Миграционное право России

Учебник

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
И. А. Цинделиани,
К. В. Трифоновой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 325.11:342.72(470+571)(075.8)

ББК 65.248:67.401.213(2Рос)я73

М57

Рецензенты:

Панова И. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, главный редактор журнала «Публичное право сегодня», научный руководитель института экономики и права Астраханского государственного технологического университета, судья Высшего Арбитражного Суда РФ (в отставке);

Писаревский Е. Л., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, профессор базовой кафедры межотраслевого регулирования НИУ «Высшая школа экономики».

В учебнике широко освещены теоретические основы миграционного права России, сформулированы определения важнейших понятий и категорий миграционного права, дана характеристика процессов, происходящих в отечественной правовой системе в сфере миграции.

Законодательство приводится по состоянию на 1 марта 2024 г.

Учебник рассчитан не только на использование в процессе подготовки и переподготовки кадров, но и способен оказать реальную помощь в самообразовании специалистов.

УДК 325.11:342.72(470+571)(075.8)

ББК 65.248:67.401.213(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2017

© Коллектив авторов, 2024, с изменениями

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Абдреев Тимур Ирекович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 3 глава 9, § 3 глава 11.

Бакирова Гульназ Яновна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 2 глава 1, § 2 глава 9.

Барабанова Светлана Васильевна, проф. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», д-р юрид. наук, доц. — § 4 глава 1.

Гадыршин Дамир Ильдарович, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, КФ ФГБОУВО «РГУП», судья Вахитовского районного суда г. Казани — § 4 глава 9.

Гарифуллина Алсу Ринатовна, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 5 глава 9.

Железнов Родион Викторович, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 2 глава 11.

Русанова Светлана Юрьевна, доц. кафедры административного и финансового права КрФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 2–4 глава 2, глава 5.

Самович Юлия Владимировна, проф. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», д-р юрид. наук, проф. — глава 6.

Сафиуллина Ирина Петровна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 9.

Трифонов Сергей Геннадиевич, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КрФ ФГБОУВО «РГУП», доц. кафедры государственно-правовых дисциплин РФ ФГБОУВО «РГУП», проф. кафедры теории государства и права РЮИ МВД России, канд. юрид. наук, доц. — главы 4, 10.

Трифонова Кристинэ Васаковна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин РФ ФГБОУВО «РГУП», доц. кафедры административного и финансового права КрФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — ответственный редактор и руководитель авторского коллектива (главы 3, 7, 8, § 5 глава 1).

Фархутдинов Руслан Дамирович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 11.

Хайруллина Регина Марселевна, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 3 глава 1.

Шарифуллин Рамиль Анварович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — глава 6.

Юн Лариса Владимировна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин, КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 1.

Никифорова Елена Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия — глоссарий.

Цинделиани Имеда Анатольевич, зав. кафедрой финансового права Российского государственного университета правосудия, профессор кафедры финансового права, канд. юрид. наук, доц. — ответственный редактор (предисловие, § 2.1, глоссарий, ответственный редактор).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Современные миграционные процессы оказывают значительное влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в государстве. Наглядные примеры влияния миграции на жизнь граждан государства предоставила современная жизнь. Российская Федерация, по данным ООН, занимает второе место в мире по числу принятых перемещенных из мест постоянного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Проблема перемещаемых лиц в ХХI в. стала глобальной по своему количественному значению и влиянию на социально-экономическую систему множества государств, затрагивая все сферы жизнедеятельности граждан государства, от экономики до личной безопасности. В свою очередь, для любого государства проблема перемещаемых лиц становится актуальной, поскольку необходимо минимизировать сопутствующие процессу перемещения значительных групп людей негативные моменты. Миграционные процессы влияют и на культурологические процессы в социальной среде населения, проживающего в государстве. Миграционные процессы являются предметом изучения разных отраслей науки и, несомненно, правовой науки. Авторами учебника предпринята скромная попытка представить в систематизированном виде имеющийся на сегодняшний день массив норм, обеспечивающих регулирование общественных отношений в сфере миграции, как внутренней, так и внешней.

В настоящее время отсутствует единообразное представление в юридической литературе о совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, обозначаемое как миграционное право. Миграционные процессы являются предметом регулирования как международного, так и национального права. Более того, многие институты национального права, регулирующие миграционные процессы, сформировались под влиянием международно-правовых норм. Современное состояние законодательства, обеспечивающего регулирование миграционных процессов, далеко от совершенства. Наглядно это демонстрируется практикой Конституционного Суда РФ, который неоднократно в своих постановлениях конституировал несоответствие национального законодательства требованиям Конституции РФ и международно-правовых норм¹.

Нельзя не отметить, что для современного юриста знания в области регулирования миграционных отношений необходимы и востребованы в профессиональной деятельности, как для любого гражданина Российской Федерации. Представленное издание в определенной степени позволит раскрыть современное состояние законодательства, регулирующего миграционные отношения и основные направления развития законодательства данной сферы общественных отношений. Авторский коллектив с благодарностью примет замечания и предложения заинтересованных читателей.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ МИГРАЦИИ

1.1. Современное состояние миграционных процессов в Российской Федерации: экономический, социальный, политический, демографический, криминогенный аспекты

Модификация общественных отношений, происходящая в различных сферах жизнедеятельности нашего государства, свидетельствует об актуальности рассматриваемой нами проблематики. На сегодняшний день вопросам изучения миграционных процессов, влиянию многочисленных факторов на их развитие, дифференциации критериев, заложенных в их основу, уделяется существенное внимание в доктрине права.

И. К. Шувалова считает, что, «когда политика государства главным образом направлена на максимальное использование чужой рабочей квалифицированной силы в своих экономических интересах, миграционные процессы лишь в этом случае служат интересам национальной безопасности»².

«…Миграционные процессы оказывают существенное влияние на демографическое, социально-экономическое развитие и безопасность государства…»³

А. В. Семенова, рассматривая проблемы современного состояния миграционных процессов в России, подчеркивает, что «попытки упорядочения и демократизации правового регулирования миграции на федеральном уровне осуществлялись многократно»⁴. Исходя из проводимых реформ, «направленных на удовлетворение растущей российской экономики в трудовых ресурсах, достижение устойчивого демографического и социально-экономического развития, процесс в настоящее время усилился»⁵.

Н. Е. Цуканова, исследуя современное состояние и прогнозирование демографических процессов, считает, что «в 2009 г. миграционный прирост полностью компенсировал естественную убыль населения и впервые за последние пятнадцать лет численность населения России увеличилась. Естественная убыль может быть полностью компенсирована миграционной компонентой при продуманной миграционной политике, соответствующей национальным интересам России. Рост миграционного процесса сверх размеров естественной убыли и увеличение темпов рождаемости и снижения смертности обеспечат России демографический рост»⁶.

Аналогичного мнения придерживаются А. В. Богданов и Е. Н. Хазов, подчеркивая, что «…мигранты нам остро необходимы, потому что демографическая ситуация в России продолжит ухудшаться. Россия признает, что мигранты являются благом для страны, т. е. дополнительным ресурсом для социально-экономического подъема и решения демографических проблем…»⁷.

Регулирование миграционных процессов представляет собой длительный процесс. Занимая особое место по своему функциональному предназначению в российском обществе, оно включает в себя последовательные стадии, такие как институциализация, профилактика, контроль, коррекция. При помощи правовых, предупредительных, экономических и моральных методов, на основании которых должна строиться миграционная политика государства, необходимо осуществлять вышеобозначенные этапы. Общая эффективность регулирования миграционных процессов в современных российских условиях зависит от реализации каждой из этих стадий и механизмов их осуществления⁸.

Влияние многочисленных аспектов свидетельствует о разных критериях, по которым можно четко дифференцировать современное состояние миграционных процессов.

К экономическим аспектам миграционных процессов следует отнести развитие экономики путем развития рыночных отношений между Российской Федерацией и другими странами СНГ, трансформацию рынка труда с учетом привлечения в качестве новых работников мигрантов из стран ближнего зарубежья (Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан и др.), осуществление предпринимательской деятельности путем заключения соглашений о поставке товаров через границу Российской Федерации.

В качестве социальных аспектов можно выделить такие, как безработица, бедность, отсутствие возможности трудоустроиться по специальности без получения дополнительных знаний, навыков и умений. Рост безработицы и увеличение в связи с этим количества семей с низким уровнем достатка является одним из глобальных факторов массовой миграции на территорию Российской Федерации.

Политический аспект миграционных процессов связан с миграционной политикой, проводимой в Российской Федерации. Когда речь заходит о влиянии данного аспекта, следует остановить свое внимание на органах публичной власти, наделенных четко разграниченными полномочиями.

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью⁹, в том числе и в сфере миграционных процессов.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел осуществляет миграционный учет, контроль за соблюдением иностранными гражданами, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями его правил, координацию деятельности в сфере миграционного учета иных федеральных органов исполнительной власти, обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета, своевременного внесения в нее необходимых сведений в полном объеме, предоставление информации органам и подведомственным государственным органам, органам местного самоуправления, организациям в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; представление в установленном порядке предложений по совершенствованию форм государственного статистического наблюдения в сфере миграции¹⁰.

Судебные, прокурорские и другие органы власти, наделенные полномочиями по проверке эффективности реализуемой миграционной политики, ее корректировки и совершенствования, играют значительную роль в государственной системе управления миграционными процессами¹¹.

Судебные органы власти (суды общей юрисдикции) рассматривают дела о незаконном нахождении иностранных лиц, лиц без гражданства и вынужденных переселенцев, выселении их с территории России, исходя из поданных заявлений органами миграционного учета.

В некоторых субъектах России отмечается не вполне эффективный контроль специально уполномоченных органов за осуществлением деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, использующих иностранцев в качестве работников. Отметим, что «одним из объектов проверок контролирующих органов должна быть деятельность недобросовестных предпринимателей, использующих нелегальный труд мигрантов. Прокурорам следует принять адекватные меры для решения данной проблемы»¹².

Усиливающаяся нестабильность в мире, рост радикальных и экстремистских настроений могут привести к попыткам разрешить нарастающие межгосударственные противоречия за счет поиска внутренних и внешних врагов, к разрушению экономики, традиционных ценностей и игнорированию основных прав и свобод человека, увеличению роста незаконной миграции и усилению криминогенного аспекта.

М. В. Воеводин отмечает, что «на миграционные процессы оказывают воздействие как положительные, так и негативные факторы. К одной из объективных причин, вызванной притоком мигрантов, он относит криминогенную причину. Миграция оказывает наибольшее влияние на тенденции следующих видов преступности: торговля людьми, экстремизм и террористическая деятельность, незаконный оборот оружия и наркотических средств и др.»¹³.

В производстве следственной части Следственного управления МВД по Удмуртской Республике находится уголовное дело по обвинению 57-летнего жителя Завьяловского района и его 57-летней супруги — уроженцев стран Средней Азии — в совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции, совершенная группой лиц по предварительному сговору» и ст. 322.3 УК РФ «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации». По версии следствия, подозреваемые заключали со своими земляками, находящимися на территории Удмуртии, фиктивные трудовые договоры, которые предоставляли им право пребывать на территории Российской Федерации. Таким образом, за полтора года супруги организовали незаконное пребывание на территории РФ более 35 иностранных граждан. Кроме того, в это же время мужчина фиктивно, без намерения предоставить жилое помещение для проживания, зарегистрировал по месту своего жительства пять иностранных граждан. Противоправная деятельность подозреваемых пресечена сотрудниками МВД по Удмуртской Республике и МВД России. За данные преступления предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет¹⁴.

«…Национальный правовой регулятор предусмотрел для лица, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания и (или) о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, возможность отмены такового посредством получения лицом временного удостоверения личности лица без гражданства в России…»¹⁵

Демографический аспект выражается путем увеличения населения в РФ с приездом на территорию государства мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев и др.).

Исходя из рассмотренных нами аспектов, влияющих на миграционные процессы в Российской Федерации, отметим, что они в своей совокупности позволяют говорить о применении интегративной концепции правопонимания.

«…Современное интегративное правопонимание… прежде всего должно основываться на социологической, легистской, естественно-правовой и либертарной концепциях правопонимания…»¹⁶ — справедливо отмечает профессор В. В. Ершов.

Анализируя миграционные процессы в Российской Федерации, следует акцентировать внимание на том, что роль социологической концепции, например, будет проявляться через статистику совершения административных правонарушений в сфере миграции, влияние легистской концепции будет определяться через правовое регулирование в сфере миграции, естественно-правовой — прежде всего через защиту и охрану личных прав и свобод человека и гражданина, а либертарной концепции — через свободу перемещения через границу иностранных граждан и иных лиц, желающих учиться или работать на территории Российской Федерации. Вкупе все эти концепции создают основу для функционирования интегративной концепции правопонимания.

Резюмируя вышеизложенное, подчеркнем, что влияние экономических, социальных, политических, демографических и криминогенных аспектов на происходящие миграционные процессы в Российской Федерации вполне ощутимо. Без них невозможно было бы говорить о развитии миграционных правоотношений. Однако отметим, что развитие обозначенных нами аспектов продолжается и их ключевой целью является прежде всего охрана и защита конституционных прав граждан Российской Федерации от внешних неблагоприятных факторов воздействия.

1.2. Проблемы, цели и задачи регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Концепция миграционной политики РФ

В современной действительности миграционные процессы приобретают глобальный характер под воздействием различных факторов, имеющих политический, социально-экономический, финансовый, природно-техногенный характеры. Такие процессы связаны с территориальными перемещениями и пересечениями как внешних, так и внутренних границ государства, в результате которых изменяются место жительства или место пребывания лица, приводящее к получению статуса мигранта.

Эффективность управления миграционными процессами зависит от форм и методов правового регулирования соответствующими процессами. Основные проблемы, возникающие в сфере миграции, в первую очередь затрагивают права и свободы человека.

Среди проблем, возникающих при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации, следует выделить следующие:

— несовершенство механизма управления миграционными процессами из-за отсутствия единой системы управления миграционными процессами;

— отсутствие адаптации, ассимиляции и интеграции мигрантов на территории Российской Федерации;

— незаконная миграция, связанная с деятельностью нелегальных мигрантов, ростом преступности и расширением подпольного рынка труда без оформления разрешающих документов;

— влияние мигрантов на социально-культурные ценности населения страны;

— приток неквалифицированных специалистов из числа мигрантов, имеющих низкий уровень правосознания;

— отсутствие законодательного регулирования вопросов международной миграции и занятости мигрантов.

Отсюда, в процессе формирования миграционной политики Российской Федерации необходимо учитывать все вышеуказанные проблемы в сфере регулирования миграционных процессов, а также выявлять и прогнозировать их негативное воздействие на различные сферы жизнедеятельности как государства, так и общества. Для этого необходимо четко и последовательно организовать эффективное управление и контроль за миграционными процессами в соответствии с целями государственной политики Российского государства в сфере экономики и национальной безопасности.

В основном миграционные процессы в Российской Федерации связаны с внешней трудовой миграцией. Миграционная политика оказывает значительное влияние не только на внутренние миграционные потоки, но и на международную миграцию.

В юридической литературе существуют различные определения миграционной политики, раскрывающие ее специфику. Так, некоторые ученые рассматривают ее в качестве «разновидности государственной политики, выражающейся в совокупности применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на реализацию комплекса политических, экономических, социальных, культурно-просветительных, информационных мероприятий, обеспечивающих эффективное регулирование миграционных процессов»¹⁷.

Другие определяют ее «комплексом политических, организационных, институциональных, нормативно-правовых, финансовых и иных мер, осуществляемых государственными и муниципальными органами под политическим влиянием институтов гражданского общества по формированию направлений регулирования миграционных процессов. Ее реализация нацелена на обеспечение национальной безопасности, потребностей экономики страны в рабочей силе, стабилизацию и увеличение численности постоянного населения»¹⁸.

Сущность миграционной политики РФ обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы»¹⁹ (далее — Концепция), где определены принципы, задачи, направления данной политики с учетом национальных интересов России. Необходимо отметить, что нормативное определение терминов «миграция», «миграционная политика» и «миграционный процесс» не раскрывается в законодательных актах РФ.

Цель миграционной политики носит многоплановый характер и предусматривает создание такой миграционной ситуации, которая будет способствовать решению различных вопросов, возникающих в сферах социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода.

Основными принципами государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

— комплексный подход в решении задач миграционной политики;

— приоритетность интересов Российской Федерации и ее граждан, которые постоянно проживают на ее территории;

— многообразность региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации;

— координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции;

— участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

— финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики.

Согласно Концепции, к задачам миграционной политики относятся: совершенствование нормативно-правового и организационного регулирования для добровольного возвращения из-за рубежа соотечественников, а также установление простых и понятных правил въезда и пребывания иностранных граждан, содействие в адаптации иностранных граждан на территории РФ, расширение научно-педагогического обмена в целях развития науки и образования, соблюдение пространственно-пропорционального баланса в размещении населения, своевременное осуществление профилактических мер в выявлении и пресечении нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, оказание помощи и защиты иностранным гражданам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством Российской Федерации.

В Российской Федерации основные направления миграционной политики определяются Президентом Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет законодательное обеспечение миграционной политики. Роль Правительства Российской Федерации заключается в координации деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграционных процессов, а также в проведении единой миграционной политики. Председатель Правительства Российской Федерации ежегодно представляет доклад Президенту Российской Федерации о мерах, принятых для реализации миграционной политики. Федеральная миграционная служба Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

1.3. Понятие миграции в действующем российском законодательстве и науке

В современном законодательстве отсутствует легальное определение миграции. Законодателем раскрываются смежные с миграцией понятия. Несмотря на неоднократные попытки законодательного закрепления понятия «миграция», термин не трактуется нормативными правовыми актами на общегосударственном уровне.

В науке существуют разнообразные определения понятия миграции. Миграция — это заимствованный с латинского языка термин. Древние римляне под термином «миграция» понимали переселение или перемещение.

Зарождение научного понятия «миграция» отводится к концу XIX в. Наука исследовала процесс миграции с точки зрения социально-экономических и демографических законов природы. Исследования стали более комплексными и универсальными, а сам феномен миграции стал изучаться в различных аспектах и проявлениях.

Со временем складывались различные подходы к толкованию понятия «миграция населения». На сегодня в научной литературе существует несколько десятков вариантов определения (самые распространенные — Е. Г. Равенштейн, Я. Щепаньский, М. В. Курман, В. И. Переведенцев, Л. Л. Рыбаковский, J. H. Johnson, J. Salt).

В числе первых, определивших научное значении миграции, был британский географ Е. Г. Равенштейн. Исследование Е. Г. Равенштейна проведено на примере Северной Америки, Британии.

Большая часть миграций происходит на территории одного региона; количество населения, которое покинуло данную территорию в течение небольшого периода времени, заменяется потоком прибывших граждан. Как правило, притоку мигрантов подвержены большие города и мегаполисы: основной источник увеличения количества жителей больших городов — потоки мигрантов, а не демографический естественный прирост населения; для миграции главным движущим фактором является экономика.

