Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации

Часть 2

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста Российской Федерации
Л. В. Тумановой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

К63

Рецензенты:

Муравьев А. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Воротников А. А., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии;

Баринов Э. Э., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Л. В. Тумановой.

Научно-практический комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации в значительной степени отражает взгляды многих представителей науки и практиков. Комментарии к главам и даже к отдельным статьям отличаются как по стилю изложения, так и по научной трактовке. Именно это может привлечь всех, кто интересуется проблемами административного судопроизводства.

В издании показана динамика норм административного судопроизводства за десять лет и содержатся определенные ориентиры его развития в будущем.

Законодательство приведено по состоянию на 19 сентября 2024 г.

Материалы комментария могут быть использованы в научной и учебной деятельности, а также представляют интерес для судей и юристов во всех сферах правоприменения.

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

О, сколько нам открытий чудных
Готовят просвещенья дух,
И опыт, сын ошибок трудных,
И гений, парадоксов друг…

А. С. Пушкин

ПРЕДИСЛОВИЕ

Кодекс административного судопроизводства является самым «молодым» в семье процессуальных законов и справляет свой первый юбилей — десять лет в строю! Но путь административного судопроизводства до его законодательного закрепления был долгим и противоречивым. Основной спор — быть или не быть административному судопроизводству — завершился в знаменательный день женского праздника 2015 г. с подписью Президента Российской Федерации. Но, как ни странно, до сих пор периодически появляются высказывания критического содержания.

Коллектив авторов представлен единством науки и практики, причем значительное число — это судьи, которые успешно занимаются научной деятельностью. Задача издания предполагала избежать утилитарного подхода, а показать более широко содержание статей и глав кодекса.

Читатели сразу заметят различия стилей и взглядов различных авторов, наличие как традиционных подходов, так и спорных точек зрения, что и было одной из целей данного научно-практического комментария — «будоражить» научную мысль и критично оценивать сложившуюся практику.

За десятилетие было внесено много изменений в Кодекс административного судопроизводства, появились новые главы, и процесс будет продолжаться. Это свидетельствует о значимости административного судопроизводства. Возможно, что в тот момент, когда комментарий увидят читатели, будут приняты еще изменения, значит, будем продолжать работать, а возможно, дополнения будут как-то связаны с позициями авторов данного комментария.

Эпиграф к комментарию взят не случайно, не каждое открытие или научная теория становятся правовыми нормами, могут быть ошибки либо несвоевременность предложений, но научную мысль не остановить. И сохраняется надежда, что и законодатели оценивают и воспринимают то, о чем пишут ученые и практики.

Коллектив авторов надеется, что предлагаемый научно-практический комментарий вызовет интерес, даже если это будут критические моменты, ведь наука не может развиваться без настоящих оппонентов, а на практике сомнения всегда помогают принять верное решение.

Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Л. В. Туманова

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Алешукина Светлана Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 24.

Антонова Нана Алиевна, д-р юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 40.

Афанасьев Сергей Федорович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, заведующий сектором теории и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права РАН — гл. 30.

Афтахова Александра Васильевна, канд. философ. наук, доцент, доцент кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 37–41, 43–47.

Баранов Иван Валентинович, начальник юридической службы, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 12.

Борисова Елена Александровна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 35, 37.

Бурашникова Наталия Анатольевна, канд. юрид. наук, председатель Тамбовского областного суда — гл. 31.2, 31.3.

Васильчук Юлия Владимировна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 25.

Величко Михаил Борисович, канд. юрид. наук, судья Второго кассационного суда общей юрисдикции — гл. 2.

Воронин Дмитрий Юрьевич, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса — ст. 15, 16, 16.1, 155–174.

Домшенко Виктор Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент Московской высшей школы социальных и экономических наук (МВШСЭН), создатель телеграм-канала ClassActionLab — ст. 42 (в соавторстве с Ярковым В. В.).

Дронова Юлия Анатольевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.

Ермаков Александр Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии — гл. 27.1.

Жуйков Виктор Мартенианович, д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник Центра частного права ИЗиСП при Правительстве РФ, Заслуженный юрист РФ, Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке — гл. 36.

Жукова Олеся Витальевна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.1.

Зайцева Алена Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент кафедры коммерческого права и процесса Исследовательского центра частного права им. С. С. Алексеева при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевым О. В.).

Зайцев Олег Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, декан Высшей школы правоведения ИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевой А. Г.).

Замрий Вероника Николаевна, судья Заволжского районного суда г. Твери — гл. 20.

Захаров Георгий Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры теории права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 8.

Иванов Дмитрий Александрович, канд. юрид. наук, судья Тверского областного суда — гл. 34 (в соавторстве с Лащеновой М. Г.).

Ивкова Анна Владимировна, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда — гл. 19.

Ильина Ольга Юрьевна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 12.

Калиниченко Дмитрий Валентинович, канд. юрид. наук, адвокат, НО «Тверская областная коллегия адвокатов», филиал № 9, г. Тверь — гл. 5.

Камбегова Залина Анатольевна, заместитель руководителя Аппарата Высшей квалификационной коллегии судей РФ — гл. 23.

Колесов Роман Николаевич, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда, заместитель председателя экзаменационной комиссии Костромской области по приему квалификационного экзамена на должность судьи — гл. 15, 16, 17, 18.

Крусс Владимир Иванович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой теории права юридического факультета ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 27.2.

Крусс Ирина Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 32.

Кудрявцева Елена Васильевна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 11.1, 33.

Кузбагаров Асхат Назаргалиевич, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Санкт-Петербург) — ст. 1.

Лащенова Мария Геннадьевна, канд. юрид. наук, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по работе в Государственной Думе — ст. 2, 140–141, 143–154, гл. 34 (в соавторстве с Ивановым Д. А.).

Никитин Сергей Васильевич, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия — гл. 21.

Носырева Елена Ивановна, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 132–135, 137.3–137.6.

Огаркова Наталья Олеговна, старший преподаватель кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 142, 142.1.

Поворова Елена Александровна, канд. юрид. наук, заместитель главного редактора журнала «Судья», заместитель главного редактора журнала «Российская юстиция» — ст. 11.

Потапенко Евгений Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского — гл. 28.

Потеева Анжела Валерьевна, председатель Арбитражного суда Кировской области — гл. 9.

Почаева Анастасия Никитична, канд. юрид. наук, судья Заволжского районного суда г. Твери — ст. 48–53.

Спицин Игорь Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры гражданского процесса Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева — ст. 10, 14, гл. 26.

Старилов Максим Юрьевич, канд. юрид. наук, судья Хостинского районного суда г. Сочи — гл. 7.

Старилов Юрий Николаевич, д-р юрид. наук, профессор, декан, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет» — ст. 3.

Суворова Елена Николаевна, председатель Орловского областного суда — гл. 8.

Райкес Борис Самуилович, канд. юрид. наук, доцент, судья Тверского областного суда — гл. 2.

Решетникова Ирина Валентиновна, д-р юрид. наук, профессор, председатель Арбитражного суда Уральского округа в отставке — гл. 6.

Туманова Лидия Владимировна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 7.

Федина Анжелика Сергеевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 6, 9, 13, глава 38.

Харитошкин Валерий Вячеславович, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 29.

Чуряев Александр Владимирович, канд. юрид. наук, судья Орловского областного суда — гл. 22.

Шеменева Ольга Николаевна, д-р юрид. наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 136–137.2, 137.7–139.

Шкляр Татьяна Александровна, канд. юрид. наук, заместитель Председателя Верховного Суда Республики Крым — гл. 27.

Юстус Ольга Ивановна, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 10.

Яковлева Наталья Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 11.

Ярков Владимир Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮУ имени В. Ф. Яковлева — ст. 42 (в соавторстве с Домшенко В. Г.).

Раздел IV
ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ

Глава 21. ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ РАЗЪЯСНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОБЛАДАЮЩИХ НОРМАТИВНЫМИ СВОЙСТВАМИ

(Наименование в ред. Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ.)

Статья 208. Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим

1. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

2. Общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом.

3. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

4. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, комиссия, организующая выборы, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

5. Административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 426-ФЗ.)

6. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

7. Административное исковое заявление о признании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего нормативного правового акта.

8. По делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования.

9. При рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, апелляционном суде общей юрисдикции, кассационном суде общей юрисдикции, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего Кодекса.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

_______________________

1. Глава 21 КАС РФ регламентирует порядок рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами и содержащими разъяснения законодательства.

К сожалению, в ст. 208 КАС РФ нет указания на то, какие нормативные правовые акты подлежат оспариванию в порядке административного судопроизводства. Лишь системный анализ ряда положений КАС РФ (ч. 1 ст. 1, п. 2 ч. 1 ст. 20, п. 1 ст. 21, ч. 3 ст. 208, п. 2 ч. 2 ст. 209) позволяет сделать вывод, что в порядке гл. 21 КАС РФ могут быть оспорены нормативные правовые акты, принятые на региональном и местном референдуме, местном сходе; нормативные правовые акты федерального уровня (нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); законы и иные нормативные правовые акты государственных органов и должностных лиц субъектов РФ; нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

В порядке административного судопроизводства могут быть оспорены нормативные акты иных публичных субъектов Центрального Банка РФ, Высшей квалификационной коллегии судей РФ и др., а также нормативные акты общественных объединений и иных организаций, принятые по вопросам реализации полномочий, переданных им органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Как известно, в случаях, предусмотренных законом, общественные объединения, коммерческие организации могут наделяться отдельными полномочиями государственных или муниципальных органов по регулированию отношений в публичной сфере. Нормативные правовые акты, принятые по этим вопросам, приобретают публичный характер¹.

В п. 2 постановления Пленума Верховного Суда от 25.12 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — постановление Пленума Верховного Суда РФ 25.12 2018 № 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В содержание спорного нормативного правового могут входить типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы, устанавливающие общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность (нормы-правила поведения).

Кроме того, предметом оспаривания могут являться особые или специализированные правовые нормы. К ним, в частности, относятся так называемые оперативные нормы, которые вводят в действие, изменяют или отменяют действие норм-правил, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, интерпретационные нормы (нормы-разъяснения), коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания, в том числе изложенные в виде таблиц, схем, расчетов, графиков, рисунков и т. д.

Правовой акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима объекта публичного права, например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы².

Необходимо отметить, что предметом судебной проверки могут быть любые специализированные нормы. Несмотря на то, что указанные нормы не являются правилами поведения субъектов, тем не менее они содержатся в нормативном правовом акте, обладают признаками правовой нормы, в том числе свойством общеобязательности. Поэтому любая специализированная норма может быть оспорена и оценена судом с точки зрения законности.

Предметом оспаривания в порядке гл. 21 КАС РФ, могут выступать принятые публичными органами и должностными лицам, акты, которые содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами. Такие акты, как правило, издаются в форме писем тех или иных органов государственной власти (ФНС РФ, МЧС РФ и др.) и адресуются подчиненным им организациям.

Следует отметить, что указанные письма по своей природе являются актами нормативного толкования, то есть интерпретационными нормативными правовыми актами, которые содержат специальные нормы-разъяснения действующего законодательства. Такие акты проверяются судами по правилам гл. 21 КАС РФ с особенностями, установленными ст. 217.1 КАС РФ (см. комм. к данной статье).

Локальные нормативные акты, издаваемые субъектами не обладающими публичными полномочиями, также могут быть подвергнуты судебной проверке, но не в рамках административного судопроизводства. В соответствии с п. 12 постановления Пленума Верховный Суд РФ от 25.12.2018 № 50, локальные нормативные акты не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ. К сожалению, в данном постановлении не указано, в каком порядке должны оспариваться такие акты. В настоящее время суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании локальных нормативных актов по общеисковом порядке (подразд. II разд. II ГПК РФ, разд. II АПК РФ).

Проверка такого рода правовых актов, как правило, сопряжена с рассмотрением судом спора о праве, и потому она осуществляется в рамках общей судебной процедуры. Оспаривание законности таких актов не имеет самостоятельной цели и является одним из элементов (способов) защиты нарушенного или оспоренного субъективного права.

Достаточно актуальным для судебной практики является вопрос о порядке оспаривания так называемых смешанных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные предписания.

Нередко нормативные правовые акты, устанавливающие специальный правовой режим тех или иных видов объектов, содержат приложения, в которых приводятся перечни конкретных объектов, на которые распространяется такой режим. Это, в частности касается перечней конкретных объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость»³, перечней конкретных объектов торговли, включаемых в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на государственных и муниципальных землях,⁴ перечней конкретных домов, включаемых в региональные программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах⁵ и др.

Такие правовые акты, с одной стороны, содержат правовые нормы, которыми регулируются виды объектов на который распространяется специальный правовой режим, основания и порядок определения таких объектов, правила их функционирования и т. д.

С другой стороны, такой правовой акт содержит правоприменительное (индивидуальное) предписание о включении конкретного объекта в перечень объектов, в отношении которых действует данные правовые нормы и, соответственно, о наделении его особым правовым статусом.

По правилам, предусмотренным гл. 21 КАС РФ, могут быть оспорены только те правовые предписания, которые носят нормативный характер. Что касается предписаний ненормативного характера, содержащихся в смешанном правовом акте, то они могут быть оспорены и проверены судом по правилам, предусмотренным для оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов (гл. 21 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ).

Если требования об оспаривании нормативных и ненормативных предписаний подсудно данному суду, то суд должен разделить эти требования по правилам, предусмотренным ст. 136 КАС РФ. В том случае когда указанные требования подсудны разным судам, судья должен возвратить заявление в части оспаривания индивидуального (ненормативного) предписания (п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ), а если заявление уже принято, то передать дело в этой части по подсудности для рассмотрения соответствующего суда (п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС РФ)⁶.

В судебной практике имеют место случаи, когда предметом оспаривания выступали нормативные по своему названию акты, содержащие при этом только индивидуальные (ненормативные) предписания.

Такие акты, независимо от их названия не могут оспариваться по правилам, установленным гл. 21 КАС РФ. Исключения составляют только законы субъекта РФ, которые должны проверяться судами как нормативные акты, независимо от того, содержат они нормативные предписания или нет (см. комм. к ч. 7 ст. 208 КАС РФ).

2. Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из элементов конституционного права на судебную защиту, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, в том числе путем обжалования незаконных решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).

Важнейшим элементом права на судебную защиту в процессуальном смысле является право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. При реализации данного права запускается механизм судебной защиты от незаконного акта

Перечень субъектов, обладающих правом обращения в суд с административным исковым заявлением, предусмотрен ст. 208 КАС РФ. Правом на оспаривание нормативных предписаний прежде всего обладают заинтересованные граждане и организации.

Правовой интерес граждан, их объединений (организаций) в оспаривании нормативных актов носит личный характер и направлен на защиту их собственных прав (законных интересов). Принятие и введение в действие незаконного нормативного правого акта может также повлечь за собой нарушение или угрозу нарушения индивидуальных (личных) прав, свобод и охраняемых законом интересов конкретных граждан и организаций.

Нормативными правовыми актами могут быть установлены незаконные запреты и ограничения абсолютных, в том числе конституционных прав и свобод граждан: права собственности (ст. 35 Конституции РФ), свободы передвижения и выбора места жительства (ст. 27 Конституции РФ, права на занятие определенными видами предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и др.

Нарушение абсолютных прав может быть вызвано установлением нормативным предписанием незаконных юридических обязанности или введением незаконных мер юридической ответственности и т. д. Предметом судебной защиты в данном случае будут указанные абсолютные права и свободы.

В результате действия незаконных нормативного предписания могут быть нарушены субъективные права граждан или организаций в конкретных правоотношениях (относительные права), в том числе имущественные права лиц, например, при установлении местных налогов и сборов, завышенных коммунальных тарифов и т. д.

Нарушение субъективных гражданских прав происходит именно вследствие действия (реализации) незаконного нормативного правового акта в отношении конкретного субъекта, в том числе в результате его применения к данному лицу.

Если незаконный нормативный правовой акт еще не действовал в отношении лица, то судебная защита от такого акта будет заключаться в том, чтобы исключить возможность действия, в том числе, применения к данному лицу незаконных положений и, соответственно, не допустить нарушения его субъективных прав.

Если спорный нормативный правовой акт уже применялся или иным образом действовал в отношении гражданина (организации) и это привело к нарушению его субъективных прав, то судебное решение о признании такого акта незаконным позволяет более эффективно задействовать правовые механизмы для восстановления нарушенных прав.

К примеру, заинтересованное лицо может предъявить иск о возмещении материального ущерба (убытков), причиненных действием незаконного нормативного правового акта (ст. 1069 ГК РФ). При этом истцу в рамках гражданского дела не надо будет доказывать незаконность акта, поскольку она уже будет установлена судебным решением по административному делу. Это очевидно, существенно облегчает защиту субъективных прав истца.

Таким образом, при оспаривании нормативных правовых актов заинтересованными гражданами или организациями непосредственным предметом судебной защиты являются их абсолютные (конституционные) права и (или) законные интересы, заключающиеся в том, чтобы не допустить в отношении себя действия незаконного нормативного предписания и, соответственно, нарушение их субъективных прав, либо создать благоприятные условия (обеспечить возможность) защиты субъективных гражданских прав, если они оказались нарушенными в результате действия незаконного нормативного предписания.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Критерий определения юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании нормативных правовых актов, указанный в ч. 1 ст. 208 КАС РФ, носит объективный, максимально конкретизированный характер и лежит в плоскости защиты прав и законных интересов заявителя.

Формулирование критерия основывается на связи субъективных прав административного истца с теми отношениями, которые регулирует спорный нормативный правовой акт, а также на связи этих прав с действительным или возможным применением либо иным действием данного акта в отношении административного истца.

Если нормативный правовой акт действовал в отношении административного истца, в том числе применялся к нему в конкретном юридическом деле, то это является объективным показателем того, что данный акт мог нарушить его права, и у истца имеется юридический интерес и право на оспаривание данного акта.

Если спорный нормативный правовой акт не применялся в отношении административного истца, суду необходимо выяснить, может ли вообще к нему быть применен этот акт. Для этого суд определяет, является ли административный истец субъектом тех отношений, которые регулируются спорным нормативным правовым актом. Если гражданин (организация) является таким субъектом, значит он обладает правом судебного оспаривания данного акта.

К примеру, граждане Иванов, Николаев и Петров обратились в суд с заявлениями об оспаривании постановления городской думы об установлении ставок земельного налога на территории городского поселения на 2022 г. При принятии административных исковых заявлений судья установил, что граждане Иванов и Петров имеют в собственности земельные участки и являются плательщиками оспоренного налога. При этом первый из них получил уведомление налоговой инспекции о начислении земельного налога за 2022 г., а второй — нет. Тем не менее оба гражданина в соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ имеют право на оспаривание данного нормативного правового акта, поскольку спорный акт применен налоговой инспекцией к Иванову и может быть применен к Петрову, так как он является субъектом налоговых отношений, регулируемых данным нормативным правовым актом. Что касается Николаева, то судья установил, что он не имеет в собственности или владении земельных участков, не является плательщиком указанного земельного налога и, соответственно, не является субъектом правоотношений, регулируемых оспоренным нормативным правовым актом. На этом основании судья должен отказать Николаеву в принятии административного искового заявления согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.

Заинтересованные граждане или организации при обращении в суд должны представить необходимые доказательства того, что спорный нормативный правовой распространяет на них свое действием. При этом у судьи при возбуждении административного дела не возникает необходимость входить в обсуждение вопроса о действительном нарушении данным нормативным правовым актом прав административного истца. Для решения вопроса о праве на оспаривание нормативного правового акта суду достаточно лишь проверить наличие указанного процессуального факта.

3. С административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания также вправе обратиться в суд общественное объединение в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом (ч. 2 ст. 208 КАС РФ).

В настоящее время федеральный закон наделяет такими полномочиями, в частности, саморегулируемые организации, которые от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой- либо части (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ).

4. В соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ правом на оспаривание нормативных предписаний, в том числе принятых референдумом субъекта РФ или местным референдумом, обладают прокурор, органы государственной власти, иные государственные и органы местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Интерес этих субъектов в оспаривании нормативных предписаний носит публичный характер. Он так или иначе связан с их правовым статусом, компетенцией, выполняемыми публичными функциями и направлен на защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обеспечение законности и правопорядка, в том числе в сфере нормотворчества.

Особенности публичного правового интереса органов или должностных лиц влияют на характер и объем их полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, в том числе определяют виды актов, которые они могут оспорить в судах общей юрисдикции, и основания такого оспаривания, определяют в конечном счете содержание их процессуальной правосубъектности в сфере судебного нормоконтроля.

Наибольший объем полномочий по оспариванию нормативных правовых актов принадлежит органам прокуратуры, которые осуществляют надзор за состоянием законности в государстве, в том числе и в области нормотворчества. Анализ положений ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ показывает, что прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты в суде общей юрисдикции по любому основанию, позволяющему считать их незаконными.

Согласно п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, п. 3 ст. 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор, вправе оспорить нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами⁷.

Несоответствие оспариваемого нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, свидетельствует о наличии дефекта в нормативно-правовой системе, нарушении законности и правопорядка в сфере нормотворчества и одновременно означает нарушение публичных интересов. Поэтому незаконность нормативного правового акта сама по себе является достаточным юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта, независимо от того, в чем заключается нарушение закона (несоответствие акта по содержанию норм закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, нарушение нормотворческой компетенции органом, издавшим спорный акт, либо нарушение порядка принятия и введения в действие данного акта), а также от того, нарушаются ли при этом права и законные интересы конкретных субъектов или нет.

Правом оспаривания нормативных предписаний обладают государственные и муниципальные органы общей компетенции: Президент России, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Указанные субъекты могут оспаривать незаконные, по их мнению, нормативные правовые акты по тому основанию, что спорным актом нарушается компетенция этих органов. Кроме того, основанием для оспаривания нормативного предписания может являться предполагаемое нарушение спорным актом прав, свобод и законных интересов граждан. В связи с этим административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта, направленное в суд указанными органами, должно содержать сведения о том, в чем заключается нарушение их компетенции либо прав, свобод или законных интересов граждан.

Органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными исками об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного самоуправления⁸.

Федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), в случаях предусмотренных законом, в целях реализации их компетенции вправе оспаривать отдельные виды нормативных правовых актов. Таким правом, в частности, обладает федеральный антимонопольный орган — по вопросам нарушения антимонопольного законодательства (ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), а также Центральный Банк РФ — по вопросам денежно-кредитной политики, относящимся к его ведению (ст. 5 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁹.

Правом судебного оспаривания нормативных предписаний обладают также субъекты, наделенные федеральным законом полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц. Органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, общества защиты прав потребителей и другие могут осуществлять эту защиту в форме оспаривания незаконных нормативных актов, поскольку такой акт как раз и нарушает права неопределенного круга лиц и одновременно публичные интересы.

Так, согласно абз. 9 п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов, неопределенного круга потребителей).

Аналогичными полномочиями обладают общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие осуществлять деятельность в области охраны окружающей среды (абз. 8 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Соответственно указанные субъекты вправе обращаться в суд с административными исковыми заявления об оспаривании нормативных предписаний, нарушающих права соответствующие права неопределенного круга лиц¹⁰.

5. Согласно ч. 4 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему бо́льшую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.

6. Дела об оспаривании нормативных правовых актов по действующей законодательной модели могут рассматриваться Конституционным Судом РФ в рамках конституционного судопроизводства, а также судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам административного судопроизводства.

В соответствии с общим правилом подведомственности (ст. 17, ч. 5 ст. 208 КАС РФ) суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании любых нормативных правовых актов, за исключением тех, проверка которых Конституцией РФ и соответствующими законами отнесена к компетенции иных судов. В данном случае имеются в виду Конституционный Суд РФ и арбитражные суды, полномочия которых по проверке нормативных правовых актов носят специальный характер.

К компетенции Конституционного Суда РФ относятся полномочия по разрешению дел о проверке федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций (уставов), а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Такие дела не могут быть рассмотрены судами в порядке административного судопроизводства.

Исключения составляют нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня, не перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, которые могут быть проверены на предмет их соответствия Конституции РФ Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции по правилам гл. 21 КАС РФ. К таким актам, в частности, относятся нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств, комитетов, управлений и т. д.), нормативные постановления региональных парламентов, а также нормативные акты местного самоуправления.

При анализе компетенции судов следует также учитывать правовые позиции, сформулированные в постановлениях Конституционного Суда РФ, согласно которым проверка конституций и уставов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральным законам может осуществляться только в порядке конституционного судопроизводства¹¹. В таком же порядке проверяются акты Правительства РФ, принятые во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом¹². Это связано с тем, что судебная проверка данных нормативных правовых актов фактически невозможна без установления их соответствия Конституции РФ и поэтому может быть осуществлена только в рамках конституционного судопроизводства.

Данные правовые позиции были поддержаны Пленумом Верховного Суда РФ, который разъяснил, что судам неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, конституций и уставов субъектов РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ.

Суды общей юрисдикции также не полномочны рассматривать дела об оспаривании решений межгосударственных органов на предмет их соответствия международным договорам Российской Федерации (например, решений Евразийской экономической комиссии или их отдельных положений по основаниям противоречия Договору о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза)¹³.

Что касается арбитражных судов, то в настоящее время АПК РФ (ст. 191) относит к их ведению рассмотрение дел об оспаривании только одного вида нормативных правовых актов — актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения в сфере интеллектуальных прав. Дела об оспаривании таких актов рассматриваются Судом по интеллектуальным правам, входящим в систему арбитражных судов.

Иные нормативные правовые акты, в том числе затрагивающие права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, оспариваются в суда общей юрисдикции.

7. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта, независимо от того, когда был применен или иным образом реализован данный акт в отношении административного истца. Важно лишь, чтобы такое заявление было подано в период действия спорного нормативного правового акта (см. комм. к ч. 1 ст. 210 КАС РФ).

При этом в ч. 7 ст. 208 КАС РФ указано, что административное исковое заявление о признании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего закона.

Как известно подобного рода процессуальные сроки могут быть предусмотрены для оспаривания индивидуальных правовых актов, имеющих однократное действие (см. комм. к ст. 219 КАС РФ) Что касается нормативных предписаний, то они являются актами длящегося действия и для них установление такого рода сроков лишено смысла.

Представляется, что в данном случае законодатель ошибочно отнес такие региональные законы к нормативным правовым актам, которые, не смотря на их название, не включают в себя правовые нормы и не имеют нормативного характера. Эти законы содержат индивидуальное предписание — решение о досрочном прекращении полномочий конкретного представительного органа местного самоуправления и являются индивидуальными актами применения ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с этим они должны оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ.

Следует также обратить внимание, что аналогичный по своей правовой природе правовой акт высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, принятого в случаях, предусмотренных ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не подлежит оспариванию в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ¹⁴.

8. Согласно ч. 8 ст. 208 КАС РФ по делам об оспаривании нормативным правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования. Данная категория административных дел обладает определенной спецификой, обусловленной предметом судебного разбирательства — спором о законности нормативного предписания. По этим делам, в частности, не действует ряд процессуальных институтов административного судопроизводства в том числе институт встречного административного иска, примирительные процедуры и т. д.

9. В соответствии с ч. 9 ст. 208 КАС РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в граждане не имеющие высшего юридического образования ведут дела в областном и равном ему суде, апелляционном и кассационном суде общей юрисдикции, а также в Верховном Суде РФ через профессионального представителя — адвоката или иного лица, имеющего высшее юридическое образование или ученую степень по юридической специальности.

Представитель совершает от имени представляемого все юридически значимые процессуальные действия. При этом представляемый вправе участвовать в рассмотрении дела, давать объяснения и пояснения, задавать вопросы совершать иные действия связанные с осуществлении его процессуальных прав, если суд признает это необходимым (см. комм. к ст. 56 КАС РФ).

Кроме того, действия, не связанные с оказанием лицу, участвующему в деле, квалифицированной юридической помощи по административному делу (получение судебных извещений, копий судебных актов, исполнительных документов, копирование материалов административного дела), могут осуществляться самими лицами, участвующими в деле, а также лицами, имеющими выданную лицом, участвующим в деле, доверенность на совершение таких действий, независимо от наличия у них, статуса адвоката или высшего юридического образования, ученой степени по юридической специальности (п. 1.1 ч. 1 ст. 55 КАС РФ — см. комм. к данной статье).

Законодательство об административном судопроизводстве также не устанавливает требование о необходимости подписания административного искового заявления об оспаривании соответствующего правового акта только лицом, имеющим высшее юридическое образование (административным истцом или его представителем). Допускаются подписание и подача административного искового заявления в суд непосредственно административным истцом, не имеющим высшего юридического образования, тогда как дальнейшее ведение административного дела в суде осуществляется через представителя, имеющего такое образование¹⁵.

Статья 209. Требования к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим

1. Форма административного искового заявления должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1, 8 и 9 статьи 125 настоящего Кодекса.

(Часть в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ.)

2. В административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны:

1) сведения, предусмотренные пунктами 1, 2, 9 части 2 и частью 6 статьи 125 настоящего Кодекса;

(Пункт в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

3) наименование, номер, дата принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дата его опубликования;

4) сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом;

5) сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения;

6) наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части;

7) ходатайства, обусловленные невозможностью приобщения каких-либо документов из числа указанных в части 3 настоящей статьи;

8) требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений.

3. К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, указанные в пунктах 1, 2, 4 и 5 части 1 статьи 126 настоящего Кодекса, документы, подтверждающие сведения, указанные в пункте 4 части 2 настоящей статьи, а также копия оспариваемого нормативного правового акта.

_______________________

1. Форма и содержание административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, а также прилагаемые к заявлению документы должны соответствовать общим требованиям, изложенным в ст. 125, 126 КАС РФ.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 209 КАС РФ в административном исковом заявлении должны быть приведены сведения об органе или должностном лице, принявшем оспариваемый нормативный правовой акт, и о самом акте. Так, в исковом заявлении необходимо указать наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а также наименование, номер, дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дату его опубликования.

Административный истец должен обосновать в административном исковом заявлении наличие у него права на оспаривание данного нормативного предписания, а также приложить к заявлению соответствующие документы. Гражданин (организация), обратившийся в суд в защиту своих законных интересов, должен привести в исковом заявлении сведения о применении к нему оспариваемого нормативного правового акта или о том, что он является субъектом отношений, регулируемых этим актом.

Административный истец, подавший исковое заявление в защиту прав и законных интересов других граждан и организаций, а также прав и интересов неопределенного круга лиц, должен указать в исковом заявлении нормы соответствующего федерального закона, предоставляющие ему такие полномочия.

Административное исковое заявление должно также содержать сведения о том, какие конкретно права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены действием спорного нормативного правового акта.

Административный истец приводит основания оспаривания данного нормативного предписания: по содержанию, нормотворческой компетенции, форме, порядку принятия или введению в действие спорного акта.

В административном исковом заявлении также указываются наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет бо́льшую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт.

3. Административное исковое заявление должно содержать требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству РФ всего нормативного правового акта или отдельных его положений.

К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, указанные в ч. 1 ст. 126 КАС РФ, в том числе доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем, а также копия оспариваемого нормативного правового акта.

Статья 210. Рассмотрение вопроса о принятии к производству административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим

1. Судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 настоящего Кодекса, а также в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

2. Судья возвращает административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным пунктами 2–7 части 1 статьи 129 настоящего Кодекса, а также в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу.

3. Судья оставляет без движения административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим на основании части 1 статьи 130 настоящего Кодекса в случае несоответствия указанного заявления требованиям, установленным статьей 209 настоящего Кодекса.

_______________________

1. Рассмотрение вопроса о принятии административного искового заявления и возбуждение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществляются судьей в соответствии с общими правилами, административного судопроизводства, предусмотренными ст. 127–130 КАС РФ, с учетом особенностей, установленных ст. 209 и 210 КАС РФ.

2. Судья отказывает в принятии административного искового заявления по общим основаниям предусмотренным ч. 1 ст. 128 КАС РФ (см. комм. к данной статье).

Судья должен отказать в принятии административного искового заявления, если предметом оспаривания являются нормативные предписания, подлежащие проверке в порядке конституционного судопроизводства. Это также относится к тем нормативным предписаниям, в которых дословно воспроизводится содержание актов, проверка которых осуществляется Конституционным Судом РФ.

Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого подсудно другому суду, судья, в соответствии со ст. 129 КАС РФ, выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться¹⁶.

Судья отказывают в принятии заявления о признании недействующими акта, который не подлежит оспариванию и проверке в судебном порядке. Так, суды не принимают заявления об оспаривании проектов нормативных правовых актов, ответов, данных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и других актов, которые не порождают правовых последствий.

Основанием к отказу в принятии административного искового заявления об признании нормативного правового акта незаконным является отсутствие у административного истца права на оспаривание данного акта (см. комм. к ст. 208 КАС РФ).

Препятствием для принятия административного искового заявления является наличие вступившего в законную силу решения суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта либо той же его части. Повторное оспаривание такого нормативного предписания административным истцом или иными лицами не допускается. В случае когда повторные требования о проверке законности данного акта или его части, основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции.

Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу, например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть¹⁷.

В ч. 1 ст. 210 КАС РФ также предусмотрено специальное основание для отказа в принятии административного искового заявления. Таким основанием является прекращение действия спорного нормативного правового акта на день подачи заявления о его оспаривании. Как правило, действие нормативного предписания прекращается вследствие отмены (изменения) данного акта нормотворческим органом либо в связи с утратой актом силы, по причине истечения срока его действия.

Вместе с тем указанное основание для отказа в принятии заявления не применяется в случаях, когда регулирующее действие отмененного или утратившего силу нормативного правовые акты продолжается и он может применяться к определенным видам правоотношений, которые возникли до отмены или истечения срока действия акта.

Такая ситуация, может возникать, к примеру, при оспаривании нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования, которые принимаются на определенный период, как правило, на один год. Поэтому, если административный истец при обращении в суд приведет данные свидетельствующие о том, что данный тариф, не смотря на истечения срока действия, еще может быть применен к нему, например, при расчетах с контрагентом за прошлое время, судья принимает административное исковое заявление и проверяет законность такого нормативного предписания.

3. Судья возвращает административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим по общим основания основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 129 АПК РФ

Возвращение заявления может быть связано с нарушением правил подсудности, при оспаривании данного нормативного правового акта, неустранением недостатков административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения и др. (см. комм. к ч. 1 ст. 129 АПК РФ).

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 210 КАС РФ административное исковое заявление подлежит возвращению, если судья установит, что на момент его подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу.

Не могут быть предметом судебного оспаривания нормативные документы, которые были приняты нормотворческим органом в окончательной форме, но еще не вступили в силу.

Нормативный правовой акт к моменту обращения в суд должен быть введен в действие. Если нормативный правовой акт либо его отдельные положения приняты, но их введение в действие отложено на тот или иной срок, либо он еще не завершена установленная процедура его подписания (промульгации), то такой акт в целом или его отдельные положения не могут быть оспорены и стать предметом судебной проверки.

4. Согласно ч. 3 ст. 210 КАС РФ нарушение требований, предъявляемых к заявлению об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, исходя из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 126 КАС РФ и ст. 209 КАС РФ, является основанием для оставления заявления без движения в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 130 КАС РФ.

Статья 211. Меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта

По административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.

_______________________

Согласно ст. 211 КАС РФ по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца. При этом, в соответствии с редакции данной статьи принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.

В настоящее время положения ст. 211 КАС применяются с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 11.04.2024 № 17 — «По делу о проверке конституционности статьи 85, части 4 статьи 87 и статьи 211 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Д. В. Сергеева».

Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения ст. 85, ч. 4 ст. 87 и ст. 211 КАС в той части в какой они ограничивают полномочия суда по применению иных мер предварительной защиты по административному иску, о признании недействующим правового акта регионального органа охраны объектов культурного наследия об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия.

При этом Конституционный Суд РФ указал Федеральному законодателю на необходимость внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из данного Постановления.

Вместе с тем необходимо отметить, что выявленная Конституционным Судом РФ проблема применения мер предварительной защиты по делам об оспаривании указанных правовых актов в значительной мере обусловлена тем обстоятельством, что для проверка их законности судами использовалась процедура гл. 21 КАС РФ, которая не в полной мере отвечает природе таких актов. На наш взгляд, решение регионального органа об отказе во включении здания в перечень объектов культурного наследия является ненормативным правоприменительным актом. Поэтому он должен был оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ, поскольку эта процедура является наиболее приемлемой для проверки законности такого рода актов. При ее применении у суда имелись бы все основания для принятия соответствующих мер защиты, предусмотренных ст. 85 КАС РФ, включая запрет на снос данного здания. Однако административный истец оспорил его как нормативный акт по правилам гл. 21 КАС РФ, по сути дела выбрав ненадлежащий способ защиты.

К сожалению, суды общей юрисдикции, а за ними Конституционный Суд РФ посчитали данный правовой акт нормативным и исходили из того, что он должен оспариваться в порядке гл. 21 КАС РФ. Верховный Суд РФ в настоящее время также ориентирует суды, на то, что такой правовой акт является нормативным и должен проверяться судами по правилам гл. 21 КАС РФ¹⁸.

Меры предварительной защиты принимаются судом в целях предотвращения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, снижения негативного воздействия допущенных нарушений, для надлежащего исполнения судебного акта¹⁹.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов принятие такой меры как введение запрета на применение спорного акта, позволяет предотвратить возможное нарушение прав административного истца, в результате действия незаконного нормативного предписания. Что касается прав и законных интересов иных лиц, то очевидно, что такая мера, не может предотвратить их нарушение.

В этой связи законодателю придется внести поправки в ст. 211 КАС РФ и допустить возможность применения по делам об оспаривании нормативных правовых актов и иных мер предварительной защиты, предусмотренных ст. 85 КАС РФ.

Введенный судом в соответствии со ст. 211 КАС РФ запрет на применение спорного нормативного акта может быть адресован любым правоприменителям, за исключением судов, поскольку ситуация, когда один суд, не разрешив спор о законности нормативного акта, запрещает другому суду применять при его разрешении дела, вряд ли будет соответствовать принципу независимости судей и подчинению их только закону.

Следует также учитывать, что применение данной меры может повлечь нарушение прав и интересов третьих лиц, не участвующих в деле, в частности тех субъектов, в отношении которых должны выполняться обязательства административного истца, предусмотренные спорным нормативным предписанием, к примеру, организаций жилищно-коммунального хозяйства в случае введения судом запрета на применение нормативного акта, которым утверждены те или иные коммунальные тарифы.

Кроме того, использование данной предварительной меры защиты дает дополнительные возможности недобросовестным субъектам для злоупотребления правами и уклонения от исполнения обязанностей, предусмотренных нормативными правовыми актами, при предъявлении ими необоснованных исков об оспаривании этих актов.

В этой связи, на наш взгляд, суды должны крайне осторожно подходить к применению этой меры предварительной защиты. Приостановление действия спорного нормативного правового акта может допускаться в исключительных случаях, когда суд будет иметь достаточные данные о незаконности этого акта, а неприменение этой меры может повлечь за собой причинение административному истцу несоразмерного и невосполнимого ущерба.

Статья 212. Объединение в одно производство административных дел об оспаривании нормативных правовых актов

Суд в порядке, предусмотренном статьей 136 настоящего Кодекса, вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта, а также об оспаривании разных положений этого акта.

_______________________

Суд в порядке, предусмотренном ст. 136 КАС РФ, вправе также объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта, а также об оспаривании разных положений этого акта (ст. 212 КАС РФ).

