И. П. Кожокарь, Д. Р. Мамяшева

Акты стратегического планирования

Теоретико-правовое исследование

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.924

ББК 67.401

К58

Авторы:

Кожокарь И. П., доктор юридических наук, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Российского государственного гуманитарного университета, ведущий научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права Российской академии наук;

Мамяшева Д. Р., кандидат юридических наук, судья Арбитражного суда Саратовской области.

Работа посвящена анализу правовой природы актов стратегического планирования, определения их места и роли в системе правовых актов. Определены методологические предпосылки исследования, понятие, признаки, функциональные особенности актов стратегического планирования, а также их система, иерархия и классификация.

УДК 342.924

ББК 67.401

© Кожокарь И. П., Мамяшева Д. Р., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшей задачей государства является публичное управление общественными процессами. Такое управление представляет собой социальную деятельностью, влияющую на все сферы жизни общества как на объекты развития, изменения и преобразования. Государственное и муниципальное управление воздействует на системную и комплексную организацию общественного развития и всех видов осуществляемой в стране деятельности.

Любое управление основывается на комплексе представлений и знаний о желаемом (целевом) результате, учитывающем объективные возможности и средства для их достижения, которые проецируются в программы и планы действий для достижения желаемого воздействия. Это обстоятельство обусловливает необходимость не просто управления, а планируемого управления обществом. Из всех видов управленческого планирования наибольшее значение имеет планирование стратегическое, которое направлено на достижение приоритетных целей государства и включает инструменты целеполагания, прогнозирования, программирования и планирования развития общества во всех областях.

Результаты стратегического планирования получают свое формальное закрепление и юридическую силу в актах стратегического планирования, отражающих как общее видение будущих направлений развития страны, так и конкретные средства, необходимые для движения в этих направлениях (задачи, ресурсы, сроки, исполнители, контроль и др.).

По данным федерального государственного реестра документов стратегического планирования, произведена регистрация около 57 000 таких актов (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях)¹.

При этом в теории права, как, впрочем, и в отраслевых публично-правовых науках, не прекращается дискуссия о юридической сущности актов стратегического планирования, их понятии и признаках, месте в системе иных правовых актов, соотношении с нормативными правовыми актами. Особенную остроту указанная дискуссия приобретает при попытках систематизации актов стратегического планирования и построения их иерархии, наделения их юридической силой и разрешения возникающих коллизий между ними и иными правовыми актами. Вызывает множество теоретических вопросов внешняя форма, в которой объективируются акты стратегического планирования, порядок их утверждения (одобрения), а также их содержание, поскольку она охватывает не только нормативные и индивидуальные правовые предписания, но и иные правовые положения, чем обусловливает их смешанную правовую природу.

Правовую основу принятия и реализации актов стратегического планирования образует Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который не лишен содержательных и технико-юридических недостатков. Большой правореализационной проблемой в этой сфере является некачественное ведение федерального государственного реестра документов стратегического планирования, поскольку он не только не охватывает весь объем действующих актов стратегического планирования, но и содержит фактические и лингвистические ошибки (неверно указаны названия актов и их тематические принадлежности, недействующие акты обозначены в реестре как действующие и др.). Все эти дефекты требуют научного теоретического осмысления и формулирования предложений по их устранению.

Правовая неопределенность в части регламентации актов стратегического планирования, особенно их правовой природы и иерархической соподчиненности, негативно сказывается на практике применения указанных актов. Теоретико-правовой анализ правоприменительной практики использования правовых предписаний актов стратегического планирования необходим для единообразного и эффективного правосудия.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ АКТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

§ 1.1. Генезис и развитие правовой регламентации актов стратегического планирования в современной России

С 1995 г. до середины 2014 г. в РФ действовал Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»², в котором под государственным прогнозированием социально-экономического развития Российской Федерации понималась система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Терминологический аппарат данного закона был далек от совершенства. Статья 1 закона называлась «Основные понятия» и вводила две внешних формы государственного планирования — концепция и программа. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации — система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей, а программа социально-экономического развития Российской Федерации — комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Однако далее законодатель, наряду с концепцией и программой, использовал термин «прогноз социально-экономического развития», при этом на основании прогноза разрабатывалась концепция³ или программа. Устанавливалось, что прогнозы могут быть краткосрочные (на один год), среднесрочные (три — пять лет), долгосрочные (на десять лет).

Часть 4 ст. 3 Закона предписывала правительству РФ определить порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, ч. 2 ст. 4 Закона — порядок разработки только прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, ч. 7 ст. 4 Закона — порядок разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

При этом в 2009 г. был принят единый Порядок разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации⁴, порядки разработки концепций и программ как самостоятельные акты не принимались. Указанный Порядок механизмы разработки программ и концепций не устанавливал.

Исходя из систематического толкования закона № 115 прогнозы на среднесрочную перспективу составляли основу программ, а долгосрочные прогнозы — концепций. При этом и прогнозы, и концепции, и программы подлежали опубликованию (ч. 5 ст. 3, ч. 3 ст. 4 Закона). Краткосрочный прогноз определялся как самостоятельный документ, который Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета передает Государственной думе (ч. 3 ст. 5).

В 2009 г. 12 мая был принят Указ Президента РФ № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» (с пометкой для служебного пользования). В нем предусматривалось, что в рамках стратегического планирования формируются прогнозные, концептуальные документы (концепции, доктрины, стратегии, основы), программные, планирующие и распорядительные документы, нормативные правовые акты, а также вспомогательные (аналитические, информационные, справочные) и другие материалы⁵. Необходимость принятия закона о государственном стратегическом планировании обосновывалась в литературе⁶.

В 2012 г. Президент РФ Указом «О долгосрочной государственной экономической политике» поручил правительству РФ «подготовить и внести до 1 октября 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики»⁷. Такой проект был подготовлен, и его основной идеей явилось «создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны»⁸.

21 ноября 2012 г. законопроект с наименованием «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» был принят в первом чтении ГД⁹, 18 июня 2014 г. — во втором чтении с несколько иным наименованием «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹⁰.

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее также — Закон о стратегическом планировании)¹¹ вступил в юридическую силу 10 июля 2014 г.

Статья 2 Закона определяет, что правовое регулирование стратегического планирования в РФ основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии (это цитата из закона) с ними нормативными правовыми актами президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Необходимо отметить ь, что Конституция РФ¹² прямо не содержит упоминаний о стратегическом планировании или даже просто о планировании. Вероятно, законодатель, провозглашая Конституцию РФ как основу стратегического планирования, имел в виду, что из ее системного толкования и внутренних нормативных взаимосвязей следует, исходя из признания человека, его прав и свобод главной ценностью в государстве, конституционных основ и назначения государственной власти, местного самоуправления, разделения предметов ведения РФ и субъектов РФ, необходимость стратегического планирования как особой государственной деятельности.

В связи с этим можно согласиться с выводом о том, что «вопрос о Конституции РФ… рассматриваемый с позиций стратегического планирования, выходит далеко за рамки использования Конституции РФ как своеобразного юридического лекала законности стратегического планирования, охватывает многомерные плоскости нашей конституционно-правовой мысли»¹³. Именно конституционные ценности как реальные и идеальные показатели, к которым стремится и государство, и общество, должны преимущественно определять цели, сущность и содержание стратегического планирования.

Что касается федеральных конституционных законов, в соответствии с которыми осуществляется стратегическое планирование, то прежде всего следует назвать ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹⁴, устанавливающий такие полномочия правительства, как прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации, разработка и реализация программ развития отраслей экономики (п. 3 ст. 18).

Ключевой нормативный правовой акт в сфере стратегического планирования — это Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В научной литературе его оценивают как базовый и системообразующий акт в этой сфере¹⁵. Его особая роль в правовом регулировании стратегического планирования обусловлена тем, что множество иных нормативно-правовых актов в этой сфере принимаются в соответствии с этим законом¹⁶, и действующие многочисленные документы стратегического планирования (концепции, программы и др.) приняты на основе и во исполнение этого закона.

Однако, несмотря на наличие базового закона в сфере стратегического планирования (в отличие, например, от публичного администрирования), нормативный правовой массив стратегического планирования представляет собой огромное количество актов как федерального, так и регионального и муниципального уровня, принимаемых множеством органов и должностных лиц, что делает его сложным для восприятия и реализации.

К иным федеральным законам в сфере осуществления стратегического планирования можно отнести: Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», в соответствии с которым палаты Федерального Собрания РФ осуществляют законодательное регулирование в сфере стратегического планирования и проводят обсуждение стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности правительства Российской Федерации¹⁷; Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», согласно которому Совет Безопасности РФ осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации¹⁸; Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в соответствии с которым Счетная палата Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования¹⁹.

