благах).

Из права на судебную защиту не следует возможность выбора лицом по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются исходя из Конституции РФ федеральным законом. Соответственно, и суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок производства, а обязан действовать по правилам, установленным законодательством для данного вида судопроизводства (постановления КС РФ от 22.04.2013 № 8-П, от 30.11.2012 № 29-П, от 21.01.2010 № 1-П и др.).

Отличие компетенции судов по рассмотрению и разрешению споров отражено в постановлении Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 № 30-П, где указано, что «предмет исследования в каждом виде судопроизводства имеет свои особенности, исходя из которых определяются не только компетентный суд, но и специфика процессуальных правил доказывания по соответствующим делам, включая порядок представления и исследования доказательств, а также основания для освобождения от доказывания», «предметы доказывания в разных видах судопроизводства не совпадают, а суды в их исследовании ограничены своей компетенцией в рамках конкретного вида судопроизводства»²²³.

Изменения, внесенные в процессуальное законодательство о дополнении ст. 16.1 КАС РФ, устанавливают приоритет гражданского судопроизводства над административным судопроизводством. В данной статье указано, что при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другие — в порядке административного судопроизводства, и, если разделение требований невозможно, то дело подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (п. 1). При предъявлении в суд искового заявления, содержащего несколько требований, одни из которых подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие — по правилам гражданского судопроизводства, если их раздельное рассмотрение возможно, судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства (п. 2).

Вышеуказанные положения ст. 16.1 КАС РФ не учитывают причины возникновения требующей урегулирования проблемы, которая заключается в тесном переплетении публичных и гражданских правоотношений, неразрывной связи оспаривания решения, действия (бездействие) субъекта публичной власти с имущественными последствиями, которые являются конечной целью обращения в суд. Данные требования всегда могут быть разделены или рассмотрены совместно. Совместное рассмотрение требований предопределяется их связью между собой, а не тем, возможно их разделить, или нет²²⁴, поэтому в данном случае проблема связана с целесообразностью разъединения требований, которую анализируемые изменения в процессуальный закон не решают.

Правовые категории «субъективные права», «свободы» и «законные интересы», каждая из которых является самостоятельным предметом судебной защиты, в целях настоящего комментария оцениваются все как имеющие суть субъективных прав, различия между ними не учитываются, поскольку целью комментируемой главы является разграничение предметов судебной защиты между различными судами, рассматриваемых в различном порядке²²⁵.

Процессуальные нормы права полностью не изолированы от фактических материальных отношений, сохраняют с ними связь, участвуя в механизме правового регулирования наряду с материальными нормами права. Материальное право и процессуальное право являются парными правовыми категориями, что означает «вместе употребляемыми», «взаимосвязанными по каналам прямой и обратной связи»²²⁶. Поэтому в процессуальном регулировании также осуществляется упорядочивание фактических общественных отношений, в том числе имущественных, поскольку процессуальные нормы права могут предусматривать возможность прекращать, изменять или создавать субъективные права и обязанности в отношении материального предмета спора, распределять между участниками процесса имущественные потери, связанные с рассмотрением и разрешением судебного спора.

Поскольку механизм судебной защиты является частью механизма правового регулирования, то он подчинен тем же причинам и целям правового регулирования общественных отношений, что и соответствующие правовые институты регулятивного материального права, при выборе форм судопроизводства (гражданское или административное), необходимо учитывать единство причин и целей регулятивного и охранительного регулирования соответствующих общественных отношений.

В качестве одного из средств определения целей правового регулирования общественных отношений и предназначения соответствующих форм судопроизводства для их достижения нами используется характер блага, являющегося побудительной причиной участия в соответствующем отношении и результатом реализации соответствующего правоотношения. Использование категории «благо» позволяет раскрыть свойства различных объектов субъективного права, которые можно разделить на различные категории и виды, в том числе, имущественные, неимущественные, а также в зависимости от формы участия в обороте, их ценностных и иных характеристиках. В результате использование более общего понятия позволило нам показать, что имущественные права могут возникать не только из гражданских, но и публичных правоотношений, а также определить существенные различия в их регулировании, что обуславливает применение различных механизмов защиты имущественных прав, если они являются объектами гражданских или публичных спорных отношений.

Поскольку в указанных спорах элементы публично-правовой и частно-правовой природы могут быть тесно переплетены, исходя из характера такого переплетения можно выделить две группы споров: 1) споры, возникающие из гражданских правоотношений, тесно связанных с публичными, природа возникновения конфликтов в которых связана с тем, что гражданские права могут быть ограничены на основании закона в публичных интересах по инициативе субъекта публичной власти или для их возникновения и (или) реализации требуется осуществление административной процедуры; 2) споры, возникающие из публичных правоотношений, тесно связанных с гражданскими, природа возникновения конфликтов в которых связана с тем, что реализация прав и обязанностей, возникающих из публичного правоотношения, является основанием для возникновения гражданского правоотношения, объектом которого могут являться в том числе имущественные блага. В обоих случаях рассмотрение конфликта связано с разрешением вопроса о правомерности свободы усмотрения субъекта публичной власти и содержания публичного интереса.

Правовое регулирование учитывает характер благ (частные блага или публичные блага), удовлетворение потребности в которых явилось побудительной причиной вступления в отношения, а также характер интересов его участников (частный или публичный). Отнести имущественные блага, перечисленные в ст. 128 ГК РФ, к объектам частных или публичных интересов позволяет содержание деятельности по использованию тех или иных благ. Частные имущественные блага представляют собой блага, которые создаются индивидуальными и корпоративными производителями для удовлетворения потребностей̆ индивидов и их объединений, обращаются на свободном рынке, где господствуют преимущественно индивидуальные интересы. Создание условий для развития общества невозможно без определения его общих потребностей, осуществления рационального управления и использования общих имущественных благ, предоставление которых осуществляется государством в целях обеспечения справедливого их распределения. Общественные (публичные) блага — это блага, управление и контроль за рациональным использованием которых осуществляет государство (публично-правовое образование), они могут быть как восполняемыми, так и не восполняемыми, предназначенными для общего или частного потребления, которое может быть как платным, так и бесплатным в соответствии с политикой государства. Публичные блага также подразделяются на материальные и нематериальные²²⁷. Поэтому в гражданском праве действует принцип «разрешено все, что прямо не запрещено законом». Акты органов государственной власти и местного самоуправления являются основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, если они предусмотрены законом в качестве таких оснований (ст. 8 ГК РФ). Гражданское судопроизводство непосредственно обеспечивает защиту частных интересов и опосредованно публичных интересов, участвует в механизме индивидуального регулирования гражданских отношений. В публичном праве действует принцип «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом», а также презумпция о том, что акты субъекта публичной власти, принятые в случаях, предусмотренных законом, считаются законными до тех пор, пока они не признаны недействительными, т. е. презумпция законности данных актов.

Признаки правовой связи между юридическим делом и полномочиями суда, к предмету ведения которого оно подлежит отнесению в целях обеспечения эффективной защиты прав, свобод, законных интересов. (Предназначение гражданского и административных судопроизводств, содержание административного судебного спора).

Правовой природой конфликтов в гражданском судопроизводстве является противостояние носителей частных интересов по поводу принадлежности и использование личных благ, а также имущественных благ, вовлеченных в частный оборот. Поэтому предназначением гражданского судопроизводства, в частности, по имущественным спорам, является обеспечение осуществления индивидуального правового регулирования гражданских имущественных правоотношений, не отягощенных публичным элементом, т. е. реализации частных интересов, опосредующих удовлетворение потребностей участников гражданского оборота в материальных благах. Основным способом удовлетворения потребностей в указанных благах является совершение «обменных операций», направленных преимущественно на извлечение личной выгоды участниками гражданского отношения.

Правовой природой имущественных конфликтов в административном судопроизводстве являются, с одной стороны, противостояние частного интереса, принадлежащего отдельному индивиду, и публичного интереса, представителем которого является субъект публичной власти, а с другой стороны, противоположность позиций сторон по поводу соответствия их правового поведения в отношении имущественного публичного блага, использования имущественного частного блага публичным интересом, объема должного публично-правового управленческого воздействия на общественные отношения, возникающие в процессе удовлетворения потребностей в публичных имущественных благах, контроля за использованием частных имущественных благ, закрепления возможности и порядка их использования, компетенции субъекта публичной власти.

Поэтому предназначением административного судопроизводства является обеспечение осуществления индивидуального правового регулирования публичных правоотношений, т. е. реализация публичных интересов, в том числе по использованию имущественных благ в публичных интересах.

Способом регулирования использования публичных благ, а также частных благ в публичном правоотношении, является, как правило, административная процедура.

Содержание судебной защиты по административным делам имеет две составляющие, воплощающую частный интерес и публичный интерес. В спорах, возникающих из публичных правоотношений, проявляется единство и противоположность частного и публичного интересов, поскольку, с одной стороны, частный интерес может противоречить публичным интересам, что является причиной возникновения конфликта; с другой стороны, публичный интерес заключается в том, чтобы исключить незаконный акт субъекта публичной власти, обеспечить законность и единообразие регулирования публичных правоотношений. Кроме того по делам, возникающим из публичных правоотношений, обеспечивается как судебная защита субъективных прав, свобод и законных интересов, так и публичных интересов, представляющих собой интересы общества в целом по поводу общих (публичных) благ, их рационального использования и воспроизводства в целях обеспечения жизнедеятельности и развития всего общества и каждого индивида в отдельности, а также воспроизводство и использование частных благ, которые затрагивают указанные интересы и характеризуется присутствием публичного элемента. При этом субъективные публичные права, свободы и законные интересы, подлежащие защите, могут регламентироваться как административным, земельным, налоговым, таможенным, конституционным, так и жилищным, гражданским, пенсионным и т. п. законодательством, которое может содержать нормы публичного права или правовые институты которых могут быть заимствованы при регулировании общественных отношений в сфере публичного управления. Содержание административного спора может включать как публичные права, свободы и законные интересы, так и частные гражданские интересы, направленные на предотвращение угрозы нарушения субъективных гражданских прав, свобод и законных интересов, в том числе в связи с нарушением субъектом, наделенным властными-распорядительными полномочиями, административной процедуры²²⁸.

Критерием разграничения гражданского спора и административного спора, подлежащего рассмотрению в порядке гл. 22 КАС РФ, является основание возникновения конфликта: в первом случае гражданское правоотношение, а во втором — публичное правоотношение. В обоих случаях предметом судебной деятельности является рассмотрение спора о субъективном праве, законном интересе, являющемся предметом судебной защиты, который разрешается судом по существу. Только в первом случае осуществляется индивидуальное регулирование гражданских правоотношений, а во-втором — публичных правоотношений, а также гражданских правоотношений, тесно связанных с публичными, в рамках которых осуществляется контроль за использованием частных имущественных благ, соответствующим публичным интересам (т. е. регулирование возможности и порядка использования частных имущественных благ и компетенция субъектов публичной власти).

Функции судебной власти в соответствии с предназначением соответствующего вида судопроизводства и особенности соответствующего процессуального порядка рассмотрения дел. (Содержание судебного контроля в административном судопроизводстве).

В п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указано, что субъектам публичной власти запрещается обременять физических и юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Проверяя законность действий, решений субъектов публичной власти, суды не должны ограничиваться проверкой формального их соответствия нормативному предписанию, а должны учитывать действия принципов доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, требования соразмерности, т. е. проверять, являются ли требования в оспариваемых решениях субъекта публичной власти, в том числе разумными и необходимыми для достижения правовой цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций. Поэтому при разрешении данных споров суду должны быть предоставлены более широкие контрольные полномочия, а механизм защиты имущественных прав, возникновение, изменение и (или) прекращение которых производно от разрешения административного спора, должен предусматривать гарантии устранения рисков наступления негативных последствий как от произвольного (неправомерного) осуществления властных полномочий субъектом публичной власти, так и от злоупотреблений при осуществлении административной процедуры участниками спора, в том числе со стороны субъекта, ненаделенного властными полномочиями²²⁹. Контрольные полномочия судебной власти за законностью решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти являются частью механизма системы сдержек и противовесов (ст. 10 Конституции РФ, подп. «д» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В ст. 13 Конвенции от 04.11.1950 «О защите прав человека и основных свобод» закреплено, что каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.

Для решения целей и задач гражданского судопроизводства в соответствии с его предназначением достаточно косвенного контроля за решениями, действиями, (бездействием) субъекта публичной власти, поэтому указанный вид контроля не имеет в настоящее время четкой регламентации в ГПК РФ, в отличии от КАС РФ. Так, в гражданском судопроизводстве контроль за законностью решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти используется, как правило, в зависимости от позиций сторон частного гражданского спора, затрагивает вопросы приемлемости правового акта субъекта публичной власти для применения в конкретной ситуации при разрешении спора между участниками частного гражданского оборота, возможен без отражения результатов вывода об этом в резолютивной части решения и без привлечения к участию по делу субъекта публичной власти²³⁰. Таким образом, в гражданском судопроизводстве предъявление в качестве самостоятельного требования о признании акта субъекта публичной власти недействительным излишне, а привлечение его к участию в деле в качестве ответчика — необязательно²³¹.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, используется прямой контроль за решениями, действиями (бездействием) субъекта публичной власти, поскольку он является сущностной характеристикой административного судопроизводства. Указанный характер судебного контроля обусловлен тем, что «административное судопроизводство включено в систему сдержек и противовесов в качестве необходимого компонента эффективности разделения государственной власти»²³². Теория разделения властей является основой института судебного контроля за законностью решений, действий (бездействия) органов публичной власти в административном судопроизводстве, осуществляемого судами общей юрисдикции²³³. Таким образом, суд, осуществляя административное судопроизводство, с позиции теории систем, как элемент системы органов государственной власти ограничивает излишнюю степень свободы иных органов власти, снижающей эффективность правотворческой и правоприменительной деятельности, в конечном итоге приводящей к нарушению прав и правовых интересов граждан и юридических лиц²³⁴. Вышеуказанные выводы подлежат распространению на случаи, когда разрешение административного спора является основанием для возникновения гражданского правоотношения, т. е. предпосылкой появления субъективного гражданского права или изменения, прекращения гражданского правоотношения, поскольку оценка правового конфликта как гражданского спора затрудняет защиту публичного интереса. Кроме того, такая оценка правового конфликта лишает граждан и организаций гарантий, которые предоставляет административное судопроизводство от злоупотреблений субъектом публичной власти своими полномочиями при осуществлении управленческой публичной деятельности, а также субъектом, не наделенным такими полномочиями, при уклонении от соблюдения правомерных требований административной процедуры, поскольку оно предусматривает более широкие полномочия суда по исследованию обстоятельств спора, по судебному усмотрению. Так, в административном судопроизводстве суд определяет содержание публичного интереса на основании системы норм права, регулирующих спорное правоотношение, в их взаимосвязи между собой и другими нормами, регулирующих сходные правоотношения, а также в отсутствии четкого законодательного волеизъявления (в том числе, когда законодательное регулирование запаздывает или содержит внутренние противоречия) самостоятельно на основании целей правового регулирования и фактического правового результата, достигнутого участниками спорного регулятивного правоотношения, применения принципов права и неправовых регуляторов (норм морали, традиций и т. д.), а также анализа способов восстановления права, свободы или законного интереса, совокупность которых позволяет определить баланс частного и публичного интереса в каждом конкретном споре. Достижению баланса частного интереса и публичного интереса в административных спорах с участием субъектов публичной власти более соответствует административная форма судопроизводства, поскольку она позволяет, с одной стороны, не допустить фактическое превосходство государства как «равного партнера» при участии в материальных правоотношениях, влекущих гражданские правовые последствия, закрепляя принцип состязательности при активной роли суда, в то же время предотвращая расточительное, нерациональное использование государственных и муниципальных ресурсов, в том числе сформированных за счет средств налогоплательщиков, в частности, необоснованным предоставлением публичных имущественных благ.

Особенности административного процессуального порядка рассмотрения административных дел, отражающие предназначение административного судопроизводства и его функциональные возможности.