По мнению В. Е. Филашова, «…миграция играет важную роль в формировании этнического состава той или иной общности и в определении судьбы целых государств. Миграция отличается внутренними причинами и внешними проявлениями. В Совете международной организации по миграции считают, что миграция является одним из процессов развития государств как экономически привлекательного уровня экономики и социальной сферы, так же абсолютно противоположных с точки зрения уровня экономики и социальной сферы…»²⁰.

Сегодня существует множество трактовок понятия миграции. Один из авторитетных ученых в сфере миграции населения Л. Л. Рыбаковский в научных трудах раскрывает природу миграции населения: «… в прошлом, в советской литературе иногда встречались и другие трактовки природы миграции населения. В частности, утверждалось, что природа миграции — это не только пространственное перемещение со сменой или без смены места жительства, но и следующая вместе с этим перемещением “перемена труда”. К тем, кто придерживался такой точки зрения, относится российский экономист Г. С. Вечканов, украинский демограф А. У. Хомра и др. Так, первый утверждал, что укоренившееся понятие миграции как перемещение людей, связанное с переменой места жительства, нельзя признать удовлетворительным. Миграции населения, тем более трудоспособного, присущ второй признак — изменение места приложения труда. А. У. Хомра также полагал, что за миграцией “следует признать акт перемены труда”. Мнение о том, что труд является основным источником совершенствования личности, базовым условием жизни, признается верным и справедливым. Однако в случае определения миграции как перемены места жительства путем переезда в другой населенный пункт смена профессии, рода деятельности, занятости не является обязательным условием переезда. Их изменение может происходить и без смены места жительства. И в остальных случаях “перемена труда” не является обязательным признаком миграции, потому что миграция возможна и в случаях учебы, отдыха и по другим причинам…»²¹

А. И. Паньшин определяет мигранта как «…лицо, осуществившее перемещение через границы и внутри государства, что обязательно связывается со сменой места жительства на долгий срок от одного года…»²².

По мнению М. В. Курмана, миграция в узком смысле — это «любая форма социального движения, которая включает в себя текучесть кадров в качестве вида миграции», ученый рассматривает межотраслевые и производственные перемещения людей как особые формы миграции. К миграциям населения в широком смысле слова М. В. Курман относит «все виды движения населения, имеющие общественную значимость»²³.

Рассмотрим определение термина «миграция» в Большой советской энциклопедии. Так, термин трактуется как «…перемещения населения, связанные с переменой места жительства…»²⁴.

В общероссийском классификаторе информации о населении (ОК 018—2014) обозначаются следующие виды миграции: «…международная миграция, миграция со странами СНГ и Балтии, миграция с другими зарубежными странами, внутрирегиональная миграция, межрегиональная миграция, внешняя для региона миграция, миграция в пределах Российской Федерации, вся миграция. Также выделяются категории вынужденных мигрантов, к ним относятся: беженцы, лица, ходатайствующие о признании беженцем, вынужденные переселенцы, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате техногенных катастроф, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате стихийных бедствий, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате каких-либо событий, другие вынужденные мигранты»²⁵.

В науке миграцию принято различать на два основных вида: внутригосударственная и межгосударственная.

Внутригосударственная миграция, в свою очередь, подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя миграция отличатся от внешней по территориальному признаку (границе территории государства). Если при внутренней миграции перемещение осуществляется по территории одной страны (региона), то в случае с внешней миграцией лицо пересекает границы государств и предполагает переезд за пределы своего государства. Применительно к внешней миграции стоит отметить, что она может быть связана со сменой места проживания и именуется эмиграцией. И наоборот, может быть связана с возвращением на родину и именуется реэмиграцией.

Внутригосударственная миграция представляет собой территориальное перемещение населения в пределах границ страны. В любой стране это важный процесс, влияющий на количество и состав населения в регионах, а также на распределение рабочей силы регионами для формирования региональных рынков труда. «Территориальная мобильность населения внутри страны является фактором устойчивого развития местных экономик и важным инструментом рационализации, использования трудовых ресурсов и повышения производительности общественного труда, не только в отдельных регионах, но и в масштабах страны…»²⁶ Внутренняя миграция способствует снижению напряженности на рынке труда, усилению гибкости и эффективности его функционирования.

Следует констатировать неравномерное распределение миграционных потоков населения в Российской Федерации. Наиболее привлекателен для мигрантов Центральный федеральный округ (ЦФО), где произошел самый крупный прирост численности населения за 2022 г. (плюс 82,4 тыс.), в Московской области (плюс 52,2 тыс.). Таким образом, самым привлекательным районом для переезда по-прежнему являются Москва и Московская область.

К началу 2023 г. в России наблюдался миграционный отток в размере 20,6 тыс. чел., тогда как за тот же период годом ранее был миграционный прирост в размере 320 тыс. чел., число выбывших увеличилось на 5%, до 3,44 млн²⁷.

Исходя из вышеупомянутого, в настоящее время наиболее актуальными являются вопросы межгосударственной миграции. После пересечения границы государства мигрант приобретает двойной правовой статус, который выражается в нахождении под юрисдикцией нового государства при сохранении прав и обязанностей той страны, гражданином которой он является.

Под международной миграцией населения «…Л. В. Смирнягин и Б. С. Хорев понимают перемещение людей через государственные границы, которое главным образом связанно с изменением их постоянного места жительства…»²⁸.

С правовой точки зрения представляет интерес объем прав и обязанностей мигранта на территории чужой страны. Стоит отметить сложности с доказыванием на практике безвозвратного характера миграции, так как факт возвращения или желание остаться на новом месте пребывания может быть изменено и носит скорее субъективный характер.

Анализируя зарубежный опыт, можно выделить три основных признака, которые обуславливают миграцию: гражданство, место рождения и проживания. В научной доктрине выделяется четвертый признак миграции — национальный, однако для Российской Федерации, учитывая историю многонациональной страны, этот признак не представляется практически применимым²⁹.

Таким образом, в самом широком смысле мигрантом является каждый, кто осуществляет временные поездки в другие населенные пункты или местности в деловых, туристических целях, а также те, кто постоянно перемещаются челночно между населенными пунктами или на различные сроки покидают свое место жительства с целью временной работы в других местностях, или те, кто переселяются на постоянное место жительства в другой населенный пункт. В узком его определении мигрант — переселенец в другой населенный пункт, сменивший место постоянного жительства.

Наиболее предпочтительно определение миграции как перемещение населения через внутригосударственные границы административно-территориальных образований и государственные границы, связанное с изменением места жительства, желанием сменить гражданство, найти новую работу и другими факторами³⁰.

С отсутствием легального определения миграции связаны основные проблемы становления понятийного аппарата в российском миграционном законодательстве, в котором также отсутствует определение таких понятий, как «мигрант», «иммиграция», «эмиграция», «нелегальная миграция» и др.

Подводя итог вышесказанному, на наш взгляд, в нормы Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»³¹ необходимо включить понятие миграции, под которым следует понимать перемещение лица из одного государства в другое с целью трудоустройства, получения образования, вступления в брак, избегания чрезвычайных ситуаций, выезд в связи со стихийными бедствиями, криминогенным характером.

1.4. Особенности миграционной политики в субъектах Российской Федерации

Российская Федерация столкнулась с миграцией относительно недавно по сравнению с другими странами, но практически с первых лет ее постсоветского существования. Не исчезает она и в современных условиях. Так, по данным МВД РФ, за первую половину 2022 г. в Россию въехали около 6 млн мигрантов, причем более 92% из них — из бывших республик СССР, прежде всего из Средней Азии. Так, 2,9 млн — из Узбекистана, 1,8 млн — из Таджикистана, 438 тыс. — из Киргизии, 184 тыс. — из Армении и 144 тыс. — из Азербайджана³². А во втором квартале этого года было наибольшее количество мигрантов за последние шесть лет — 3,12 млн. За три десятилетия новой государственности в России проявилось несколько моделей мобильности человеческих ресурсов, был пройден сложный путь формирования национального законодательства, отвечающего международным стандартам и состоянию миграционных отношений в стране. В современной России демографические и экономические вызовы требуют увеличения миграции или, по крайней мере, поддержания ее на определенном высоком уровне.

Миграция выступает объективным явлением, процессом, который неизбежно оказывает серьезное влияние на экономическую и социальную политику в любом государстве. Согласно данным прошедшей переписи населения, последние 20 лет прирост населения за счет мигрантов в значительной степени компенсировал естественную убыль российского населения³³.

Первый пик миграционной активности в нашей стране пришелся на начало 1990-х гг., это была так называемая постсоветская миграция. Как и в других вопросах экономики и социальной сферы, политика «открытых дверей» в условиях абсолютной неподготовленности государства и общества к широкомасштабным миграционным потокам привела к тому, что государство не смогло их контролировать. Свою роль сыграли и другие внутренние факторы: социально-политическая напряженность, сложная ситуация в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.

Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Результатом стали рост криминогенной напряженности, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничных территорий России (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав и самих мигрантов³⁴.

Правовое регулирование в этот период определялось необходимостью оперативного реагирования на наиболее острые проблемы, обусловленные массовым перемещением в страну населения из государств — бывших республик СССР, а также с большим притоком беженцев из стран третьего мира. В отдельных субъектах Российской Федерации также принимались акты в области регулирования миграционных отношений, и во многом это было обусловлено наличием пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудовых мигрантов). По мнению Т. Я. Хабриевой, некоторые из них создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения, что, возможно, обеспечивало защиту интересов российских граждан.

Вместе с тем в 2010–2012 гг. миграция начала частично восполнять потери населения различных возрастных категорий с учетом негативных изменений возрастного состава в отдельных регионах. Стал повышаться и образовательный уровень прибывающих мигрантов. Так, население Республики Татарстан в этот период пополнилось на 2,1 тыс. чел. высокообразованными специалистами. При этом 86% — это прибывшие из Средней Азии и Казахстана, причем более половины — из Узбекистана³⁵.

В Конституции Российской Федерации отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов, снижению результативности принимаемых мер в рамках реализации государственной миграционной политики³⁶.

Традиции правового регулирования современной России предполагают, что системная, полная законодательная регламентация вопросов миграции должна быть установлена именно на федеральном уровне. На практике это позволит использовать единые подходы к миграционной политике на всей территории страны. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия в этой сфере в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами. Подобная практика будет поддержана применением всех существующих схем межбюджетных отношений с целью обеспечения реализации этих полномочий согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Федеративный характер Российского государства обусловливает наряду с федеральным законодательством разработку законодательства субъектов Российской Федерации. В него включаются конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативные акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. Правотворческая компетенция субъектов Российской Федерации заключается в выработке механизма реализации положений федерального законодательства в сфере регулирования миграционных отношений с учетом социально-экономических, территориальных, географических, культурно-исторических и иных особенностей их развития. Принятие таких актов основывается на конституционном принципе недопустимости противоречия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 76). При этом полномочия субъектов Российской Федерации не сконцентрированы в одном федеральном законе, а устанавливаются несколькими нормативными правовыми актами: Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», Указом Президента РФ «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» и др.

Согласно ранее действовавшему Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение следующих вопросов:

— подбор и передача федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в целях размещения специальных учреждений, предусмотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», зданий с прилегающими земельными участками, соответствующих установленным требованиям;

— участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (п. 47).

Основной объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции закреплен Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:

— подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 2 ст. 6);

— подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта Российской Федерации по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);

— выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в субъекте Российской Федерации для представления их в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции, или его территориальный орган для обоснования выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников (п. 3 ст. 18);

— ежегодное определение потребности субъекта Российской Федерации в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников, прибывших на основании визы, в социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 18.1) и др.

В настоящее время, в соответствии с принципом разграничения предметов ведения, за субъектами Российской Федерации закреплены следующие полномочия: осуществление мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия; решение вопросов целесообразности привлечения иностранной рабочей силы, объемы трудовой иммиграции и др.

Так, в Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г., в Уставе Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777, в Уставе Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.) упоминается о закреплении отдельных полномочий в сфере миграции, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации (в частности, по осуществлению мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов)³⁷.

Распространенная в 1990–2000-е гг. практика принятия комплексных региональных законов, посвященных регулированию миграционных процессов³⁸, в ходе приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации была пересмотрена. В настоящее время законами субъектов Российской Федерации регулируются лишь отдельные вопросы в сфере миграции, в том числе: о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию³⁹; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции⁴⁰; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов⁴¹; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации⁴² и др.

Значительное число вопросов регулируется на региональном уровне актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов, которые также можно отнести к источникам миграционного права.

В федеральных законах нередко напрямую оговаривается, каким именно органом государственной власти субъекта Российской Федерации должно приниматься то или иное решение. Так, согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:

— установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на заключение с иностранным гражданином договора на оказание ему платных медицинских услуг, необходимого для получения и переоформления патента⁴³;

— принять решение о представлении иностранным гражданином для получения и переоформления патента на территории данного субъекта Российской Федерации только одного из предусмотренных документов⁴⁴;

— установить перечень образовательных организаций, имеющих право на проведение экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, а также порядок и форму проведения указанного экзамена⁴⁵ и др.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) принимаются решения:

— о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации⁴⁶;

— об указании в патенте, выдаваемом на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, профессии (специальности, должности, вида трудовой деятельности) иностранного гражданина⁴⁷;

— о запрете на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности⁴⁸.

В субъектах федерации принимаются также региональные государственные программы содействия добровольному переселению лиц из числа соотечественников, проживающих за рубежом. Например, постановлением Правительства Республики Коми от 12 сентября 2018 г. № 390 утверждена государственная программа «Оказание содействия добровольному переселению в Республику Коми соотечественников, проживающих за рубежом, на 2018–2020 годы»⁴⁹.

По мнению Т. Я. Хабриевой, набор целевых индикаторов в подобных актах весьма ограничен и касается в основном количества участников мероприятий, направленных на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов, в отчетном году; доли иностранных граждан, успешно сдавших экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации, в общем количестве иностранных граждан, сдававших экзамен; увеличения доли социально ориентированных некоммерческих организаций, получающих поддержку органов государственной власти, а также количества иностранных граждан, трудоустроенных в субъекте Российской Федерации⁵⁰.

Очевидно, что в этих актах отсутствует системность: в некоторых регионах проблема регулируется законами, в других — постановлениями главы администрации, в третьих — постановлениями правительства или распоряжениями его главы, в четвертых — постановлениями (решениями) органов законодательной власти, что обуславливается отсутствием четкого разграничения полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере регулирования миграции («по вертикали»), но и внутри системы органов государственной власти субъектов федерации («по горизонтали»).

В настоящее время возможность регулирования миграционных процессов субъектами Российской Федерации ограниченна, органы государственной власти субъектов могут осуществлять регуляцию отдельных вопросов в сфере миграции в форме закона: о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и др.

Помимо законов, в субъектах Российской Федерации достаточно распространенным способом воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере миграции, является принятие актов концептуального и программно-целевого характера, документов стратегического планирования. В концепциях миграционной политики, утверждаемых, как правило, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дается общий анализ миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации, оценивается состояние демографической составляющей миграционной политики, определяются основные направления деятельности региональных органов государственной власти в сфере регулирования миграции, исследуются прогнозы в связи с реализацией миграционных программ.

Активное применение программно-целевых методов регулирования стало особенно заметно со второй половины 1990-х гг. Принятие соответствующих актов нацелено на выработку плана мероприятий в сфере регулирования миграции, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, координацию деятельности органов и организаций, реализующих разрабатываемые мероприятия, подготовку проектов нормативных правовых актов, реализацию социальных проектов.

На региональном уровне имеют место следующие основные подходы к регулированию миграционных процессов посредством методов программно-целевого регулирования:

1) принятие региональной концепции миграционной политики, а также плана по ее реализации: собственная концепция миграционной политики имеется в 17 субъектах Российской Федерации: Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Владимирская, Калужская, Кировская, Курская, Нижегородская, Новгородская, Оренбургская, Орловская, Саратовская, Смоленская, Тульская области, в Брянской области действует Концепция управления миграционными процессами в Брянской области до 2025 г., в Еврейской автономной области — Концепция управления миграционными потоками в Еврейской автономной области до 2025 г.⁵¹;

2) принятие плана мероприятий по реализации Концепции государственной миграционной политики (четыре субъекта Российской Федерации): такой план разработан в Республике Бурятия, в Ставропольском крае, Самарской области, в Ханты-Мансийском автономном округе⁵²;

3) включение мероприятий в сфере миграции в программы демографического развития, в планы и программы по реализации национальной политики, в программно-целевые документы, направленные на содействие занятости, и др.⁵³;

4) принятие программно-целевых актов, направленных на регулирование отдельных аспектов в сфере миграции, в частности программ, направленных на оказание содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.

Концептуальные и программно-целевые акты утверждаются нормативными правовыми актами различной юридической силы. Наиболее распространенным является принятие соответствующего постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, реже — распоряжения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта или НПА высшего должностного лица субъекта; в отдельных случаях соответствующий документ утверждается законом. Очевидно, что отсутствие единообразного правового регулирования миграционных процессов в субъектах Российской Федерации в значительной части обусловлено отсутствием координации задач и направлений государственной политики в этой сфере.

Вместе с тем необходимо отметить, что в целом программно-целевые акты субъектов Российской Федерации согласуются со стратегическими задачами государственной миграционной политики Российской Федерации, поскольку в них используются достаточно широкие или обтекаемые формулировки при постановке задач и определении направлений правового воздействия. Нередко в них просто дублируются положения актов федерального уровня: например, закрепляются такие задачи, как противодействие незаконной миграции, содействие адаптации и интеграции мигрантов, развитию внутренней миграции.

К сожалению, имеющийся на региональном уровне потенциал задействуется не полностью, что объясняется в первую очередь отсутствием необходимых финансовых ресурсов. Между тем на региональном уровне нередко формируется серьезная институциональная основа, позволяющая обеспечить реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции. Имеется опыт создания специальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих в качестве основного вида деятельности задачи и функции в сфере миграции; также имеет место практика формирования специализированных межведомственных координационных органов⁵⁴.

По привлекательности для внешних мигрантов регионы России сильно отличаются друг от друга. Одним из интересных регионов с точки зрения изучения процессов и проблем миграции является Республика Татарстан. Как уже отмечалось выше, это регион с высокой интенсивностью миграционного оборота, как внешнего, так и внутреннего. Решение демографических и экономических проблем региона невозможно без эффективной миграционной политики, которая бы учитывала состав населения, трудовые и социальные нужды, планы социально-экономического развития региона.

Татарстан, являясь одним из регионов-лидеров по устойчивому социально-экономическому развитию, с подавляющим большинством регионов России образует положительное сальдо по миграции. Татарстан — один из немногих крупных центров притяжения мигрантов не только из других регионов России, но и из-за пределов страны. Максимальный миграционный прирост населения в республике отмечался в середине 1990-х гг. По данным Татарстанстата за 2016 г., приезжие обеспечили прирост населения республики на 3 502 чел. В демографическом развитии населения Республики Татарстан с 50-х гг. XX в. и до наших дней важная роль принадлежит именно миграции, а этнические различия в миграционных процессах были существенными на всем протяжении существования Татарстана как республики.

