Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» (постатейный)

Ответственный редактор
кандидат юридических наук
Н. В. Путило

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342:323.3(470+571)

ББК 67.400:66.75(2Рос)

Н34

Одобрено секцией публичного права ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП).

Рецензенты:

Петюкова О. Н., доктор юридических наук, профессор департамента международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации;

Плюгина И. В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП).

Ответственный редактор кандидат юридических наук Н. В. Путило.

Актуальность подготовки комментария обусловлена не только потребностью в доктринальном разъяснении положений актов федерального законодательства в рамках правового просвещения и совершенствования практики правоприменения — происходит переоценка роли и места молодежи в социально-политической системе общества, модернизация правового арсенала с тем, чтобы отразить изменения в содержании отношений, возникающих между молодыми гражданами, государством и обществом в Российской Федерации. Базой для этих изменений стали новеллы конституционной реформы 2020 г.

Содержание норм закона раскрыто полно и последовательно в их системной связи с иными нормативными правовыми актами, актами правоприменения и правовой доктриной. Использованы судебная практика, опыт правового регулирования государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации, лучшие нормативные правовые практики стран СНГ.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2023 г.

Для юристов — ученых и практиков, преподавателей, студентов, магистрантов, аспирантов, а также широкого круга читателей, заинтересованных в обеспечении своих прав.

УДК 342:323.3(470+571)

ББК 67.400:66.75(2Рос)

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), 2023

© Оформление. ООО «Проспект», 2024

Авторский коллектив

Абдиева Даткайым Акылбековна — младший научный сотрудник лаборатории правового мониторинга и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — ИЗиСП) — ст. 12 (в соавторстве с В.Ю. Лукьяновой)

Волкова Наталья Сергеевна — заместитель заведующего отделом социального законодательства ИЗиСП, и.о. ученого секретаря ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации — ст. 1

Еремина Ольга Юрьевна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 9

Кабытов Павел Петрович — заведующий лабораторией правового регулирования информационных технологий и защиты информации, кандидат юридических наук — ст. 8

Лукьянова Влада Юрьевна — заведующий лабораторией правового мониторинга и социологии права ИЗиСП, кандидат философских наук — ст. 12 (в соавторстве с Д.А. Абдиевой)

Мельник Тимур Евгеньевич — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — ст. 7

Путило Наталья Васильевна — заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — предисловие, ст. 4

Савина Мария Андреевна — заведующий отделом делопроизводства, архива и контроля за исполнением поручений ИЗиСП, научный сотрудник центра частного права ИЗиСП — ст. 6 (в соавторстве с Н.М. Хромовой)

Савченко Елена Алексеевна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 10

Стародубова Олеся Евгеньевна — научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП — ст. 11

Хромова Наталия Михайловна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — ст. 2, 3, 6 (в соавторстве с М.А. Савиной), ст. 14

Цомартова Фатима Валерьевна — ведущий научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 13

Шуплецова Юлия Игоревна — ведущий научный сотрудник отдела экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 5

Author's team

Abdieva Datkayim Akylbekovna — junior researcher at the laboratory of legal monitoring and sociology of law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation (further — ILCL) — article 12 (co-authored with V.Yu. Lukyanova)

Volkova Natalya Sergeevna — Deputy Head of the Department of Social Legislation of ILCL, Acting Scientific Secretary of ILCL, Candidate of Legal Sciences, Honored Lawyer of the Russian Federation — article 1

Eremina Olga Yuryevna — senior researcher at the Department of Social Legislation of the Institute of Social and Social Protection, Candidate of Legal Sciences — article 9

Kabytov Pavel Petrovich — head of the laboratory of legal regulation of information technologies and information protection, candidate of legal sciences — article 8

Lukyanova Vlada Yuryevna — head of the laboratory of legal monitoring and sociology of law ILCL, candidate of philosophical sciences — Article 12 (co-authored with D.A. Abdieva)

Melnik Timur Evgenievich — researcher at the department of social legislation of ILCL — article 7

Putilo Natalya Vasilievna — head of the department of social legislation of ILCL, candidate of legal sciences — Preface, article 4

Savina Maria Andreevna — head of the department of office work, archives and control over the execution of instructions of ILCL, researcher at the Center for Private Law of ILCL — article 6 (co-authored with N.M. Khromova)

Savchenko Elena Alekseevna — researcher at the Department of Social Legislation of the Institute of Social and Social Protection, Candidate of Legal Sciences — article 10

Starodubova Olesya Evgenievna — research fellow of the department of administrative legislation and process of ILCL — article 11

Natalia Mikhailovna Khromova — research fellow at the Department of Social Legislation of ILCL — articles 2, 3, 6 (co-authored with M.A. Savina), article 14

Tsomartova Fatima Valerievna — leading researcher of the Department of Social Legislation of the Institute for Social Protection and Social Protection, Candidate of Legal Sciences — article 13

Shupletsova Yulia Igorevna — leading researcher at the Department of Environmental and Natural Resources Legislation of ILCL, Candidate of Legal Sciences — article 5

Список сокращений

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» — Закон о поправке к Конституции РФ 2020 г.

Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» — Закон о молодежной политике, Федеральный закон № 489-ФЗ, Закон № 489-ФЗ.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 г. № 2403-р «Об утверждении Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года» — Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Содружество Независимых Государств — СНГ.

Международная организация труда — МОТ.

Организация Объединенных Наций — ООН.