Правовое регулирование стремится минимизировать процессуальные риски, а также использует механизмы перераспределения рисков наступления негативного правового результата между сторонами. Среди процессуальных рисков и факторов, их порождающих, выделяют в том числе следующие:

— сложность и противоречивость материального правового регулирования влечет риск неправильного определения обстоятельств, имеющих значение по делу;

— наличие необходимого объема доказательств, имеющихся у лиц, участвующих в деле — риск непредставления доказательств, умолчания о значимом для рассмотрения дела факте;

— практика применения норм материального права — риск выбора основания требований, надлежащего ответчика;

— фактическое процессуальное поведение лиц, участвующих в деле, а также процессуальное взаимодействие сторон и других лиц, участвующих в деле — риск неполного выяснение обстоятельств, имеющих значение по делу;

— наличие факторов абсолютной случайности, лежащих вне сферы волевого контроля лиц, участвующих в деле и др.²³⁵

Перечисленные риски, которые присутствуют среди прочих иных в гражданском судопроизводстве, в результате процессуального регулирования в административном судопроизводстве в значительной степени минимизированы, что обусловлено необходимостью защиты публичного интереса, обеспечения равенства и справедливости, поддержания доверия граждан и их объединений к деятельности государства и его должностных лиц. Основные особенности административного процессуального порядка следующие:

1) в соответствии с положениями ст. 8, 11 ГК РФ суд в порядке административного судопроизводства обеспечивает проверку законности и обоснованности действий субъектов публичной власти при применении ими административной процедуры, а также соблюдения ее гражданами и объединениями граждан. При этом административное судопроизводство содержит все необходимые рычаги для разрешения искового спора как по требованию, влекущему публичные, так и гражданские правовые последствия: п. 7 ст. 6 КАС РФ о состязательности и равноправии сторон административного судопроизводства при активной роли суда, п. 3 ст. 14 КАС РФ о том, что стороны пользуются равными правами, в том числе на предоставление доказательств, доводов и объяснений, п. 1 ст. 4, п. 1 ч. 2, ч. 3 ст. 227 КАС РФ об обязании административного ответчика восстановить нарушенные права, свободы, законные интересы административного истца путем совершения определенных действий или иными способами;

2) в соответствии с п. 3 ст. 196 ГПК РФ в гражданском судопроизводстве суд рассматривает иск по заявленным истцом требованиям по указанным им основаниям и, по общему правилу, в отношении лица, определенного им в качестве ответчика. В силу п. 3 ч. 1 ст. 124 КАС РФ суд в административном судопроизводстве не связан основаниями и доводами административного истца, п. 7 ст. 6 КАС РФ предусматривает принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Разрешение вопроса о выборе надлежащего административного ответчика по административному делу зависит от установления и исследования фактических обстоятельств административного дела²³⁶;

3) решение суда по административным исковым заявлениям обязательно для всех иных субъектов права, в том числе публичных образований, иных органов публичной власти, реализующих компетенцию публичного образования, даже если орган публичной власти не участвовал по делу. Это возможно в силу того, что в соответствии с КАС РФ суд обязан по своей инициативе привлечь надлежащего ответчика — представителя публичного образования, а ГПК РФ такой обязанности не предусматривает. Таким образом, решения, принятые в порядке гражданского судопроизводства, не имеют преюдициального характера, если по делу участвовал ненадлежащий ответчик в качестве представителя публичного образования, который в силу этого не присутствовал в судебном разбирательстве и не представлял доказательства, в том числе о том, что спорный вопрос не относится к его полномочиям. У суда в соответствии с ГПК РФ отсутствуют основания для истребования данных доказательств по собственной инициативе, в отличие от КАС РФ;

4) если для гражданской процессуальной формы судопроизводства, как отмечал, в частности, Е. А. Нефедьев, характерно то, что «прямое принуждение к совершению тех или иных действий заменяется указанием в законе невыгодных последствий, которые наступают для тяжущихся при их несовершении»²³⁷, то для административного судопроизводства, в целях достижения баланса частного и публичного интереса, напротив, характерно использование в определенных случаях прямого принуждения. Так, меры процессуального принуждения предусмотрены в административном судопроизводстве, в том числе при уклонении субъектом публичной власти от совершения таких процессуальных действий, как явка в суд и предоставление доказательств по делу²³⁸.

5) риск непредставления доказательств в административном судопроизводстве восполняется активной ролью суда, который обязан их истребовать по собственной инициативе, в гражданском судопроизводстве — возложением негативных последствий на стороны. Суд осуществляет по собственной инициативе сбор доказательств, признает обязательной явку в судебное разбирательство субъекта публичной власти не только в целях оказания содействия стороне, не наделенной властными полномочиями, реализуя принцип доступности правосудия, но и для достижения задачи правильного и своевременного рассмотрения и разрешения правового спора в сфере публичного управления. Как в гражданском, так и в административном судопроизводстве обязанность по определению предмета доказывания возложена на суд, при определении которого в обоих видах судопроизводства учитываются доводы иска, возражения на него, нормы права, подлежащие применению. Так, в силу п. 2 ст. 56 ГПК РФ суд определяет предмет доказывания по делу, распределяет между сторонами обязанности по доказыванию, ставит на обсуждение сторон обстоятельства, имеющие значение по делу, и предлагает им представить доказательства по ним, даже если стороны на них не ссылались. Однако в гражданском судопроизводстве обязанность по представлению доказательств и риск недоказанности обстоятельств, подлежащих доказыванию сторонами в соответствии с распределенными судом между ними обязанностями по доказыванию, во всяком случае лежит на сторонах. Аналогичный вопрос по определению предмета доказывания и распределения обязанностей по доказыванию обстоятельств, имеющих значение по делу, в КАС РФ регламентирован по-иному. Так, согласно ст. 62 КАС РФ, лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом (п. 1). Обязанность доказывания законности оспариваемых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные субъекты публичной власти обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений (п. 2). Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных субъектами публичной власти (п. 3). При определении обязанности суда по формированию предмета доказывания в административном судопроизводстве (при разрешении конфликта между частным интересом и публичным), в отличие от гражданского (при разрешении конфликтов между частными интересами), на первый план выходит не позиция сторон по делу, а установление частного и публичного интереса, определение баланса между ними, для чего возникает необходимость проверки поведения обоих участников спорного регулятивного материального публичного правоотношения на соответствие нормам права, независимо от их доводов. В соответствии с п. 7 ст. 6 КАС РФ на суд возложена обязанность принимать все установленные законом меры для выяснения действительных обстоятельств дела;

6) административное судопроизводство, в отличие от гражданского, предусматривает возможность расширения действия субъективных пределов преюдиции судебного решения по административному делу, распространяя ее не только на лиц, с участием которых принят судебный акт, вступивший в законную силу, но также «лиц, относящихся к той же категории». Судебное решение будет иметь преюдициальное значение для субъектов публичной власти, которые не участвовали при рассмотрении административного спора, если им переданы полномочия, являвшиеся предметом спора с участием другого субъекта публичной власти, после его разрешения²³⁹;

7) в гражданском судопроизводстве истец помимо обоснования принадлежности ему прав, свобод, законных интересов и доказывания их нарушения, в отличие от административного истца, не являющегося субъектом публичной власти, также должен обосновать, что обязанность по их восстановлению лежит на ответчике, а также что его действия не соответствуют нормам права;

8) по своей правовой природе административные иски могут являться как исками о признании, так и исками о присуждении. Особенность их разрешения в порядке административного судопроизводства в том, что суд, приходя к выводу о необходимости восстановления нарушенных прав, обладает в силу п. 2, 3 ст. 227 КАС РФ свободой по определению действий, которые необходимо совершить субъекту публичной власти, являвшемуся ответчиком, для восстановления нарушенных прав, свобод, законных интересов, в защиту которых подан административный иск, в отличие от гражданского судопроизводства, где в силу ч. 3 ст. 196 ГПК РФ возможности усмотрения суда по восстановлению прав, свобод, законных интересов ограничены доводами истца. Признав несоответствующим закону решение, действие, (бездействие) субъекта публичной власти, суд может признать его недействительным и отменить, а также в административных исках о присуждении может обязать субъект публичной власти совершить конкретное действие, принять определенное решение или изменить акты субъекта публичной власти в случае, если такое индивидуальное регулирование непосредственно предусмотрено административной процедурой и судом установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных публичных правоотношений. При таких обстоятельствах суд вправе по своей инициативе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им действий в интересах административного истца, независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном иске.

Дополнительные критерии дифференциации административного и гражданского судопроизводств, основанные только на признаках гражданского правоотношения.

Сложности дифференциации указанных судопроизводств связаны с трудностью квалификации правоотношений, из которых возник спор, гражданский или публичный, из-за недостаточности критериев, основанных только на признаках гражданского правоотношения. Л. В. Туманова справедливо отмечает, что «не существует абсолютно публично-правовых или частноправовых отношений, наблюдаются постоянная динамика и взаимопроникновение частноправовых и публично-правовых норм»²⁴⁰. Поэтому существующие критерии дифференциации видов судопроизводств, основанные на признаках гражданского правоотношения, предлагаем дополнить критериями, определенными на основе свойств и целей реализации публичного правоотношения, учитывающие следующие: характер блага, являющегося объектом спорного материального правоотношения (публичное благо или частное благо), цели использования благ: удовлетворение не только частных интересов, а частного и публичного интересов; порядок удовлетворения потребностей в благах: гражданская или административная процедура; экономическое содержание деятельности по удовлетворению потребности в имущественных благах: удовлетворение потребности в благах обусловлено извлечением личной выгоды его участниками в рамках обменных операций между участниками гражданского оборота или удовлетворение потребности в благах обусловлено целью социального перераспределения, по общему правилу не обусловленное эквивалентным встречным представлением, а определенное политикой государства; характер участия в правовых отношения публичного образования: в рамках обменных операций между участниками гражданского оборота или осуществление управления и властных полномочий в публичных интересах; сущность обязательства гражданского (оформление актов экономического обмена, правоотношение, в рамках которого кредитор вправе требовать от должника совершения определенных действий и обусловленного этим воздержания от совершения каких-либо действий, непосредственно связанных с перемещением имущества и результатов труда между участниками) или публичного обязательства. В рамках публичного обязательства регулируется юридически значимое поведение индивида, направленное на получение публичного имущественного блага или обусловленное иной выгодой, в том числе при использовании частного блага, обеспеченное правом требования соответствующего поведения субъекта публичной власти, на которого возложена публичная обязанность, не обусловленная эквивалентным встречным представлением, принять решение, предусмотренное нормой права, которое, в свою очередь, может порождать имущественные последствия²⁴¹.

Проблемы родовой и организационной подсудности споров, связанных с выявлением акта субъекта публичной власти, который противоречит акту, имеющему более высокую силу. Порядок реализации полномочий суда в случае выявления акта субъекта публичной власти, который противоречит акту, имеющему более высокую силу.

Абзацем 6 ст. 12, ст. 13 ГК РФ предусмотрено в качестве одного из способов защиты гражданских прав признание судом недействительным акта государственного органа и органа местного самоуправления. В абз. 13 ст. 12 ГК РФ указан в качестве способа защиты гражданских прав такой способ как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Порядок реализации способа защиты в виде неприменения судом акта субъекта публичной власти, противоречащего нормам права, имеющим большую юридическую силу, процессуальным законом не предусмотрен. Вместе с тем в ст. 11 ГПК РФ, дублирующей положения ст. 120 Конституции РФ, закреплено, что при рассмотрении гражданского спора суд, установив незаконность нормативного правового акта, не применяет его, независимо от того, заявлялись ли требования об его оспаривании или нет. В постановлении Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» применительно к гражданскому судопроизводству указано, что согласно абз. 13 ст. 12 ГК РФ при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления, независимо от признания этого акта недействительным.

К способу защиты, предусмотренному абз. 6, 13 ст. 12 ГК РФ (о признании недействительными и неприменении актов публичной власти) в порядке гражданского судопроизводства прибегают в целях восстановления имущественных прав, свобод, законных интересов. Поэтому некоторые ученые, например, А. В. Бондаренко, И. А. Приходько, В. М. Столяренко и др., отмечая тесную связь действия (бездействия), решения субъектов публичной власти с правами граждан и организаций, приходят к выводу о том, что оспаривание таких решений, действия (бездействия) является излишним, т. к. граждане и организации имеют право обратиться в порядке гражданского судопроизводства с требованиями о признании таких гражданских прав.

На первый взгляд представляется, что в спорах, тесно связанных с проверкой законности решений и действий субъектов публичной власти, возникают аналогичные правовые последствия как в случае признания их незаконными в результате его оспаривания в порядке КАС РФ, так и в случае их неприменения при рассмотрении гражданского спора, т. е. признания ничтожными в порядке косвенного контроля. Вместе с тем в настоящее время отсутствует решение проблемы юридической ничтожность индивидуального акта, поскольку только при наличии таких критериев, сформулированных в законе, можно было бы согласиться с тем, что при разрешении споров об имущественных последствиях данных актов можно было бы сохранить косвенный контроль в гражданском судопроизводстве.

Статья 120 Конституции РФ устанавливает обязанность суда правильно определить нормы права и отказать в применении норм права, противоречащих нормам права, имеющим большую юридическую силу, что относится к фундаментальным принципам осуществления судебной власти, составляет общий стандарт правосудия, применяемый во всех формах осуществления правосудия, включая гражданское судопроизводство и административное судопроизводство. Учитывая важность указанной обязанности, полагаем, что в этом случае суд обязан принять меры, направленные на исключение неправовых актов из системы актов, регулирующих общественные отношения. Чтобы данные положения Конституции РФ не были декларативными, процессуальный закон должен предусматривать порядок действий суда в указанном случае.

Гражданское процессуальное законодательство не регулирует порядок осуществления нормоконтроля в отношении нормативного правового акта, проверки законности индивидуального акта субъекта публичной власти при рассмотрении гражданского дела. Также иное процессуальное законодательство не наделяет суд любого уровня правом осуществлять проверку законности в отношении нормативного правового акта и индивидуального акта также безотносительно его уровня.

Таким образом, реализация судом, осуществляющим гражданское судопроизводство, компетенции по применению способов защиты, предусмотренных в абз. 6, 13 ст. 12, ст. 13 ГК РФ, вызывает серьезные трудности.

Проверка нормативного акта на предмет соответствия его Конституции РФ относится к исключительным полномочиям Конституционного Суда РФ и осуществляется в порядке конституционного судопроизводства. Так, истолкование Конституционным Судом РФ ст. 120 Конституции РФ предполагает необходимость соблюдения определенного порядка проверки акта: на соответствие Конституции РФ — в конституционном судопроизводстве, на соответствие иным федеральным законам — в административном судопроизводстве (постановление КС от 31.03.2015 № 6-П в отношении оспаривания нормативных правовых актов).

Порядок проверки судами общей юрисдикции законности иных нормативных правовых актов, а также индивидуальных актов субъектов публичной власти предусмотрен гл. 22, 23 КАС РФ. КАС РФ предусмотрено, что рассмотрение требования об оспаривании акта субъекта публичной власти относится к компетенции суда определенного уровня, в зависимости от уровня оспариваемого акта (гл. 2).

Поэтому полагаем, что применение способов защиты о признании недействительными нормативных правовых и индивидуальных актов (не связанные с их проверкой на соответствие Конституции РФ) относится к компетенции суда, осуществляющего административное судопроизводство.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 06.12.2017 № 37-П дает положениям абз. 13 ст. 12 ГК РФ применительно к нормативным правовым актам толкование о том, что данный способ представляет собой самостоятельный способ защиты, наряду с другими, в частности, о признании нормативного правого акта недействующим полностью или в части. Неприменение акта субъекта публичной власти (абз. 13 ст. 12 ГК РФ) возможно как в отношении нормативного, так и индивидуального акта.

Таким образом, требование о неприменении акта субъекта публичной власти (как нормативного, так и индивидуального) может быть предъявлено в суд как единственное и самостоятельное, суд вправе его разрешить, если оценка законности акта относится к его компетенции.

Поэтому, учитывая вышеизложенное, полагаем, что указанное требование, в том числе связанное с решением материально-правовых последствий, относится к компетенции судов, которые осуществляют рассмотрение и разрешение административных дел.