В 2017 г. в Республике Татарстан на миграционный учет по месту пребывания были поставлены 266,3 тыс. иностранных граждан (в 2016 г. – 241 тыс. чел.). Наибольшая доля прибывающих в республику иностранных граждан приходится на Узбекистан, Таджикистан, Украину, Азербайджан, Кыргызстан, а также Турцию, Германию и Китай. Приезжие из этих стран попадают в группу трудовых мигрантов. Об этом заявили 39% приезжих⁵⁵. Согласно данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан за 2012–2016 гг., сальдо миграции обеспечил только прирост населения. Если в 2012 г. миграционный прирост в Республике Татарстан составил 9 786 чел., то в 2016 г. — 5 880 чел., что указывает на снижение соответствующего показателя. Снижение характерно как для городского, так и для сельского населения. При этом такое снижение сопровождается за счет мигрантов из других стран. Миграционный прирост за счет обмена с регионами Российской Федерации, наоборот, имеет тенденцию к росту. Как и России в целом, Татарстану характерно существенное снижение притоков мигрантов из Узбекистана. Если сравнивать количество выходцев из Узбекистана и Украины, то в 2012 г. количество приезжих из Узбекистана было в 11 раз больше (Узбекистан — 3 002 чел., Украина — 272 чел.), а по данным 2016 г. количество приезжих из Украины в 2,5 раза стало больше, чем из Узбекистана (Узбекистан — 335 чел., Украина — 851 чел.). Миграционный обмен Татарстана с Украиной всегда был положительный и за 2012–2016 гг. увеличился в три раза. Наивысший миграционный прирост приходился на 2015 г. и составил 933 чел. В настоящее время наблюдается снижение приезжих практически из всех стран СНГ, однако положительный миграционный прирост по-прежнему сохраняется. Исключением являются страны Балтии, с которыми сальдо миграции в отдельные годы даже ушло в минус. Изучение миграционного обмена с другими странами в разрезе «город» и «село» также показывает схожую динамику: миграционный прирост в городскую местность РТ в 3,9 раза был выше приезжих в сельскую местность (по данным 2010 г. разница была всего 2,1 раза). В 2016 г. самый высокий миграционный прирост в города в 2016 г. давала Украина (744 чел.), а в села — Таджикистан (142 чел.)⁵⁶.

Постановлением КМ РТ от 18 декабря 2013 г. № 1006 (ред. от 18 апреля 2023 г.) утверждена Государственная программа «Реализация государственной национальной политики в Республике Татарстан»⁵⁷ (далее — Программа). Одной из целей Программы ставится успешная социокультурная адаптация и интеграция иностранных граждан в российское сообщество, укрепление общероссийской гражданской и татарстанской идентичности.

В программе обозначен ряд задач для достижения целей, релевантных нашей теме:

— обеспечение межнационального и межконфессионального мира и согласия, гармонизации межнациональных и межконфессиональных отношений;

— содействие этнокультурному и духовному развитию народов, проживающих в Республике Татарстан;

— совершенствование системы социокультурной адаптации и интеграции иностранных граждан (мигрантов);

— совершенствование государственного управления в сфере государственной национальной политики;

— совершенствование взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики.

Реализация Программы была рассчитана на два этапа, на срок до 2025 г.:

I этап: 2014–2016 гг.;

II этап: 2017–2025 гг.

Вместе с тем, по нашему мнению, в ходе реализации Программы не был сделан акцент на эффективности миграционной политики в Республике Татарстан. Так, согласно отчету 2016 г.⁵⁸, в числе проведенных мероприятий — обучение 65 трудовых мигрантов по программе курсов по изучению истории России и основам законодательства Российской Федерации для трудовых мигрантов в Нижнекамске, в г. Казани обучены 105 трудовых мигрантов, всего показатели выполнены на 52,5% (!). Более того, с января 2016 г. при приеме заявок работодателей о потребности в привлечении иностранных работников в порядке, требующем получения визы, проводится разъяснительная работа о целесообразности замещения иностранных граждан, привлекаемых для осуществления трудовой деятельности, российскими гражданами: в 2016 г. с 40 работодателями с объемом потребности в привлечении 2 446 чел. и в 2017 г. с 73 работодателями с объемом потребности в привлечении 9 555 чел.

В целях возможного замещения иностранных граждан, привлекаемых для осуществления трудовой деятельности, российскими гражданами отказано в выдаче разрешений на привлечение иностранной рабочей силы в 2016 г. 16 организациям с количеством 2 088 чел. полностью, частично отказано 7 работодателям на 72 чел. и в 2017 г. отказано в полном объеме 30 организациям на привлечение 2 176 чел., отказано частично 15 работодателям на привлечение 3 226 иностранных работников.

Интересен и «страновой» срез: потребность работодателей Республики Татарстан в привлечении иностранных работников составляет 66,5% работников из Турции, 27,9% — из КНДР, 1,2% — из Сербии, 0,7% — из Черногории и 0,4% — из Китая. Из всех иностранных работников 95,5% планируется привлечь в сферу строительства, 0,7% — в сферу торговли, общественного питания, гостиничного бизнеса, 1% — в промышленность. Планов привлечь их в сферу транспорта и в сельское хозяйство вообще не замечено.

Выявленные проблемы миграционных потоков⁵⁹ заставили власти республики сделать выводы о необходимости проводить более взвешенную политику в отношении мусульман Евразии. Будет модернизирована социально-адаптационная миграционная политика, проводимая в отношении мигрантов-мусульман Евразии. К реализации соответствующего проекта приступили уже в 2018 г. «Дорожная карта» проекта, получившего название «Мигранты-мусульмане Евразии», рассчитана на 2018–2020 гг. Прежде всего в его рамках будут проведены масштабные социологические исследования, которые позволят определить психологическую готовность мигрантов к вовлечению в межнациональные и межконфессиональные конфликты и своевременно принять меры по снижению напряженности, а также более взвешенно подойти к вопросу о допуске мигрантов на территорию не только Татарстана, но и в целом Российской Федерации и решению проблем, связанных с их дальнейшей адаптацией.

В течение трех лет было опрошено в общей сложности 9 тыс. респондентов — по 3 тыс. чел. ежегодно при участии в опросах представителей самых различных социальных групп мигрантов. На основе результатов, которые дала данная репрезентативная выборка, при участии ведущих российских и европейских специалистов в области миграционной политики разработан комплекс мер по минимизации рисков возникновения межнациональных и межконфессиональных конфликтов и ряд программ по социокультурной, правовой, языковой и психологической адаптации и интеграции мигрантов-мусульман.

Трудовая миграция позволяет решать ряд экономических проблем, прежде всего обеспечения производства рабочей силой, с учетом определенной нехватки трудоспособного населения в России и наличия избыточных трудовых ресурсов у восточных соседей. Очевидно, однако, что длительное пребывание в стране миллионов иностранных граждан потенциально может создавать различные проблемы и в ряде случаев уже создало их. А учитывая, что, по данным опросов, до 30% мигрантов планируют стать постоянными жителями России⁶⁰, речь может идти и об изменениях в постоянном составе населения страны. Неслучайно Президент РФ В. В. Путин на заседании Совета безопасности РФ 19 октября 2022 г. потребовал корректировки Концепции государственной миграционной политики, отметив, что эта проблема является «крайне чувствительной сферой для национальной безопасности, стабильного развития России и общества»⁶¹.

Особого внимания с учетом уровня развития образования и науки в конкретных регионах заслуживает тема привлечения высококвалифицированных специалистов для обеспечения научно-технологического суверенитета Российской Федерации⁶².

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в силу несовершенства федерального законодательства, четко не определен. Предполагается, что в перспективе их наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте возможны и дальнейшее развитие федерального законодательства, и оптимизация структуры и содержания законодательства субъектов Российской Федерации, и определение перечня и пределов реализации полномочий государственных органов.

1.5. Информационные цифровые технологии как инструмент современной миграционной политики

В современных условиях информационные цифровые технологии играют существенную роль в различных сферах общества в целом и в миграционной сфере в частности, что детерминировано прежде всего взаимосвязью миграционных процессов и обеспечением национальной безопасности. Именно активное внедрение информационных технологий в миграционную сферу будет способствовать развитию правового регулирования отдельных миграционных отношений.

В настоящее время в мире, а следовательно, и в России миграция является основным фактором формирования населения. На территории России миграционные процессы включают переселения, которые непосредственно связаны со сменой постоянного места жительства, и временные перемещения, сопряженные с занятостью вне своего региона либо поселения⁶³.

Активное использование различных инновационных цифровых технологий в области государственного управления миграцией является одним из приоритетных направлений современной миграционной политики. Информационные цифровые технологии прежде всего обеспечивают открытость, доступность, дебюрократизацию управления миграционными процессами, повышают качество оказания государственных услуг в миграционной сфере.

Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории России являются актуальными вот уже на протяжении последних 30 лет, с момента распада Советского Союза. Необходимо констатировать тот факт, что Россия в большей степени является страной притяжения мигрантов (прежде всего аккумулируя собственные миграционные потоки, привязанные к пространству СНГ), нежели транзитной страной для мигрантов.

По данным МВД РФ, в январе — июле 2023 г. иностранцам было выдано 9 млн документов для постановки на учет (против 9,6 млн за тот же период 2022 г.; всего в 2022 г. — 16,8 млн документов, в 2021 г. — 13,3 млн)⁶⁴.

Распоряжением Правительства РФ от 16 января 2024 г. был утвержден План мероприятий по реализации в 2024–2025 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 гг., который состоит из шести крупных разделов, объединяющих 42 пункта⁶⁵. Одной из новелл данного документа является все большая цифровизация миграционных процессов, активное использование и внедрение информационных технологий.

Внедрение информационных технологий в миграционную сферу как важный вектор в реализации миграционной политики имеет несколько крупных задач, таких как:

— в первую очередь, дебюрократизация большинства процессов в миграционной сфере, прежде всего в получении различных разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и легализации ими своего статуса (как следствие, уменьшится и коррупционная составляющая миграционных процессов);

— во-вторых, внедрение различных цифровых ресурсов, что повысит прозрачность миграционной сферы;

— в-третьих, упорядочение миграционных процессов;

— в-четвертых, предупреждение и профилактика миграционных правонарушений;

— в-пятых, пресечение нелегальной миграции, осуществление контрольно-надзорных мероприятий, обеспечение национальной безопасности в целом и миграционной в частности;

— в-шестых, активное внедрение различных программ интеграции и адаптации мигрантов для социализации в российском обществе.

Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2021 г. № 2816-р⁶⁶, утверждающее Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г., в п. IV «Цифровая трансформация» содержит пункт «Цифровой профиль гражданина», который уже несколько лет активно используется гражданами.

Цифровая трансформация в миграционной сфере заключается прежде всего в активном применении различных информационных технологий в государственном и негосударственном управлении миграцией, направленных на упорядочивание миграционных процессов, профилактику и предупреждение незаконной миграции, создание благоприятных условия для привлечения иностранных граждан для осуществления легальной трудовой деятельности, обеспечение интеграционных процессов в различных региональных и международных объединениях.

Выявление дефиниции миграционного профиля гражданина возможно сквозь призму понятия «цифровой профиль гражданина», под которым понимается совокупность данных о физическом лице, полученная на основе сведений, представленных различными государственными органами, с помощью информационных технологий, в основе которых лежит ЕСИА — Единая система идентификации и аутентификации, работающая через портал «Госуслуги».

Цифровой профиль мигранта может быть определен в широком смысле как действенный инструмент реализации миграционной политики в контексте получения государственных услуг, основанный на СМЭВ — системе межведомственного (Минцифры, Минтруда, Минэкономразвития, МВД, МИД, Минпросвещения, Минобрнауки, ФСБ, Роскомнадзор, ФАДН, Росфинмониторинг, ИФНС и т. д.) электронного взаимодействия путем сбора и подтверждения достоверных данных об иностранных гражданах и лицах без гражданства посредством их аутентификации с использованием биометрических персональных данных, размещенных в единой биометрической системе (ЕБС), и направленный на демократизацию, оптимизацию и дебюрократизацию процедур получения государственных услуг.

Цифровой профиль мигранта в узком смысле — это совокупность собранных актуальных данных, в том числе биометрических, о правовом статусе, которая дает возможность каждому иностранному гражданину или лицу без гражданства получить доступ к соответствующим сведениям с использованием различных цифровых ресурсов на портале «Госуслуги». Таким образом должна быть расширена практика оказания в электронной форме государственных услуг в сфере миграции.

Цифровой профиль мигранта также можно обозначить как единую информационную платформу учета иностранных граждан.

Необходимо согласиться с И. Петровым в том, что «иностранные граждане с помощью таких цифровых профилей смогут заключать трудовые договоры с работодателем, подтверждать свое обучение, вносить обязательные налоговые и иные платежи, пользоваться удобными информационными сервисами, в том числе получать рассылку о предстоящем окончании сроков действия разрешительных документов, пребывания и необходимости выезда за пределы России»⁶⁷.

Исходя из анализа Плана мероприятий по реализации в 2024–2025 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 гг., в 2024 г. должны быть реализованы следующие организационно-правовые мероприятия, заключающиеся:

— в оформлении, выдаче виз (учебной, рабочей) в электронной форме различным категориям заявителей;

— формировании единого цифрового профиля иностранного гражданина;

— использовании специализированного мобильного приложения, предоставляющего возможность регистрации в ЕБС, а также в обеспечении безопасности осуществления иностранными гражданами денежных переводов и платежей, в том числе с использованием ЕБС;

— формировании единого реестра иностранных работников и сопряжении на базе единой платформы данных МВД России, ФНС России и Роструда, необходимых для повышения эффективности иммиграционного и налогового контроля;

— актуализации сведений в Межгосударственном информационном банке (также представлены предложения о совершенствовании информационного обмена в электронной форме с иностранными государствами, предусматривающего направление в отношении их граждан сведений, имеющих значение для обеспечения безопасности, в том числе в рамках предоставления иностранным гражданам государственных услуг, включая информацию о привлечении к уголовной и административной ответственности);

— апробации сбора биометрических данных иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу РФ аэропортов московского транспортного авиаузла;

— апробации процесса аутентификации иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу РФ с использованием биометрических персональных данных, размещенных в ЕБС;

— выдаче карты иностранного гражданина в государственном бюджетном учреждении города Москвы «Многофункциональный миграционный центр», в проведении государственной геномной регистрации и записи голоса иностранных граждан.

Представляется интересным для исследования тот факт, что европейское миграционное законодательство содержит нормы, регулирующие использование искусственного интеллекта и связанных с ним технологий в сфере миграции и безопасности⁶⁸.

В странах Европейского союза активно используются возможности использования технологий цифровой трансформации для прогнозирования следующего «миграционного кризиса»⁶⁹. Например, шведские власти использовали «алгоритмы миграции», основанные на таких методах, как машинное обучение для прогнозирования будущих миграционных потоков⁷⁰. В Китае активно используют цифровые технологии в управлении миграцией, осваивают цифровые технологии, основанные на данных системы социального кредитования⁷¹.

Еще одним из действенных инструментов миграционной политики является цифровой паспорт.

Вопросы идентификации личности являются главной составляющей безопасности документов, удостоверяющих личность. Однако установление тождества человека самому себе по идентификационным признакам или его документам, а также процедура оформления доказательств этому по соответствующим элементам — вопрос юридически и технически наисложнейший, особенно с точки зрения соблюдения прав человека и сохранности его персональных данных⁷².

По мере развития технологий основным направлением совершенствования документов, удостоверяющих личность, стала разработка машиносчитываемых паспортов (МСП) и машиносчитываемых проездных документов (МСПД), содержащих, наряду с графической информацией обычного вида, закодированную информацию, которая в пунктах контроля и пропуска считывается и проверяется с использованием технических средств (ныне — компьютеров)⁷³.

Указ Президента РФ от 18 сентября 2023 г. № 695 «О представлении сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, с использованием информационных технологий» впервые внедрил в России так называемые цифровые паспорта.

Указом установлено, что «представление гражданами РФ сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина РФ, либо иных документах, выданных гражданам РФ государственными органами РФ, в электронной форме с использованием мобильного приложения единого портала госуслуг приравнивается в случаях, определенных Правительством РФ, к предъявлению указанных документов»⁷⁴.

При этом представление сведений с использованием мобильного приложения носит добровольный характер.

Представляет интерес тот факт, что при использовании цифрового паспорта «в мобильном приложении должны применяться шифровальные (криптографические) средства, предусмотренные частью 1 статьи 19 Федерального закона “Об осуществлении идентификации и (или) аутентификации физических лиц с использованием биометрических персональных данных, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации”»⁷⁵.

Указом установлено, что «представление, получение, проверка и обработка сведений с использованием мобильного приложения осуществляются с учетом реализации Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службой охраны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации полномочий по обеспечению мер защиты кадрового состава, а также лиц, подлежащих государственной защите, государственной охране, и членов их семей»⁷⁶.

Тем не менее в настоящее время нормативного понятия «цифровой паспорт» не существует.

Получить электронный паспорт гражданина РФ в настоящее время нельзя.

Основным документом, удостоверяющим гражданство РФ и личность гражданина РФ на территории РФ, является паспорт гражданина РФ. Законодательством предусмотрено, что «паспорт может быть оформлен не только в виде документа на бумажном носителе, но и в виде иного документа, в том числе содержащего электронный носитель информации, определяемого нормативным правовым актом Президента РФ»⁷⁷.

Правительством РФ утверждена Концепция введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина РФ, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина РФ на территории РФ (далее — электронный паспорт), и план по ее реализации⁷⁸.

Как следует из указанной концепции, выдача электронных паспортов планировалась с 1 января 2016 г., а окончание выпуска паспорта гражданина РФ на бумажном носителе — с 1 января 2025 г. (с возможным пересмотром указанных сроков) (разд. I, VI Концепции).

Впоследствии решено было отложить мероприятия по введению на территории РФ электронных паспортов (подп. «б» п. 23 постановления Правительства РФ от 16 апреля 2016 г. № 315⁷⁹).

Дополнительно отметим, что представление гражданами РФ сведений, содержащихся в удостоверяющих личность гражданина РФ документах (в том числе в паспорте гражданина РФ), в электронной форме с использованием мобильного приложения ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» приравнивается в установленных случаях к предъявлению таких документов и осуществляется добровольно⁸⁰.

Таким образом, сложившаяся правовая действительность в современных российских условиях показала, что использование информационных технологий в миграционной сфере выступает одним из эффективных инструментов в регулировании большинства проблемных вопросов. И, как следствие этого, видится необходимость более детального нормативного регулирования миграционных правоотношений с использованием информационных цифровых технологий в сфере государственного управления с целью оптимизации межведомственного взаимодействия, консолидации информации, профилактики и предупреждения миграционных правонарушений, эффективности проведения контрольной и надзорной деятельности. Вместе с тем необходимо помнить, что, как и любое явление, цифровизация наравне с большинством положительных аспектов содержит и отрицательные, — в частности, представляет угрозу информационной безопасности страны. Как отмечается в юридической науке, использование цифровых технологий в деятельности органов государственной и исполнительной власти не только предоставляет преимущество, но и несет в себе существенную угрозу, особенно в областях, связанных с использованием цифровых технологий для получения и обработки информации, которая не является общедоступной⁸¹.