Лица, являющиеся субъектами правоотношений, регулируемых данным нормативным правовым актом, могут подать коллективное административное исковое заявление об оспаривании данного акта или его части, в порядке ст. 42 КАС РФ.

Предметом судебного оспаривания могут одновременно выступать несколько нормативных правовых актов, связанных общим предметом правового регулирования, как правило, изданные одним органом или должностным лицом и затрагивающие одни и те же либо взаимосвязанные права и законные интересы заявителя. Процессуальное оформление оспаривания нескольких нормативных правовых актов производится по правилам соединения требований в порядке, предусмотренном ст. 136 КАС РФ. Если нормативные правовые акты, исходящие даже от одного органа (должностного лица), не взаимосвязаны, то объединение их для рассмотрения в одном производстве нецелесообразно.

Административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями, в том числе с требованиями о взыскании ущерба, возмещении морального вреда, признании незаконными решений или действий, основанных на оспоренном нормативном предписании и т. д.²⁰

Статья 213. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов

1. Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судом в срок, не превышающий двух месяцев со дня подачи административного искового заявления, а Верховным Судом Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его подачи.

2. В период избирательной кампании, кампании референдума административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых избирательными комиссиями, либо нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые регулируют отношения, связанные с данными избирательной кампанией, кампанией референдума, рассматриваются судом в срок, установленный частью 1 статьи 241 настоящего Кодекса.

3. Административное дело об оспаривании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования рассматривается судом в десятидневный срок со дня поступления административного искового заявления в суд.

4. Административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, он не дает заключение по этому административному делу. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор, вступивший в судебный процесс, дает заключение по этому административному делу.

5. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители, а также иные участники судебного разбирательства извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, а также неявка представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной.

6. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а в случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.

7. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

8. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

9. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

10. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

11. Утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

12. Соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть утверждено.

_______________________

1. Общий срок рассмотрения судами административных дел не должен превышать 2 месяцев со дня подачи административного искового заявления. Верховным Судом РФ дела данной категории рассматриваются в течение 3 месяцев ч. 1 ст. 213 КАС РФ).

Административные дела об оспаривании отдельных видов нормативных правовых актов рассматриваются в сокращенные сроки ч. 2–3 ст. 213 КАС РФ).

Так споры о законности нормативных предписаний, принятых избирательными комиссиями, либо нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые регулируют отношения, связанные с данными избирательной кампанией, кампанией референдума, рассматриваются судом в срок, установленный ч. 1 ст. 241 КАС РФ (см. комм. к данной статье).

Административное дело об оспаривании закона субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования рассматривается судом в срок не позднее 10 дней срок со дня поступления административного искового заявления в суд.

2. Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этой категории дел: отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях; как правило, нет необходимости выяснять фактические обстоятельства, существующие или существовавшие вне процесса во времени и пространстве, и др.

Лицами, участвующими в делах об оспаривании нормативных предписаний, являются стороны (административный истец и административный ответчик), а также различные заинтересованные лица и прокурор.

Юридический интерес участия прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Участие прокурора в судах общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов является обязательным (ч. 4 ст. 213 КАС РФ). Рассмотрение административного дела об оспаривании нормативного правового акта в отсутствие прокурора, которому не направлялись копия административного искового заявления, извещение о времени и месте судебного разбирательства является основанием для отмены судебного решения²¹.

Вместе с тем неявка в судебное заседание прокурора, привлеченного для участия в деле, не препятствует рассмотрению административного дела.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).

Когда прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующим на основании ч. 4 ст. 213 КАС РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение по делу после исследования всех доказательств. В этом случае прокурор выполняет специальную функцию в процессе — дачи заключения о законности спорного нормативного акта.

Если же административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, то он участвует в деле в качестве процессуального истца и не дает заключения по этому административному делу.

3. По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве административного истца выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным правовым актом.

Процессуальное соучастие оформляется в порядке, предусмотренном ст. 41, 136 КАС РФ. Вместе с тем принимая во внимание, что нормативный правовой акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких истцов будет весьма значительным, и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.

В связи с этим при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта значительного числа заявителей последние по предложению суда могут поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.

В качестве административного ответчика по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган, иная организация либо должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт. В соответствии с ч. 6 ст. 213 КАС РФ суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ.

В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим такой акт, например законодательным собранием субъекта РФ, губернатора, который его подписал и обнародовал?

Пленум Верховного Суда РФ в п. 21 постановления от 25.12.2018 № 50 указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта РФ, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Как нам представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный правовой акт, не должно привлекаться к участию в деле в качестве ответчика, т. е. соучастника на стороне органа, принявшего данный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица. Вступление в процесс этого лица может быть осуществлено по инициативе суда или по его собственной инициативе, но во всяком случае суд обязан извещать данное лицо о возбужденном процессе.

Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный правовой акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами.

К примеру, при оспаривании прокурором нормативного правового акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта РФ суд должен известить законодательный орган субъекта РФ о заявлении прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его к участию в деле по инициативе суда.

В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.

Процессуальный интерес участия в деле заинтересованных лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности определенных граждан и организаций либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов привлечение в процесс в качестве заинтересованных лиц конкретных организаций, в частности, бывает необходимым в тех случаях, когда предметом оспаривания являются нормативные правовые акты, устанавливающие тарифы и цены на услуги организаций-монополистов (тарифы на тепловую и электрическую энергию, коммунальные услуги и т. п.). Участие в процессе указанных лиц обусловлено спецификой оспариваемого акта, заключающейся в том, что этот акт наряду с неопределенным кругом лиц имеет индивидуального адресата, т. е. регулирует такие отношения, одним из участников которых выступает конкретная коммерческая организация — поставщик и (или) потребитель услуг.

Поскольку нормативным правовым актом устанавливаются тарифы на услуги для данных организаций, очевиден их правовой интерес участия в деле об оспаривании такого акта. К примеру, по делу об оспаривании нормативного акта, которым установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую для населения и предприятий данного муниципального образования, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлекаются следующие заинтересованные организации: коммерческая организация — производитель тепловой энергии, а также муниципальное предприятие — получатель и перепродавец тепловой энергии конкретным потребителям.

В качестве заинтересованных лиц могут привлекаться также те или иные государственные или муниципальные органы, на которые возложены обязанности, связанные с реализацией оспоренного нормативного правового акта. Как правило, это бывают управленческие структуры, находящиеся в отношении подчинения у властного органа или должностного лица, принявшего спорный нормативный правовой акт.

Например, по делу об оспаривании постановления государственного органа субъекта РФ, которым утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории данного субъекта, в качестве заинтересованного лица привлекается представитель территориального фонда обязательного медицинского страхования РФ, на который возложены функции по реализации положений данной Программы.

Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Министерства юстиции РФ (Минюста России), который осуществляет предварительный контроль в форме регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти²². Минюст России имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий и заключающийся в подтверждении судом законности зарегистрированного нормативного правового акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, прошедших указанную регистрацию, Минюст России должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.

4. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители, извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, а также неявка представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной (ч. 5 ст. 213 КАС РФ).

5. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а в случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ.

6. В соответствии с ч. 7 ст. 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет законность (правомерность) положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Это означает, что суд не вправе проверять законность тех нормативных положений, которые административным истцом не оспаривались. Суд связан предметом оспаривания, указанным административным истцом, и не вправе выходить за его пределы.

При этом, проверяя законность нормативного предписания, суд не связан основаниями и доводами сторон (ч. 3 ст. 62, ч. 7 ст. 213, ч. 8 ст. 226 КАС РФ). Это означает, что суд должен проверить законность спорного акта по всем основаниям, указанным в ч. 8 ст. 213 КАС РФ независимо от того, какое основание указано в административном исковом заявлении.

Критерии оценки законности нормативных правовых актов судом и, соответственно, оснований их судебной проверки, регламентированы процессуальным законом.

7. Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, во-первых, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим бо́льшую юридическую силу; во-вторых, наличие полномочий органа, организации, должностного лица на принятие данного нормативного правового акта; в-третьих, соблюдение предъявляемых к нормативным правовым актам требований к форме акта, порядку его принятия и введения в действие.

Проверка законности нормативного правового акта прежде всего означает оценку содержания оспариваемых правовых норм на предмет соответствия правовым предписаниям, содержащимся в российских нормативных правовых актах большей юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Проверка правовой нормы по содержанию — это оценка соответствия модели правового регулирования, предусмотренной данной нормой, той модели регулирования отношений, которая установлена нормой, обладающей большей юридической силой.

Как известно, наименьшей юридической силой в нормативно-правовой системе Российской Федерации обладают нормативные правовые акты муниципального уровня. Они могут быть проверены судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным предписаниям регионального, федерального и международно-правового уровня. Кроме того, суд может их проверить на соответствие уставу муниципального образования и иным нормативным правовым актам местного самоуправления, обладающим большей юридической силой.

Нормативные правовые акты регионального уровня могут быть проверены судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также нормам международного права.

Что касается проверки региональных законов на предмет их соответствия федеральным подзаконным актам (указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, ведомственным актам и т. д.), то она должна проводиться при обязательной увязке с федеральным законам, во исполнение которых были приняты федеральные подзаконные акты.

На наш взгляд, сравнение по юридической силе законов субъектов РФ с федеральными подзаконными актами не совсем корректно. Конституция РФ (ст. 76) регулирует соотношение федеральных и региональных законов, признает возможность противоречий между ними и содержит нормы, позволяющие их разрешить. Но Конституция РФ не регулирует соотношение региональных законов и федеральных подзаконных актов и не устанавливает правил разрешения противоречий между ними. Данные нормативные правовые акты находятся как бы в разных плоскостях нормативно-правового пространства, которые непосредственно друг с другом не пересекаются. Федеральные подзаконные акты взаимодействуют с Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Конституции (уставы) и законы субъектов РФ находятся в сфере взаимодействия с Конституцией РФ и федеральными законами, а также с подзаконными региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

Поэтому положения региональных законов, которые не соответствуют тем или иным положениям федеральных подзаконных актов могут признаваться недействующими при условии одновременного нарушения ими федеральным законам, во исполнение которых были приняты подзаконные акты.

Что касается подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, то они могут проверяться судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также региональным законам и вышестоящим региональным подзаконным актам.

На федеральном уровне предметом прямого контроля судов общей юрисдикции могут выступать только федеральные подзаконные нормативные правовые акты, которые могут быть проверены на соответствие федеральным законам, вышестоящим подзаконным актам, а также нормам международного права. Федеральные законы могут быть повергнуты прямому судебному контролю только в рамках конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ)²³.

При анализе содержания спорных положений нормативного правового акта суд, оценивает условия действия данного акта и в связи с этим оценивает правомерность предмета правового регулирования, т. е. допустимость регламентирования данным актом рассматриваемых правоотношений; выясняет, могут ли указанные нормативные положения действовать в отношении данных субъектов; оценивает круг юридических фактов с точки зрения их допустимости в качестве оснований наделения субъектов правоотношения субъективными правами и обязанностями.

Кроме того, суд проверяет, не выходит ли за установленные законодательные рамки закрепленный данным нормативным правовым актом объем субъективных прав и обязанностей; не ущемлены ли какие-либо правомочия субъекта; не вводятся ли какие-либо дополнительные обязательства и иные незаконные обременения.

Суд может оценить спорные положения также с точки зрения предусмотренных в них мер юридической ответственности, проверить допустимость установленных санкций, соответствие вида и размера санкций установленным законодательным пределам.

Следующим основанием проверки нормативного правового акта является компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. Суд в первую очередь проверяет наличие у данного органа (должностного лица) полномочий по принятию правовых актов нормативного характера. Далее суд оценивает нормативный правовой акт с точки зрения соблюдения установленных пределов нормотворческой компетенции данного органа (лица).

Проверка пределов компетенции может осуществляться с точки зрения разграничения полномочий данного органа или должностного лица с другими государственными или муниципальными органами (должностными лицами) того же уровня власти. Оценка законности спорного акта в этом случае осуществляется, как правило, в контексте соотношения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов, например губернатора и законодательного собрания субъекта РФ, мэра (главы города) и городской думы (представительного органа местного самоуправления) и т. д.

Суд также может проверять соотношение полномочий органа (лица), принявшего нормативный правовой акт, с нормотворческими полномочиями вышестоящих или нижестоящих государственных и муниципальных органов (должностных лиц).

При оценке нормотворческой компетенции органов (лиц) различного уровня суд принимает во внимание установленное Конституцией РФ, законодательством, а также договорами и соглашениями разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между государственными и муниципальными органами²⁴.

Нарушение нормотворческой компетенции будет иметь место в тех случаях, когда нормативный правовой акт принят по вопросам, относящимся к исключительному ведению органа или должностного лица иного уровня власти, к примеру, при издании органом местного самоуправления нормативного правового акта по вопросу, относящемуся к ведению федерального или регионального законодателя, или, наоборот, при принятии регионального закона по вопросу местного значения, относящемуся к исключительному ведению органов местного самоуправления.

Сложнее бывает определить нарушение нормотворческих полномочий, реализуемых в рамках совместных предметов ведения федеральных и региональных органов государственной власти. Это связано с тем, что в федеральном законодательстве не всегда четко разграничиваются нормотворческие полномочия по конкретным вопросам совместного ведения.

Кроме того, необходимо иметь в виду наличие у регионального законодателя права так называемого опережающего нормотворчества, в соответствии с которым до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты²⁵.

Суду необходимо в таких случаях установить наличие или отсутствие указанного пробела в федеральном регулировании данных правоотношений и в зависимости от этого выяснить, нарушил региональный законодатель полномочия федеральных органов государственной власти или нет.

При оценке нормотворческих полномочий регионального законодателя следует учитывать, что суды общей юрисдикции вправе осуществлять прямой контроль только за теми нормами региональных законов, которые приняты по вопросам исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это вызвано тем, что вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Поэтому в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Исходя из сказанного, законы и иные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, относящимся к их исключительному ведению, не могут признаваться незаконными даже в случае их несоответствия нормативным правовым актам федерального уровня.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта²⁶.

Законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формально-юридических требований, нарушение которых, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность нормативных правовых актов.

Суд проверяет форму (вид) нормативного акта с точки зрения соответствия установленным правилам, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта и введения акта в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления его в силу.

8. В соответствии с ч. 9 ст. 213 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, возлагается на соответствующий орган, организацию или должностное лицо, принявшие спорный акт. Указанные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Административный истцы, таким образом, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов. При этом они обязаны указать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, а также доказать, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

Указанное правило распределения обязанности по доказыванию законности спорного нормативного предписания связано с тем, что в административном деле, как правило, одна сторона (гражданин или организация) является заведомо «слабым» субъектом по отношению к другой стороне (властному органу или должностному лицу). В этой связи для обеспечения справедливого правосудия процессуальный закон предусматривает определенные меры «помощи» слабой стороне.

Поэтому при оспаривании нормативных предписаний «слабой» стороне предоставлена доказательственная «льгота», согласно которой она не должна доказывать незаконность спорного акта, хотя она и ссылается на этот факт в обоснование своего административного иска (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).

Однако предоставление данной «льготы» любому административному истцу, независимо от его правового статуса, вызывает определенные сомнения. В целом ряде случаев административный истец объективно является более «сильной» стороной, чем субъект, принявший спорный нормативный правовой акт, например, по делу об оспаривании прокурором правового акта, принятого главой небольшого сельского поселения. Очевидно, что здесь административный истец будет далеко не «слабой» стороной в споре, скорее наоборот. Однако, согласно «льготе» в доказывании, предусмотренной ч. 9 ст. 213 КАС РФ, прокурор не должен доказывать незаконность оспоренного им акта, что вряд ли согласуется с принципом справедливого правосудия.

Кроме того, следует иметь в виду, что при проверке законности нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме. Это фактически означает, что недостатки доказательственной деятельности сторон по этим делам в значительной мере восполняются судом, рассматривающим административное дело.

9. Отказ лица, обратившегося в суд от своих исковых требований не обязателен для суда и не влечет за собой обязанность для суда прекратить производство по административному делу (ч. 10 ст. 213 КАС РФ).

Суд не принимает отказ от административного иска, если это противоречит федеральным законам или нарушает права других лиц, либо публичные интересы (см. комм. к ч. 5 ст. 46 и п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ).

Что касается признания иска административным ответчиком, то оно не имеет юридического значения и не влечет за собой каких-либо правовых последствий (ч. 10 ст. 213 КАС РФ).

10. Согласно ч. 11 ст. 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела не может служить основанием для прекращения производства в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов²⁷.

Таким образом, в случае отмены или утраты силы оспоренного акта после подачи административного искового заявления и возбуждения административного дела, суд должен проверить факт действительного или возможного применения оспоренного акт к административному истцу.

Если нормативный правовой акт применялся или может применяться к истцу и он полагает, что такой акт нарушил или может нарушить его права и законные интересы, суд должен проверить законность данного акта и принять соответствующее решение.

В судебной практике возникал вопрос о содержании резолютивной части судебного решения о признании незаконным отмененного или утратившего силу нормативного правового акта. К сожалению, в КАС РФ не предусмотрено положений, устанавливающих особенности содержания такого рода судебных решений.

На наш взгляд, формулировка резолютивной части решения зависит от того продолжалось или нет действие незаконного акта после его отмены (утраты силы).

Если до вынесения решения действие спорного акта продолжалось, то суд признает незаконный акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу и указывает это в резолютивной части решения.

Если же действие спорного нормативного правового акта уже прекратилось, суд в резолютивной части решения указывает на несоответствие оспариваемого акта или его отдельных положений нормативному правовому акту, имевшему бо́льшую юридическую силу в период действия оспариваемого акта.

11. Согласно ч. 12 ст. 213 КАС РФ по делам об оспаривании не допускаются соглашения о примирении сторон. Такие соглашения не имеют юридической силы и не утверждаются судом, поскольку очевидно, что законность нормативного предписания не может быть предметом каких-либо соглашений. В этой связи по данной категории административных дел не проводятся какие-либо примирительные процедуры, указанные в ст. 137.3 КАС РФ.

Статья 214. Прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта

1. Суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1–3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.

(Часть в ред. Федерального закона от 30 апреля 2021 г. № 115-ФЗ.)

2. Суд также вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если:

1) оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца;

2) лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа.

(Пункт в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

3. Прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта по основаниям, указанным в пунктах 3, 5, 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса и пункте 2 части 2 настоящей статьи, не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

(Часть введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

_______________________

1. В ст. 214 КАС РФ содержится ссылка на нормы КАС РФ, в которых указываются общие основания для прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативных предписаний. (ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40, п. 1–3, 5 и 6 ч. 1 ст. 194 КАС РФ), а также приводятся два специальных основания, прекращения производства по делам данной категории.

По общим правилам административного судопроизводства, суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, если: оспаривание нормативного правового акта должно осуществляться в порядке конституционного судопроизводства, либо данный акт вообще не может быть оспорен в судебном порядке; лицо обратившееся в суд не обладает правом судебного оспаривания данного нормативного правового акта; имеется вступившее в законную силу решение суда по иску об оспаривании данного нормативного правового акта или его отдельных положений и др.

2. Суд прекращает производство по административному делу в случае, если отмененный или утративший силу акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (ч. 2 ст. 194 АПК РФ и п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ).

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, в частности, если акт уже не может применяться в связи с утратой своего действия.

К примеру, гражданин был привлечен к административной ответственности на основании, предусмотренном региональным законом. Гражданин оспорил данный закон в порядке гл. 21 КАС РФ. Однако после возбуждения административного дела данный закон был отменен региональным законодателем. В этой связи производство по делу об административном правонарушении в отношении данного гражданина было прекращено.

В этом случае суд может прекратить производство по делу об оспаривании данного закона, поскольку он перестал действовать и уже не может нарушить права данного гражданина.

Если будет установлено, что отмененный или утративший силу нормативный правовой акт, ранее не действовал в отношении административного истца, в том числе не применялся к нему, то это также будет являться основанием для прекращения производства по делу, поскольку отмененный акт не нарушал и уже не может нарушить права и законные интересы к административного истца. Поэтому у истца нет оснований требовать проверки законности этого акта.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ может принять отказ от иска и прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта при отсутствии публичных интересов, препятствующих принятию такого отказа. В этой связи возникает вопрос, что понимать в данном случае под публичными интересами и в каких случаях они могут препятствовать принятию отказа от иска.

К сожалению, ни законодательство, ни сложившаяся судебная практика определенного ответа на этот вопрос не дает. Суды по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в подавляющем большинстве случаев, принимают отказ от административного иска и прекращают производство по делу, не вдаваясь в оценку законности спорного акта.

Аргументация для принятия отказа от иска и прекращения производства по делу является весьма краткой и достаточно шаблонной. Как правило, суды лишь отмечают, что отказ от административного иска заявлен административным истцом добровольно, не противоречит КАС РФ или иным федеральным законам, не нарушает прав других лиц, публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа, отсутствуют²⁸.

Между тем задача суда в данной случае заключается в том, чтобы привести обоснование того, что отказ от дальнейшей проверки спорного нормативного предписания и прекращение производства по делу не нарушают публичные интересы. Для этого суд должен четко представлять себе в чем заключаются эти интересы.

Представляется, что ответ на вопрос о том, какие публичные интересы могут препятствовать принятию отказа от иска лежит практически на поверхности. Публичные интересы в данном случае — это интересы обеспечения законности и правопорядка, а также интересы защиты прав неопределенного числа лиц, в отношении которых действует спорный нормативный правовой акт.

Если суд примет отказ от иска и прекратит производство по делу в отношении объективно незаконного нормативного акта, то это будет означать сохранение действия незаконного нормативного предписания, что может привести (или уже привело) к нарушению прав и законных интересов неопределенного (нередко значительного) числа граждан и организаций. В этом случае будет нарушен баланс частного интереса, связанный с отказом от иска одного лица, и публичных интересов, связанных с возможных нарушением прав многих субъектов.

Поэтому, при наличии у суда оснований полагать, что спорный акт является незаконным, он не должен принимать отказ от административного дела и прекращать производство по делу. Суд должен проверить законность акта в судебном заседании, вынести решение по существу спора и прекратить действие незаконного нормативного предписания, либо своим решением подтвердить его законность.

Таким образом, с формально-юридической точки зрения суд может принять отказ от иска и прекратить производство по делу, если придет к выводу о об отсутствии оснований сомневаться в законности спорного нормативного правового акта. Поэтому, принимая отказ от иска, суд должен указать, что в деле отсутствуют данные, свидетельствующие о незаконности спорного акта.

3. Поскольку спорный нормативный правовой акт, регулирует отношения с участием неопределенного круга лиц, он затрагивает права и законные интересы не только административного истца, но и иных лиц. Поэтому прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта по основаниям, так или иначе связанными с правовым статусом или действиями конкретного административного истца (отказ от иска, отсутствие у истца права на оспаривание данного акта, отсутствие правового интереса истца в оспаривании отмененного или утратившего силу акта и др.) не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы (ч. 3 ст. 214 КАС РФ).

Наличие вступившего в законную силу определения о прекращении производства по делу об оспаривании данного нормативного правового акта препятствует обращению в суд иных лиц, если прекращение производства осуществлено в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 128 и п. 1 ч. 1 ст. 214 КАС РФ (данный акт не может быть предметом судебного оспаривания, либо он должен оспариваться в порядке конституционного судопроизводства, а также в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 128 и п. 1 ч. 1 ст. 214 КАС РФ (имеется вступившее в законную силу решение суда по иску об оспаривании данного нормативного предписания).

Статья 215. Решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта

1. Решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса.

2. По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

3. Если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

4. В резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

1) указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших;

2) указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица;

3) сведения, указанные в пунктах 4 и 5 части 6 статьи 180 настоящего Кодекса;

4) другие сведения о вопросах, разрешенных судом исходя из конкретных обстоятельств административного дела, в том числе о выявленном судом содержании нормативного правового акта или его отдельных положений.

5. Решение суда по административному делу о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 186 настоящего Кодекса.

_______________________

1. Решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта принимается по общим правилам, установленным гл. 15 КАС РФ с теми особенностями, которые установлены гл. 21 КАС РФ.

Специфика решений по данной категории дел, связана с предметом судебного разбирательства — спором о законности (правомерности) нормативного предписания и проявляется прежде всего в материально-правовых и процессуальных последствиях, наступающих в связи с принятием и вступлением в законную силу решения суда.

2. По результатам рассмотрения дела суд выносит решение, которым либо подтверждает полностью или в части законность спорного нормативного правового акта и отказывает в удовлетворении требований административного истца либо признает спорный акт полностью или в части незаконным, и удовлетворяет исковые требования.

При признании нормативного предписания соответствующим закону или иному акту обладающему большей юридической силой решением суда снимается неопределенность (спорность) законности нормативного правового акта, который был предметом судебного разбирательства. Суд своим решением подтверждает законность оспоренного акта.

Поскольку вступившее в законную силу судебное решение приобретает свойство обязательности (ст. 16 КАС РФ), с выводом суда о законности нормативного правового акта должны считаться любые субъекты, его применяющие.

В связи с этим, в частности, можно говорить об отсутствии основания для удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного изданием данного нормативного правового акта.

Процессуальные последствия признания спорного нормативного предписания законным заключаются в том, что указанный нормативный правовой акт, как правило, не может быть подвергнут повторному судебному контролю. Данный акт не должен проверяться судом в порядке косвенного нормоконтроля при его применении в конкретном деле (ч. 2 ст. 15 КАС РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).

При подтверждении судебным решением законности нормативного правового акта накладываются ограничения на последующее его оспаривание в судах в порядке прямого нормоконтроля. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 128 и п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ суд отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении.

Если исходить из буквального толкования указанных процессуальных норм, то, казалось бы, повторное оспаривание нормативного правового акта лицами, участвующими в деле, или другими лицами по иным основаниям возможно

Однако Верховный Суд РФ разъяснил судам, что случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления должно быть отказано.

Возможность повторного оспаривания нормативного правового акта допускается только в том случае, когда в заявлении указываются такие основания, которые объективно не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть²⁹.

Таким образом, оспоренные ранее положения нормативного правового акта могут быть повторно подвергнуты судебной проверке в том случае, если этим «иным» основанием является противоречие данных положений закону или иному нормативному правовому акту, принятому уже после вступления решения суда в законную силу.

Правовая позиция Верховного Суда РФ основана на системном толковании ч. 7 ст. 213 КАС РФ, согласно которой суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле.

Это означает, что в данной процессуальной норме установлена правовая презумпция полной оценки судом законности спорного нормативного правового акта по всем основаниям. Указанная презумпция может быть опровергнута только вышестоящей судебной инстанцией при пересмотре вступившего в законную силу судебного решения по кассационной или надзорной жалобе лиц, полагающих, что суд при оценке спорного акта ошибочно не проверил определенные

Правовым последствием признания нормативного правового акта незаконным является признание его недействующим, то есть прекращение его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения.

К сожалению, в ст. 215 КАС РФ законодателем допущено очевидное противоречие в регулировании момента, с которого нормативный правовой акт признается судом недействующим.

Согласно п. 1 ч. 1 данной статьи суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В свою очередь, согласно п. 1 ч. 4 этой же статьи в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. Очевидно, что при применении данной нормы суд оказывается в довольно затруднительном положении: решение принимается об одном, а в резолютивной части надо указывать другое!

При разрешении данной коллизии необходимо учитывать, что прекратить действие незаконного акта можно только на будущее время, так как нельзя запретить применение уже примененного акта. Поэтому признание нормативного правового акта недействующим может означать лишь установление запрета на его дальнейшее применение.

Объявление спорного акта недействующим с момента его принятия фактически означает аннулирование (признание недействительным) результатов действия (применения) акта со дня издания, что равнозначно лишению правовой (регулирующей) силы акта за весь период его действия.

Между тем Конституционный Суд РФ уже неоднократно признавал неконституционными положения законов, наделяющие суды общей юрисдикции и арбитражные суды подобными полномочиями³⁰.

В свою очередь, Пленум Верховного Суда РФ, разъясняя положения ст. 215 КАС РФ, прямо указал судам, что нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства признаются судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Что касается иных нормативных правовых актов, то Верховный Суд РФ подчеркнул, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу³¹.

Принимая во внимание, что подавляющее большинство нормативных предписаний на момент их оспаривания и вынесения судебного решения уже действовали в течение определенного периода, можно сделать вывод, что любой незаконный нормативный правовой акт должен признаваться судом недействующим с момента вступления судебного решения в законную силу.

Следует иметь в виду, что ст. 215 КАС РФ регламентирует не тот момент, с которого нормативный правовой акт признается незаконным, а момент, с которого начинают действовать правовые последствия признания акта не соответствующим закону.

Признавая незаконный нормативный правовой акт недействующим, суд, конечно, исходит из того, что акт является незаконным с того момента, когда он вступил в противоречие с нормативным актом, имеющим бо́льшую юридическую силу. Как правило, это момент принятия незаконного нормативного правового акта.

Однако правовые последствия признания данного акта незаконным, заключающиеся в прекращении его действия, «включаются» только с момента вступления судебного решения в законную силу. Суд признает нормативный правовой акт незаконным, но не аннулирует его действие в прошлом.

Исключением являются так называемые дефектные нормативные акты, к которым относятся акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы. Подобные акты не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта³².

Правовыми последствиями признания судом спорного нормативного правового акта незаконным также является возможность пересмотра судебных и иных правоприменительных решений, основанных на незаконном акте, в также возмещения ущерба, причиненного гражданам и организациям в результате действием незаконного нормативного предписания (ст. 1069 ГК РФ).

3. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может прийти к выводу о том, что спорный акт по своему содержанию соответствует закону или иному акту, обладающему большей юридической силой, но при этом установить, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

В этом случае суд, признавая данный акт действующим, указывает на результаты толкования в мотивировочной и резолютивной частях решения (ч. 3 ст. 215 КАС РФ). Данное судом толкование спорного нормативного предписания будет обязательным при дальнейшем применении на практике этого нормативного акта.

4. Содержание решения суда по делу об спаривании нормативного правового акта должно отвечать общим требованиям, предусмотренным ст. 180 КАС РФ, с теми особенностями, которые указаны в ч. 4 ст. 215 КАС РФ.

При удовлетворение административного иска полностью или в части суд указывает на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. При этом, обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения³³.

При отказе в удовлетворении административного иска в решении приводится полное наименование оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших.

В судебном решении также приводятся сведения о необходимых действиях, направленных на его исполнение (реализацию).

Следует отметить, что решение суда по спору о законности нормативного предписания, как правило, не требует, совершения, со стороны административного ответчика совершения определенных действий, направленных на исполнение судебного акта. В этой связи, обычно, нет необходимости в применении каких-либо мер принудительного исполнения судебного акта.

Для исполнения решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов выдача исполнительного листа не требуется. По этим делам не допускается обращение решения к немедленному исполнению (ч. 1 ст. 352 КАС РФ), а также отсрочка или рассрочка исполнения (ч. 1 ст. 358 КАС РФ).

Исполнение решения по этим делам заключается в первую очередь в том, что текст решения либо сообщение о таком решении обнародуется в месячный срок в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт. Если опубликование решения суда или сообщение о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).

Судебное решение о признании нормативного правового акта незаконным должно быть опубликовано в полном или сокращенном виде (к примеру, без мотивировочной части). Если же судебное решение подтверждает законность оспоренного акта, то в этом случае суд может ограничиться указанием о публикации сообщения о вынесенном решении.

Необходимо также отметить, что обязанность опубликования судебного акта возлагается именно на соответствующее печатное издание. Поэтому ошибочно будет возлагать такую обязанность на органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые издали спорный нормативный правовой акт.

В решении суда также может содержаться указание на обязанность нормотворческого органа восполнить пробел в правовом регулировании, возникший в связи с признанием спорного нормативного правового акта недействующим (см. комм. к ч. 4 ст. 216 КАС РФ)

Судебное решение также содержит сведения о распределении судебных расходов, порядке обжалования судебного акта и другие сведения о вопросах, разрешенных судом исходя из конкретных обстоятельств административного дела, в том числе о выявленном судом содержании нормативного правового акта или его отдельных положений.

5. Решения и определения суда первой инстанции по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов вступают в законную силу по общим правилам, предусмотренным ст. 186 КАС РФ.

Статья 216. Последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части

1. В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

2. В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

3. Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

4. В случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

5. Требования об оспаривании нормативных правовых актов, указанных в части 2 настоящей статьи, могут рассматриваться судом в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности повторного нормативного правового акта, указанного в части 3 настоящей статьи, если на момент принятия повторного нормативного правового акта отсутствовали изменения в законодательстве, которому противоречил признанный не действующим полностью или в части нормативный правовой акт. В случае рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства в мотивировочной части решения суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части должно содержаться обоснование тождественности повторного нормативного правового акта и нормативного правового акта, ранее признанного судом недействующим, должно быть указано на отсутствие изменений в соответствующем законодательстве, а также на решение суда, которым тождественный нормативный правовой акт признан недействующим. В случае возражения административного ответчика против проведения процедуры упрощенного (письменного) производства судебное разбирательство проводится устно.

_______________________

1. Суд, установив незаконность спорного нормативного правового акта объявляет его недействующим. Согласно ч. 1 ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Таким образом, признание нормативного правового акта или его отдельных положений недействующими означает прекращение их регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением останавливается реализация такого нормативного акта, он может не исполняться и не соблюдаться субъектами данных правоотношений.

Это также означает введение запрета на дальнейшее его применение судами, иными государственными или муниципальными органами и должностными лицами и т. д. Суд, не отменяя, т. е. формально не лишая нормативный правовой акт юридической силы, фактически прекращает действие данного акта на неопределенное время.

Следует иметь ввиду, что запрет на применение такого акта распространяется как на те правоотношения, которые возникли до признания его недействующим, так и те, которые возникают после этого

К примеру, в случае признания недействующим нормативного акта, которым были установлены ставки арендной платы за пользование муниципальным имуществом, данный акт не может применяться как при расчете платежей, которые должен вносить арендатор в будущем, так и при расчете тех платежей, которые он должен был внести, но не внес до признания нормативного правового акта недействующим.

2. В ч. 2 ст. 216 КАС РФ содержится важное правило, согласно которому в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

Таким образом, что судебное решение по делу оказывает воздействие не только на спорный нормативный правовой акт, но и на иные связанные с ним нормативные предписания. Суд устанавливает запрет на применение этих предписаний, формально не признавая их недействующими в порядке п. 2 ч. 1 ст. 215 КАС РФ. Это означает, что нормативные правовые акты воспроизводящие содержание, акта, признанного судом незаконным, могут, в свою очередь, оспорены в по правилам гл. 21 КАС РФ в порядке упрощенного производства (см. комм. к ч. 5 ст. 216 КАС РФ).

3. Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 3 ст. 216 КАС РФ). В данном случает речь не только о принятии аналогичного нормативного правового акта с дословным воспроизведением текста предыдущего акта, но и акта, который текстуально полностью не совпадает с нормативным предписанием, признанным недействующими, но по смыслу повторяет его содержание.

4. В связи с признанием спорного нормативного права акт недействующим может возникнуть пробел в правовом регулировании определенных правоотношений, что в свою очередь может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В этом случае суд согласно ч. 4 ст. 216 КАС РФ). вправе возложить на соответствующий нормотворческий орган или должностное лицо обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующими, и тем самым восполнить данный пробел.

Срок для принятия заменяющего акта устанавливается с учетом регламента деятельности соответствующего нормотворческого органа³⁴.

При этом суд, указав в решении на необходимость принятия заменяющего нормативного предписания, не вправе предопределять его содержание правовых норм и указывать как должны быть урегулированы данные правоотношения.

Следует иметь в виду, что ч. 4 ст. 216 КАС РФ подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.

Необходимость принятия заменяющего акта возникает чаще всего в тех случаях, когда признается недействующими нормативные правовые акты в сфере тарифного регулирования, а также акты, которыми должны устанавливаться определенные льготы и преимущества для тех или иных категорий граждан.

5. Если содержание нормативного предписания, признанного судом недействующим, будет воспроизведено в другом нормативном правовом акте (ч. 2–3 ст. 216 КАС РФ), то такой акт может быть дисквалифицирован судом в упрощенном порядке. В соответствии с ч. 5 ст. 216 КАС РФ требования об оспаривании подобного нормативного правового акта могут рассматриваться судом в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности данного акта.

Однако если на момент принятия повторного нормативного правового акта произошли изменения в законодательстве, на предмет которому проверялся первый нормативный правовой акт (признанный судом недействующим), упрощенное (письменное) производство применяться не может.

Судебное разбирательство проводится устно также в случае возражения административного ответчика против проведения процедуры упрощенного (письменного) производства.

В случае рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства в мотивировочной части решения суда должно содержаться обоснование тождественности повторного нормативного правового акта и нормативного правового акта, ранее признанного судом недействующим. Кроме того, в судебном решении должно быть указано на отсутствие изменений в соответствующем законодательстве, а также на решение суда, которым тождественный нормативный правовой акт признан недействующим.

Статья 217. Обжалование вступившего в законную силу решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта

Вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда.

_______________________

Специфика производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в определенной мере проявляется и в особенностях процедуры обжалования и проверки законности и обоснованности вынесенных решений и определений.

Решения, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в апелляционном порядке в соответствии с общими правилами, установленным гл. 34 КАС РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 295 КАС РФ, правом на подачу апелляционной жалобы (представления) обладают лица, участвующие в деле. Кроме того, указанным правом обладают также лица, не привлеченные к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции.

Особенности предмета судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов позволяет говорить о том, лица, не привлеченные к участию в деле не вправе обжаловать судебное решение в апелляционном, поскольку по этим делам суд оценивает законность спорного акта и не разрешает вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле³⁵.

Вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном и надзорном порядке лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда (ст. 217 КАС РФ).

В связи с этим возникает вопрос, при каких условиях лица, не участвовавшие в деле об оспаривании нормативного акта, могут быть субъектом обжалования судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Согласно сложившейся судебной практике граждане и организации, не участвовавшие в деле, права или интересы которых нарушены применением спорного нормативного акта, могут обжаловать вступившее в законную силу судебное решение о признании нормативного акта законным в кассационном и надзорном порядке если они ссылаются на доводы о незаконности нормативного правового акта, которые не обсуждались судом первой инстанции (п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50)³⁶.

При проверке решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов, как правило, отсутствует необходимость оценки фактической стороны дела и, соответственно, обоснованности судебного решения. Проверка обоснованности судебных решений по этим делам неизбежно сопряжена с одновременной проверкой их законности. Самостоятельных фактических оснований для отмены таких постановлений не требуется. Ошибки в вопросах факта свидетельствуют одновременно о неверной оценке судом законности спорного нормативного предписания. Суд проверочной инстанции при выявлении подобных ошибок должен констатировать наличие материально-правовых оснований для отмены обжалуемых постановлений.

Так, если при проверке судебного решения будет установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании закона субъекта РФ суд не принял во внимание факты нарушения процедуры принятия данного закона, основанием отмены решения будет его незаконность, связанная с неправильным применением п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», регулирующего указанную процедуру. В данном случае решение суда по делу подлежит отмене как вынесенное с нарушением норм материального права, а не в связи с тем, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела.