Частный правовой интерес административного истца, как заявляющего требование о признании недействительным акта субъекта публичной власти, так и о неприменении акта, аналогичны, поскольку в обоих случаях предполагают разрешение вопроса об отсутствии основания их применения с определенного момента в связи с их противоречием другому акту, имеющему более высокую юридическую силу. Публичный интерес в обоих случаях также одинаков и заключается в том, чтобы исключить применение незаконного акта субъекта публичной власти, обеспечить законность и единообразие регулирования публичных отношений, а в случае неадекватного отражения публичного интереса субъектом публичной власти, ограничить такое поведение и защитить нарушенные права гражданина или объединения граждан. Указанное взаимодействие частного интереса и публичного интереса характерно для споров, возникающих из публичных правоотношений.

В отсутствии критериев ничтожности акта субъекта публичной власти необходимо подвергнуть его соответствующей судебной проверке, что по сути означает разрешить публичный спор, привлечь соответствующего субъекта публичной власти в качестве ответчика по делу. Затруднительность ее осуществления в гражданском судопроизводстве обусловлена отсутствием регламентации осуществления такого судебного контроля, а также наличием различной компетенции судов по их проверке в соответствии с иерархией актов субъектов публичной власти, уровню суда в судебной системе, а также уровню субъекта публичной власти их принявшего в системе органов власти.

Осуществление проверки законности актов субъектов публичной власти без осуществления судебной процедуры, предусмотренной для разрешения публичного спора, учета иерархичности актов и соответствия уровня субъекта публичной власти в системе органов власти и соответствующего суда в судебной системе, а кроме того, без привлечения субъекта публичной власти в качестве ответчика, будет являться нарушением концепции разделения властей.

Поскольку доводы о применении или неприменении акта публичной власти должны быть оценены судом в мотивировочной части решения и найти отражение в резолютивной части решения, установление при рассмотрении гражданского дела обстоятельства о том, что подлежащий применению акт субъекта публичной власти противоречит иному, имеющему более высокую юридическую силу, возможно только в результате его оценки в предусмотренном для этого судебном порядке, т. е. соответствующем рассмотрению и разрешению публичного правового спора, применение данного порядка по аналогии закона в гражданском судопроизводстве при разрешении гражданского спора также нецелесообразно.

Что касается практических рекомендаций о действиях суда в указанном случае при рассмотрении гражданского спора, то в силу п. 3 ст. 40 ГПК РФ, если субъективное право, требующее судебной защиты, неразрывно связано с актом субъекта публичной власти, суд вправе по своей инициативе привлечь субъекта публичной власти в качестве ответчика, а истцу предложить обосновать свою позицию, по каким основаниям он считает данный акт незаконным. Далее выход за пределы заявленных требований обосновывается п. 3 ст. 196 ГПК РФ и разъяснениями, изложенными в п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 о том, что суд по своей инициативе применяет способ защиты, если он необходим для восстановления права и руководствуясь п. 3 ст. 33.1 ГПК РФ переходит к рассмотрению спора по правилам административного судопроизводства²⁴².

Сохранение существующего подхода о неприменении при рассмотрении гражданского дела подлежащего применению акта, если он противоречит иному акту, имеющему более высокую юридическую силу, влечет негативные последствия для граждан и их объединений.

Так, установление данного обстоятельства (акт субъекта публичной власти противоречит иному акту, имеющему более высокую юридическую силу) на практике вызывает сложности, не является очевидным, связано с необходимостью разрешения публичного спора о проверке законности данного акта по существу.

Поскольку выводы суда не могут быть произвольными, а должны основываться на предусмотренных процедурах исследования обстоятельств, имеющих значение по делу, процессуальных правилах оценки доказательств, отражении хода исследования обстоятельств и умозаключений суда, следует, что установить данное обстоятельство в рамках рассмотрения гражданского дела затруднительно, поскольку значительно увеличивает предмет судебного исследования.

Поэтому негативные последствия для граждан и их объединений в том, что суд, рассматривая гражданский спор, скорее разъяснит право на предъявление требования об оспаривании акта, в отношении которого имеются подозрения, что он противоречит иному акту в отдельном судебном разбирательстве, и приостановит производство по рассматриваемому гражданскому делу, либо применит его при разрешении гражданского спора, разъяснив в решении, что оно может быть пересмотрено по новым обстоятельствам (в случае отмены примененного акта в порядке административного судопроизводства).

Также существующий подход о возможности рассмотрения такого требования в порядке гражданского судопроизводства в порядке косвенного контроля, с одной стороны, предоставляет меньше процессуальных гарантий для граждан и их объединений, поскольку предусматривает иной подход по распределению обязанностей по доказыванию, с другой стороны, не отвечает принципу состязательности, допускает такую проверку без участия органа власти, лишенного возможностей представить свою позицию по делу и доказательства обоснованности принятия оспариваемого акта. В соответствии с принципами состязательности и равноправия сторон орган власти должен быть привлечен к участию в деле, к нему должны быть сформулированы требования, ему должна быть предоставлена возможность предъявить возражения на них, а также доказательства в обоснование своей позиции.

Тем более представляется необоснованным подход о том, что косвенный судебный контроль может быть применен при разрешении индивидуального гражданского спора, когда законность нормативного или индивидуального акта проверялась в порядке административного судопроизводства, когда суд в порядке гражданского судопроизводства может прийти к другим выводам о возможности их применения при разрешении гражданского спора²⁴³.

Использование в административном судопроизводстве в качестве самостоятельного такого способа защиты как неприменение судом акта, противоречащего другому акту, имеющего более высокую юридическую силу (ст. 120 Конституции РФ, абз. 13 ст. 12 ГК РФ), по сравнению с подходом о разрешении данного вопроса в порядке косвенного судебного контроля при рассмотрении и разрешении гражданского спора в большей степени соответствует интересам граждан и их объединений, а также публичным интересам, поскольку способствует исключению ситуации, когда в отношении различных субъектов, относящихся к одной и той же категории, будет различным образом разрешен схожий публичный правовой спор, допущено различное правовое регулирование публичных отношений, в зависимости от выводов различных судов о применении или неприменении нормативного правового акта или аналогичного индивидуального правоприменительного акта, вынесенного при тех же обстоятельствах²⁴⁴.

Проблемы организационной подсудности споров, подлежащих рассмотрению судами общей юрисдикции, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, влекущих имущественные последствия.

Из положений ст. 11 ГК РФ следует, что гражданские права могут защищаться как в порядке гражданского судопроизводства, так и административного судопроизводства. Однако толкование положения п. 2 ст. 11 ГК РФ, где суд, в котором может быть оспорено решение субъекта публичной власти в отношении гражданских прав, принятое в административном порядке, определяется категорично как суд, осуществляющий гражданское судопроизводство, а не административное судопроизводство, по нашему мнению противоречит логике выделения отдельных видов судебной деятельности, предназначению данных форм судопроизводств, положениям гл. 22 КАС РФ²⁴⁵, регулирующим специальную процедуру такого оспаривания.

Полагаем, что разъяснения, изложенные в абз. 5 и 6 п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» о том, что споры о признании недействительными актов субъектов публичной власти не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства в случае их связи с гражданскими правами (абз. 5 п. 1), не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ дела, в том числе связанные с назначением и выплатой пенсий, предоставлением жилья по договорам социального найма и т. д. (абз. 6 п. 1), должны учитывать следующее:

— они должны применяться в совокупности с иными разъяснениями, изложенными в абз. 4 указанного пункта о том, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых субъект публичной власти реализует административные и иные публично-властные полномочия по отношению к другому участнику;

— правовая природа споров об оспаривании актов субъектов публичной власти отличается в зависимости от принятия этих актов в связи с участием последних в рамках гражданских правоотношений в гражданском обороте (в порядке гл. 5 ГК РФ) или публичных правоотношений при осуществлении властных функций в процессе правоприменительной деятельности, связанной с публичным управлением. В последнем случае акты субъектов публичной власти, влекущие возникновение, изменение, прекращение гражданских прав и обязанностей, сохраняют присущие им публично-правовые признаки, в отличие от актов, принятых в рамках участия публичного образования в гражданских правоотношениях (гл. 5 ГК РФ).

Поэтому мы полагаем, что разъяснения абз. 5 и 6 п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 должны касаться лишь случаев участия публичного образования в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами (гл. 5 ГК РФ). При тех данных, что публичное образование не является участником гражданского оборота, действующее в лице своих органов в порядке и на условиях гл. 5 ГК РФ, связь оспариваемого акта субъекта публичной власти с гражданскими правами и обязанностями не влечет приобретение спором частного гражданского характера²⁴⁶.

При этом анализируемые разъяснения абз. 5, 6 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 не должны распространяться на споры об оспаривании решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти, которые связаны со следующим:

1) получением имущественных публичных благ (назначение пенсии, социального обеспечения, предоставление земельных участков, жилого помещения и т. д.);

2) осуществлением публичного управления (регистрация объектов недвижимости, транспортных средств, обеспечение безопасности при строительстве, перепланировке и переустройстве жилых помещений, постановка на учет нуждающихся в получении мер социальной поддержки и т. д.);

3) властным вмешательством в гражданские отношения в публичных интересах (изъятие жилых помещений для публичных нужд, установление ограничений для реализации гражданских имущественных прав, признание жилого помещения непригодным для проживания);

4) возмещением имущественного ущерба в связи с реализацией публичных полномочий при оказании публичных услуг и публичном управлении;

5) требованию о возложении обязанностей в защиту неопределенного круга лиц и одновременно публичных интересов (например, обязание граждан и юридических лиц обеспечить здания пожарным охранным оборудованием, консервация ветхого здания, когда такие требования установлены нормами права в целях обеспечения безопасности здоровья и имущества граждан) и т. п.

В материальных регулятивных правоотношениях, из которых возникают указанные споры, в меньшей степени проявляются такие признаки, более выраженные в гражданских правоотношениях, как автономия воли, имущественная самостоятельность и равенство правовых статусов их участников. У субъекта публичной власти, являющегося стороной данных спорных правоотношений, участие в них в подавляющем большинстве случаев является обязанностью, вытекающей из его компетенции. В данных материальных правоотношениях такой признак частных гражданских правоотношений, как автономия имущества участников спорного правоотношения, имеет иное содержание. Поскольку субъект публичной власти для участия в публичном правоотношении собственным имуществом, обособленным от имущества публичного образования, не наделяется, действует в интересах этого публичного образования, у него отсутствует свобода распоряжения имуществом по собственному усмотрению в соответствии со своими собственными интересами²⁴⁷.

Указанные виды споров имеют следующие особенности: субъективные права и публичные властные полномочия реализуются в рамках административной процедуры; содержание конфликта состоит в противостоянии частного и публичного интересов, требующем обеспечения повышенных гарантий для судебной защиты лиц, не наделенных властными полномочиями, а также для защиты публичного интереса; при их разрешении, с одной стороны, необходимо рассмотреть вопрос об излишней свободе усмотрения субъекта публичной власти, приводящей к нарушению субъективных прав, свобод, законных интересов, и противоречию публичному интересу, а с другой стороны — об установлении соответствия поведения участников спора публичным интересам, что является составной частью судебного контроля в административном судопроизводстве.

Судебный контроль за соответствием действий участников публичным интересам в таких и подобных им спорах предполагает проверку оснований вынесения административного акта, который является юридическим фактом возникновения вышеуказанных прав. В отношении субъекта публичной власти указанный судебный контроль является следствием реализации механизма разделения властей, обеспечивающего судебную защиту прав от злоупотреблений при осуществлении публичных властных полномочий субъектом публичной власти, произвольного усмотрения при реализации таких полномочий, которые влекут нарушение прав граждан и их объединений.

Акт государственного органа выступает как один из элементов сложного юридического состава, необходимого для возникновения обязательства, характеристика которого не позволяет отнести его к гражданскому обязательству. Так, обязанность по предоставлению земельного участка, жилого помещения публичным образованием может возникнуть в результате следующих действий: обращение с соответствующим заявлением, прохождение этапов административной процедуры, принятие решения о предоставлении земельного участка, жилого помещения, а также заключение в соответствии с административным актом договоров аренды, купли-продажи земельного участка, социального найма жилого помещения и т. п. Гражданское субъективное право может порождаться совокупностью правоотношений, имеющих различный характер (публичный, гражданский), которые образуют юридический состав. Поэтому результат реализации публичных прав и исполнения публичных обязанностей в рамках публичного правоотношения в этом случае является предпосылкой возникновения, изменения, прекращения гражданских прав и обязанностей. Указанный результат действий в рамках публичного правоотношения является единственным формальным сходством с результатом осуществления гражданского обязательственного правоотношения. Таким образом, примеры реализации указанных публичных прав и исполнение публичных обязанностей входит в содержание публичного обязательства, а не гражданского.

Реализация публичных полномочий и принятие соответствующего решения органом публичной власти как раз и будет, в силу ст. 8 ГК РФ, являться основанием для возникновения частных гражданских прав, свобод, законных интересов у обратившегося в суд лица. До этого момента такие объекты судебной защиты как нахождение на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, получение различных мер социальной поддержки со стороны публичного образования; предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и т. п., являются ничем иным как субъективными публичными правами, свободами, законными интересами по приобретению благ, гарантированных публичным образованием, при условии реализации установленной административной процедуры²⁴⁸. Для возникновения или реализации субъективного гражданского права требуется совершение определенной административной процедуры субъектом, наделенным властными полномочиями, целью которой является признание публичным образованием субъективных прав, их персонификация за конкретным их обладателем, без которых невозможна их реализация.

Поэтому в данных спорах единственными предметами защиты или первичными являются субъективное публичное право, свобода, законный интерес, (юридически значимое поведение индивида, установленное в правовой норме, направленное на получение публичных имущественных благ или обусловленное получением иной выгоды, в том числе при использовании частного блага, обеспеченное правом требования соответствующего правового поведения субъекта публичной власти) и публичный интерес. Субъективное гражданское право или охраняемый законом интерес в указанных спорах является производным от разрешения требований о проверке законности правового поведения субъекта публичной власти.

Спорное субъективное право является публичными. Поскольку данное право в перечисленных спорах является предпосылками субъективных гражданских прав, свобод, законных интересов, обеспечение их защиты в форме административного судопроизводства предусмотрено в подп. 2 п. 6 ст. 180 КАС РФ, где указано, что суд, исходя из обстоятельств административного дела, разрешает в том числе вопросы об удовлетворении гражданского иска полностью или в части, либо отказе в его удовлетворении.

В отношении споров, которые мы предлагаем рассматривать в порядке КАС РФ, главная сложность для рассмотрения и разрешения представляет именно в проверке законности решения, действия субъекта публичной власти, а не решение вопроса об имущественных последствиях. Предметом судебного исследования по ним являются административные регламенты оказания публичных услуг, правила землепользования и застройки, градостроительные, пожарные, строительные нормы — т. е. нормативные акты, относящиеся к сфере публичного права. Несмотря на это, применение разъяснений абз. 5 и 6 п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 ко всем видам споров, связанных с оспариванием актов субъектов публичной власти, влечет такое негативное последствие как отказ в принятии административного искового заявления о признании недействительным акта субъекта публичной власти, связанного с гражданскими правовыми последствиями, со ссылкой на ч. 6 ст. 218 КАС РФ на том основании, что данный акт может быть оценен судом в рамках гражданского дела как доказательство²⁴⁹. Невозможность оспаривания решения государственного органа, если оно квалифицируется судом как доказательство по гражданскому делу, основана на том, что суд самостоятелен и свободен в оценке доказательств.

Вместе с тем признание незаконным ненормативного правового акта субъекта публичной власти является только как необходимое условие для удовлетворения связанного с ним имущественного требования, явившегося целью обращения за публичной услугой²⁵⁰, «его интерес направлен также на то, чтобы побудить орган исполнительной власти совершить в его пользу определенного рода действия»²⁵¹.

Поэтому полагаем, что адаптировать гражданское судопроизводство для рассмотрения споров, имеющих публично-правовой характер, когда гражданские правовые последствия органически связанны с публичным правоотношением, нецелесообразно, поскольку это ухудшает положение граждан и их объединений, по сравнению с процессуальным регулированием, предусмотренным административным судопроизводством²⁵². Рассмотрение указанных споров в порядке административного судопроизводства позволяет более эффективно защитить как субъективные права и охраняемые законом интересы гражданина, так и публичные интересы, которые связаны с обеспечением единообразной социальной политики, доверия граждан к осуществлению публичной властной деятельности.