К полномочиям органов государственной власти в сфере туризма относятся разработка, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования в сфере туризма²⁰. Государственный совет РФ может принять решение о целесообразности разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и направить соответствующие рекомендации в Правительство Российской Федерации (или в субъект РФ либо муниципальное образование)²¹. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и здорового питания относятся разработка и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами государственной власти, в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов²².

В ряде федеральных законов, кодифицированных актах, содержатся отсылки к документам стратегического планирования, их обязательному учету или соответствию им осуществляемой деятельности.

В Лесном кодексе РФ при легальном дефинировании государственной инвентаризации лесов отмечено, что она представляет собой систему мероприятий по оценке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик, по выявлению воздействия неблагоприятных факторов на леса, в том числе в результате нарушений законодательства, анализу качества проведения и результативности мероприятий по сохранению лесов, использованию лесов, а также по анализу, оценке и прогнозу изменения состояния лесов в целях стратегического планирования в области лесного хозяйства²³.

Множество отсылок к документам стратегического планирования содержит Градостроительный кодекс РФ: подготовка документов территориального планирования Российской Федерации осуществляется на основании отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации (ч. 5 ст. 9); подготовка документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется на основании стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с учетом положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, межгосударственных программ, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов регионального значения, а также сведений имеющихся в информационной системе территориального планирования (ч. 5.1. ст. 9); материалы по обоснованию схем территориального планирования РФ в текстовой форме должны включать в себя сведения об утвержденных документах стратегического планирования РФ (ч. 8 ст. 10); информационная система территориального планирования должна обеспечивать доступ органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к стратегии социально-экономического развития РФ, стратегии пространственного развития РФ, отраслевым документам стратегического планирования РФ, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и планам мероприятий по их реализации, стратегии социально-экономического развития частей территорий субъектов Российской Федерации (при наличии), стратегии социально-экономического развития муниципальных образований и планам мероприятий по их реализации (при наличии) и к другим документам стратегического планирования (ч. 2 ст. 57.1) и др.²⁴

В ст. 8 ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» содержится требование о том, что предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства должны иметь цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования²⁵. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает, что управление образованием включает в себя, в частности, осуществление стратегического планирования развития системы образования и принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования²⁶.

В законе «О недрах» закреплено, что одной из целей лицензирования пользования недрами является реализация документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации²⁷.

Согласно ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» одной из задач промышленной политики определено создание и развитие современной промышленной инфраструктуры, инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности, соответствующих целям и задачам, определенным документами стратегического планирования на федеральном уровне (ч. 2 ст. 4). К основным принципам промышленной политики относятся программно-целевой метод формирования документов стратегического планирования в сфере промышленности, применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования (ч. 3 ст. 4)²⁸.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусматривает, что для целей подготовки документов территориального планирования схема и программа развития электроэнергетических систем России равнозначны отраслевым документам стратегического планирования Российской Федерации²⁹.

Федеральными законами также устанавливается, что принятие и реализация документов стратегического планирования являются направлениями государственной политики РФ в различных сферах³⁰.

Большая роль в правовом регулировании стратегического планирования отводится подзаконным нормативным правовым актам, издаваемым Президентом РФ и Правительством РФ.

Так, Указом Президента РФ от 08.11.2021 № 633 утверждены «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»³¹, направленные на совершенствование взаимодействия участников стратегического планирования под руководством президента РФ, координации стратегического управления и мер бюджетной политики; организации разработки документов стратегического планирования в соответствии с их архитектурой; координации и контроля в сфере стратегического планирования; организации научно-методологического, информационно-аналитического и кадрового обеспечения стратегического планирования.

Президентом РФ определены национальные цели и стратегические задачи развития страны до 2024³² и 2030³³ гг., которые подлежат обязательному учету при формировании документов стратегического планирования. К примеру, в качестве национальных целей развития РФ до 2030 года названы: сохранение населения, здоровье и благополучие людей; возможности для самореализации и развития талантов; комфортная и безопасная среда для жизни; достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; цифровая трансформация.

Президент РФ своими указами наделяет различные государственные органы полномочиями по разработке концепций, стратегий, планов и иных документов стратегического планирования в соответствующих областях.

Президентом РФ утверждено положение о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам³⁴, который является совещательным органом при президенте РФ, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием Российской Федерации и достижением национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Действует утвержденное Президентом РФ положение о Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования³⁵. Эта Комиссия участвует в подготовке предложений и рекомендаций Совету безопасности по вопросам стратегического планирования в Российской Федерации, организует работы по подготовке предложений о разработке и уточнении стратегии национальной безопасности Российской Федерации и федеральных (государственных) целевых программ в части, касающейся стратегического планирования в Российской Федерации; рассматривает предложения по совершенствованию механизма стратегического планирования в Российской Федерации, в том числе по разработке документов стратегического планирования и соответствующих нормативных правовых актов; организует проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов, решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральных (государственных) целевых программ в области стратегического планирования в Российской Федерации, а также иных документов стратегического планирования; готовит предложения и рекомендации Совету безопасности по обеспечению его деятельности в области организации стратегического планирования в РФ; готовит предложения и рекомендации Совету безопасности по уточнению перечня документов стратегического планирования, подлежащих утверждению Президентом РФ; рассматривает результаты комплексных научных исследований по проблемам обеспечения стратегического планирования в РФ.

В 2022 г. указом Президента РФ создана Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по вопросам обеспечения технологического суверенитета государства в сфере развития критической информационной инфраструктуры Российской Федерации³⁶, одной из функций которой является участие в разработке и реализации документов стратегического планирования, направленных на совершенствование государственной политики в области обеспечения технологического суверенитета. Аналогичными полномочиями в соответствующих сферах наделены Межведомственная комиссия Совета безопасности Российской Федерации по вопросам обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Арктике³⁷, Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам создания национальной системы защиты от новых инфекций³⁸.

Государственный антинаркотический комитет наделен функцией по разработке концепций, стратегий, планов и иных документов стратегического планирования в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров³⁹; Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию — в области научно-технологического развития⁴⁰; государственные научные центры Российской Федерации — в области разработки прогноза научно-технологического развития Российской Федерации и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации⁴¹, Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации — в области подготовки предложений к проектам документов стратегического планирования в Российской Федерации по вопросам, касающимся задач, структуры, состава, численности и дислокации Вооруженных сил, а также по иным вопросам, касающимся организации обороны⁴².

В сфере стратегического планирования Правительством РФ были утверждены Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации⁴³, Правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования⁴⁴, Правила согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации⁴⁵. Правительство РФ утвердило также Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года⁴⁶ и Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года⁴⁷.

Большое значение в правовом регулировании стратегического планирования имеют Правила общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации⁴⁸. Это связано с тем, что участниками стратегического планирования являются государственные органы и органы местного самоуправления, которые в сфере стратегического планирования взаимодействуют с общественными, научными и иными организациями. Уже при обсуждении законопроекта о стратегическом планировании вносились предложения о расширении круга участников планирования за счет включения в него, например, объединений работодателей и представителей предпринимательства⁴⁹. Ученые отмечают необходимость нормативного определения конкретного состава участников планирования, и ими в обязательном порядке должны быть субъекты экономической деятельности⁵⁰. Возможность общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования позволяет оказывать влияние на содержание таких документов широкому кругу участников.

Правительством РФ создана федеральная информационная система стратегического планирования в целях информационного обеспечения стратегического планирования, которое осуществляется в отношении документов стратегического планирования, не содержащих служебную информацию ограниченного распространения или сведений, составляющих государственную тайну, посредством государственной автоматизированной информационной системы «Управление»⁵¹.

Другие федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, в основном направленные на организацию работы по стратегическому планированию и исполнению и учету документов стратегического планирования.

Так, Минэкономразвития России установил требования к форме уведомления об утверждении (одобрении) документа стратегического планирования или внесении в него изменений, порядку ее заполнения и представления⁵² и к форме доклада о реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ⁵³, структуре и порядку присвоения уникального реестрового номера документа стратегического планирования⁵⁴, а также методические рекомендации по оценке эффективности реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на региональном уровне⁵⁵.

Минфином утвержден План деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2022–2027 годы⁵⁶ и деятельности федерального казначейства⁵⁷, который предусматривает в том числе и план мероприятий по реализации документов стратегического планирования. Планы деятельности других федеральных министерств также содержат мероприятия по реализации документов стратегического планирования⁵⁸.