Глава 2. МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИИ

2.1. Миграционное право в системе российского права

В современной юридической литературе нет единообразного подхода к определению места в системе права Российской Федерации совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование отношений в сфере миграции. Диапазон концептуальных подходов к проблеме определения места норм, регулирующих миграцию и образующих определенное структурное образование в системе права, весьма широк. В настоящее время в научной литературе обосновываются следующие подходы к определению места в системе права России совокупности норм права, обозначаемых как миграционное право:

— самостоятельная отрасль права;

— отрасль законодательства;

— комплексный межотраслевой институт права;

— подотрасль конституционного права;

— институт или подотрасль административного права⁸².

При этом нельзя не отметить, что проблема определения места в системе отраслей права совокупности норм, регулирующих специфические группы общественных отношений, в том числе в сфере миграции, имеет длительную научную историю. Ни в советское время, ни в современной юридической литературе учеными не достигнуто единого понимания. К сложившимся традиционным подходам к определению признаков структурных образований — отрасли права, подотрасли или института права, в современной юридической литературе обосновываются подходы к формированию в системе права новых структурных образований — комплексных отраслей и институтов права. Представляется необходимым остановиться на основных подходах к определению места миграционного права как структурного образования в системе права России.

Академик Т. Я. Хабриева в своем исследовании предложила следующее определение миграционного права как комплексного межотраслевого института, регулирующего миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статуса мигранта, отношений, связанных с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иных взаимоотношений между мигрантами и государственными органами⁸³. В рамках данного института указанным автором выделяются субституты: мигранта; миграционного контроля; ответственности за нарушения миграционного законодательства; правового обеспечения миграционной политики⁸⁴.

В свою очередь профессор А. Н. Жеребцов обосновывает концепцию признания миграционного права как подотрасли административного права, которая характеризуется:

— единством предмета правового воздействия;

— взаимосвязанностью правовых средств и способов воздействия на миграционные отношения;

— наличием комплекса специфических управленческих правовых режимов, образующих единый механизм регулирования данных отношений;

— определенностью и единством целей правового воздействия на объект рассматриваемых отношений, которым являются действия по территориальному перемещению;

— спецификой субъектного состава участников, регулируемых данными нормами правоотношений;

— спецификой объекта регулируемых отношений;

— применением административно-правового метода регулирования миграционно-правовых отношений⁸⁵.

Е. В. Киселева, рассматривая проблему определения места правового регулирования миграции в системе современного международного права, приходит к выводу о том, что преждевременно говорить о международно-правовом регулировании миграции даже как о формирующей отрасли международного права⁸⁶.

Отсутствие единообразного подхода к проблеме формирования миграционного права в качестве структурного образования в системе права не исключает необходимости дальнейшего поиска оптимальной модели. Способствовать этому должна кодификация всего нормативного массива, обеспечивающего регулирование миграционных отношений и создание в Российской Федерации Миграционного кодекса РФ⁸⁷.

Современная нормативная база, обеспечивающая регулирование миграционных отношений, представлена нормативными актами разной отраслевой принадлежности. Прежде всего это обусловлено тем, что миграционные отношения носят многообразный характер и затрагивают различные сферы жизнедеятельности общества и государства. Как следствие, и нормы, обеспечивающие регулирование миграционных отношений, имеются в различных отраслях права России.

Конституционным Судом РФ неоднократно высказывались позиции, касающиеся подходов к статусу иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, в частности отмечается в этих позициях, что, согласно Конституции РФ, в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (ст. 17, ч. 1; ст. 19, ч. 1 и 2; ст. 21, ч. 1; ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2) с учетом того, что Конституция РФ, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (ст. 27, ч. 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства — лишь за теми, кто законно находится на территории России (ст. 27, ч. 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 628-О). Исходя из этого, для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено по общему правилу визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что по смыслу ст. 17 (ч. 3), 19, 55 (ч. 2 и 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ предполагается разумное и соразмерное регулирование указанных отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 14 ноября 2005 г. № 10-П, от 26 декабря 2005 г. № 14-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П, от 7 июня 2012 г. № 14-П и др.). В силу требований Конституции РФ и корреспондирующих им положений международно-правовых актов государство правомочно использовать действенные законные средства, которые, согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в постановлениях от 17 января 2013 г. № 1-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П и от 16 февраля 2016 г. № 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств. Европейский суд по правам человека, который в практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ориентируется на то, что ее положения не гарантируют иностранным гражданам право проживать в определенной стране и не быть высланным из нее и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать пребывание иностранных граждан на своей территории, тем не менее полагает, что решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции, должны быть оправданны насущной социальной необходимостью и отвечать правомерной цели; в частности, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, что исключает возможность его административного выдворения или ограничивает ее лишь теми случаями правонарушений, в том числе миграционных, которые в силу закона и по законному решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (постановления от 21 июня 1988 г. по делу «Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов», от 24 апреля 1996 г. по делу «Бугханеми (Boughanemi) против Франции», от 26 сентября 1997 г. по делу «Эль-Бужаиди (El Boujaidi) против Франции», от 18 октября 2006 г. по делу «Юнер (Uner) против Нидерландов», от 6 декабря 2007 г. по делу «Лю и Лю (Liu & Liu) против России», решение от 9 ноября 2000 г. по вопросу о приемлемости жалобы «Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии» и др.)⁸⁸.

Представляется, что сегодня можно говорить о том, что миграционное право как структурное образование сформировалось как крупный институт в системе административного права, имеющий тенденцию выделения в целую подотрасль. Обусловлено это, по нашему мнению, тем, что основной массив правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, носит административно-правовой характер, поскольку действующая система правового регулирования базируется в значительной степени на административно-правовых механизмах управления миграцией.

2.2. Миграционные правоотношения: понятие и особенности

Миграционные правоотношения обладают всеми характерными признаками правоотношений, которые свойственны для любой другой отрасли права. Обладая отраслевой спецификой правового регулирования, миграционные правоотношения возникают, изменяются или прекращаются только на основе существующих норм права, которые, собственно, данные правоотношения и порождают⁸⁹.

До недавнего времени считалось, что «миграционные общественные отношения регулируются нормами различных отраслей права России — конституционного, административного, жилищного, уголовного, трудового и т. д.»⁹⁰. В настоящее время указанные нормы сгруппировались в межотраслевые, комплексные институты и стали частью механизма правового регулирования миграционного права.

От миграционных правоотношений следует отличать отношения, связанные с миграцией (например, культурные, демографические, этнические правоотношения). Подобные правоотношения не регулируются нормами права, а следовательно, не могут выступать юридическими фактами и, соответственно, не относятся к миграционным правоотношениям.

К числу характерных признаков миграционных правоотношений можно отнести следующие:

1) имеют волевой характер, поскольку миграционные процессы возможны только при условии волеизъявления как самого мигранта, так и органа государственного управления в сфере миграции;

2) имеют предоставительно-обязывающий характер, поскольку каждый из участников правоотношений не только имеет субъективные права, но и несет соответствующие обязанности⁹¹;

3) обладают внутренней структурой (субъект, объект, субъективное право, юридическая обязанность);

4) обеспечиваются и охраняются государством;

5) имеют строгую персонификацию и индивидуализацию;

6) возникают, изменяются или прекращаются на основе юридических фактов.

Таким образом, миграционные правоотношения в Российской Федерации — это вид общественных отношений, представляющих собой урегулированные нормами миграционного права общественные отношения, связанные с миграционными процессами, а также с реализацией субъективных прав, свобод и обязанностей лиц, осуществляющих территориальное перемещение.

Основываясь на территориальном критерии перемещения, миграционные правоотношения можно подразделить на внутренние и внешние. Внутренние миграционные правоотношения связанны с перемещением в пределах одной страны; в то время как внешние — отражают миграционные перемещения за пределы страны.

Любые правоотношения структурированы и состоят из следующих элементов: субъект, объект и содержание, благодаря которым раскрываются через них.

Объектами миграционно-правовых отношений являются: территория, миграционные процессы, права, свободы и обязанности мигранта и их защита, деятельность органов публичной администрации, других государственных органов по утверждению и обеспечению статуса мигранта и т. п.

Субъект миграционных отношений — это субъект права, который реализовал свою правосубъектность и стал участником конкретных правоотношений в сфере миграционного права. К субъектам миграционно-правовых отношений относятся: российский народ, органы публичной администрации, другие государственные органы, их должностные и служебные лица, юридические и физические лица (граждане России, иностранцы и лица без гражданства).

Субъекты миграционных правоотношений обладают миграционной правосубъектностью, т. е. предусмотренной нормами миграционного права способностью (возможностью) быть участником миграционных правоотношений.

Правосубъектность состоит из двух элементов — правоспособности (предусмотренная нормами миграционного права способность лица иметь субъективные права и юридические обязанности) и дееспособности (предусмотренная нормами миграционного права способность субъекта своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и выполнять их). Правосубъектность предоставляет юридическую возможность вступить в правоотношения и стать носителями субъективных прав и обязанностей⁹².

В собирательном контексте субъекты миграционного права — это физические или юридические лица, поступки, деяния или поведение которых непосредственно или опосредованно регулируются нормативно-правовыми актами. Такие лица могут быть и становятся участниками как национальных, так и международных правовых отношений в сфере миграции. Таким образом, участники миграционных процессов обладают национальной и международной правосубъектностью. Она предусматривает не только обязательства перед национальным и международным правом по вопросам миграции, но и владение и пользование этими правами.

Правосубъектность физических лиц в миграционном праве является общей, поскольку Конституция Российской Федерации гарантирует право каждому, кто на законных основаниях находится на территории России, на свободу передвижения, свободный выбор места жительства, свободно покидать территорию России, а гражданам России — в любое время вернуться на территорию государства.

Способность иметь миграционные права и нести обязанности признается в Российской Федерации в равной степени за каждым человеком независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения. Миграционная правоспособность возникает с момента рождения человека и прекращается его смертью.

Миграционная правоспособность обуславливается принадлежностью к гражданству, наличием воли, возрастом, должностным положением, здоровьем и пр. Поэтому понятие «миграционная дееспособность» также характеризуется определенным объемом, под которым понимается способность лица самостоятельно совершать юридические действия, т. е. по собственной воле или сознательному желанию выполнять обязанности. Не все правоспособные физические лица являются миграционно дееспособными (например, миграционная дееспособность такой категории мигрантов, как иммигранты, осуществляется по установленному национальному режиму). Миграционная дееспособность может быть частичная или полная; последняя наступает со времени совершеннолетия (18 лет). Частичная дееспособность наступает при выезде за пределы Российской Федерации.

Миграционная правосубъектность юридических лиц проявляется в их компетенции, т. е. совокупности прав и обязанностей (наличия властных полномочий), которые предоставляются им для регулирования миграционных процессов. Миграционная правосубъектность юридического лица наступает с момента легализации подготовленных учредительных документов и реквизитов. Миграционная правосубъектность юридического лица является специальной — она предусматривает только те действия, которые зафиксированы в учредительных документах.

Миграционная правосубъектность органов публичной администрации определяется через их компетенцию, т. е. через наличие властных полномочий по регулированию миграционных процессов, которыми эти органы наделяются для выполнения своих функций и решения задач. Таким образом, компетенция — это характеристика правоспособности органов публичной администрации. Для других коллективных субъектов правоспособность определяется в учредительных документах.

Субъекты миграционного права — потенциальные участники миграционных правоотношений. Они могут реализовать свои права при условии наступления определенных юридических фактов.

Основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений являются юридические факты. В миграционных правоотношениях — это особые юридические факты. Обратим внимание, что благодаря юридическому факту начинается реализация миграционных норм, установление или изменение правового статуса мигранта, т. е. лицо становится участником миграционных правовых отношений, наделяется определенными правами и свободами, выполняет определенные обязанности и несет юридическую ответственность.

Юридический факт — это предусмотренное нормами миграционного права конкретное обстоятельство (событие, состояние, действие), на основании которого возникают, изменяются или прекращаются миграционные правоотношения и наступают определенные юридические последствия. В основном это возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Особенностью миграционно-правовых правоотношений является то, что большинство из них возникают из сложного юридического состава, к которому относятся два и более юридических факта. Например, чтобы получить разрешение на иммиграцию в Российскую Федерацию, иностранец или лицо без гражданства должен подать заявление о предоставлении разрешения на иммиграцию в соответствующее подразделение по вопросам миграции МВД России, которое принимает соответствующее решение. Следовательно, в качестве юридических фактов выступают волеизъявление иностранца или лица без гражданства и решение подразделения по вопросам миграции МВД России.

Юридические факты в сфере миграционных правоотношений в зависимости от правовых последствий могут подразделяться на следующие виды:

а) правообразующие — юридические факты, с которыми нормы права связывают возникновение миграционных правоотношений (например, для лица, которому предоставлен статус беженца, и лица, достигшего 16-летнего возраста, — право получить проездной документ для выезда за границу);

б) правоизменяющие — юридические факты, с которыми нормы права связывают изменение миграционных правовых отношений (например, приобретение лицом гражданства Российской Федерации);

в) правопрекращающие — юридические факты, с которыми нормы права связывают прекращение миграционных правоотношений (например, выдворение иностранца за пределы Российской Федерации).

Кроме того, один и тот же юридический факт может быть правообразующим, правоизменяющим, правопрекращающим для субъектов миграционного права, представляющих стороны в правоотношениях⁹³.

По волевому признаку юридические факты подразделяются на действия, события и состояния.

Действие — это волевое поведение субъекта права, с которым связаны возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений (решение Управления по вопросам миграции МВД России, постановление судьи). Действия по соответствию или несоответствию нормам права подразделяются на правомерные и неправомерные действия. Правомерные действия соответствуют требованиям норм права (договор найма жилья иностранцем). Неправомерные действия не соответствуют требованиям норм права (нарушение миграционного законодательства)⁹⁴.

События — это юридические факты, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся вне воли субъектов, но образующие миграционные отношения, которые вследствие непреодолимой силы (стихийное бедствие, землетрясение) могут вызвать массовую миграцию. События по характеру их действия во времени могут быть непрерывного действия или однократного действия. События однократного действия — это жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают юридические последствия только в конкретном случае (например, правоотношения, связанные с предоставлением убежища). События непрерывного действия — это жизненные обстоятельства, которые существуют длительное время, постоянно или периодически порождая юридические последствия (например, статус иностранца, который прекращается с выходом его из иностранного гражданства (подданства)⁹⁵.

Состояние — это сложные юридические факты, характеризующиеся продолжительностью влияния на правоотношения или вхождения (вместе с другими фактами) в фактический состав различных миграционных правоотношений и неоднократным наступлением правовых последствий. Нередко состояние возникает на основании государственных регистрационных процедур (например, состояние гражданства). Использование состояния объективно необходимо в миграционном праве⁹⁶.

Содержание правоотношений составляют субъективные юридические права и обязанности. Способность иметь миграционные права и нести обязанности признается в Российской Федерации в равной степени за каждым человеком независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения.

Субъективное право — «это вид и мера возможного (или разрешенного) поведения субъекта права, установленная юридическими нормами для удовлетворения интересов правомочного лица и обеспечиваемая государством»⁹⁷. Содержание субъективного права выражается через следующие правомочия: правомочность на собственные позитивные действия (правовладение); правомочность на чужие действия (право требования); правомочность на пользование социальными благами (право использования). При этом субъективное право дает возможность субъекту действовать в определенных нормой миграционного права Российской Федерации пределах по своему усмотрению и в необходимых случаях требовать от других субъектов миграционных правоотношений, в том числе органов государственной власти и органов местного самоуправления, других государственных органов, их должностных и служебных лиц, действовать только на основании и в пределах своих полномочий, а также способами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

К миграционным правам и свободам относятся, в частности, «право на въезд в Российскую Федерацию, право на выезд за ее пределы, право на свободу передвижения по территории Российской Федерации, право на эмиграцию, право на иммиграцию, право на медицинскую помощь, право на пенсионное обеспечение, право на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации и другие права»⁹⁸.

Юридическая обязанность — это вид и мера должного поведения субъекта миграционных правоотношений, которая установлена нормами миграционного права для удовлетворения потребностей и интересов правомочного лица.

Юридическая обязанность выражается через установление юридических требований к субъекту правоотношений, а именно: обязанности совершать определенные действия (активная обязанность) или воздержаться от совершения определенных действий (пассивная обязанность).

Иностранные граждане несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Помимо этого, статус постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан предполагает наличие у них дополнительных обязанностей, к которым, в частности, относится регистрация по месту жительства и уведомление территориального органа МВД о подтверждении проживания в Российской Федерации, обязанность зарегистрироваться по месту жительства в РФ, обязанность ежегодно уведомлять о проживании в Российской Федерации.

2.3. Принципы, функции и система миграционного права России

Сложившиеся конституционные основы функционирования государства являются объективными предпосылками существования миграционного права Российской Федерации. Это суверенитет, демократические преобразования, социальность и гуманизм государства, утверждение верховенства прав и свобод человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации закрепила основные принципы миграционной государственной политики России по вопросам миграции человека и гражданина.

Одним из основополагающих принципов миграционного права России как подотрасли является свобода передвижения человека и гражданина, которая одновременно является и субъективным правом. Согласно положениям ст. 27 Конституции Российской Федерации, каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Гражданин Российской Федерации не может быть выдворен за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Первое означает, что только гражданин Российской Федерации без его согласия не может быть перемещен за государственную границу Российской Федерации, тем более выдан. В международно-правовой практике термин «выдача», или «экстрадиция», означает доставку лица одним государством в другое в соответствии с положениями международного договора, конвенции или национального законодательства, в связи с чем Российская Федерация гарантирует своим гражданам заботу и защиту за ее пределами. Эти функции возлагаются на дипломатические и консульские представительства и консульские учреждения по обеспечению прав и законных интересов и их возобновлению в случае нарушения.

Для иностранцев и лиц без гражданства, которые на законных основаниях находятся в Российской Федерации, введен в основном национальный режим пребывания, но с отдельными особенностями его применения к различным категориям указанных лиц. Иностранцы и лица без гражданства в вопросах миграции имеют равные права и свободы с гражданами Российской Федерации — за исключениями, установленными Конституцией, федеральным законодательством или международными договорами⁹⁹. Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих или временно находящихся в Российской Федерации, закреплены в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Относительно некоторых ограничений в осуществлении права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства, а также права на свободный выезд за пределы Российской Федерации, в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации, «права и свободы человека и гражданина могут быть ограниченны федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Принципы миграционного права находятся в неразрывной связи с основными принципами миграционной политики, которые установлены в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг., утвержденной Указом Президента России № 622 от 31 октября 2018 г., а именно: а) комплексность решения задач миграционной политики с учетом решения задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации; б) приоритет интересов Российской Федерации и российских граждан, постоянно проживающих на ее территории; в) учет многообразия региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации; г) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции; д) участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; е) финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики¹⁰⁰.

Под функцией миграционного права понимаются конкретные направления организующего воздействия на общественные отношения при реализации государственного управления миграцией населения, содержание которых определяется объектом и целями административно-правового регулирования указанных общественных отношений¹⁰¹.