Предисловие

Принятие Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи» является значимым этапом в государственной молодежной политике Российской Федерации, логичным развитием правотворческих тенденций, сформированных более столетия назад.

Данная работа продолжает исследования Института в области правового статуса молодежи, наиболее плодотворными для которых были 1970-е гг. В это время появилось несколько изданий, популяризирующих¹ результаты научного анализа государственной молодежной политики и ее правового отражения².

В настоящее время в науке имеется точка зрения о том, что системная государственная молодежная политика характерна для государств, находящихся на стадии индустриального и постиндустриального развития, а интерес к «молодежной тематике» возрастает в период государственной модернизации³. Анализ современных программных документов подтверждает этот вывод: в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ за последние 15 лет неизменно упоминаются проблемы молодежи и ее перспективы (2009 г. — воспитание молодежи в духе интеллектуальной свободы и гражданской активности, привычка к занятиям спортом, доступ к ценностям культуры для молодежи; содействие научно-техническому творчеству, благотворительности и добровольчеству молодежи; 2010 г. — раскрытие способностей молодежи, ее патриотическое воспитание; 2012 г. — развитие физической культуры и спорта среди молодежи, общее образование, культура, молодежная политика; 2015 г. — дополнительное и профессиональное образование молодежи; 2016 г. — образование, наука, культура для молодого поколения; 2018 г. — содействие молодежи; 2019 г. — молодежь и новейшие технологии; 2020 г. — молодежь и наука; 2021 г. — молодежь в олимпиадах, волонтерских и творческих инициативах, поддержка молодежи в национальных проектах; новые возможности для молодого поколения; 2023 г. — новые возможности молодежи для качественного образования, трудоустройства, профессионального роста).

Обращаясь к истории государственной молодежной политики, следует признать: если открытие Московского университета и иных высших учебных заведений — начало формирования молодежи как особой социальной группы⁴, то с 1917 г. начался период, в котором к молодежи относились как к важнейшему ресурсу новой политической системы, специфическому субъекту, отношения с участием которого требуют особой правовой регуляции. Так, еще до Октябрьской революции был образован Союз рабочей молодежи, одной из целей которого была подготовка «сознательных, достойных участников той великой борьбы, которую они должны вести в рядах пролетариата за освобождение всех угнетенных и эксплуатируемых от ига капитала, за… социализм, стоя на строгой классовой позиции и резко отмежевываясь от мелкобуржуазных идеологов…»⁵.

Первоначально (согласно Уставу Российского коммунистического союза молодежи (РКСМ) 1918 г.⁶ и Программе Российского коммунистического союза молодежи⁷) рабочая молодежь предстает перед нами как передовой элемент рабочего класса, которой создает свои союзы для того, чтобы «проникнуться идеями коммунизма, проходить школу борьбы революционной и строить новую пролетарскую культуру». Членами РКСМ могли быть лица с 14 до 23 лет (для сравнения: членами союза рабочей молодежи «III Интернационал» могли быть лица, не достигшие 22-летнего возраста)⁸. Устав, принятый на III Съезде РКСМ в октябре 1920 г., выделял активных и пассивных членов, предусматривая для последних право совещательного голоса⁹. В июле 1924 г. РКСМ было присвоено имя В.И. Ленина, и он стал называться Российским ленинским коммунистическим союзом молодежи (РЛКСМ), с марта 1926 г. — Всесоюзным ленинским коммунистическим союзом молодежи (ВЛКСМ)¹⁰.

В 1958 году был установлен праздничный день — День советской молодежи, который первоначально отмечался ежегодно в последнее воскресенье июня¹¹. Затем День молодежи на протяжении 20 лет отмечался 27 июня¹², а в настоящее время возвращен изначальный подход, связанный с «плавающей» датой, — с 2023 г. День молодежи отмечается в последнюю субботу июня¹³.

Устав ВЛКСМ 1962 г., принятый XIV Съездом ВЛКСМ, определяет Всесоюзный ленинский коммунистический союз молодежи как самодеятельную общественную организацию, объединяющую в своих рядах широкие массы передовой советской молодежи, цель которой — «осуществление решений партии и Советского правительства, претворение в жизнь великой Программы построения коммунистического общества в СССР». «Главная задача Всесоюзного ленинского коммунистического союза молодежи — воспитывать юношей и девушек¹⁴ на великих идеях марксизма-ленинизма, на героических традициях революционной борьбы, на примерах самоотверженного труда рабочих, колхозников, интеллигенции, вырабатывать и укреплять у молодого поколения классовый подход ко всем явлениям общественной жизни, готовить стойких, высокообразованных, любящих труд молодых строителей коммунизма. Священный долг комсомола — готовить молодежь к защите социалистической Родины, воспитывать самоотверженных патриотов, способных дать решительный отпор нападению любого врага».

Точкой отсчета для создания комплексной нормативной правовой базы государственной молодежной политики можно считать Закон СССР от 16 апреля 1991 г. № 2114-1 «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР»¹⁵, действовавший до 2013 г.¹⁶ и направленный на обеспечение реализации государственной молодежной политики Союза ССР и республик, укрепление юридических гарантий осуществления прав и свобод молодых граждан, прав молодежных организаций. Отдельно следует отметить закрепление (ст. 7) за молодежью прав на гарантированное (независимо от расы, пола, вероисповедания, национальности и социального положения, уровня доходов) получение социальных услуг (по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке, объем, виды и качество которых обеспечивают всестороннее развитие личности и подготовку к самостоятельной жизни).