К сфере реализации документов стратегического планирования относятся акты МЧС России⁵⁹, Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза)⁶⁰, Минприроды России⁶¹, Министерства транспорта России⁶², Минэнерго России⁶³, Федерального агентства по делам молодежи⁶⁴, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека⁶⁵, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору⁶⁶, содержащие планы мероприятий по реализации документов стратегического планирования.

Следует отметить, что правовой режим стратегического планирования в РФ образуют не только нормативно-правовые акты об организации процесса стратегического планирования, учета его документов или предписывающие ориентироваться на такие документы, но и сами документы стратегического планирования. К примеру, Указом Президента РФ от 31.07.2022 № 512 утверждена Морская доктрина Российской Федерации⁶⁷, Минэкономразвития России разработан Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года⁶⁸, приняты «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» (утв. Правительством РФ 29.09.2018 №8028п-П13)⁶⁹.

В каждом субъекте Российской Федерации приняты нормативно-правовые акты, регулирующие соответствующий уровень стратегического планирования. Кроме того, издаются и правовые акты муниципальных образований о стратегическом планировании.

Только на федеральном уровне действуют несколько сотен нормативных правовых актов, составляющих правовое регулирование стратегического планирования. Однако до сих пор не произведена ни официальная, ни доктринальная систематизация этого нормативного правового массива.

Таким образом, систему правового регулирования стратегического планирования, помимо Конституции РФ, в настоящее время входят:

1) системообразующие нормативные правовые акты в сфере стратегического планирования (Закон о стратегическом планировании и Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, утвержденные указом Президента РФ);

2) нормативные правовые акты, наделяющие различных субъектов полномочиями в сфере разработки, подготовки, рассмотрения, обсуждения, утверждения (одобрения) проектов документов стратегического планирования;

3) нормативные правовые акты, определяющие порядок и процедуры осуществления стратегического планирования, в том числе устанавливающие планы мероприятий по реализации документов стратегического планирования;

4) нормативные правовые акты, устанавливающие отсылки к документам стратегического планирования, их обязательному учету или соответствию им осуществляемой деятельности;

5) нормативные правовые акты, утверждающие и содержащие сами акты стратегического планирования.

§ 1.2. Понятие и признаки актов стратегического планирования

Система правового регулирования стратегического планирования направлена на координацию государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, определение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов и их должностных лиц и порядка их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, регламентацию отношений между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. «Идеальный» результат правового регулирования стратегического планирования – это эффективное социально-экономическое развитие общества и реальная национальная безопасность государства и его граждан. При этом «овеществленным» результатом, продуктом действия законодательства в сфере стратегического планирования являются акты стратегического планирования.

Закон о стратегическом планировании использует термин не «акты», а «документы стратегического планирования», который требует надлежащей теоретико-правовой обработки и изучения.

Закон определяет такие документы как документированную информацию, разрабатываемую, рассматриваемую и утверждаемую (одобряемую) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования (ст. 3).

Очевидно, что такое определение не выдерживает ни логико-формальной, ни сугубо юридической критики.

С позиций формальной логики любая дефиниция должна быть ясной, соразмерной, не содержать круга (определяемое понятие (дефиниендум), не должно раскрываться через определяющее (дефиниенс)) и не должна быть отрицательной. То, что документы есть документированная информация, не проясняет смысл документов (определяемое понятие), это фактически попытка одно понятие раскрыть через само себя, то есть налицо нарушение логического правила запрета круга.

В качестве видового признака документов стратегического планирования законодатель назвал «разработку, рассмотрение и утверждение (одобрение) такой информации участниками стратегического планирования». Участниками стратегического планирования является широкий круг лиц: Президент Российской Федерации; Федеральное собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации; контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации; иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Закона о стратегическом планировании, а также органы местного самоуправления, муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 8).

Как видим, этот перечень содержит практически все органы государственной власти (за исключением судебных) и органы местного самоуправления, а также необозримый круг «иных организаций», и эти субъекты разрабатывают, рассматривают, утверждают (одобряют) множество разнообразной документированной информации, большинство из которой не имеет отношения к стратегическому планированию, но, по сути, соответствует легальному понятию документов стратегического планирования. Любой правовой акт, как нормативный, так и индивидуальный, можно понимать как документированную информацию, принятую указанными субъектами: «Такая широкая формулировка позволяет любые принимаемые органами публичной власти документы считать документами стратегического планирования»⁷⁰. Приведенная норма-дефиниция документов стратегического планирования вызывает не только логические, но и сугубо юридические нарекания. В научной литературе предлагается дефинировать документ стратегического планирования следующим образом: «это одна из разновидностей документов, в целом составляющих планово-отчетную систему документации, и отличающаяся от других, входящих в эту систему, нацеленностью на определение важнейших приоритетов развития объекта управления, способов их эффективной реализации и полномочиями разрабатывающих и утверждающих органов»⁷¹. Положительным моментом в этом определении является то, что в нем указано на целевую и функциональную направленность документов стратегического планирования, однако такой родовой признак, как «планово-отчетный документ», мало полезен в раскрытии юридической сущности и назначения таких документов.

Согласно закону, на документы стратегического планирования как на «материальный» результат стратегического планирования возложены серьезные политические, управленческие, организационные и правовые задачи: координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности; определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики и обеспечения национальной безопасности; формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития и национальной безопасности; определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; координация действий участников стратегического планирования.

Кроме того, стратегическая «документированная информация» является реальной, действительной политико-идеологической основой для законотворческого процесса и для управленческой деятельности всех субъектов государственной власти и местного самоуправления. Предполагается, что нормативные правовые акты не могут противоречить заложенным в таких документах основам, в противном случае они не должны приниматься. Действующие нормативные правовые акты подлежат коррекции (дополнению, изменению, замене) в соответствии с документами стратегического планирования. Соотнесение действующих законов и документов стратегического планирования ограничивает «процесс внесения “поспешных“ изменений в правовые акты»⁷².

Более того, все правоприменители, и прежде всего судебные органы, должны понимать и толковать использовать при разрешении споров нормы права также в соответствии с целями, задачами и основными направлениями государственного стратегического планирования.

Насколько оправданной является основная ориентация всей законотворческой, административно-управленческой и правореализационной деятельности на «документированную информацию»? Особенно с учетом того, что, согласно закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», документированная информация — это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством РФ в случаях ее материальный носитель⁷³, а в силу ст. 1 Закона «Об обязательном экземпляре документов» документ — это материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения⁷⁴. Приведем также одно из научных понятий документа в праве: «документ — это объект, в котором в результате волевых действий человека материально зафиксирована выделенная по цели и назначению информация (о событиях, состояниях, фактах, действиях и обстоятельствах, с которой связаны определенные правоотношения и/или юридические последствия) с реквизитами в определенной форме и формате, позволяющим человеку передавать его во времени и пространстве, однозначно воспринимать и идентифицировать непосредственно или с помощью инструментально-технических (или программно-аппаратных) средств»⁷⁵.

Фактически документированная информация представляет собой «информацию с реквизитами на материальном носителе, который может быть передан в пространстве и времени» и не более того.

Названные в законе участники стратегического планирования формируют информацию различного содержания, которая может быть выражена в многообразных формах (обращение, справки, заявления, письма, телеграммы, обобщения, представления и проч.). Однако наиболее важная информация, «производимая» компетентными государственными и муниципальными органами, имеет общепризнанную форму правового акта. Информация, выраженная именно в такой форме, дает возможность ориентироваться на нее всем субъектам правовых отношений.

Тихомиров Ю. А. выделяет следующие признаки правовых актов, позволяющие отграничить их от иных документов: обладают особой формой выражения (структурирование, нормативный язык, реквизиты), имеют официальный характер, исходят от уполномоченного законом субъекта, имеют целевую ориентацию, регулируют правовые отношения, обладают общеобязательностью, являются звеном в реальной правовой цепочке «правосознание — установки — правовые потребности — правоцелеполагание — правотворчество — правореализация — юридические действия и состояния»⁷⁶.

Акты стратегического планирования разрабатываются и принимаются в случаях, установленных законом. Малько А. В. и Гайворонская Я. В. полагают, что уже этого факта достаточно для отнесения политико-правовых актов к правовым⁷⁷. Для документов стратегического планирования, как для любых других правовых актов, законом также установлены требования к их видам и содержанию, описаны механизм их разработки, рассмотрения, принятия, коррекции и реализации, субъекты утверждения (одобрения). Как будет показано в настоящей работе, этот механизм имеет некоторые дефекты в части определения видов таких актов, порядка их утверждения (одобрения), опубликования, содержания, при этом эти недостатки не должны вести к исключению документов стратегического планирования из числа правовых актов. Напротив, признание таких документов правовыми актами будет способствовать большей формализации и усовершенствованию механизма их разработки, принятия и реализации.