К числу общих функций миграционного права относят: планирование, прогнозирование, организацию, регулирование, учет, координацию и контроль.

К числу специальных функций миграционного права относят: правоисполнительную — является юридической формой реализации исполнительной власти Главного управления по вопросам миграции МВД России; правотворческую — наделяет субъектов исполнительной власти Главного управления по вопросам миграции МВД России полномочиями по административному нормотворчеству; организационную — определяется организационным характером Главного управления по вопросам миграции МВД России; правоохранительную — обеспечивает соблюдение установленного в сфере публичного управления правового режима и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений в сфере миграционного права¹⁰².

Следует отметить, что существует ряд авторов, которые считают, что «миграционное право Российской Федерации как самостоятельная отрасль национальной правовой системы — это сложная система, под которой необходимо понимать научно обоснованную, объективно существующую связь институтов и норм, составляющих единую самостоятельную отрасль права. Она представляет собой внутреннее построение, определенный порядок организации и размещения составляющих ее частей, обусловленный характером миграционных отношений»¹⁰³.

Другая же группа авторов считает, что «миграционное право — это комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государством»¹⁰⁴.

Рассматривая систему миграционного права Российской Федерации с точки зрения внутреннего построения, необходимо структурно выделить ее элементы — миграционно-правовые нормы и институты миграционного права.

Структура миграционного права Российской Федерации обусловлена системными связями между его нормами и институтами, находящимися в определенной подчиненности. Интеграция и дифференциация норм и институтов обусловлены особенностями миграционно-правовых отношений, которыми они регулируются.

Нормы миграционного права Российской Федерации являются первичными структурными компонентами системы. Они выдаются или санкционируются уполномоченными на это государственными органами, являются общеобязательными правилами поведения для всех субъектов миграционно-правовых отношений.

Нормы миграционного права отличаются между собой территорией действия, степенью определенности и четкости правовых предписаний, назначением в механизме правового регулирования и другими признаками.

При применении миграционной нормы необходимо определить ее принадлежность к тому или иному правовому институту для правильного определения механизма регулирования миграционно-правовых отношений.

Вторыми по уровню в системе миграционного права являются миграционно-правовые институты. Миграционно-правовой институт является совокупностью правовых норм, регулирующих самостоятельный вид качественно однородных общественных отношений (или их отдельные элементы) в пределах предмета отрасли; устойчивый, формально определенный, сравнительно автономный¹⁰⁵.

Выделяют внутренние и смешанные миграционно-правовые институты. Так, внутренними институтами являются: институт иммиграции, институт эмиграции, институт выезда за пределы Российской Федерации, институт свободы передвижения по территории Российской Федерации, институт возвращения репрессированных лиц, ранее депортированных народов и т. п. Примером смешанного института миграционного права Российской Федерации может быть институт выдачи физических лиц, поскольку общественные отношения, складывающиеся в этой сфере, не могут быть урегулированы только одной отраслью права. Именно осуществление выдачи физического лица, которое связано с пересечением Государственной границы Российской Федерации, является предметом миграционного права Российской Федерации, другие вопросы — уголовного и уголовно-процессуального права.

2.4. Источники и форма миграционного права России

Источниками права являются развивающиеся общественные отношения, условия жизни общества, система экономико-хозяйственных связей и формы собственности как конечная причина возникновения и действия права.

Форма права — это «действующие в государстве официальные документы, которыми устанавливаются или санкционируются нормы права и которые представляют внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которых воля законодателя становится обязательной для исполнения»¹⁰⁶.

Источники миграционного права имеют свои особенности. Во-первых, это динамичность и нестабильность миграционного законодательства Российской Федерации. Во-вторых, в Российской Федерации нет единого законодательного акта, который бы комплексно урегулировал всю систему отношений в сфере миграционного права, определил бы субъективный состав и организационно-правовые формы. В-третьих, к источникам миграционного права относится значительное количество нормативно-правовых актов. В-четвертых, комплексный характер норм, регулирующих миграционные процессы. Это нормы административного, гражданского, трудового, уголовного, конституционного права и т. п.

Все это делает достаточно сложным применение законодательства в сфере миграционного права. В то же время нельзя не отметить позитивных тенденций в создании миграционного законодательства в Российской Федерации. В настоящее время идет лишь формирование отдельной отрасли миграционного законодательства.

Система правовых актов, которые являются источниками миграционного права Российской Федерации, охватывает Конституцию Российской Федерации, федеральное законодательство, международные договоры, акты Конституционного Суда Российской Федерации, акты органов публичной администрации, судебные прецеденты.

Источники миграционного права Российской Федерации имеют комплексный характер, поскольку объединяют материальные, процессуальные и процедурные нормы.

Материальные нормы — это первичный регулятор миграционных общественных отношений, которые закрепляют права и обязанности субъектов миграционного права, на основании которых возможно решить дело по сути.

Процессуальные нормы — это вторичный регулятор миграционных общественных отношений, которые содержат правила о порядке реализации норм материального права и решения дела по сути (порядок расследования правонарушения в сфере миграционного законодательства). Назначение процессуальных норм — это осуществление прав или исполнение обязанностей, закрепленных в материальных нормах, способствовать достижению результата, предусмотренного нормой материального права, реализовать право на защиту¹⁰⁷.

По отраслям права виды норм процессуального права подразделяются на: уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные, административно-процессуальные, хозяйственно-процессуальные и т. п. Что касается миграционного права, то ему не свойственно наличие самостоятельного процессуального права. В подавляющем большинстве происходит объединение материальных и процессуальных норм в одном миграционном акте. Законодатель осуществляет объединение процедурных норм в одно структурное подразделение правового акта.

Источники миграционного права Российской Федерации образуют, как по структуре, так и по содержанию, систему, элементами которой являются юридические (правовые) акты, содержащие миграционно-правовые нормы.

Определяющее значение для регулирования миграционных процессов имеет Конституция Российской Федерации, которая определила систему организационных и юридических гарантий обеспечения прав в сфере миграционной политики. Конституционные положения приобрели реализацию в многочисленном миграционном законодательстве Российской Федерации.

В сфере миграционного права действует значительное количество федеральных законов. Это, в частности: Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1, Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон № 255-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» и другие¹⁰⁸.

Концептуальное значение в сфере миграционного права имеют утвержденные указами Президента Российской Федерации концепции, стратегии, основные направления относительно дальнейшего развития или реформирования соответствующего звена: Указ Президента РФ № 622 от 31 октября 2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

Наиболее общие положения в сфере миграционного права устанавливаются постановлениями и распоряжениями Правительства РФ: Постановление правительства РФ от 31 мая 2021 г. № 840 «Об утверждении требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства РФ», распоряжение Правительства РФ от 18 ноября 2020 г. № 3013-р, распоряжение Правительства РФ от 5 октября 2022 г. № 2913-р «О распределении посубъектам РФ квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в РФ на 2023 г.», постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Значительная роль в упорядочении отношений в сфере миграционного права принадлежит ведомственным нормативным актам МВД России и иным органам публичного управления в сфере миграции: приказ МВД от 29 января 2019 г. № 42 «Об утверждении форм проверочных листов», приказ от 10 января 2018 г. № 11 «О формах и порядке уведомления Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа об осуществлении иностранными гражданами (лицами без гражданства) трудовой деятельности на территории Российской Федерации», приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. № 734н «Об утверждении перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан и лиц без гражданства — квалифицированных специалистов, имеющих право на прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке» и т. п.

В сфере миграционного права среди международных договоров Российской Федерации выделяют договоры универсального и регионального характера, которые устанавливают определенные принципы и нормы. К первым относятся Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, Декларация ООН о территориальном убежище, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о статусе беженцев; ко второй группе — Конвенция о защите прав и основных свобод человека и т. п.

Важным для правотворчества является роль правовой доктрины, которая способствует усовершенствованию нормативно-правовых актов, созданию новых правовых понятий и категорий, развитию методологии толкования законов. В области теории права такие акты являются актами-доктринами, которые содержат концептуально оформленные правовые идеи, принципы, разработанные учеными и утвержденные соответствующими государственными органами с целью усовершенствования законодательства.

Глава 3. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

3.1. Правовое регулирование миграционных отношений в Древнерусском государстве

Многовековую историю России можно рассматривать в том числе и в аспекте регулирования миграционных отношений. При проведении ретроспективного анализа видим, что в России миграционные процессы играли значительную роль, что находит подтверждение в работе «Курс русской истории» В. О. Ключевского, где указано, что «вся история России есть история страны, которая колонизируется», «колонизация страны — основной урок русской истории», а «периоды русской истории — главные моменты колонизации»¹⁰⁹.

В одном из самых древних источников русского права — «Повести временных лет», которая включала в себя временной период, датированный с 852 по 1117 г., — получили свое отражение факты об имеющихся миграционных процессах на территорию восточнославянских земель, а также об активном участии иностранцев в различных сферах Древнерусского государства, в частности на военной и государственной службе.

Примером может служить и тот факт, что «воеводой у князя Владимира был норвежский конунг О. Трюггвасон, который был куплен рабом в новгородских землях и передан на воспитание семье князя (X в.)»¹¹⁰. Русские князья (например, князь Игорь в 915 г., князь Святополк в 1019 г.) активно использовали в военных походах варягов, печенегов, половцев, хазар и косогов. Еще В. О. Ключевский отмечал, что «самым видным явлением во внешней истории Руси до половины XI в. были военные походы киевских князей на Царьград»¹¹¹.

Х в. в качестве как военной силы, так и трудовых ресурсов в Древнерусском государстве заслуживает отдельного внимания¹¹².

На формирование международных связей Руси с иными государствами, а в первую очередь с Византией, оказали большое влияние события, связанные с установлением в качестве государственной религии православия, несмотря на то что имелся вопрос в выборе государственной религии в связи с тем, что Русь посещали различные религиозные представители: от «“болгар магометанской веры”, посланцев Папы Римского — “иноземцев из Рима”, “хазарских евреев”, философа из Византии; переселение корсунских священников в Киев, участие византийцев в строительстве церквей, переводе книг и т. д.»¹¹³. М. Ф. Владимирский-Буданов, подтверждая колоссальную важность сложившихся миграционных процессов для формирования государственной политики Древнерусского государства, отмечал, что уже с X в. восточные славяне были вовлечены в столкновение с отдаленными государствами, в первую очередь с Византией, а также с западноевропейским государствами, а «весь X век есть век периодических движений целых масс восточных славян на Византию»¹¹⁴.

Данное обстоятельство явилось катализатором унификации внутригосударственных и иностранных норм и, как следствие, принятия ряда договоров с иностранными государствами, к которым можно отнести русско-византийские договоры 907, 911 (912) и 944 (945) гг., являющиеся не только первыми международными документами Древнерусского государства, но и правовыми актами, содержащими нормы, регулирующие внешнюю миграцию¹¹⁵.

Первыми законодательными памятниками, положившими начало урегулированию публичных и частных отношений у славян, традиционно принято считать договоры Руси с греками 907, 911, 944 гг.¹¹⁶ Как замечали А. П. Каждан и Г. Г. Литаврин, «…славяне вступили в соприкосновение с Восточной Римской империей, когда у них еще не сложилось классовое общество, а эксплуатация рабов носила патриархальный характер. Война, которую прежде вели для того, чтобы отомстить за нападение соседей, стала промыслом, обогащала знать»¹¹⁷.

Данное правовое явление, с одной стороны, не оставило прежним устоявшийся уровень обычного права восточных славян, а с другой стороны, внесло разнообразие в уяснении многих правовых норм и поставило перед необходимостью «согласования» внутригосударственного права с иностранным путем принятия ряда международных актов, прогрессивных для изучаемого периода времени, и, как следствие, рецепция иностранного права стала неизбежной.

Ряд ученых-историков, юристов, в том числе М. Ф. Владимирский-Буданов, акцентировали свое внимание на том, что «наблюдается естественная взаимосвязь вышеуказанных международных договоров с формированием норм, регулирующих миграционные отношения»¹¹⁸.

Поэтому всего подробнее и точнее определен «в договорах порядок ежегодных торговых сношений Руси с Византией, а также порядок частных отношений русских в Константинополе с греками: с этой стороны договоры отличаются замечательной выработкой юридических норм, особенно международного права»¹¹⁹.

В. Т. Пашуто писал, что «установлению межгосударственных договорных отношений Руси с Византией предшествовали очень давние, вековые связи с ней отдельных земель восточнославянской конфедерации, что позволяет думать о наличии у князей некоторых русских земель определенных договоров с Византией, касающихся торговли и войны»¹²⁰. А, к примеру, «русско-византийский договор 907 г. лишь зафиксировал и объединил нормы, уже бытовавшие в прежних соглашениях отдельных восточнославянских земель с Византией»¹²¹.

Об уровне правового регулирования внешней миграции в русско-византийских договорах X в. можно судить по оценке, которую дал Н. М. Карамзин договору 911 (912) г.: «Сей договор представляет нам россиян уже не дикими варварами, но людьми, которые знают святость чести и народных торжественных условий; имеют свои законы, утверждающие безопасность личную, собственность, право наследия, силу завещаний»¹²².

Анализ договора 907 г. с Византией позволяет сделать вывод о том, что данный договор определял тенденции развития миграционной политики государства, с одной стороны, делая акцент на внешней трудовой миграции, а с другой стороны, обеспечивал национальные интересы, в том числе экономические, обеспечивал безопасность государства, осуществляя противодействия угрозам общественному правопорядку.

Всем лицам, которые прибывали из русских городов в Константинополь, предоставлялось место жительства, представителям посольских миссий — полное обеспечение, купцам (лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью) — налоговые льготы сроком на шесть месяцев и возможность безвозмездного пользования баней, а при возвращении домой вышеуказанные лица получали так называемый набор на дорогу, который состоял из всех предметов, необходимых в пути. Однако получение всех льгот было связано с обязательным условием прибывать и проживать лишь в строго установленных местах за пределами столицы и зарегистрироваться по месту жительства, т. е. усматриваются зачатки зарождения института миграционного учета населения. Лица, которые прибывали из Древнерусского государства, могли попасть в Константинополь лишь через одни ворота, группой не более 50 чел. и без оружия, в сопровождении лица государевого¹²³.

Позже в 911 г. был подписан договор, который детализировал правовой статус иностранных граждан (например, в части реализации семейных и наследственных прав), наделяя их большими полномочиями в гражданском и уголовном судопроизводстве (в частности, права на предъявление доказательств в суде).

Статья 8 договора 911 г. была модернизирована, несмотря на то что уже имелась сложившаяся практика в отношении определения дальнейшей судьбы иностранцев при кораблекрушении.

В договоре нашло отражение формирование административно-правового аспекта урегулирования внешней миграции в части борьбы с незаконной миграцией. Статья 12 договора 911 г. предусматривала розыск и возврат из Византии на Русь «украденных, бежавших или насильственно проданных русских челядинов, депортация в страну проживания “различных «людях», ходящих в Грецию и остающихся в долгу”, а также беглых преступников (ст. 14)»¹²⁴.

В договоре 944 г. получают дальнейшее развитие административно-правовые меры, направленные на ужесточение контроля за иностранными гражданами.

Исходя из смысла ст. 2 договора 944 г., лица, которые прибывали, обязаны были иметь при себе для предъявления специальный разрешительный документ — грамоту, содержащую полную информацию о цели, сроках визита, а также количества кораблей, если таковые имелись. Это своего рода въездная виза, необходимая для того, «чтобы из таких грамот узнали и мы, что приходят они с мирными намерениями»¹²⁵.

В случае отсутствия у иностранного гражданина специальной грамоты при пересечении границы Древнерусского государства он получал статус нелегального мигранта. Если при задержании иностранный гражданин оказывал сопротивление представителям власти, к нему применялись меры наказания вплоть до смертной казни. Одновременно направлялась информация в страну проживания о выявлении нелегального мигранта.

Если иностранный гражданин, незаконно находящийся на территории Древнерусского государства без разрешительных документов, возвратится в страну проживания, то также об этом направляется информация для принятия мер по усмотрению страны проживания. Данная норма о наличии обязательного разрешительного порядка была внесена по инициативе русской стороны.

При проведении сравнительно-правового анализа договора 907 г. и договора 944 г. наблюдаем введение ограничения относительно территории проживания прибывающих лиц из Руси в зимнее время. Отсюда и высказывания: «А у святого Мамона зимовать они не имеют права». Данные запреты были прежде всего связаны с тем, что торговли в зимнее время не было и, соответственно, не было необходимости пребывания иностранных купцов с вооруженной охраной. При возникновении какой-либо ситуации, связанной с нарушением правопорядка как русским, так и греком, данный инцидент рассматривался чиновником, который охранял иностранных купцов.

Договор также устанавливал общие меры превентивного характера, направленные как на профилактику миграционных правонарушений в отношении иностранных граждан, так и на обеспечение защиты культурных основ принимающего общества.

Так, договор 944 г. устанавливал обязанность русского князя вводить запреты в отношении граждан, которые отправляются из Руси в Византию для бесчинства на территории империи. А термин «бесчинство» («бесчиние») имеет довольно широкую трактовку. Это и отсутствие «чинности», своеволие, недостойное, скандальное поведение, невоздержанность, беспорядочность, беспутство, буйство. И нарушение чина, приличия, пристойности, нравственности, покоя и порядка, «вежества», обычая. Если коротко говорить, то это грубое нарушение общественного порядка, общепринятых норм поведения¹²⁶.

Согласно ст. 3, право возврата челядинов (рабов), бежавших от владельцев-мигрантов, равнозначно возврату имущества: «Если убежит челядин от русских, пришедших в страну нашего царского величества и живущих около святого Мамона, и если найдется он, то пусть его возьмут». Статья 4 вводила обязанность договаривающихся государств возвращать как сбежавших челядинов (в данном случае — мигрантов), так и имеющееся у последних имущество. Статья 10 учреждала определенные меры усиления безопасности, такие как запрет на «проживание русских в определенное время года в определенных местностях, затрагивающих интересы Византии»¹²⁷.

Г. Г. Литаврин в отношении Византийского государства указывал, что «формы организации торговых экспедиций русов в империю представляли собой сложившуюся и четко отработанную за многие годы во всех своих звеньях систему»¹²⁸.

Как видно, уже в период Древнерусского государства миграционные процессы получили на его территории достаточное для того времени развитие. Они инициировали появление первых писаных норм, регулирующих вопросы внешней миграции. Эти нормы нашли отражение в русско-византийских договорах X в. Анализ содержания и сущности положений договоров 907, 911 (912) и 944 (945) гг. показывает, что одним из основных вопросов, отраженных в них, является вопрос о лицах, перемещающихся из одной страны в другую (из Руси в Византию и из Византии на территорию Руси). Если исходить с точки зрения современного миграционного законодательства, то в условиях Древнерусского государства начали формироваться отдельные институты международного миграционного права, получившие свое нормативное регулирование посредством заключения международных договоров. В зачаточном виде можно констатировать становление статуса мигранта со всеми присущими признаками.

В роли мигрантов выступали иностранцы (представители посольских и торговых миссий, лица, приезжающие без цели торговли, потерпевшие кораблекрушение, беглые рабы и преступники), покинувшие свое прежнее место жительства или место пребывания, и цель их переезда, как правило, была связана с получением специального правового статуса, который был урегулирован законодательством либо принимающего государства, либо международными актами.