Специфика судебных актов по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна учитываться при реализации полномочий проверочных инстанций. Так, суд кассационной инстанции в случае признания незаконным решения суда первой инстанции, как правило, не должен направлять дело на новое рассмотрение, а должен выносить новое решение, за исключением случаев безусловной отмены решения по процессуальным основаниям (например, незаконного состава суда и др.).

Предметом судебного решения по делам данной категории являются вопросы правового характера, связанные с проверкой законности нормативного правового акта. Поэтому, если суд вышестоящей инстанции не согласился с оценкой законности акта, которая содержится в судебном решении, то он на основании собственной оценки должен вынести новое решение, не передавая дело на повторное рассмотрение в суд первой инстанции³⁷. Дело не должно направляться на новое рассмотрение и в тех редких случаях, когда у проверочной инстанции будут претензии не только к правовой, но и фактической основе решения. Упущения, которые связаны с необоснованностью судебного решения, также могут и должны устраняться в процессе пересмотра решения.

Статья 217.1. Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

1. Административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном настоящей главой, с особенностями, определенными настоящей статьей.

2. С административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в частях 1–4 статьи 208 настоящего Кодекса, полагающие, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

3. При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

4. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 3 части 3 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами.

5. По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

(Статья введена Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ.).

_______________________

1. Правовые акты, содержащие, разъяснения законодательства (интерпретационные акты) играют достаточно важную роль в механизме правового регулирования, поскольку помогают уяснить содержание правовых норм, в том числе при применения судами и другими правоприменительными органами.

Нормативные разъяснения законодательства (акты нормативного толкования) адресуются неопределенному кругу лиц и обладают определенной степенью обязательности для правоприменителя.

В российской правовой системе действует достаточно большое количество интерпретационных актов, имеющих нормативный характер. Очевидно, что нельзя исключать возможность ошибочной интерпретации, разъясняемых нормативных положений. Разъяснения могут буквально противоречить самой интерпретируемой норме, либо придавать ей смысл, который не соответствует Конституции РФ, федеральным законам или иным нормативным предписаниям, обладающим большей юридической силой. Применение таких незаконных интерпретационных актов может, в свою очередь, привести к нарушению прав и законных интересов граждан и организаций, а также публичных интересов.

В настоящее время оспаривание и проверка законности интерпретационных актов осуществляется по правилам гл. 21 КАС РФ, с теми особенностями, которые установлены ст. 217.1 КАС РФ).

В данной норме они обозначены как «акты содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами. Указанные понятие введено в юридический оборот Конституционным Судом РФ³⁸. Термин «акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами» был применен Конституционным Судом РФ в отношении писем Федеральной налоговой службы (далее — ФНС РФ), которые содержат разъяснения налогового законодательства, но по своей форме, порядку принятия и введения в действие не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в частности, в связи тем, что они не публикуются и не проходят обязательную государственную регистрацию в Минюсте РФ. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, такого рода письма ФНС РФ формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.

Следует обратить внимание, что Конституционный Суд РФ, характеризуя разъяснения, содержащиеся в письмах ФНС, прямо указал, что они «выступают в качестве нормативного толкования, обязательного для налоговых органов и их должностных лиц, и тем самым, по сути, фактически устанавливают для налогоплательщиков предписания общего характера, правила, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение и, следовательно, оказывающие регулирующее воздействие на налоговые отношения».

Таким образом, можно констатировать, что упомянутые выше письма ФНС РФ по своему содержанию отвечают всем признакам нормативного правового акта. Тот факт, что эти письма приняты и введены в действие в нарушение порядка установленного для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти³⁹, не влияет на их правовую природу.

Акты «обладающие нормативными свойствами» не являются каким-то особым видом правовых актов — и не нормативным, и не индивидуальным. Правовые акты, которые содержат нормы-разъяснения (интерпретационные правовые нормы) по своей юридической природе являются нормативными правовыми актами (актами нормативного толкования).

Интерпретационные акты носят официальный характер. Они могут издаваться как нормотворческими органами, принявшими разъясняемое (толкуемое) нормативное предписание (акт аутентичного толкования или аутентичный акт-разъяснение), так и иными властными органами и должностными лицами, в целях реализации их управленческих функций (управленческий акт-разъяснение).

2. Правом оспаривания актов, обладающего нормативными свойствами (интерпретационных актов) обладают все субъекты, указанные в ч. 1–4 ст. 208 КАС РФ (см. комм. к данной статье).

3. Согласно ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами и соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

В соответствии с данной нормой суд проверят только законность содержания спорного акта и не оценивает компетенцию органа его принявшего, а также формально-юридические свойства данного акта. Положения ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ ориентируют суды при проверке интерпретационных актов лишь на установления наличия или отсутствия нормативного характера разъяснений и сравнение содержания этих разъяснений с содержанием разъясняемого акта.

При этом, следует иметь в виду, что официальные акты аутентичного толкования, издаваемые органами, принявшими толкуемые нормативные предписания, должны проверяться по общим правилам гл. 21 КАС РФ, без учета особенностей, предусмотренных ст. 217.1 КАС РФ.

В таком же порядке должны рассматриваться дела об оспаривании иных легальных актов нормативного толкования, которые приняты уполномоченным органом в установленной форме и порядке.

4. Согласно ч. 4 ст. 217.1 обязанность по доказывания обстоятельств, указанных в п. 3 ч. 3 ст. 217.1, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами. К этим обстоятельствам относятся факты, связанные с законностью относя спорного акта, а также наличие у него нормативных свойств.

Изложение правило распределения обязанности по доказывания по делам об оспаривании интерпретационных актов, установленное обладает определенным отличием от аналогичного правила, сформулированного в ч. 2 ст. 62 и ч. 9 ст. 213 КАС РФ, в соответствии с которым на орган или должностное лицо возлагается обязанность доказывания только тех обстоятельств, которые связаны с законностью акта.

Что касается доказывания нормативного характера интерпретационного акта, то это скорей обязанность административного истца, которому необходимо обосновать правомерность оспаривания данного акта по правилам гл. 21 КАС РФ. Возложение данной обязанности на н административного ответчика лишено логики, поскольку отсутствие у акта свойства нормативности влечет за собой отказ в удовлетворении административного иска, что соответствует его процессуальному интересу. Очевидно, что ответчик не будет доказывать факт, наличии которого противоречит его интересам в данном административном деле.

5. В ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ предусматривается два возможных варианта результата рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами.

Первый вариант — суд приходит к выводу, что оспариваемый акт обладает нормативными свойствами и при этом не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, то есть является незаконным. В таком случае суд удовлетворяет административный иск и признает спорный акта не действующим полностью или в части со дня его принятия⁴⁰.

Второй вариант — суд приходит к выводу, что оспоренный акт не обладает нормативными свойствами, то есть не содержит разъяснений нормативного характера и, при этом, соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. В этом случае суд отказывает в удовлетворении заявленных исковых требований.

Таким образом, незаконные интерпретационные акты, содержащие разъяснения нормативного характера, суд признает недействующими, а законные интерпретационные акты, которые содержат разъяснения законодательства, не обладающие нормативным характером, признает действующими и оставляет в силе.

К сожалению, редакция ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ не предусматривает еще два возможных результата рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами. Во-первых, это касается ситуации, когда суд признает акт, обладающий нормативными свойствами законным, то есть соответствующим содержанию разъясняемых им нормативных положений. Во-вторых, — когда суд приходит к выводу, что оспоренный акт не обладает нормативными свойствами и не соответствует разъясняемым нормативным положениям.

Очевидно, что в первом случае суд должен отказать в удовлетворении административного иска, а во втором — удовлетворить заявленные исковые требования.

Строго говоря, акты, не обладающие нормативными свойствами (индивидуальные интерпретационные акты) не вообще должны быть предметом судебного оспаривания в порядке гл. 21 КАС РФ. Об этом косвенно свидетельствует правовая позиция Верховного Суда РФ, изложенная в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50, согласно которой ответы, данные государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», содержащие разъяснения законодательства не могут быть оспорены по правилам гл. 21 КАС РФ, за исключением случаев, когда такие ответы приобрели характер актов, обладающих нормативными свойствами, например, при доведении их содержания до сведения подведомственных органов и (или) организаций либо размещении их на официальном сайте соответствующего органа власти.

Глава 22. ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Статья 218. Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее — орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

2. В случае, если это предусмотрено федеральным законом, общественное объединение вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного объединения, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

3. В случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.

4. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

(Часть в ред. Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 562-ФЗ.)

5. Административные исковые заявления подаются в суд по правилам подсудности, установленным главой 2 настоящего Кодекса.

6. Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.

_______________________

Комментируемая статья предусматривает условия для возбуждения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправлен ия, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих⁴¹.

В круг этих условий входит:

— соответствие лиц, обратившихся с указанными административными исковыми заявлениями, предъявляемым к ним требованиям;

— верное определение предмета оспаривания;

— соблюдение правил подсудности, а также в случае необходимости досудебного порядка разрешения административного спора.

При невыполнении любого из этих условий административное дело, предусмотренное гл. 22 КАС РФ, не может быть возбуждено, а предъявленное административное исковое заявление подлежит либо возвращению, либо отказу в принятии к производству суда.

1. В ч. 1 комментируемой статьи определяется круг административных актов, которые могут быть оспорены по правилам гл. 22 Кодекса, а также устанавливаются общие требования к лицам, по административным исковым заявлениям которых эти административные акты могут быть оспорены.

Хотя в тексте закона это прямо не закреплено, но из его смысла следует, что по правилам гл. 22 Кодекса можно оспорить лишь властные акты правоприменительного (ненормативного) характера.

Первый признак таких административных актов — их ненормативный характер. Эти акты в отличие от нормативных правовых актов, предназначены не для установления общих правил поведения, а для их применения, т. е. приложения нормативных предписаний к конкретным случаям правовой действительности. Поэтому, совершая подобные акты, органы и лица, наделенные публичными полномочиями, создают правовые последствия не для неопределенного круга лиц, а для конкретных, заранее известных участников публичных правоотношений.

Круг этих правоприменительных актов огромен. Граждане и организации многократно подвергаются их воздействию. Причем это происходит как по их воле, так и независимо от нее.

Так, существует целый ряд субъективных прав, которые могут быть реализованы их обладателями только путем обязательного обращения к властным субъектам для получения различных разрешений и согласований. К примеру, право на строительство индивидуального жилого дома в ряде случаев может быть реализовано лишь посредством получения разрешения на строительство. Право группы граждан организоваться посредством создания юридического лица не может быть реализовано без обращения в уполномоченный орган для регистрации этого юридического лица. Право на ношение оружия реализуется посредством получения разрешения на это в специальном органе. Во всех этих примерах субъективное право может быть реализовано лишь в так называемой правоприменительной форме, т. е. с обязательным предварительным совершением органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, правоприменительного акта. Причем такие акты могут иметь правопорождающий, правоподтверждающий, правоизменяющий или правопрекращающий характер, но в любом случае они распространяют свое действие не на неопределенный круг лиц, а на конкретных заявителей — заранее определенное лицо или группу лиц.

Могут правоприменительные акты совершаться и независимо от желания их адресатов. В этом случае, совершая такие акты, органы и лица, наделенные публичными полномочиями, преследуют как правило правозащитные и в целом правоохранительные цели, создавая для конкретных лиц различные ограничения. Чаще всего такие акты направлены на пресечение противоправного поведения или понуждение к исполнению публичных обязанностей — в результате их совершения граждане и организации вынуждены претерпевать создаваемые для них ограничения и запреты, исполнять возложенные на них обязанности. Но так же, как и для предыдущей группы правоприменительных актов, эти ограничения, запреты и обязанности распространяют свое действие лишь на определенный круг лиц — их адресатов.

Второй признак административных актов подчеркивает их властную природу — это означает, что такие акты исходят от лиц, наделенных публичной компетенцией, имеют императивный характер и как правило подлежат исполнению независимо от желания лиц, в отношении которых они совершены.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 1 постановления от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. Из этого следует, что не относятся к административным актам, подлежащим оспариванию по правилам гл. 22 КАС РФ, акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, совершенные в рамках частноправовых отношений. К числу таких актов относятся, к примеру, служебные контракты и трудовые договоры, договоры и контракты, заключенные по правилам Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 05.04. 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и т. п.

Более сложным является вопрос о возможности оспаривания по правилам гл. 22 КАС РФ административных актов, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются гражданские права и обязанности. Возможность их оспаривания в судебном порядке предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, в ст. 12, 13 которого предусмотрено, что ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Еще до введения в действие КАС РФ Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) указал, что судебная защита гражданских прав, основанных на акте, действии органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также судебная защита гражданских прав, нарушенных актом, действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, осуществляется способами и в сроки, которые предусмотрены гражданским законодательством, и в процедуре, установленной процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях. В связи с этим складывавшаяся до принятия КАС РФ судебная практика исходила из того, что предусмотренный ранее действовавшей гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, не подлежал применению к случаям, когда возникал спор о гражданском праве (см., например, определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 18-КГ15-165 и от 28.07.2015 № 83-КГ15-6).

С принятием и вступлением в силу КАС РФ данная правовая позиция кардинально не изменилась.

В ч. 2 ст. 1 КАС РФ закреплено, что суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 1 постановления от 27.09.2016 № 36 разъяснил, что по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. В качестве примеров таких актов названы решения по назначению и выплате пенсий, по реализации гражданами социальных прав, по предоставлению жилья на основании договоров социального найма, договоров найма жилищного фонда социального использования, договоров найма специализированного жилищного фонда.

Таким образом, при применении указанных норм закона и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации прежде всего следует исходить из того, какое право защищает истец при обращении в суд — частное или публичное.

Возьмем для примера ситуацию с оспариванием гражданином решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении жилого помещения на условиях социального найма. Данное требование может быть заявлено по различным основаниям — либо в связи с тем, что орган местного самоуправления не признает за этим гражданином право на получение жилого помещения, либо по причине того, что такой отказ носит формальный, немотивированный характер, обусловлен неправильным толкованием органом местного самоуправления норм об осуществлении данной административной процедуры. Соответственно в первом случае следует говорить о защите истцом своего частного права (права на предоставление жилого помещения), а во втором — о защите публичного права (права на надлежащее осуществление административной процедуры). С учетом этого и суду при разрешении спора следует концентрироваться в первом случае — на выяснении вопроса о наличии у истца права на предоставление ему жилого помещения на условиях социального найма, а во втором случае — на проверке соблюдения органом местного самоуправления своих обязанностей в рамках предусмотренной законом административной процедуры. Результатом такого судебного разбирательства в первом случае будет судебный акт, признающий наличие или отсутствие у истца права на предоставление жилого помещения, во втором случае при удовлетворении заявленных требований — решение суда о возложении на орган местного самоуправления обязанности заново рассмотреть вопрос о предоставлении истцу жилого помещения, но уже с соблюдением всех процедурных требований закона. Приведенные существенные отличия в защищаемом праве и, как следствие, различия предмета доказывания по таким делам неизбежно обуславливают необходимость дифференциации судопроизводства по таким делам: в одном случае следует говорить о гражданском судопроизводстве, в другом — об административном.

Таким образом, не исключены ситуации, когда один и тот же ненормативный акт органа и лица, наделенного публичными полномочиями, может быть оспорен в рамках различных видов судопроизводства.

В подтверждение этого вывода можно сослаться на разъяснение Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащееся в п. 56 постановления от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Согласно данному разъяснению зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в настоящее время — гл. 22 КАС РФ), поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество. Вместе с тем если лицо полагает, что государственным регистратором допущены нарушения при осуществлении государственной регистрации права или сделки, оно вправе обратиться в суд с заявлением по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений с учетом подведомственности дела.

Поскольку все рассматриваемые административные акты имеют правоприменительный характер, им свойственен еще такой общий признак, как подзаконность. В связи с этим обязательным требованием, предъявляемым к этим актам, является соответствие их нормативным предписаниям, содержащимся в законах и иных нормативных правовых актах.

Принцип законности — основополагающий принцип любой правоприменительной деятельности. Он направлен на создание единства правоприменительной деятельности, ее предсказуемости для участников публичных правоотношений, исключает произвольное применение органами власти своих полномочий.

Для соблюдения принципа законности органы и лица, наделенные публичными полномочиями, должны:

а) принимать правоприменительные акты в пределах своей компетенции;

б) соблюдать процедурные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения дела и вынесения решения;

в) давать верную юридическую оценку обстоятельствам дела и принимать решение, соответствующее содержанию применимой нормы.

Неотъемлемым элементом принципа законности является подконтрольность правоприменительной деятельности, т. е. возможность проверки совершаемых при ее осуществлении правоприменительных актов на их соответствие закону и иным нормативным правовым актам. Причем такой контроль осуществляется не только со стороны вышестоящих органов, должностных лиц или внутриорганизационных контрольных подразделений, но и со стороны лиц, в отношении которых эта деятельность осуществляется. В связи с этим праву граждан и организаций оспорить совершенные в отношении них правоприменительные акты корреспондирует обязанность государства организовать надлежащую судебную процедуру рассмотрения таких исков и создать условия для ее эффективного осуществления. На исполнение этой обязанности и направлены в том числе положения гл. 22 КАС РФ.

По правилам гл. 22 Кодекса могут быть оспорены правоприменительные акты любого содержания и любой формы, независимо от того, имеют они в своей основе активное действие или пассивное бездействие. В связи с этим в ч. 1 комментируемой статьи конкретизируется, что предметом судебного оспаривания могут быть решения, действия и бездействие органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 3 постановления от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее в комментарии к настоящей главе — постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21) разъяснил, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Исходя из этого, обязательным признаком оспариваемого в рамках административного судопроизводства решения является порождение им правовых последствий для граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

В п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 разъяснено, что о принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.

С учетом приведенных разъяснений суды, например, отказывают в принятии административных исковых заявлений об оспаривании писем государственных и муниципальных органов с разъяснениями действующего законодательства, уведомлений налоговых органов с информированием налогоплательщиков о необходимости подать налоговую декларацию и т. п. Данные акты, являющиеся, по сути, информационными письмами органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, сами по себе не возлагают на граждан и организаций никаких дополнительных обязанностей, в связи с чем их самостоятельное оспаривание невозможно.

Отдельную группу решений, не порождающих для их адресатов правовых последствий, образуют промежуточные акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, фиксирующие установленные фактические обстоятельства, необходимые для вынесения итогового решения в рамках осуществляемых административных процедур.

В связи с этим, например, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 6 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со ст. 87 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т. п.).

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, также не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.

Так, применительно к оспариванию актов налоговых проверок Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27.05.2010 № 766-О-О подчеркнул, что этот документ, как следует из положений ст. 100 Налогового кодекса Российской Федерации, предназначен для оформления результатов такой проверки и сам по себе не порождает изменений в правах и обязанностях налогоплательщика. По итогам рассмотрения данного акта налоговым органом принимается решение, которое может быть обжаловано налогоплательщиком в вышестоящий налоговый орган или в суд. При этом нормы действующего законодательства не препятствуют тому, чтобы в ходе такого обжалования, среди прочего, было проверено соблюдение налоговым органом требований, предъявляемых к составлению акта налоговой проверки.

Кроме того, приведенные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации применяются также при отказе в принятии к производству административных исковых заявлений об оспаривании протоколов об административных правонарушениях, актов обследования каких-либо объектов в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, рапортов должностных лиц о фиксации выявленного нарушений, справок врачей по результатам медицинского освидетельствования т. п.

В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2023 № 70-КАД23-2-К7. В этом деле адвокат оспаривал вынесенное территориальным органом юстиции представление, которым президенту адвокатской палаты предложено рассмотреть вопрос о прекращении статуса административного истца как адвоката. Основанием для такого решения послужило рассмотрение органом юстиции жалобы гражданина на ненадлежащее осуществление административным истцом адвокатской деятельности.

Решением суда первой инстанции оспариваемое представление признано незаконным со ссылкой на то, что административный ответчик в полной мере не выяснил всех обстоятельств, являющихся основанием для прекращения административному истцу статуса адвоката. Суд апелляционной инстанции, с которым согласился кассационный суд общей юрисдикции, названное решение отменил и принял по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, посчитав, что оспариваемое предписание является мотивированным, вынесенным в пределах компетенции территориального органа юстиции, при наличии к тому оснований ввиду нарушения административным истцом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с принятыми по делу судебными актами не согласилась. Ею обращено внимание на то, что Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» установлены гарантии независимости адвоката, а также особый порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов квалификационной комиссией (п. 1 ст. 33) с вынесением заключения о наличии или об отсутствии в действиях (бездействии) адвоката нарушения норм Кодекса профессиональной этики адвоката. Применение к адвокату мер дисциплинарной ответственности, включая прекращение статуса адвоката, является предметом исключительной компетенции Совета соответствующей адвокатской палаты субъекта Российской Федерации (п. 1 и 4). Из положений ст. 17 данного Федерального закона следует, что контрольно-надзорные полномочия в сфере адвокатуры реализуются территориальными органами юстиции посредством внесения в адвокатские палаты субъектов Российской Федерации представлений о возбуждении дисциплинарного производства о прекращении статуса адвоката или применении к адвокату иных мер дисциплинарного воздействия за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом своих профессиональных обязанностей, а также нарушение правил поведения при осуществлении адвокатской деятельности.

Следовательно, окончательное решение по рассмотрению дисциплинарных производств в отношении адвокатов принимает Совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, тогда как представление является формой реагирования уполномоченного органа на допущенные, по его мнению, нарушения в деятельности адвоката, которое адресуется органу адвокатского сообщества для принятия решения в пределах его компетенции, то есть оно само по себе не нарушает права, свободы и законные интересы адвоката, не создает препятствий к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов и не возлагает на адвоката какие-либо обязанности. Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что представление не подлежит самостоятельному обжалованию, в связи с чем отменила принятые по делу судебные акты и прекратила производство по делу.

Однако в большинстве случаев оспариваемые гражданами и организациями решения так или иначе затрагивают их права. В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации ориентирует нижестоящие суды на максимально внимательное изучение доводов лиц, обратившихся в суд, о том, как оспариваемыми решениями затрагиваются их права, свободы и законные интересы.

Показательным, к примеру, является кассационное определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.021 № 89-КАД21-1-К7 по делу о признании незаконным решения апелляционной комиссии образовательного учреждения высшего образования, принятого по результатам оспаривания студентом оценки, полученной на государственном экзамене. Данным решением удовлетворена апелляция студента, протокол заседания государственной экзаменационной комиссии аннулирован с назначением даты повторной сдачи государственного экзамена. Основанием для такого решения послужил установленный апелляционной комиссией факт нарушения порядка проведения государственного экзамена. Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, административный истец указал, что при вынесении оспариваемого решения апелляционной комиссией не учтены доводы его апелляции о несогласии с выставленной ему оценкой. Также административный истец полагал, что апелляционная комиссия нарушила порядок рассмотрения его апелляции, поскольку им не ставился вопрос о нарушении процедуры проведения государственного экзамена, в связи с чем апелляционная комиссия, по его мнению, не имела права назначить новую дату сдачи государственного экзамена.

Отказывая в принятии административного искового заявления, суды исходили из того, что доводы административного истца по существу сводятся к несогласию с итоговой оценкой, полученной им при проведении государственной итоговой аттестации. Между тем, суд не вправе оценивать степень и уровень освоения обучающимся образовательной программы, поскольку решение таких вопросов относится к исключительной компетенции административного ответчика. Помимо этого, суды пришли к выводу, что решение апелляционной комиссии не является властно-распорядительным актом, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, в связи с чем его законность не может быть проверена в порядке административного судопроизводства.

Судья Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами не согласился, отметив, что согласно действующему Порядку проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры, утвержденному приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.06.2015 № 636, при рассмотрении апелляции о несогласии с результатами государственного экзамена апелляционная комиссия выносит одно из следующих решений: об отклонении апелляции и сохранении результата государственного экзамена; об удовлетворении апелляции и выставлении иного результата государственного экзамена. Следовательно, возможности вынесения апелляционной комиссией решения об аннулировании протокола заседания государственной экзаменационной комиссии и назначении новой даты государственного экзамена действующее законодательство не предусматривает. С учетом этого судам по изложенным в административном исковом заявлении доводам надлежало проверить соблюдение апелляционной комиссией приведенных положений законодательства и дать оценку законности принятого ею решения по существу.

Не согласился судья Верховного Суда Российской Федерации и с выводами нижестоящих судов о том, что оспариваемое решение не является властно-распорядительным актом и не возлагает на административного истца никаких обязанностей, поскольку из имеющихся в материалах дела документов следовало, что заявитель был вынужден повторно сдавать государственный экзамен для получения диплома о высшем образовании. С учетом этого, принятые судебные акты были отменены, материал по административному иску направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Впоследствии вывод о том, что решение апелляционной комиссии высшего учебного заведения является властно-распорядительным актом, возлагающим на лицо определенные обязанности, в связи с чем законность указанного решения может быть проверена в порядке, установленном КАС РФ, был отражен Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2021).

В п. 3 постановления от 28.06.2022 № 21 Пленум Верховного Суда Российской Федерации также разъяснил, что подлежащие оспариванию в порядке гл. 22 КАС РФ решения могут быть приняты в любой форме — как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.

Данное разъяснение в частности обусловлено широким внедрением цифровизации в практику государственного и муниципального управления, в связи с чем многие административные процедуры осуществляются без использования классического бумажного документооборота, а путем взаимодействия граждан и организаций с публичными органами через Единый портал государственных и муниципальных услуг, в том числе посредством оформления и направления заявителям решений в электронном виде, подписанных электронной подписью.

При этом, несмотря на то, что административные процедуры в электронной форме осуществляются через цифровую платформу, за функционирование которой отвечают специально созданные органы и организации, принятие органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, решения в электронной форме и доведение его до адресата через цифровую платформу не меняет сути складывающихся между сторонами публичных правоотношений и поэтому не влечет перекладывание бремени ответственности за ненадлежащее оказание государственной или муниципальной услуги на оператора такой цифровой платформы.

Иллюстрацией этого вывода может служить дело, рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (кассационное определение от 15.02.2023 № 31-КАД22-8-К6).

В рамках данного дела гражданин оспаривал бездействие МВД России, Минцифры России, ПАО «Ростелеком», выразившееся в ненаправлении решения по его заявлению о прекращении регистрации транспортного средства, поданному через Единый портал государственных и муниципальных услуг.

Возражая против заявленных требований, представитель МВД России ссылался на то, что заявление административного истца было рассмотрено и по нему принято решение об отказе в осуществлении регистрационных действий, которое через систему межведомственного электронного взаимодействия размещено в Едином портале государственных и муниципальных услуг. Однако по независящим от МВД России обстоятельствам в личном кабинете заявителя данное сообщение административного органа не отобразилось. Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции, с которым согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, посчитал, что нарушение прав административного истца допущено федеральным органом государственной власти, ответственным за функционирование Единого портала государственных и муниципальных услуг и за доведение до заявителя результата рассмотрения его заявления, т. е. Минцифры России. В связи с этим требования административного истца были удовлетворены частично — признано незаконным бездействие Минцифры России, выразившееся в ненаправлении в личный кабинет административного истца решения по его заявлению о предоставлении государственной услуги.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом не согласилась. Со ссылкой на Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24.10.2011 № 861, Судебная коллегия отметила, что Минцифры России является оператором Единого портала государственных и муниципальных услуг, осуществляет разработку программного обеспечения данного портала, определяет порядок доступа заявителей с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг к сведениям и информации, а также техническое и консультационное обеспечение его функционирования. При этом оператор Единого портала государственных и муниципальных услуг не несет ответственности за невозможность предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме надлежащего качества, если это вызвано ограничениями программных или технических средств, используемых заявителем для доступа к единому порталу и получения услуг в электронной форме. За достоверность результатов предоставления услуги, рассмотрения сообщения, обращения в электронной форме, а также целостность, сохранность и неизменность передаваемой на Единый портал государственных и муниципальных услуг информации о ходе рассмотрения заявления и результатов предоставления услуги до момента поступления указанной информации в систему межведомственного электронного взаимодействия отвечают органы и учреждения (организации), предоставляющие услуги.

С учетом этого, Судебная коллегия пришла к выводу, что Минцифры России не является участником правоотношений по оказанию государственной услуги, связанной с регистрацией транспортного средства, обязанность довести до заявителя информацию о результатах рассмотрения его заявления о предоставлении государственной услуги возлагается на орган, предоставляющий такую услугу.

Судебная коллегия также обратила внимание на возражения представителя Минцифры России, из которых следовало, что принятое по заявлению административного истца решение административного органа было лишь размещено в сервисах внутреннего программного обеспечения МВД России и не направлено в личный кабинет заявителя. Поскольку указанные обстоятельства не были проверены нижестоящими судами, принятые по делу судебные акты были отменены и дело направлено на новое рассмотрение.

В отличие от решений в письменной форме решения органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в устной форме принимаются значительно реже.

Суды с такими решениями сталкиваются главным образом при проверке законности выговоров, наложенных на лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Такие выговоры в силу ч. 2 ст. 117 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации могут объявляться как в письменной, так и в устной формах.

Однако действующим законодательством предусмотрены и иные случаи вынесения органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, решений в устной форме.

Так, приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 22.05.2017 № 144 предусмотрено, что должностными лицами данного федерального органа исполнительной власти могут приниматься решения об осуществлении оцепления (блокирования) участков местности (акваторий), жилых помещений, строений и других объектов. Для предотвращения угрозы жизни и здоровью граждан, допускается принятие такого решения в устной форме с обязательным его оформлением не позднее 4 часов с момента завершения выполнения задачи.

Кроме этого, подзаконными актами некоторых государственных органов предусматривается возможность предоставления ответа на устное обращение граждан в устной форме. К примеру, согласно п. 7.8 Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.12.2011 № 450, ответ на обращение, принятое на личном приеме, дается в соответствии с требованиями раздела 6 данной Инструкции. Содержание устного обращения заносится в компьютерную базу данных либо в книгу регистрации приема посетителей согласно приложению. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается соответствующая запись.

Либо, например, Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду, утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.05.2020 № 181, установлено, что в случае принятия решения о выдаче разрешения на выбросы или разрешения на сбросы в течение 3 рабочих дней со дня утверждения решения о выдаче разрешения на выбросы или разрешения на сбросы ответственное структурное подразделение Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (его территориального органа) уведомляет заявителя о принятом решении (устно, посредством телефонной связи).

Однако ввиду в основном бесспорного характера таких решений они крайне редко выступают предметом судебного оспаривания.

Помимо изложенного Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 6 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Например, в свое время в судах существовала различная практика относительно допустимости оспаривания налоговых уведомлений, содержащих указание размера исчисленной гражданам-налогоплательщикам суммы налогов.

Некоторые суды, основываясь на наименовании данного документа, исходили из того, что налоговое уведомление не является решением налогового органа, не нарушает права, свободы и законные интересы налогоплательщика, поскольку носит информационный характер и направляется налогоплательщику с целью информирования о сумме исчисленного налога, а потому самостоятельно оспорено быть не может.

В то же время впоследствии эта практика была скорректирована, поскольку налоговое уведомление предполагает не только информирование налогоплательщика о необходимости уплаты налога, но и фиксирует сумму этого налога, рассчитанную налоговым органом. Поэтому налогоплательщик, получив налоговое уведомление с указанием на подлежащую уплате сумму налога, должен иметь возможность представить свои возражения относительно данной суммы (например, в случае исчисления транспортного налога за период, когда транспортное средство было продано или находилось в угоне). Как следствие, такому налогоплательщику должен быть предоставлен и соответствующий механизм оспаривания налогового уведомления. В связи с этим, например, в определении от 16.02.2011 № 69-В10-15 Верховный Суд Российской Федерации занял компромиссную позицию, признав возможным оспаривание действий налогового органа по начислению соответствующего налога в налоговом уведомлении. В настоящее время такая судебная практика по этому вопросу является уже сложившейся.

Особенностями оспаривания обладают решения, принятые вышестоящими органами в порядке проверки решений нижестоящих органов. Например, п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган.

С учетом этого Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 75 постановления от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» указал следующее: если решением вышестоящего налогового органа по жалобе решение нижестоящего налогового органа в обжалованной части было оставлено без изменения полностью или частично, при рассмотрении в суде дела по заявлению налогоплательщика, оценке подлежит решение нижестоящего налогового органа с учетом внесенных вышестоящим налоговым органом изменений (если таковые имели место). Кроме этого, решение вышестоящего налогового органа, принятое по жалобе налогоплательщика, может являться самостоятельным предметом оспаривания в суде, если оно представляет собой новое решение, а также по мотиву нарушения процедуры его принятия либо по мотиву выхода вышестоящего налогового органа за пределы своих полномочий.

С учетом изложенных разъяснений, если вышестоящим органом решение нижестоящего налогового органа оставлено без изменения, то предмет оспаривания выбирается налогоплательщиком самостоятельно — им может быть оспорено решение нижестоящего налогового органа как отдельно, так и совместно с решением вышестоящего органа.

Однако неоднозначным является вопрос о возможности оспаривания налогоплательщиком исключительно решения вышестоящего налогового органа, которым оставлено без изменения решение нижестоящего налогового органа.

Например, соглашаясь с такой процессуальной возможностью Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 17.07.2018 № 307-КГ18-1836 на этот счет указала, что решение вышестоящего налогового органа неразрывно связано с решением налоговой инспекции о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения. Оба названных решения приняты в рамках одного производства по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах, возбужденного по результатам налоговой проверки. Из основания заявленного требования следует, что налогоплательщик был не согласен именно с результатами налоговой проверки, в связи с чем следует исходить из того, что посредством предъявления требования об оспаривании решения вышестоящего налогового органа налогоплательщик фактически одновременно поставил и вопрос о законности решения инспекции.

А определением этой Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 15.04.2022 № 305-ЭС21-27837 признано отсутствие у налогоплательщика права оспаривания таких решений. Судебная коллегия в этом определении исходила из того, что вынесенное вышестоящим налоговым органом решение, которым решение налоговой инспекции оставлено без изменения, само по себе не нарушает прав налогоплательщика и не устанавливает для него новых налоговых обязанностей. Следовательно, такое решение вышестоящего налогового органа не могло быть рассмотрено судами как самостоятельный предмет обжалования, в связи с чем производство по делу в указанной части подлежит прекращению.

С учетом приведенной в п. 75 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» правовой позиции представляется верным все же исходить из того, что решение вышестоящего налогового органа, оставившее без изменения решение нижестоящего налогового органа, по общему правилу не подлежит самостоятельному обжалованию. В этом случае суду следует разъяснить налогоплательщику право оспорить решение нижестоящего налогового органа, а в случае если налогоплательщик будет настаивать на оспаривании именно решения вышестоящего налогового органа, выражая согласие с решением нижестоящего налогового органа, — суду следует прекратить производство по делу со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 128, п. 1 ч. 1 ст. 194, ч. 1 ст. 225 КАС РФ.

Аналогичная позиция следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2011 № 194-О-О, в котором указано, что решение вышестоящего налогового органа может рассматриваться как нарушающее права заявителя только в том случае, если оно представляет собой новое решение.

В качестве исключения из этого правила можно представить лишь случаи, когда при рассмотрении жалобы налогоплательщика вышестоящий налоговый орган действовал за пределами своих полномочий либо допустил нарушение установленного порядка рассмотрения жалобы. В приведенной ситуации право на обжалование решения вышестоящего налогового органа у налогоплательщика сохраняется, поскольку он вправе рассчитывать на рассмотрение его жалобы компетентным должностным лицом в рамках установленной процедуры, и суд это правомерное стремление должен поддерживать.

Приведенные разъяснения в силу единой правовой природы могут быть применены не только к налоговым, но и к иным публичным правоотношениям, предполагающим возможность оценки вышестоящими органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, решений нижестоящих органов и лиц (например, по правилам ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).

Помимо решений судебному оспариванию в рамках судебного производства, предусмотренного гл. 22 КАС РФ, могут подлежать также действия и бездействие органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

К действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению. Например, предметом судебного контроля могут выступать действия, связанные с организацией дорожного движения (установка технических средств организации дорожного движения, включая дорожные знаки и ограждения; строительство и обустройство пешеходных переходов; согласование работы светофорных объектов и управление данными объектами). Действия могут совершаться в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, например посредством размещения информации в сети «Интернет» (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).

К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).

К примеру, бездействие судебного пристава-исполнителя может быть признано незаконным, если он имел возможность совершить необходимые исполнительные действия и применить необходимые меры принудительного исполнения, направленные на полное, правильное и своевременное исполнение требований исполнительного документа в установленный законом срок, однако не сделал этого, чем нарушил права и законные интересы стороны исполнительного производства (п. 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»).

Из ч. 1 ст. 218 КАС РФ следует, что с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут обратиться не любые граждане и организации, а лишь те, которые полагают, что оспариваемыми актами нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Следовательно, процессуальный закон исходит, по общему правилу, из того, что судебная защита гарантируется лицу только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых оно просит, ему принадлежат и были нарушены (существует реальная угроза их нарушения).

Об этом упоминает и Конституционный Суд Российской Федерации, указывая в определении от 19.07.2016 № 1727-О на то, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 218, ч. 9 ст. 226, ст. 227 КАС РФ); в противном случае административный иск не может быть рассмотрен и разрешен в порядке, установленном КАС РФ.

В этом проявляется заинтересованность лица как обязательное условие для его обращения в суд с административным исковым заявлением.

Именно поэтому одним из обязательных требований, предъявляемых к административному исковому заявлению об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенного публичными полномочиями, является указание в нем сведений о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми административными актами (п. 6 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).

Если из административного искового заявления не следует, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, то это является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда (п. 3 ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 222 КАС РФ).

В качестве примера отсутствия заинтересованности при обращении в суд можно привести следующее административное дело, рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации.

Административные истцы обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными действий Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и возложении на нее обязанности совершить действия по предоставлению выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащей сведения о правообладателях ряда жилых домов. Требования были мотивированы тем, что по их запросу данной федеральной службой предоставлена выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на объекты недвижимости (жилые дома) без указания сведений о фамилии, имени, отчестве правообладателя объектов недвижимости. Непредоставление указанных сведений, по мнению административных истцов, нарушает их права и законные интересы на получение информации, гарантированные ст. 7 действовавшего на тот момент Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Определением суда первой инстанции, с которыми согласились вышестоящие суды, в том числе Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, прекращено производство по делу. Основанием к этому послужило то, что оспариваемыми выписками из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним не разрешаются права административных истцов как собственников жилых помещений, неуказание в выписках сведений о собственнике не принадлежащего административным истцам имущества их прав, свобод и законных интересов не нарушает и не затрагивает, препятствий к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов не создает, каких-либо обязанностей не возлагает.

Учитывая, что испрашиваемая административными истцами информация относится к персональным данным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации дополнительно указала, что закон не предоставляет право третьим лицам на получение персональных данных иных лиц без их согласия (кассационное определение от 27.09.2017 № 5-КГ17-126).

Вместе с тем не всегда обращение гражданина в суд с требованием об оспаривании решения, вынесенного в отношении иного лица, может служить основанием для отказа в принятии такого административного искового заявления.

В качестве примера можно привести определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04.10.2018 № 31-КГ18-6.

Из материалов этого дела следует, что гражданин, являющийся собственником земельного участка, просил суд признать незаконными постановление органа местного самоуправления об утверждении градостроительного плана соседнего земельного участка, а также выданное собственнику этого земельного участка разрешение на строительство торгово-выставочного дома.

Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, отказал в принятии данного административного искового заявления к производству суда. Отменяя принятые нижестоящими судами судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала следующее — тот факт, что ненормативные правовые акты приняты администрацией в отношении другого гражданина, не препятствовало административному истцу обратиться в суд с указанными заявленными требованиями, поскольку одним из его доводов являлось несоблюдение административным ответчиком при выдаче разрешения на строительство градостроительных нормативов и минимальных противопожарных расстояний между нежилыми зданиями, что повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца как собственника соседнего земельного участка.

Исходя из этого, заинтересованность административного истца как условие для обращения его в суд предполагает лишь выяснение вопроса о том, могут ли оспариваемые решения, действия (бездействие) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, то есть потенциально повлечь их нарушение. Выяснение же вопроса о том, действительно ли эти административные акты привели к таким нарушениям, производится только в ходе судебного разбирательства.

В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления не может быть дана оценка действиям и полномочиям ответчика, сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов истца, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при разрешении дела по существу (п. 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019), кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 № 5-КАД22-43-К2, от 18.01.2019 № 41-КГ18-53).

Особое внимание в ч. 1 ст. 218 КАС РФ уделяется перечню органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 22 КАС РФ.

Такими субъектами названы органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая квалификационные коллегии судей, экзаменационные комиссии), должностные лица, государственные или муниципальные служащие. В совокупности они именуются в Кодексе органами, организациями, лицами, наделенными государственными или иными публичными полномочиями.

В результате внесенных в 2020 г. в Конституцию Российской Федерации изменений в конституционное законодательство введено новое понятие единой системы публичной власти, состоящей из органов местного самоуправления и органов государственной власти. Единство этих органов обусловлено тем, что они осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Именно эти органы, образующие единую систему публичной власти в Российской Федерации, и образуют сердцевину субъектов, административные акты которых могут быть оспорены в рамках рассматриваемого судебного производства. Круг этих органов широк и разнообразен.

Так, в зависимости от вертикального уровня построения публичной власти в Российской Федерации выделяют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем, учитывая федеративное устройство нашего государства, органы государственной власти в свою очередь подразделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отдельно в ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации в результате внесенных в нее в 2020 г. поправок появилось упоминание о том, что на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом. В настоящее время во исполнение указанной конституционной нормы на территории Российской Федерации создана лишь одна федеральная территория «Сириус», правовые основы функционирования которой установлены Федеральным законом от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории “Сириус”». Среди прочего данным Федеральным законом закреплена система органов публичной власти этой федеральной территории, к которым отнесены Совет федеральной территории «Сириус», администрация федеральной территории «Сириус», а также иные органы публичной власти федеральной территории «Сириус», образование которых предусмотрено Уставом данной федеральной территории (ч. 2 ст. 10 упомянутого Федерального закона).

С учетом концепции разделения властей и выполняемых органами государственной власти функций выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации). На уровне местного самоуправления соответственно действуют представительные органы муниципального образования и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования — местные администрации (ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Поскольку в порядке гл. 22 КАС РФ оспариваются административные акты органов публичной власти правоприменительного характера, то чаще всего в рамках данного вида судебного производства проверяется законность решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти.

Однако Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28.06.2022 № 21 особо оговаривает возможность оспаривания также и решений, действий (бездействия) органов законодательной (представительной) власти — как на государственном (федеральном и региональном), так и на муниципальном уровнях. Такие органы хотя и созданы прежде всего для осуществления нормотворческой деятельности, но тем не менее могут принимать также правоприменительные акты ненормативного характера.

Например, широкую практику в последнее время получили административные исковые заявления прокуроров о признании незаконным бездействия органов представительной власти муниципальных образований по прекращению полномочий депутатов в связи с совершением ими проступков по не урегулированию возникшего конфликта интересов.

В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.08.2022 № 7-КАД22-3-К2. Из этого судебного акта следует, что прокурор просил суд признать незаконными решения представительного органа местного самоуправления сельского поселения об отказе в привлечении главы поселения к ответственности за совершение коррупционного правонарушения, связанного с несоблюдением требований по урегулированию конфликта интересов на основании внесенных прокурором представлений.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, оспариваемые решения органа местного самоуправления признаны незаконными, полномочия главы сельского поселения прекращены досрочно в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, предусмотренных законоположениями о противодействии коррупции. Такое решение принято в связи с тем, что несмотря на наличие неурегулированного главой поселения конфликта интересов представительный орган местного самоуправления неоднократно отказывал в прекращении его полномочий, снимал этот вопрос из повестки своих заседаний.

Однако кассационный суд общей юрисдикции названные судебные акты изменил, исключив суждение о прекращении полномочий главы сельского поселения в судебном порядке и возложив обязанность прекратить полномочия данного лица, занимающего муниципальную должность, на представительный орган местного самоуправления. В этом решении суд кассационной инстанции исходил из того, что решение о досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения может быть принято только представительным органом местного самоуправления, а не судом.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации позицию кассационного суда общей юрисдикции посчитала не соответствующей положениям ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и п. 10 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым при выявлении фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены в том числе этим законом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания как в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, так и в суд. С учетом этого, действующее правовое регулирование предусматривает решение вопроса о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, в том числе в судебном порядке при наличии оснований, предусмотренных федеральными законами. В этом случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решений. Более того, Судебная коллегия подчеркнула, что возложение на представительный орган обязанности досрочно прекратить полномочия главы сельского поселения в связи с утратой доверия представляет собой вмешательство в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, которому законом предоставлено право принятия самостоятельного решения по данному вопросу, что, однако, как указано выше, не исключает прекращения таких полномочий в судебном порядке. С учетом этого кассационное определение кассационного суда общей юрисдикции в данной части отменено, а судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены в силе.

Не исключает процессуальное законодательство и возможности оспаривания действий (бездействия) депутатов правотворческих органов в рамках осуществления ими правоприменительной деятельности.

Так, из кассационного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 № 4-КАД22-18-К1 следует, что двое граждан обратились в суд с административным исковым заявлением к депутату Московской областной Думы об оспаривании бездействия, связанного с ненадлежащим рассмотрением обращения по вопросу предоставления административным истцам материальной помощи на обучение. Отказывая в принятии административного искового заявления, судья суда первой инстанции исходил из того, что заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Проверяя законность данного определения, суд апелляционной инстанции посчитал такой вывод ошибочным, вместе с тем указав на то, что депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации не реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к своим избирателям, соответственно, его действия (бездействие) не могут быть оспорены в порядке гл. 22 КАС РФ. Помимо этого, суд апелляционной инстанции дополнил свои суждения ссылкой на то, что с учетом конституционного принципа разделения властей суд не вправе в порядке административного судопроизводства давать оценку деятельности депутатов Московской областной Думы при осуществлении ими своих полномочий, возлагать на них обязанность совершать определенные действия, в том числе по обращениям конкретных граждан, в связи с чем разрешение требований административных истцов о возложении обязанности на депутата областной Думы направить им ответы конкретного содержания не входит в компетенцию судебных органов. Кассационный суд общей юрисдикции поддержал такие суждения суда апелляционной инстанции.

Вместе с тем судьей Верховного Суда Российской Федерации принято во внимание, что законодательство Московской области в спорный период времени предусматривало для граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации и имеющих место жительства в Московской области, возможность обратиться к депутату Московской областной Думы по избирательному округу с обращением об оказании материальной помощи, которое подлежало перенаправлению депутатом в территориальное структурное подразделение Министерства социального развития Московской области по месту жительства заявителя. Выплата материальной помощи могла быть осуществлена при наличии средств в бюджете Московской области на оказание материальной помощи гражданам. С учетом этого оказание материальной помощи административным истцам было возможно лишь в случае направления их заявления депутатом Московской областной Думы в уполномоченный орган. Исходя из этого, судья Верховного Суда Российской Федерации посчитал, что в данном случае депутат Московской областной Думы наделен специальными полномочиями и собственной компетенцией по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к административным истцам. При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что в силу ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственный орган и должностное лицо обязаны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения гражданина, признаны ошибочными выводы нижестоящих судов о том, что требования административных истцов направлены на обязание депутата областной Думы направить им ответ конкретного содержания и что рассмотрение подобных требований не входит в компетенцию судебных органов. С учетом этого, постановленные судебные акты отменены, административный материал направлен в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.

Что касается третьей ветви государственной власти — судебной, то решения, действия (бездействие) ее органов и лиц по общему правилу не могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ, поскольку такие иски рассматриваются судебной практикой как прямое вмешательство в деятельность судей и судебных органов. Заинтересованные лица могут заявить доводы о несогласии с такими решениями, действиями (бездействием) при обжаловании судебных актов в установленном процессуальным законодательством порядке (см., например, касающиеся этого вопроса определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2021 № 2396-О, от 27.12.2022 № 3255-О, от 31.01.2023 № 201-О).

Тем не менее комментируемая часть ст. 218 КАС РФ предусматривает возможность оспаривания отдельных решений, действий (бездействия) органов судейского сообщества — квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий по приему экзамена на должность судьи.

Этому положения Кодекса корреспондирует в частности п. 1 ст. 26 Федерального закона от 14.03. 2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», согласно которому решение, принятое квалификационной коллегией судей, может быть обжаловано в судебном порядке лицом, в отношении которого оно принято. Кроме этого, ст. 26.4 данного Федерального закона предусмотрено, что кандидат на должность судьи может обжаловать в судебном порядке вынесенное в отношении него решение экзаменационной комиссии, если полагает, что нарушена процедура проведения квалификационного экзамена, а также вправе обжаловать действия (бездействие) экзаменационной комиссии, в результате которых он не был допущен к сдаче квалификационного экзамена.

Из буквального толкования указанных норм следует, что решения квалификационной комиссии судей и экзаменационной комиссии могут быть оспорены лишь лицами, в отношении которых они вынесены. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что приведенное правовое регулирование, конкретизируя ст. 46 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, не исключает оспаривание действий (бездействия) указанных органов судейского сообщества и иными заинтересованными лицами. Так, гражданин, направивший жалобу в квалификационную коллегию судей, вправе оспорить действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, связанные с порядком ее рассмотрения. Однако при этом у граждан отсутствует право требовать в судебном порядке возложения на квалификационную коллегию судей обязанность привлечь судью к дисциплинарной ответственности (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26.04.2021 № 623-О, от 26.11.2018 № 3075-О, от 25.05.2017 № 1007-О).

Помимо судов и органов судейского сообщества в систему органов, обеспечивающих функционирование судебной власти, входит также Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации вместе со своими управлениями в субъектах Российской Федерации. Согласно положениям Федерального закона от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» данный государственный орган осуществляет организационное обеспечение деятельности судов и органов судейского сообщества, в связи с чем его акты также могут затрагивать права участников судебного разбирательства. Поскольку органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации непосредственно не участвуют в осуществлении правосудия, складывающаяся судебная практика допускает возможность оспаривания их решений, действий (бездействия) по правилам гл. 22 КАС РФ. Например, такие дела рассматриваются по поводу создания ненадлежащих условий содержания подсудимых в суде, по несвоевременному возврату ранее внесенных на специальный счет денежных средств, по не рассмотрению обращений и т. п.

Завершая проведенный с точки зрения концепции разделения властей анализ органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, акты которых могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ, следует упомянуть о позиции Верховного Суда Российской Федерации относительно оспаривании решений, действий (бездействия) Администрации Президента Российской Федерации.

Имеется в виду кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.07.2021 № 18-КАД21-32-К4, принятое по коллективному административному исковому заявлению собственников земельных долей и акционеров сельскохозяйственного предприятия, которые по результатам организованного митинга сформулировали резолюцию о предоставлении им защиты от противоправных действий должностных лиц сельскохозяйственного предприятия и возбуждении в отношении виновных лиц уголовного дела. Данная резолюция была направлена для исполнения в Администрацию Президента Российской Федерации и впоследствии была перенаправлена последней по месту нахождения предприятия в администрацию Краснодарского края. Административные истцы просили суд признать незаконными действия (бездействие) Администрации Президента Российской Федерации, выразившихся в поручении разрешения вопросов, изложенных в резолюции митинга, соответствующим должностным лицам администрации Краснодарского края и непринятии мер по выполнению требований резолюции митинга, а также возложить на Администрацию Президента Российской Федерации обязанность рассмотреть резолюцию митинга по существу, принять меры к возбуждению уголовного дела и восстановлению их прав.

Определением судьи районного суда коллективное административное исковое заявление оставлено без движения в связи с тем, что оно подано с нарушением требований процессуального закона. Апелляционным определением судьи краевого суда, оставленным без изменения кассационным определением судьи кассационного суда общей юрисдикции, определение судьи районного суда отменено, в принятии коллективного административного искового заявления отказано со ссылкой на то, что предъявленное административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, поскольку действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц, находящихся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации, не могут быть предметом самостоятельного судебного разбирательства. В противном случае это означало бы нарушение принципа разделения властей на территории Российской Федерации и явилось бы неправомерным вмешательством в конституционно-правовую и иную деятельность Президента Российской Федерации как главы государства. Судья Верховного Суда Российской Федерации с судебными актами в данной части согласился, отметив, что исходя из принципа разделения властей, суд не уполномочен обязывать Президента Российской Федерации и подчиненные ему государственные органы совершать какие-либо действия или принимать решения.

Помимо органов публичной власти и их должностных лиц предметом оспаривания по правилам гл. 22 КАС РФ могут быть акты иных государственных органов, не относящихся к органам государственной власти, т. е. не обладающих властными полномочиями, но тем не менее наделенных публичными полномочиями.

Кроме приведенных выше органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации к числу таких органов Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 7 постановления от 28.06.2022 № 21 относит, например, межведомственные комиссии, экзаменационные, призывные комиссии, Высшую аттестационную комиссию, комиссии по разработке территориальных программ обязательного медицинского страхования. Все эти органы созданы для осуществления публично значимой деятельности, в связи с чем их акты (решения, действия, бездействие) могут нарушать права, свободы и законные интересы граждан и организаций путем создания им препятствий в реализации своих прав либо возложения на них обязанностей.

В связи с этим в каждом случае суду следует выяснять, обладает ли административный ответчик, совершивший оспариваемый административный акт, публичными полномочиями, способными нарушить права, свободы и законные интересы сторонних лиц, или нет.

Пример разрешения такого вопроса содержится в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2016) применительно к оспариванию решения должностного лица аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, принятого по результатам рассмотрения жалобы. На основе положений Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Президиум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вместе с его рабочим аппаратом и являются государственным органом, который среди прочего наделен полномочиями по рассмотрению жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но в ст. 20 этого Закона прямо указано, что отказ в принятии такой жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Такое правовое регулирование обусловлено тем, что решения Уполномоченного по результатам рассмотрения адресованных ему жалоб, в том числе отказ в принятии жалоб, не могут нарушать какие-либо права обратившихся к нему лиц, поскольку не создают препятствий к осуществлению гражданами их прав, свобод и реализации законных интересов, включая право на судебную защиту, а также не возлагают на них какие-либо обязанности. Следовательно, такие решения не подлежат оспариванию в суде, в том числе и в порядке административного судопроизводства.

Учитывая, что действующее законодательство нередко предусматривает делегирование государством своих публичных полномочий специально созданным организациям, их решения, действия (бездействие) в административной сфере также могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ.

К числу таких организаций Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28.06.2022 № 21 относит, например, медицинские организации, оказывающие психиатрическую помощь, медицинские противотуберкулезные организации, медико-санитарные части Федеральной службы исполнения наказаний, медицинские организации, осуществляющие медицинское освидетельствование на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством, созданные субъектом Российской Федерации бюджетные учреждения, наделенные полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости.

Между тем применительно к бюджетным учреждениям, наделенным полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, следует учитывать, что внесенными Федеральным законом от 24.07.2023 № 349-ФЗ в КАС РФ изменениями гл. 25 данного Кодекса дополнена указанием на то, что по ее правилам теперь оспариваются также решения бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости либо по итогам рассмотрения заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, а также действий (бездействия) бюджетного учреждения в отношении указанных заявлений, если кадастровая стоимость затрагивает права и обязанности этих лиц. Следовательно, по правилам гл. 22 КАС РФ акты таких бюджетных учреждений теперь могут быть оспорены лишь в случаях, не урегулированных гл. 25 КАС РФ.

Приведенный в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 перечень организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не является исчерпывающим. Помимо перечисленных организаций положения гл. 22 КАС РФ применимы, например, к адвокатским и нотариальным палатам, бюро технической инвентаризации и т. п.

Так, в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15.03.2019 № 11-КГ18-41 рассмотрен вопрос о возможности оспаривания в судебном порядке решения адвокатской палаты субъекта Российской Федерации.

Из данного судебного акта следует, что адвокат обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение совета адвокатской палаты о порядке участия адвокатов в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда, представителя в гражданском и административном судопроизводстве по назначению суда. Определением судьи первой инстанции данное административное исковое заявление возвращено со ссылкой на то, что рассмотрение заявленных требований не относится к компетенции суда, поскольку оспариваемое решение совета адвокатской палаты является локальным (внутренним) актом некоммерческой организации. Суд апелляционной инстанции отменил данное определение судьи и отказал в принятии административного искового заявления, указав, что адвокатом неверно избран вид судопроизводства, в котором подлежат защите его права.

Не согласившись с принятыми по материалу судебными актами, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проанализировав положения Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» отметила, что адвокатские палаты и их органы наделены контрольными и управленческими полномочиями, в том числе по принятию обязательных для адвокатов решений при осуществлении ими адвокатской деятельности. Следовательно, решение совета адвокатской палаты является результатом осуществления публичных полномочий, которыми она наделена федеральным законодателем. Таким образом, Судебная коллегия пришла к выводу, что оспариваемый акт принят советом адвокатской палаты в рамках реализации возложенных законом на адвокатскую палату публичных полномочий, а заявленные требования не являются внутрикорпоративным спором между адвокатом и адвокатской палатой, в связи с чем заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ.

Еще один показательный пример — определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.06.2017 № 14-КГ17-9. Из этого судебного акта следует, что гражданином подано в суд административное исковое заявление об оспаривании технического паспорта на летнюю кухню в части названия строения «Летняя кухня», невключения в данный технический паспорт всех помещений, а также бездействие директора Бюро технической инвентаризации муниципального района, выразившееся в отказе рассмотреть заявление о допущенных при составлении указанного технического паспорта нарушениях требований Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации.

Определением судьи первой инстанции, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам областного суда, в принятии административного искового заявления отказано, в связи с тем, что Бюро технической инвентаризации является коммерческой организацией, поэтому его действия (бездействие) не могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства. Однако, проанализировав нормы Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 № 1301, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что поскольку в целях государственного учета жилищного фонда Бюро технической инвентаризации осуществляет техническую инвентаризацию жилищного фонда, по отношению к административному истцу административный ответчик — Бюро технической инвентаризации муниципального района реализует публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов. Требования административного истца следуют из публичных правоотношений и не имеют гражданско-правового характера, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. При таких обстоятельствах Судебная коллегия отменила постановленные судебные акты и направила административный иск в суд первой инстанции для принятия его к производству.

В ч. 1 комментируемой статьи также предусмотрено положение о том, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Эта норма, по сути, направлена на то, чтобы продемонстрировать, что судебный порядок не является единственным способом оспаривания решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Гражданин, организация или иное лицо, считающие свои права нарушенными, вправе требовать их защиты и иными, внесудебными административными способами. К ним относится либо обращение с соответствующей жалобой в вышестоящий административный орган (к вышестоящему должностному лицу), либо в иные специально созданные для внесудебной защиты прав органы.

Первый из указанных альтернативных способов — обращение в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) — основывается на положениях Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», из которого следует, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам (ч. 1 ст. 2). Разновидностью обращения закон называет в том числе жалобу — просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Помимо предусмотренных данным законом общих норм, в отдельных нормативных актах предусматриваются специальные правила административного оспаривания решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. К примеру, такие нормы закреплены в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», гл. 2.1 которого предусмотрены специальные правила досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, многофункционального центра, работника многофункционального центра, а также организаций, привлеченных многофункциональным центром для осуществления своих функций, или их работников. В пояснительной записке к законопроекту, которым было предусмотрено дополнение положений данного Федерального закона приведенными положениями гл. 2.1, отмечалось, что эти нормы направлены на более оперативное рассмотрение жалоб заявителей, чем это осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Кроме того, этими специальными нормами предусмотрен более широкий перечень организационных возможностей по подаче жалобы, а в отношении должностных лиц установлены более жесткие меры административной ответственности за ненадлежащее ее рассмотрение.

Выше было указано, что подача жалобы в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и обращение с иском в суд по общему правилу являются альтернативными способами защиты нарушенных прав — гражданин или организация, считающие свои права нарушенными, вправе воспользоваться любым из этих способов защиты прав по своему усмотрению. Причем каждый из этих способов защиты прав имеет как свои преимущества, так и недостатки.

Если рассматривать судебный порядок защиты прав, то он безусловно является более надежным с точки зрения гарантированности объективного и всестороннего рассмотрения жалобы. С учетом предусмотренных КАС РФ принципов независимости судей, равенства всех перед судом, состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, суд рассматривает административный спор независимо от интересов ведомства, решение, действие (бездействие) которого оспаривается. В случае судебной защиты заявитель может быть уверен в том, что единственным критерием для рассмотрения его административного искового заявления будет проверка законности оспариваемого акта. Причем с учетом распределенного законом бремени доказывания орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, обязаны сами представить суду доказательства законности оспариваемого акта, административный истец лишь доказывает нарушение своих прав. Выгодно отличает судебный порядок и то, что при рассмотрении дела суд обязан непосредственно исследовать все доказательства, в том числе заслушать объяснения сторон, рассмотреть их ходатайства.

Достоинством же административного способа защиты прав является его оперативность. В отличие от достаточно громоздкой процедуры судебного разрешения спора, предполагающей возможность неоднократного отложения судебных заседаний и продления процессуального срока рассмотрения дела, административный порядок предполагает более быструю процедуру рассмотрения жалобы. В этом случае заявителю также не требуется уплачивать государственную пошлину, составлять жалобу по специальным требованиям к ее форме и содержанию, а также совершать действия по извещению заинтересованных лиц о поданной жалобе. Поскольку рассмотрение жалобы производится, как правило, в заочном режиме, то заявителю не придется нести расходы на оплату представителя с юридическим образованием. Немаловажным является и то, что по результатам рассмотрения административной жалобы вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) вправе самостоятельно переоценить обстоятельства спора и принять новое решение, разрешив вопрос по существу, в отличие от суда, который, как правило, при установлении незаконности оспариваемого акта, лишь обязывает орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, повторно рассмотреть спорный вопрос. В отличие от суда вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) всегда вправе проверить оспариваемый акт не только на его соответствие закону, но и с точки зрения целесообразности его принятия (совершения).

Если лицо, воспользовавшись административным способом защиты прав, не получило удовлетворения своих требований и в связи с этим обратилось в суд, то в административном исковом заявлении ему необходимо указать сведения об обращении в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) и о результатах того обращения (п. 9 ч. 2 ст. 220 КАС РФ). Это предусмотрено для того, чтобы исключить возможность повторной оценки судом законности административного акта, уже отмененного в порядке административного обжалования, а также учесть возможные изменения, внесенные вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) в обжалуемый административный акт. Согласно складывающейся судебной практике в случае предварительного обжалования административного акта в административном порядке, суд привлекает к участию в деле в качестве заинтересованного лица вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо), рассмотревший такую жалобу.

Помимо возможности обращения с жалобой в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) действующее законодательство предоставляет лицам возможность воспользоваться и иными внесудебными способами защиты своих публичных прав.

Самый типичный из них — обращение в органы прокуратуры, которые осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых данными органами и должностными лицами (ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

По результатам проведенной проверки прокурор вправе внести представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Вместе с тем следует учитывать, что в отличие от судебных решений представления прокурора сами по себе не имеют абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладают. Они преследуют цель понудить поднадзорные органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (см. об этом, например, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2005 № 84-О).

Учитывая предоставление законодательством альтернативных способов защиты публичных прав, не исключены ситуации, когда граждане и организации воспользуются одновременно несколькими этими способами, например, подав на оспариваемый административный акт жалобу в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и административное исковое заявление в суд. Прямых законодательных запретов для этого не существует, и формально суд не вправе отказаться от рассмотрения поступившего к нему при таких обстоятельствах административного искового заявления. Однако это все же может создать определенные трудности в случае, когда вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) при рассмотрении административной жалобы посчитают возможным внести какие-либо изменения в обжалуемый административный акт или отменить его. В связи с этим представляется, что суду с учетом присущей ему активной ролью в административном судопроизводстве в таком случае следует привлечь вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) к участию в деле в качестве заинтересованного лица и при каждом судебном заседании выяснять результаты движения административной жалобы, при необходимости предложив административному истцу уточнить заявленные требования в случае отмены или изменения административного акта в административном порядке.

В ряде случаев закон предусматривает исключение из общего правила об альтернативности указанных способов защиты публичных прав, закрепляя обязательную последовательность действий заявителя — сначала предписывая ему воспользоваться административной процедурой оспаривания административного акта и лишь после этого предоставляя ему право на обращение в суд. Речь в данном случае идет о так называемом досудебном порядке разрешения административного спора, о котором более подробно будет указано в п. 3 комментария к настоящей статье Кодекса.

2. Выше было указано, что обязательным условием для обращения с административным исковым заявлением в суд является нарушение оспариваемым административным актом прав, свобод и законных интересов административного истца. При этом в ряде случаев процессуальный закон допускает возможность обращения в суд не самих лиц, чьи права, свободы и законные интересы нарушены, а иных лиц, действующих в их интересах. В ч. 2 комментируемой статьи такое право предоставлено в частности общественным объединениям в случае, если оспариваемыми актами нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов таких общественных объединений, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Необходимость в данной правовой норме обусловлена особым правовым положением общественного объединения, которое не всегда имеет статус юридического лица, позволяющий ему вступать в правоотношения в качестве самостоятельного субъекта права. Согласно ст. 27 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» для осуществления уставных целей общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, наделяется целым набором прав, в том числе и правом представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях. В связи с этим для соответствия процессуального законодательства данным нормам, законодатель выделил общественное объединение в качестве самостоятельного лица, имеющего право на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании административных актов, нарушающих права его членов.

Такой подход законодателя корреспондирует более общей норме, закрепленной в ч. 3 ст. 40 КАС РФ, а кроме этого вытекает из нормы п. 4 ч. 2 ст. 5 КАС РФ, согласно которой способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность), принадлежит также общественным объединениям, не являющимся юридическими лицами, по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения согласно законодательству могут участвовать.

Необходимость соблюдения приведенных норм подчеркивается и Верховным Судом Российской Федерации, который в своей практике обращает внимание на то, что отсутствие у общественного объединения статуса юридического лица не может являться препятствием для реализации им права на судебную защиту (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.06.2020 № 84-КА20-1).

Закрепляя за общественным объединением рассматриваемое право, часть 2 комментируемой статьи при этом ограничивает его применение лишь случаями, когда законом специально предусмотрена возможность общественного объединения обратиться в суд за защитой прав своих членов.

Например, такое специальное указание закона содержится в ст 23 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», согласно которой в случаях нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе по просьбе членов профсоюза, других работников, а также по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту их трудовых прав в органы, рассматривающие трудовые споры.

Вместе с тем согласно формируемой Верховным Судом Российской Федерации практике для реализации общественным объединением права на обращение в суд не обязательно требуется дословное указание об этом в законе, достаточно общей формулировки о наличии у общественного объединения права на защиту интересов своих членов путем обращения в органы государственной власти.

Показательным в этой связи является кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2024 № 16-КАД23-28-К4.

Из данного судебного акта следует, что садовое некоммерческое товарищество, а также несколько его членов обратились в суд с административным исковым заявлением о возложении на комитет по строительству и жилищно-коммунального хозяйства местной администрации обязанности принять на баланс и включить в перечень дорог общего пользования автомобильную дорогу к садовому товариществу от близлежащего населенного пункта, провести паспортизацию и ремонт данной дороги, обеспечить надлежащее содержание дороги в соответствии с обязательными требованиями. В обоснование заявленных требований было указано, что спорная автомобильная дорога является единственным транспортным проездом к садовому товариществу, но она находится в состоянии, не отвечающем требованиям безопасности — имеются неровности, выбоины, колейность, дорога не имеет паспорта.

Разрешая административные исковые требования по существу, районным судом постановлено решение об отказе в их удовлетворении. Однако областным судом, с которым согласился кассационный суд общей юрисдикции, данное решение отменено и производство по делу прекращено со ссылкой на то, что садовому некоммерческому товариществу и иным административным истцам не предоставлено право на обращение в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц — членов садового некоммерческого товарищества. Отмечено, что Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не содержит норм о праве некоммерческого объединения на подачу административного искового заявления об оспаривании действий (бездействия) органа или лица, наделенные публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, в том числе участников такого объединения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами апелляционного и кассационного судов не согласилась. Ею обращено внимание на то, что ст. 7 названного Федерального закона от 29.06.2017 № 217-ФЗ предусмотрено, что товарищество создается в целях создания благоприятных условий для ведения гражданами садоводства и огородничества (обеспечение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройства и охраны территории садоводства или огородничества, обеспечение пожарной безопасности территории садоводства или огородничества и иные условия), содействия членам товарищества во взаимодействии между собой и с третьими лицами, в том числе с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также для защиты их прав и законных интересов. В соответствии с п. 3 и 7 ч. 1 ст. 19 данного Федерального закона председатель товарищества, действуя без доверенности от имени товарищества, подписывает документы товарищества, а также осуществляет представительство от имени товарищества в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также в отношениях с иными лицами. Из этих норм, по мнению Судебной коллегии, следует право садового некоммерческого товарищества на обращение с указанным административным исковым заявлением. С учетом этого вынесенные апелляционным и кассационным судами акты отменены, и дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет особенности обращения в суд в случае установления в законе обязательного досудебного порядка разрешения административного спора, предусматривая таким образом изъятия из общего правила ч. 1 комментируемой статьи о предоставлении лицу альтернативной возможности обратиться за защитой своих публичных прав путем оспаривания административного акта как в судебном порядке, так и в административном порядке.

В отличие от данного общего правила, предусмотренное комментируемой нормой исключение заключается в том, что законом могут быть предусмотрены случаи, устанавливающие строгую последовательность действий лица по защите нарушенного права — сначала ему необходимо обратиться с жалобой в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу), и лишь только если данное обращение для него осталось безуспешным, такое лицо приобретает право обратиться за защитой своих прав в судебном порядке.

Такое решение законодателя оценивается в юридическом сообществе по-разному. Имеется мнение о том, что обязательное досудебное обжалование является лишним барьером для защиты прав граждан в суде, поскольку жалобы граждан, заявленные в административном порядке, в большинстве случаев оставляются без удовлетворения. И поэтому обязательный административный порядок обжалования рассматривается ими как формальная стадия, лишь обременяющая заявителя и затягивающая реальную защиту его прав.

Другие специалисты, напротив, отмечают беспочвенность таких сомнений, подчеркивая, что введение обязательного досудебного порядка урегулирования административных споров обусловлено стремлением снизить судебную нагрузку по разрешению административных споров с перенаправлением основного потока жалоб по отдельным административным спорам в административные органы.

Положения законодательства, устанавливающие обязательный порядок досудебного разрешения отдельных административных споров, неоднократно выступали предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с чем данный судебный орган указывал, что эти положения имеют своей целью обеспечить баланс публичного и частного интересов, исключить необходимость обращения заявителей в суд при наличии возможности устранения нарушения их прав вышестоящим административным органом. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, досудебный порядок урегулирования спора направлен на оперативное разрешение конфликтов непосредственно в уполномоченных государственных органах и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающий конституционное право на судебную защиту (определения от 16.11.2000 № 238-О, от 23.10.2014 № 2481-О, от 27.06.2017 № 1209-О).

В настоящее время норма об обязательном соблюдении досудебного порядка разрешения административных споров предусмотрены, например, ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», согласно которой судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

Порядок такого досудебного обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц урегулирован положениями гл. 9 этого федерального закона. Обращает на себя внимание, что этим порядком по общему правилу предусмотрена возможность подачи жалобы только в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг. В связи с этим обращение с жалобой в вышестоящий контрольный орган в письменной форме не отвечает требованиям надлежащей формы такой жалобы и поэтому не может подтверждать соблюдение обязательного досудебного порядка урегулирования административного спора (см. об этом кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.11.2023 № 72-КАД23-3-К8).

Еще один пример нормы закона, устанавливающей обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров — п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому споры по обжалованию актов налоговых органов ненормативного характера, действий или бездействия их должностных лиц (кроме актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб (апелляционных жалоб), и некоторых иных актов), могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном данным Кодексом.

Однако применительно к данной норме следует учитывать разъяснение Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенное в п. 36 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020), о том, что предусмотренные ею положения распространяются лишь на случаи обжалования ненормативных актов налоговых органов. Ими не установлен обязательный досудебный порядок урегулирования споров для имущественных требований о возврате излишне взысканных налогов, которые могут быть предъявлены в суд независимо от оспаривания ненормативных правовых актов налоговых органов и по основаниям в том числе необоснованности начисления сумм налога, пеней, штрафа.

Также нужно иметь в виду, что приведенные нормы Налогового кодекса Российской Федерации не распространяют свое действие на отношения, регулируемые иными нормативными правовыми актами. Поэтому если налоговый орган, осуществляя административную деятельность, реализует свои полномочия, вытекающие из иных нормативных правовых актов, то положения Налогового кодекса Российской Федерации к обжалованию его решений, действий (бездействия) в этом случае не применимы. Это, например, касается, полномочий налоговых органов, предусмотренных Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», в рамках применения которого налоговые органы наделены правом по вынесению предписаний об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, которые подлежат оспариванию по общим правилам безотносительно к требованиям Налогового кодекса Российской Федерации (см. об этом, например, кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12.04.2019 № 78-КА19-2).

Досудебный порядок разрешения административного спора будет считаться соблюденным, если заявителем получен ответ вышестоящего органа (должностного лица) с разрешением жалобы по существу. Однако он также будет считаться соблюденным и в случае, если вышестоящий орган (должностное лицо) в установленный срок не даст ответ заявителю (см., например, абзац второй п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации)

На случай несоблюдения административными истцами установленного законом обязательного досудебного порядка урегулирования административного спора нормами КАС РФ предусмотрено либо возвращение административного искового заявления на стадии принятия административного искового заявления к производству суда (п. 1 ч. 1 ст. 129), либо оставление его без рассмотрения на стадии судебного разбирательства (п. 1 ч. 1 ст. 196).

В то же время с точки зрения принципа справедливости и соблюдения процессуальной экономии Верховный Суд Российской Федерации не всегда поддерживает оставление таких административных исковых заявлений без рассмотрения на стадии пересмотра вынесенного судебного решения, которым административные исковые требования разрешены по существу.

Так, в определении от 24.05.2019 № 5-КА19-11 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отметила, что применение п. 1 ч. 1 ст. 129, п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ при отмене решения в апелляционном или кассационном порядке означает, что административный истец после оставления судом апелляционной или кассационной инстанции его административного искового заявления без рассмотрения в целях защиты своих прав и законных интересов вынужден снова обратиться с жалобой в вышестоящий налоговый орган. Однако с учетом существующих сроков защиты своих прав в административном порядке, это может привести к тому, что заявитель в случае истечения срока для подачи жалобы вышестоящему органу лишается гарантии права на судебную защиту прав и законных интересов. Высказав эту правовую позицию, судебная коллегия отменила апелляционное определение областного суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения, указав, что суд апелляционной инстанции принял свой судебный акт лишь по формальным основаниям, необоснованно уклонившись от проверки законности обжалуемого решения суда первой инстанции по существу.

4. Часть 4 комментируемой статьи дополняет положения ч. 1 и 2 данной статьи указанием на то, что с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут обратиться также органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции.

Особенность этой категории участников процесса заключается в том, что они наделены специальными правозащитными полномочиями и поэтому вправе обратиться в суд в защиту не только своих, но и прав, свобод и законных интересов иных лиц.

К обращению таких лиц в суд применимы общие требования, предусмотренные ч. 1 комментируемой статьи, в связи с чем в административном исковом заявлении должно быть приведено указание о том, каким образом оспариваемый административный акт, по их мнению, нарушает права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, в том числе создает ли данный административный акт препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или возлагает ли на них какие-либо обязанности.

И поскольку речь идет о защите прав, свобод и законных интересов иных лиц, то возможность обращения поименованных в ч. 4 комментируемой статьи лиц в суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании административных актов должна быть прямо предусмотрена законом.

Чаще всего административные исковые заявления на основании данной нормы подают в суды прокуроры, которые в силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ наделены полномочиями по обращению в суд с административными исковыми заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов конкретных граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Применительно к подаче административных исковых заявлений прокуроров в суд в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, в законе содержится специальное указание о том, что это возможно только в случае, если такой гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Право Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего предусмотрено подп. 1 п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Такое же право уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации предусмотрено п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации».

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченные по правам ребенка в субъекте Российской Федерации вправе обращаться в суды с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих в защиту прав и законных интересов детей на основании п. 4 ч. 1 ст. 6, п. 4 ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации».

5. В ч. 5 комментируемой статьи закреплено, что административные исковые заявления об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, подаются в суд по правилам подсудности, установленным гл. 2 КАС РФ.

Применительно к гл. 22 КАС РФ важное значение имеют следующие правила определения подсудности.

С точки зрения родовой подсудности такие административные дела, по общему правилу, рассматриваются по первой инстанции районными судами (ст. 19 КАС РФ).

Исключения предусмотрены для дел, связанных с государственной тайной, а также об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации и решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта Российской Федерации, которые рассматриваются по первой инстанции либо в верховном суде республики, краевом, областном и приравненных к ним судах, либо в Верховном Суде Российской Федерации (п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 20, п. 3, 4 ст. 21 КАС РФ).

Кроме этого, Верховный Суд Российской Федерации в качестве суда первой инстанции рассматривает дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (п. 2 ст. 21 КАС РФ).

Отдельные категории административных дел по правилам гл. 22 КАС РФ рассматривают военные суды (ст. 18 КАС РФ). К ним относятся дела, связанные с защитой нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Лица, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, граждане, пребывавшие в мобилизационном людском резерве, вправе оспаривать в военных судах действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных лиц в период прохождения военной службы, военных сборов, пребывания в мобилизационном людском резерве (например, дела по административным исковым заявлениям лиц, уволенных с военной службы, о восстановлении на военной службе и т. п.). Приведенные разъяснения содержатся в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2014 № 8 «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих».

Мировые судьи административные дела по правилам гл. 22 КАС РФ не рассматривают.

Относительно территориальной подсудности дел, рассматриваемых по правилам гл. 22 КАС РФ, следует учитывать следующее.

Для таких дел предусмотрено общее правило так называемой альтернативной подсудности, в силу которого административное исковое заявление может быть подан как по месту жительства (месту нахождения) административного истца, так и по месту нахождения административного ответчика (ч. 3 ст. 24 КАС РФ). Исключение из этого правила сделано лишь в отношении административных исковых заявлений об оспаривании связанных с условиями содержания в исправительном учреждении решений, действий (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих, о присуждении компенсации за нарушение условий содержания в исправительном учреждении. Для таких административных исковых заявлений ч. 7 ст. 23 КАС РФ предусмотрено исключительное правило подсудности — они подаются в суд по месту нахождения исправительного учреждения.

При установлении суда, компетентного рассматривать дела по месту нахождения административного ответчика, нужно исходить из следующих правил ст. 22 КАС РФ.

Административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности (ч. 1).

Административное исковое заявление об оспаривании решения Федеральной службы судебных приставов, принятого в автоматическом режиме, подается в суд по месту совершения исполнительных действий или применения мер принудительного исполнения либо по месту ведения исполнительного производства, по которому принято оспариваемое решение (ч. 1.1).

В случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (ч. 3). Например, административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения; административное исковое заявление об оспаривании акта органа государственного (муниципального) контроля (надзора) — по месту устранения соответствующих нарушений законодательства; административное исковое заявление об оспаривании бездействия в части непринятия мер по обеспечению безопасности дорожного движения, по ликвидации несанкционированной свалки, по очистке от сорной растительности — по месту совершения необходимых действий (абз. 4 п. 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).

В дополнение к указанным нормам Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзацах пятом и шестом п. 14 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что при предъявлении административного искового заявления об оспаривании решения, действия (бездействия), порождающего правовые последствия на территории нескольких районов населенного пункта (территории всего населенного пункта), территории субъекта Российской Федерации, нескольких субъектов Российской Федерации или всей территории Российской Федерации, правила, предусмотренные ч. 2 ст. 22 КАС РФ, не применяются. В частности, указанные правила не подлежат применению при подаче административного искового заявления об оспаривании решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. Такие административные исковые заявления подаются в суд по месту нахождения соответствующего органа, организации, должностного лица (ч. 1 ст. 22 КАС РФ) либо в суд, указанный в ч. 2, 3 ст. 24 КАС РФ, по выбору административного истца.

6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает изъятия из перечня дел, подлежащих рассмотрению по правилам гл. 22 КАС РФ.

Выше было указано, что по правилам этой главы подлежат рассмотрению дела об оспаривании административных актов (решений, действий, бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Однако, учитывая разветвленность публичного законодательства, нормы об оспаривании в судах отдельных видов административных актов, обладающих указанными признаками, могут содержаться не только в КАС РФ, но и в иных, специальных по отношению к нему, нормативных правовых актах, которые устанавливают особый судебный порядок рассмотрения таких требований, отличный от административного судопроизводства. Чтобы не допускать конкуренции разных видов судопроизводства при рассмотрении одних и тех же требований процессуальный закон исходит из того, что если специальным нормативным правовым актом установлены особые правила судебного оспаривания отдельных административных актов, то положения главы 22 КАС РФ к этим отношениям не применяются.

Типичными примерами нормативных правовых актов, устанавливающих такие специальные правила, являются Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — УПК РФ). Рассмотрим проблемные вопросы их применения в соотношении с гл. 22 КАС РФ подробнее.

Как известно, КоАП РФ регулирует отношения в сфере производства по делам об административных правонарушениях. Среди прочего данный Кодекс предусматривает возможность обжалования в судебном порядке постановлений по делам об административных правонарушениях, а также решений вышестоящих должностных лиц, принятых по жалобам на эти постановления (ч. 1 ст. 30.1, ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ). В рамках производства по делам об административных правонарушениях подлежат обжалованию также определения должностных лиц об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях (ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ).

Из этого следует, что приведенные решения органов публичной власти и их должностных лиц, для которых порядок обжалования установлен КоАП РФ, не подлежат рассмотрению по правилам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 8 постановления от 28.06.2022 № 21 в дополнение к этому указал, что не подлежат оспариванию по правилам гл. 22 КАС РФ также и решения, принятые в рамках производства по делу об административном правонарушении и выступающие в качестве доказательств по такому делу, поскольку доводы о недопустимости конкретного доказательства излагаются в ходе рассмотрения соответствующего дела, в рамках обжалования состоявшихся постановлений (решений). Речь в данном случае идет о составляемых должностными лицами в ходе производства по делам об административном правонарушении протоколах об административных правонарушениях, постановлениях о возбуждении дел об административных правонарушениях, определениях о проведении административного расследования и т. п.

Логика высказанной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации правовой позиции понятна — если допустить возможность параллельного оспаривания таких решений и действий должностных лиц в порядке КАС РФ, то решение суда по административному делу может вступить в противоречие с постановленным по правилам КоАП РФ судебным актом и подорвать его юридическое значение. В связи с этим для лица, не согласного с промежуточным решением, действием должностного лица в рамках производства по делу об административном правонарушении, имеется возможность высказать свои возражения по этому поводу лишь при обжаловании итогового постановления (решения) по делу об административном правонарушении.

Исключение из этого правила предусмотрено лишь в отношении случаев, когда производство по делу об административном правонарушении было прекращено или вовсе не возбуждалось, но при этом в ходе рассмотрения сообщения об административном правонарушении или в ходе производства по делу были приняты решения или совершены действия, нарушающие права лица. В этих случаях подлежит применению правовая позиция, изложенная в п. 52 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021), согласно которой гражданин вправе оспорить действия, совершенные при осуществлении производства по делу об административном правонарушении и повлекшие за собой нарушение его прав и свобод, в порядке гл. 22 КАС РФ, если производство по делу об административном правонарушении прекращено или не было возбуждено и указанные действия влекут правовые последствия для гражданина, а иной порядок их оспаривания законом не предусмотрен.

Кроме этого, Пленум Верховного Суда Российской Федерации особо оговаривает, что действия (бездействие) должностных лиц, связанные с применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которые не могут оказать влияние на вывод о виновности либо невиновности лица, в отношении которого решается вопрос о привлечении к административной ответственности, но повлекшие нарушение прав, свобод физических или юридических лиц, также могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ (абз. 2 п. 8 постановления от 28.06.2022 № 21, п. 25 постановления от 25.06.2019 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»). К числу таких мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ относит, например, доставление, административное задержание, различные досмотры (личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства, помещений), изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и т. п.

Приведенная позиция применена Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел — например, в рамках проверки судебных актов нижестоящих судов о прекращении производства по административному делу об оспаривании действий сотрудников полиции по эвакуации транспортного средства (см. кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2020 № 85-КАД20-1-К1).

Еще один пример такого рода — оспаривание гражданином в рамках административного судопроизводства совершенных инспектором ДПС действий по запрету видеофиксации хода оформления материалов дела об административном правонарушении (см. кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2021 № 58-КАД20-10-К9).

Помимо решений и действий в порядке гл. 22 КАС РФ могут быть оспорены и некоторые виды бездействия должностных лиц при рассмотрении сообщений о совершении административных правонарушений. Проблема оспаривания такого бездействия была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении этого Суда от 30.03.2021 № 9-П указано, что по обращению физического или юридического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, по итогам которой сделан вывод о недостаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении, в силу п. 5 ст. 28.1 КоАП РФ выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. В то же время Суд подчеркнул, что если, рассмотрев обращение, содержащее данные о наличии события административного правонарушения, и отказавшись от возбуждения дела об административном правонарушении, уполномоченное должностное лицо не вынесло об этом определение, то такой отказ в системе действующего правового регулирования подлежит оспариванию (обжалованию) в порядке, предусмотренном КАС РФ (п. 2 ч. 2 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 128, гл. 22) и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 29, гл. 24) в связи с несоответствием его формы требованию ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ и предполагает удовлетворение заявления о признании его незаконным в случае, если будет установлено несоблюдение формы отказа. Вместе с тем действующее правовое регулирование не препятствует физическому или юридическому лицу оспорить (обжаловать) такой фактический отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный не в форме мотивированного определения, и по правилам гл. 30 КоАП РФ. Такой порядок позволяет при прочих равных условиях сократить время судебной или иной юрисдикционной проверки соответствующего отказа, которое необходимо для его оспаривания (обжалования) первоначально по правилам гл. 22 КАС РФ или гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а затем — по правилам гл. 30 КоАП РФ или гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Это важно для сохранения возможности в дальнейшем возбудить дело и рассмотреть его в пределах установленного срока давности привлечения к административной ответственности, а значит, для действенной судебной защиты прав граждан в сфере производства по делам об административных правонарушениях.

В связи с этим Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом п. 8 постановления от 28.06.2022 № 21 обратил внимание на то, что несоблюдение уполномоченным должностным лицом, органом требований КоАП РФ о необходимости принятия по результатам разрешения вопросов, совершения действий конкретных процессуальных документов (например, направление письма в случае, когда КоАП РФ закреплена необходимость вынесения определения) не исключает возможности обжалования существа состоявшегося решения по правилам КоАП РФ. В том случае, если оценка существа решения по указанным правилам не проводилась, требования о несоответствии формы принятого решения положениям названного кодекса могут быть рассмотрены в том числе в порядке гл. 22 КАС РФ.

В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2021 № 4-КАД20-29-К1. Из этого судебного акта следует, что гражданин, уволившийся с государственной гражданской службы, обратился государственную инспекцию труда с заявлением о проведении проверки соблюдения его нанимателем правильности произведенного с ним расчета при увольнении и принятии соответствующих мер по восстановлению его нарушенного права, привлечении к ответственности виновных лиц, допустивших задержку расчета и выплаты денежных средств. На данное обращение гражданину дан письменный ответ, содержащий разъяснение отдельных норм Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которым органы федеральной инспекции труда не наделены полномочиями по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. Не согласившись с письмом государственной инспекции труда, гражданин обратился в городской суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в отказе проверки его заявления, просил возложить на государственную инспекцию труда обязанность возбудить в отношении должностных лиц нанимателя дела об административных правонарушениях, в том числе по факту несвоевременной выплаты ему заработной платы. Определением судьи городского суда, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в принятии указанного административного искового заявления отказано со ссылкой на то, что в порядке административного судопроизводства не могут быть рассмотрены требования административного истца о возложении на государственную инспекцию труда обязанности возбудить дела об административных правонарушениях.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по жалобе гражданина отменила эти судебные акты. Согласившись с нижестоящими судами в выводе о недопустимости рассмотрения в порядке административного судопроизводства вопросов о понуждении административных органов к привлечению конкретных лиц к административной ответственности, судебная коллегия все же указала, что отказывая в принятии административного искового заявления в части признания незаконным бездействия территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, являющейся федеральным органом исполнительной власти, суды неверно определили предмет возникшего между сторонами спора, что повлекло неправильное применение норм процессуального законодательства Российской Федерации. Судебная коллегия обратила внимание на то, что гражданин обратился в суд в порядке административного судопроизводства, считая, что государственная инспекция труда допустила бездействие, выразившееся в непроведении проверки соблюдения его трудовых прав работодателем и наличия в действиях нанимателя состава административного правонарушения, то есть между сторонами возник спор по вопросу обязанности государственной инспекции труда проверить факты, изложенные в письменном обращении заявителя, поскольку административный ответчик фактически отказался проводить проверку, сославшись на отсутствие такого полномочия. Следовательно, такое бездействие соответствует предусмотренным в ст. 218 КАС РФ признакам и поэтому подлежит проверке в рамках административного судопроизводства. К тому же гл. 30 КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования в установленном им порядке каких-либо иных решений и действий, кроме постановлений по делу об административном правонарушении и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, не устанавливает правила обжалования бездействия должностных лиц, которые не рассмотрели по существу заявление о совершении лицом административного правонарушения. С учетом этого материал по административному иску гражданина в части признания незаконным бездействия государственной инспекции труда направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу по правилам административного судопроизводства.

Данная правовая позиция нашла отражение и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.2021 № 6 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с неуплатой средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей», в п. 4 которого указано, что бездействие уполномоченного должностного лица, связанное с невыполнением возложенных на него законом обязанностей по выявлению и пресечению административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35.1 КоАП РФ, может быть оспорено по правилам гл. 22 КАС РФ.

В таком же порядке могут быть оспорены решения органов власти, должностных лиц, их действия (бездействие), принятые (совершенные) после вынесения постановления по делу об административном правонарушении и связанные с ним, для которых КоАП РФ не установлен порядок обжалования (например, отказ в предусмотренном законом порядке возвратить водительское удостоверение по истечении срока лишения специального права).

Помимо производства по делам об административных правонарушениях у административного судопроизводства имеется много точек соприкосновений и с уголовным судопроизводством. По правилам УПК РФ должностными лицами — следователями, дознавателями, прокурорами и др. — совершается большое количество разнообразных актов, также создающих публично-правовые последствия для граждан. Для их оспаривания в судах действуют специальные правила. В силу ч. 1 ст. 125 УПК РФ постановления органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по правилам данной статьи.

Однако в ряде случаев решения, действия (бездействие) указанных должностных лиц могут быть оспорены по общим нормам КАС РФ.

Основное разъяснение на этот счет содержится в п. 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21, согласно которому не подлежат рассмотрению по правилам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ дела об оспаривании:

— решений или действий (бездействия), принятых или совершенных указанными в ч. 1 ст. 125 УПК РФ лицами, органами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального законов при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство), в том числе бездействия, выразившегося в непринятии мер по рассмотрению сообщения о преступлении. Вместе с тем в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ могут быть оспорены решения, действия (бездействие) должностных лиц при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства; действия должностных лиц, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации или предоставивших такие сведения не в полном объеме (ч. 3 и 4 ст. 5 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»); представление дознавателя, руководителя следственного органа, следователя о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления (ч. 2 ст. 158 УПК РФ);

— решений, действий (бездействия), связанных с разрешением учреждениями или органами, исполняющими наказание, вопроса об освобождении от отбывания наказания (в частности, об обжаловании лицом, отбывающим или отбывшим наказание, неприменения акта об амнистии в отношении его).

Таким образом, для разграничения уголовного и административного судопроизводств при оспаривании решений, действий (бездействия) органов следствия, дознания, прокуратуры и их должностных лиц следует прежде всего исходить из того, в рамках каких правоотношений совершены эти оспариваемые акты. Если они основаны на предписаниях уголовно-процессуального закона, то подлежат оспариванию по правилам уголовного судопроизводства. Если же основанием для их совершения явились положения иного законодательства (законодательства о полиции, об оперативно-розыскной деятельности, о порядке рассмотрения обращений граждан и т. п.), то такие решения, действия (бездействия) подлежат оспариванию по правилам административного судопроизводства.

В практике Верховного Суда Российской Федерации накопилось достаточно много примеров, иллюстрирующих применение данного критерия. Приведем некоторые из них.

Так, гражданин, являясь обвиняемым по уголовному делу, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными постановлений следователя о переводе его из одного следственного изолятора в другой в связи с расследованием уголовного дела. По мнению административного истца, необходимости в его этилировании не имелось, поскольку следственные и процессуальные действия с его участием не производились. Судами административные исковые требования разрешены по существу с отказом административному истцу в их удовлетворении. Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации со ссылкой на постановление Конституционный Суд Российской Федерации от 20.01.2023 № 3-П указала, что содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых осуществляется в целях, предусмотренных УПК РФ, в связи с чем законность решения следователя, лица, производящего дознание, о переводе подозреваемого, обвиняемого из одного следственного изолятора в другой не подлежит проверке по правилам КАС РФ, в связи с чем постановленные по делу судебные акты отменены и производство по делу прекращено (кассационное определение от 12.07.2023 № 18-КАД23-19-К4).

В другом деле гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения филиала уголовно-исполнительной инспекции об установлении ему срока окончания отбытия наказания в виде ограничения свободы 2 июня 2020 г., полагая, что назначенное ограничение свободы оканчивается 21 мая 2020 г. По мнению административного истца, в срок отбытия наказания ему необоснованно не включен период нахождения в местах лишения свободы до замены ему этого наказания на ограничение свободы. Судами, как и в предыдущем деле, административные исковые требования разрешены по существу. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с этим не согласилась, отметив, что вопросы назначения наказания, замены неотбытой части наказания более мягким видом наказания регламентируются Уголовным кодексом Российской Федерации, в то время как административное судопроизводство не предусматривает применение уголовного и уголовно-процессуального законодательства. С учетом этого судебные акты нижестоящих судов отменены, а производство по делу прекращено (кассационное определение от 16.02.2022 № 83-КАД21-11-К1).

Однако имели место и случаи, когда Верховный Суд Российской Федерации не соглашался с выводами нижестоящих судов о недопустимости рассмотрения заявленных требований по правилам административного судопроизводства.

Так, в одном из дел гражданин, обратившийся с заявлением о преступлении, на основании которого было принято постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, в административном исковом заявлении просил признать незаконным отказ органа внутренних дел ознакомить его с материалами проверки по его заявлению. Судья суда первой инстанции, с которым согласились апелляционной и кассационный суды, отказал в принятии административного искового заявления к производству суда, сославшись на то, что заявленные требования подлежат рассмотрению по правилам ст. 125 УПК РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации с этим выводом не согласился, обратив внимание на то, что административный истец не является участником уголовного судопроизводства, а процедура ознакомления с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела не регламентирована УПК РФ. Кроме этого, требования административного истца обусловлены несогласием с действиями органов полиции при осуществлении административно-распорядительных функций, не связанных с исполнением полномочий по осуществлению уголовного преследования. В связи с этим вынесенные судебные акты отменены, а материал направлен в суд первой инстанции для рассмотрения административного искового заявления по существу (кассационное определение от 22.04.2022 № 16-КАД22-2-К4).

В другом деле гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие прокурора, выразившегося в ненаправлении ему копии постановления прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении в отношении него уголовного дела. Судья суда первой инстанции, с которым согласились апелляционной и кассационный суды, отказал в принятии административного искового заявления к производству суда, сославшись на то, что оспариваемое бездействие прокурора непосредственно связано с рассмотрением им постановления органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении административного истца, в связи с чем подлежит разрешению в порядке, установленном УПК РФ. Вместе с тем судья Верховного Суда Российской Федерации обратил внимание на то, что административный истец просит признать незаконным отказ предоставить ему копию постановления прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении в отношении него уголовного дела, то есть оспаривает незаконное, по его мнению, бездействие не в связи с полномочиями по осуществлению уголовного преследования, а связанное с осуществлением надзорных полномочий, предоставляющих право прокурору отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по жалобе (ст. 124 УПК РФ) или в течение пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). При таких данных вывод нижестоящих судов о необходимости рассмотрения заявленных требований в порядке уголовного судопроизводства не основан на действующем законодательстве, в связи с чем вынесенные судебные акты отменены, а материал направлен в суд первой инстанции для рассмотрения заявленных административным истцом требований по существу (кассационное определение от 31.01.2022 № 127-КАД21-20-К4).

Статья 219. Срок обращения с административным исковым заявлением в суд

1. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

1.1. Если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

(Часть введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

2. Административное исковое заявление об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения.

(Часть в ред. Федеральных законов от 5 декабря 2017 г. № 380-ФЗ; от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

3. Административное исковое заявление о признании незаконными решений Федеральной службы судебных приставов, а также решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

(Часть в ред. Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 417-ФЗ.)

4. Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) исполнительного органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

5. Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.

6. Несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.

7. Пропущенный по указанной в части 6 настоящей статьи или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено настоящим Кодексом.

8. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

_______________________

Общим правилом, предусматривающим судебную защиту нарушенных прав граждан и организаций от противоправного поведения иных лиц, является установление разумного срока, в течение которого потерпевшие могут требовать предоставления им судебной защиты.

Это правило имеет целью дисциплинировать участников правоотношений, побудить их к своевременной судебной защите нарушенных прав. В конечном итоге наличие временного ограничения реализации права на судебную защиту способствует стабильности правопорядка, создает определенность и устойчивость правовых связей между участниками правоотношений.

Самым классическим примером такого ограничительного срока на обращение в суд является исковая давность в гражданском праве. Согласно российскому закону, срок исковой давности составляет по общему правилу три года и исчисляется со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права (п. 1 ст. 196, п. 1 ст. 200 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что установление исковой давности осуществляется федеральным законодателем в целях обеспечения эффективности восстановления нарушенных прав, что предполагает своевременность их судебной защиты и соблюдение разумного срока судопроизводства, чем обеспечивается также правовая определенность, предсказуемость и стабильность правовых условий для субъектов соответствующих правоотношений (определения от 20.07.2021 № 1377-О, от 30.05.2023 № 1187-О и др.). Институт исковой давности способствует соблюдению хозяйственных договоров, обеспечивает своевременную защиту прав и интересов субъектов гражданских правоотношений, поскольку отсутствие разумных временных ограничений для принудительной защиты нарушенных гражданских прав приводило бы к ущемлению охраняемых законом прав и интересов ответчиков и третьих лиц, которые не всегда могли бы заранее учесть необходимость собирания и сохранения значимых для рассмотрения дела сведений и фактов (определение от 03.11.2006 № 445-О). В связи с этим установление в законе общего срока исковой давности обусловлено необходимостью обеспечить стабильность гражданского оборота и не может рассматриваться как нарушение права на судебную защиту (определения от 27.10.2022 № 2808-О, от 27.12.2023 № 3497-О и др.).

Вместе с тем следует учитывать, что предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации нормы об исковой давности касаются защиты гражданских (частных) прав, реализация которых имеет свою существенную специфику по сравнению с реализацией публичных прав. В связи с этим законодатель предусмотрел для последних специальные сроки их защиты, имеющие более жесткие пределы.

Так, введенной в 1988 г. в Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. гл. 24.1, регламентирующей порядок рассмотрения в судах жалоб на неправомерные действия должностных лиц, было предусмотрено, что жалоба может быть подана в суд в месячный срок, исчисляемый со дня, когда гражданину стало известно о совершенных в отношении него неправомерных действиях должностного лица, либо со дня получения отказа в удовлетворении жалобы, поданной в административном порядке, либо со дня истечения установленного законом срока для рассмотрения жалобы (ст. 239.5). Впоследствии в эту статью были внесены изменения, которыми закреплен трехмесячный срок общий срок для обращения в суд с оставлением указания на то, что после получения гражданином уведомления об отказе в удовлетворении жалобы, поданной в административном порядке, а также со дня истечения месячного срока после подачи административной жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ, гражданин может обратиться с жалобой в суд в течение одного месяца. Такие же сроки подачи жалобы были предусмотрены принятым 27.04.1993 Законом Российской Федерации № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ст. 5).

Первым для нового российского государства кодифицированным законом, предусматривающим оспаривание в судах общей юрисдикции административных актов, — Гражданским процессуальным кодексом РФ — был предусмотрен общий трехмесячный срок для обращения в суд, исчисляемый со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод (ч. 1 ст. 256).

Давая конституционно-правовую оценку таким нормам, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что они не противоречат предусмотренному ст. 46 Конституции Российской Федерации праву на судебную защиту, поскольку установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений. К тому же Суд обратил внимание на то, что несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии таких заявлений, — вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т. е. в предварительном судебном заседании или в судебном заседании; заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (определения от 22.01.2014 № 103-О, от 24.06.2014 № 1537-О, от 17.07.2014 № 1593-О, от 25.09.2014 № 2189-О и др.).

1. Действующий КАС РФ воспринял традицию установления сокращенных сроков подачи административных исковых заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Согласно ч. 1 комментируемой статьи этот срок по общему правилу составляет три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении своих прав, свобод и законных интересов.

Однако самой ст. 219 Кодекса из указанного общего срока предусматриваются некоторые исключения.

Так, административное исковое заявление об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения (ч. 2 комментируемой статьи).

Административное исковое заявление о признании незаконными решений Федеральной службы судебных приставов, а также решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 3 комментируемой статьи).

Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 4 комментируемой статьи).

Помимо КАС РФ специальные сроки на обращение в суд с административным исковым заявлением могут предусматриваться и иными законами.

Например, Федеральным законом от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в п. 2 ст. 26 закреплено, что решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о приостановлении либо прекращении полномочий судей, привлечении их к дисциплинарной ответственности, приостановлении либо прекращении отставки судей, а также об отказе в рекомендации на должности судей могут быть обжалованы заинтересованными лицами в течение десяти дней со дня получения копии соответствующего решения.

Сложности могут возникнуть с определением срока обращения в суд с административным исковым заявлением, основанным на нарушении личных неимущественных прав административного истца. Имеются в виду требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении (ст. 227.1 КАС РФ), а также требования о присуждении компенсации морального вреда (ч. 1.1 ст. 124 КАС РФ).

Казалось бы, поскольку эти требования сами по себе публичными не являются, а лишь производны от последних, то к ним должны применяться общие правила исчисления исковой давности для требований о защите гражданских прав, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации. А именно, положения ст. 208 этого Кодекса, согласно которым на требования о защите личных неимущественных прав и других нематериальных благ исковая давность не распространяется.

Первоначально именно по такому пути и развивалась судебная практика.

В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.10.2022 № 53-КАД22-14-К8. Из данного судебного акта следует, что гражданин во время содержания в следственном изоляторе несколько раз этапировался в изолятор временного содержания отдела внутренних дел другого города, где находился в камере, не оборудованной радиоприемником для вещания общегосударственной программы, и не имел возможности реализовать право на ежедневные прогулки продолжительностью не менее одного часа. Считая, что условия содержания в изоляторе временного содержания не соответствовали требованиям законодательства, что повлекло нарушение его прав, он обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными действия отдела внутренних дел и взыскать с Министерства финансов Российской Федерации компенсацию морального вреда. Суд первой инстанции, с которым согласились апелляционный и кассационные суды, пришел к выводу, что административный истец в результате виновных действий административного ответчика не был обеспечен надлежащими условиями содержания под стражей в изоляторе временного содержания. Однако, сделав такой вывод, суд в удовлетворении иска отказал ввиду пропуска срока административным истцом трехмесячного срока на обращение в суд без уважительной причины.

Верховный Суд Российской Федерации с таким решением не согласился. Сославшись на положения Гражданского кодекса Российской Федерации о компенсации морального вреда (ст. 151, 1069), Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратилась к ст. 208 данного Кодекса, в силу которой требования о компенсации морального вреда выведены из-под действия исковой давности. В связи с этим Судебная коллегия посчитала незаконным вывод судов об отказе в удовлетворении заявленных требований только на основании пропуска срока обращения в суд, предусмотренного гл. 22 КАС РФ, при установлении факта нарушения личных неимущественных прав административного истца.

Однако следует обратить внимание на то, что всего через несколько месяцев после этого кассационного определения появились разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 11 постановления от 15.11.2022 № 33 «О практике применения судами норм о компенсации морального вреда». В них приведена правовая позиция о том, что на требования о компенсации морального вреда, вытекающие из нарушения имущественных или иных прав, для защиты которых законом установлена исковая давность или срок обращения в суд, распространяются сроки исковой давности или обращения в суд, установленные законом для защиты прав, нарушение которых повлекло причинение морального вреда.

В качестве примера Пленум Верховного Суда Российской Федерации называет требование о компенсации морального вреда, причиненного работнику нарушением его трудовых прав, которое может быть заявлено в суд одновременно с требованием о восстановлении нарушенных трудовых прав (с соблюдением установленных сроков обращения в суд с требованием о восстановлении нарушенных трудовых прав) либо в течение трех месяцев после вступления в законную силу решения суда, которым эти права были восстановлены полностью или частично (ч. 3 ст. 392 Трудового кодекса Российской Федерации).

Логично аналогичный подход применить и к присуждению компенсации морального вреда, причиненного гражданину в результате незаконных действий (бездействия) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, для оспаривания которых комментируемой статьей установлены специальные сроки обращения в суд. Вместе с тем однозначной практики Верховного Суда Российской Федерации по этому вопросу после появления приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Применительно к комментируемым положениям Кодекса следует также учитывать практику Верховного Суда Российской Федерации о фактической неприменимости сроков обращения в суд к некоторым требованиям, в которых ставится вопрос о наличии наиболее вопиющих случаев нарушения законности в деятельности органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

В качестве правовой основы для такой практики Суд ссылается на принцип законности и справедливости (ст. 9 КАС РФ), ориентирующий суды на предоставление гражданам эффективной судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

В одном из таких дел, рассмотренных Верховным Судом Российской Федерации, гражданин, являющийся должником по исполнительному производству, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными постановлений судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора и о передаче арестованного имущества на торги. В обоснование заявленных требований административный истец указывал, что не знал о возбужденном в отношении него исполнительном производстве, копию постановления о возбуждении исполнительного производства не получал, в связи с чем судебный пристав-исполнитель, не убедившись в истечении срока для добровольного исполнения требований исполнительного документа, не имел права применять штрафные санкции и меры принудительного исполнения. Решением районного суда, с которым согласился областной суд и кассационный суд общей юрисдикции, в удовлетворении заявленных требований было отказано со ссылкой на то, что административный истец пропустил установленный законом срок на обращение в суд с административным исковым заявлением.

Вместе с тем, как следует из судебных актов, исполнительное производство было возбуждено судебным приставом-исполнителем в августе 2017 г. на основании исполнительного листа, выданного судом по результатам принятия заочного решения по иску банка о расторжении кредитного договора и о взыскании с гражданина задолженности. В ходе исполнительного производства было арестовано имущество гражданина-должника, и в феврале 2018 г. передано на торги. Узнав о принятом заочном решении, гражданин заявил об его отмене, в связи с чем в октябре 2018 г. по гражданскому делу принято новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований банка (которое 12.03.2019 отменено вышестоящим судом с принятием нового решения об удовлетворении требований банка). Узнав в судебном заседании по этому гражданскому делу о возбуждении исполнительного производства и передаче имущества должника на торги, с административным исковым заявлением гражданин обратился лишь через год, в октябре 2019 г. Исходя из этих обстоятельств, нижестоящие суды и пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации с этим не согласилась, сославшись на то, что одним из принципов административного судопроизводства является законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, который обеспечивается не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, но и получением гражданами судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (п. 3 ст. 6, ст. 9 КАС РФ). В соответствии с ч. 8 и 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в ч. 9 и 10 данной статьи, в полном объеме, в том числе соблюдение истцом срока обращения в суд, нарушение его прав, свобод и законных интересов, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).

Учитывая изложенное, Судебная коллегия пришла к выводу, что пропуск срока на обращение в суд сам по себе не может быть признан достаточным основанием для принятия судом решения об отказе в удовлетворении административных требований без проверки законности оспариваемых административным истцом действий (бездействия), что следует из ст. 226 КАС РФ. Принимая решение об отказе в удовлетворении требований о признании постановлений судебного пристава-исполнителя незаконными, суды не установили и не исследовали обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о нарушении прав административного истца, не дали оценку тому, что окончательный судебный акт, предусматривающий обращение взыскания на предмет залога постановлен только 12.03.2019, в то время как судебным приставом-исполнителем исполнительные действия совершались и оспариваемые постановления выносились по исполнительному производству, возбужденному на основании заочного решения суда от 07.06.2017, которое впоследствии было отменено (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2021 № 18-КАД21-22-К4).

Такая же мотивировка была высказана Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационных определениях от 14.10.2020 № 78-КАД20-21-К3 и от 27.01.2021 № 78-КАД20-35-К3.

2. Приведенные выше положения комментируемой статьи указывают на то, что закрепленные в ней сроки обращения в суд имеют различный порядок исчисления. В одних случаях эти сроки исчисляются с момента совершения административного акта либо с момента доведения его до административного истца (так называемая объективная давность), в других случаях — с момента возникновения у административного истца знания о нарушении своих прав, свобод и законных интересов (так называемая субъективная давность).

Так, в ч. 2 комментируемой статьи говорится о том, что право на оспаривание правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть реализовано в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения, то есть независимо от того, когда административный истец ознакомился с таким решением.

В п. 2 ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» срок на оспаривание соответствующих решений Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации исчисляется не с момента вынесения таких решений, а с момента их получения административным истцом. Это также свидетельствует об установлении законодателем объективного момента исчисления такого срока.

Однако в остальных случаях законодатель избирает совершенно иной подход, придавая юридическое значение не объективному, а субъективному моменту, связанному с возникновением у административного истца знания о нарушении своих публичных прав, свобод и законных интересов. Причем для каждого административного истца этот момент формируется по-своему — не только в зависимости от каких-либо объективных обстоятельств (например, факта получения оспариваемого решения), но и от личностных особенностей самого административного истца (например, возраста, состояния здоровья и т. п.).

В этом смысле порядок исчисления срока на обращение в суд с административным исковым заявлением значительно отличается от порядка исчисления срока исковой давности в гражданском праве, для которого существенное значение имеет не столько момент, когда лицо узнало о нарушении своего права, сколько момент, когда оно должно было узнать об этом. То есть для исчисления исковой давности важно установить момент, когда при аналогичных обстоятельствах о нарушении своих прав узнал бы «средний разумный» человек, проявивший должную степень осмотрительности.

О том, что такой подход, принятый в гражданском праве, не применяется в административном судопроизводстве, указывает практика Верховного Суда Российской Федерации.

В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2021 № 127-КАД21-14-К4.

Из данного судебного акта следует, что в производстве судебного пристава-исполнителя находилось исполнительное производство о сносе капитального строения. После принудительного исполнения требований исполнительного документа судебным приставом-исполнителем окончено исполнительное производство и вынесено постановление о взыскании с должника расходов по совершению исполнительных действий. Впоследствии в отношении гражданина-должника возбуждено исполнительное производство о взыскании исполнительных расходов в пользу организации, осуществившей снос строения. Гражданин, не согласившись с приведенными выше действиями и вынесенными судебным приставом-исполнителем постановлениями, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании их незаконными, утверждая, что об оспариваемых действиях и решениях узнал только через четыре месяца.

Решением городского суда административные исковые требования оставлены без удовлетворения в связи с пропуском установленного срока обращения в суд без уважительной причины. Суд исходил из того, что оспариваемые постановления судебного пристава-исполнителя своевременно направлялись должнику по указанному в исполнительном производстве адресу, однако почтовая корреспонденция возвращена по истечении срока хранения. При этом суд сослался на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлении от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», о том, что гражданин несет риск последствий неполучения юридически значимых сообщений, доставленных по адресу его места жительства; сообщения, доставленные по такому адресу, считаются полученными, даже если соответствующее лицо фактически не проживает (не находится) по указанному адресу.

Отменяя данный судебный акт и возвращая дело на новое рассмотрение, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, а именно, не установлено, когда именно административному истцу стало известно о нарушении его прав оспариваемыми актами судебного пристава-исполнителя, а также не выявлены причины пропуска срока обращения в суд за защитой нарушенных прав. Кассационный суд общей юрисдикции при разрешении кассационной жалобы судебного пристава-исполнителя констатировал отсутствие законных оснований для отмены правильного решения суда первой инстанции, поскольку суд апелляционной инстанции оставил без внимания анализ фактических обстоятельств, связанных с поведением должника в исполнительном производстве, уклонившегося от получения исходящей от службы судебных приставов корреспонденции.

Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации поддержала суд апелляционной инстанции, указав, что поскольку исчисление установленного ст. 219 КАС РФ процессуального срока начинается со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов, то для правильного решения вопроса о соблюдении административным истцом срока обращения в суд с требованием об оспаривании действий и решений судебного пристава-исполнителя, суду первой инстанции надлежало выяснить именно это имеющее значение для дела обстоятельство — день, когда административный истец, в отсутствие которого составили акт о принудительном исполнении решения суда о сносе строения и с которого взыскали более 14 млн рублей связанных с этим расходов, узнал об этих фактах. При этом Судебная коллегия особо подчеркнула, что, исходя из буквального толкования норм ч. 1 и 3 ст. 219 КАС РФ, момент, когда административный истец должен был узнать о нарушении своих прав (дата возврата направленных ей почтовых отправлений с оспариваемыми постановлениями в связи с истечением срока их хранения в организации почтовой связи) правового значения не имеет, так как федеральный законодатель не установил возможность исчисления срока обращения в суд за защитой нарушенного права в порядке гл. 22 данного Кодекса со дня, когда лицо должно было узнать о нарушении своего права.

Особые правила установлены комментируемой статьей для исчисления срока обращения в суд при оспаривании длящихся нарушений.

Прежде всего это касается бездействия, то есть неисполнения (уклонения от исполнения) органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, обязанностей, возложенных на них законами и иными нормативными правовыми актами. Такое бездействие может осуществляться длительное время, в связи с чем потерпевшее лицо весь этот противоправный период времени вынуждено претерпевать состояние нарушения своих прав.

С одной стороны, о противоправном бездействии потерпевшее лицо может узнать в начальный момент его совершения (например, с первого дня просрочки исполнения обязанности, возложенной на соответствующий орган или лицо, наделенные публичными полномочиями). Но, с другой стороны, следует учитывать, что каждый новый день противоправного бездействия свидетельствует о все новых и новых фактах длящегося нарушения прав такого потерпевшего.

В связи с этим в целях эффективной судебной защиты лиц, претерпевающих такое длящееся бездействие Федеральным законом от 28.11.2018 № 451-ФЗ комментируемая статья дополнена ч. 1.1, в силу которой по общему правилу административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа или лица, наделенных публичными полномочиями, может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

Иными словами, для подобных случаев законодатель установил специальное правило исчисления срока обращения в суд, начиная с момента, когда такое противоправное бездействие прекратилось.

Судебная практика активно восприняла новую норму.

Почти сразу же после принятия Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.12.2018 № 47 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания» воспроизвел ее содержание применительно к рассмотрению судами данной категории административных дел. В п. 12 данного постановления указано, что проверяя соблюдение предусмотренного ч. 1 ст. 219 КАС РФ трехмесячного срока для обращения в суд, судам необходимо исходить из того, что нарушение условий содержания лишенных свободы лиц может носить длящийся характер, следовательно, административное исковое заявление о признании незаконными бездействия органа или учреждения, должностного лица, связанного с нарушением условий содержания лишенных свободы лиц, может быть подано в течение всего срока, в рамках которого у органа или учреждения, должностного лица сохраняется обязанность совершить определенное действие, а также в течение трех месяцев после прекращения такой обязанности.

Впоследствии при рассмотрении конкретных дел Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации неоднократно указывала нижестоящим судам на необходимость применения приведенного разъяснения (см., например, кассационные определения от 02.09.2020 № 78-КАД20-10-К3, от 10.06.2020 № 78-КА20-6).

Более того, анализ практики Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что правило ч. 1.1 комментируемой статьи фактически применяется ею не только к оспариванию бездействия, но и к оспариванию иных административных актов (решений, действий), вызывающих длящееся нарушение прав административных истцов.

Например, из кассационного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2022 № 81-КАД22-3-К8 следует, что иностранным гражданином оспаривалось решение миграционного органа от 06.06.2018 о не разрешении въезда на территорию Российской Федерации сроком на 10 лет ввиду его нахождения на территории Российской Федерации свыше 270 суток со дня окончания предусмотренного законом срока временного пребывания в Российской Федерации. Решением районного суда административное исковое заявление было удовлетворено. Апелляционным определением областного суда данный судебный акт отменен, в удовлетворении административного искового заявления отказано, в том числе со ссылкой на пропуск административным истцом срока на обращение в суд, поскольку административное исковое заявление было подано им в суд лишь в январе 2021 г. Кассационный суд общей юрисдикции не согласился с выводами суда апелляционной инстанции по существу спора, а также признал ошибочным вывод о пропуске срока на обращение в суд, оставив в силе решение суда первой инстанции. Судебная коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводами суда апелляционной инстанции о необходимости отказа в удовлетворении административных исковых требований. Однако при оценке соблюдения срока на обращение административного истца в суд Судебная коллегия поддержала вывод кассационного суда общей юрисдикции, подчеркнув, что поскольку оспариваемое решение затрагивает права административного истца на протяжении всего срока действия установленного для него запрета на въезд в Российскую Федерацию (то есть последствия его принятия имеют длящийся характер), то вывод кассационного суда общей юрисдикции о соблюдении административным истцом срока обращения в суд является правильным.