Примеры публичных споров, связанных с применением социального, пенсионного законодательства, рассмотрение и разрешение которых подлежит отнесению к компетенции суда общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства.

Верховный Суд РФ разделяет позицию о том, что социальная поддержка граждан является публично-правовым обязательством публичного образования, что обуславливает запрещение произвольного отказа в ее предоставлении²⁵³. Социальная поддержка граждан рассматривается как публично-правовые обязательства государства Конституционным Судом РФ (постановления от 01.12.1997 № 18-П, от 19.06.2002 № 11-П, от 29.01.2004 № 2-П, определения от 04.12.2003 № 415-О, от 15.02.2005 № 17-О, от 27.12.2005 № 502-О и др.). В определении ВС РФ от 06.07.2007 № 41-В07-25 по спору о возмещении материального ущерба в связи с несвоевременностью выплаты пенсии со ссылкой на положения п. 1, 3 ст. 2 ГК РФ указано, что спорные правоотношения вытекают из законодательства о социальном обеспечении, носят публично-правовой, а не гражданский характер.

Такие права, как право на перерасчет пенсии, предоставление социальных гарантий и мер государственной поддержки не являются частно-гражданскими, субъективными публичными правами, их приобретение обусловлено реализацией не гражданской, а административной процедуры, сторонами данных правоотношений является гражданин и субъект, наделенный властными полномочиями, между гражданином и данным субъектом отсутствует гражданское правоотношение или гражданское обязательство, признаки которых перечислены в ст. 2, 307 ГК РФ, содержанием спора является проверка надлежащего исполнения публичных полномочий, поэтому данные споры как связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти, являются публичными²⁵⁴.

Примеры публичных споров, связанных с применением земельного, градостроительного и жилищного законодательства, рассмотрение и разрешение которых подлежит отнесению к компетенции суда общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства.

В соответствии со ст. 32 ЖК РФ при изъятии земельного участка у собственника жилого дома для публичных нужд, способ защиты регламентирован в жилищном законе, форма защиты права поименована как иск, под которым необоснованно понимается гражданский, а не административный иск. При существующем подходе не учитывается, что сущность правоотношений по изъятию земельного участка у собственника жилого дома для публичных нужд направлена на изъятие имущества, находящегося в частном обороте, и включение в публичный оборот посредством административной процедуры. Кроме того, указанное правоотношение обладает такими признаками, характерными для публичного правоотношения, как императивность изъятия, независимое от волеизъявления собственника, наличие субъектов с разным статусом: орган публичной власти и лицо, которому на праве собственности принадлежит жилое помещение, подлежащее изъятию.

Сущность правоотношений по сохранению жилого помещения в перепланированном (переустроенном) состоянии и согласованию перепланировки (переустройства) составляет создание и включение имущества с новыми техническими характеристиками в частный оборот путем совершения административной процедуры. Надлежащее осуществление административной процедуры обеспечивает достижение как частного, так и публичного интереса. Т. е. данные отношения регулируются публичным правом, следовательно, правоотношения будут административно-публичными. Отношения, объектом которых является жилое помещение, будут регулироваться частным правом после вовлечения имущества с новыми техническими характеристиками посредством административной процедуры в частный оборот.

С исковым заявлением о приведении самовольно перепланированного жилого помещения в первоначальное состояние вправе обратиться соответствующий орган публичной власти, осуществляющий публичные функции по контролю за данными действиями в целях обеспечения безопасности проживания в жилом помещении, предотвращения угроз жизни и здоровью граждан, а также причинения имущественного ущерба. Если самовольная перепланировка (переустройство) жилого помещения не нарушает указанных публичных интересов, то в защиту частных интересов такой перепланировкой могут обратиться носители таких интересов, например, соседи самовольно перепланированного жилого помещения. В этом случае правовой спор возникает из частных гражданских правоотношений, а потому подлежат применению ст. 304, 305 ГК РФ — нормы гражданского права, а не ст. 29 ЖК РФ — являющейся нормой публичного права, содержащейся в гражданском законодательстве²⁵⁵. Применение способа защиты, предусмотренного ст. 29 ЖК РФ, возможно только в защиту публичного интереса уполномоченным органом. В случае нарушения самовольной перепланировкой субъективного права и частного интереса владельцев соседних жилых помещений они вправе обратиться в этом случае с негаторным иском.

Аналогичным образом подлежит разграничению организационная компетенция судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению споров о самовольных постройках.

Нарушение публичного интереса презюмируется, когда самовольная постройка возведена на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, который находится в ведении субъекта публичной власти, к полномочиям которого относится управление и распоряжение земельным ресурсом, а также когда она возведена на земельном участке, принадлежащем на праве частной собственности, однако основанием спора является обеспечение требований, предъявляемых к безопасности, осуществлению градостроительной и землеустроительной деятельности. Анализируемый спор может иметь характер частного гражданского только в случае, если самовольная постройка нарушает исключительно частные интересы землепользователя, не затрагивает публичные интересы. В этом случае частные интересы должны защищаться путем предъявления негаторных исков, поскольку положения ст. 222 ГК РФ направлены на защиту публичного интереса.

Поскольку соблюдение административной процедуры презюмирует при совершении предусмотренных ею действий соблюдение прав, свобод, законных интересов иных лиц, субъект публичной власти, обращаясь в суд в защиту публичных интересов, обязан представить доказательства нарушения административной процедуры лицом, заинтересованным в возникновении гражданского права, свободы, законного интереса, которое должно быть не формальным, а влекущим негативные последствия. В то же время на такое лицо, заинтересованное в возникновении гражданского права, свободы, законного интереса, которое уклонилось от прохождения административной процедуры, должны быть возложены обязанности по доказыванию обстоятельств, что его действия, направленные на обход данной административной процедуры, не нарушают права, свободы и законные интересы лиц, на обеспечение которых направлено соблюдение административной процедуры. Негативные последствия непредставления данных доказательств должно нести такое лицо, а не субъект публичной власти, обеспечивающий реализацию административной процедуры. К примеру, субъект публичной власти, обратившийся с иском о сносе строения или приведения помещения в первоначальное состояние в связи с нарушением административной процедуры при строительстве, осуществлении перепланировки или переустройства, должен доказать правомерность своих действий в рамках соответствующей административной процедуры. Предоставление доказательств отсутствия нарушения прав, свобод, законных интересов третьих лиц, по нашему мнению, должно нести лицо, допустившее нарушение административной процедуры, а не субъект публичной власти, действующий правомерно в рамках административной процедуры²⁵⁶.

На эти проблемы обращал внимание ВС РФ, который указывал, что «такой иск не может быть использован для упрощения регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых недвижимых вещей»²⁵⁷, однако, пока данная категория дел будет рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, такую проблему в полной мере разрешить не удастся.

Полагаем, что споры, связанные с приватизацией жилых помещений, подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, в случае, если конфликт обусловлен осуществлением публичной административной процедуры передачи имущества публичного образования в частную собственность, поскольку он существенно отличается от частного гражданского спора между участниками частного гражданского оборота по поводу благ, вовлеченных в такой оборот, и интересы других участников не затрагивающий.

Основанием заключения договора социального найма является принятое с соблюдением требований ЖК РФ решение уполномоченного субъекта публичной власти о предоставлении жилого помещения гражданину, состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении. Поэтому нарушение требований ЖК РФ при принятии решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма может служить основанием для предъявления в судебном порядке требования о признании этого решения, а также заключенного на его основании договора социального найма недействительными и выселении проживающих в нем лиц. При этом на практике требование об оспаривании решения органа власти о предоставлении жилого помещения предъявляется как самостоятельное, наряду с требованием о признании недействительным договора социального найма²⁵⁸, или оно суду вообще не заявляется, поскольку предъявляется только требование о признании недействительным договора социального найма²⁵⁹.

Поскольку ЖК РФ не предусматривает оснований, порядка и последствий признания решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействительным в п. 23 постановления Пленума ВС РФ от 02.07.2009 № 14 содержится разъяснение о том, что «в случае признания недействительным решения о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма признается недействительным также заключенный на основании данного решения договор социального найма²⁶⁰». Таким образом, Верховным Судом РФ отмечено, что указанные требования связаны между собой, признание недействительным договора социального найма является производным от требования о признании акта субъекта публичной власти недействительным.

Признание решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма по основанию нарушения административного порядка предоставления жилого помещения свидетельствует о публичном характере данного спора, поскольку указанный акт о предоставлении жилого помещения по договору социального найма является публично-правовым правоприменительным актом, принятым в результате осуществления административной процедуры в рамках публичного правоотношения. Предметом данного правоотношения является субъективное публичное право на предоставление жилого помещения, а не субъективное гражданское право на жилое помещение. В данном правоотношении субъект публичной власти участвует как лицо, осуществляющее властные полномочия по управлению публичными имущественными благами, обеспечивая справедливое и рациональное их распределение с учетом очередности, поддержки малоимущих граждан и других условий.

Поэтому следует вывод о том, что разрешение публично-правового требования является первичным, а признание недействительным договора социального найма и выселение — производным от него, указанные требования связаны между собой, в целях правильного и своевременного рассмотрения разрешения дела они подлежат рассмотрению судом в одном исковом производстве²⁶¹. Однако, по нашему мнению, поскольку спор об оспаривании решения о предоставлении жилого помещения является публичным, указанный спор подлежит рассмотрению по КАС РФ. Следует отметить, что при этом нет необходимости в разъяснении о том, что к требованиям о признании недействительными указанных решений подлежат применению по аналогии ст. 168 ГК РФ²⁶², т. к. подлежат применению нормы абз. 6 ст. 12 ГК РФ, ст. 13 ГК РФ и подп. 2 п. 1 ст. 124 КАС РФ. Также в п. 23 постановления Пленума ВС РФ от 02.07.2009 № 14 указано, что последствием признания недействительным решения о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма и заключенного на основании него договора социального найма, является выселение проживающих в жилом помещении лиц «в ранее занимаемое ими жилое помещение, а в случае невозможности выселения в ранее занимаемое жилое помещение им, исходя из конкретных обстоятельств дела, может быть предоставлено жилое помещение, аналогичное ранее занимаемому (п. 2 ст. 167 ГК РФ)». Вместе с тем такое последствие признания недействительными решения и договора социального найма жилого помещения не вытекает из п. 2 ст. 167 ГК РФ. Возложение на субъект публичной власти, исходя из конкретных обстоятельств дела, обязанности предоставления другого жилого помещения, аналогичного ранее занимаемому, укладывается в последствия признания незаконным решения субъекта публичной власти, которые указаны в подп. 1 п. 3 ст. 227 КАС РФ.

Подсудность и порядок рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел о публичных деликтах.

Возмещение ущерба, связанного с осуществлением субъектом публичной власти публичного управления в рамках публичного правоотношения (публичный деликт), предусмотрено ст. 13, 16, 1069 ГК РФ, согласно которым вред возмещается в случае признания решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти незаконным.

Правовая природа спора о возмещении ущерба, связанного с принятием незаконного акта субъекта публичной власти может быть различной.

Указанный ущерб может быть обусловлен участием субъекта публичной власти в гражданском обороте на условиях и порядке гл. 5 ГК РФ (частный деликт), а также в результате осуществления субъектом публичной власти в рамках публичного правоотношения публичного управления (публичный деликт). В последнем случае в силу ст. 13, 16 ГК РФ вред возмещается в случае признания решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти незаконным. То есть оспаривание актов субъектов публичной власти должно предшествовать требованию о возмещении ущерба, или они могут быть рассмотрены одновременно. Основанием возникновения публичного обязательства по возмещению вреда является совокупность юридических фактов: признание незаконным решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти и наличие ущерба, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате издания такого акта.

Раздельное рассмотрение таких требований в различных видах судопроизводства может влечь необходимость приостановления производства по одним требованиям до разрешения других. С другой стороны, рассмотрение требований об оспаривании решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти в форме гражданского судопроизводства, а не в порядке гл. 22 КАС РФ, а тем более в порядке косвенного контроля при разрешении требования о гражданских правовых последствиях таких актов, противоречит конституционной концепции о формах судопроизводства. Административное судопроизводство содержит специальный судебный порядок, позволяющий установить баланс между частными и публичными интересами при разрешении спора, который отсутствует в гражданском судопроизводстве, и проявляется в специфике распределения бремени доказывания, активной роли суда, установлении критериев и правил оценки актов субъектов публичной власти (с точки зрения компетенции органа, принявшего акт, соблюдения порядка принятия, а также законности акта по содержанию), а также закреплении требования о том, что оценка судом данных критериев должна производиться независимо от того, заявляют ли об этом стороны.

Форма гражданского судопроизводства предоставляет меньше гарантий для граждан и их объединений при взыскании убытков в связи с оспариванием решений, (действий) бездействия субъектов публичной власти. В силу ст. 56 ГПК РФ при обращении с требованием о взыскании убытков действует правило распределения бремени доказывания, при котором истец доказывает все обстоятельства, на которые ссылается, в том числе незаконность действий публичного субъекта, которая входит в состав основания возмещения убытков, суд связан доводами сторон, что не соответствует природе материального публичного правоотношения, в рамках которого допущено такое нарушение прав.

Кроме того, оценка законности акта субъекта публичной власти в рамках рассмотрения требования о возмещении ущерба в исковом судопроизводстве по истечении сроков на предъявление самостоятельного требования об оспаривании актов субъектов публичной власти нарушит принципы стабильности правого регулирования и законности актов, которые не были оспорены в установленном законом порядке и сроке, повлечет злоупотребления процессуальными правами²⁶³.

Поэтому, исходя из природы материального публичного правоотношения, в рамках которого допущено такое нарушение прав, свобод и законных интересов, гражданину должно быть предоставлено право на возмещение убытков вследствие публичного деликта в административном судопроизводстве несмотря на то, что при определении их размера подлежат применению нормы гражданского закона²⁶⁴.

Следует отметить, что ранее судебная коллегия по административным делам ВС РФ допускала совместное рассмотрение подобных анализируемым требований²⁶⁵.

В п. 2, 28 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 2, со ссылкой на ст. 16.1 КАС РФ не допускается возможность совместного рассмотрения требований о возмещении вреда, причиненного принятием незаконных решений, совершением действий (допущенным бездействием), в порядке КАС РФ. Иной подход используется ВС РФ в случае оспаривания ненормативных актов в порядке АПК РФ, когда такое соединение требований допускается (п. 33 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 2). Различие в подходах обусловлено не теоретической и практической целесообразностью совместного рассмотрения указанных требований, а формальным указанием на то, что регулирование административного судопроизводства в арбитражных судах, в отличие от КАС РФ, предусматривает возможность совместного рассмотрения требований об оспаривании решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти, предъявленных в порядке гл. 24 АПК РФ, и связанного с ним требования о возмещении вреда.

Защита нарушенного права путем возмещения вреда, причиненного в результате издания нормативных правовых актов (ст. 16 ГК РФ), ставится в зависимость от оспаривания этих актов по правилам, установленным гл. 23 АПК РФ, гл. 23 КАС РФ, поскольку процессуальное законодательство предусматривает специальный порядок и правовые последствия установления несоответствия такого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Поэтому полагаем, что защита нарушенного права путем возмещения вреда, причиненного в результате принятия индивидуального акта, механизм судебной защиты прав, свобод, законных интересов, предусматривающий порядок возмещения убытков, должен быть одинаковым с порядком возмещения ущерба, причиненного в результате признания незаконными нормативных правовых актов²⁶⁶.

Последствия нарушения организационной подсудности споров судами общей юрисдикции.

Гражданское судопроизводство в меньшей степени приспособлено для защиты публичных интересов, а административное судопроизводство обеспечивает больше гарантий для граждан и их объединений в целях защиты их прав, включая имущественные, когда их возникновение, изменение или прекращение связано с осуществлением административной процедуры, исходя из следующего.