Нормы, касающиеся мигрантов, закреплены в источнике международного права — международно-правовом договоре, и, естественно, сами эти нормы можно охарактеризовать как договорные¹²⁹. Заключенные Древнерусским государством договоры с Византией показали прогрессивный уровень развития законодательства в области урегулирования международной миграции.

Таким образом, в договорах ясно просматривается начало развития норм, касающихся особо актуальных и в наше время вопросов миграционного учета и миграционного контроля за иностранными гражданами (подданными) и лицами без гражданства; введения различных режимов миграционного благоприятствования; борьбы с незаконной миграцией; противодействия угрозам общественному порядку, в том числе связанным с концентрацией большого количества мигрантов в одном компактном месте проживания, а также пренебрежительному отношению к нравственным устоям, традициям и обычаям населения принимающей страны.

3.2. Особенности правового регулирования миграционных процессов от Соборного уложения 1649 г. до создания Полного собрания законов Российской империи

Многовековую историю России можно рассматривать как историю миграции. При анализе миграционных процессов в ретроспективном срезе наблюдаем весьма интересные явления, связанные с дипломатической миграцией, в частности «приглашения Рюрика с целью прекратить междоусобные войны между различными частями (княжествами), заключения браков с учетом династического происхождения, проведения Петром I революционных реформ, направленных на привлечение высококвалифицированных специалистов для укрепления мощи Российского государства»¹³⁰.

Изучение трудов таких ученых, как Н. М. Карамзин¹³¹, В. О. Ключевский¹³², А. А. Кауфман, подтверждает тезис о том, что именно благодаря активной иммиграционной политике русских правителей, направленной на активное привлечение иностранцев, сформировалась в конце XVII в. государственная миграционная политика (и она выступала в виде одной из государственных функций), занимающая одно из основных мест как во внутренней, так и во внешней политике Российского государства.

К сожалению, «в Княжеской Руси не имелось норм права, регулирующих внутреннюю миграцию, однако древнерусское право частично регулировало сферу торговли с иностранными купцами»¹³³.

Детально были урегулированы отношения в сфере внешней трудовой миграции с Византией путем заключения международных договоров 907, 911, 944 гг.

Следующий этап в формировании миграционной политики связан с царствованием Ивана Грозного в 1547 г., который радикально изменил направленность с переселенческо-колонизационного характера, сосредоточенного на решении внутригосударственных вопросов Руси (в частности, колонизация Северо-Восточной части Руси), на оборонительный, направленный на обеспечение национальной безопасности и охрану границ, в связи с тем что с востока и юга продолжались набеги наследников Золотой Орды.

Законодательное оформление миграционных отношений впервые получило свое отражение в Соборном уложении 1649 г., которое стало первым государственным нормативным актом, закрепившим различные институты миграционного права, в частности институт удостоверения личности, оформление въездных и выездных документов, тем самым заложив основы миграционного учета и миграционного контроля населения¹³⁴.

Зарождение миграционного контроля в Древнерусском государстве прослеживается исходя из правового анализа ст. 1–6 гл. VI «О проезжих грамотах в иные государства», ст. 48, 55 гл. XVIII «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги», а также гл. «О проезжих грамотах для иностранцев», в которых установлены документы, необходимые для пересечения границы, цели пересечения и контроль над дальнейшим продвижением на территории государства. В первую очередь такие меры были направлены на предупреждение незаконной миграции и обеспечение национальной безопасности.

Прогрессивный характер Соборного уложения 1649 г. прежде всего заключался в том, что он закреплял новый порядок оформления выезда за границы Древнерусского государства, который ранее проводился Посольским приказом, так как специализированный нормативный акт отсутствовал.

По новым правилам вводился запрет на любое пересечение границы без получения специальных документов — проезжих грамот, которые выдавались воеводами свободно «без всякого задержания». В случае затягивания процесса выдачи проезжей грамоты из-за бюрократической волокиты любым лицам, воеводы (в современном понимании — государственные служащие) обязывались возмещать причиненный ущерб в виде «простоя и убытков», а также привлекались к юридической (дисциплинарной) ответственности, так как на них распространялась «государева опала»¹³⁵.

Появление института «“извета”, который уличал лица в измене либо других незаконных действиях в отношении государства, был сопряжен с выездом за границу»¹³⁶. В случае «получения “извета”, т. е. доноса, становилось возможным проведение обыска или пыток»¹³⁷.

При получении подтверждающих данных о незаконных намерениях лица, покинувшего территорию без надлежащих документов, т. е. проезжей грамоты, и с целью «измены или иного какого лихого дела»¹³⁸, к нему применялась такая мера наказания, как смертная казнь. Необходимо отметить, что в данном случае играл большую роль имеющийся у лица умысел против государственной власти и политический характер намерений у незаконно пересекавшего границу лица. Если же цель выезда не была связана с государственной изменой, а лишь с торговлей (так называемый торговый промысел), то назначалось более мягкое наказание в виде битья кнутом публично, «чтобы, на то смотря, иным неповадно было так делати»¹³⁹.

Соборное уложение 1649 г. также регламентировало особый правовой режим пребывания в приграничных территориях с учетом обеспечения национальной безопасности и соблюдения национальных интересов. Данный режим был направлен на приграничные литовские и немецкие земли, а также на те случаи, когда данные земли вклинивались в территорию Древнерусского государства. В отношении проживающего на подобных территориях населения (помещики, крестьяне) устанавливался особый режим передвижения, разрешающий им без оформления особой проезжей грамоты пересекать границу.

Следующей революционной эпохой в области регулирования миграционных отношений стали Петровские реформы, которые кардинально поменяли направления проводимой миграционной политики и государственной практики регулирования миграционных процессов. Например, Н. Н. Белявский акцентировал внимание на том, что, исходя из различных сложившихся «…юридических, политических и экономических воззрений эпохи, мероприятия Правительства видоизменялись в административной практике»¹⁴⁰.

Яркой иллюстрацией этого выступает тот факт, что в Московской Руси выезд за пределы государства при определенных обстоятельствах мог быть расценен как измена, а в эпоху правления Петра I, наоборот, наблюдается поощрение привлечения специалистов из-за рубежа, необходимых для прогрессивного развития российской государственности.

С наступлением петровской эпохи в истории Российского государства произошли грандиозные изменения в сфере внешней политики, которые также коснулись вопросов регулирования миграционных процессов в части установления системы миграционного учета — была введена система пропусков через границу. Принятые меры законодательного и организационного характера повлекли за собой рост лиц как въезжающих, так и выезжающих.

При Петре I впервые законодательно закрепляется правовой статус приглашенных высококвалифицированных специалистов как особой категории иностранных лиц. Ранее московские цари привлекали иностранцев, однако отдельной законодательной базы не было. Петр I лично «нанял в Голландии до 900 чел. всевозможных мастеров, от вице-адмирала до корабельного повара, и истратил на 15-месячную заграничную поездку (1697–1698) не менее 2,5 миллионов рублей»¹⁴¹.

Манифестом Петра I «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г. иностранцам («военного звания», купцам и «разным мастерам», правоведам) предоставлялся въезд в империю с гарантией прав и льгот¹⁴².

В Манифесте 1702 г. Петром I делался акцент на том, чтобы «всячески улучшить и распространить торговлю» и чтобы «наши подданные могли тем более и удобнее научаться, поныне им неизвестным познаниям. И тем искуснее становиться во всех торговых делах»¹⁴³.

Далее прослеживается запретительный характер законодательных мер, направленных на ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства.

Указом Петра I в 1714 г. и инструкцией 1719 г. вводилась паспортная система для подданных Российской империи, регламентирующая передвижение населения.

Государственный служащий в лице воеводы или губернатора имел полномочия пропуска через границу лишь тех лиц, которые имели соответствующие разрешительные документы. «Его Царского Величества указами публиковано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих и прихожих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо»¹⁴⁴.

Важнейший этап в формировании паспортной системы в России связан с принятием Петром I в 1724 г. нормативно-правового акта, названного Плакатом¹⁴⁵.

Таким образом, зарождение и дальнейшее становление паспортной системы было связано с ужесточением государственного контроля за миграционными процессами, связанного с введением отдельных ограничительных мер в отношении правового статуса отдельных лиц.

Ретроспективный анализ миграционной деятельности Российской империи наглядно показал, что благодаря Петровским реформам сформировалась паспортная система, которая предусматривала определенный контроль со стороны государства в миграционной сфере, с введением для определенных категорий иностранных граждан ограничений. Контрольно-надзорные обязанности в исследуемой сфере, в частности въезд, выезд, передвижение, привлечение к ответственности за нарушение миграционного законодательства, возлагались на полицию.

Таким образом, миграционная политика в Российской империи носила преимущественно переселенческий характер, что было связано с активным привлечением иностранцев с конца XVII в. для формирования армии «нового строя»¹⁴⁶, заселения и освоения своей территории, что в дальнейшем подтвердило ее эффективность.

В эпоху правления Екатерины II миграционные процессы стали иметь массовый характер. Издается ряд нормативных актов в виде особых манифестов и указов, концентрирующих внимание на привлечении иностранцев на пустующие территории между Доном и Волгой в целях укрепления южных границ. В декабре 1762 г. был принят Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», в 1763 г. — второй Манифест и императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают»¹⁴⁷.

При переезде иностранные граждане вносились в специальный «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев»¹⁴⁸.

Иностранным подданным, прибывшим в Российскую империю, предоставлялся ряд льгот при обязательном условии вступления в российское подданство: налоговые льготы, которые заключались в виде освобождения от уплаты различных видов налогов на определенный срок в зависимости от территории вселения и рода занятий; освобождение от воинской повинности и гражданской службы; гарантировалась свобода вероисповедания и создавались благоприятные условия для отправления религиозных культов; материальное обеспечение в виде долгосрочного беспроцентного целевого займа на 10 лет для ведения хозяйства; в случае если лицо желало покинуть Российскую империю, то при проживании в ней 10 лет имело право вывозить свое имущество, при сроке менее 10 лет часть нажитого имущества отходила в казну.

Манифестом 1763 г. в Санкт-Петербурге учреждалась специальная Канцелярия опекунства иностранцев, которую можно признать первым в мире государственным органом в миграционной сфере. По сути, это первая государственная служба по миграции, которая имела достаточно высокий уровень государственной поддержки. В частности, государством предоставлялась материальная помощь в размере до 200 тыс. руб., направленных на оказание помощи иностранцам при переселении в Россию.

Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранного и сельского домоводства в 1797 г. передала часть функций Канцелярии опекунства иностранцев, которая к тому времени перестала существовать как орган государственной власти в Российской империи.

Дальнейшее институционально-правовое обеспечение миграционной деятельности связано с отнесением в 1837 г. к ведению Министерства государственных имуществ функций в миграционной сфере.

Отмена крепостного права в 1861 г., а также иные кардинальные реформы, связанные с модернизацией законодательства, как в целом, так и в миграционной сфере в частности, в Российской империи во 2-й пол. XIX – нач. XX в. были направлены на упорядочение внутренней миграционной деятельности государства.

Система государственных органов, осуществляющих миграционную деятельность в Российской империи, была представлена следующими органами: Особенной канцелярией Министерства полиции и Министерства внутренних дел, Статистическим советом, Центральным статистическим комитетом, Переселенческим управлением¹⁴⁹.

Сложившаяся к концу XVIII в. нормативно-правовая база в сфере регулирования миграционного контроля и миграционного учета требовала систематизации. Результатом кодификации, проведенной в 1-й пол. XIX в. М. М. Сперанским, стало создание Полного собрания законов Российской империи в 46 томах.

Таким образом, основываясь на обобщении вышеизложенных исторических фактов, мы разделяем вывод, сформулированный М. Л. Тюркиным, о том, что «отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий»¹⁵⁰.

Первоначальные основы миграционного правового регулирования миграционной деятельности были заложены в Соборном уложении 1649 г.

Следующим этапом регулирования миграционных отношений стало законодательство времен Петра I и Екатерины II, имевшее целью привлечение как высококвалифицированных специалистов, так и обычных обывателей в подданство Российской империи.

Дальнейшее регулирование миграционной деятельности осуществлялось с помощью полного свода законов Российской империи вплоть до конца существования Российской империи.

У российских правителей было четкое понимание того, что грамотная государственная политика в миграционной сфере может помочь решению значительного количества социально-экономических и политических вопросов, стоящих перед государством.

Исследуемый период характеризуется следующими коренными изменениями: Российская империя стала одним из ведущих игроков в сфере мировой торговли со сформированным миграционным законодательством, которое четко регулировало большинство вопросов, связанных с обеспечением государственной безопасности, в частности порядок въезда, выезда, пребывания на территории государства иностранных подданных, организацию пограничных застав в конкретных городах (Киев, Псков, Смоленск, Архангельск), правила пересечения границ иностранными гражданами, с введением специальных пропускных документов (свидетельство российского генерал-губернатора).

В Российской империи уже в нач. XIX в. оформилось миграционное законодательство, которое достаточно детально регламентировало в основном институт миграционного контроля, состоящий из следующих трех крупных институтов:

1. Место жительства. Определялось место постоянного либо преимущественного проживания как российских подданных, так и иностранных подданных, вводились основы миграционного учета населения.

Паспорт как документ, удостоверяющий личность. Наличием паспорта определялся порядок покидания места жительства различных категорий населения страны.

Незаконные мигранты. Лица данной категории, как правило, являлись беглыми либо дезертирами. Правила регламентировали процедуру применения санкций к лицам, нарушившим паспортный режим.

Уже с конца XVII в. в Российской империи стала проводиться эффективная государственная миграционная политика, в основном имеющая переселенческий вектор своего развития. Характерными признаками данной политики явились привлечение высококвалифицированных иностранцев для модернизации армии с целью становления армии «нового строя»¹⁵¹, а также заселение и освоение территорий, в том числе и для укрепления рубежей Российской империи.

Правовое регулирование миграционной деятельности в период с конца XVIII в. и до проведения Крестьянской реформы 1861 г. в основном было связано с установлением жестких административно-организационных мер, и любые миграционные процессы проводились в форме либо колонизации государственной, либо помещичьей (в связи с наличием крепостного права) земли, либо вольно-народного переселения.

Особенность миграционной политики Екатерины II обусловлена тем, что для решения социально-экономических и политических вопросов приветствовалась иностранная колонизация русских земель. Был издан ряд указов, приняты специальные законы о переселенцах.

9 марта 1778 г. Екатерина II издала указ, в котором генерал-фельдмаршалу графу Румянцеву-Задунайскому повелевается переселить живущих в Крыму греков, грузин и армян, которые добровольно на это согласятся, в Новороссийскую и Азовскую губернии, «…стараться всеми образами склонять и уговаривать, чтобы добровольно перейти согласились, а особливо убедить к тому тамошнего греческого митрополита»¹⁵².

«…Данным сего числа нашему генерал-фельдмаршалу графу Румянцеву-Задунайскому рескриптом повелели мы живущих в Крыму греков, грузин и армян, кои добровольно согласятся прибегнуть под покров наш и пожелают поселиться в Новороссийской и Азовской губерниях, то не токмо всех оных нашим пребывающим в Крыму военным начальникам принимать со всею лаской и всепомоществованием к препровождению их к новороссийскому и азовскому губернаторам, — довольствуя во время пути провиантом, где есть магазины, то из оных, а где нет магазинов, то покупкой, — но и стараться всеми образами склонять и уговаривать, чтобы добровольно перейти оттуда согласились, а особливо убедить к тому тамошнего греческого митрополита¹⁵³. Вам же силою сего повелеваем соответственно сему намерению нашему учинить с своей стороны надлежащие распоряжения, дабы новые сии поселяне со дня вступления в границы наши не токмо в пропитании своем не претерпели ни малого недостатка, но и по рассмотрению нашему снабжены были как достаточным числом земли, так и нужным к заведению домостроительством, и пособиями из казны нашей. Впрочем, не оставим мы снабдить их нужными привилегиями, смотря по числу и состоянию оных, а до того времени состоять им в собственной опеке тамошних губернаторов, коим сбережениях их от себя перепоручить имеете»¹⁵⁴.

Со своей стороны, Потемкин 10 марта 1778 г. предложил азовскому и новороссийскому губернаторам привести в исполнение указ и позаботиться о том, чтобы переселенцы были снабжены всем необходимым и «…сверх обыкновенного провиантом снабдить потребным числом хлеба на семена, чтобы они пропитать себя могли. Подати же и нарядов впредь до указу с них не чинить»¹⁵⁵.

Анализируя миграционную политику Екатерины II (1762–1796), приходим к выводу, что миграционные процессы носили массовый характер. В программе развития Российской империи (аналога современных программ развития государства) — «Наказах» — указывалось о необходимости проведения переселенческой политики в целях колонизации ненаселенных территорий империи.

В период с 1762 по 1764 г. принимается ряд нормативных актов (Манифест 1762 г. «О свободном поселении иностранцев в России», Указ 1763 г. «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают»), которые были ориентированы на заселение земель между Доном и Волгой иностранными подданными.

Переселение иностранных подданных было четко организовано государством и нормативно регулировалось. Данный нормативный акт носил название «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев». Иностранные подданные имели ряд преференций в виде налоговых льгот, от полного освобождения до установления льгот по оплате по фискальным платежам в зависимости от различных факторов (в частности, территория, численность, род деятельности иностранного подданного).

Манифестом 1763 г. в Санкт-Петербурге была создана специальная Канцелярия (по сути — одна из первых в мире государственных служб по миграции), которой ежегодно выделялось до 200 тыс. руб. на оказание помощи иностранцам при переселении в Россию. Данный указ неоднократно перерабатывался и дополнялся новыми нормами. А также был принят нормативный акт о привилегиях для переселенцев, предоставлявший им определенные преференции.

Однако уже чуть позже миграционная политика Российской империи была скорректирована в сторону ужесточения в отношении лиц, имеющих французское происхождение в связи с началом французской революции и наполеоновских войн.

Указом Александра I от 1806 г. предусматривалась высылка подданных Франции и ряда германских государств, если они не заявляли о желании принять российское подданство. Также вышеуказанные категории иностранных подданных не могли въезжать на территорию Российской империи без специального паспорта, наряду с указанным ограничением провозглашалось «…прекращение действия торгового договора с Францией и учреждалась комиссия для разбора иностранцев / для выявления таких иностранцев»¹⁵⁶.

Исходя из положений Манифеста от 1 января 1807 г., наблюдается ограничение прав купцов тех государств, которые не имели заключенных с Россией международных договоров в сфере торговли¹⁵⁷.

Следующий этап переселенческой миграционной политики, датируемый 1-й пол. XIX в., связан с именем графа П. Д. Киселева — первого министра Государственных имуществ¹⁵⁸.

Переселение государственных крестьян рассматривалось как мера общегосударственного значения, в одинаковой мере соответствующая как нужде малоземельных крестьян в расширении размеров их землевладения, так и государственной потребности в заселении окраин и в более равномерном размещении населения.