В целях реализации государственной молодежной политики и обеспечения надлежащей социальной защищенности молодых граждан на всей территории Союза ССР было предусмотрено создание: 1) государственной службы по делам молодежи, руководство деятельностью которой осуществляли исполнительно-распорядительные органы власти, а в состав помимо ее органов входили инспекции по охране прав несовершеннолетних и молодежи, а также социальные службы различного профиля; 2) специальных социальных служб для молодежи, которые должны были осуществлять разнообразные функции (от информирования молодых граждан об их правах и возможностях во всех сферах жизни до социальной помощи молодой семье, причем в оказании этой помощи на договорной основе могли участвовать негосударственные организации и отдельные граждане).

Особая важность государственных гарантий прав молодых граждан и молодежных организаций подтверждается также ст. 17 и 18 Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР», содержащими не встречающуюся в современных актах систему юридических мер, призванных обеспечить реальность провозглашенных прав: 1) если использование этих прав требует определения порядка и процедуры их осуществления, то органы государственной власти и управления обязаны принять необходимые нормативные и иные правовые акты, регулирующие данные вопросы; 2) до принятия указанных актов молодые граждане и молодежные организации вправе осуществлять свои права в самостоятельно избираемом ими порядке, не противоречащем действующему законодательству, а воспрепятствование реализации прав в таких случаях является незаконным; 3) если осуществление и защита прав обусловлены совершением действий государственных организаций и их должностных лиц, то при отсутствии закрепленного законодательством порядка (процедуры) совершения таких действий (подведомственности рассмотрения споров) он определяется этими организациями самостоятельно в пределах их компетенции, а при защите прав — на основании аналогии с действующим законодательством; 4) любые подзаконные акты, ограничивающие объем предоставленных законом молодым гражданам и молодежным организациям прав, являются недействительными полностью или в соответствующей части с момента их принятия; 5) убытки, причиненные молодым гражданам и молодежным организациям в результате реализации противоречащего закону подзаконного акта, подлежат возмещению в полном объеме за счет средств, находящихся в распоряжении государственного органа, принявшего данный подзаконный акт.

С принятием Конституции РФ 1993 г., где нормы, прямо адресованные молодежи или ее организациям¹⁷, отсутствовали до 2020 г., началось формирование особого законодательного массива, предмет регулирования которого составили отношения с участием объединений молодежи.

Регулирование отношений, возникающих в связи с установлением и осуществлением федеральными органами исполнительной власти мер государственной поддержки общероссийских, международных молодежных и детских объединений, с 1995 г. осуществляется на уровне федерального закона¹⁸. Позднее были установлены задачи для таких объединений¹⁹: участие в реализации государственной политики в области военно-патриотического и гражданского воспитания детей и молодежи; воспитание чувства патриотизма, формирование у подрастающего поколения верности Родине, готовности к служению Отечеству и его вооруженной защите; изучение истории и культуры Отечества и родного края; участие в подготовке и проведении мероприятий по увековечению памяти защитников Отечества; передача и развитие лучших традиций российского воинства; противодействие проявлениям политического и религиозного экстремизма в молодежной среде; физическое развитие молодежи и детей, формирование здорового образа жизни; участие в подготовке граждан к военной службе.

Ориентиром для современного нормотворчества являются принятые на уровне СНГ акты: Модельный закон о государственной молодежной политике²⁰ и Модельный закон о воспитании детей и молодежи²¹, в которых государственная молодежная политика рассматривается как инструмент социально-экономического и культурного развития, обеспечения конкурентоспособности и укрепления национальной безопасности государства, а в состав молодежи как социально-демографической группы (социальной общности) включаются постоянно или преимущественно проживающие на территории государства — участника СНГ граждане (включая лиц с двойным гражданством, иностранных граждан и лиц без гражданства) в возрасте от 14 до 30 лет (или в иных возрастных границах, если они отражают традиционно сложившиеся в государстве — участнике СНГ представления о молодежи).

Принятие Закона о поправке к Конституции РФ 2020 г., которым общие вопросы молодежной политики были отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволило на конституционном уровне заложить основы правового регулирования отношений в сфере молодежной политики, стало отправной точкой для последующего системного законодательного регулирования особенностей государственной молодежной политики, формирования комплекса взаимосвязанных мер, направленных на развитие потенциала молодежи Российской Федерации.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» (постатейный)

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, при формировании и реализации молодежной политики в Российской Федерации, определяет цели, принципы, основные направления и формы реализации молодежной политики в Российской Федерации.

Комментируемая статья определяет предмет регулирования анализируемого законодательного акта, очерчивая круг общественных отношений, подлежащих законодательному воздействию в рамках Закона о молодежной политике. Правильное определение предмета правового регулирования — предмета законодательного акта — во многом обусловливает эффективность регуляторного воздействия, а значит, и эффективность самого закона. Неверное формулирование предмета регулирования снижает качество закона, ослабляет его действенность²².