Соблюдение административной процедуры презюмирует при совершении предусмотренных ею действий соблюдение прав, свобод, законных интересов иных лиц, проверка законности действий субъекты публичной власти, поэтому нарушение данной процедуры как субъектом публичной власти, так и субъектом, не наделенным публичными полномочиями, презюмирует обратное.

Субъект публичной власти, обращаясь в суд в защиту публичных интересов, обязан представить доказательства нарушения административной процедуры лицом, заинтересованным в возникновении гражданского права, свободы, законного интереса, которое не должно быть формальным, но такое нарушение должно влечь негативные последствия в виде нарушения прав и законных интересов иных лиц, не соответствовать требованиям безопасности.

В то же время на такое лицо, заинтересованное в возникновении субъективного права, в том числе имеющего имущественный характер, которое уклонилось от прохождения административной процедуры, должны быть возложены обязанности по доказыванию обстоятельств, что его действия не нарушают права, свободы и законные интересы лиц, на обеспечение которых направлено соблюдение административной процедуры.

В обоих случаях для защиты публичных интересов применение общего правила о распределении обязанностей по доказыванию, предусмотренного ст. 56 ГПК РФ о том, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается в качестве основании своих требований и возражений недостаточно.

Отсутствие должного судебного контроля за соответствием поведения участников регулятивного материального правоотношения публичному интересу, представляется опасным, в частности при разрешении споров, связанных с соблюдением требований безопасности, таких как признание права собственности на самовольную постройку или незаконно перепланированное (переустроенное) помещение, признание дома аварийным и подлежащим сносу и т. п.). Указанная деятельность регулируется нормами публичного права и должна соответствовать, в том числе, земельным и градостроительным нормам, требованиям пожарной и технической безопасности.

Неправильная оценка правового конфликта как гражданского правового лишает граждан и организаций гарантий, которые предоставляет административное судопроизводство от злоупотреблений субъектом публичной власти своими полномочиями при осуществлении управленческой публичной деятельности²⁶⁷. В научной литературе имеются многочисленные публикации, обосновывающие, что такие категории дел, а также ряд других имеющих признаки административных (публичных) споров, должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства, предусматривающего механизмы, уравнивающие положения «слабой» стороны по спору с субъектом, наделенным властными полномочиями. Особенно остро недостаток существующего подхода об отнесении рассмотрения публичных споров в гражданском судопроизводстве проявляется, когда «слабой» стороной по таким делам являются пенсионеры, несовершеннолетние, инвалиды, малообеспеченные граждане — лица, нуждающиеся в социальной защите со стороны государства²⁶⁸.

На первый взгляд может показаться, что вопрос о последствиях выявления ошибки выбора надлежащего вида судопроизводства потерял свою первоначальную остроту в связи с изменением процессуального законодательства о том, что само по себе формально неправильное определение вида судопроизводства не является основанием для отмены судебного акта. Но на самом деле неправильный выбор судопроизводства, в частности, в результате сложившейся консервативной судебной практики может существенно нарушать права граждан на использование механизмов перераспределения рисков наступления негативного правового результата между сторонами, предусмотренных административным судопроизводством.

При этом основными и часто распространенными основаниями для отмены решения при неправильном выборе порядка рассмотрения по ГПК РФ вместо КАС РФ являются неверное распределение обязанностей по доказыванию и непринятие судом активных мер по получению доказательств, а единственным основанием для отмены решения в случае неправильного рассмотрение дела по правилам КАС РФ вместо ГПК РФ является отказ в защите права в связи с применением срока обращения в суд без учета того, что срок защиты имущественного права, возникшего из гражданского правоотношения, составляет три года и не подлежит применению по инициативе суда (срок исковой давности). В остальном административная форма судопроизводства предоставляет больше процессуальных гарантий и возможностей для защиты субъективных прав граждан и их объединений и публичных интересов. Поэтому представляется более целесообразным предусмотреть увеличение срока обращения в суд для разрешения публичного спора в случае защиты имущественных прав, возникающих из публичного правоотношения или гражданского правоотношения, неразрывно связанного с публичным правоотношением.

Поэтому мы пришли к выводу, что рассмотрение в гражданском порядке дел, состоящих из неимущественных публичных требований, а также «сложных дел», содержащих взаимосвязанные с ними имущественные требования, должно осуществляться в случаях, прямо перечисленных в законе. Приоритет судебной формы предоставления судебной защиты по таким делам должен быть установлен в пользу административного судопроизводства²⁶⁹.

Разграничение компетенции меду судами общей юрисдикции и арбитражными судами по рассмотрению административных споров.

При определении компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел в ст. 17 КАС РФ указано, что данные суды рассматривают указанные споры, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, при этом исключено указание на арбитражные суды.

Арбитражный суд вообще не упоминается в ст. 17 КАС РФ в качестве юрисдикционного органа, который наделен полномочиями по рассмотрению каких-либо дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. При этом в ст. 29 АПК РФ, разъяснениях, изложенных в постановлении Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 (в ред. от 17.11.2015) «О некоторых вопросах, связанных с введением действий арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», в частности, указано на отнесение к компетенции арбитражных судов по рассмотрению в порядке административного судопроизводства экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Также законом определены категории административных споров, рассмотрение которых отнесено к исключительной компетенции арбитражных судов, что не учтено в ст. 17 КАС РФ.

Исключение указания на арбитражные суды, к ведению которых также отнесено рассмотрение и разрешение определенных законом административных дел, сделано с той целью, чтобы исключить негативные последствия, связанные с ошибкой выбора подведомственного суда общей юрисдикции или арбитражного суда в виде отказа в принятии иска или прекращения производства по возбужденному делу. Вместе с тем нам представляется, что исключение упоминания в ст. 17 КАС РФ об арбитражных судах не целесообразно, поскольку, несмотря на ее название, определение юрисдикции судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел осуществляется через категорию компетенция, а не подведомственность. В соответствии со ст. 27 КАС РФ в этом случае нарушения правил определения компетенции суда применяются правила о подсудности, которые позволяют осуществить передачу ошибочно принято к производству дела по подсудности в надлежащий суд общей или арбитражной юрисдикции.

Таким образом, полагаем, что ст. 17 КАС РФ следует дополнить положением о том, суды общей юрисдикции рассматривают административные дела за исключением административных дел, отнесенных федеральными законами к компетенции арбитражных судов. Указанное дополнение не приведет к тому, что при нарушении правил разграничения споров между указанными судами возникнут последствия в виде отказа в принятии иска или прекращения производства по делу, поскольку в этом случае подлежат применению правила ст. 27 КАС РФ о передаче дела в соответствующий суд. Тем более указанные положения содержится в ст. 19 КАС РФ, в которой указано, что районному суду подсудны административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных ст. 17.1, 18, 20, 21 КАС РФ, а также административных дел, посудных арбитражному суду.

Общие выводы, обосновывающие сохранение категории «подведомственность» в КАС РФ.

С учетом изложенного полагаем, что сохранение термина «подведомственность» в КАС РФ, несмотря на изменения, внесенные в процессуальное законодательство Федеральным законом от 28.11.2018 № 451-ФЗ связано с тем, что оно сохраняет свое прежнее значение как институт процессуального права, который позволяет:

— выявить предпосылки реализации права на обращение за судебной защитой в порядке административного судопроизводства и разграничить предметы ведения по рассмотрению и разрешению административных дел между несудебными и судебными органами;

— разграничить предметы ведения между судами, осуществляющими гражданское и административное судопроизводство (арбитражными судами и судами общей юрисдикции), с одной стороны, и конституционное судопроизводство, с другой стороны (Конституционный Суд Российской Федерации);

— разграничить предметы ведения между российскими и иностранными судами²⁷⁰.

Институт подведомственности как более общий институт, включающий институты «компетенции» и «подсудности» позволяет разграничить порядок рассмотрения и разрешения споров в форме гражданского и административного судопроизводства, а также между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

При отнесении дела к сфере деятельности определенного суда, использованный в данной ст. 17 КАС РФ термин «компетенция» используется в значении, которое ранее придавалось термину «подведомственность», только при разграничении дел подлежащих рассмотрению Конституционным судом РФ. Иные положения КАС РФ позволяют сделать вывод, что в указанном значении используется понятия «компетенция» при определении относимости рассмотрения дела к судам общей юрисдикции в порядке уголовного производства, производстве по делам об административных правонарушениях, иностранным судам, т. е. при рассмотрении дел в формах судопроизводства, отличных от гражданской и административной, а также судами, не являющимися судами общей юрисдикции или арбитражными судами РФ.

Изменение терминологии (отказ от термина «подведомственность» при разграничении дела между судами, вместо которого используется термин «компетенция») привело к тому, что в одних случаях компетенция стала использоваться в том же значении, как ранее «подведомственность», а в других как «подсудность», и, соответственно, при нарушении правил о компетенции в одних случаях применяются последствия, аналогичные нарушению правил подведомственности, а в других — подсудности.

Статья 17.1. Административные дела, подсудные мировым судьям

Мировой судья рассматривает заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций в порядке, установленном главой 11.1 настоящего Кодекса.

(Статья введена Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ.)

_______________________

1. В ст. 48 Налогового кодекса РФ указано, что налоги физического лица могут быть взысканы налоговым органом только в судебном порядке, соответственно, подсудны районным судам или мировым судьям. В соответствии с комментируемой ст. 17.1 КАС РФ, мировой судья рассматривает заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций в порядке, установленном гл. 11.1 настоящего Кодекса. Приказное производство является упрощенной формой судопроизводства в отличие от искового производства. Таким образом, п. 3 ст. 48 Налогового кодекса РФ устанавливает в целях повышения эффективности и ускорения судопроизводства специальный порядок обращения в суд налогового органа, таможенного органа, согласно которому требования о взыскании налога, сбора, пени, штрафов за счет имущества физического лица предъявляются в порядке приказного производства.

2. В порядке искового производства вышеуказанные требования могут быть предъявлены налоговым органом, таможенным органом только со дня вынесения судом определения об отмене судебного приказа и не позднее шести месяцев от этой даты. При этом в случае, когда физическое лицо не согласно с предъявляемыми требованиями налогового органа, таможенного органа, то есть имеется спор о праве, то в таком случае налоговый орган, таможенный орган могут обратиться только в районный суд²⁷¹. В этих случаях указанные требования подлежат рассмотрению районными судами в порядке гл. 32 КАС РФ, а при соблюдении особых условий — в упрощенном порядке (гл. 33 КАС РФ).

3. Таким образом, в соответствии с КАС РФ мировому судье подсудны административные дела при соблюдении совокупности следующих признаков:

— дела о вынесении судебного приказа и только по требованию налоговых и таможенных органов о взыскании налогов, сборов, пеней, штрафов;

— делам, по которым отсутствует спор;

— взыскание обязательных платежей и санкций осуществляется за счет имущества физического лица.

Статья 18. Административные дела, подсудные военным судам

В случаях, предусмотренных федеральными законами, административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются военными судами.

_______________________

1. В комментируемой ст. 18 КАС РФ указано, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются военными судами. Подсудность дел военного суда устанавливается прежде всего ст. 7 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации». Так, в силу ст. 7 военным судам подсудны административные дела:

— военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (далее — военнослужащие), граждан, проходящих военные сборы, о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;

— граждан, уволенных с военной службы, граждан, прошедших военные сборы, о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, если данные нарушения допущены решениями, действиями (бездействиями) органов военного управления, воинских должностных лиц в период прохождения указанными гражданами военной службы, военных сборов;

— дела по заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным военным судам.

2. Общими признаками дел, относящихся к подсудности военных судов, являются: субъектный состав: с одной стороны — военнослужащие Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, граждане проходящие или прошедшие военные сборы, граждане, прибывающие или пребывавшие в мобилизационном людском резерве, и лица, уволенные с военной службы, и с другой стороны — органы военного управления, воинские должностные лица; момент возникновения нарушения прав, свобод и законных интересов, который должен соответствовать периоду осуществления особой публичной деятельности, связанной с прохождением военной службой или военных сборов и осуществляемой в интересах обороны страны и безопасности государства. То есть для отнесения административных дел к подсудности военных судов необходимо соблюдение совокупности следующих условий: наличие специального субъектного состава; спорные правоотношения должны возникать в связи с прохождением военной службы; нарушение субъективных прав, подлежащих защите, должно быть допущено в период прохождения службы и иметь связь с оспариванием решений, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц.

3. Проблемы организационной подсудности споров, подлежащих рассмотрению и разрешению военными судами.

Признаки административных дел, относящихся к подсудности военных судов. В ст. 7 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 № 1-ФКЗ перечислены категории дел, разрешение которых отнесено к компетенции военных судов, подлежащих рассмотрению как в порядке гражданского судопроизводства, так и в порядке административного суда производства.

В п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2014 № 8 (в ред. от 28.06.2016) «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»²⁷² дано разъяснения о том, что военная служба предполагает осуществление полномочий государства по обеспечению своего суверенитета и иных важнейших государственных интересов, а военнослужащие являются носителями публичной власти. В связи с этим правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими общих, должностных и специальных обязанностей, являются публично-правовыми. Нормы гл. 22 КАС РФ применяются, когда требования военнослужащих непосредственно вытекают из военно-служебных правоотношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. Данные признаки позволяют отнести любой спор между указанными субъектами публичной власти как связанный с исполнением военнослужащими общих, должностных и специальных обязанностей, к административному (публичному) правовому спору. Так к делам, возникающим из публичных правоотношений, судебная практика относит споры военнослужащих, в отношении которых принято решение, содержащее властное волеизъявление должностных лиц воинских частей, влекущие возникновение, изменение, прекращение субъективных прав, защита которых обеспечивается способами защиты, аналогичными предусмотренным в ст. 12 ГК РФ, например, взыскание денежного довольствия, восстановление нарушенных прав, связанных с предоставлением жилья и социальной поддержки²⁷³. При этом, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, право военнослужащего на получение денежного довольствия подлежит защите в порядке, который соответствует делам, возникающим из публичных правоотношений. При этом КС РФ исходит из того, что право военнослужащего на вознаграждение за исполнение обязанностей военной службы (денежное довольствие) по своей природе относится к имущественным правам, формой вознаграждения за труд в особой сфере государственной службы. Военнослужащие реализуют право на труд посредством прохождения военной службы, которая представляет собой особый вид федеральной государственной службы, непосредственно связанный с защитой Отечества, обеспечением обороны и безопасности государства. Этим обуславливается правовой статус военнослужащих, специфический характер воинской дисциплины, необходимость некоторых ограничений прав и свобод, устанавливаемых федеральным законодательством в отношении военнослужащих. Поэтому субъективные права и обязанности, возникающие при реализации права на труд военнослужащих, носят публично-правовой характер, соответствующий публичным правоотношениям. Механизм судебной защиты имущественных прав военнослужащего в связи с получением денежного довольствия в качестве вознаграждения за службу обеспечивается производством по делам, возникающим из публичных правоотношений, обеспечивающим справедливый баланс между правами военнослужащего и правомерными интересами общества и государства, основанный на конституционно значимых целях и ценностях, защищаемых Конституцией РФ, в том числе ее ст. 8, 35, 37, 45, 46, 55 и 59²⁷⁴. Указанный подход нашел отражение в разъяснениях, изложенных в п. 5 постановления ВС РФ от 29.05.2014 № 8 «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»²⁷⁵.

Данные разъяснения судов соответствуют подходу о разграничении субъективных публичных прав и субъективных гражданских правах, возникающих, соответственно, из публичных правоотношений и гражданских правоотношений, изложенном при комментировании ст. 17 КАС РФ: удовлетворение потребностей в благах осуществляется в рамках публичного правоотношения, их предоставление осуществляется за счет публичных (общих) благ в порядке финансирования из федерального бюджета государственной деятельности. Предоставление публичных благ военнослужащему в рамках публичного правоотношения является персонификацией общих благ конкретному лицу за осуществление деятельности в интересах общества, обеспечивающей его безопасность и развитие; в данном случае характер спора обуславливается конфликтом между частным и публичным интересами.

Поэтому для дифференциации споров, подлежащих рассмотрению военными судами в порядке гражданского и административного судопроизводства, предлагаем использовать понятие и признаки «административного дела», «субъективных публичных прав, свобод, законных интересов», «административного спора», «публичного правоотношения», а также критерии дифференциации данных судопроизводств (см. комментарий к ст. 17, 27 КАС РФ).