Трудности теоретико-правового познания актов стратегического планирования во многом обусловлены неединообразием сформировавшегося в этой сфере терминологического аппарата.

Тихомиров Ю. А. одним из первых в постсоветском правоведении исследовал существование программно-целевых правовых актов, к которым отнес декларации, положения, целевые программы, порядки, правила, концепции, заявления и обращения⁷⁸. Часть из названных актов (порядок, правила, положение) в настоящее время единогласно признана нормативными актами и получила свое обоснованное место в системе именно нормативных правовых актов, а программы и концепции (отраслевые и в сфере национальной безопасности) законом отнесены к документам стратегического планирования.

После начала разработки закона о нормативных правовых актах в различных его проектах были сделаны попытки назвать и дефинировать рассматриваемые документы. Так, в законопроекте «О правовых актах в Российской Федерации», предложенным Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования в 2010 г., был введен термин «доктринальный правовой акт», под которым предлагалось понимать «специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики России, политики субъектов федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу»⁷⁹.

В законопроекте «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 г., был использован термин «программные правовые акты», к которым отнесены программы, концепции, стратегии, определяющие цели и задачи развития, этапы и способы их достижения и решения, закрепляющие ценностные ориентиры в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений и организаций, институтов гражданского общества⁸⁰. Заметим, что проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленный в 2014 г. Минюстом России, вообще не содержал никаких упоминаний о программных или иных целевых документах подобного типа⁸¹.

Безусловно, принятие Закона «О нормативных правовых актах» (или Закона «О правовых актах»), проект которого уже отнесен учеными к «летаргическим»⁸², и определение в нем системы правовых актов могли бы способствовать пониманию программных и иных политико-правовых актов.

До принятия Закона о стратегическом планировании указанные акты в научной литературе называли «документы программно-концептуального свойства» (доктрины, стратегии, концепции, программы, планы и др.)⁸³, «общезакрепительные акты» (концепции и доктрины)⁸⁴, «концептуальные и доктринальные документы»⁸⁵, «акты программно-директивного характера»⁸⁶, «установочные документы»⁸⁷.

Казалось бы, что вступление в юридическую силу системообразующего закона в сфере стратегического планирования, определившего понятие и перечни документов стратегического планирования (большинство из которых и программные, и директивные, и целевые, и общезакрепительные), улучшит и приведет к единообразию доктринальный терминологический аппарат. Однако, к сожалению, этого не произошло.

Малько А. В. и Гайворонская Я. В. считают более удачным термин «доктринальные правовые акты», предложенный авторами как «разновидность правовых актов, которая специально создана для формирования и фиксации правовой политики»⁸⁸. При этом они обращают внимание, что, во-первых, наряду с доктринальными правовыми актами существуют политико-правовые акты (к последним относятся послания, обращения, заявления и т. п.), во-вторых, документы стратегического планирования являются лишь частью доктринальных правовых актов, поскольку «современный закон о стратегическом планировании ограничивает действие документов стратегического планирования сферой социально-экономического развития. Кроме этого, закон закрепляет перечни этих документов для федерального, регионального и муниципального уровней. В некоторых случаях перечни предполагают расширительное толкование по ряду позиций, но в основном они имеют исчерпывающий характер. Между тем массив документов, принятых в Российской Федерации и подпадающих под понятие доктринальных правовых актов, выходит за рамки, очерченные Законом о стратегическом планировании. Итак, по нашему мнению, понятие доктринальных правовых актов шире термина “документы стратегического планирования“ и включает в себя, помимо актов стратегического планирования, иные документы (концепции, доктрины, основы государственной политики, принципы и так далее, действующие в сферах образования, культуры, экологии, дипломатии, в отдельных областях национальной безопасности и т. д.)»⁸⁹.

Уткин В. А. называет такие акты доктринальными политико-правовыми актами и отмечает, что, например, Концепция развития уголовно-исполнительной системы РФ не относится к актам стратегического планирования по причине того, что такие документы не упомянуты в Законе о стратегическом планировании⁹⁰. Зозуля А. А. считает более уместным термин «доктринальные политико-юридические акты» для обозначения таких правовых актов⁹¹.

На наш взгляд, термин «доктринальные» для характеристики описываемых правовых актов не вполне удачен, поскольку допускает их смешение с научными экспертными документами (концептуальными взглядами ученых или их коллективов на развитие той или иной сферы государственной политики или законодательства). При использовании этого понятия в научном представлении о таких актах происходит наложение на них правовой (юридической) доктрины как источника права.

Кроме того, доктрины являются лишь одним из политико-правовых документов. Следует также учесть, что научная (доктринальная) составляющая неодинакова в различных видах документов стратегического планирования: она, безусловно, выше в доктринах, стратегиях и концепциях и значительно ниже в программах, схемах, планах мероприятий и планах деятельности государственных органов.

В целом научное обсуждение и характеристики доктринальных правовых актов, как правило, не выходят за пределы концепций, стратегий и доктрин, хотя легальный перечень документов стратегического планирования значительно шире. Применение термина «доктринальный правовой акт» вполне допустимо к политико-правовым актам, имеющим в своем содержании большую долю научной составляющей и теоретического материала, но очевидно, что за его границами окажется определенное количество иных стратегических актов.

В литературе также предлагается называть концепции, стратегии и доктрины программно-плановыми актами⁹², поскольку они принимаются в сфере программно-планового этапа государственной политики. Кроме того, используется термин «документы программного характера»⁹³, однако следует учитывать, что программы представляют собой лишь одной из разновидностей актов стратегического планирования. Слишком широким для характеристики актов стратегического планирования является и термин «управленческие документы»⁹⁴.

К сожалению, в специально посвященных стратегическому планированию монографических исследованиях практически полностью отсутствует доктринально-ценная информация об актах (документах) стратегического планирования, в том числе об их понятии.

Так, в диссертации «Право как средство государственного стратегического планирования» имеется отдельный параграф, названный «Акты государственно стратегического планирования: понятие и виды», в которой нет дефиниции таких актов, но выделены их характеристики: объект, субъект, содержание. Автор исходит из аксиомы, что указанные акты являются правовыми, а их субъекты включают в себя лиц, ответственных за их концепцию и содержание; инициаторов, разработчиков, координаторов, экспертов, а также субъектов, «имеющих непосредственное отношение к материальному существованию акта: это те, кто его утверждает, осуществляет финансирование, контроль за реализацией»⁹⁵. Трудно понять, что вообще скрывается за категорией «субъекты правового акта». Если это его адресаты, то, безусловно, в их круг входит практически неопределенный перечень субъектов. Если это участники стратегического планирования, в том числе лица, утверждающие (одобряющие) и реализующие акты стратегического планирования, то они не могут быть субъектами правового акта. Под содержанием правового акта стратегического планирования автор понимает «совокупность юридических предписаний, имеющих целевую ориентацию на выполнение мероприятий и достижение поставленных задач»⁹⁶, чем можно охарактеризовать многие правовые акты, включая типичные нормативные.

Во многих работах, специально посвященных стратегическому планированию в государственном управлении и стратегическому государственному управлению, вопросы определения понятия и юридической сущности актов или документов стратегического планирования не рассматривались⁹⁷.

Говорухина Ю. В. одной из первых в своей диссертационной работе дала доктринальное понятие стратегии: «это документ политико-правового характера, принимаемый уполномоченным субъектом управления в целях перспективного планирования деятельности, содержащий в себе дескриптивные (описывающие) и прескриптивные (предписывающие) суждения, выражающий комплексное видение публичной политики в определенной сфере, области, отрасли деятельности, позволяющий осуществить конкретизацию задач и выбор адекватных средств реализации при условии надлежащего ресурсного обеспечения»⁹⁸.

Оценивая в целом положительно попытку теоретического дефинирования одного из стратегических актов (по мнению автора — документов), не можем не отметить следующее. Автор квалифицирует стратегию только как документ, что обедняет ее содержание и закрывает юридическую сущность стратегии как прежде всего правового акта. Говорухина Ю. В. также считает, что из системы документов стратегического планирования необходимо исключить доктрины, концепции и основы государственной политики, оставив взаимосвязанные документы: стратегия — программа (проект) — план⁹⁹. Однако в систему таких документов, согласно Закону о стратегическом планировании, входят также ежегодное послание президента РФ Федеральному собранию РФ, схемы и прогнозы; их соотношение со стратегиями как правовыми документами осталось за рамками указанного исследования.