В еще одном деле Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание нижестоящих судов на необходимость учитывать длящийся характер нарушения прав административного истца при оценке уважительности причин пропуска им срока на обращение в суд. Имеется в виду кассационное определение от 14.07.2021 № 41-КАД21-9-К4, из которого следует, что гражданин, осужденный к отбыванию наказания в виде пожизненного лишения свободы, в период этапирования к месту отбывания наказания находился в следственном изоляторе, решением комиссии которого поставлен на профилактический учет как склонный к побегу, нападению, захвату заложников, суициду и членовредительству. Не согласившись с таким решением, гражданин обратился с административным исковым заявлением в суд, указывая на то, что постановка на профилактический учет нарушает его права, в том числе на условно-досрочное освобождение по отбытии 25-летнего срока лишения свободы. Решением районного суда, оставленным без изменения областным судом и кассационным судом общей юрисдикции, в удовлетворении административного искового заявления по причине пропуска административным истцом срока обращения с административным исковым заявлением в суд без уважительной причины. Однако Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации с принятыми по делу судебными актами не согласилась, посчитав, что суды не приняли мер к проверке доводов административного истца о наличии обстоятельств, объективно препятствующих обращению в суд в течение трех месяцев со дня, когда он узнал о нарушении своих прав. При этом Судебная коллегия особо отметила, что суды не учли то обстоятельство, что административный истец не снят с данного учета, предусматривающего проведение в отношении него специальных мероприятий в течение всего срока пребывания в учреждении уголовно-исполнительной системы, следовательно, нарушение, связанное с постановкой административного истца на профилактический учет, носит длящийся характер и в том числе имело место на день рассмотрения его административных исковых требований в суде. Таким образом, по мнению Судебной коллегии, суды допустили нарушение права административного истца на судебную защиту, ограничившись установлением формальных условий применения нормы закона без исследования фактических обстоятельств спора по существу.

Положения комментируемой статьи распространяются не только на административных истцов, обращающихся в суд в защиту своих прав, свобод и законных интересов, но и на лиц, действующих в иных интересах, в том числе неопределенного круга лиц.

Соответственно к этим лицам применяются те же сроки обращения в суд и правила их исчисления. В частности, сроки обращения в суд, обусловленные субъективным моментом, начинают исчисляться со дня, когда такие участники процесса узнали о нарушении прав лиц, в защиту которых они обращаются с административным исковым заявлением в суд.

Причем складывающаяся судебная практика исходит из того, что такой момент связывается, как правило, не с датой обращения к этим участникам процесса внесудебной жалобы, в которой указано на неправомерность административного акта, совершенного органом или лицом, наделенными публичными полномочиями, а с результатами проведенной на основании такой жалобы проверки, в ходе которой подтверждено нарушение прав заявителя или неопределенного круга лиц.

С учетом этого, например, применительно к прокурору можно говорить о том, что установленный для него законом срок обращения в суд в интересах конкретного гражданина или неопределенного круга лиц начинает исчисляться с момента окончания прокурорской проверки, подтвердившей доводы заявителя, либо с момента, когда прокурор получил ответ органа или лица, наделенных публичными полномочиями, о рассмотрении внесенного по результатам прокурорской проверки представления с требованием устранить в добровольном порядке нарушение требований законодательства.

При исчислении срока обращения в суд также следует учитывать общие правила исчисления процессуальных сроков, предусмотренные ст. 92 и 93 КАС РФ.

Так, течение процессуального срока, исчисляемого месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало. Следовательно, срок обращения в суд по делам, рассматриваемым по правилам гл. 22 КАС РФ, начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности, о привлечении к ответственности (абз. 1 п. 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).

Процессуальный срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца установленного срока. В случае, если окончание процессуального срока, исчисляемого месяцами, приходится на месяц, который не имеет соответствующего числа, процессуальный срок истекает в последний день этого месяца.

В случае, если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания процессуального срока считается следующий за ним рабочий день.

Административное исковое заявление может быть подано до двадцати четырех часов последнего дня процессуального срока. В связи с этим в случае, если административное исковое заявление было сдано в организацию почтовой связи до двадцати четырех часов последнего дня установленного срока на обращение в суд, срок не считается пропущенным.

3. Как и большинство процессуальных сроков, срок обращения в суд в случае его пропуска в силу общих правил исчисления процессуальных сроков может быть восстановлен судом (ст. 95 КАС РФ).

Причем если из общих правил, предусмотренных ст. 95 КАС РФ, следует, что восстановление пропущенного процессуального срока осуществляется судом по заявлению заинтересованного лица (ч. 2), то для сроков обращения в суд предусмотрено иное правило. Такой срок в случае его пропуска может быть восстановлен в том числе и по собственной инициативе суда, независимо от того, просил об этом административный истец или нет (абз. 2 п. 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).

Связано это с тем, что вопрос соблюдения срока обращения в суд является обстоятельством, подлежащим в обязательном порядке выяснению судом в ходе судебного разбирательства по административному делу (п. 2 ч. 9 ст. 226 КАС РФ). В случае пропуска указанного суд ставит на обсуждение сторон вопрос о причинах, приведших к этому, и оценивает их уважительность.

Такое процессуальное правило является важной гарантией доступа граждан к правосудию, компенсируя установление комментируемой статьей сокращенных сроков на обращение в суд. Конституционный Суд Российской Федерации в связи с этим неоднократно отмечал, что установление в законе сроков для обращения в суд с административным исковым заявлением не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан на судебную защиту, поскольку нормами КАС РФ предусмотрены процессуальные механизмы выяснения причин возможного пропуска этого срока, а заинтересованные лица вправе ходатайствовать о его восстановлении, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (определения от 25.06.2019 № 1553-О, от 25.03.2021 № 570-О, от 27.01.2022 № 5-О, от 28.09.2023 № 2189-О).

С учетом этого, как показывает складывающаяся судебная практика, выяснение причин пропуска административным истцом срока обращения в суд является обязанностью суда, ненадлежащее исполнение которой влечет отмену постановленного по делу судебного акта.

В этой связи следует обратить внимание на Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2020), в п. 42 которого указано, что отказ в удовлетворении административного искового заявления исключительно по мотиву пропуска срока обращения в суд, без принятия судом мер, направленных на выяснение обстоятельств, объективно препятствовавших обращению в суд в установленный законом срок, без установления иных обстоятельств, предусмотренных ч. 9 ст. 226 КАС РФ, а также без исследования фактических обстоятельств административного дела является недопустимым и противоречит задачам административного судопроизводства.

В целом ряде кассационных определений по результатам рассмотрения конкретных дел Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации воспроизвела указанную правовую позицию.

Например, в кассационном определении от 16.03.2022 № 4-КАД21-60-К1 Судебная коллегия подчеркнула, что, исходя из активной роли суда в административном судопроизводстве, выяснение причин пропуска процессуального срока является обязанностью суда. Причем то обстоятельство, что бремя доказывания уважительности причин пропуска процессуального срока обращения в суд возлагается на административного истца, не освобождает суд от выполнения требований ч. 1 ст. 63 КАС РФ, предусматривающих в целях правильного разрешения административных дел истребование доказательств судом по своей инициативе.

Схожие выводы содержатся также в кассационных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2020 № 78-КАД20-21-К3, от 02.09.2020 № 78-КАД20-8-К3, от 07.02.2020 № 32-КА19-8.

Выше было указано, что пропущенный срок обращения в суд восстанавливается судом лишь в случае, когда пропуск этого срока был обусловлен уважительными причинами.

Исчерпывающего перечня уважительных причин пропуска этого срока действующее законодательство не содержит, поскольку для каждого конкретного случая они могут быть различными.

Как показывает практика, об уважительности причин пропуска указанного срока могут свидетельствовать как объективные, так и субъективные обстоятельства.

Например, к уважительным причинам могут быть отнесены объективные, не зависящие от административного истца, обстоятельства, препятствующие ему своевременно обратиться в суд, — такие, как наводнение, пожары, землетрясение, эпидемия и т. п.

В одном деле Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации признала уважительной причиной пропуска срока обращения в суд формальный и немотивированный отказ судьи в принятии своевременно поданного административного искового заявления аналогичного содержания (кассационное определение от 19.02.2020 № 46-КА19-16).

К уважительным причинам субъективного характера могут быть отнесены различные обстоятельства, связанные с личностью административного истца (тяжелая болезнь, беспомощное состояние и т. п.), семейные обстоятельства (смерть или тяжелое заболевание членов семьи и близких родственников, иные ситуации, требующие личного участия административного истца), а также иные обстоятельства, если они исключали либо существенно затрудняли подачу административного искового заявления в установленный законом срок.

При рассмотрении конкретных дел Верховный Суд Российской Федерации признавал в качестве уважительных причин пропуска срока на обращение в суд такие обстоятельства, как, например, возраст административного истца, состояние его здоровья (кассационное определение от 21.02.2018 № 33-КГ17-26), нахождение административного истца на стационарном лечении (кассационное определение от 25.11.2020 № 46-КАД20-8-К6).

К числу уважительных причин можно отнести и предпринимаемые административным истцом до обращения в суд действия по защите своего публичного права во внесудебном порядке.

Например, в части 6 комментируемой статьи особо отмечается, что несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом поданной в административном порядке жалобы свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.

Кроме этого, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 16 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что такие обстоятельства, как предъявление требований в суд прокурором или лицом, указанными в ст. 40 КАС РФ, и последующее прекращение производства по делу, либо такие обстоятельства, как предъявление до обращения в суд прокурором лицу, наделенному публичными полномочиями, требований, связанных с пресечением нарушений прав (например, вынесение прокурором представления об устранении нарушений закона), явившихся впоследствии основанием для подачи административного искового заявления, а также другие подобные обстоятельства, дававшие административному истцу разумные основания полагать, что защита (восстановление) его нарушенных или оспоренных прав будет осуществлена без обращения в суд, могут рассматриваться как уважительные причины пропуска срока обращения в суд (ч. 7 ст. 219 КАС РФ).

Вместе с тем в абзаце четвертом п. 16 указанного постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации отметил, что такие обстоятельства, как возвращение административного искового заявления другим судом по причине его неподсудности или в связи с нарушением требований, предъявляемых к содержанию заявления и прилагаемым к нему документам, сами по себе не могут быть признаны уважительными причинами пропуска срока обращения в суд. Однако, если данные нарушения были допущены гражданином, организацией при добросовестной реализации процессуальных прав, причины пропуска срока обращения в суд все же могут быть признаны уважительными (например, при неприложении к административному исковому заявлению необходимых документов в связи с несвоевременным представлением их гражданину органами власти, должностными лицами).

В одном деле Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации признала уважительной причиной пропуска срока обращения в суд формальный и немотивированный отказ судьи в принятии своевременно поданного административного искового заявления аналогичного содержания (кассационное определение от 19.02.2020 № 46-КА19-16).

4. В силу ч. 5 комментируемой статьи пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска этого срока подлежат выяснению либо при подготовке дела к судебному разбирательству, либо непосредственно в судебном заседании.

Данным нормам корреспондируют положения ч. 5 ст. 138 КАС РФ, согласно которым в предварительном судебном заседании суд может выяснять причины пропуска административным истцом установленного данным Кодексом срока обращения в суд. В случае установления факта пропуска указанного срока без уважительной причины суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу.

В этом проявляется важная особенность судебных решений, основанных исключительно на выводе о пропуске административным истцом срока обращения в суд, — они могут быть постановлены не только в судебном заседании, но и при подготовке дела к судебному разбирательству в предварительном судебном заседании.

Соответственно если суд апелляционной инстанции придет к выводу о том, что принятое судом первой инстанции в предварительном судебном заседании или в судебном заседании решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления по причине пропуска установленного федеральным законом срока обращения в суд является незаконным и (или) необоснованным, то такое решение суда первой инстанции подлежит отмене, а дело направляется в суд первой инстанции для его рассмотрения по существу заявленных требований, поскольку обжалуемое решение суда было вынесено в предварительном судебном заседании или в судебном заседании без исследования и установления иных фактических обстоятельств дела (п. 39 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции»).

Статья 220. Требования к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

1. Форма административного искового заявления должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1, 8 и 9 статьи 125 настоящего Кодекса.

(Часть в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ.)

2. В административном исковом заявлении о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должны быть указаны:

1) сведения, предусмотренные пунктами 1, 2, 8 и 9 части 2 и частью 6 статьи 125 настоящего Кодекса;

2) орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие);

3) наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия);

4) сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями);

5) иные известные данные в отношении оспариваемых решения Федеральной службы судебных приставов, а также решения, действия (бездействия). В случае оспаривания решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя в числе таких данных указываются известные сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решение, действие (бездействие), и об исполнительном производстве;

(Пункт в ред. Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 417-ФЗ.)

6) сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием), а в случае подачи заявления прокурором или указанными в статье 40 настоящего Кодекса лицами — о правах, свободах и законных интересах иных лиц;

7) нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемые решение, действие (бездействие);

8) сведения о невозможности приложения к административному исковому заявлению каких-либо документов из числа указанных в части 3 настоящей статьи и соответствующие ходатайства;

9) сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении. Если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения;

10) требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

3. К административному исковому заявлению о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, прилагаются документы, указанные в части 1 статьи 126 настоящего Кодекса, а также копия ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, если таким органом или лицом была рассмотрена жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.

_______________________

В комментируемой статье содержатся правила составления административного искового заявления о признании незаконными административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

1. Следует учитывать, что к таким административным исковым заявлениям применяются некоторые общие требования к исковым заявлениям в административном судопроизводстве, закрепленные в ст. 45, 125 КАС РФ.

Прежде всего это касается требований к форме административного искового заявления (ч. 1 комментируемой статьи).

Оно может быть составлено на бумажном носителе или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа (ч. 2 ст. 45 КАС РФ).

Административное исковое заявление в письменной форме должно быть составлено в разборчивом виде и подписано с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого искового заявления и предъявление его в суд (ч. 1 ст. 125 КАС РФ).

Административное исковое заявление в электронном виде, в том числе в форме электронного документа может быть подан посредством федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», либо информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, либо систем электронного документооборота участников судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия (ч. 2.1 ст. 45 КАС РФ).

При подаче административного искового заявления посредством федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», либо информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, он может быть подписан простой электронной подписью. Исключение из этого правила, предполагающее подписание административного искового заявления только усиленной квалифицированной электронной подписью, может быть специально оговорено законом. Например, такое специальное правило предусмотрено для административного искового заявления, в котором содержится заявление о принятии мер предварительной защиты.

Если административное исковое заявление подается в суд посредством использования систем электронного документооборота участников судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия, то оно также подписывается только усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 2.3 ст. 45 КАС РФ).

К административным исковым заявлениям об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, применяются и общие требования к содержанию административных исковых заявлений, предусмотренные ст. 125 КАС РФ.

Из п. 1 ч. 2 комментируемой статьи, п. 1, 2, 8, 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ следует, что в таких административных исковых заявлениях должны указываться:

— наименование суда, в который подается административное исковое заявление;

— наименование административного истца, если административным истцом является орган, организация или должностное лицо, адрес, для организации также сведения о ее государственной регистрации; фамилия, имя и отчество административного истца, если административным истцом является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения; фамилия, имя и отчество представителя, адрес для направления ему судебных повесток и иных судебных извещений, сведения о высшем юридическом образовании, если административное исковое заявление подается представителем; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя (при согласии лица на получение судебных извещений и вызовов посредством СМС-сообщения, факсимильной связи либо по электронной почте);

— перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов.

2. Помимо общих требований, предусмотренных ст. 125 КАС РФ, ч. 2 комментируемой статьи к содержанию административного искового заявления об оспаривании административного акта органа или лица, наделенных публичными полномочиями, предъявляются специальные требования, обусловленные особенностями данной категории дел.

В таком административном исковом заявлении должны быть указаны:

— орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие) — такое лицо привлекается судом в качестве административного ответчика;

— наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия);

— сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями);

— иные известные данные в отношении оспариваемых решения, действия (бездействия). В случае оспаривания решения Федеральной службы судебных приставов, а также решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя в числе таких данных указываются известные сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решение, действие (бездействие), и об исполнительном производстве;

— сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием), а в случае подачи заявления прокурором или указанными в ст. 40 КАС РФ лицами — о правах, свободах и законных интересах иных лиц;

— нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемые решение, действие (бездействие);

— сведения о невозможности приложения к административному иску каких-либо документов из числа указанных в ч. 3 комментируемой статьи и соответствующие ходатайства;

— сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении. Если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения;

— требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

Необходимость указания в административном исковом заявлении приведенных сведений обусловлено стремлением законодателя обеспечить эффективное судебное разбирательство по делу, с тем, чтобы суд правильно определил юридически значимые обстоятельства и постановил решение, соответствующее всем требованиям материального и процессуального законодательства, направленное на реальную защиту нарушенных прав. Отсутствие в административном исковом заявлении данных сведений или их указание в искаженном виде в ряде случаев может привести к неисполнимости принятого по делу решения.

Например, в кассационном определении от 03.08.2017 № 18-КГПР17-99 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации подчеркнула, что указание в административном исковом заявлении подробных сведений об оспариваемом бездействии и нарушаемых правах связано с требованиями п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, согласно которым в случае удовлетворения административного искового заявления и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению в резолютивной части решения суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

В деле, рассмотрение которого послужило основанием для вынесения указанного кассационного определения, прокурор просил признать незаконным бездействие местной администрации, выраженное в непринятии мер, направленных на надлежащее функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации), а также просил возложить на местную администрацию обязанность организовать и обеспечить функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации) на соответствующих улицах города.

Вместе с тем проанализировав законодательство в области водоснабжения и водоотведения, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что отсутствие в административном исковом заявлении прокурора сведений о конкретных решениях или действиях, от принятия (совершения) которых в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняется местная администрация, может повлечь неопределенность решения суда и невозможность его исполнения.

Аналогичные выводы отражены в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.08.2017 № 18-КГ17-102.

Неуказание в административном исковом заявлении приведенных выше сведений в силу ч. 3 ст. 222 КАС РФ является основанием для оставления административного искового заявления без движения для устранения административным истцом выявленных недостатков.

Вместе с тем из складывающейся судебной практики следует, что Верховный Суд Российской Федерации рекомендует нижестоящим судам не проявлять излишне формальный подход к проверке административных исковых заявлений на стадии их принятия к производству суда и предлагает исходить из того, что если выявленные недостатки являются несущественными и могут быть устранены в ходе подготовки дела к судебному разбирательству, то административное исковое заявление подлежит принятию к производству без оставления его без движения.

Приведем некоторые примеры.

Так, гражданин, отбывающий уголовное наказание, обратился в суд с административным исковым заявлением к следственному изолятору и исправительной колонии о признании их действий и бездействия незаконными, указав в обоснование требований на нарушение названными ответчиками правил отправления, получения и передачи его писем.

Определением судьи районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением областного суда, административное исковое заявление оставлено без движения, административному истцу предложено устранить выявленные недостатки. При этом судья исходил из того, что административное исковое заявление в нарушение требований ч. 2 ст. 220 КАС РФ не содержит указания на требование о признании незаконными действий (бездействия) ответчиков, даты их совершения, сведения о конкретных действиях (бездействии) и в чем они заключаются, сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми действиями (бездействием), нормативные правовые акты и их положения на соответствие которым надлежит проверить указанные действия (бездействие).

Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание на то, что требование о признании незаконными действий (бездействия) административных ответчиков, их содержание и сведения о них указаны административным истцом в описательной его части административного искового заявления, в нем также имеется ссылка на правила, регулирующие порядок переписки осужденных, получения и отправки писем. Иные же указанные в определении судьи недостатки административного искового заявления не являются основанием для оставления его без движения, поскольку в силу ст. 135 и 138 КАС РФ могли быть устранены на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству или в предварительном судебном заседании, проводящихся с целью уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, в ходе которых возможно опросить административного истца по существу заявленных требований, разрешить вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, истребовать доказательства по инициативе суда (см. кассационное определение от 15.03.2019 № 45-КА19-1).

В другом материале гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением, обосновав свои требования тем, что он неоднократно направлял отделу судебных приставов запросы о предоставлении сведений обо всех взыскателях, предъявивших к нему требования, их полном наименовании, адресах, суммах взысканий, предоставлении копий исполнительных листов и решений судов, однако ответа не получил. Просил обязать административного ответчика в течение 14 дней предоставить названные сведения, а также информацию об остатке задолженности по каждому взыскателю.

Определением судьи районного суда административное исковое заявление оставлено без движения, предложено устранить следующие недостатки: уточнить заявленные требования, конкретно указав, по каким исполнительным производствам заявитель просит предоставить названную выше информацию; уточнить круг административных ответчиков, к которым предъявляются заявленные требования; уточнить круг заинтересованных лиц с предоставлением копий административного искового заявления и приложенных к нему документов по числу лиц, участвующих в деле.

Апелляционным определением областного суда данное определение судьи районного суда отменено в части указания на необходимость уточнить круг административных ответчиков и заинтересованных лиц с предоставлением для них копий административного искового заявления и приложенных к нему документов; в остальной части данное определение судьи оставлено без изменения.

В связи с тем, что указанные недостатки истцом исправлены не были, определением судьи районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением областного суда, административное исковое заявление возвращено административному истцу со всеми приложенными к нему документами.

Между тем судья Верховного Суда Российской Федерации с такими судебными актами не согласился, указав, что административный истец в административном исковом заявлении изложил известные ему данные в отношении оспариваемых действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, в своих требованиях просил суд признать их незаконными. Таким образом, административный истец, обладающий правом на ознакомление с материалами исполнительного производства, в случае, если он не располагает сведениями, а также документами, касающимися суммы задолженности, названия и адресов взыскателей, вправе получать такие сведения лично или по письменному запросу, в связи с чем судье следовало принять административное исковое заявление к производству суда и рассмотреть его по существу (кассационное определение от 30.10.2019 № 84-КА19-3).

Особое внимание следует уделить п. 9 ч. 2 комментируемой статьи, в котором содержится требование об указании в административном исковом заявлении сведений о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении (если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения).

Складывающаяся судебная практика свидетельствует о том, что суды данное требование процессуального закона толкуют ограничительно, распространяя его содержание лишь на случаи пропуска срока на обращение в суд в связи с обращением в вышестоящий административный орган (вышестоящему должностному лицу), а также на случаи установленного законом досудебного порядка разрешения административного спора.

Например, в кассационном определении от 19.07.2019 № 91-КА19-2 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что по смыслу положений ст. 220 КАС РФ, а также принимая во внимание, что соблюдение установленных процессуальным кодексом требований к форме и содержанию административного искового заявления и прилагаемых к нему документов необходимо для правильного разрешения судом административного дела, неуказание в административном исковом заявлении, рассматриваемом в порядке гл. 22 КАС РФ, информации об обращении с тождественным требованием в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу является основанием для оставления его без движения только в том случае, если досудебный порядок урегулирования административных споров установлен федеральным законом и (или) обращение в суд имело место с нарушением предусмотренных ст. 219 КАС РФ сроков и необходимо рассмотреть вопрос о причинах его пропуска, если он не является пресекательным.

Помимо административного искового заявления административный истец должен представить в суд приложенные к нему документы.

В силу ч. 3 комментируемой статьи к такому административному исковому заявлению прилагаются все документы, перечисленные в ч. 1 ст. 126 КАС РФ, а также копия ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, если таким органом или лицом была рассмотрена жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.

Из ч. 1 ст. 126 КАС РФ следует, что к административному исковому заявлению прилагаются:

— документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления с приложенными к нему документами. При этом допускается неисполнение данной обязанности при условии представления в суд копий таких документов для направления их другим лицам, участвующим в деле, судом;

— документы об уплате государственной пошлины, которая по административным делам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ, составляет для физических лиц — 300 рублей, для организаций — 2000 рублей (подп. 7 п. 1 ст. 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации). При наличии соответствующих оснований допускается заявление ходатайства о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого;

— документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;

— доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности, если административное исковое заявление подано представителем;

— документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административного спора, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась;

— документы, подтверждающие совершение стороной (сторонами) действий, направленных на примирение, если такие действия предпринимались и соответствующие документы имеются.

Применительно к требованию о представлении вместе с административным исковым заявлением документов, подтверждающих обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, Верховный Суд Российской Федерации фактически формирует практику, согласно которой административный истец праве исполнить данное требование путем представления вместе с административным исковым заявлением лишь тех доказательств, которыми он располагает.

В целом ряде кассационных определений Верховного Суда Российской Федерации указано, что установленная законодателем обязанность представлять документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, направлена на своевременное и правильное рассмотрение административного дела. Вместе с тем представление сторонами доказательств относится к стадии подготовки дела к судебному разбирательству. В связи с этим непредставление на стадии подачи административного иска каких-либо документов со стороны административного истца не может являться безусловным основанием для отказа в принятии иска, поскольку в соответствии со ст. 63 КАС РФ для полного и правильного разрешения административного дела суд истребует необходимые доказательства на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, в том числе по своей инициативе (см, например, кассационные определения от 22.08.2022 № 5-КАД22-43-К2, от 27.05.2021 № 58-КАД21-1-К9, от 24.01.2020 № 15-КА19-3).

Статья 221. Лица, участвующие в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

1. Состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

2. К участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

_______________________

Комментируемая статья посвящена кругу лиц, участвующих в деле об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных отдельными публичными полномочиями.

Из ч. 1 данной статьи следует, что круг таких лиц установлен гл. 4 КАС РФ, но с особенностями, предусмотренными ч. 2 этой статьи.

1. Так, сторонами в таком административном деле являются административный истец и административный ответчик.

Перечень лиц, которые могут быть административными истцами по данной категории дел, предусмотрен ч. 1 ст. 218 КАС РФ.

Административные истцы могут обратиться с административным исковым заявлением самостоятельно (в том числе посредством привлечения представителей), а также в их интересах в суд могут обратиться иные лица (прокуроры, уполномоченные органы, общественные объединения и др.), перечисленные в ч. 2 и 4 ст. 218 КАС РФ.

Административными ответчиками по общему правилу являются органы, организации, лица, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются.

Сложность может возникнуть в случае оспаривания административным истцом решений, действий (бездействия) органа, входящего в структуру иного органа государственной власти или местного самоуправления. В таком случае для правильного определения административного ответчика по делу следует установить, обладает ли орган, принявший оспариваемый акт, самостоятельной процессуальной правосубъектностью, т. е. вправе ли он выступать в суде от своего имени.

В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 08.07.2020 № 18-КА20-9.

Из этого судебного акта следует, что гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар о признании незаконным решения департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Решением районного суда требования удовлетворены, на администрацию муниципального образования город Краснодар возложена обязанность изменить вид разрешенного использования спорного земельного участка и внести изменения в договор аренды земельного участка. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам краевого суда решение районного суда отменено в части возложения на администрацию обязанности внести изменения в договор аренды.

Отменяя постановленные по делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации помимо прочего указала на допущенные нижестоящими судами нарушения норм процессуального права. Обращено внимание на то, что Положением о департаменте архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар данный департамент, являясь функциональным и специально уполномоченным органом администрации муниципального образования город Краснодар в области градостроительной деятельности, наделен правом самостоятельно представлять интересы департамента по вопросам градостроительной деятельности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах. Во исполнение возложенных полномочий данный департамент и принял оспариваемое административным истцом решение. Однако судом первой инстанции данное обстоятельство не учтено, не решен вопрос о привлечении к участию в рассмотрении дела данного департамента как органа, принявшего оспариваемое решение, то есть неправильно определен круг лиц, участвующих в деле. В связи с этим дело направлено на новое рассмотрение в районный суд.

Еще одну сложность могут составлять ситуации, когда на момент судебного разбирательства прекращены полномочия должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которого оспариваются административным истцом.

Применительно к оспариванию решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей разъяснения на этот счет содержатся в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства», согласно которому по делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей требования предъявляются административным истцом, заявителем к судебному приставу-исполнителю, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, при прекращении его полномочий — к должностному лицу, которому эти полномочия переданы, а если полномочия не передавались — к старшему судебному приставу соответствующего структурного подразделения ФССП России.

Представляется, что в остальных случаях следует также руководствоваться схожим правилом — если полномочия должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которого оспаривается, на момент судебного разбирательства прекращены, то в качестве административного ответчика подлежит привлечению государственный орган или орган местного самоуправления, от имени которого такое лицо осуществляло свои полномочия при принятии (совершении) оспариваемого административного акта.

Правила административного судопроизводства не запрещают участие в одном административном деле нескольких административных истцов (в том числе в рамках рассмотрения коллективного административного иска) и нескольких административных ответчиков (ст. 41, 42 КАС РФ), как и допускают возможность замены одних административных истцов и ответчиков другими, в том числе в результате процессуального правопреемства (ст. 43, 44 КАС РФ).

Следует учитывать, что привлечение к участию в деле административных соответчиков осуществляется не только по ходатайству административного истца, но и в ряде случаев должно производиться по инициативе суда. Из ч. 5 ст. 41 КАС РФ следует, что в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС РФ или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Исходя из этого, если судом при подготовке дела к судебному разбирательству установлено, что административное исковое заявлено предъявлено к ненадлежащему административному ответчику, суд обязан поставить на обсуждение сторон вопрос о привлечении к участию в деле надлежащего административного ответчика. Причем если административный истец не согласится на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим, суд вправе лишь привлечь надлежащего административного ответчика в дополнение к административному ответчику, заявленному административным истцом (ч. 1 ст. 43 КАС РФ).

К участию в деле судом также по ходатайству сторон или по своей инициативе привлекаются заинтересованные лица, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела (ст. 47 КАС РФ).

2. Из закрепленных ч. 2 комментируемой статьи положений следует, что к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего, помимо такого лица в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором должностное лицо, государственный или муниципальный служащий исполняет свои обязанности.

Это предусмотрено для того, чтобы в случае удовлетворения административных исковых требований отнести на надлежащее лицо судебные расходы по делу. Поскольку должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, решения, действия (бездействие) которого признано незаконным, в момент принятия (совершения) оспариваемого акта представляло интересы соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления, то все имущественные требования, обусловленные совершением незаконного административного акта, подлежат удовлетворению за счет средств такого государственного органа или органа местного самоуправления.

Об этом неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации, отмечая, что государство несет обязанность возмещения вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц (постановления от 15.07.2020 № 36-П, от 01.12.1997 № 18-П, определение от 04.06.2009 № 1005-О-О).

В связи с этим Пленум Верховного Суда Российской Федерации применительно к оспариванию решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в п. 12 постановления от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» указал, что к участию в деле в качестве административного ответчика, органа или должностного лица, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются, также необходимо привлекать территориальный орган Федеральной службы судебных приставов, в структурном подразделении которого исполняет (исполнял) обязанности судебный пристав-исполнитель, поскольку при удовлетворении требования заявителя судебные расходы могут быть возмещены за счет названного территориального органа Федеральной службы судебных приставов.

3. Особые правила определения круга лиц, участвующих в деле, действуют применительно к рассмотрению административных дел, предполагающих присуждение административному истцу компенсаций (компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении по правилам ст. 227.1 КАС РФ, компенсации морального вреда по правилам ч. 1.1 ст. 124 КАС РФ).

Поскольку присуждение данной компенсации предполагает возмещение административному истцу личного неимущественного вреда, то при рассмотрении данных дел следует учитывать соответствующие положения гражданского и бюджетного законодательства.

Так, согласно ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 14 постановления от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» разъяснил, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц (ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации), в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, возложено на Министерство финансов Российской Федерации и осуществляется за счет казны Российской Федерации (п. 1 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Субъектом, обязанным возместить вред по правилам ст. 1069 ГК РФ, и, соответственно, ответчиком по указанным искам является Российская Федерация, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности тех государственных органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 6, подп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Соответственно, при удовлетворении административного искового заявления о присуждении административному истцу компенсации в резолютивной части решения суд указывает на взыскание такой компенсации с Российской Федерации в лице главного распорядителя бюджетных средств за счет казны Российской Федерации.

Несмотря на то, что приведенные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации касаются применения норм бюджетного законодательства к отношениям по обращению взыскания на средства бюджета по искам к Российской Федерации, аналогичные правила следует применять и по искам к муниципальным образованиям.

С учетом этого по такой категории административных дел обязательным является привлечение в качестве административного ответчика соответствующего публично-правового образования в лице главного распорядителя бюджетных средств.

Из содержания подп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что критерием определения главного распорядителя бюджетных средств, выступающего в суде от имени публично-правового образования по искам о возмещении вреда, является ведомственная принадлежность причинителя вреда (органа государственной власти, государственного органа, органа местного самоуправления или должностных лиц этих органов) независимо от источника его финансирования.

В случае, когда государственный (муниципальный) орган, являвшийся на момент возникновения спорных правоотношений главным распорядителем бюджетных средств тех государственных (муниципальных) органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред, утратил данный статус (при передаче полномочий иному органу, в связи с ликвидацией), в качестве представителя Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования суду следует привлекать орган, наделенный такими полномочиями главного распорядителя бюджетных средств на момент рассмотрения дела в суде. Сведения о главных распорядителях бюджетных средств содержатся в приложении «Ведомственная структура расходов федерального бюджета», утверждаемом Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, а также в Положении о соответствующем государственном (муниципальном) органе (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»).

Статья 222. Рассмотрение судом вопроса о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

1. Судья отказывает в принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, по основаниям, указанным в части 1 статьи 128 настоящего Кодекса.

2. Судья возвращает административное исковое заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, по основаниям, указанным в части 1 статьи 129 настоящего Кодекса.

3. Судья оставляет без движения административное исковое заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на основании части 1 статьи 130 настоящего Кодекса в случае несоответствия указанного заявления требованиям, установленным статьей 220 настоящего Кодекса.

4. В случае принятия к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд направляет копии соответствующего определения лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения. Копии определения о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) исполнительного органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, направляются судом лицам, участвующим в деле, в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий. Административному ответчику вместе с копией данного определения направляются копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если копии этих заявления и документов не были переданы в соответствии с частью 7 статьи 125 настоящего Кодекса.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

_______________________

Комментируемая статья регламентирует действия суда на стадии принятия к производству административного искового заявления об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

Из общих правил, предусмотренных гл. 12 КАС РФ, следует, что на данной стадии процесса судья может совершить следующие действия с административным исковым заявлением: отказать в его принятии, возвратить, оставить без движения или сразу принять к производству. Все эти действия могут быть совершены судьей и в отношении административного искового заявления, предусмотренного гл. 22 КАС РФ.

1. Отказ в принятии административного искового заявления к производству производится по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 128 КАС РФ.

Имеются в виду следующие случаи:

— заявленные административным истцом требования подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо вообще не подлежат рассмотрению в судах;

— административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или публичных интересов органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС РФ или другими федеральными законами не предоставлено такое право;

— из административного искового заявления не следует, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;

— имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного искового заявления, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления.

Во всех приведенных случаях заявленные административные исковые требования в силу различных причин не могут быть разрешены в рамках административного судопроизводства, в связи с чем судья именно отказывает в принятии административного искового заявления к производству суда, подчеркивая этим, что требования административного истца не могут быть разрешены по правилам КАС РФ. В связи с этим отказ в принятии административного искового заявления препятствует повторному обращению в суд с этими же требованиями (ч. 3 ст. 128 КАС РФ).

Более подробно предусмотренные ч. 1 ст. 128 КАС РФ обстоятельства, препятствующие обращению в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, описывались в комментарии к ст. 218 Кодекса.

Немного подробнее остановимся на таком наиболее непростом для толкования основании для отказа в принятии административного искового заявления к производству, как отсутствие в административном исковом заявлении указаний на то, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ).

Выше, в комментарии к ст. 218 КАС РФ уже отмечалось, что судебная защита гарантируется лицу только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых оно просит, ему принадлежат и были нарушены либо существует реальная угроза их нарушения. Именно поэтому одним из обязательных требований, предъявляемых к административному исковому заявлению об оспаривании административного акта органа или лица, наделенных публичными полномочиями, является указание в нем сведений о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым административным актом (п. 6 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).

Вместе с тем следует учитывать, что разрешение вопроса о том, нарушены ли в действительности права, свободы и законные интересы административного истца вследствие совершения оспариваемого административного акта, осуществляется не в момент принятия административного искового заявления к производству суда, а на стадии судебного разбирательства. На это указывает п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ.

Более того, из ч. 2 ст. 227 КАС РФ следует, что в зависимости от того, установит суд нарушение прав административного истца оспариваемым административным актом, или нет, принимается итоговый судебный акт по делу — решение. В частности, решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными принимается в случае, когда суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. Если хотя бы одно из этих условий не соблюдается (в том числе когда установлено, что противоправное поведение административного ответчика не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца) суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Таким образом, на стадии принятия административного искового заявления к производству судья не вправе разрешать вопрос о том, нарушают ли оспариваемые административные акты права, свободы и законные интересы административного истца.

Поэтому ч. 1 ст. 222 и п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ нужно толковать ограничительно — из предусмотренных ими правил следует, что судья на стадии принятия административного искового заявления к производству должен лишь выяснить, способен ли вообще оспариваемый административный акт затрагивать права, свободы или законные интересы административного истца, и в зависимости от этого принять административное исковое заявление к производству или отказать в этом. При таком толковании закона задача судьи состоит в том, чтобы на начальной стадии процесса исключить возможность инициирования судебного разбирательства по административному исковому заявлению лица, правовое положение которого никак не может быть затронуто последствиями оспариваемого административного акта. Такая позиция широко представлена в судебных актах Верховного Суда Российской Федерации (см. об этом п. 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019), кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 № 5-КАД22-43-К2, от 18.01.2019 № 41-КГ18-53, от 04.10.2018 № 31-КГ18-6).

Об отказе в принятии к рассмотрению административного искового заявления к производству суда судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для отказа в принятии административного искового заявления, и решает вопрос о возврате государственной пошлины лицу, предъявившему административное исковое заявление, если государственная пошлина была уплачена. Копия этого определения вручается или направляется административному истцу вместе с административным исковым заявлением и приложенными к нему документами не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.

На определение суда об отказе в принятии административного искового заявления может быть подана частная жалоба.

2. Административное исковое заявление может быть возвращено лицу, его подавшему, по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 129 КАС РФ.

К этим основаниям относятся следующие:

— административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;

— дело неподсудно данному суду;

— административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;

— административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;

— в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;

— до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;

— не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения.

О возвращении судом административного искового заявления судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для возвращения административного искового заявления, и способ устранения обстоятельств, препятствующих возбуждению административного дела, а также решает вопрос о возврате административному истцу государственной пошлины. Определение суда должно быть вынесено в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд или со дня истечения срока, установленного для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения, если иной срок не установлен КАС РФ. Копия определения о возвращении административного искового заявления вручается или направляется административному истцу вместе с этим административным исковым заявлением и приложенными к нему документами не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения указанного определения.

В отличие от отказа в принятии административного искового заявления к производству возвращение административного искового заявления не препятствует его повторной подаче в суд, если обстоятельства, послужившие основанием для возвращения административного искового заявления, будут устранены (ч. 3 ст. 129 КАС РФ).

На определение суда о возвращении административного искового заявления может быть подана частная жалоба.

3. Если недостатки административного искового заявления не имеют существенного характера, судья может оставить административное исковое заявление без движения, предоставив административному истцу срок для их устранения без возвращения административного искового заявления.

Это возможно в случаях, когда административное исковое заявление по форме или содержанию не соответствует предъявляемым к нему требованиям, предусмотренным ст. 220 КАС РФ, и выявленные недостатки могут быть оперативно устранены (ч. 3 ст. 222 КАС РФ).