Следует учитывать, что военным судам также подсудны административные споры, предусмотренные Федеральным законом от 01.12.2006 № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста», т. е. административные дела о грубых дисциплинарных проступках при применении военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста, однако указанные дела не подлежат рассмотрению в порядке КАС РФ.

Статья 19. Административные дела, подсудные районному суду

Административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 настоящего Кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

(Статья в ред. Федеральных законов от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ; от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

_______________________

В п. 1 ст. 34 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», указано, что районный суд рассматривает все уголовные, гражданские и административные дела в качестве суда первой инстанции, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к подсудности других судов. Поэтому ст. 19 КАС РФ конкретизирует, что районный суд в качестве суда первой инстанции рассматривает все административные дела, за исключением административных дел, подсудных мировым судьям, военным судам, верховному суду республики, краевому областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа, Верховному суду Российской Федерации, а также арбитражным судам.

В качестве исключения административных дел, подсудных районным судам, не указано на дела, отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ. Причиной этому может являться то обстоятельство, что в ст. 17 КАС РФ понятие «компетенция» используется в значении понятия «подведомственность», используемого до принятия Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ (см. комментарий к п. 1 ст. 17 КАС РФ), как указано в наименовании данной статьи, а в комментируемой ст. 19 КАС РФ — в значении института родовой подсудности. Поэтому в ст. 17 КАС РФ в качестве исключения административных дел, подсудных судам общей юрисдикции, отсутствует указание на дела, относящиеся к исключительной компетенции арбитражных судов (разграничение дел между ними осуществляется с использованием понятия подсудности), а в ст. 19 КАС РФ в качестве исключения административных дел, подсудных районным судам общей юрисдикции, отсутствует указание на дела, подсудные Конституционному Суду РФ, т. к. разграничение между ними дел осуществляется на основании ст. 17 КАС РФ, в которой используется понятие подведомственности.

Статья 20. Административные дела, подсудные верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа

1. Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела:

(Абзац в ред. Федерального закона от 1 мая 2017 г. № 87-ФЗ.)

1) связанные с государственной тайной;

2) об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований;

(Пункт в ред. Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ.)

3) об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей, о приостановлении или прекращении их отставки;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и иных решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанных экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности или о ликвидации региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта Российской Федерации;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные органы субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

(Пункт в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

8) об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выдвинутого по одномандатному избирательному округу;

9) об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

(Пункт в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

10) об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные органы субъектов Российской Федерации;

(Пункт в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

11) о расформировании избирательных комиссий, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 21 настоящего Кодекса;

12) об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в органы публичной власти федеральных территорий, а также в органы местного самоуправления;

(Пункт в ред. Федерального закона от 30 апреля 2021 г. № 115-ФЗ.)

13) о признании неправомочным состава законодательного органа субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования;

(Пункт в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

14) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным мировым судьям, районным судам;

15) об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, включая оспаривание решений комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, а также об оспаривании действий (бездействия) такой комиссии, об оспаривании решений бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации, наделенного полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости (далее — бюджетное учреждение), в отношении заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости либо по итогам рассмотрения заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, а также об оспаривании действий (бездействия) бюджетного учреждения в отношении указанных заявлений;

(Пункт в ред. Федеральных законов от 29 июля 2017 г. № 274-ФЗ; от 24 июля 2023 г. № 349-ФЗ.)

16) о признании информационных материалов экстремистскими.

(Пункт введен Федеральным законом от 14 февраля 2024 г. № 15-ФЗ.)

2. Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет».

(Часть введена Федеральным законом от 1 мая 2017 г. № 87-ФЗ; в ред. Федерального закона от 5 декабря 2022 г. № 477-ФЗ.)

_______________________

1. Анализируя содержание ст. 20 КАС РФ, можно выделить критерии отнесения административных дел к подлежащим рассмотрению верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа в качестве суда первой инстанции (п. 2–15 комментируемой статьи):

1) территория, на которую распространяется полномочия органа власти, решение, действия (бездействие) которого оспаривается, соответствующего уровня — значительная часть или вся территория субъекта РФ;

2) последствия оспариваемого решения, действия бездействия субъектов публичной власти распространяются на значительной части или всю территорию субъекта РФ;

3) необходимость исключения ситуации конфликта интересов при рассмотрении споров, возникающих из административно-организационных правоотношений, складывающихся внутри системы судебной власти;

4) сложность и социальная значимость административного дела, которые определяются совокупностью факторов: правовое положение участников, границы распространения последствий разрешения спора, значимость являющихся предметом спора индивидуального интереса и публичного интереса в зависимости от места и роль публичных благ, являющихся непосредственным объектом защиты в системе социальных ценностей, обеспечивающих функционирование общества.

В соответствии с указанным критериями к подсудности верховных, краевых областных и приравненных к ним судов субъектов РФ относится спор об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами, в том числе об оспаривании результатов кадастровой стоимости; о приостановлении деятельности, ликвидации, региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, общественных организаций, средств массовой информации, в том числе о запрете их деятельности; избирательные споры; споры, касающиеся организации и функционирования судебной системы: об оспаривании решений квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий субъектов РФ, присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или право на исполнение судебного акта в разумный срок.

Следует отметить особенности определения родовой подсудности при оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований в областные суды субъектов РФ и приравненные к ним суды.

Так, в определении Конституционного Суда РФ от 14.12.2021 № 2647-О выражена правовая позиция, с которой следует согласиться о том, что в силу п. 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ правила подсудности оспаривания нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований в областные суды субъектов РФ и приравненные к ним суды в качестве суда первой инстанции распространяются на оспаривание нормативных актов, принятых на сессиях таких органов большинством голосов общего числа их депутатов. Нормативное решение президиумов, структурных подразделений представительных органов муниципальных образований подлежит оспариванию в районных судах общей юрисдикции.

Учитывая структуру и порядок наделения полномочиями избирательных комиссий в зависимости от уровня выборов, наличия внесудебного порядка их обжалования, в отдельном разъяснение нуждаются положения п. 7 ч. 1 ст. 20 комментируемой статьи, которые влекут обязанность лица оспаривать в суде решение вышестоящей избирательной комиссии вместе с решением нижестоящей избирательной комиссии, причем подсудность дела определяется в зависимости от уровня избирательной комиссии, чье решение обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию.

Согласно разъяснению, изложенному в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения вышестоящих избирательных комиссий, оставляющие в силе решения нижестоящих комиссий, могут быть оспорены в судебном порядке вместе с решением нижестоящей комиссии, разрешившей вопрос по существу; подсудность дела в таких случаях определяется в зависимости от уровня избирательной комиссии, решение которой обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию.

Таким образом, судебное оспаривание сохраняющего свою силу решения нижестоящей избирательной комиссии в итоге всегда, независимо от того, обжаловалось ли оно во внесудебном порядке (в вышестоящую избирательную комиссию) или нет, предполагает подачу административного искового заявления в один и тот же суд и ни при каких обстоятельствах не оставляет заинтересованным лицам пространства для произвольного изменения подсудности.

2. Кроме указанных категорий споров, к подсудности республиканских, краевых, областных судов и приравненных к ним судов субъектов РФ относятся споры о государственной тайне, что предусмотрено Законом Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (п. 1 ст. 20 комментируемой статьи).

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, регулируются Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне», в силу ст. 1 которого его положения обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Статья 2 названного Закона Российской Федерации определяет государственную тайну как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

В том случае, если материалы, подлежащие исследованию судом в целях установления обстоятельств, имеющих значение по делу содержат сведения, отнесенные к государственной тайне с присвоением грифа «секретно», данное административное дело, в силу п. 1 ч. 1 ст. 20 КАС РФ, подлежит рассмотрению областным (или равным ему) судом общей юрисдикции субъекта РФ²⁷⁶.

3. Также п. 2 комментируемой статьи отдельно установлена подсудность Московскому городскому суду споров об ограничении доступа к аудиовизуальном сервису, ограничение доступа к информационным системам или программам для электронных вычислительных машин, функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет». Подсудность указанной категории споров Московскому городскому суду является исключительной. Поэтому, учитывая структуру и предмет регулирования комментируемой статьи: родовая подсудность административных дел, рассматриваемых по первой инстанции верховными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов субъектов РФ, полагаем, что положения о подсудности определенной категории дел одному из перечисленных судов субъектов РФ, целесообразнее включить в ст. 23 КАС РФ, посвященную исключительной подсудности. (См. комментарий к ст. 23 КАС РФ.)

Статья 21. Административные дела, подсудные Верховному Суду Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций;

(Пункт в ред. Федерального закона от 28 декабря 2022 г. № 569-ФЗ.)

1.1) об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

(Пункт введен Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ; в ред. Федерального закона от 28 декабря 2022 г. № 569-ФЗ.)

2) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;

3) об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд Российской Федерации предусмотрено федеральным законом;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанной экзаменационной комиссии, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации, регистрации федерального списка кандидатов, регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

9) о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы;

10) о расформировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

11) о разрешении споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации;

12) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным федеральным судам общей юрисдикции, за исключением районных судов и гарнизонных военных судов;

13) об оспаривании ненормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

14) об оспаривании ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации.

_______________________

1. Положения ст. 21 КАС РФ корреспондируют положениям ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ»²⁷⁷ и определяют категории дел, которые рассматриваются Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции.

Административные дела по правилам суда первой инстанции рассматриваются Верховным Судом РФ в одной из трех судебных коллегий: судебной коллегии по административным делам, судебной коллегии по делам военнослужащих, дисциплинарной коллегии.

Критерии отнесения административных дел к подлежащим рассмотрению Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции:

1) территория, на которую распространяются полномочия органа власти, решение, действия (бездействие) которого оспаривается, соответствующего уровня — территория двух и более субъектов РФ или вся территория РФ;

2) последствия оспариваемого решения, действия (бездействия) субъектов публичной власти распространяются на территорию двух и более субъектов РФ или всю территорию РФ;

3) необходимость исключения ситуации конфликта интересов при рассмотрении споров, возникающих из административно-организационных правоотношений, складывающихся внутри системы судебной власти;

4) сложность и социальная значимость административного дела, которые определяются совокупностью факторов: правовое положение участников, границы распространения последствий разрешении спора, значимость являющихся предметом спора индивидуального интереса и публичного интереса в зависимости от места и роль публичных благ, являющихся непосредственным объектом защиты в системе социальных ценностей, обеспечивающих функционирование общества.

2. Следует отметить, что дела, рассматриваемые дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ: по жалобам на решение квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о прекращении полномочий или статуса судей; обращениям Председателя Верховного Суда Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение дисциплинарного проступка; жалобам на решение высшей квалификационной коллегии судей о наложении дисциплинарного взыскания на судью либо результатах квалификационной аттестации судьи и др. (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14.04.2016 № 13 «О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей»)²⁷⁸, имеют существенную специфику по сравнению с делами, которые указаны в ст. 17 КАС РФ. Так, публичные правоотношения, из которых возникают указанные споры, имеют особый субъектный состав и характер, поскольку складываются внутри системы публичной власти, в данном случае судебной власти, поэтому данные правоотношения именуются административно-организационными правоотношениями.

3. Подсудность административных дел о ликвидации или запрете деятельности организации Верховному Суду РФ определяется п. 5 ст. 21 КАС РФ, согласно с которому соответствующие дела рассматриваются в первой инстанции Верховным Судом РФ в случае, если речь идет о международном или общероссийском (действующем на территории более половины субъектов Российской Федерации (далее — субъект РФ) и имеющем в них свои структурные подразделения) общественном объединении, централизованной религиозной организации, имеющей местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов РФ, о средстве массовой информации, продукция которого предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов РФ.

Статья 22. Подача административного искового заявления по месту жительства, адресу административного ответчика
(Наименование в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

1. Административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.

(Часть в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 425-ФЗ.)

1¹. Административное исковое заявление об оспаривании решения Федеральной службы судебных приставов, принятого в автоматическом режиме, подается в суд по месту совершения исполнительных действий или применения мер принудительного исполнения либо по месту ведения исполнительного производства, по которому принято оспариваемое решение.

(Часть введена Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 417-ФЗ.)

2. В случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

3. Административное исковое заявление к гражданину или организации, которые в спорных публичных правоотношениях выступают в качестве субъекта, не обладающего административными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту жительства гражданина или по адресу организации, если иное не установлено настоящим Кодексом.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.).

_______________________

1. В ст. 22 КАС РФ регламентирована общая территориальная подсудность административных дел. Под территориальной подсудностью понимается пространственная компетенция одноуровневых судов по рассмотрению и разрешению определенных споров по первой инстанции в зависимости от места рассмотрения административного дела. В КАС РФ используются четыре вида территориальной подсудности: общая, исключительная, по выбору административного истца, а также по связи между собой административных дел (ст. 22–24, 26). Общая территориальная подсудность — это общее правило определения компетентного суда в зависимости от нахождения адреса ответчика на территории, относящейся к юрисдикции конкретного суда, которое распространяется на все административные иски, за исключением тех, для которых законом установлены особые правила. Принято считать, что при регулировании территориальной подсудности, основным правилом являются положения, содержащееся в ч. 1 ст. 22 КАС РФ, о том, что административный иск подается в суд по месту жительства, месту нахождения административного ответчика. Вместе с тем полагаем, что в отличии регулирования общей подсудности гражданских дел (ст. 28 ГПК РФ) для рассмотрения и разрешения административных дел указанное правило будет являться основным в случае, если в качестве административного ответчика являются гражданин и организация, не обладающие публичными полномочиями (ч. 3 ст. 22), в ином случае общие правила подсудности определяются совокупностью положений, предусмотренных ч. 1 ст. 22 и ч. 2 ст. 22 комментируемой статьи.

2. В случае, если административным истцом является гражданин или организация, не обладающие публичными правомочиями, КАС РФ в ч. 2 ст. 22 предусматривает в качестве основных правил общей подсудности, определяющих компетентный суд, также как суд, на территории юрисдикции которого:

1) распространяются полномочия органов власти, организации или исполняются обязанности соответствующего должностного лица, государственного или муниципального служащего, иного субъекта публичной власти;

2) проявляются последствия оспариваемого решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти;

3) исполняется оспариваемое решение или действие;

4) подлежат устранению последствия нарушения субъективных прав, свобод, законных интересов.

Таким образом, ч. 2 ст. 22 КАС РФ устанавливает правила о том, что при несовпадении местонахождения органа, должностного лица, иного субъекта публичной власти и места осуществления им своих полномочий, возникновения последствий оспариваемого решения, действия (бездействия) административный иск следует подавать по месту осуществления полномочий и возникновения последствий, а не местонахождения органа, организации в соответствии с их регистрацией в налоговом органе.

Отсюда возникает вопрос о характере порядка применения правил о подсудности, предусмотренных в ч. 1 и 2 ст. 22 КАС РФ, императивный или альтернативный.

В судебной практике встречается подход о том, что положения ч. 1 ст. 22 КАС о подаче административного искового заявления к должностному лицу (применительно к судебному приставу-исполнителю) в суд по месту нахождения органа, в котором субъект публичной власти исполняет свои обязанности, и (ч. 2 ст. 22 КАС) о том, что в случае, если местонахождение органа не совпадает с территорией, на которую распространяются его полномочия, или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, административное исковое заявление должно подаваться в суд того района, на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, применяются по выбору административного истца. Т. е. данные положения закрепляют право административного истца, не наделенного властными полномочиями, на выбор территориальной подсудности между судом общей юрисдикции — по месту нахождения органа власти, в котором исполняет свои обязанности лица, чьи решения, действия (бездействия) оспариваются и судом — по месту осуществления их полномочий, проявления последствий оспариваемых действий, в данном случае совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения²⁷⁹. Согласно данному подходу, правила, установленные в ч. 2 ст. 22 КАС РФ являются дополнительными гарантиями права на обращение в суд, по отношению к правилам, предусмотренным в ч. 1 ст. 22 КАС РФ.