В научной литературе были немногочисленные попытки обоснования признаков стратегических актов (документов).

Говорухина Ю. В. называет следующие признаки стратегии как правового документа: стратегия является разновидностью правового документа; содержание стратегии составляет правовая информация; стратегия носит смешанный политико-правовой характер; ее принятие и публикацию осуществляют уполномоченный субъект или другие лица от его имени в пределах соответствующей компетенции; выражает государственную политику в определенной сфере, области, отрасли деятельности; является сложным по форме (имеет реквизиты: дату, наименование акта и субъекта принятия) и содержанию (имеет сложную структуру, множество разделов и пунктов) документом¹⁰⁰.

Помимо уже отмеченного нашего несогласия с характеристикой актов стратегического планирования как лишь правовых документов, обратим внимание, что правовая информация составляет сущность любых правовых актов и документов и большинство правовых актов являются сложными по форме и содержанию в том смысле, который придает им указанный автор. По этим признакам сложно отграничить, например, федеральный закон, особенно кодифицированный, от стратегии и иных актов стратегического планирования, поскольку все законы включают правовую информацию, имеют реквизиты и большинство — сложные внутренние структуры.

Кивленок Т. В. называет рассматриваемые акты нетрадиционными и выделяет следующие их признаки: «выражены в документальном виде, имеют специфические структуры, содержание и формы; содержат в себе определенные юридические предписания (в силу их специфики можно встретить переплетение различных видовых предписаний в одном правовом акте); закрепляют результаты различных видов юридической практики (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной, правореализующей и т. д.); принимаются строго установленными субъектами права и лишь по вопросам, входящим в их компетенцию; обладают волевым характером (воля всегда направлена на достижение определенных целей и юридических результатов); являются важнейшим средством смешанного регулирования, правового воспитания и правовой пропаганды, так как они более полно и точно по сравнению с обычными выражают волю субъектов права; отражают различные элементы правовой системы общества и взаимодействуют с ними»¹⁰¹.

Малько А. В. и Гайворонская Я. В. на основе анализа научных источников систематизировали следующие специфические признаки стратегических актов, позволяющие отграничить их от иных правовых актов: «имеют специальное наименование (доктрина, концепция, стратегия, программа, план); утверждены актом управомоченного государственного органа или должностного лица; по содержанию делятся на два вида: а) предусматривающие планирование (например, в Стратегии развития информационного общества закреплены цели, задачи и принципы его развития); б) решающие текущие задачи (например, в рамках федеральной целевой программы “Жилище“ предусмотрено содействие Федерального фонда развития жилищного строительства земельных участков для возведения жилья эконом-класса); в данных актах преобладают нормы-идеи, нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-этапы; являются смешанными по юридической природе; помимо правовых норм включают научные обоснования и дефиниции, доктринальные и концептуальные положения, информационные элементы, систему мер собственной реализации, критериальную основу оценки эффективности; обычно посвящены не конкретным отраслям законодательства, а межотраслевым правовым институтам; служат для организации долгосрочной согласованной деятельности многих субъектов правоотношений: органов государственной власти, общественных и предпринимательских структур, местного самоуправления, граждан; как правило, имеют комплексный объект регулирования; их реализация невозможна без межсистемных связей правоотношений в различных сферах общественной жизни (даже если эти акты не содержат соответствующих отраслевых правовых норм); являются правообразующими: предшествуют принятию серии правовых актов различных видов, предназначенных для реализации перспективных преобразований; обычно в процессе их разработки требуется взаимодействие компетентных органов, принимающих стратегические акты, с деятелями науки; имеют политический и идеологический характер, служат для достижения целей государства в различных сферах жизни общества»¹⁰².

На наш взгляд, некоторые из названных признаков не являются специфическими именно для актов стратегического планирования. Так, правовые акты, не имеющие стратегического характера, могут служить основой для организации долгосрочной согласованной деятельности некоторых субъектов правоотношений (органов государственной власти, общественных и предпринимательских структур, местного самоуправления, граждан). Реализация большинства нормативных правовых актов невозможна без межсистемных связей правоотношений, и многие нестратегические правовые акты могут предшествовать принятию серии правовых актов различных видов (к примеру, ГК РФ предшествовал принятию сотен нормативных и индивидуальных правовых актов, предназначенных для реализации перспективных преобразований в гражданском обороте). Взаимодействие разработчиков актов с научными работниками происходит не только при подготовке стратегических правовых актов.

Что касается такого признака, как «обычно посвящены не конкретным отраслям законодательства, а межотраслевым правовым институтам», то следует сказать, что акты стратегического планирования не посвящаются ни отраслям законодательства, ни межотраслевым правовым институтам. Концепции совершенствования и развития законодательства в какой-либо сфере не являются актами стратегического планирования. Заметим также, что, согласно Закону о стратегическом планировании, документы стратегического планирования по содержанию поделены не на два, а на три вида: разрабатываемые в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. На этой классификации построена и структура самого закона.

На основе анализа законодательства и доктринальных источников мы считаем возможным выделить признаки актов стратегического планирования.

Во-первых, полагаем, что для актов стратегического планирования в качестве родового понятия следует использовать понятие «политико-правовые акты». Общепризнанно, что нормативный правовой акт относится к правовым актам. Краснова И. О. верно отметила, что «как общеобязательный свод правил в той или иной области, закон не предназначен для выявления спонтанно возникающих общественных проблем, постановки политических задач, установления правовых и организационных мер для их решения в меняющихся условиях развития»¹⁰³.

Однако нормативные правовые акты могут включать в себя и политико-правовые предписания. Классическим примером такого «симбиоза» считается Конституция РФ, в отношении которой сложно однозначно сказать, является ли она нормативным правовым актом, содержащим политико-правовые установки, или политико-правовым нормативным актом.

Некоторые законы имеют «точечные» политико-правовые предписания. Так, Закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» содержит цель и принципы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту¹⁰⁴. В Законе «О развитии сельского хозяйства» даются понятие, цели, принципы, направления и меры реализации государственной аграрной политики¹⁰⁵.

В преамбуле Закона «Об охране окружающей природной среды» определены цели государственной политики в области охраны окружающей среды: сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности¹⁰⁶, а в преамбуле Закона «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» установлена цель государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней (охрана здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения РФ)¹⁰⁷.

Безусловно, значительную часть указанных законов составляют типичные правовые предписания, регулятивные и охранительные правовые нормы, и лишь незначительную часть — политические установки.

Основной объем политико-правовых актов включает в себя политико-правовые предписания.

С учетом того, что акты стратегического планирования, благодаря указанному родовому признаку, относятся именно к правовым актам, все признаки последних присутствуют и в актах стратегического планирования (письменная форма, реквизиты, компетентный субъект принятия). Поэтому представляется ошибочным выделение таких специфических признаков актов (документов) стратегического планирования, как официальный характер, наличие наименования и реквизитов, принятие управомоченным органом и т. п. Это не особые признаки актов стратегического планирования, а общие признаки всех правовых актов (нормативных, индивидуальных, нетипичных и проч.).

Во-вторых, безусловно, не все политико-правовые акты являются актами стратегического планирования. Любые политико-правовые акты выражают политику государства в какой-либо сфере, поэтому их и называют не просто правовыми, а политико-правовыми. Не всякое государственное планирование, отражающее публичную политику, носит стратегический характер; наряду с ним выделяют, например, оперативное планирование¹⁰⁸. В связи с этим, на наш взгляд, указание, например, на то, что стратегия «выражает государственную политику в определенной сфере, области, отрасли деятельности», не является специфическим признаком именно стратегии как документа стратегического планирования¹⁰⁹.

Термин «стратегия» находит свою этимологию в военной сфере. Именно поэтому во многих словарях стратегия определяется как наука о ведении войны, искусство ведения войны, общий план ведения войны, боевых операций, искусство руководства общественной, политической борьбой, а также вообще искусство планирования руководства, основанного на правильных и далекоидущих прогнозах¹¹⁰. Экономическая стратегия — это «долговременные, наиболее принципиальные, важные установки, планы, намерения правительства, администрации регионов, руководства предприятий в отношении производства, доходов и расходов, бюджета, налогов, капиталовложений, цен, социальной защиты»¹¹¹. Согласно ГОСТу Р 52104-2003 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения» стратегия — это деятельность, направленная на получение планируемого результата с учетом перспективы долговременного развития¹¹².

Определение актов стратегического планирования не может быть «оторвано» от легального понятия стратегического планирования, которое, в соответствии с законом, означает «деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» (п. 1 ст. 3 Закона о стратегическом планировании).