Верховный Суд Российской Федерации ориентирует нижестоящие суды на недопустимость исключительно формального подхода к проверке административных исковых заявлений на соответствие требованиям ст. 220 КАС РФ в целях оставления их без движения. Им неоднократно в своих судебных актах указывалось, что если выявленное несоответствие может быть устранено в ходе подготовки дела к судебному разбирательству, то оснований для оставления такого административного искового заявления без движения не имеется (например, в случаях, когда административном исковом заявлении не в полном объеме приведено нормативное обоснование заявленных требований, к административному исковому заявлению не приложены все доказательства и т. п.). Более подробно об этом см. в комментарии к ст. 220 КАС РФ.

Об оставлении административного искового заявления без движения судья выносит определение, в котором указывает основания для этого и устанавливает разумный срок для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения. Копия определения об оставлении административного искового заявления без движения направляется лицу, подавшему административный иск, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения такого определения.

На определение суда об оставлении административного искового заявления без движения может быть подана частная жалоба.

4. При отсутствии оснований для отказа в принятии административного искового заявления к производству, его возвращения либо оставления без движения, судья должен принять такое административное исковое заявление к производству суда, о чем вынести соответствующее определение.

Копии этого определения направляются лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня его вынесения. Копии определения о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, направляются судом лицам, участвующим в деле, в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий.

Помимо этого, административному ответчику вместе с копией указанного определения направляются копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если копии этих заявления и документов не были вручены лицам, участвующим в деле, самим лицом, подавшим административное исковое заявление.

Статья 223. Меры предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

По административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в порядке, предусмотренном главой 7 настоящего Кодекса, вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.

_______________________

Комментируемая статья конкретизирует положения гл. 7 КАС РФ о возможности применения по административным исковым заявлениям мер предварительной защиты, устанавливая специальные правила их распространения на административные дела, рассматриваемые по правилам гл. 22 КАС РФ.

В целом, каких-либо кардинальных отличий от общих положений о применении мер предварительной защиты комментируемая статья не устанавливает. Единственная особенность состоит в том, что перечень мер предварительной защиты, которые могут быть применены по данной категории административных дел, имеет не открытый (как это предусмотрено ч. 2 ст. 85 КАС РФ), а исчерпывающий характер. По данным делам суд вправе лишь приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в п. 29 постановления от 01.06.2023 № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты», следует, что под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения в качестве меры предварительной защиты следует понимать запрет совершения действий, предусмотренных данным актом, решением.

В силу ч. 1 ст. 85 КАС РФ указанные меры предварительной защиты могут быть применены если:

1) до принятия судом решения по административному делу или примирения сторон существует опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подан административный иск;

2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Поводом для применения судом мер предварительной защиты может быть заявление об этом лица, обратившегося в суд с административным иском. Такое заявление может быть подано в суд одновременно с административным иском, а также в ходе судебного разбирательства до рассмотрения административного дела по существу, либо до вступления решения в законную силу. Заявление должно соответствовать требованиям, закрепленным в ст. 86 КАС РФ.

Данное заявление рассматривается судьей единолично без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд. Причем КАС РФ позволяет судье оставить такое заявление без движения, если оно по своему содержанию не отвечает требованиям ст. 86 КАС РФ.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абз. 7 п. 3 постановления от 01.06.2023 № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты» разъяснил, что меры предварительной защиты могут быть применены судом и по своей инициативе, но только в случаях, предусмотренных законом. Например, ч. 1 ст. 306 КАС РФ предусмотрено, что после поступления административного дела с апелляционной жалобой или апелляционным представлением суд апелляционной инстанции в порядке подготовки административного дела к рассмотрению вправе по собственной инициативе вправе разрешить вопрос о применении мер предварительной защиты и (или) о приостановлении исполнения судебного решения.

Применяя по административному исковому заявлению меры предварительной защиты, суду следует учитывать предписание ч. 4 ст. 85 КАС РФ о том, что данные меры должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему. Если заявление о применении мер предварительной защиты подано без учета этого правила, то суд вправе удовлетворить такое заявление частично (например, не приостанавливая действие оспариваемого решения полностью, а запрещая административному ответчику совершать определенные действия, направленные на его исполнение).

Если действия, предусмотренные оспариваемым решением уже совершены либо их осуществление началось (например, внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета), судам необходимо выяснять, насколько испрашиваемые меры предварительной защиты фактически исполнимы и эффективны, а также оценивать, может ли непринятие таких мер привести к причинению значительного ущерба заявителю, затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта (абз. 2 п. 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2023 № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты»).

В случае применения по административному исковому заявлению мер предварительной защиты, об этом выносится определение, копия которого незамедлительно направляется лицам, участвующим в деле.

Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному исковому заявлению приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов. Лицо, на которое возложено исполнение определения суда о применении мер предварительной защиты по административному исковому заявлению, обязано исполнить данное определение не позднее следующего дня со дня его получения, если иной срок не установлен законом или судом, а также сообщить суду об исполнении данного определения в течение пяти дней со дня истечения срока его исполнения.

На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному исковому заявлению может быть подана частная жалоба.

Статья 224. Объединение в одно производство административных дел об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

Суд в порядке, предусмотренном статьей 136 настоящего Кодекса, вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько находящихся в производстве суда административных дел об оспаривании одного и того же решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в том числе в случае, если такие решение, действие (бездействие) оспариваются в различных частях и (или) несколькими административными истцами.

_______________________

Комментируемая статья конкретизирует предусмотренные ст. 136 КАС РФ положения об объединении административных дел в одно производство применительно к рассмотрению судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

Закреплено, что суд вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько находящихся в производстве суда административных дел об оспаривании одного и того же решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, в том числе в случае, если такие решение, действие (бездействие) оспариваются в различных частях и (или) несколькими административными истцами.

Такое правило обусловлено стремлением законодателя, во-первых, обеспечить процессуальную экономию при рассмотрении судами различных дел с одним и тем же предметом доказывания и, во-вторых, исключить возможных противоречий между судебными актами, принятыми по одним и тем же обстоятельствам.

Следует учитывать, что вопрос об объединении дел в одно производство относится к усмотрению суда, в связи с чем его разрешение определенным образом не относится к безусловной обязанности суда. Об этом упомянул Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 31.05.2022 № 1179-О, подчеркивая, что предусмотренное нормами ст. 136 и 224 КАС РФ полномочие суда по объединению административных дел вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является проявлением дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия.

Суд вправе разрешить вопрос об объединении дел в одно производство как по своей инициативе, так и по ходатайству лиц, участвующих в деле.

Совершение такого процессуального действия допускается до принятия судебных актов, которыми заканчивается рассмотрение административных дел в суде первой инстанции.

Об объединении административных дел в одно производство или об отказе в удовлетворении соответствующего ходатайства суд выносит определение, копии которого направляются лицам, участвующим в таких административных делах.

На определение суда об отказе в удовлетворении ходатайства об объединении административных дел в одно производство может быть подана частная жалоба. В отличие от этого определение об объединении административных дел в одно производство обжалованию не подлежит, поскольку не препятствует дальнейшему движению дела.

В случае принятия определения об объединении административных дел в одно производство они объединяются с тем административным делом, производство по которому было возбуждено ранее.

После объединения административных дел в одно производство подготовка административного дела к судебному разбирательству начинается сначала.

Статья 225. Прекращение производства по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

1. Суд прекращает производство по административному делу об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что имеются основания, указанные в части 6 статьи 39, части 7 статьи 40, частях 1 и 2 статьи 194 настоящего Кодекса.

(Часть в ред. Федерального закона от 30 апреля 2021 г. № 115-ФЗ.)

2. Суд также вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

_______________________

Комментируемая статья предусматривает перечень случаев, при которых административное дело об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, не подлежит разрешению по существу. Это обусловлено обнаруженными в ходе рассмотрения дела обстоятельствами, при которых вынесение решения в силу тех или иных причин невозможно. Поэтому при установлении этих обстоятельств суд прекращает производство по делу.

1. Прежде всего следует отметить, что производство по делу, возбужденному по правилам гл. 22 КАС РФ, может быть прекращено по общим основаниям, предусмотренным ст. 194 КАС РФ.

К ним в силу п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ относится весь комплекс оснований, при которых административное дело не подлежало возбуждению, а административному истцу должно было быть отказано в принятии его административного искового заявления к производству (например, в связи с тем, что заявленные требования не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, административное исковое заявление подано в отсутствие нарушенного права, имеется вступивший в силу судебный акт по результатам рассмотрения аналогичного административного иска и т. п.). Эти основания предусмотрены в ч. 1 ст. 128 КАС РФ.

Производство по делу также подлежит прекращению, если в ходе рассмотрения дела:

— вступило в силу решение суда, принятое по административному исковому заявлению о том же предмете (п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);

— административный истец отказался от административного искового заявления и отказ принят судом (п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);

— стороны заключили соглашение о примирении и оно утверждено судом (п. 3 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);

— наступила смерть гражданина, являвшегося стороной в административном деле, при условии, что спорное публичное правоотношение не допускает правопреемства (п. 4 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);

— завершена ликвидация организации, являвшейся стороной в административном деле, при условии, что публичное правоотношение не допускает правопреемства (п. 5 ч. 1 ст. 194 КАС РФ).

Некоторые особенности предусмотрены для прекращения производства по делу в случае, когда с административным исковым заявлением обратились в суд прокурор (ст. 39 КАС РФ) или иные органы и организации (ст. 40 КАС РФ), действующие в интересах лиц, права, свободы или законные интересы которого нарушены оспариваемым административным актом. При отказе этих специальных участников процесса от административного иска суду следует выяснить отношение лица, в интересах которого заявлен административный иск, к этому заявлению. Если такое лицо поддержит это заявление и также выразит желание отказаться от административных исковых требований (откажется поддержать административный иск), то суд принимает отказ от административного иска и прекращает производство по делу (при условии, что это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц). Если же такое лицо никак не выразит свое мнение по заявленному отказу от административного иска, то есть поведет себя пассивно, суд оставляет административный иск без рассмотрения (ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40 КАС РФ). Ну и, наконец, третий вариант — если лицо, в интересах которого подан административный иск, будет поддерживать административные исковые требования, несмотря на заявленный органом или организацией отказ от административного иска, суд продолжает рассматривать дело по существу (п. 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

2. В ч. 2 комментируемой статьи также продублировано предусмотренное ч. 2 ст. 194 КАС РФ основание для прекращения производства, применимое только в отношении дел, разрешаемых по правилам гл. 22 КАС РФ.

Имеется в виду правило о том, что суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В основе данного правила лежит такое заложенное во многих положениях КАС РФ условие судебной защиты публичных прав, как заинтересованность административного истца в такой защите. Иначе говоря, суд может предоставить защиту административному истцу лишь в том случае, если имеются сведения о нарушении его прав, свобод или законных интересов.

В связи с этим законодатель старается отгородить суд от разрешения спора, не связанного с защитой нарушенного права. Так, применительно к стадии принятия административного искового заявления к производству в п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ содержится правило о том, что если из административного искового заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, то суд должен отказать в принятии такого административного искового заявления к производству.

Эта же идея заложена в ч. 2 комментируемой статьи применительно к случаям, когда имевшаяся при подаче административного искового заявления заинтересованность в оспаривании административного акта утрачивается в ходе судебного разбирательства — в связи с отменой такого административного акта, его пересмотром или в связи с иными причинами, по которым этот административный акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Поскольку нарушение прав, свобод или законных интересов административного истца исчерпано, то в целях процессуальной экономии суду предоставляется возможность прекратить производство по делу, не проводя впустую полноценного разбирательства.

Примечательно, что реализация судом полномочия на прекращение производства по делу по данному основанию не находится в строгой зависимости от волеизъявления административного истца. Даже если административный истец при подобных обстоятельствах и не заявит об отказе от административного искового заявления, а будет настаивать на продолжении судебного разбирательства, суд, установив полное восстановление нарушенных прав, о которых заявлял административный истец при подаче административного искового заявления, все равно вправе прекратить производство по делу.

Конституционный Суд Российской Федерации в таком регулировании не установил противоречия Конституции Российской Федерации. В определении этого Суда от 30.05.2023 № 1361-О указано, что положения ст. 225 КАС РФ, позволяющие среди прочего прекращать производство по административному делу в случае, если из административного искового заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, являются частью процессуального механизма реализации гарантированного каждому ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту, предполагающего, что, по общему правилу, любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Единственное условие, которое суду необходимо выполнить при разрешении вопроса о прекращении производства по делу, заключается в исполнении им обязанности обсудить с административным истцом восстановление нарушенных прав вследствие отмены оспариваемого решения. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 постановления от 28.06.2022 № 21 на этот счет особо указывает, что суд должен предоставить административному истцу возможность изложить доводы по вопросу о том, устранено ли вмешательство в права, свободы, законные интересы гражданина или организации, и оценить такие доводы (ст. 14, п. 7 ч. 1 ст. 45 КАС РФ). Если заявленные административным истцом доводы не убедят суд в продолжающемся нарушении прав, свобод или законных интересов, то производство по делу подлежит прекращению.

Таким образом, прекращение производства по делу только по формальным основаниям отмены оспариваемого решения недопустимо. Суд может прекратить производство по делу лишь убедившись, что все права, свободы и законные интересы административного истца восстановлены. Если же заинтересованность административного истца в связи с отменой оспариваемого решения сохранилась, то прекращение производства по делу недопустимо.

Аналогичная позиция применительно к оспариванию решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей высказана Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства». Согласно п. 9 этого постановления, отмена вышестоящим должностным лицом оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в период рассмотрения дела судом не может служить основанием для прекращения производства по этому делу, если применение такого постановления привело к нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца. Окончание либо прекращение исполнительного производства сами по себе не препятствуют рассмотрению по существу судом заявления об оспаривании конкретного постановления либо действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, повлекших неблагоприятные последствия для административного истца.

Схожая позиция была высказана и Президиумом Верховного Суда Российской Федерации. В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2020) указано, что суд не вправе прекратить производство по такому делу в случае, если в ходе судебного разбирательства будет установлена правовая заинтересованность административного истца в защите своих прав, свобод и законных интересов.

В качестве примера Президиумом Верховного Суда Российской Федерации приводится рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации дело об оспаривании лицом, находившимся под стражей в связи с расследованием преступления, действий следственного изолятора, выразившихся в воспрепятствовании и запрете свиданий в следственных кабинетах с его защитниками, допущенными определением суда для участия в деле в качестве защитников.

Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, установив, что на момент рассмотрения административного дела запрет на посещение административного истца защитниками был снят и что указанные лица допущены в следственные кабинеты к административному истцу в качестве защитников, пришел к выводу, что право административного истца на свидание с защитниками восстановлено, права, свободы и законные интересы административного истца не нарушаются, в связи с чем прекратил производство по делу.

Отменяя судебные акты по делу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что суды первой и апелляционной инстанций не выполнили возложенную на них обязанность по выяснению правовой заинтересованности административного истца в дальнейшем оспаривании действий следственного изолятора, оценку оспариваемым действиям административного ответчика, выражавшихся в запрете свиданий с административным истцом его защитников, имевшим место до его обращения с административным исковым заявлением, не дали. То обстоятельство, что впоследствии защитникам были предоставлены свидания с административным истцом, не свидетельствует о том, что оспариваемые действия перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, и не является основанием для отказа административному истцу в проверке его доводов относительно законности оспариваемых действий административного ответчика (кассационное определение от 26.02.2020 № 78-КА19-25).

По аналогичным основаниям Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации были отменены судебные акты нижестоящих судов по административному делу об оспаривании гражданином, являющимся должником по исполнительному производству, действий судебного пристава-исполнителя по принудительному взысканию денежных средств. Суды установили, что с доходов (пенсии и (или) иных социальных выплат) административного истца осуществлялись удержания в счет погашения исполнительского сбора на основании постановлений судебного пристава-исполнителя от 31.01.2011. В 2019 г. в связи с отменой старшим судебным приставом постановлений судебного пристава-исполнителя административному истцу осуществлен возврат излишне взысканных средств. Это послужило основанием для прекращения судом первой инстанции производства по делу. Суд апелляционной инстанции с этим выводом согласился.

Однако судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приняла во внимание, что в ходе рассмотрения дела административный истец неоднократно обращал внимание суда на то, что в рамках исполнительного производства, возбужденного в 2010 г., исполнительский сбор им уплачен. Постановления о возбуждении исполнительного производства и о взыскании исполнительского сбора, вынесенные в 2018 г., он не получал, в связи с чем обжаловать их не мог. Незаконные, по мнению административного истца, удержания привели к образованию у него задолженности по оплате коммунальных услуг и нарушению его прав. Суд этим обстоятельствам оценку не дал и, не исследовав всех фактических обстоятельств по делу, ограничился формальным применением ч. 2 ст. 194 и ч. 2 ст. 225 КАС РФ, прекратив производство по делу. При таких обстоятельствах судебные акты нижестоящих судов отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (кассационное определение от 09.12.2020 № 66-КАД20-3-К8).

Разъясняя особенности исполнения возложенной на суд обязанности по проверке правовой заинтересованности административного истца в продолжении оспаривания отмененного решения, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 25 постановления от 28.06.2022 № 21 указал, что производство по делу не может быть прекращено при наличии оснований полагать, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), которые могут быть защищены посредством предъявления другого требования в рамках данного или иного дела, основанного на незаконности оспоренного решения, действия (бездействия).

Нередко в качестве таких обстоятельств, требующих рассмотрения административного дела по существу, суды рассматривают стремление административных истцов требовать взыскания в их пользу убытков, компенсации морального вреда вследствие совершения в отношении них незаконного административного акта, который впоследствии отменен, а также, например, их желание оспаривать наложенные санкции за неисполнение данного административного акта.

Иногда в качестве таких обстоятельств суды учитывают стремление административных истцов взыскивать с административных ответчиков понесенные судебные расходы по делу.

Так, отменяя апелляционное определение областного суда о прекращении производства по делу об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что отмена этого постановления сама по себе основанием для прекращения производства по делу не является. По делу установлено, что издание судебным приставом оспариваемого постановления вынудило административного истца для защиты нарушенных прав обратиться за квалифицированной юридической помощью с целью представления своих интересов в суде, что подтверждается ордером, выданным адвокату, и квитанцией об оплате услуг представителя. При таких обстоятельствах Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации посчитала, что применение оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя привело к нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем основания для прекращения производства по административному делу отсутствовали (определение от 25.04.2018 № 59-КГ18-1).

Статья 226. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

1. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются судом в течение одного месяца, а Верховным Судом Российской Федерации в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд.

2. Административные дела об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования рассматриваются судом в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд.

(Часть в ред. Федеральных законов от 5 декабря 2017 г. № 380-ФЗ; от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

3. Часть утратила силу. Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.

4. Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, рассматриваются судом в течение десяти дней со дня поступления соответствующего административного искового заявления. Административные дела, возбужденные до дня проведения такого публичного мероприятия, рассматриваются судом в указанный срок, но не позднее дня, предшествующего дню его проведения. Административные дела, возбужденные в день проведения такого публичного мероприятия, подлежат рассмотрению в этот же день. Суд рассматривает указанные в настоящей части административные дела в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня административное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

5. Указанные в части 1 настоящей статьи сроки рассмотрения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть продлены в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 141 настоящего Кодекса.

(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)

6. Лица, участвующие в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, их представители, а также иные участники судебного разбирательства извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

7. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие), и в случае их неявки наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.

8. При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

9. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

10. В случае, если по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, федеральными законами ограничены основания для оспаривания таких решений, действий (бездействия) (в частности, в отношении некоторых решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий), суд выясняет обстоятельства, указанные в пунктах 1 и 2, подпунктах «а» и «б» части 9 настоящей статьи. Если установленные федеральными законами основания для оспаривания действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, не вошли в число этих обстоятельств, суд проверяет эти основания.

11. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, — на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

12. В случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе. Если указанные орган, организация, лицо не представят истребуемые судом доказательства и не сообщат суду о невозможности их представления, на указанные орган, организацию, лицо может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, предусмотренных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.

13. Суд может признать необходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

_______________________

Комментируемая статья закрепляет процессуальные особенности рассмотрения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в том числе устанавливает сроки рассмотрения таких дел, определяет предмет доказывания по этим делам, оговаривает особенности распределения бремени доказывания между сторонами.

1. Учитывая присущие делам об оспаривании административных актов особенности, а также стремление законодателя к скорейшему восстановлению нарушенных публичных прав, в КАС РФ предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения таких дел.

В отличие от общего двухмесячного срока, предусмотренного ч. 1 ст. 141 КАС РФ, комментируемая статья отводит судам месячный срок для рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, а Верховному Суду Российской Федерации — двухмесячный срок (ч. 1 комментируемой статьи).

При этом для отдельных категорий дел об оспаривании административных актов предусмотрены еще более короткие сроки их рассмотрения.

Так, административные дела об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования рассматриваются судом в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд (ч. 2 комментируемой статьи).

Такой же десятидневный срок предусмотрен для рассмотрения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения. При этом законодатель отдельно оговаривает, что если такое дело возбуждено до дня проведения публичного мероприятия, то оно подлежит рассмотрению не позднее дня, предшествующего дню его проведения. Если дело возбуждено в день проведения публичного мероприятия, то оно подлежит рассмотрению в этот же день. Если последний день срока рассмотрения такого дела приходится на выходной или нерабочий праздничный день и до этого дня дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено, то суд рассматривает дело в этот выходной или нерабочий праздничный день (ч. 4 комментируемой статьи).

Следует, однако, учитывать, что при определенных обстоятельствах приведенный выше месячный (двухмесячный — для Верховного Суда Российской Федерации) срок в ходе рассмотрения дела может обнулиться и начать свое исчисление заново. Это происходит в случае перехода к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства, замены судьи или нескольких судей, вступления в административное дело административных соистцов, привлечения к участию в административном деле административных соответчиков, замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим, привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика, вступления в дело или привлечения к участию в деле заинтересованного лица, объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство, изменения основания или предмета административного иска (ч. 4 ст. 141 КАС РФ).

Кроме этого, закон позволяет председателю суда, заместителю председателя суда или председателю судебного состава продлить указанный срок рассмотрения дела, но не более чем на один месяц. Это возможно при рассмотрении сложных дел, в которых задействовано большое количество участников процесса, заявлено большое количество требований, имеется значительный объем исследуемых доказательств и т. п. (ч. 2 ст. 141 КАС РФ, п. 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

Приведенные правила продления процессуальных сроков и исчисления их сначала не распространяются на те административные дела, для рассмотрения которых предусмотрен сокращенный срок (ч. 2 и 4 комментируемой статьи).

Также следует учитывать, что, несмотря на возможность продления процессуального срока рассмотрения дела и исчисления его в определенных случаях сначала, общий срок рассмотрения дела должен отвечать требованиям разумности (ч. 1 ст. 10 КАС РФ). Это требование закона призвано исключить волокиту по делу и предотвратить совершение судом недостаточных и неэффективных мер по разрешению спора. Суд при рассмотрении дела должен руководствоваться своевременным восстановлением нарушенных прав участников административного судопроизводства, не допуская формального растягивания срока рассмотрения дела. В случае нарушения судом принципа разумного срока административного судопроизводства стороны могут требовать присуждения им от государства компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

2. Одним из обязательных условий правильного разрешения административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, является предоставление сторонам возможности непосредственно высказать суду свою позицию по делу. Для этого суд обязан известить лиц, участвующих в деле, о судебном заседании. Рассмотрение дела по существу может быть начато только после того, как суд убедится в том, что все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены.

В то же время участие сторон в рассмотрении дела по общему правилу является их правом. В связи с этим неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела. Исключение предусмотрено лишь для случаев, когда суд признает обязательной явку в судебное заседание лица, участвующего в деле.

В силу ч. 7 комментируемой статьи суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие). В случае признания судом обязательной явки таких лиц, об этом указывается в определении о подготовке дела к судебному разбирательству. Если лицо, явка которого в судебное заседание признана обязательной, не явилось без уважительных причин в суд, к нему может быть применен судебный штраф, а также меры процессуального принуждения (ч. 1 ст. 120, ч. 3, 4 ст. 150 КАС РФ, п. 47 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

В ряде случаев административное дело об оспаривании административных актов может быть рассмотрено в упрощенном (письменном) производстве. Это возможно при наличии одного из следующих условий:

— всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным (п. 1 ч. 1 ст. 291 КАС РФ);

— ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела (п. 2 ч. 1 ст. 291 КАС РФ);

— в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, или представители этих лиц (ч. 7 ст. 150 КАС РФ).

О рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства судом выносится определение. Особенности рассмотрения такого дела установлены в ст. 292–294.1 КАС РФ.

3. Помимо прочего комментируемая статья устанавливает важные процессуальные правила о пределах рассмотрения судом заявленных административных исковых требований.

Во-первых, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) лишь в той части, которая оспаривается.

Во-вторых, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) лишь в отношении лица, которое является административным истцом, или лица, в защиту прав, свобод и законных интересов которого подано соответствующее административное исковое заявление.

Поэтому, если, например, оспариваемое решение предусматривает несколько правовых последствий для гражданина, и он в административном исковом заявлении выражает несогласие с одним из них, то суд должен проверить законность этого решения лишь в оспариваемой административным истцом части.

Равно если такое решение вынесено в отношении нескольких лиц, одни из которых с ним согласны, а другие нет, в связи с чем обратились с административным исковым заявлением, суд должен проверить законность этого решения лишь в той части, которая вынесена в отношении административных истцов. Если такое решение может повлиять на права и обязанности остальных лиц, в отношении которых вынесено оспариваемое решение, то такие лица подлежат привлечению к участию в деле в качестве заинтересованных лиц.

Близко к этому находится еще одно важное требование, предъявляемое к рассмотрению дела, — суд принимает решение лишь по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) только в случаях, прямо предусмотренных КАС РФ (ч. 1 ст. 178 КАС РФ).

Глава 22 КАС РФ не предусматривает таких специальных норм о праве суда выйти за пределы заявленных административных исковых требований, что дало Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации возможность при рассмотрении конкретных дел неоднократно сделать вывод о том, что предусмотренное ст. 178 КАС РФ право суда в определенных случаях выйти за пределы предмета заявленных требований не распространяется на дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями (кассационные определения от 20.07.2022 № 13-КАД22-1-К2, от 18.05.2022 № 45-КАД22-6-К7).

Это означает, что право определения предмета иска и способа защиты прав принадлежит только административному истцу, в связи с чем, исходя из заявленных требований все иные формулировки и толкование данного требования судом, а не истцом означают фактически выход за пределы заявленного административным истцом к административному ответчику требования.

В связи с этим если суд полагает, что административный истец неверно заявил требования, то в этом случае необходимо поставить данный вопрос на обсуждение сторон и разъяснить административному истцу его право на уточнение заявленных требований (ч. 2 ст. 14 КАС РФ).

Судебной практике известны примеры, когда суды пренебрегают указанным правилом, самостоятельно определяя за административного истца, какое решение, действие (бездействие) подлежит признанию незаконным, таким образом произвольно излагая в судебном решении заявленные требования и изменяя предмет судебного разбирательства. Однако вышестоящие суды такие судебные решения отменяют.

Так, гражданин, являющийся взыскателем по исполнительному производству, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия пристава-исполнителя по своевременному отправлению ему постановления о возбуждении исполнительного производства и возложении обязанности направить такое постановление. Свои требования административный истец мотивировал тем, что заказным письмо направил начальнику отдела судебных приставов заявление о возбуждении исполнительного производства о взыскании задолженности с территориального органа Федеральной службы судебных приставов, приложив исполнительный лист и сведения о своем расчетном счете. Однако какого-либо решения по этому заявлению не принято.

Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением суда автономного округа и кассационным определением кассационного суда общей юрисдикции, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды установили, что по заявлению административного истца судебным приставом-исполнителем вынесено постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, поскольку исполнение исполнительного документа подлежало органом федерального казначейства.

Отменяя принятые по этому делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание на то, что административный истец каких-либо действий судебного пристава-исполнителя не обжаловал, более того на момент предъявления административного искового заявления никаких решений по его заявлению о возбуждении исполнительного производства принято не было. Заявляя свои требования, административный истец исходил из того, что истек предусмотренный ч. 8 ст. 30 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» трехдневный срок вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства либо об отказе в возбуждении исполнительного производства со дня поступления судебному приставу-исполнителю исполнительного документа. Вместе с тем данное обстоятельство, указанное административным истцом в обоснование требования о признании бездействия судебного пристава-исполнителя незаконным, судами не проверялось. Судебная коллегия констатировала, что районный суд фактически принял решение по требованиям, которые административным истцом не заявлялись, без проверки обстоятельств, указанных в административном исковом заявлении. С учетом этого дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (кассационное определение от 07.04.2021 № 69-КАД20-7-К7).

Или другой пример.

Гражданину Республики Армения представительством МВД России в Республике Армения оформлено свидетельство участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Через две недели после принятия такого решения из органа ФСБ России в территориальный орган МВД России поступило сообщение с пометкой «для служебного пользования» о рассмотрении вопроса об аннулировании выданного на имя этого лица свидетельства по вновь открывшимся обстоятельствам.

Ссылаясь на указанную информацию, решением территориального органа МВД России ранее выданное свидетельство аннулировано по основанию, предусмотренному подп. «а» п. 25 указанной Государственной программы, то есть в связи с выступлением гражданина за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, совершением им иных действий, которые создают угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации. Получив уведомление о принятии указанного решения, гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании его незаконным.

Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением областного суда, в удовлетворении требований административного истца отказано. Суды исходили из того, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах предоставленной МВД России компетенции, на основании поступившей из органа ФСБ России информации о выявлении вновь открывшихся обстоятельств, свидетельствующих о том, что административный истец своими действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации, что соответствует предписаниям указанной Государственной программы.

Кассационным определением кассационного суда общей юрисдикции названные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в районный суд для разрешения вопроса о его подсудности областному суду в качестве суда первой инстанции. Суд кассационной инстанции посчитал, что нижестоящие суды не исследовали обстоятельства, подтверждающие обоснованность оспариваемого решения, не дали оценку сведениям, указывающим, что действия административного истца угрожают национальной безопасности Российской Федерации, в связи с чем предложил суду первой инстанции рассмотреть вопрос о подсудности данного административного дела областному суду ввиду того, что информация в отношении административного истца поступила из конфиденциальных источников.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами кассационного суда общей юрисдикции не согласилась, обратив внимание на то, что административный истец хотя и указал в качестве одного из административных ответчиков орган ФСБ России, но оспаривал исключительно принятое территориальным органом МВД России решение об аннулировании свидетельства участника Государственной программы, выданного на его имя; сведения, поступившие из органа ФСБ России, не являлись предметом заявленных требований в рамках данного административного дела, следовательно, предметом судебной проверки могло быть только это решение территориального органа МВД России. К тому же, проанализировав положения Федеральных законов «О федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», Административный регламент по предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче и замене свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что, принимая решение об аннулировании свидетельства участника Государственной программы на основании поступившей из органа ФСБ России информации, территориальный орган МВД России не вправе подвергать ее оценке, поскольку она может являться самостоятельным предметом обжалования в судебном порядке. Следовательно, суд кассационной инстанции безосновательно сослался на необходимость исследования и оценки обоснованности представленной органом ФСБ России информации (кассационное определение от 09.11.2022 № 6-КАД22-7-К2).

В то же время, несмотря на приведенные пределы полномочий судов по рассмотрению административных дел об оспаривании административных актов, в ч. 8 комментируемой статьи содержится важное правило о том, что решение, действие (бездействие) в рамках оспариваемой административным истцом части подлежит проверке судом в полном объеме, независимо от заявленных административным истцом оснований и доводов.

В этом правиле проявляется одна из особенностей административного судопроизводства, отличающая его, например, от правил рассмотрения судами гражданских дел, в которых суды более жестко связаны не только предметом, но и основаниями заявленных исковых требований.

Такая специфика обусловлена тем, что в административном судопроизводстве суды разрешают споры между неравными субъектами, в связи с чем с целью обеспечения гарантии эффективной судебной защиты нарушенных публичных прав суды наделены более активной ролью по выяснению юридически значимых сведений. В частности, суд обязан в полном объеме выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа по принятию оспариваемого решения; порядок принятия оспариваемого решения в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, если они предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Для исполнения этой обязанности суд наделен целым комплексом полномочий, в том числе по самостоятельному истребованию доказательств.

4. Круг юридически значимых обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об оспаривании административного акта (т. е. предмет доказывания), предусмотрен ч. 9 комментируемой статьи.

Эти обстоятельства можно подразделить на три группы:

1) обстоятельства, связанные с наличием оснований для предоставления административному истцу или лицам, в интересах которых подано административное исковое заявление, судебной защиты: а) нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; б) соблюдение срока обращения в суд;

2) обстоятельства, связанные с соблюдением организационных условий для совершения оспариваемого административного акта: а) наличие полномочий у публичного органа, организации или лица на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) соблюдение публичным органом, организацией или лицом установленного порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);

3) обстоятельства, связанные с проверкой законности содержания оспариваемого административного акта: а) наличие оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия); б) соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Бремя доказывания приведенных выше обстоятельств, свидетельствующих о наличии оснований для предоставления судебной защиты административному истцу или лицам, в интересах которых подано административное исковое заявление, возложено на самого административного истца или лица, обратившегося в суд с административным исковым заявлением (ч. 11 комментируемой статьи).

Если какое-либо из этих обстоятельств не установлено судом, принимается решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. Причем если судом установлено, что административным истцом или иным лицом, обратившимся в суд с административным иском, пропущен срок на обращение в суд, то решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления может быть принято и в предварительном судебном заседании без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу (ч. 5 ст. 138 КАС РФ).

Далее суд проверяет наличие у административного ответчика полномочий на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия), а также соблюдение установленного порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия). Бремя доказывания данных обстоятельств возлагается на административного ответчика — орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

При проверке данных обстоятельств следует учитывать разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 19 постановления от 28.06.2022 № 21 о том, что несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности лишь при условии, что допущенные нарушения являются существенными для административного истца и влияют на исход дела. Нарушения порядка, носящие формальный характер, по общему правилу, не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными.

В качестве примера применения этих разъяснений можно привести следующее дело.

Гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения Генеральной прокуратуры Российской Федерации о перенаправлении его обращения в другой орган.

Разрешая заявленные требования, районный суд пришел к выводу, что обращение административного истца правомерно перенаправлено в прокуратуру Липецкой области для проверки изложенных в ней доводов. Однако при этом районный суд установил, что обращение гражданина от 01.11.2021 было зарегистрировано в Генеральной прокуратуре Российской Федерации лишь 11.11.2021, т. е. с пропуском установленного законом и инструкцией о порядке рассмотрения обращений граждан срока. В связи с этим районный суд, с которым согласились областной суд и кассационный суд общей юрисдикции, удовлетворил административное исковое заявление частично, признав решение Генеральной прокуратуры Российской Федерации о перенаправлении обращения административного истца в прокуратуру Липецкой области не соответствующим порядку рассмотрения обращений граждан в части срока рассмотрения обращения заявителя и направления ему ответа.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с удовлетворением административных исковых требований не согласилась, обратив внимание на то, что после регистрации обращение в установленный срок было перенаправлено в уполномоченный для его рассмотрения орган, где заявителю также в установленный срок дан ответ. Следовательно, ссылаясь на п. 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21, Судебная коллегия пришла к выводу, что регистрация обращения по истечении трех дней со дня его поступления не повлекла нарушение права административного истца на рассмотрение его обращения уполномоченным органом. В связи с этим принятые по делу судебные акты в части удовлетворения административного искового заявления отменены, в данной части принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований (кассационное определение от 18.10.2023 № 14-КАД23-9-К1).

Вместе с тем если закон прямо называет существенным (грубым) конкретное нарушение, связанное с несоблюдением порядка принятия решения, невыполнением требований к его форме и содержанию, то независимо от мнения суда сам факт наличия этого нарушения сам по себе уже является достаточным для вывода о незаконности решения, принятого с таким нарушением. Например, ч. 2 ст. 91 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» к числу грубых нарушений требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля относит: отсутствие оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий; отсутствие согласования с органами прокуратуры проведения контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое согласование является обязательным; нарушение требования об уведомлении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое уведомление является обязательным; нарушение периодичности проведения планового контрольного (надзорного) мероприятия; проведение планового контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в соответствующий план проведения контрольных (надзорных) мероприятий; нарушение сроков проведения контрольного (надзорного) мероприятия и др.

Также в ряде случаев важно при проверке оспариваемых решений, действий выяснять была ли в установленных законом случаях обеспечена возможность реализации прав и законных интересов гражданина или организации при принятии оспариваемого решения, совершении действий, в том числе проверять, было ли обеспечено право лица на ознакомление с доказательствами, право давать пояснения (возражения) по существу выявленных нарушений; исполнена ли наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанность изложить в принятом решении основания для применения соответствующих мер в отношении гражданина, организации. Например, п. 14 ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации относит к самостоятельному основанию для отмены решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения необеспечение лицу, в отношении которого проводилась проверка и вынесено такое решение, возможности участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя.

И, наконец, самым сложным для суда этапом рассмотрения дел рассматриваемой категории является проверка законности содержания оспариваемых административных актов. Как было указано выше, суд на данной стадии проверяет наличие оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), а также устанавливает соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В рамках этого суд прежде всего должен выяснить насколько оспариваемый административный акт соответствует закону, регулирующему спорные правоотношения. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абз. 2 п. 17 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий.

При этом, учитывая присущую суду активную роль по делам рассматриваемой категории, он не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой даже на те нормы права, которые не указаны в данном решении (абз. 2 п. 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).

Следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) не может быть сведены лишь к их формальному соответствию требованиям правовых норм. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 17 постановления от 28.06.2022 № 21 на этот счет приводит важные разъяснения о том, что органам и лицам, наделенным публичным полномочиям, запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Ранее об этом неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации, отмечая, что суды не должны ограничиваться только установлением формальных условий применения правовых норм, без исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела фактических обстоятельств (постановление от 28.10.1999 № 14-П, определения от 18.04.2006 № 87-О, от 17.06.2008 № 498-О-О).

Показательным может быть следующее дело.

Гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным уведомления местной администрации о несоответствии указанных им в уведомлении параметров планируемой реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства в части несоблюдения минимального трехметрового отступа от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома с юго-западной стороны, о возложении на местную администрацию обязанности согласовать реконструкцию жилого дома.