Ясное изложение предмета регулирования позволяет отграничить совокупность регламентируемых им отношений от смежных общественных отношений, подпадающих под действие иных актов высшей силы. Многообразие отношений, охватываемых сферой молодежной политики, многогранность их проявления в самых разных областях взаимодействия молодых граждан, общества и государства диктуют необходимость четкой дифференциации регулируемых отношений во избежание регулятивной конкуренции нормативных правовых актов. В частности, общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Совокупность отношений в связи с реализацией гражданами, в том числе детьми, подростками, молодежью, образовательных прав, а также с созданием условий для реализации таких прав регулируется Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Например, одним из направлений реализации молодежной политики является воспитание гражданственности, патриотизма, преемственности традиций (ст. 6 комментируемого федерального закона), что сближает предмет его регулирования с системообразующим законодательным актом в сфере образования, который регламентирует в том числе вопросы воспитания, включая определение данного понятия. Именно поэтому крайне важно четко определить тот аспект законодательного воздействия на правоотношения в сфере воспитания, которое осуществляется в рамках комментируемого закона. Кроме того, организационные вопросы функционирования российского движения детей и молодежи охватываются предметом регулирования Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи».

Таким образом, в законодательстве имеются сложившиеся массивы норм, регламентирующих пересекающиеся, а нередко и довольно сходные виды правоотношений с участием молодежи, поэтому необходима четкость и ясность в установлении границ регулятивного воздействия данного федерального закона. Это также дает возможность оценить наличие самостоятельности предмета регулирования закона и обоснованность придания регулирующему воздействию на те или иные отношения формы акта высшей силы.

Статья 1, предусматривающая предмет регулирования комментируемого федерального закона, предопределяет дальнейшую структуру и содержание нормативного правового акта. Она указывает на два основных регулятивных блока. Первый охватывает область отношений, возникающих при формировании и реализации молодежной политики. Это означает, что вся совокупность взаимодействий между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, подчинена нормативным требованиям анализируемого федерального закона.

Второй регулятивный блок связан с определением целей, принципов, основных направлений и форм реализации молодежной политики. Этот блок задает архитектуру законодательного материала, а также опосредует регулятивный потенциал содержащихся в комментируемом законе норм.

Наличие статьи, определяющей предмет регулирования, не является императивом законодательной техники, однако и в зарубежном законодательстве подобного рода юридико-технические приемы используются. Так, в Законе Кыргызской Республики 2009 г. «Об основах государственной молодежной политики» аналогично комментируемому закону содержится статья, закрепляющая предмет его регулирования, охватывающий определение целей, принципов, основных направлений и мер реализации государственной молодежной политики (ст. 1).

В некоторых случаях в законодательных актах данная статья подменяется преамбулой, в которой фиксируется совокупность общественных отношений, регулируемых данным актом. Такой прием часто применяется в законах о молодежи государств постсоветского пространства. Следует отметить, что по структуре законы о молодежи государств — участников СНГ достаточно близки²³. Например, Закон Республики Беларусь 2009 г. «Об основах государственной молодежной политики» в преамбуле закрепляет предмет закона: определение целей, принципов и основных направлений государственной молодежной политики. Аналогичный прием используется и в Законе Азербайджанской Республики 2002 г. «О молодежной политике». Закон Республики Казахстан 2015 г. «О государственной молодежной политике» также в преамбуле фиксирует предмет его регулирования: «общественные отношения, возникающие в сфере государственной молодежной политики». В Туркменистане Закон «О государственной молодежной политике» был принят в 2022 г., его преамбула гласит, что он «определяет цели, задачи, принципы и основные направления государственной молодежной политики», устанавливая тем самым направления законодательного воздействия в анализируемой сфере.

Однако подобный подход отличается от классических подходов законодательной техники, согласно которым преамбула предназначена для обозначения целей и задач издания нормативного акта, отражения его общей идеи, выступающей политической и правовой основой всех его норм²⁴. Преамбула является своеобразной идеологемой законодательного акта, в то время как предмет регулирования — это иная составляющая нормативного правового акта, опосредующая границы его регулятивного воздействия.

В Законе Республики Таджикистан 2021 г. «О молодежи и государственной молодежной политике» использован отличающийся от обозначенных выше прием формулирования регулятивных задач закона: его преамбула исходит из того, что данный законодательный акт определяет основы развития и становления молодежи, а также эффективное использование ее потенциала на благо общества. Тем самым не столько отображается предмет регулирования, сколько телеологические подходы государства в сфере молодежной политики.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) молодежь, молодые граждане — социально-демографическая группа лиц в возрасте от 14 до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона), имеющих гражданство Российской Федерации;

2) молодая семья — лица, состоящие в заключенном в установленном законодательством Российской Федерации порядке браке, в том числе воспитывающие ребенка (детей), либо лицо, являющееся единственным родителем (усыновителем) ребенка (детей), в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона);

3) молодежное общественное объединение — международное, общероссийское, межрегиональное, региональное, местное добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное в установленном законом порядке молодыми гражданами, объединившимися на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения;

4) молодежная политика — комплекс мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового, научного и иного характера, реализуемых на основе межведомственного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при участии институтов гражданского общества, юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и граждан Российской Федерации, в том числе индивидуальных предпринимателей, и направленных на создание условий для развития молодежи, ее самореализации в различных сферах жизнедеятельности, на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодых граждан в целях достижения устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности Российской Федерации;

5) специалист по работе с молодежью — гражданин Российской Федерации, имеющий соответствующую профессиональную квалификацию, осуществляющий трудовую деятельность в инфраструктуре молодежной политики;

6) молодой специалист — гражданин Российской Федерации в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона), завершивший обучение по основным профессиональным образовательным программам и (или) по программам профессионального обучения, впервые устраивающийся на работу в соответствии с полученной квалификацией;

7) субъекты, осуществляющие деятельность в сфере молодежной политики, — молодежь, молодые семьи, молодежные общественные объединения, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы и организации, в том числе объединения юридических лиц, работодателей, профессиональные союзы и их объединения, институты гражданского общества, редакции средств массовой информации, а также граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в сфере молодежной политики;

8) инфраструктура молодежной политики — система государственных, муниципальных организаций, иных юридических лиц независимо от организационно-правовых форм, индивидуальных предпринимателей и общественных объединений, обеспечивающих возможность оказания услуг и проведения мероприятий, направленных на улучшение социально-экономического положения и развитие молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений;

9) самореализация молодежи — применение молодыми гражданами Российской Федерации имеющихся у них способностей и приобретенных ими знаний, умений, навыков, компетенций и опыта в целях удовлетворения их потребностей в профессиональном, социальном и личном развитии.