Из буквального толкования этой нормы следует, что в актах стратегического планирования отражается результат деятельности его участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию трех направлений:

а) социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики;

б) сфер государственного и муниципального управления;

в) обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

В 2016 г. в Закон о стратегическом планировании были внесены дополнения, связанные с планированием не только социально-экономического, но и научно-технологического развития Российской Федерации. Кроме того, в нем упоминается планирование и пространственного развития РФ (ст. 20).

В научной литературе уже обращалось внимание на то, что ограничение государственного стратегического планирования исключительно социально-экономическим развитием и обеспечением национальной безопасности не вполне обосновано¹¹³. Политико-правовая нормотворческая практика свидетельствует, что принимаются акты стратегического планирования и в других сферах (стратегии действий в интересах женщин, детей, граждан старшего поколения, стратегия повышения финансовой грамотности, стратегия воспитания, стратегия развития физической культуры и спорта, концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом, концепции информационной безопасности детей и др.). Говорухина Ю. В. справедливо отмечает, что стратегии принимаются в сфере экономики и экономической безопасности, социально-культурной и административно-политической сферах управления, пенсионной системы, дорожного движения, экологической безопасности и др.¹¹⁴ Напомним также, что в одном из разработанных проектов закона «О правовых актах в Российской Федерации» указывалось, что такие акты определяют государственную политику «в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития»¹¹⁵.

Согласно легальной дефиниции стратегического планирования, конечная цель деятельности участников стратегического планирования — это устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Однако стоит отметить, что стратегическое планирование научно-технологического развития РФ направлено на устойчивое, динамичное и сбалансированное научно-технологическое развитие Российской Федерации, а пространственного развития РФ — на региональное развитие Российской Федерации.

Государственное управление и государственная политика распространяются не только на социально-экономическую сферу и сферу национальной безопасности, что определяет необходимость, стратегического планирования и в других направлениях жизни общества. В этой части de lege ferenda следует внести изменения в Закон о стратегическом планировании.

Безусловно, специфика различных сфер приложения публичной политики, в том числе социально-экономической и обеспечения национальной безопасности, имеет большое значение для исследования стратегического планирования в отраслевых правовых науках, особенно в административном праве, при этом для теоретико-правового понимания актов стратегического планирования, на наш взгляд, необходимо ограничиться указанием на то, что они охватывают вопросы публичной политики в «различных сферах развития общества».

В-третьих, важным признаком актов стратегического планирования является то, что они представляют собой результат деятельности поименованных в законе участников такого планирования. Подчеркнем, что данный признак не совпадает с таким признаком, как «принятие акта уполномоченным (компетентным) субъектом», поскольку последний характерен для любых правовых актов. В процессе разработки, принятия, утверждения (одобрения) актов стратегического планирования обнаруживается особый субъектный состав (ст. 9 Закона о стратегическом планировании).

В-четвертых, деятельность участников стратегического планирования осуществляется в определенных рамках (целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования). Эти рамки критикуются в экономической научной литературе¹¹⁶, однако правовая доктрина не может не учитывать действующее законодательство. Закон о стратегическом планировании содержит соответствующие нормы-дефиниции (ст. 3):

1) целеполагание — определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

2) прогнозирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

3) планирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;

4) программирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.

Деятельность по планированию и прогнозированию направлена на достижение целей и приоритетов публичной политики в различных сферах, а принятые в рамках такой деятельности акты стратегического планирования фактически содержат механизмы и меры достижения целей и приоритетов. При определении целеполагания законодательное указание на «направления» кажется излишним, тождественным понятию целей и приоритетов, особенно с учетом того, что деятельность по программированию и планированию направлена на достижение только целей и приоритетов развития.

Хотим также обратить внимание, что при описании актов стратегического планирования в научной и комментаторской литературе обычно упускается такой вид, как акты, принятые в рамках прогнозирования. Этот пробел при дефинировании актов стратегического планирования необходимо ликвидировать.

В-пятых, как уже отмечалось, в научной литературе выделяют такой признак актов стратегического планирования, как специальное наименование (доктрина, концепция, стратегия, программа, план)¹¹⁷. Однако большинство правовых актов имеют собственное специальное наименование (федеральный конституционный закон, федеральный закон, постановление, указ, распоряжение, приказ, положение, порядок, правила и др.). Здесь акцент необходимо сделать на том, что перечень наименований таких актов должен содержаться в Законе о стратегическом планировании.

Во избежание сомнений в том, является ли тот или иной акт, утвержденный (одобренный) компетентным органом, актом стратегического планирования, все акты должны быть поименованы в Законе о стратегическом планировании. Полагаем, что поименованность в законе — это один из важных признаков таких актов. Этот признак позволит отграничить акты стратегического планирования от стратегических актов развития отдельных организаций и предприятий, которые хотя и носят локально-стратегический характер, но не содержат никаких направлений государственной политики и, как правило, не публикуются.

Говорухина Ю. В. допускает принятие стратегий любыми субъектами управления, в том числе руководителями предприятий и учреждений¹¹⁸. Безусловно, любые хозяйствующие субъекты (организации, предприятия, учреждения) вправе разрабатывать, принимать и утверждать собственные стратегии развития, при этом вряд ли такие стратегии представляют собой комплексное видение именно «публичной политики». На наш взгляд, она ошибочно включает все локальные стратегии в перечень стратегий как правовых документов, особенно с учетом того, что одним из авторских признаков стратегий она называет их «принятие и публикацию уполномоченным субъектом», а также то, что стратегии выражают «государственную политику в определенной сфере»¹¹⁹.

Закон о стратегическом планировании неоднократно упоминает о плановых и программно-целевых документах государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием (ст. 18.1, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 21). Причем стратегии социально-экономического развития макрорегионов разрабатываются и корректируются в целях обеспечения согласованности проведения мероприятий, предусмотренных плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием. Об учете таких локальных актов в системе стратегического планирования упоминается и в научных источниках¹²⁰. Но такие акты не указаны в легальном перечне документов стратегического планирования, не публикуются и не регистрируются в реестре стратегических документов. Считает ли законодатель эти документы актами стратегического планирования, остается непонятным.

В-шестых, согласно ч. 1 ст. 12 Закона о стратегическом планировании, документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования в порядке и сроки, установленные Правительством РФ. В 2015 г. Правительство РФ утвердило Правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования¹²¹. Создание и обеспечение ведения такого реестра возложено на Министерство экономического развития РФ.

Приказом Минэкономразвития России от 11.11.2015 №832 были утверждены структура и порядок присвоения уникального реестрового номера документа стратегического планирования¹²², а также требования к форме уведомления об утверждении (одобрении) документа стратегического планирования или внесении в него изменений, порядку ее заполнения и представления¹²³.

Субъекты, ответственные за разработку документов стратегического планирования, в течение десяти дней со дня утверждения (одобрения) документа стратегического планирования или внесения в него изменений направляют в Министерство экономического развития Российской Федерации соответствующее уведомление.

В постановлении Правительства РФ от 25.06.2015 № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» было предписано федеральным органам государственной власти с 1 декабря 2015 г. до 1 июля 2016 г. обеспечить представление (и рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления) в Министерство экономического развития РФ документов и сведений, необходимых для государственной регистрации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) до 1 декабря 2015 г.

С учетом указанных нормативных актов все акты стратегического планирования, принятые до 1 декабря 2015 г., так и после этой даты, должны содержаться в данном реестре. К сожалению, этого не произошло, что затрудняет квалификацию и количественный подсчет актов стратегического планирования.

К примеру, утвержденная Правительством РФ 21 декабря 2021 г. Государственная стратегия противодействия распространению ВИЧ-инфекции в Российской Федерации на период до 2030 г. в самом акте прямо названа «документом стратегического планирования», который определяет цели, задачи и основные направления государственной политики Российской Федерации по предупреждению распространения хронического заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека. Однако в реестре документов стратегического планирования она отсутствует. Нет в реестре Стратегии развития станкоинструментальной промышленности на период до 2035 г., Стратегии развития иммунопрофилактики инфекционных болезней на период до 2035 г., Стратегии развития индустрии музыкальных инструментов и звукового оборудования на период до 2030 г. и многие другие утвержденные акты стратегического планирования.

Подчеркнем, что для документов стратегического планирования установлена обязательная государственная регистрация. Отсутствие такой регистрации по аналогии с регистрацией актов федеральных органов исполнительной власти в Минюсте РФ должно влечь запрет на вступление актов стратегического планирования в силу.