Указанный подход в свою очередь основан на разъяснениях, изложенных в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»²⁸⁰, в котором указано, что помимо общего правила подачи иска по месту нахождения органа (ч. 1 ст. 22 КАС РФ), административное исковое заявление (заявление) об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано также по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения (ст. 33 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»); административное исковое заявление (заявление) об оспаривании акта органа государственного (муниципального) контроля (надзора) — по месту устранения соответствующих нарушений законодательства; административное исковое заявление (заявление) об оспаривании бездействия в части непринятия мер по обеспечению безопасности дорожного движения, по ликвидации несанкционированной свалки, по очистке от сорной растительности — по месту совершения необходимых действий.

Полагаем, что указанный подход имеет недостатки, поскольку распространяется на определение подсудности, в том числе по требованиям об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, которые подлежат рассмотрению арбитражными судами, а не только судами общей юрисдикции. При этом он не учитывает, что правило об определении территориальной подсудности по месту осуществления полномочий судебным приставом-исполнителем в силу положений ч. 6 ст. 38 АПК РФ для арбитражных судов относится к правилу об исключительной территориальной подсудности.

Также указанный подход не учитывает материальное правовое регулирование, которое обуславливает специфику споров об исполнительном производстве. Так, при определении правил территориальной подсудности необходимо учитывать положения ст. 33, 128 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»²⁸¹, в которых закреплен общий принцип о том, что исполнительное производство осуществляется на территории, на которой распространяются полномочия соответствующего судебного пристава-исполнителя, а не по месту нахождения подразделения, где осуществляет исполнение обязанности судебный пристав-исполнитель. Предусмотренные указанными статьями правила определения места совершения исполнительных действий работают в единстве с иными положениями, предоставляющими судебному приставу исполнителю полномочия по их совершению: институт передачи исполнительного производства в службу судебных приставов-исполнителей, полномочия которых распространяются на данную территорию; установление сокращенного срока рассмотрения судом требования об оспаривании постановления, действия (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов (10 дней). Совокупность указанных положений направлена на достижение задачи своевременности и эффективности защиты субъективных прав по анализируемой категории дел.

В абз. 5, 6 п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»²⁸² перечислены случаи, когда у административного истца отсутствует право выбора подсудности по правилам ч. 1 ст. 22 КАС РФ или ч. 2 ст. 22 КАС РФ. Так указано, что положения ч. 2 ст. 22 КАС РФ не применяются в случае предъявления административного искового заявления (заявления) об оспаривании решения, действия (бездействия), когда правовые последствия распространяются или местом реализации полномочий является территория не одного, а нескольких районов населенного пункта (территория всего населенного пункта²⁸³), территории субъекта Российской Федерации, нескольких субъектов Российской Федерации или всей территории Российской Федерации. В частности, указанные правила не подлежат применению при подаче административного искового заявления об оспаривании решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. Такие административные исковые заявления подаются в суд по месту нахождения соответствующего органа, организации, должностного лица (ч. 1 ст. 22 КАС РФ) либо в суд, указанный в ч. 2, 3 ст. 24 КАС РФ, по выбору административного истца (п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»)²⁸⁴. Аналогичным образом определяется подсудность по спорам, указанным в п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» о том, что административное исковое заявление может быть подано в суд по месту нахождения административного ответчика независимо от места проведения публичного мероприятия (ч. 1 ст. 22 КАС РФ).

Прямо противоположный подход приведен в иных случаях. Так, согласно разъяснению, изложенному в Обзоре судебной практики разрешения судами споров, связанных с принудительным исполнением требований исполнительных документов банками и иными кредитными организациями (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.06.2021), заявление об оспаривании взыскателем — физическим лицом действий (бездействия) внутреннего структурного подразделения банка (в том числе операционного офиса) или его должностного лица подается в суд того района, на территории которого осуществляет свою деятельность данное структурное подразделение. То обстоятельство, что операционный офис не является филиалом банка, не имеет прав юридического лица, в связи с чем не может выступать административным ответчиком по делу, не влияет на выбор территориальной подсудности по месту нахождения банка. Поскольку оспариваемые действия совершены сотрудником операционного офиса банка, на которого в данном случае законом возложены полномочия по осуществлению публичных функций, то заявление об оспаривании действий (бездействия) банка или его должностного лица подается в суд того района, на территории которого данное структурное подразделение банка осуществляет свою деятельность²⁸⁵. Таким образом, в соответствии с указанным разъяснением, общим правилом территориальной подсудности является возможность обращения в суд по месту осуществления полномочий, а не месту нахождения организации, в которой исполняет трудовые обязанности должностное лицо, решение, действие (бездействие) которого оспариваются.

В п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 (в ред. от 17.12.2020) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» дано разъяснение о том, что «в случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия), либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (ч. 2 ст. 22 КАС РФ). Указанные положения применяются также при оспаривании решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей». Полагаем, что данные разъяснения, устанавливая случаи определения общей подсудности по правилам, предусмотренным в ч. 2 ст. 22 КАС РФ, не предоставляют административному истцу возможность выбора подсудности на основании ч. 1 ст. 22 КАС РФ. Поэтому обращаем внимание на то, что иная позиция по аналогичным спорам изложена в разъяснениях Верховного Суда РФ, также указанных в п. 2 комментария к настоящей статье. Более того, применение положений ст. 33, 128 Закона «Об исполнительном производстве», ч. 2 ст. 22 КАС РФ в совокупности, позволяют сделать вывод о том, что подсудность указанных споров определена законом, что позволяет отнести данную подсудность к исключительной. При этом следует также отметить, что в ч. 3 ст. 24 КАС РФ указано, что на обращение с требованием об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов правила об альтернативной подсудности (по выбору административного истца) не распространяются.

Таким образом, положения ч. 1 и 2 ст. 22 КАС РФ являются самостоятельными правилами определения общей территориальной подсудности в соответствующих случаях, указанных в вышеприведенных разъяснениях Верховного Суда РФ. Разъяснения, изложенные в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 о том, что, помимо общего правила подачи иска по месту нахождения органа (ч. 1 ст. 22 КАС РФ), административное исковое заявление (заявление) об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано также по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, нуждается в уточнении.

Случаи, когда административному истцу предоставлено право выбора территориальной подсудности, предусмотрены в ст. 24 КАС РФ, в которой не указано на право выбора подсудности, определяемой по правилам ч. 1 и 2 ст. 22 КАС РФ.

Право выбора территориальной подсудности предоставлено гражданину при обращении с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих, при этом данный выбор осуществляется между судом по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, а в случаях, предусмотренных Кодексом, — по месту нахождения организации, являющейся административным истцом (ч. 3 ст. 24 КАС РФ) и судом, определенным в результате применения правил ст. 22 КАС РФ, по месту адреса административного ответчика.

Кроме того, поскольку в ст. 24 КАС РФ указано, что альтернативная подсудность (подсудность по выбору административного истца), применятся в случаях, предусмотренных данной статьей, полагаем, что если применять подход о том, что в ч. 1 и 2 ст. 22 КАС РФ закреплена возможность выбора территориальной подсудности, то анализируемый подход должен найти отражение в ст. 24 КАС РФ в виде ее дополнения.

3. Положения ч. 3 комментируемой статьи о том, что административное исковое заявление к гражданину или организации подается в суд по месту жительства гражданина или по адресу организации, направлено на предоставление наибольших гарантий для реализации права на судебную защиту лицам, которые в спорных публичных правоотношениях не обладают административными или иными публичными полномочиями. Иные правила определения территориальной подсудности предъявляемых к ним административных исков могут быть установлены только настоящим кодексом, в частности такие случаи указаны в ст. 23 КАС РФ (см. комментарий к указанной статье).

Статья 23. Исключительная подсудность

1. Административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении подается в суд по адресу специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке подается в суд по адресу медицинской организации, в которую помещен гражданин.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

3. Административное исковое заявление о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке подается в суд по месту жительства гражданина.

4. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке подается в суд по адресу медицинской противотуберкулезной организации, в которой гражданин находится под диспансерным наблюдением.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

5. Административное исковое заявление о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица, подается в суд по адресу медицинской организации, обратившейся с таким административным исковым заявлением.

(Часть введена Федеральным законом от 28 июня 2016 г. № 223-ФЗ; в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

6. Административное исковое заявление о немедленном отстранении члена участковой избирательной комиссии, комиссии референдума от участия в работе комиссии, немедленном удалении наблюдателя, иного лица из помещения для голосования подается в суд по месту нахождения комиссии.

(Часть введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

7. Административное исковое заявление об оспаривании связанных с условиями содержания в исправительном учреждении решения, действия (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих, о присуждении компенсации за нарушение условий содержания в исправительном учреждении подается осужденным в суд по месту нахождения исправительного учреждения.

(Часть введена Федеральным законом от 24 июля 2023 г. № 349-ФЗ.).

_______________________

1. Исключительная подсудность означает возможность подачи административного иска только в прямо указанный в законе суд, когда правила об определении территориальной подсудности: общей (ст. 22 КАС РФ по месту жительства и адресу административного ответчика, месту осуществления публичных полномочий или проявления последствий их осуществления) альтернативной (ст. 24 КАС РФ по выбору истца), по связи между собой административных дел (ст. 26 КАС РФ), за исключением правил подачи встречного иска, не применяются.

Установление исключительной подсудности преследует достижение поставленных перед правосудием задач, в частности, правильного рассмотрения дела за счет ускорения поиска и получения юридически значимых сведений, необходимых для установления обстоятельств, имеющих значение по делу, обеспечение территориальной доступности правосудия.

Таким образом, значение исключительной подсудности заключается в том, что в случае наличия противоречий правил об общей, альтернативной и подсудности по связи дел, за исключением случаев подачи встречного иска, с правилами об исключительной подсудности применяются последние из перечисленных правил.

Непосредственно в ст. 23 КАС РФ закреплено семь категорий споров, подлежащих возбуждению по правилам исключительной подсудности.

В ч. 1, 2, 4–6 комментируемой статьи указано, что административное исковое заявление к гражданину, который в спорных публичных правоотношениях не обладает административными или иными публичными полномочиями, подаются в суд по адресу учреждения, медицинской организации, избирательной комиссии, комиссии референдума, в которых помещен, находится под соответствующим наблюдением, осуществляет свою деятельность такой гражданин, т. е. учитывают фактическое местонахождение гражданина, в отношении которого осуществляется публичное властное воздействие субъектом публичной власти, являющееся предметом последующего или предварительного судебного контроля. Административное исковое заявление о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке подается в суд по месту жительства гражданина (ч. 3 ст. 23 КАС РФ). Указанные правила направлены на предоставление наибольших гарантий для реализации права на судебную защиту лицам, которые в спорных публичных правоотношениях не обладают административными или иными публичными полномочиями.

2. По вопросу подсудности иска о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке следует учитывать разъяснения, изложенные в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке»²⁸⁶. Так, подсудность административного иска о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке определяется в зависимости от того находится ли данный гражданин под наблюдением в данной организации либо нет: если гражданин находится под диспансерным наблюдением, то иск подается по правилам исключительной подсудности по адресу такой медицинской противотуберкулезной организации (ч. 4 ст. 23 КАС РФ), а если гражданин не находится под диспансерным наблюдением в такой организации, то иск подается по общим правилам подсудности по месту его жительства, пребывания или фактического нахождения (ч. 3 ст. 22 КАС РФ).

3. Полагаем, что аналогичным образом должен решаться вопрос о подсудности административного искового заявления о защите интересов несовершеннолетнего и лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинской вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица.

4. Кроме случаев исключительной подсудности, перечисленных в настоящей, статье, имеется ряд иных примеров исключительной подсудности, среди которых следующие:

Частью 2 ст. 20 КАС РФ устанавливается исключительная подсудность административных дел об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису — такие дела в качестве суда первой инстанции подлежат рассмотрению только Московским городским судом.

При комментировании положений ст. 22 КАС РФ мы приходили к выводу о том, что подсудность дел об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов по сути является исключительной (подробнее об этом в комментарии к ст. 22 КАС РФ). Аналогичным образом определена подсудность таких споров арбитражным судам.

Для подачи встречного административного иска законом установлено правило о том, что он подается в суд по месту рассмотрения первоначального иска, такое регулирование представляет подсудность, установленную законом, следовательно, является разновидностью исключительной подсудности. Подробнее по данному вопросу изложено в комментарии к ст. 26 КАС РФ. Полагаем, что указание данного правила непосредственно в ст. 23 КАС РФ, как одного из видов исключительной подсудности, позволило бы избежать разночтения при определении правил территориальной подсудности: подсудности по связи дел и исключительной подсудности, в частности постановки вопроса о приоритетности одних правил перед другими.

Следует отметить, что в КАС РФ не урегулирован вопрос о подсудности коллективных административных исков. Представляется, что задаче правильного и своевременного рассмотрения спора в большей степени будет соответствовать установление исключительной подсудности таких исков по месту нахождения административного ответчика. Данный подход можно встретить в судебной практике²⁸⁷.

Статья 24. Подсудность по выбору административного истца

1. Административное исковое заявление к гражданину, место жительства которого неизвестно или который не имеет места жительства в Российской Федерации, может быть подано в суд по месту нахождения его имущества или по его последнему известному месту жительства в Российской Федерации.

2. Административное исковое заявление к федеральному органу исполнительной власти, вытекающее из деятельности его территориального органа, может быть подано также в суд по месту нахождения территориального органа.

3. Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти (за исключением постановления Федеральной службы судебных приставов), иных государственных органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих может подаваться также в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, — по адресу организации, являющейся административным истцом.

(Часть в ред. Федеральных законов от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ; от 21 декабря 2021 г. № 417-ФЗ.)

3.1. Административное исковое заявление о признании информационных материалов экстремистскими может быть подано в суд по месту обнаружения, распространения данных материалов или по адресу организации, осуществляющей их производство.

(Часть введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

3.2. Административное исковое заявление о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, подается в суд по адресу административного истца или по адресу, месту жительства административного ответчика.

(Часть введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

4. Право выбора между несколькими судами, которым согласно настоящей статье подсудно административное дело, принадлежит административному истцу.

_______________________

1. В целях реализации принципа обеспечения доступности правосудия по некоторым категориям дел предусматривается возможность их разрешения различными судами одного уровня, компетенция которых распространяется на различные территории, и административному истцу предоставляются возможность выбора между указанными судами. Такая подсудность именуется альтернативной подсудностью или подсудностью по выбору истца.

Административное исковое заявление к гражданину, место жительства которого неизвестно или который не имеет места жительства в Российской Федерации, может быть подано в суд по месту нахождения его имущества или по его последнему известному месту жительства в Российской Федерации (ч. 1 ст. 24 КАС РФ).

2. Административное исковое заявление к федеральному органу исполнительной власти, вытекающее из деятельности его территориального органа, может быть подано также в суд по месту нахождения территориального органа (ч. 2 ст. 24 КАС РФ).

3. Также комментируемая статья устанавливает правила о том, что административное исковое заявление об оспаривании решений, действий бездействия субъекта публичной власти может подаваться как по общим правилам о территориальной подсудности, предусмотренным в ст. 22 КАС РФ по адресу административного ответчика, либо в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, по выбору последнего (ч. 3 ст. 24 КАС РФ). Вместе с тем возможность выбора подсудности в указанных случаях исключена при подаче административного иска об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя (ч. 3 ст. 24 КАС РФ).

4. Иные случаи определения подсудности по выбору истца перечислены в ч. 3.1, 3.2 комментируемой статьи: административное исковое заявление о признании информационных материалов экстремистскими может быть подано в суд по месту обнаружения, распространения данных материалов или по адресу организации, осуществляющей их производство; административное исковое заявление о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, подается в суд по адресу административного истца или по адресу, месту жительства административного ответчика.

5. Значение данного вида подсудности заключается в том, что закон предоставляет для административного истца дополнительные правовые гарантии реализации права на обращение в суд, в соответствии с которыми право выбора между судами, к полномочиям которых относится разрешение соответствующих споров, принадлежит исключительно административному истцу, а суд не вправе ему отказать в выборе места реализации своего права на судебную защиту (ч. 4 ст. 24 КАС РФ).