Комментируемая статья Закона о молодежной политике раскрывает содержание основных понятий, применяемых в нем.

1. Ключевое значение для целей закона имеет определение в рамках легальной дефиниции юридически значимых признаков молодежи (молодых граждан). Предлагаемое определение молодежи как социально-демографической группы лиц в возрасте от 14 до 35 лет включительно представляется довольно узким, не позволяющим в полной мере отразить специфику рассматриваемой группы населения, которая уже выявлена, научно обоснована и нормативно закреплена²⁵.

Так, в социологической науке молодежь определяется как социально-демографическая группа, выделяемая на основе совокупности возрастных характеристик, особенностей социального положения и обусловленных ими социально-психологических свойств. Молодость как определенная фаза, этап жизненного цикла биологически универсальна, но ее конкретные возрастные рамки, связанный с ней социальный статус и социально-психологические особенности имеют социально-историческую природу и зависят от общественного строя, культуры и свойственных данному обществу закономерностей социализации²⁶.

В.Н. Боряз приводит более подробное определение молодежи, включающее пять взаимосвязанных элементов, характеризующих рассматриваемую группу населения: «молодежь есть объективное общественное явление, выступающее всегда как специфическая возрастная большая общественная группа (1); биологическая и социальная природа и сущность молодежи на любом этапе исторического движения воплощены в той части человечества, которая является совокупным субъектом определенной конкретно-исторической формы общества (2); процесс присвоения природы и сущности этой части человечества осуществляется молодежью в соответствии с такими общими законами, как закон воспроизводства общественной жизни, закон неравномерности и закон стадийности развития (3); достижение молодежью состояния полного присвоения природы и сущности данной части человечества есть момент утверждения молодежи в качестве целостного и всестороннего субъекта и объекта общественного движения и тем самым собственного отрицания себя как молодежи (4); возрастные границы молодежи объективно обусловлены длительностью периода ее развития, а возрастание градации в рамках этих границ — длительностью отдельных стадий развития (5)»²⁷.

Таким образом, молодежь является дифференцированной социальной группой с присущими только ей признаками. В этом смысле молодежь представляет собой единство общего и особенного. Будучи частью общества, она выступает в роли особенного, а по отношению ко всем составляющим ее группам — в роли целостного социального образования²⁸.

В связи с этим молодежь характеризуется двумя основными признаками: социально-демографическим и возрастным.

Ученые-социологи (С.Н. Иконникова, И.М. Слепенков, В.И. Староверов, Б.В. Князев, И.Т. Гуцу, С.И. Плацкий, А.А. Паскарь, И.С. Кон)²⁹ определяют молодежь как особую социально-демографическую группу, поскольку ее развитие имеет социально-историческую природу, зависит от социального строя, культуры, свойственной конкретному обществу, в котором протекает ее жизнедеятельность. При этом учитываются не только возрастные характеристики, но и связанные с ними социальные свойства, особенности положения, социально-психологические качества.

Как справедливо отмечает Г.Н. Бояк, «молодежь находится в переходном состоянии: 1) от относительно несамостоятельного образа жизни к самостоятельному; 2) от объекта социального действия (столкновение с объективной реальностью) к субъекту социальной деятельности (оказание воздействия на общество)»³⁰.

Что касается психофизиологического состояния молодежи, то следует отметить, что в возрастной психологии молодость характеризуется как период формирования устойчивой системы ценностей, становления самосознания и формирования социального статуса личности³¹.

Сознание молодого человека обладает особой восприимчивостью, способностью перерабатывать и усваивать огромный поток информации. В этот период развиваются критичность мышления, стремление дать собственную оценку разным явлениям, поиск аргументации, оригинального решения. Вместе с тем в этом возрасте еще сохраняются некоторые установки и стереотипы, свойственные предшествующему возрасту. Это связано с тем, что у молодого человека период формирования ценностных ориентиров и период активной созидательной деятельности часто не совпадают, так как возможности для практической, преобразовательной деятельности у него ограничены и его включенность в систему общественных отношений не всегда является полной³².

На развитие социально-психологических качеств личности молодого человека влияют такие факторы, как воздействие общества на личность, социальная среда, активность самой личности³³.

На основе дифференциации по возрасту молодежь выделяется в особую демографическую группу. Возраст — один из существенных признаков молодежи, влияющих на многие ее черты и свойства³⁴.

В социологической литературе нет единого мнения в определении границ молодежного возраста. А. Аллербек и Л. Розенмайр отмечают, что существуют трудности в определении как «нижней», так и «верхней» границы молодости³⁵. И.Т. Гуну, И.С. Иконникова, Э.М. Кац, В.Т. Лисовский, А.А. Паскарь, С.И. Плацкий и другие включают в категорию «молодежь» людей в возрасте от 16 до 30 лет³⁶. А.С. Запесоцкий, Б.В. Князев, И.М. Слепенков определяют нижнюю возрастную границу молодежного возраста — 14 лет, верхнюю — 30 лет³⁷.