Как установлено судами, административный истец является собственником земельного участка с расположенным на нем жилым домом. Желая произвести реконструкцию жилого дома, административный истец обратился в местную администрацию с уведомлением о планируемой реконструкции в существующих габаритах указанного индивидуального жилого дома, приложив согласие смежного землепользователя на реконструкцию. Уведомлением местной администрации со ссылкой на правила землепользования и застройки муниципального образования истцу сообщено о несоответствии параметров, указанных в уведомлении, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в части несоблюдения минимального трехметрового отступа от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома с юго-западной стороны в связи с тем, что отступ от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома с юго-западной стороны составляет 0 метров.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, районный суд, с которым согласились областной суд и кассационный суд общей юрисдикции, исходил из того, что возведенный в 1969 г. жилой дом, принадлежащий административному истцу, расположен без отступа от границы земельного участка, то есть по его границе, в нарушение требований градостроительного законодательства, в связи с чем правовых оснований для признания оспариваемого уведомления местной администрации незаконным не имеется. При этом суды руководствовались положениями п. 1 ч. 10 ст. 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание на то, что границы земельного участка административного истца установлены вступившим в законную силу определением районного суда об утверждении мирового соглашения, заключенного в рамках гражданского дела о согласовании местоположения границ земельного участка, с учетом местонахождения и размещения на участке объекта недвижимости — жилого дома относительно границ смежного участка. Согласие на реконструкцию жилого дома, принадлежащего административному истцу, с собственником смежного земельного участка достигнуто, административный истец взял на себя обязательство выполнить работы по устройству снегозадержателей и дождевых водостоков с крыши к жилому дому на всем протяжении вдоль границы смежного земельного участка, с установлением стока в сторону улицы. При этом отсутствует возможность реконструкции индивидуального жилого дома административного истца с иными параметрами минимального отступа от границ земельного участка до жилого дома. В приведенном выше определении районного суда по гражданскому делу также указано на установление бессрочного бесплатного частного сервитута в отношении смежного земельного участка по смежной границе с земельным участком административного истца для прохода и обслуживания домовладения истца. С учетом этого Судебная коллегия отметила, что местная администрация при рассмотрении уведомления административного истца не провела полную и всестороннюю оценку фактических обстоятельств, что привело к принятию ею произвольного решения (кассационное определение от 07.12.2022 № 86-КАД22-4-К2).

Помимо этого, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 17 постановления от 28.06.2022 № 21 указывает, что судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействия) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности), т. е. надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Суть принципа соразмерности (пропорциональности) заключается в том, что любое примененное к гражданину или организации публичное ограничение (запрет, административная санкция и т. п.) должно быть соразмерным (пропорциональным), с одной стороны, защищаемым им публичным интересам, а с другой стороны — затрагиваемым частным интересам гражданина или организации. Иначе говоря, применение данного принципа предполагает поиск оптимального баланса конфликтующих интересов на основе их ценностного сопоставления. Публичное ограничение будет правомерно тогда, когда осуществляемое посредством него вмешательство в частные интересы граждан и организаций оправдывается подлинными общественными интересами, ценность которых выше ограничиваемых интересов частных лиц.

Необходимость в соблюдении принципа соразмерности (пропорциональности) возникает в том случае, когда примененная на основе закона ограничительная мера вторгается в частную сферу конкретного лица настолько существенно, не будучи при этом оправданной в необходимой степени значимыми публичными интересами, что такое положение выглядит явно несправедливым и не может не быть исправлено судом.

При таких обстоятельствах суду следует проверить, соизмеряли ли органы или лица, наделенные публичными полномочиями, буквальное содержание применяемой нормы с ее целью, и при допущенном нарушении самостоятельно применить телеологическое (целевое) толкование нормы, основанное в том числе на соблюдении принципа соразмерности (пропорциональности).

Самый распространенный пример такого толкования касается применения норм миграционного законодательства. Так, из подп. 7 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 25.06.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» следует, что разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется, в частности, в случае, если данный иностранный гражданин неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность.

Практика полна примерами, когда миграционные службы аннулируют по этому основанию выданные иностранным гражданам разрешения на временное проживание, не учитывая ни тяжесть совершенных такими лицами административных правонарушений, ни сложившиеся у них в нашей стране социальные связи.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации еще в определении от 02.03.2006 № 55-О разъяснил, что, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. В постановлении от 17.02.2016 № 5-П Конституционный Суд Российской Федерации дополнительно указал, что суды, рассматривая такие дела, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство.

Суды обращаются к принципу соразмерности (пропорциональности) и при разрешении споров об аннулировании лицензий. Так, в определении от 26.10.2020 № 305-ЭС20-13862 Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации дала оценку обоснованности заявления Рособрнадзора об аннулировании лицензии образовательной организации в связи с привлечением ее ректора к административной ответственности за неисполнение предписания надзорного органа, а также в связи с неисполнением образовательной организацией повторно выданного предписания. Несмотря на то, что такие обстоятельства в силу ч. 8 ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» дают основание лицензирующему органу ставить перед судом вопрос об аннулировании лицензии образовательной организации, Судебная коллегия пришла к выводу, что суд при разрешении такого спора не вправе ограничиваться только проверкой формальной законности требования лицензирующего органа. Помимо этого надлежит установить, действительно ли выявленных обстоятельств достаточно для применения столь строгой меры, влекущей невозможность дальнейшего осуществления лицензируемой деятельности, дать оценку существенности выявленных нарушений и соразмерности прекращения действия лицензии характеру нарушений (тяжести возможных или наступивших последствий), тем самым обеспечивая достижение баланса между частными интересами, связанными с продолжением ведения лицензируемой деятельности, и публичным интересом, связанным с реализацией целей лицензирования.

Еще одно важное разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащееся в п. 17 постановления от 28.06.2022 № 21, касается оспаривания административного акта по основаниям, о которых орган или лицо, наделенное публичными полномочиями, не знал и не должен был знать. Пленум Верховного Суда Российской Федерации указывает, что отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца не является основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления.

Речь в данном случае идет о тех случаях, когда оспариваемый административный акт совершен органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, в рамках установленной правовой процедуры при наличии внешне безупречных правовых оснований. Иными словами, в сложившихся условиях такой орган или лицо не могли бы совершить иной акт, кроме того, который им был совершен. Однако он все равно является незаконным, если совершен на основании внутренне порочного основания.

Чаще всего о таких незаконных административных актах можно говорить, когда они совершаются на основании ничтожных сделок либо иных порочных юридически значимых актов, а также в случаях, когда такие административные акты приняты без учета юридически значимых обстоятельств при отсутствии у публичного органа или лица полномочий по их установлению.

При оспаривании таких административных актов основное возражение органов или лиц, их совершивших, заключается в том, что они не располагали теми или иными сведениями, имеющими юридическое значение, в связи с чем, по их мнению, признать незаконным совершенный ими административный акт нельзя. Однако такие возражения безупречны лишь с точки зрения законности реализации публичным органом или лицом своих полномочий. Но их нельзя признать обоснованными с позиций защиты прав лица, в отношении которого совершен оспариваемый административный акт. Учитывая отсутствие со стороны такого лица недобросовестности, применение к нему такого административного акта нельзя считать справедливым. Именно поэтому правопорядок допускает признание этого административного акта незаконным даже независимо от того, мог ли орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, предотвратить его совершение.

И, наконец, последнее, что важно учитывать при проверке законности содержания оспариваемого административного акта — правильность применения публичным органом или лицом предоставленного ему усмотрения.

В данном случае имеются в виду те административные акты, которые совершены не во исполнение конкретных предписаний закона об этом, а на основании предоставленного органам или лицам, наделенным публичными полномочиями, усмотрения, то есть определенной свободы в принятии конкретного управленческого решения.

Сложность оценки законности таких административных актов заключается в том, что законодателем не установлены конкретные параметры их совершения. Например, если говорить о так называемых связанных публичных полномочиях, то для них законом предусмотрены основания, порядок реализации, а также установлена необходимость принятия конкретного решения при наличии определенного состава юридических фактов. Эти предписания закона служат явным ориентиром для суда при проверке законности совершенного административного акта. При проверке же дискреционных административных актов, то есть совершенных на основе усмотрения, предоставленного органам или лицам, наделенным публичными полномочиями, суд таких конкретных ориентиров лишается.

Более того, в среде представителей административных органов нередко высказывается мнение о том, что поскольку закон предоставил им усмотрение при реализации своих публичных полномочий, то оно осуществляется ими самостоятельно и не может подвергаться какой-либо проверке, в том числе со стороны суда. Однако высшие суды с этим в полной мере не соглашаются. Учитывая принцип разделения властей, они исходят из того, что органы исполнительной власти и их должностные лица вправе самостоятельно реализовывать свою компетенцию, и суды в это вмешиваться не могут. Вместе с тем при этом утверждается, что полной свободы реализации усмотрения у органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, все же не имеется. Они в любом случае связаны законной целью предоставленного им полномочия. Поэтому если усмотрение осуществляется произвольно и при этом нарушает права граждан и организаций, то суд может признать такой административный акт незаконным.

Основное суждение об этом содержится в п. 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», где разъясняется, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом. Однако следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными.

В постановлении от 28.06.2022 № 21 Пленум Верховного Суда Российской Федерации дополнил эту позицию указанием на то, что осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (п. 18).

В качестве примера Пленум Верховного Суда Российской Федерации приводит ситуацию, когда решения и действия органа местного самоуправления, принятые, совершенные при решении вопросов местного значения, связанных с организацией дорожной деятельности (перенос наземного пешеходного перехода и т. п.), могут быть признаны незаконными, если при их принятии, совершении не были приняты во внимание все обстоятельства, влияющие на обеспечение безопасности дорожного движения, либо приняты во внимание обстоятельства, не оказывающие влияния на обеспечение безопасности.

О необходимости проверки соразмерности реализации публичными органами и лицами своих публичных дискреционных полномочий Пленум Верховного Суда Российской Федерации высказался и в иных своих постановлениях. Например, в п. 41 постановления от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» разъяснены особенности применения судебными приставами-исполнителями такого предоставленного им дискреционного полномочия, как наложение ареста на имущество должника в целях обеспечения исполнения исполнительного документа, содержащего требования об имущественных взысканиях. Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что по смыслу закона арест имущества должника по общему правилу должен быть соразмерен объему требований взыскателя. В частности, арест может быть несоразмерен в случае, когда стоимость арестованного имущества значительно превышает размер задолженности по исполнительному документу при наличии другого имущества, на которое впоследствии может быть обращено взыскание.

Еще один пример — п. 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 47 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания», в котором судам даны разъяснения по оценке законности применения должностными лицами физической силы, специальных средств и мер психического, физического воздействия в отношении лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Пленум указал, что такие меры должны быть в том числе соразмерными (пропорциональными), т. е. принятыми с учетом сложившихся условий, наличия угрозы причинения вреда охраняемым законом правам и правопорядку, соблюдения права на личную неприкосновенность.

Применительно к реализации полномочий по административному задержанию граждан, совершивших административные правонарушения, схожие разъяснения содержатся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.2016 № 25-П. Суд указал, что административное задержание может быть признано правомерным лишь при условии, что оно осуществлялось не просто в связи с совершением административного правонарушения, влекущего в качестве одной из мер административного наказания административный арест, а действительно было необходимо и соразмерно, в том числе по времени ограничения свободы задержанного лица, конституционно значимым целям охраны правопорядка и общественной безопасности, неотвратимости административной ответственности и справедливого разбирательства дел об административных правонарушениях.

Следует учитывать, что бремя доказывания законности содержания оспариваемого административного акта возлагается на публичный орган или лицо, его совершившего. В связи с этим перекладывать бремя доказывания незаконности такого административного акта на лицо, обратившееся в суд с административным иском, недопустимо.

Учитывая присущую суду активную роль в административном судопроизводстве, ч. 12 комментируемой статьи особо оговаривает правило о том, что в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), суд с целью правильного и полного рассмотрения дела может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе.

Если указанные орган, организация, лицо не представят истребуемые судом доказательства и не сообщат суду о невозможности их представления, на указанные орган, организацию, лицо может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, предусмотренных ст. 122 и 123 КАС РФ.

5. Часть 13 комментируемой статьи предоставляет суду возможность признать необходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями.

Такая необходимость может возникнуть в случае разрешения судом административного спора, получившего широкую общественную огласку, или в случае, когда вынесенное судебное решение может служить важным прецедентом для последующей реализации публичными органами или лицами своих публичных полномочий.

Между тем на практике данная норма закона применяется крайне редко.

Статья 227. Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

1. Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (далее в настоящей статье — решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия), принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса.

2. По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

3. В резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться:

1) указание на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полностью или в части со ссылками на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), и на существо оспоренных решения, действия (бездействия). В случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом;

2) сведения, указанные в пунктах 4 и 5 части 6 статьи 180 настоящего Кодекса;

3) сведения по вопросам, разрешенным судом на основании конкретных обстоятельств административного дела, включая отмену или сохранение мер предварительной защиты по административному иску;

4) указание на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный судом срок.

4. Составление мотивированного решения суда осуществляется по правилам, установленным статьей 177 настоящего Кодекса. Если по окончании судебного разбирательства по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, связанному с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), в судебном заседании объявлена только резолютивная часть решения суда, мотивированное решение суда об отказе в удовлетворении соответствующего административного иска должно быть составлено судом в день принятия данного решения в возможно короткие сроки после окончания судебного заседания.

5. Решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 186 настоящего Кодекса.

6. Копии решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, их представителям или направляются им в течение трех дней со дня принятия решения суда в окончательной форме, а по административному делу, связанному с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) и рассмотренному до дня проведения публичного мероприятия или в день его проведения, незамедлительно после изготовления данного решения вручаются или направляются указанным лицам с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий.

7. В день вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий, руководителям органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, председателям квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. Суд также может направить копии данного решения в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию или вышестоящим в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим лицам.

8. Решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) приводится в исполнение по правилам, указанным в статье 187 настоящего Кодекса. Решения, которыми признаны незаконными решения, действия (бездействие) исполнительного органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, подлежат немедленному исполнению.

(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)

9. В случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.

10. В случае указания в решении по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) на необходимость его опубликования оно должно быть опубликовано в установленный судом срок в указанном судом печатном издании, а при отсутствии указания на такое издание в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица. Если невозможно опубликовать решение суда в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, это решение должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

_______________________

Завершающей стадией рассмотрения судом по существу административного дела об оспаривании административного акта органа или лица, наделенных публичными полномочиями, является вынесение решения.

Судом может быть постановлено два вида решений: об удовлетворении заявленных административных исковых требований (полностью или в части) и об отказе в этом.

1. Решение об удовлетворении административного искового заявления об оспаривании административного акта (полностью или в части) принимается при установлении в ходе судебного разбирательства совокупности двух условий: а) оспариваемый административный акт не соответствует нормативным правовым актам и б) нарушает права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление.

Подчеркнем еще раз — оба указанных условия являются обязательными для удовлетворения административных исковых требований. Если, например, суд устанавливает, что оспариваемый административный акт хотя и противоречит нормативным правовым актам, но не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, административные исковые требования удовлетворению не подлежат. В этом проявляется проходящая сквозь всю гл. 22 КАС РФ идея о том, что судебной защите подлежат лишь нарушенные права, свободы и законные интересы. Суд наделен полномочиями принять решение о незаконности административного акта лишь в целях восстановления чьих-либо прав, но не ради формальной констатации незаконности административного акта.

В качестве примера можно привести следующее дело, рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Группа граждан обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным выданного местной администрацией юридическому лицу разрешения на строительство многоквартирного дома. В обоснование заявленных требований указывалось, что оспариваемое разрешение на строительство выдано с нарушением градостроительного регламента, установленного правилами землепользования и застройки муниципального образования, в соответствии с которыми на территории, в границах которой планируется строительство многоквартирного дома, не допускается размещение высотных многоквартирных домов. Кроме того, нарушаются их права и законные интересы на благоприятные условия проживания и благоприятную окружающую среду.

Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением областного суда и кассационным определением кассационного суда общей юрисдикции, административное исковое заявление удовлетворено — признано незаконным выданное застройщику разрешение на строительство. При этом суды исходили из того, что земельный участок, в отношении которого выдано разрешение на строительство, согласно правилам землепользования и застройки муниципального образования был расположен в границах территориальной зоны, градостроительным регламентом которой не предусмотрен вид разрешенного использования для строительства многоквартирных домов высотой выше 4 надземных этажей, в то время как оспариваемое разрешение выдано на строительство 12-этажного многоквартирного дома.

Отменяя принятые по делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации подчеркнула, что пересмотр решений органов публичной власти должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их отмены, что означает обязанность суда обосновать необходимость изменения или отмены действия решения, не только указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам, но и выяснить наличие материально-правового интереса административного истца, выраженного в том, что отмена решения органа публичной власти приведет к восстановлению нарушенного права.

По мнению Судебной коллегии, суды уклонились от установления обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов административных истцов. В частности, судами не исследовался вопрос о том, как именно реализация выданного застройщику разрешения на строительство многоквартирного дома нарушает права и законные интересы данных граждан на благоприятные условия проживания, благоприятную окружающую среду, с учетом того, что правилами землепользования и застройки муниципального образования в целом допускается строительство в границах спорной территориальной зоны многоквартирных домов высотой не выше 4 надземных этажей; в чем выражается это нарушение, и как удовлетворение требований административных истцов о признании незаконным разрешения на строительство восстановит их права. С учетом этого постановленные по делу судебные акты были отменены и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (кассационное определение от 14.02.2024 № 7-КАД23-2-К2).

2. Учитывая приведенные выше обстоятельства, в решении об удовлетворении административного искового заявления суд не только указывает на признание оспариваемого решения, действия (бездействия) не соответствующим нормативным правовым актам, но и как правило возлагает на административного ответчика обязанность принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие либо иным способом устранить допущенные нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, а также указывает срок устранения таких нарушений.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом п. 26 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что указанная обязанность устранить нарушения прав административного истца возлагается судом на административного ответчика независимо от того, содержались ли такие требования в административном исковом заявлении.

С учетом этого, возложение судом на административного ответчика указанной обязанности не приводит к выходу суда за пределы заявленных требований. Это также подтверждается разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении от 11.06.2020 № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», где указано, что если при удовлетворении требований об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом первой инстанции не разрешен связанный с их удовлетворением вопрос о необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, данный вопрос может быть разрешен судом апелляционной инстанции в апелляционном определении об изменении обжалованного решения (п. 29).

Следует также учитывать, что возложение судом на административного ответчика обязанности устранить нарушение прав административного истца является производным от вывода суда о незаконности совершенных административным ответчиком решения или действия (бездействия). В связи с этим недопустимы в силу своего противоречия выводы суда о признании оспариваемого решения, действия (бездействия) законным и в то же время о возложении на административного ответчика соответствующей обязанности.

В качестве примера можно привести следующее дело.

Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия местной администрации, выразившегося в необеспечении земельными участками многодетных семей, состоящих на учете муниципального образования, возложении обязанности обеспечить земельными участками все обратившиеся с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие правом на бесплатное получение земельных участков. В обоснование административного искового заявления было указано, что из 561 многодетной семьи, поставленной на учет лиц, имеющих право на бесплатное получение земельного участка в соответствии с подп. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, за шесть лет обеспечено земельными участками только 24 многодетные семьи, в государственный реестр недвижимости внесены сведения о 94 земельных участках, планируемых к предоставлению льготным категориям граждан. По мнению прокурора, в нарушение положений действующего законодательства работы по формированию земельных участков не проводятся, территория в границах предоставляемых многодетным семьям земельных участков электро-, тепло-, газо- и водоснабжением не обеспечена, земельные участки, отвечающие необходимым требованиям, на территории муниципального образования отсутствуют.

Решением городского суда, оставленным без изменения апелляционным определением краевого суда, административное исковое заявление удовлетворено частично. На местную администрацию возложена обязанность обеспечить земельными участками обратившиеся с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие установленным законом правом на бесплатное получение земельного участка. В удовлетворении требований прокурора о признании незаконным бездействия местной администрации отказано. При разрешении заявленных требований суд первой инстанции пришел к заключению о нарушении прав и законных интересов названной категории граждан, признав это основанием для удовлетворения требования в части возложения на административного ответчика обязанности обеспечить земельными участками все многодетные семьи, обратившиеся в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении земельных участков. При этом, считая несостоятельным утверждение прокурора о незаконном бездействии местной администрации, суд мотивировал этот вывод тем, что административным ответчиком предпринимались надлежащие меры по розыску земельных участков, их формированию в соответствии с требованиями законодательства.

Отменяя принятые по данному делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в том числе исходила из того, что по смыслу положений ст. 227 КАС РФ возложение решением суда на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, возможно при условии удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) незаконными, то есть не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. Между тем по данному делу судами постановлено решение о признании оспариваемого бездействия местной администрации законным (кассационное определение от 26.08.2020 № 19-КА20-4).

При возложении на административного ответчика обязанности принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие в целях восстановления нарушенных прав административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, судами должно соблюдаться несколько правил.

Во-первых, возлагаемая судом на административного ответчика обязанность должна иметь прямую связь с признанным незаконным решением, действием (бездействием). Это означает, к примеру, что суд не может при рассмотрении дела об оспаривании бездействия судебного пристава-исполнителя, выразившегося в не наложении ареста на квартиру должника вынести решение о признании данного бездействия незаконным и обязать судебного пристава-исполнителя наложить арест не только на эту квартиру, но и на все имущество должника.

Во-вторых, данная обязанность должна быть направлена на восстановление прав, свобод и законных интересов административного истца или иных лиц, в связи с нарушением которых подано административное исковое заявление. Причем при реализации данного правила суду следует учитывать пределы своих полномочий и остерегаться необоснованного вмешательства в компетенцию и профессиональное усмотрение органа или лица, наделенных публичными полномочиями.

Например, если административный истец оспаривает бездействие органа или лица, наделенного публичными полномочиями, по ненадлежащему рассмотрению обращения, то суд, удовлетворяя административные исковые требования, не вправе обязать административного ответчика дать административному истцу ответ с конкретным указанием того, что в нем должно содержаться. Суду в этом случае следует ограничиться лишь возложением на административного ответчика обязанности надлежащим образом рассмотреть в установленный срок обращение административного истца и дать ему полный и аргументированный ответ на поставленный вопрос.

Это же следует учитывать и при вынесении судебных решений о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, в рамках осуществления ими иных административных процедур. Так, если административным ответчиком принято решение об отказе в удовлетворении какого-либо заявления административного истца со ссылкой на не предусмотренное законом основание, суд, признавая такое решение незаконным, как правило, не предрешая исхода этой административной процедуры, лишь возлагает на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца, поскольку не исключено, что имеются иные предусмотренные законом препятствия для удовлетворения такого заявления.

В связи с этим Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом п. 26 постановления от 28.06.2022 № 21 обратил внимание на то, что если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца, суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела.

Но в ряде случаев суд все же может возложить на административного ответчика обязанность принять конкретное решение по заявлению административного истца или вовсе самостоятельно принять такое решение, заменив волеизъявление органа или лица, наделенных публичными полномочиями.

На эту возможность обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 15.12.2022 № 55-П. Из этого судебного акта следует, что обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации граждане неоднократно направляли заявления в созданную при местной администрации межведомственную комиссию, уполномоченную на оценку и обследование помещения в целях признания его пригодным (непригодным) для проживания, о признании принадлежащей им квартиры непригодной для проживания ввиду произошедшего подтопления.

В первоначально подготовленном заключении от 30.08.2019 межведомственная комиссия пришла к выводу об отсутствии оснований для признания дома, где расположена квартира, аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. В связи с этим распоряжением местной администрации от 30.08.2019 квартира заявителей признана подлежащей капитальному ремонту. Решением суда, принятым по административному исковому заявлению этих граждан, распоряжение от 30.08.2019 в части признания необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ в квартире признано незаконным, суд обязал межведомственную комиссию повторно оценить жилое помещение на соответствие установленным требованиям.

Основываясь на результатах обследования дома, комиссия подготовила новое заключение от 16.01.2020, а администрацией издано распоряжение от 21.01.2020, которыми квартира вновь признана отвечающей требованиям, предъявляемым к жилому помещению, пригодной для проживания и подлежащей капитальному ремонту. Не согласившись с этим распоряжением, граждане вновь обратились в суд, который удовлетворил их требования и признал квартиру заявителей непригодной для проживания и утраченной в результате паводка, обязал ответчика издать распоряжение о признании ее непригодной для проживания в течение 5 рабочих дней со дня обращения решения суда к исполнению. Однако апелляционным определением областного суда данное решение суда отменено в части признания квартиры заявителей непригодной для проживания и возложил на комиссию обязанность в течение 45 дней со дня вынесения определения еще раз рассмотреть вопрос о пригодности (непригодности) помещения для постоянного проживания и принять соответствующее решение. Вышестоящие суды подтвердили правомерность выводов суда второй инстанции, указав, что вопрос о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания отнесен к исключительной компетенции межведомственной комиссии.

Межведомственной комиссией во исполнение апелляционного определения подготовлено заключение от 22.01.2021, а администрацией издано распоряжение от 22.01.2021 — квартира заявителей вновь признана подлежащей капитальному ремонту. В ходе рассмотрения очередного дела, возбужденного по административному исковому заявлению граждан, судом назначена судебная строительно-техническая экспертиза, по результатам которой эксперт указал: причина повреждения строительных конструкций в квартире — замачивание грунта вследствие паводка 2019 г.; реконструкция жилого дома в целом возможна, однако реконструкция помещения, принадлежащего заявителям, экономически и технически нецелесообразна; поскольку жилой дом является домом блокированной застройки, эффективнее применить демонтаж (снос) этого помещения с сохранением оставшегося. В связи с этим решением районного суда от 28.07.2021 оспоренные заявителями заключение и распоряжение от 22.01.2021 признаны незаконными, суд обязал межведомственную комиссию провести оценку помещения в соответствии с действующим законодательством в течение месяца.

Во исполнение очередного судебного решения межведомственная комиссия подготовила заключение от 22.09.2021, а администрация — распоряжение от 04.10.2021, которыми квартира снова признана пригодной для проживания. Данные акты опять признаны незаконными решением районного суда от 16.02.2022, который в том числе отметил, что этот вывод о пригодности помещения для проживания не мотивирован. Аналогичное решение принято тем же судом 29.08.2022 по поводу заключения комиссии от 21.04.2022 и распоряжения администрации от 25.04.2022 о признании квартиры подлежащей капитальному ремонту.

Обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации, собственники квартиры указывали, что нормы Жилищного кодекса Российской Федерации и Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47, противоречат ст. 17, 18, 21, 40 и 46 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они исключают признание жилого помещения непригодным для проживания непосредственно на основании судебного решения в ситуации, когда в ходе проверки судом законности решения по вопросу о пригодности помещения для проживания его непригодность для проживания подтверждается достаточными доказательствами, а также в той мере, в какой они позволяют уполномоченным административным органам рассматривать указанный вопрос — при неизменности условий, в связи с которыми он ставится, — неограниченное количество раз.

Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд Российской Федерации со ссылкой на положения комментируемой ст. 227 КАС РФ указал, что из предписаний Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует общее правило о недопустимости рассмотрения судами вопросов, непосредственно отнесенных законодателем к компетенции органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Это же относится к комиссиям или организациям, которым исполнительная или местная власть делегирует часть своих публичных функций. Но сказанное не означает, что суд не правомочен разрешать дела, касающиеся реализации полномочий этих комиссий и организаций, которые состоят в принятии решения на основе исследования фактических обстоятельств и их сопоставления с теми или иными нормативно закрепленными критериями, предопределяющими наступление конкретных правовых последствий. В противном случае будет нарушен баланс между ветвями власти, обеспечивающий полноценное развитие России как демократического правового государства. Нельзя, однако, не учитывать, что проверка всех обстоятельств, необходимых для возложения на государственные или муниципальные органы обязанности принять решение о признании жилого помещения непригодным для проживания, может повлечь превышение разумного уровня загруженности судебной системы, не оправданное состоянием разрешаемой правовой проблемы и остротой породившей ее жизненной ситуации, прямым следствием чего станет кардинальное снижение доступности для других граждан правосудия, осуществляемого в целях защиты их прав.

С учетом этого, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что в судебной практике не исключено такое понимание оспариваемых заявителями по данному делу положений в их системной связи с нормами процессуального законодательства, когда суд, признав решение межведомственной комиссии незаконным, вправе — не предрешая существа решения, которое будет ею принято по итогам рассмотрения вопроса о признании помещения непригодным для проживания, — лишь возложить на нее обязанность в определенный срок оценить соответствие помещения предусмотренным требованиям. Между тем, как свидетельствуют материалы, представленные Конституционному Суду Российской Федерации, подобный механизм восстановления прав не всегда эффективен. Межведомственная комиссия и орган местного самоуправления могут, формально исполняя судебные акты о необходимости пересмотра своих решений, практически игнорировать предписания этих актов, обессмысливая достигнутые истцами процессуальные результаты, односторонне и произвольно используя свои полномочия в данной сфере. Отсутствие в судебном акте прямого указания, вытекающего из сопоставления установленных судом фактов и применимых норм, о возложении на межведомственную комиссию и орган местного самоуправления обязанности признать помещение непригодным для проживания либо иного указания, ориентирующего органы публичной власти на содержательную сторону правового конфликта, позволяет им считать судебный акт исполненным даже в случае принятия ими нового решения, открыто противоречащего существу того решения, которое принял суд.

С учетом этого, признав выводы комиссии не соответствующими действующему законодательству, обстоятельствам дела и предыдущему судебному решению, суд при достаточности имеющихся материалов не может быть лишен возможности применительно к обозначенным ситуациям сам заключить, налицо ли искомые основания для разрешения по существу вопроса о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания и позволяют ли они принять такое решение. Нормы, оспоренные заявителями по настоящему делу, в их системной связи с процессуальным законодательством не только не исключают отмену судом незаконных или необоснованных актов межведомственной комиссии и последующих актов органа местного самоуправления по вопросу о признании жилого помещения пригодным для проживания, но и не препятствуют суду восстановить права граждан путем прямого признания жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо путем возложения на комиссию обязанности принять соответствующее решение, если комиссией либо судом установлены все необходимые и достаточные для этого обстоятельства. Самоустранение суда от принятия в таких случаях соответствующего решения расходилось бы с предписаниями ст. 46, 118 и 120 Конституции Российской Федерации.

Исход из этого, оспариваемые нормы Жилищного кодекса Российской Федерации и Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — они позволяют суду при рассмотрении обращения заинтересованного лица об оспаривании заключения межведомственной комиссии и последующего акта органа местного самоуправления о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания решить по существу вопрос о признании этого жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо возложить на межведомственную комиссию обязанность принять соответствующее решение, если межведомственной комиссией либо судом установлены все обстоятельства, необходимые и достаточные для принятия такого решения. При неоднократном рассмотрении названного обращения, если предшествующие акты межведомственной комиссии и органа местного самоуправления по вопросу о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания отменены судом как незаконные или необоснованные, суд обязан решить по существу этот вопрос в тех случаях, когда межведомственной комиссией и органом местного самоуправления вновь допущены нарушения, на необходимость исправления которых было указано в ранее вынесенном судебном акте, и при этом межведомственной комиссией либо судом установлены все фактические обстоятельства, необходимые и достаточные для принятия такого решения.

Следовательно, с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, признавая незаконным решение органа или лица, наделенных публичными полномочиями, суд может возложить на них обязанность повторно рассмотреть возникший вопрос, может указать на необходимость принятия ими конкретного решения либо совершения определенного действия, а может самостоятельно восстановить нарушенное право, устранить допущенное нарушение. В последнем случае суд должен располагать всеми юридически значимыми сведениями для разрешения административного вопроса, в том числе заключением судебной экспертизы, если его разрешение требует наличия специальных познаний в какой-либо области знания.

Стоит отметить, что ранее эта позиция уже высказывалась и Верховным Судом Российской Федерации применительно к разрешению отдельных категорий дел. Например, в постановлении от 26.06.2018 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что при удовлетворении административного искового заявления об оспаривании решения органа публичной власти об отказе в проведении публичного мероприятия, если дата проведения публичного мероприятия еще не наступила, суд может обязать орган публичной власти не препятствовать проведению публичного мероприятия в заявленную дату и время. Между тем в случае, если в судебном заседании административный ответчик представит доказательства, что после вынесения оспариваемого решения органа публичной власти возникли иные обстоятельства, объективно препятствующие проведению публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время, суд может возложить на административного ответчика обязанность в установленный судом срок повторно рассмотреть вопрос о месте, времени и условиях проведения публичного мероприятия (п. 20).

Допускаются такие судебные решения и при оспаривании актов судебных приставов-исполнителей. Например, при рассмотрении дела об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя об оценке имущества или имущественных прав должника суд вправе назначить судебную оценочную экспертизу, по результатам проведения которой в резолютивной части судебного акта указывается надлежащая оценка имущества должника, которая впоследствии должна использоваться в исполнительном производстве (п. 50 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»).

В отдельных случаях допускается вынесение судом решения об удовлетворении административного искового заявления без возложения на административного ответчика обязанности принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие либо иным способом устранить допущенные нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца. Как указано в абзацах втором и пятом п. 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21, это возможно если установлены обстоятельства, исключающие возможность возложения такой обязанности.

Чаще всего такие обстоятельства возникают, когда административный ответчик к моменту вынесения решения уже совершил необходимые действия по восстановлению прав административного истца, либо если к моменту вынесения решения суда восстановить нарушенные права административного истца невозможно (например, прошла дата проведения публичного мероприятия, в принятии участия в котором административному истцу было отказано).

Суд также вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей и в иных случаях, когда путем такого признания уже достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца).

Возлагая на административного ответчика обязанность принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие либо иным способом устранить допущенные нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, суду следует указать в решении срок устранения таких нарушений.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 26 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что в целях обеспечения исполнимости такого судебного решения устанавливаемый судом срок должен быть разумным.

Это означает, что суд при определении этого срока должен учитывать все юридически значимые обстоятельства — установленный нормативными правовыми актами срок осуществления соответствующей административной процедуры, характер и объем действий, подлежащих совершению административным ответчиком, особенности нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, справедливый баланс интересов сторон и т. п.

Иными словами, срок исполнения указанной обязанности устанавливается судом с учетом конкретных обстоятельств дела и подлежит обязательному обоснованию в решении.

Если в ходе исполнения решения суда выяснится, что возложенная судом обязанность в силу объективных причин не может быть выполнена в установленный срок, то орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, на которых возложена такая обязанность, не лишены возможности обратиться в суд с заявлением об отсрочке исполнения решения суда в порядке, предусмотренном ст. 358 КАС РФ.

Помимо приведенных выше сведений в решении суда об удовлетворении административного искового заявления, рассматриваемого по правилам гл. 22 КАС РФ, необходимо указать на обязанность административного ответчика сообщить об исполнении решения в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом (п. 1 ч. 3, ч. 9 комментируемой статьи).

Необходимость указания в решении суда на указанную обязанность обусловлена тем, что по смыслу положений гл. 22 КАС РФ постановленные по данной категории административных дел судебные решения преимущественно подлежат исполнению административными ответчиками самостоятельно, т. е. без выдачи исполнительных листов и возбуждения исполнительных производств. Предполагается, что исполнительная дисциплина органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, находится на высоком уровне, позволяя исполнить возложенную судом обязанность без участия службы судебных приставов. Особенно это актуально для судебных решений, вынесенных в отношении судебных приставов-исполнителей, — выглядит совершенно абсурдно возможность возбуждения исполнительного производства, по которому судебный пристав-исполнитель будет контролировать исполнение соответствующей обязанности другим судебным приставом-исполнителем.

В связи с этим законодатель предусмотрел специальный механизм осуществления судом самостоятельного контроля за исполнением вынесенного им решения о понуждении органа или лица, наделенного публичными полномочиями, к принятию определенных решений или совершению тех или иных действий.

В рамках этого механизма на административного ответчика возложена обязанность сообщить суду и административному истцу об исполнении решения суда. При непоступлении сведений об исполнении решения суда (либо поступлении сведений о неисполнении решения суда) суд вправе вынести частное определение, а также наложить на виновных должностных лиц судебный штраф в порядке, предусмотренном ст. 122 и 123, ч. 3 ст. 200 КАС РФ. Причем наложение судебного штрафа не освобождает соответствующих должностных лиц от обязанности сообщить о принятии указанных в судебном решении мер (п. 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).

Исходя из общих требований КАС РФ, предъявляемых к судебному решению, в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, также должны содержаться сведения о распределении судебных расходов и приведены разъяснения о порядке и сроках обжалования данного решения (п. 4 и 5 ч. 6 ст. 180, п. 2 ч. 3 ст. 227 КАС РФ).

Если по делу были приняты меры предварительной защиты, то при вынесении решения разрешается вопрос об сохранении или отмене.

По усмотрению суда в решении также может быть указано на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный судом срок. При отсутствии указания на такое издание решение подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица. Если невозможно опубликовать решение суда в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, это решение должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

Как и по общим правилу, при вынесении решения об оспаривании решения, действия (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, судом в судебном заседании может быть оглашена лишь его резолютивная часть, а составление мотивированного решения может быть отложено на срок не более чем десять дней со дня окончания судебного разбирательства по административному делу (ст. 177 КАС РФ). Особенности предусмотрены лишь по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, связанному с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) — если в судебном заседании по такому делу объявлена только резолютивная часть решения суда, то мотивированное решение суда об отказе в удовлетворении соответствующего административного иска должно быть составлено судом в день принятия данного решения в возможно короткие сроки после окончания судебного заседания (ч. 4 комментируемой статьи).

Решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, вступает в законную силу по общим правилам, предусмотренным ст. 186 КАС РФ, т. е. по истечении срока, установленного для апелляционного обжалования, если оно не было обжаловано. В случае подачи апелляционной жалобы решение суда вступает в законную силу после рассмотрения судом этой жалобы, если обжалуемое решение суда не отменено.

По общему правилу, решения суда подлежат обязательному исполнению после вступления их в силу. Однако решения, которыми признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, подлежат немедленному исполнению.

В целях исполнения постановленного решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, в день вступления его в законную силу или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий, руководителям органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, председателям квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. Суд также может направить копии данного решения в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию или вышестоящим в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим лицам.

Статья 227.1. Особенности подачи и рассмотрения требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении

1. Лицо, полагающее, что нарушены условия его содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении, одновременно с предъявлением требования об оспаривании связанных с условиями содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении решения, действия (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих в порядке, предусмотренном настоящей главой, может заявить требование о присуждении компенсации за нарушение установленных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении.

2. Административное исковое заявление, поданное в соответствии с частью 1 настоящей статьи, должно содержать сведения, предусмотренные статьей 220 настоящего Кодекса, требование о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении, а также реквизиты банковского счета лица, подающего такое заявление, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

3. Требование о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении рассматривается судом одновременно с требованием об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих по правилам, установленным настоящей главой, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей.

4. При рассмотрении судом требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении интересы Российской Федерации представляет главный распорядитель средств федерального бюджета в соответствии с ведомственной принадлежностью органа (учреждения), обеспечивающего условия содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении.

5. При рассмотрении административного искового заявления, поданного в соответствии с частью 1 настоящей статьи, суд устанавливает, имело ли место нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении, а также характер и продолжительность нарушения, обстоятельства, при которых нарушение допущено, его последствия.

6. Если в административном исковом заявлении содержится требование о возмещении вреда, причиненного нарушением условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении имуществу и (или) здоровью административного истца, суд принимает решение о переходе к рассмотрению этого требования по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со статьей 16.1 настоящего Кодекса.

7. Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих и о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении должно отвечать требованиям, предусмотренным статьей 227 настоящего Кодекса, а также дополнительно содержать:

1) в мотивировочной части:

а) сведения об условиях содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении, о характере и продолжительности нарушения, об обстоятельствах, при которых нарушение допущено, и о его последствиях;

б) обоснование размера компенсации и наименование органа (учреждения), допустившего нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении;

в) мотивы, по которым присуждается компенсация или по которым отказано в ее присуждении;

2) в резолютивной части:

а) в случае отказа в присуждении компенсации — указание на это;

б) в случае присуждения компенсации — указание