«…Переселение допускалось из всякого общества, где на душу приходилось менее 5 десятин полевых и усадебных угодий, и такому числу крестьян, чтобы по расчету на остающееся на месте число душ размер надела поднялся до 5 десятин. Для водворения переселенцев назначались такие губернии и области, где на душу государственных крестьян имелось казенной земли: в нестепной полосе — более 8 десятин, в степной — более 15 десятин, и для переселенцев заранее заготовлялись особые участки»¹⁵⁹.

«…Кроме того, переселенцы снабжались сельскохозяйственным инвентарем, рабочим скотом, причем на двор должно было затрачиваться не более 20 руб. Также переселенцам предоставлялись некоторые льготы: отсрочка от податей на 4 года, от военного постоя — на 6 лет, от рекрутчины (воинской повинности) — на 4 набора, сложение всех недоимок и ссудная помощь»¹⁶⁰. Эти правительственные меры получили название киселевской организации переселения.

Указанные мероприятия фактически просуществовали до сер. 1860-х гг. 15 декабря 1866 г. состоялось распоряжение о неназначении впредь особых кредитов на переселение, а с переходом государственных крестьян, относительно которых и действовал «Устав Киселева», в ведение общих учреждений, закон был и вовсе отменен.

Необходимо отметить, что проводимая переселенческая политика до Крестьянской реформы 1861 г. характеризуется лишь заселением европейской части Российской империи. В указанный период переселенческая политика затронула ряд центральных и восточных регионов Российской империи, в которых ощущалась необходимость в заселении.

К сожалению, лишь спустя два десятилетия после Крестьянской реформы 1861 г. Правительство Российской империи, осмыслив сложившуюся ситуацию, пришло к выводу о необходимости проведения сбалансированной переселенческой политики. И только в 1881 г. было принято Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли», в 1889 г. — новый закон о переселении, утвержденный в 1889 г., устанавливал определенные преференции, в частности по вопросам аренды, ссуд, исполнения воинской обязанности. Однако необходимо учитывать, что оказываемые преференции и представляемые льготы не успевали распределяться в связи с большой загруженностью ответственных за это чиновников.

В русле консервативной переселенческой политики было признано нецелесообразным образование центрального органа для заведования переселенческим делом, а его функции предложено возложить на МВД, при участии представителей Министерства финансов и Министерства государственных имуществ. 17 мая 1884 г. эти решения были одобрены императором. С этого времени переселенческие конторы были заменены специальными переселенческими чиновниками. Местом их назначения были города, располагавшиеся на основных путях переселенческих маршрутов. Так, например, переселенческие чиновники были командированы в Оренбург, Златоуст, Тобольск, Томск и Екатеринбург. С открытием железнодорожного сообщения между Екатеринбургом и Тюменью последнего чиновника отозвали¹⁶¹. Профессор А. А. Исаев перечисляет пять пунктов, которые существовали в 1891 г. в городах Самаре, Оренбурге, Уфе, Тюмени и Томске¹⁶².

В полномочия переселенческих чиновников, так же как и переселенческих контор (аналог ранее действовавшего ФМС, а в настоящее время органов полиции), входил сбор информации, которая могла быть использована для водворения переселенцев, предоставляли ее местным органам власти, а также сбор сведений о переселенческих маршрутах, районах выселения и предполагаемых районах водворения мигрантов.

Еще одним дополнительным полномочием в случае необходимости было оказание медицинской помощи переселенцам. Но теперь чиновникам выделялись небольшие средства для оказания особо нуждавшимся помощи в пути. Они знакомились на местах с действительным положением переселенческого дела, выясняли причины, тормозящие его успешный ход, а также участвовали в выработке мер, способствовавших его улучшению, и предоставляли в МВД отчеты о своих действиях.

В круг обязанностей переселенческих чиновников также входили и регистрация мигрантов, и сбор данных об условиях жизни переселенцев. Регистрация переселенцев велась по программе, выработанной Министерством внутренних дел. Описание данной программы приведено в работе А. А. Исаева¹⁶³. В результате деятельности переселенческих контор и переселенческих чиновников государство получило возможность с 1885 г. учитывать объем миграционного движения населения с достаточной степенью приближения. Так, «с 1885 по 1903 г. в Сибирь прошло по официальным данным до 1 900 млн чел. До 1890 г. годовая цифра переселенцев колебалась между 25 и 50 тыс.; в 1891 и 1892 гг. она поднялась до 80–90 тыс., в 1895 г. — до 120 тыс.»¹⁶⁴.

В 1892 г. Н. М. Коркунов, анализируя сложившуюся правовую базу в сфере миграционных (переселенческих) процессов, изучая правовой статус как подданных Российской империи, так и иностранных подданных в части реализации права на свободное передвижение, отмечал, что «…разрозненность постановлений нашего законодательства о правах иностранцев, а в некоторых отношениях зашедших слишком далеко в уравнении с правами подданных, предоставлении им даже политического права: права государственной службы и сословного права, а до 1890 г. допускалось поступление иностранцев и на военную службу»¹⁶⁵.

В Российской империи право свободного передвижения и выбора места жительства предоставлялось «иностранцам вообще всех наций», за исключением исповедовавших иудаизм евреев, кроме караимов и среднеазиатских евреев.

Ограничения, установленные в отношении представителей ряда религиозных течений, в частности, содержатся в Уставе о паспортах и беглых 1883 г. и указывают на то, что лишь с разрешения Синода допускался въезд на территории Российской империи «духовных лиц армянского исповедания (ст. 308), членов Иезуитского ордена (ст. 266), иностранных духовных лиц восточной церкви, допускаемых в Россию не иначе как с разрешения Синода (ст. 272)»¹⁶⁶.

В 1893 г. был утвержден состоящий под личным председательством императора Комитет Сибирской железной дороги, призванный обеспечить регулирование переселения. Финансовые средства были сосредоточены в специальном фонде, финансировавшем «вспомогательные по Сибирской дороге предприятия»¹⁶⁷.

«…Система предоставляемых льгот и пособий была расширена (выдавались разнообразные ссуды: путевые, на хозяйственное обустройство, на посев; безвозмездно отпускались лесоматериалы на возведение приусадебных построек), были организованы склады сельскохозяйственного инвентаря. На ссудные деньги можно было приобрести 2 лошади, 2 коровы, 2 телеги, сани, сбрую, необходимые земледельческие орудия»¹⁶⁸.

Также на частные пожертвования из Фонда Александра III возводились церковные школы и другие социально ориентированные объекты.

Экономическое содержание переселенческой миграционной политики прежде всего было связано с налаживанием железнодорожного сообщения с Сибирью, которое должно приносить большие материальные доходы как в государственную казну, так и переселенцам. (Интерес к переселенческому движению был вызван прежде всего экономическими соображениями: постройка железной дороги лишь при условии заселения и промышленного развития Сибири могла принести выгоду народному и государственному хозяйству.)

Данная система переселенческих льгот носила как индивидуальный, так и коллективный характер. Индивидуальная и коллективная помощь четко различалась в зависимости от имущественного положения переселенцев и в зависимости от территории, на которую они прибывали.

Органы исполнительной власти Российской империи активно участвовали в институциональном и организационном обеспечении переселенческой политики в Сибири, в частности перевозки, организации медицинской, продовольственной, социальной помощи переселенцам. В связи с тем, что правительство понимало, что земли, которые были предназначены для колонизации, истощались, уже с 1895 г. принимались меры, увеличивающие полезные запасы.

Таким образом, благодаря строительству железной дороги в Сибирь, изменился вектор переселенческой политики. Учреждение в 1893 г. специального органа, носившего название Комитет Сибирской железной дороги, упорядочило права и обязанности переселенцев как внутренних мигрантов. Им предоставлялись определенные льготы и разнообразные преференции в зависимости от территории заселения и профессиональной деятельности. В частности, это были разнообразные ссуды (в основном на ведение хозяйственных дел, на транспортные расходы), выплачивались различные пособия, предоставлялся отпуск. Данные преференции распространялись не только на организованное массовое переселение, но и на отдельных вольных переселенцев. Однако их размер дифференцировался в зависимости от необходимости. Государство занимало активную позицию оказания всевозможной помощи переселенцам в контексте организованной миграции, в том числе вопросы переезда, обустройства, учета мигрантов.

В 1896 г. при земском отделе Министерства внутренних дел было образовано Переселенческое управление. Слияние правового регулирования внешней миграции и внутреннего переселения для рассматриваемого периода вполне оправданно, поскольку в этот период сложно четко разграничить миграционную политику, регламентирующую отдельно внешнюю и внутреннюю миграцию. Это обусловлено тем, что границы Российского государства еще не оформились, процесс освоения и присоединения новых территорий с проживающим там оседлым населением продолжался. «В таком обширном государстве, как Россия, вопрос об иммиграции не имеет настоятельного значения, но зато крайне важно урегулировать переселения, ибо плотность населения в разных местностях России очень неравномерна, передвижения из мест густонаселенных в области, богатые свободными землями, заменяют у нас эмиграцию»¹⁶⁹.

Дальнейшие изменения данных нормативных актов в части введения дополнительных преференций для переселенцев вызвали большой приток немецкого населения, которое находилось за чертой бедности. Такой приток именно немецких подданных был связан с тем, что именно в Германии были обнародованы данные манифесты.

По данным только за 1791–1830 гг., число переселенцев из Европы составило 260 тыс. чел. с увеличением их численности. «По данным десятой ревизии (1857 г.), в 12 губерниях, где селились иммигранты, их насчитывалось уже более 450 тыс. чел.»¹⁷⁰.

Таким образом, упорядочение внутренней миграционной деятельности было связано с отменой крепостного права, кардинальными государственными реформами 1861 г., а также с изменением объема прав и свобод жителей России в российском законодательстве 2-й пол. XIX – нач. XX в.

Система государственных органов, в компетенцию которых входило осуществление миграционной деятельности, состояла из «Особенной канцелярии Министерства полиции и Министерства внутренних дел, Статистического совета, Центрального статистического комитета, Переселенческого управления»¹⁷¹.

К началу ХХ в. окончательно оформилась концепция миграционной политики в Российской империи с явно выраженным переселенческим характером, в конечном счете это предопределило некоторые успехи в переселенческом деле.

Одной из популярных научных концепций проведения переселенческой политики стала «концепция волновых переселений», суть которой состояла в поэтапном переселении людей из соседних территорий в целях уменьшения материальных расходов, а также возможности быстрой адаптации в связи со схожими природными, климатическими, экономическими условиями. Как правило, использовали данную возможность либо зажиточные, либо многодетные крестьяне. Данная концепция поддерживалась рядом видных ученых (А. А. Кауфман и Н. М. Баранов). По словам А. Кауфмана, «…переселение, оказывая иногда ощутимое воздействие на ту или иную общину, волость, изредка, может быть, на уезд, откуда уходит на новые места заметная часть населения, представляет собой нуль с точки зрения возможного влияния на общий ход русского народного хозяйства»¹⁷². Однако ряд государственных деятелей, в частности министр внутренних дел П. Н. Дурново, министр земледелия А. С. Ермолов, считали, что «…лица, располагающие значительными материальными средствами, редко стремятся покинуть родину, это удел бедняков»¹⁷³.

Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (4 ноября 1819 г. – 8 апреля 1904 г.), образованный для руководства городским хозяйством, организации снабжения населения продовольствием, усовершенствования земледелия и других отраслей сельского хозяйства, занимался организацией переселения и устройством колоний¹⁷⁴. Его 4-е отделение вело дела по устройству земского управления, а 5-е отделение осуществляло земское управление в европейских губерниях России, Сибири.

В связи с созданием Главного управления по делам местного хозяйства 22 марта 1904 г. был упразднен Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.

Ведением статистического учета было впервые наделено МВД Манифестом 8 сентября 1802 г.

В более поздние периоды указанной проблематикой занимались различные по названию подразделения МВД и органы государственной статистики¹⁷⁵.

В период действия Статистического совета с 30 апреля 1863 г. по 26 октября 1917 г. на него возлагались обязанности: по взаимодействию с другими министерствами и органами государственной власти, в том числе главным управлением в работе по административной статистике; определению целесообразных и точных способов получения, анализа и обработки статистических данных; проведению единообразной практики сбора и предоставления статистических материалов¹⁷⁶.

Должность руководителя Статистического совета была подконтрольна министру внутренних дел и называлась председатель Статистического совета. Структура Статистического совета включала в себя два крупных подразделения: Центральный статистический комитет и Переселенческое управление.

Временной отрезок, в рамках которого действовал Центральный статистический комитет, охватывает более 50 лет, начиная с апреля 1863 г. В данный период была осуществлена большая работа по становлению статистического дела, в том числе в сфере внутренней и внешней миграции.

Особым правомочием Комитета являлась возможность требовать статистические данные из всех учреждений, исключая секретные сведения.

Переселенческое управление (2 декабря 1896 г. – 19 сентября 1905 г.) просуществовало сравнительно недолго и специально было учреждено для управления переселенческими процессами, по своему статусу было приравнено к департаменту. Полномочия Переселенческого управления состояли в выделении финансовых средств на переселение по линии МВД, участие в рассмотрении дел по линии МВД, а также «в руководстве разрешений»¹⁷⁷.

Таким образом, проводимая переселенческая политика была направлена на решение различных экономических и политических задач. При проведении историко-правового анализа «Устава о благоустройстве в казенных селениях», «переселения государственных крестьян были, с одной стороны, средством для поднятия благосостояния как тех крестьян, которым становилось тесно на надельных землях, так и тех, которые выходили “на новые места”, а с другой — средством для заселения многоземельных окраин для более правильного расселения жителей»¹⁷⁸.

Следующим важным нормативным актом, регулирующим переселенческие процессы в Российской империи, стал Закон 1904 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев», который учреждал принцип свободы переселения, устанавливая дифференцированный подход в отношении граждан, которые направлялись в те регионы, которые в первую очередь должны были заселяться, исходя из различных политических, экономических, а также стратегических задач. В отношении данной категории лиц законом устанавливался ряд разнообразных льгот, в частности право выбора земельного участка.

Как уже отмечалось ранее, был учрежден специальный орган исполнительной власти — Переселенческое управление. В компетенцию данного органа входили работа с информацией, включая «…сбор, хранение и обработку информации о Зауральском регионе, и в качестве всеазиатской земской управы»¹⁷⁹.

Фактическое влияние данного органа на жизнь и формирование производительных сил было очень значимым.

С принятием Закона от 6 июня 1904 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев», установившего новый вектор переселенческой миграционной политики государства, закончилась очередная эпоха в истории русской переселенческой политики ограничительного характера и начался новый период, основанный на признании переселения крестьян в качестве стратегически важного средства аграрной политики¹⁸⁰. Революция 1905–1907 гг. обнажила те экономические и социально-политические проблемы, с которыми столкнулась страна.

Миграционные процессы в Российской империи скачкообразно выросли в период после отмены крепостного права при сохранении ряда феодальных институтов и отсутствии подлинных демократических свобод в рамках государства. Это стимулировало население по большей части к внутренней миграции в слабозаселенные регионы империи.

Таким образом, институционально-правовое обеспечение миграционной деятельности Российской империи было представлено первыми государственными органами, регулирующими переселенческие процессы в период отрицательного отношения правительства к переселениям. Для сохранения контроля над крестьянским движением государство вынуждено было прибегнуть к вышеуказанным мерам. Главным фактором выступал вопрос отсутствия свободных земель в центральной части Российской империи и незначительные размеры земельных наделов крестьян. Переселенческие конторы выступили в качестве первичных органов, осуществляющих отдельные аспекты миграционной деятельности, впоследствии они передали эти функции особым чиновникам. Одним из полномочий Комитета Сибирской железной дороги была регламентация миграционной деятельности, осуществлявшаяся через Переселенческое управление.

Позже в рамках аграрной реформы П. А. Столыпина концепция деятельности и функциональное назначение данных органов пересмотрено. В рамках дальнейшего строительства государственного аппарата, обеспечивающего эксплуатацию Сибирской железной дороги, происходила модернизация имеющейся миграционной модели и одновременно с этим трансформировались функции той части государственного аппарата, которая отвечала за решение указанных вопросов. Увеличение финансирования миграционных процессов было связано с разнообразными факторами, в частности освоением южноуральских и азиатских земель для увеличения промышленного оборота.

Общими тенденциями в реорганизации переселенческих органов, осуществляющих миграционную деятельность на начало ХХ в., стали централизация и децентрализация одновременно, протекавшие в разных формах.

В заключение следует отметить, что, благодаря ретроспективному анализу миграционного опыта, можно прийти к следующим выводам:

1. Вопросы миграционной политики и ее правовое регулирование стали очень актуальными только в период существования Российской империи.

2. Миграционная политика указанного периода имеет несколько этапов, каждый из них отмечен особенностями правового регулирования и наличием соответствующих государственных институтов, обеспечивающих воплощение в жизнь норм миграционного законодательства.

3. Роль государства в регулировании внешней и внутренней миграции на всех стадиях миграционных процессов была чрезвычайно велика.

4. Можно условно выделить контролируемую миграцию (в ее рамках переселенцам оказывалась поддержка по многим направлениям) и неконтролируемую (она, в свою очередь, сталкивалась с отсутствием любой поддержки).

5. Особенности норм миграционного права Российской империи в разные периоды ее существования обусловлены различными целями и задачами, стоявшими перед государством на разных этапах его развития.

6. Общей тенденцией регулирования миграционных отношений в указанный период была либерализация и поощрение миграции населения, но только лишь контролируемой.

7. В миграционной политике Российской империи четко прослеживается обусловленность этапов ее развития историческими, социальными и экономическими факторами.

3.3. Государственно-правовое регулирование миграционной деятельности в советский период

Разные исследователи выделяют разнообразную периодизацию исторического развития миграционных процессов, однако самая, на наш взгляд, оптимальная периодизация предложена В. О. Ключевским¹⁸¹.

Первый период (VIII–XII вв.) — время объединения русских земель вокруг Киевского княжества и возникновение раннерусской государственности.

Второй период (XIII–XV вв.) характеризуется формированием самостоятельных удельных княжеств. В это время значительно усилился военный аспект, предопределивший переселение значительных масс людей — монгольское вторжение, шведско-немецкая угроза.

Третий период (XV – нач. XVII в.) — время объединения русских земель под властью Московского княжества с ярко выраженной имперской направленностью.

Четвертый период (XVII – 1-я пол. XIX в.) — время формирования российской имперской государственности.

Пятый период (2-я пол. XIX – нач. XX в.). Характерной особенностью пореформенной эпохи в колонизации Сибири было господство экономического и демографического факторов в качестве причин переселения.

В дальнейшем можно выделить еще два исторических периода, характеризующихся существенными особенностями в правовом регулировании общественных отношений.

Шестой период (1917–1991 гг.) отражает миграционные передвижения с момента создания Советского государства до его распада.

Седьмой период (с 1991 г. по настоящее время) отражает миграционные передвижения с момента распада СССР по настоящее время.

На наш взгляд, целесообразно изучение вопросов миграционного права начинать с XVII в., и периодизация, по нашему мнению, может строиться следующим образом:

«1) нач. XVII в. – 1917 г. — становление миграционного законодательства в условиях расширения Российской империи;

2) 1917–1991 гг. — советский период развития миграционного законодательства;

3) 1991 г. – настоящее время — становление и развитие российского миграционного законодательства»¹⁸².