Следует отметить, что общепринятых на мировом уровне возрастных границ для молодежи также не существует. Согласно Всемирной программе действий, касающихся молодежи, до 2000 года и на последующий период, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1995 г., к молодежи отнесены лица в возрасте от 15 до 24 лет³⁸. При этом в 2015 г. Советом Безопасности ООН было отмечено, что к молодежи относятся лица в возрасте от 18 до 29 лет, с оговоркой, что имеют место варианты определения этого термина, которые могут существовать на национальном и международном уровнях, в том числе определение молодежи, содержащееся в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН³⁹.

Вместе с тем в странах СНГ сложился единый подход к определению возраста молодежи. В статье 1 Модельного закона о государственной молодежной политике определено, что молодежь (молодые граждане) — это социально-демографическая группа (социальная общность) граждан (включая лиц с двойным гражданством, иностранных граждан и лиц без гражданства), постоянно или преимущественно проживающих на территории государства — участника СНГ, в возрасте от 14 до 30 лет (или в иных возрастных границах, если они отражают традиционно сложившиеся в государстве — участнике СНГ представления о молодежи).

Приведем сравнительные данные об определении возрастных границ молодежи в некоторых странах СНГ (табл. 1).

Таблица 1

Страна | Нижняя граница | Верхняя граница
Азербайджанская Республика⁴⁰ | 14 | 29
Республика Беларусь⁴¹ | 14 | 31
Республика Казахстан⁴² | 14 | 35
Кыргызская Республика⁴³ | 14 | 28
Республика Узбекистан⁴⁴ | 14 | 30
Туркменистан⁴⁵ | 14 | 30
Республика Таджикистан⁴⁶ | 14 | 30
Российская Федерация | 14 | 35

Критерием нижней возрастной границы — 14 лет — является усредненный возраст психофизиологического созревания современной молодежи в силу акселерации. В психологии утверждается, что интеллектуальное развитие к 13–14 годам позволяет воспринимать, запоминать, осмысливать информацию, необходимую для действий «с разумением» в практически доступных в этом возрасте сферах деятельности⁴⁷. С.Л. Рубинштейн отмечал наличие к 14 годам развитой способности к умозаключениям, резкое снижение внушаемости⁴⁸.

Кроме того, с точки зрения юриспруденции 14-летний возраст также имеет значение. В частности, все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации, обязаны иметь паспорт (п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образце бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828).

При достижении возраста 14 лет у гражданина увеличивается объем дееспособности (ст. 26 ГК РФ). Начиная с 14 лет несовершеннолетние сами совершают все сделки с письменного согласия своих законных представителей — родителей, усыновителей или попечителя, а также вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя: 1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами; 2) осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; 3) в соответствии с законом вносить вклады в кредитные организации и распоряжаться ими; 4) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, предусмотренные п. 2 ст. 28 ГК РФ.

Кроме того, ответственность по деликтному обязательству могут нести лишь лица, способные руководить своими действиями и оценивать их возможные последствия. Такая способность появляется у граждан согласно действующему гражданскому законодательству лишь с 14 лет. Так, несовершеннолетние, достигшие 14 лет, самостоятельно несут имущественную ответственность по совершенным ими сделкам, а также за причиненный ими вред (п. 3 ст. 26, ст. 1074 ГК РФ).

Что касается уголовного законодательства, то по общему правилу уголовной ответственности подлежит лицо, достигшее ко времени совершения преступления 16-летнего возраста (ч. 1 ст. 20 УК РФ). Однако за отдельные преступления к уголовной ответственности могут быть привлечены лица, достигшие 14 лет. Примерами таких преступлений являются: убийство (ст. 105), умышленное причинение тяжкого вреда здоровью (ст. 111), умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью (ст. 112), похищение человека (ст. 126), изнасилование (ст. 131), насильственные действия сексуального характера (ст. 132), кража (ст. 158), грабеж (ст. 161), разбой (ст. 162), вымогательство (ст. 163), неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения (ст. 166) и др. (ч. 2 ст. 20 УК РФ).

При установлении возраста уголовной ответственности в первую очередь в расчет были приняты этапы формирования и социализации личности, а также расширения круга общественно значимых связей и отношений несовершеннолетнего и приобретение им социального опыта⁴⁹.

Таким образом, 14 лет вполне соответствуют нижней границе молодежного возраста.

Что касается верхней возрастной границы молодежи — 35 лет, то в современных условиях стремительных социальных перемен темпы освоения молодым человеком новых технологий в организации рабочего времени и учебы заметно ускорены. Это способствует сохранению на длительный период у молодых людей психофизиологических качеств, присущих молодежному возрасту: готовности к переменам, к усвоению нового, динамичного ритма жизни, устремленности к прогрессивному — в будущее, смелости, риска в принятии решении и действиях⁵⁰.

В связи с этим увеличение верхней возрастной границы до 35 лет позволяет молодым людям воспользоваться мерами государственной поддержки (например, получение гранта по результатам всероссийского конкурса молодежных проектов). Вместе с тем федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъекта Российской Федерации, актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации молодежной политики, в том числе при установлении мер поддержки отдельным категориям молодых граждан, молодых семей, молодежным общественным объединениям, может устанавливаться иной максимальный возраст молодых граждан, членов молодых семей или молодежных общественных объединений (см. ст. 6 и комментарий к ней).