Таким образом, под актом стратегического планирования следует понимать поименованный в законе и зарегистрированный в федеральном реестре документов стратегического планирования политико-правовой акт, являющийся результатом деятельности участников стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований, содержащий цели и приоритеты публичной политики в различных сферах развития общества и (или) механизмы и меры их достижения или представления о рисках (угрозах) и результатах (показателях) развития общества в различных сферах. Как одной из разновидностей правового акта, актам стратегического планирования свойственны общие признаки любых правовых актов (официальный письменный документ с необходимыми реквизитами, принятие в установленном законом порядке и уполномоченными субъектами, наличие правовых предписаний и др.).

Глава 2. АКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ

§ 2.1. Правовая природа актов стратегического планирования

Акты, как и документы, могут быть либо правовыми, либо неправовыми (например, историческими, бытовыми (график дежурств на этаже дома) и проч.). Особенностью правовых актов является не только то, что они представляют собой результат правомерного поведения, но и «юридически значимым содержательным элементом правовой системы», вошедшими «в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов»¹²⁴.

Стратегические акты могут приниматься не только государством или муниципальными образованиями (их должностными лицами), но и иными общественными институтами (политическими партиями, общественными движениями, корпорациями и др.). Например, из программных документов российских политических партий мы можем увидеть стратегические направления борьбы с терроризмом (усиление международного сотрудничества в этой сфере, ужесточение наказания, расширение полномочий силовых структур, подготовка населения и вооруженных сил к ведению военных действие и др.)¹²⁵, решения межнациональных вопросов и согражданства¹²⁶, развития национальной и региональной политики¹²⁷. Стратегические направления развития страны всегда содержатся в программах кандидатов в президенты РФ¹²⁸.

Но при утверждении (одобрении) документа компетентным государственным органом или органом местного самоуправления он приобретает характер правового акта.

В самом общем виде правовые акты обладают тремя основными признаками.

Во-первых, они выражены в словесной письменной форме, имеют внешнюю объективизацию, но по этому признаку неотличимы от письменных неправовых актов. В литературе обращается внимание на наличие правовых актов в устной и конклюдентной формах¹²⁹, однако акты стратегического планирования в таких формах существовать не могут.

Во-вторых, они фиксируют волю, направленную на достижение юридических последствий и обладающую юридической силой. В правовых актах воля их авторов преобразуется в волеизъявление. Для характеристики актов именно как правовых требуется не простая констатация воли субъектов, а определение юридического содержания такого волеизъявления, которое отражает их правовую позицию. Полагаем, что эта правовая позиция «позволяет достигнуть в юридической деятельности (правореализующей практике) возникновения, изменения, прекращения либо в целом правового режима, либо прав и обязанностей в конкретных правоотношениях»¹³⁰. При этом под внешней формой правовой позиции, как правило, понимаются только нормативные правовые и правоприменительные акты.

В-третьих, правовые акты содержат «элементы правовой системы» (юридические нормы, правовые позиции, акты реализации права), «обладающие юридической энергией или воздействующие на процесс правового регулирования»¹³¹.

В-четвертых, правовые акты влекут правовые последствия, преследуют социально полезные цели, регулируют общественные отношения.

Исходящий от государства документ стратегического планирования не может быть простым заявлением о намерениях и желаниях, он обладает юридической силой, а значит, защищен государственным принуждением. Следовательно, должны быть определены правовой механизм реализации таких актов, лица и структуры (институты), ответственные за работу этого механизма, формы итогов и отчетов о реализации документов. К примеру, О. В. Филимонов, анализируя стратегии и концепции социального развития военных организаций, сделал неутешительные выводы о том, что важные структурные изменения по работе с личным составом военных организаций, предусмотренные программными документами, так и не произошли, итоги реализации документов, даже спустя пять лет после их окончания, отсутствуют¹³². В таких случаях возникают вопросы о необходимости разработки и утверждения (одобрения) стратегических документов. В других случаях реализация актов стратегического планирования приводит к результатам, которые не планировались¹³³, что также требует анализа и соответствующего отчета.

В классической теории права правовые акты делятся на две группы: нормативные (нормативные акты правотворчества и интерпретационные) и индивидуальные (акты применения права и акты реализации права). Индивидуальные акты называют также ненормативными правовыми актами¹³⁴. В современных исследованиях нормативные акты отграничивают от интерпретационных, однако квартет системы правовых актов остается неизменным¹³⁵.

Еще в середине прошлого века теоретики советского права обратили внимание на наличие в правовой системе актов-директив (акты планирования), которые обладали признаками и нормативных, и индивидуальных правовых актов. С одной стороны, они не персонифицированы, касаются широкого круга участников (неопределенных лиц) и требуют деятельности в определенных направлениях, действуют довольно длительно во времени и воздействуют на целую сферу общественных отношений. С другой стороны, это распорядительные плановые акты компетентных органов, они не предписывают конкретных моделей поведения, не конкретизируют прав, обязанностей и запретов, могут содержать показатели изменения социальной действительности, к которым необходимо стремиться.

При этом советские теоретики права, выделив множество особенностей актов-директив и не сомневаясь в отнесении их именно к актам правовым, не попытались встроить их в систему правовых актов. Алексеев С. С. писал: «Нормативный акт как форма права — это именно нормативный акт, носитель юридических норм, акт, противополагаемый индивидуальным актам применения права. Здесь все ясно»¹³⁶. Но относительно того, к какой из этих групп относятся программные документы планирования, ясности не было и нет. Доктринальные подходы к разрешению указанного вопроса различны.

Ряд ученых полагают, что акты стратегического планирования, во всяком случае некоторые из них, следует отнести к нормативно-правовым актам, поскольку они содержат нормы права¹³⁷. Например, авторы работы о проблемах приграничного сотрудничества к основным нормативным правовым актам, регламентирующим приграничное сотрудничество в РФ, наряду с Федеральным законом «Об основах приграничного сотрудничества», прямо относят и Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации, и Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года¹³⁸.

Бюджетные программно-целевые акты называют нормативно-правовыми актами, содержащими особые плановые нормы и признаваемыми основанием возникновения расходных обязательств¹³⁹. Предлагается определять их нормативными актами доктринального характера¹⁴⁰ или нормативными правовыми актами стратегического характера¹⁴¹.

Интересно заметить, что суды прямо определяют такие документы нормативными актами и технически и юридически применяет их так же, как «классические» нормативные правовые акты¹⁴².

В категориальный аппарат теории права предлагается ввести термин «стратегический нормативный акт», который издается в порядке правотворчества компетентным органом государственной власти и содержит нормы, касающиеся общих основ (идей), целей, задач и принципов развития какой-либо сферы правового регулирования общественных отношений, структурированные в порядке перспективного планирования¹⁴³.

Другие, напротив, полагают, что документы стратегического планирования не содержат нормы права и не могут оцениваться как источники (формы) права, а являются политико-идеологическими источниками, «формулирующими основы правовой политики в соответствующей сфере»¹⁴⁴. Такой подход снимает и дискуссию об иерархической юридической силе этих документов (поскольку последняя перестает иметь правовое значение, носит условный характер), и споры о видах актов, утверждающих (одобряющих) такие документы.

При этом не оспаривается, что программные документы, включая акты стратегического планирования, находятся в системе права, занимают в ней «особое» место, но не включены в иерархию формально-юридических источников права. Документы стратегического планирования и нормативные документы объединяются исследователями и в единый род — государственные документы¹⁴⁵, их называют политико-правовым феноменом, «имеющем одновременно и нормативно-правовой, и декларативно-политический характер»¹⁴⁶.

В системе права не могут находиться неправовые акты, что требует не только констатация их особого положения в системе права, но и конкретное определение их места в ней, включая соотношения с нормативными и индивидуальными правовыми актами.

В научной литературе предпринята попытка построения иерархии документов стратегического планирования: доктрина — концепция — стратегия. Мушинский М. А. пишет, что «на основании доктрины может быть выработана концепция, которая, в свою очередь, должна быть реализована в стратегии. При этом в той же последовательности уменьшается уровень абстрактности и возрастает степень нормативности документов»¹⁴⁷. На соподчинение стратегий концепциям обращал внимание также Д. С. Хижняк¹⁴⁸. Стратегии обладают некоторой «степенью нормативности» (или бо́льшей в сравнении с концепциями и доктринами), что требует их разграничения с нормативными правовыми актами. Важно также отметить, что законодатель никогда таким образом разделял документы стратегического планирования, это лишь доктринальное предположение, особенно с учетом того, что концепции вообще не упоминаются в Законе о стратегическом планировании, а доктрины допускаются только в сфере обеспечения национальной безопасности.