Статья 25. Правила подсудности административных дел с участием иностранных лиц

Подсудность административных дел с участием иностранных лиц определяется по общим правилам, установленным настоящим Кодексом, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

_______________________

До введения в действие Кодекса административного судопроизводства подсудность административных дел с участием иностранных лиц определялась гл. 44 ГПК РФ, где в соответствии с п. 44 ч. 1 ст. 403 ГПК РФ которой к исключительной подсудности судов в Российской Федерации относились все дела, возникающие из публичных правоотношений.

КАС РФ не предусматривает каких-либо специальных правил определения компетентного суда, обусловленных участием иностранных лиц в административном судопроизводстве.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, регулируются Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В ст. 4 указанного Федерального закона определено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 4 КАС РФ иностранные лица имеют право обращаться в суд для защиты своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями.

Таким образом, исходя из предмета административного спора, его генетической связи с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, суверенитета Российской Федерации, указанные споры рассматриваются судами Российской Федерации. В настоящее время отсутствуют примеры ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, которые изменяют указанную подсудность административных споров.

Статья 26. Подсудность нескольких связанных между собой административных дел

1. Административное исковое заявление к нескольким административным ответчикам, проживающим или находящимся в разных местах, подается в суд по месту жительства или адресу одного из них по выбору административного истца.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2. Встречный административный иск предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального административного искового заявления.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

_______________________

1. Административное исковое заявление может содержать несколько связанных между собой требований к различным ответчикам, соответственно находящихся по различным адресам, отнесенных к юрисдикции различных судов одного уровня, а также одно административное требование может быть обращено к нескольким соответчикам в случае процессуального соучастия. Таким образом, подсудность каждого из указанных административных требований, определяемая по общим правилам, может быть различной, поэтому подлежит специальным правилам подсудности нескольких связанных между собой административных дел.

Подсудность нескольких связанных между собой административных дел представляет собой такую разновидность территориальной подсудности, при которой подсудность одного административного спора определяется по месту рассмотрения связанного с ним другого спора, производство по которому возбуждено ранее, или если процессуальный вопрос об его возбуждении подлежит разрешению одновременно с ним.

2. Также территориальная подсудность требования, указанного во встречном административном иске, может не совпадать с подсудностью первоначального административного иска. В этом случае подлежат применению правила об определении подсудности по связи административных дел.

В науке имеются различные точки зрения на соотношения подсудности встречного иска и исключительной подсудности. По нашему мнению, большинство учетных пришли к выводу, что подсудность по встречному иску имеет приоритет перед исключительной подсудностью²⁸⁸. Однако имеется противоположная позиция²⁸⁹.

Поскольку подсудность встречного иска установлена законом (по месту рассмотрения первоначального иска), многие ученые приходят к выводу о том, что указанные правила свидетельствуют об исключительной подсудности административного иска²⁹⁰. При этом в ч. 10 ст. 38 АПК РФ указано, что встречный иск независимо от его подсудности предъявляется по месту рассмотрения первоначального иска, подсудность встречного иска является разновидностью исключительной подсудности. Указанное уточнение в ст. 26 КАС РФ отсутствует.

В ст. 26 КАС РФ (равно как в ст. 31 ГПК РФ, имеющей аналогичное содержание) правила подачи встречного административного иска относятся к подсудности нескольких связанных между собой дел. Таким образом, регулирование территориальной подсудности в КАС РФ свидетельствует о том, что исключительная подсудность и подсудность по связи дел представляют собой специальные правила регулирования по отношению к правилам общей подсудности, при этом между собой формально имеют равную юридическую силу.

При соотношении указанных видов подсудности мы исходим из того, что возможность подачи встречного иска является неотъемлемым правом на судебную защиту, которая является средством обеспечения аналогичных задач правосудия, что и институт исключительной подсудности, поэтому полагаем, что встречный иск, независимо от его подсудности, должен предъявляться по месту рассмотрения первоначального иска, и данное правило должно иметь приоритет по сравнению с иными правилами исключительной подсудности, предусмотренными в ст. 23 КАС РФ, а по своему содержанию как подсудность установленная законом, является разновидностью исключительной подсудности (см. комментарий к ст. 23 КАС РФ).

Статья 27. Передача административного дела, принятого судом к своему производству, в другой суд

1. Административное дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть разрешено им по существу, хотя бы в дальнейшем оно станет подсудным другому суду общей юрисдикции или арбитражному суду.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2. Суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если:

1) административный ответчик, место жительства или адрес которого не было известно ранее, заявит ходатайство о передаче административного дела в суд по месту его жительства или его адресу;

(Пункт в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2) при рассмотрении административного дела в данном суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности;

3) после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам замена судей или рассмотрение административного дела в данном суде стали невозможными. Передача административного дела в этом случае осуществляется вышестоящим судом.

2.1. Если при рассмотрении административного дела в суде общей юрисдикции выявилось, что оно подлежит рассмотрению арбитражным судом, суд общей юрисдикции передает дело в арбитражный суд, к подсудности которого оно отнесено законом.

(Часть введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

3. О передаче административного дела в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд либо об отказе в передаче административного дела в соответствующий суд выносится определение, которое может быть обжаловано. Передача административного дела в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд осуществляется по истечении срока обжалования этого определения, а в случае подачи частной жалобы, представления — после вынесения определения суда об оставлении жалобы, представления без удовлетворения.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

4. Административное дело, направленное из одного суда общей юрисдикции или арбитражного суда в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено. Споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

_______________________

1. В ст. 27 КАС РФ устанавливаются общие правила о неизменности подсудности административного дела, принятого к производству суда (ч. 1 ст. 27), и четыре исключения из него, когда подсудность административного дела подлежит изменению, а также способы и порядок передачи административного дела.

При этом данная статья не регулирует вопросы передачи дела из одного суда в другой в связи с переходом к рассмотрению из одного вида судопроизводства в другое (ст. 16.1 КАС РФ).

2. Первый способ передачи административного дела предусматривает передачу его судом, принявшим к рассмотрению, в случаях его принятия с нарушением правил подсудности в другой суд общей юрисдикции того же или иного уровня, Верховный Суд РФ (п. 1, 2 ч. 2 ст. 27 КАС РФ), а также в арбитражный суд (ч. 2.1 ст. 27 КАС РФ). Второй способ предусматривает передачу административного дела из одного суда в суд того же уровня, осуществляемую вышестоящим судом. Указанный способ применяется в случае, если после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам замена судьи или рассмотрение в данном суде стали невозможными (п. 3 ч. 2 ст. 27).

Правила комментируемой статьи не применяются в случае принятия к производству административного дела, подсудного Конституционному Суду РФ, а также подлежащего рассмотрению в ином судебном порядке: уголовном, производстве по делам об административных правонарушениях.

3. Поскольку ч. 3 ст. 27 КАС РФ предусмотрено обжалование определения об отказе в передаче административного дела в другой суд, то независимо от способа передачи административного дела по подсудности, данная передача осуществляется в судебном заседании, оформляется вынесением мотивированного определения, которое должно быть принято в совещательной комнате, участникам по делу должно быть разъяснено право на его обжалование (ч. 3 ст. 27)²⁹¹.

При этом определение о направлении административного дела в вышестоящий суд для решения вопроса об изменении территориальной подсудности не является по смыслу ч. 3 ст. 27 КАС РФ определением о передаче дела по подсудности в другой суд или об отказе в передаче дела по подсудности в другой суд, поэтому не подлежит обжалованию в силу положений КАС РФ²⁹².

4. С передачей административного дела, принятого судом к своему производству, в другой суд связаны следующие теоретические и практические вопросы:

1) процессуальные отличия при осуществлении передачи на различных стадиях рассмотрения административного иска судом первой инстанции: (возбуждение дела, подготовка дела к судебному разбирательству, судебное разбирательство);

2) требуется ли согласие истца при определении соответствующего компетентного суда или он определяется при рассмотрении вопроса о передаче самим судом в соответствии с законом и его дискретными полномочиями;

3) передача административного дела на стадии его рассмотрения судами апелляционной и кассационной инстанций — последствия нарушения правил внешней подсудности или межсистемной подсудности (предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. См. п. 2 комментария к ст. 17 КАС РФ);

4) сохранение процессуальных последствий совершения процессуальных действий по делу после его передачи по подсудности, в том числе совершенных в ином виде судопроизводства.

В соответствии с действующим регулированием, передача дела по подсудности судом первой инстанции возможна после стадии принятия административного иска и возбуждения производства по делу. До этой стадии в силу п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ административный иск, поданный с нарушением правил подсудности, подлежит возвращению. Указанный подход подвергается критике. В частности, В. В. Ярков предлагает в этом случае не возвращать административный иск, а с согласия истца передавать его в компетентный суд на этапе возбуждения дела²⁹³. Следует согласиться с аргументами В. В. Яркова, что процессуальным законом на суд возложена обязанность по определению компетентного суда, поэтому его предложение соответствует повышению доступности правосудия. Вместе с тем указанное предложение трудно реализовать на практике, поскольку для выяснения мнения заявителя необходимо проведение судебного заседания, при этом процессуальный закон не предусматривает возможность назначения судебного заседания до принятия административного иска к производству суда. Полагаем, что реализация обязанности по определению компетентного суда регулируется положениями ч. 2 ст. 129 КАС РФ о том, что, в определении о возвращении административного искового заявления, в том числе должен быть указан суд, к подсудности которого относятся предъявленные требования.

Учеными обращается внимание на проблему о том, что изменение подсудности, в том числе в связи с изменением вида судопроизводства, передачей дела по подсудности в арбитражный суд, может существенным образом повлиять на заинтересованность истца продолжать рассмотрение и разрешение его требований по месту передачи дела, тем более для рассмотрения в ином порядке, чем он предполагал, поэтому обоснованно предлагается в случае несогласия с этим предоставить суду полномочия по оставлению иска без рассмотрения²⁹⁴.

Передача административного дела по подсудности возможна также на стадиях апелляционного или кассационного судопроизводства, однако существует проблема определения оснований передачи и последствий нарушения предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Так, согласно разъяснению, изложенному при ответе на вопрос 5 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 4 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.12.2019), если на стадиях апелляционного или кассационного судопроизводства установлено, что дело не подлежало рассмотрению в суде общей юрисдикции, арбитражном суде, то обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело — передаче, соответственно, в суд общей юрисдикции, арбитражный суд, в случае, если лица, участвующие в деле, заявляли об этом при рассмотрении дела в суде первой инстанции²⁹⁵.

При этом имеются примеры судебной практики Верховного Суда РФ о том, что отмена судебных актов в связи с нарушением правил о подсудности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами осуществлялась без установления того обстоятельства, указывалось об этом лицами, участвующими по делу в суде первой инстанции, или нет²⁹⁶.

Мы полагаем, что нарушение правил внешней подсудности является существенным нарушением процессуального закона. При этом мы исходим из правовых позиции Конституционного Суда РФ, определяющего содержание положений ст. 47 Конституции РФ о том, что рассмотрение дела в нарушение правил о подсудности, гарантированных законом, является нарушением права на судебную защиту. Подробнее об этом см. комментарий к ст. 17 КАС РФ.

Также хочется отметить, что после принятия Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ, которым исключено использование понятия «подведомственность» при разграничении компетенций между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комментарий к ст. 17 КАС РФ), внесены изменения в Конституцию РФ²⁹⁷, которые содержат указание на единство судебной системы, при этом выделяют ее элементы: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации; самостоятельность арбитражной формы судопроизводства, действующей наряду с конституционным, гражданским, административным и уголовным судопроизводством; виды судебных дел: уголовные, гражданские, экономические и административные дела.

В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ²⁹⁸ арбитражное судопроизводство указано в качестве одной из форм осуществления судебной власти по разрешению экономических споров, осуществляемой наряду с гражданским, административным, уголовным судопроизводством. Несмотря на устоявшееся в теории гражданского процесса представление о том, что рассмотрение гражданских дел судами общей юрисдикции в порядке ГПК РФ и арбитражными судами в порядке АПК РФ осуществляется в одной форме — гражданского судопроизводства, а административных дел судами общей юрисдикции в порядке КАС РФ и арбитражными судами в порядке АПК РФ — в форме административного судопроизводства, следует признать, что регулирование указанными процессуальными законами порядка осуществления правосудия данными подсистемами судов имеет различия.

То обстоятельство, что Высший Арбитражный Суд РФ упразднен, арбитражные суды подчинены Верховному Суду РФ, как и суды общей юрисдикции, явившееся аргументом в пользу отказа от термина «подведомственность», не свидетельствует о том, что для разграничения дел между ними достаточно правил, предусмотренных институтом подсудности, который в соответствии с исторической традицией применяется для распределения дел внутри одной подсистемы судов. Указанное обстоятельство также не учитывает, что фактически объединение судов общей юрисдикции и арбитражных судов не произошло, поскольку несмотря на факт нахождения последних под руководством Верховного Суда РФ, между указанными звеньями судебной системы имеются существенные различия: деятельность судов общей юрисдикции регулируются Федеральным конституционным законом «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»²⁹⁹, арбитражных — Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах Российской Федерации»³⁰⁰, а рассмотрение и разрешение споров регламентируется различными процессуальными законами.

Поэтому полагаем, что рассмотрение судом общей юрисдикции административного дела в нарушение закона, относящего его к ведению арбитражного суда, не отвечает требованию соблюдения гарантии права на рассмотрение дела судом, к подсудности которого оно отнесено законом.

При передаче дела судом общей юрисдикции в арбитражный суд и наоборот, а при переходе к рассмотрению в ином виде судопроизводства (гражданском или административном), рассмотрение дела соответствующим судом первой инстанции производится с самого начала.

Процессуальные последствия совершения процессуальных действий после его передачи по подсудности, в том числе при передаче дела судом общей юрисдикции в арбитражный суд и наоборот, а также совершенных в ином виде судопроизводства (гражданском или административном) сохраняются только в отношении принятых мер по обеспечению иска, мер предварительной защиты.

Вместе с тем, если до передачи дела обеспечительные меры, меры предварительной защиты не отменены судом, принявшим соответствующее определение, либо судом вышестоящей инстанции не отменено определение об обеспечении иска, о применении мер предварительной защиты, то в случае удовлетворения иска данные меры сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым закончено рассмотрение дела по существу; в случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу указанные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта (ч. 3 ст. 144 ГПК РФ, ч. 4 и 5 ст. 96 АПК РФ, ч. 3 ст. 89 КАС РФ). В случае передачи судом общей юрисдикции дела в арбитражный суд, вынесенное судом общей юрисдикции определение, в том числе определения об обеспечении иска, о применении мер предварительной защиты, может быть обжаловано в суд общей юрисдикции апелляционной инстанции в предусмотренный законом срок. В случае передачи арбитражным судом дела в суд общей юрисдикции, вынесенное арбитражным судом определение об обеспечении иска может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в срок, не превышающий месяца со дня его вынесения³⁰¹.

5. В п. 4 комментируемой статьи закреплено императивное предписание о том, что споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются, это означает, что если административное дело передано в другой суд в порядке указанной статьи, то оно должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено.

Глава 3. СОСТАВ СУДА. ОТВОДЫ

Статья 28. Формирование состава суда

1. Состав суда для рассмотрения административного дела формируется с учетом нагрузки и специализации судей путем использования автоматизированной информационной системы. В случае невозможности использования в суде автоматизированной информационной системы допускается формирование состава суда в ином порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства.

(Часть в ред. Федерального закона от 29 июля 2018 г. № 265-ФЗ.)

2. Административное дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или этим же составом суда.

3. Замена судьи или нескольких судей возможна в случае:

1) заявленного и удовлетворенного в порядке, установленном настоящим Кодексом, самоотвода или отвода судьи;

2) длительного отсутствия судьи ввиду болезни, отпуска, учебы, служебной командировки;

3) прекращения или приостановления полномочий судьи по основаниям, предусмотренным федеральным законом;

4) перехода к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства.

(Пункт введен Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

4. В случае замены судьи или нескольких судей в процессе рассмотрения административного дела судебное разбирательство производится с самого начала. Решение вопроса о принятии административного искового заявления к производству, отложение судебного разбирательства, рассмотрение заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску и совершение иных процессуальных действий в случаях, не терпящих отлагательства, одним судьей вместо другого судьи в порядке взаимозаменяемости не являются заменой судьи.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

_______________________

1. В соответствии с принципами,