2. Пунктом 2 ст. 2 Закона № 489-ФЗ закреплено, что под молодой семьей понимаются лица, состоящие в заключенном в установленном законодательством Российской Федерации порядке браке, в том числе воспитывающие ребенка (детей), либо лицо, являющееся единственным родителем (усыновителем) ребенка (детей), в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 6 настоящего федерального закона).

«Семья» — термин, широко использующийся в законодательстве, но имеющий социологический, а не правовой характер. В различных словарях приводится несколько толкований слова «семья». В Социологическом энциклопедическом словаре семья определяется как «социальный институт, характеризующийся определенными социальными нормами, санкциями, образцами поведения, правами и обязанностями, регулирующими отношения между супругами, родителями и детьми». Приводится и второе значение: «малая группа, основанная на браке или кровном родстве, члены которой связаны общностью быта, взаимной ответственностью и взаимопомощью»⁵¹.

В энциклопедическом словаре дается следующая дефиниция семьи — общественная единица, основанная на браке и отношениях кровного родства⁵².

Легального определений понятия семьи для всех отраслей права законодательно не закреплено, в том числе и в СК РФ. Однако в теории семейного права семья определяется как круг лиц, связанных личными неимущественными и имущественными правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы принятия детей в семью на воспитание.

Понятие семьи содержится в ст. 1 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». В соответствии с законом семья — это лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Из определения следуют три основополагающих признака семьи:

– наличие родства и (или) свойства;

– совместное проживание;

– ведение совместного хозяйства.

В определении заложены критерии родства, связанности браком, общим проживанием и общим хозяйством. Ведение совместного хозяйства членами семьи предполагает не только общее жилое пространство, взаимоуважение между членами семьи и заботу друг о друге, но и совместное (в большей степени в интересах детей) распределение финансов и других материальных благ, кому бы из членов семьи эти средства ни принадлежали.

В статье 53 Конституции СССР 1977 г. определялось, что брак основывается на добровольном согласии женщины и мужчины. Вслед за Конституцией СССР 1977 г. в Конституции РФ раскрывается понятие семьи как союза мужчины и женщины, что соответствует культурным традициям народов России⁵³.

В силу ст. 1 СК РФ основополагающим принципом семейного права является добровольность брачного союза мужчины и женщины. В Российской Федерации признается брак, заключенный только в органах записи актов гражданского состояния (п. 2 ст. 1, 10 СК РФ), другие формы брачных отношений в России не признаются (однополые браки, многоженство (полигиния), многомужество (полиандрия) и т.д.). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ правовое регулирование брачных отношений в Российской Федерации осуществляется только государством⁵⁴. В настоящее время закон не признает незарегистрированный брак и не считает браком сожительство мужчины и женщины. Оно не порождает правовых последствий и потому не устанавливается судами в качестве факта, имеющего юридическое значение.

Регистрация брака в Российской Федерации осуществляется органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния».

3. Закрепленное в комментируемом законе понятие «молодежное общественное объединение» воспроизводит дефиницию «общественное объединение», закрепленную в ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Так, под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Следует отметить, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» является одной из основных составляющих системы законодательства, регулирующего деятельность общественных объединений. Он включает нормы, посвященные всем общественным объединениям как виду некоммерческих организаций, в том числе отдельным организационно-правовым формам объединений.

Так, согласно Федеральному закону «Об общественных объединениях» членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет (ч. 4 ст. 19). При этом государственная регистрация молодежных общественных объединений осуществляется в случае, если в руководящие органы указанных объединений избраны полностью дееспособные граждане (ст. 21). Молодежным общественным объединением может оказываться государственная поддержка, если они зарегистрированы в установленном указанным законом порядке. Данная сфера отношений регламентируется Федеральным законом от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений».

4. Молодежная политика представляет собой комплекс мероприятий, направленных на создание условий для формирования гармоничного, постоянно совершенствующегося, эрудированного, конкурентоспособного, неравнодушного, обладающего прочным нравственным стержнем, способного при этом адаптироваться к меняющимся условиям и восприимчивого к новым созидательным идеям молодого человека. Главной целью российской молодежной политики является создание условий для развития молодежи посредством массированной государственной и общественной поддержки инновационной деятельности, социальной защиты молодежи, формирования ее творческой активности, стимулов к ее саморазвитию и самореализации.

В настоящее время сложилась и действует система формирования и реализации молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Интересы и потребности молодежи учитываются при реализации программ социально-экономического развития.

Основными задачами реализуемой в Российской Федерации молодежной политики являются:

1) вовлечение молодежи в социальную жизнь и ее информирование о потенциальных возможностях для саморазвития, оказание поддержки научной, творческой и предпринимательской деятельности;

2) формирование системы комплексной поддержки молодых людей, обладающих лидерскими качествами, инициативой и талантом;

3) гражданское и патриотическое воспитание молодежи, а также пропаганда правовых, культурных и нравственных ценностей.

5. Специалистом по работе с молодежью является гражданин Российской Федерации, имеющий соответствующую профессиональную квалификацию, осуществляющий трудовую деятельность в инфраструктуре молодежной политики.