Отнесение актов стратегического планирования к особым политико-правовым актам-документам для целей отграничения от нормативных правовых актов также малопродуктивно, поскольку, например, Конституция РФ является политико-правовым актом, но при этом ее место и наличие юридической силы в системе формальных источников права и в системе нормативных правовых актов никем не оспариваются. В литературе в связи с этим обращено внимание на то, что «Конституция РФ должна быть основным документом стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне в рамках целеполагания»¹⁴⁹.

Следует учитывать, что в актах стратегического планирования всегда отражается правовая политика — выраженная в правовых формах государственная политика, являющаяся легитимной основой для политического, экономического, социального, культурного направлений развития государства. Легитимность стратегическим актам-документам придает только квалификация их в качестве правовых актов.

Правовая политика может быть представлена в двух формах: «целевые ориентиры (границы) и/или идеи (система идей, взглядов), соблюдение которых (следование которым) обеспечивает приемлемость результатов правотворчества, и/или конкретные импульсы или установки (определение рисков развития той или иной ситуации / общественных отношений; указание приоритетов развития, целей различного уровня (от самого верхнего — геостратегического — уровня и ниже), задач и направлений движения, необходимых для обеспечения установленных приоритетов и достижения целей), которые даются субъектам, участвующим в правотворческой деятельности»¹⁵⁰. Как видим, первая из названных форм реализуется при стратегическом планировании в рамках целеполагания, а вторая — в рамках прогнозирования, программирования и планирования. Марченко М. Н. справедливо указывает, что правовая политика состоит из компонентов, формирующих стратегию государства в правовой сфере¹⁵¹.

Фактически речь идет о правовых обязывающих предписаниях для субъектов правотворческих процессов всех уровней. Интересно заметить, что в исследовании, специально посвященном влиянию правовых актов на правовую политику, акты стратегического планирования и другие политико-правовые акты даже не упоминаются¹⁵².

К сожалению, в отечественной теории права уделяется недостаточно внимания общему понятию и системе правовых актов, чаще всего их исследование ограничивается спецификой нормативных и правореализационных актов, без акцентирования внимания на их родовом понятии. В основных работах по проблемам теории государства и права изучение правовых актов начинается сразу с нормативных актов¹⁵³. Нередко правовые акты отождествляются с одним из этих двух видов. Например, автор работы «Юридическая сила правовых актов» описывает силу исключительно нормативных правовых актов¹⁵⁴, коллизии правовых актов рассматриваются через коллизии именно нормативных правовых актов¹⁵⁵. Отмечается также, что «в систему правовых актов-документов входят нормативные правовые акты, нормативные договоры, акты нормативного толкования»¹⁵⁶, очевидно, что, даже индивидуальные правовые акты таким определением правовых актов вообще не охватываются, не говоря уже об актах стратегического планирования.

Любая дифференциация правовых актов в современной доктрине представлена преимущественно их делением на нормативные и индивидуальные, то есть правовые акты либо устанавливают правовые нормы, либо направлены на закрепление конкретных прав и обязанностей в правоотношении¹⁵⁷. Отсюда и традиционное понимание правового акта: «волеизъявление управомоченного субъекта права, принятое и оформленное в установленном порядке, содержащее в себе нормативные или индивидуальные предписания, направленные на регулирование общественных отношений и влекущие юридические последствия»¹⁵⁸.

В качестве главного признака правовых актов выделяется их «происхождение» от определенного уполномоченного субъекта¹⁵⁹.

В попытках найти место актов стратегического планирования в системе права появилась концепция квазинормативных актов, к которым стали причислять акты стратегического планирования¹⁶⁰. При этом все правовые акты предлагается разделять на два типа: неиндивидуализированные (нормативные и квазинормативные) и индивидуализированные. Однако ущербность такого подхода для характеристики актов стратегического планирования в том, что политико-правовые, программные документы могут содержать и индивидуальные правовые предписания.

Заслуживает внимания в контексте нашего исследования и теория атипичных правовых актов, под которыми предлагается понимать «правовые акты с нехарактерными признаками, чертами, свойствами или функциями»¹⁶¹. К ним относят нормативные правовые акты с интерпретационными, правореализационными (нормативный договор) и правоприменительными (закон о бюджете на очередной год) элементами. Таким образом, атипичные правовые акты рассматриваются прежде всего как нормативные акты с ненормативными элементами. При выделении атипичных правовых, особенно смешанных, актов не следует отдавать предпочтение нормативной или ненормативной составляющей. В актах стратегического планирования большая часть содержания — это ненормативные элементы.

Видится наиболее продуктивной для целей настоящей работы теория С. А. Голунского о существовании нетрадиционных нормативно-правовых актов. Еще в прошлом веке он заметил в отношении нормативных правовых актов, что некоторые из них содержат не только нормы права, но и элементы из других правовых актов (интерпретационных, реализационных): «Нормы права отнюдь не исчерпываются абстрактными предписаниями, запретами и дозволениями, но включают в себя и многое другое, в частности, постановку определенных задач и указание путей их разрешения»¹⁶².

Строгое деление правовых актов на нормативные правовые, интерпретационные, правоприменительные и правореализующие построено на том, что каждый из этих актов содержит только однородные компоненты (нормы права, герменевтические разъяснения, индивидуальные предписания властных субъектов, решения отдельных субъектов, действующих на основании автономии их воли). Однако имеют место и смешанные, гибридные правовые акты.

В русле этого подхода современные исследователи стали понимать правовой акт как закрепленную в установленном порядке совокупность юридических предписаний, выражающих волю субъекта (субъектов) права, направленных на регулирование общественных отношений и влекущих определенные юридические и иные социальные последствия¹⁶³. При этом такие юридические предписания могут быть неоднородны, иметь различную правовую природу.

Стала формироваться теория нетипичных (нетрадиционных) правовых актов, при этом обращается внимание, что такие правовые акты могут содержать не только юридические, но и иные социальные предписания и влечь как правовые, так и иные последствия¹⁶⁴. Среди нетипичных правовых актов выделяют смешанные и комплексные. Акты стратегического планирования могут быть отнесены только к смешанным, поскольку комплексные нетипичные акты предполагают объединение разных элементов в рамках одного вида правового акта, тогда как в актах стратегического планирования объединены элементы из разных видов правовых актов. Необходимость смешанных правовых актов может быть обусловлена их целями, функциями, сферой распространения, потребностями оптимизации юридической техники, экономией правового массива и другими факторами.

Препятствием к отнесению актов стратегического планирования к правовым актам долгое время являлось отсутствие у них юридических последствий (возникновение субъективных прав и юридических обязанностей, наступление юридической ответственности, изменение правового статуса и правового режима, а также возникновение, изменение или прекращение правовых отношений). Однако в последние годы юридические последствия правовых актов рассматриваются в более широком смысле, включающем и результаты «волеизъявления политико-правового характера, и иные акты реализации функций уполномоченного субъекта, предусмотренных законодательством», и, как следствие, выделяются правовые акты строго юридического характера и политико-правовые акты¹⁶⁵.

В научной литературе акты стратегического планирования уже стали дефинировать как правовые акты, содержащие совокупность определенных предписаний. К примеру, под финансово-плановым актами предлагается понимать «правовые акты, которые содержат показатели, стратегические цели и иные предписания, связанные с финансовым планированием и формирующие целостное представление о предмете регулирования (финансовой системе, бюджетной системе, состоянии финансов в определенной сфере государственной политики и т. д.) в будущем»¹⁶⁶. Говорухина Ю. В. полагает, что сущность стратегий как правовых документов состоит из дескриптивных (описательных) и прескриптивных (предписывающих) высказываний¹⁶⁷.

Документы стратегического планирования являются правовыми актами особого вида (нетипичными), содержащими элементы различной правовой природы.

1. Ненормативные положения, констатирующие современное состояние дел в определенной сфере, в том числе вызовы и угрозы, и возможные тенденции его изменения. Например, Стратегия национальной безопасности РФ содержит раздел II «Россия в современном мире: тенденции и возможности». Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. имеют раздел II «Вызовы и угрозы экономической безопасности». Правовое значение таких положений подлежит обязательному учету при разработке других документов стратегического планирования¹⁶⁸.

Однако правоприменительная практика свидетельствует, что такие положения подлежат обязательному учету и при разработке нормативных правовых актов, а при неучете такие акты могут быть признаны недействующими. Так, ООО обратилось с административным иском о признании не действующим п. 8 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3.06.2016 № 505, ссылаясь на его противоречие подп. 25 п. 12 Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, устанавливающему одной из угроз экономической безопасности «наличие избыточных требований в области экологической безопасности, рост затрат на обеспечение