Особенности правового регулирования миграционной деятельности в советский период были основаны на принципах преемственности, государственного регулирования при доминировании централизованного руководства.

На советском этапе развития миграционной деятельности исследователи, как правило, выделяют периоды: 1920-е – нач. 1930-х гг., 1930–50-е гг., 1950–60-е – нач. 1990-х гг.

Л. С. Перепелкин выделяет следующие общие тенденции миграции советского периода: «…переселение из села в город, из европейской части страны в азиатскую, из центра на периферию, из русских регионов в инонациональные»¹⁸³.

Одним из первых документов советского периода в сфере миграционного права стал приказ от 21 апреля 1918 г. Революционного военного совета республики по строгому соблюдению ст. 2 Брест-Литовского мирного договора в отношении иностранных военнопленных, содержавшихся на территории РСФСР.

По данному договору советское правительство взяло на себя обязательство воздерживаться от военной агитации или пропаганды против правительств или государственных учреждений Германии, Австрии, Турции и Болгарии среди иностранных военнопленных на своей территории, а также своевременно, без задержек, отправлять пленных на родину.

Одним из декретов советской власти стал Декрет об учреждении Центральной коллегии по делам пленных и беженцев от 28 апреля 1918 г.¹⁸⁴, которым на данный орган возлагалось согласование, объединение и направление деятельности всех учреждений и организаций, ведавших делами военнопленных, гражданских пленных, заложников и беженцев. Полномочия Центральной коллегии о пленных и беженцах были весьма обширны, начиная от внутренних вопросов в части получения гражданства различными категориями, затрагивая и внешние вопросы — проблема соотечественников, которые оказались за рубежом, а также иностранных граждан, оказавшихся в ходе Первой мировой войны на территории СССР¹⁸⁵.

Центральная коллегия по делам о пленных и беженцах функционировала как независимое учреждение, входящее в состав Комиссариата по военным делам и обладающее полномочиями доклада Совету народных комиссаров. Именно на данный орган возлагалась основная миграционная политика Советского государства.

27 июля 1918 г. был издан Декрет «Об уравнении беженцев, остающихся в российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики». В соответствии с данным документом, беженцы, которые оказались за пределами государства, признавались гражданами РСФСР.

Декретом ВЦИК от 3 ноября 1921 г. «Амнистия лицам, участвовавшим в качестве рядовых солдат в белогвардейских военных организациях»¹⁸⁶ была объявлена полная амнистия лицам, участвовавшим в военных организациях Колчака, Деникина, Врангеля, Савинкова, Петлюры, Булак-Булаховича, Перемыкина и Юденича в качестве рядовых солдат, путем обмана или насильственно втянутых в борьбу против советской власти и находящихся в Польше, Румынии, Эстонии, Литве и Латвии.

В 1922 г. амнистия распространилась на всех рядовых — участников Кронштадтского мятежа, а еще через два года амнистия была распространена на всех находящихся на Дальнем Востоке, в Монголии и Западном Китае рядовых солдат белых армий¹⁸⁷. Им всем была предоставлена возможность вернуться в Россию на общих основаниях с возвращающимися на родину военнопленными.

Масштабной была и эмиграция из России: после октября 1917 г. и до 1921 г. она составила 2 млн чел. С учетом бежавших в Грузию, Армению, киргизские степи, а также принявших эстонское, латвийское и литовское гражданство и затем выселившихся из Советской России русских военнопленных общее число русских за границей оказалось равным 3 млн чел.¹⁸⁸

Таким образом, начиная с 1917 г. миграционная политика Советского государства основывалась на политических и идеологических аргументах. Однако в недолгий период НЭПа учитывался и экономический фактор. В основном это было связано с освоением малозаселенных земель.

Одним из интересных периодов Советского государства представляется первый период активного переселения. В 1920-х гг. создается система переселенческих льгот для отдельных территорий в стратегических целях. В частности, с принятием 30 октября 1922 г. Земельного кодекса РСФСР, в котором были урегулированы вопросы землеустройства и переселения. Процесс переселения носил жестко регламентированный характер.

Институциональное обеспечение было представлено Народным комиссариатом земледелия, а также Всероссийским центральным исполнительным комитетом.

Полномочия Народного комиссариата земледелия заключались в руководстве и контроле по переселенческому делу, разработке планов переселения, образовании и подготовке земельного фонда для переселения, организации выхода, передвижения и водворения переселенцев, принятии мер по финансированию переселения и издании подробных правил о его условиях и порядке, формировании Колонизационного фонда, а также принятии ряда организационных нормативных актов по согласованию с заинтересованными органами.

В 1923 г. был принят Декрет «О льготах для командируемых на работы в отдаленные местности РСФСР», под который подпадали не только временные служебные командировки, но и направления на постоянную работу. В соответствии с декретом и последующими правовыми актами 1920–30-х гг., были выделены отдаленные местности, в которых рабочим и служащим предоставлялись специфические льготы.

Согласно принятому в 1926 г. постановлению ЦИК и СНК СССР «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и расселению», «…переселенцам предоставлялись льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит на землеустройство, льготы по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Благодаря этой политике за период с 1926 по 1939 г. в Сибирь, на Урал, в Казахстан и на Дальний Восток переселилось около 5 млн чел.»¹⁸⁹.

Однако после начала коллективизации льготное переселение крестьян было отменено.

Полная паспортизация населения в СССР началась с принятием Постановления ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г. в СССР. Ранее в 1918 г. была отменена паспортная система. Однако она распространялась только на городское население — ее вводили в городах, поселках городского типа, райцентрах, а также в Московской области и ряде районов Ленинградской области. Паспорта не выдавались военнослужащим, инвалидам и жителям сельской местности.

На этой основе получило развитие административное регулирование внутренней миграции, в различных формах происходило территориальное перераспределение трудовых ресурсов. Крестьянам паспорта стали выдаваться только в 1960-е гг., а бессрочным паспорт стал после утверждения Советом министров СССР Положения о паспортной системе от 28 августа 1974 г.

Таким образом, в 1930-х гг. возникла государственная система организованного набора рабочих как форма перераспределения трудовых ресурсов между селом и городом. Индустриализация требовала большого притока рабочих в промышленность. В то же время деревня располагала огромным количеством свободных рук. Рабочую силу для городов европейской части страны в больших масштабах стали набирать в сельской местности, при этом село отдавало неквалифицированную рабочую силу. Все мероприятия по переселению носили характер жесткой плановости. Районы вербовки рабочих на стройки, а также на вводимые промышленные предприятия и транспорт определял Народный комиссариат труда СССР, а хозяйственные органы предприятий этих районов несли ответственность за подбор рабочей силы¹⁹⁰.

В штаты некоторых районных исполкомов также включались специальные работники, в сельсоветах выделяли уполномоченных по вербовке рабочей силы¹⁹¹.

За 10 предвоенных лет путем оргнабора было перераспределено 28,7 млн чел. (в основном сельских жителей). Приток рабочей силы из сельского хозяйства превышал потребности промышленности и вел к чрезмерно быстрому росту ряда городов. В июне 1931 г. был поставлен вопрос об ограничении роста Москвы и Ленинграда, впоследствии эти меры распространились и на другие крупнейшие города.

В 1932 г. в стране были введены единая паспортная система и обязательная прописка по месту жительства. Эти меры фактически установили разрешительный характер миграции и государственный контроль за перемещением трудовых ресурсов по стране.

К началу Великой Отечественной войны сформировалась сложная система льгот для работающих в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР.

Особенно необходимо остановить внимание на международной миграции, которая являлась важным направлением деятельности Советского государства в 20-е гг. ХХ в.

В развитии международной миграции большую роль сыграл Декрет СНК РСФСР от 10 мая 1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев», определивший порядок выезда за границу иностранных граждан и граждан РСФСР. Выезд за границу допускался не иначе как по особому разрешению Народного комиссариата по иностранным делам, выдаваемому для граждан РСФСР в виде визы, накладываемой на выдаваемые им заграничные паспорта; для иностранных граждан в виде визы, накладываемой на их национальные паспорта.

Каждое лицо, пожелавшее выехать за границу, подавало заявление в установленной форме в Народный комиссариат по иностранным делам с приложением к нему удостоверения Государственного политического управления Народного комиссариата внутренних дел, удостоверяющего отсутствие законного препятствия к выезду. При этом иностранцы, состоявшие на советской государственной службе, обязаны были представить удостоверение с места службы об отсутствии у них законного препятствия к отъезду за границу.

Опубликованные данные о международной миграции СССР включают два основных источника — «разрешения на въезд и выезд (в том числе фактические переходы через границу СССР) за 1921–1923 гг. и сведения контрольно-пропускных пунктов ОГПУ о поездках выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР за 1924–1928 гг.»¹⁹².

При этом как разрешения на въезд и выезд, так и сведения о поездках выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР характеризуют масштабы движения через границы СССР. Так, «в 1924 г. миграционный оборот (суммарное количество выехавших и количество въехавших в РСФСР) составил 150 817 чел., в 1928 г. — 275 871 чел., что свидетельствует в целом о росте миграции населения»¹⁹³.

В 1936 г. руководство переселенческим делом было возложено на НКВД¹⁹⁴. При этом «органы НКВД награждали отличившихся на строительстве вольнонаемных работников, досрочно освобождали за ударную работу, осуществляли гласный надзор за ссыльными и высланными, ведали специальными переселениями, делами о военнопленных и интернированных»¹⁹⁵.

Нельзя обойти вниманием такое явление в национальной миграционной политике, как депортация целых народов и групп населения¹⁹⁶. Она рассматривалась «в качестве одной из мер по ослаблению конфликтов между властью и народами в первую очередь, между разными народами — во вторую. Депортации и предвоенные зачистки приграничных районов явились крайней формой организованной миграции, опиравшейся на весь арсенал силовых средств государства, носившей репрессивный характер»¹⁹⁷. Депортации подверглись целые народы — калмыки, чеченцы, ингуши, балкарцы и карачаевцы, крымские татары, турки, курды и хемшилы.

В научной литературе выделяются два вида такой принудительной депортации: репрессивная (выселение этноса в другую географическую часть страны) и насильственная (принудительное переселение части народов на территории проживания репрессированных народов)¹⁹⁸.

Параллельно с данным процессом к началу 1940-х гг. сформировалась система льгот для работающих в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР, перерыв в действии которой имел место только с 1942 по 1945 г.¹⁹⁹ Система льгот расширялась и после Великой Отечественной войны, вплоть до начала 1990-х гг.²⁰⁰ Распад СССР привел к снижению эффективности системы льгот, и даже принятие Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»²⁰¹ не изменило положение дел, так как отсутствовал комплексный подход к решению проблемы заселения этих территорий.

Политика оргнабора рабочих осуществлялась и в послевоенное время, однако были установлены ограничения для осуществления оргнабора в сельской местности. Так, постановлением Совета Министров СССР от 28 ноября 1951 г. № 4881 «Об упорядочении проведения организованного набора рабочих» было отмечено, что уполномоченные по организованному набору рабочих «..проводят набор рабочих больше в экономически слабых колхозах, где легче набрать рабочих, а в колхозах экономически сильных, имеющих избыток рабочей силы, набор рабочих проводится в меньшем количестве»²⁰². Однако имелась и такая ситуация, когда правления колхозов, имеющих излишек рабочей силы, препятствуют заключению договоров с колхозниками, желающими идти на работу в промышленность.

В связи с этим было установлено, что начиная с 1 января 1952 г. организованный набор рабочих для постоянной работы на предприятиях и стройках всех министерств и ведомств, предусмотренных в народнохозяйственном плане и по отдельным решениям Совета Министров СССР, проводит Министерство трудовых резервов по договорам, заключенным с соответствующими министерствами и ведомствами. Министерство трудовых резервов заключает с набираемыми рабочими индивидуальные трудовые договоры и осуществляет перевозку набранных рабочих до места работы. Набор рабочих из числа городского неработающего населения проводится преимущественно для направления на работу на предприятия и стройки районов Севера, Урала, Сибири и Дальнего Востока.

Было установлено привлекать к строгой ответственности руководителей хозяйственных организаций, самовольно проводящих организованный набор рабочих без разрешения Совета Министров СССР и нарядов Министерства трудовых резервов или нарушающих порядок организованного набора рабочих, установленный названным выше постановлением. Правлениям колхозов было рекомендовано отпускать колхозников для постоянной работы в промышленности, строительстве, на транспорте и в других отраслях народного хозяйства с обязательной регистрацией правлениями колхозов заключенных трудовых договоров. Колхозникам, отпускаемым на сезонные работы, правление колхоза должно было выдавать справку о разрешении работать вне колхоза. В свою очередь, руководителям предприятий и строек было запрещено принимать на постоянную и сезонную работу колхозников без справок об отпуске их правлениями колхозов.

Данная система оргнабора была отменена в России в 1990 г. после принятия Закона СССР «О предприятиях в СССР»²⁰³, которым устанавливались новые правовые, экономические и социальные основы организации предприятий при многообразии форм собственности и их деятельности в условиях развития товарно-денежных отношений и регулируемого рынка.

Реабилитация и возвращение депортированных народов на территории, на которых уже проживали другие народы, стало одной из причин тяжелых межнациональных конфликтов, имевших место в 1990-х гг.²⁰⁴

Депортации народов были осуждены в Декларации Верховного Совета СССР от 14 ноября 1989 г. «О признании незаконными и преступными репрессивных акций против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав». В ней подчеркивалось: «Варварскими акциями сталинского режима явилось выселение в годы Второй мировой войны из родных мест балкарцев, ингушей, калмыков, карачаевцев, крымских татар, немцев, турок-месхетинцев, чеченцев. Политика насильственного переселения отразилась на судьбе корейцев, греков, курдов и других народов».

Руководствуясь данной декларацией, Верховный Совет СССР отменил акты высших органов государственной власти СССР, послужившие основой для противоправного насильственного переселения отдельных народов из мест постоянного проживания, ограничения прав граждан из числа этих народов, а также незаконной ликвидации некоторых национально-государственных образований²⁰⁵.

Принятие данной декларации явилось также основой для издания Закона РФ от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов»²⁰⁶, установившего понятие репрессированного народа, а также меры, касающиеся их реабилитации²⁰⁷.

Следует, однако, отметить, что проблемы, касающиеся реабилитации репрессированных народов, решались и в более поздние периоды, в частности после принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя²⁰⁸.

Отдельно необходимо обратить внимание на то, что в середине ХХ в. реализация миграционной функции государства была возложена на правоохранительные органы, в частности на органы внутренних дел²⁰⁹.

Так, в 1949 г. при Министерстве внутренних дел Союза ССР было создано Главное управление исправительно-трудовых лагерей и колоний²¹⁰.

Это способствовало снятию некоторых ограничений в местах специальных поселений²¹¹, хотя порой приводило к волнениям и восстаниям переселенцев и заключенных (восстание заключенных в особом лагере Кенгир, в Казахстане, летом 1954 г. и др.)²¹².

В послевоенный период можно выделить несколько значимых внешнеполитических миграционных явлений: репатриация в 1946–1947 гг. на территорию Советской Армении армян из Турции и стран Ближнего Востока; возвращение в 1950-х гг. на родину остававшихся в советских лагерях японских, германских военнопленных, оказавшихся на советской территории югославов и поляков; урегулирование с Западной Германией вопроса о возможности переселения советских граждан немецкой национальности из СССР в рамках воссоединения семей.

С началом Великой Отечественной войны количество лиц, перемещавшихся по территории государства, резко выросло.

В этот период перемещение населения было связано с эвакуацией на Восток в целях снабжения фронта необходимыми материалами в оборонных целях.

Наступивший мирный этап развития Советского Союза способствовал внутригосударственным массовым перемещениям людей. В 1960-е гг. в СССР постепенно отказались от принудительной системы привлечения рабочей силы на стройки, депортаций. Использовался открытый наем работников, проводилась мобилизация молодежи для осуществления масштабных проектов.

Таким образом, регулирование миграционных процессов осуществлялось в советский период как административными методами, так и путем стимулирования через систему льгот и привилегий, что позволяло осуществлять расселение населения в районы промышленного и аграрного освоения²¹³. Кроме того, в Советском Союзе имела место «сезонная» миграция, но она носила достаточно ограниченный характер²¹⁴.

Однако молниеносный распад СССР без сопутствующей правовой базы взаимодействия между новыми и старыми институтами спровоцировал огромное количество юридических последствий, неизбежно затронувших и институт миграции²¹⁵.

Масштабные проекты в период социалистического строительства (строительство Магнитки, КамАЗа, БАМа и т. д.) также стали стимулом для активной внутренней миграции населения в советский период истории. Специфической формой миграции был и отток населения из экологически небезопасных районов (прежде всего из Чернобыльской зоны и с Урала).

В первое десятилетие после распада СССР из бывших союзных республик в Россию вернулось 6,4 млн чел. Сложившаяся миграционная ситуация в современной России во многом обусловлена миграционной политикой, проводимой государством в предшествующий период. История становления и развития России неразрывно связана с миграцией населения, которая оказывала существенное влияние на формирование российской государственности.

Период от Октябрьской революции 1917 г. вплоть до перестройки 1991 г. ознаменовался многочисленными запретами на проживание в различных регионах страны разным группам населения, наличием особых территорий, въезд на которые был усложнен, и в конце концов фактическим отсутствием свободы передвижения. В качестве особенно яркого примера нарушения этого права выступают лица, которые были членами колхозов, в период с 1932 по 1958 г. у них отсутствовали паспорта, и, соответственно, они не могли свободно избирать себе место жительства. Это представляется вопиющим нарушением прав человека, так как не только и не столько ограничивало собственно свободную внутреннюю миграцию, но и не давало возможности людям устроиться на другую работу с большей заработной платой или более предпочтительную по иным основаниям.

Необходимо отметить, что ни одна советская конституция — 1924, 1936 и 1977 гг. — не включала в себя элементы права свободы передвижения, и, как следствие, вышеназванное право и его гарантии были слабо применимы и на практике.

Паспортная разрешительная система прописки была специфичной чертой советского режима. С одной стороны, она не давала возможности большого притока в крупные города лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Как ни печально, такое нарушение прав личности способствовало снижению напряженности криминогенной обстановки, но и не давало возможности уехать из колхозов старикам-родителям к детям, проживающим в крупных городах. Исключение делалось только для тех, кто не имел других детей, с которыми они могли бы жить совместно.

Многие мероприятия, такие как депортация, невыдача паспортов отдельным категориям населения, отказ в прописке в определенных местностях государства, не регулировались законодательно, а были урегулированы на уровне ведомственных подзаконных актов органов исполнительной власти, которые нигде не публиковались официально.

Нормативно-правовой акт о паспортной системе СССР вступил в силу предписанием Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.²¹⁶

В дальнейшем миграционная политика смягчалась, и в конце существования Советского государства часто происходила легализация сложившегося положения постфактум.

В качестве основных, значимых особенностей миграционной политики времен СССР хотелось бы выделить следующие:

— приоритет в правовом регулировании имела внутренняя миграция;

— вопросы внешней миграционной политики не были особо актуальны