Подготовка специалистов по работе с молодежью осуществляется в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом⁵⁵, согласно которому выпускники, освоившие указанную программу бакалавриата, могут осуществлять профессиональную деятельность в следующих областях: образование и наука (научные исследования); социальное обслуживание (организация досуга и отдыха детей, подростков и молодежи; профилактика асоциальных явлений в молодежной среде); молодежная политика и развитие молодежи (реализация программ, проектов и мероприятий по работе с молодежью, поддержка деятельности молодежных и детских общественных объединений).

Что касается осуществления трудовой деятельности⁵⁶, то основным видом профессиональной деятельности является разработка и реализация программ и проектов, а также мероприятий, в том числе международных, в сфере молодежной политики, взаимодействие с молодежными и детскими общественными объединениями. При этом основная цель данного вида профессиональной деятельности направлена на решение задач по реализации молодежной политики в сферах труда, права, политики, науки и образования, культуры и спорта, коммуникации, здравоохранения, взаимодействия с государственными организациями и общественными институтами, молодежными и детскими общественными объединениями.

В разделе «Квалификационные характеристики должностей работников учреждений органов по делам молодежи» Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 28 ноября 2008 г. № 678, содержится перечень должностных обязанностей с учетом особенностей организации производства, труда и управления, а также прав и ответственности работников учреждений органов по делам молодежи.

6. Пунктом 6 ст. 2 Закона № 489-ФЗ установлено, что под молодым специалистом понимается гражданин Российской Федерации в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 6 указанного закона), завершивший обучение по основным профессиональным образовательным программам и (или) по программам профессионального обучения, впервые устраивающийся на работу в соответствии с полученной квалификацией.

Следует отметить, что комментируемое понятие не ново. В частности, в действовавшем до 2002 г. КЗоТ РФ содержалась норма, позволяющая сделать вывод о том, кого относить к молодым специалистам: в ст. 210 говорилось, что в районных (городских) народных судах рассматриваются трудовые споры по заявлениям молодых специалистов, окончивших высшее или среднее специальное учебное заведение и направленных в установленном порядке на работу на данное предприятие, в учреждение, организацию.

Кроме того, в Трехстороннем отраслевом соглашении по организациям сферы физической культуры и спорта Российской Федерации на 2021–2023 годы⁵⁷ под молодым специалистом понимается сотрудник в возрасте до 35 лет, получивший среднее профессиональное или высшее образование, при первичном трудоустройстве по специальности в организацию отрасли в течение года после окончания учебного заведения. Статус однократно действителен в течение трех лет с момента заключения с сотрудником трудового договора (п. 11.1.1).

Таким образом, к молодым специалистам можно отнести работника, который:

а) завершил обучение в образовательной организации по основным профессиональным образовательным программам (высшее или среднее профессиональное образование);

б) впервые поступил на работу или имеет небольшой стаж работы (в среднем от года до трех лет);

в) не старше 35 лет включительно.

Между тем некоторые организации в своих локальных нормативных актах к молодым специалистам относят и лиц, впервые поступающих на работу, независимо от имеющегося у них образования, не старше 30–35 лет или лиц указанного возраста, направленных на обучение самим работодателем. Также могут устанавливаться дополнительные образовательные критерии, например по форме обучения. Отраслевыми соглашениями, локальными нормативными актами могут уточняться критерии отнесения к молодым специалистам. Например, в п. 5 Положения о молодом специалисте ОАО «РЖД»⁵⁸ к молодым специалистам отнесены выпускники образовательных учреждений очной формы обучения в возрасте до 30 лет:

– получившие диплом о высшем образовании (включая бакалавриат, специалитет, магистратуру);

– получившие диплом о среднем профессиональном образовании, подтверждающий присвоение квалификации по специальности;

– окончившие аспирантуру.

Обязательным требованием для присвоения статуса молодого специалиста является трудоустройство в ОАО «РЖД» после окончания обучения в определенные сроки⁵⁹.

Статус «молодой специалист» сохраняется за работником в течение определенного законом или работодателем в локальном нормативном акте времени — обычно от года до трех лет. В большинстве организаций срок сохранения статуса устанавливает сам работодатель.

Трехстороннее соглашение по организациям сферы физической культуры и спорта Российской Федерации на 2021–2023 годы содержит случаи продления и утраты до истечения срока его действия статуса молодого специалиста (п. 11.1.3, 11.1.4). Статус молодого специалиста при достижении определенных условий может однократно продлеваться — на период действия причины продления (но не более чем на три года) и до возраста, не превышающего полных 35 лет⁶⁰.

Статус молодого специалиста до истечения срока его действия утрачивается в случае расторжения трудового договора по инициативе как молодого специалиста, так и работодателя по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством Российской Федерации, в частности п. 5–8, 11, 14 ч. 1 ст. 81 ТК РФ.

При этом в случае перевода из одной организации отрасли в другую статус за молодым специалистом сохраняется, и срок его действия не прерывается (п. 11.1.2 Трехстороннего соглашения по организациям сферы физической культуры и спорта Российской Федерации на 2021–2023 годы).

7. Субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, являются физические и юридические лица, а также органы государственной власти⁶¹.

Юридические лица участвуют в реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации в соответствии со своими учредительными документами.

Юридические лица, граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, институты гражданского общества вправе участвовать в осуществлении мероприятий, предусмотренных федеральными, межрегиональными, региональными, местными целевыми программами в области государственной молодежной политики в Российской Федерации, в том числе на условиях конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для молодежи.

8. В пункте 8 комментируемой статьи под инфраструктурой молодежной политики понимается система государственных, муниципальных организаций, иных юридических лиц независимо от организационно-правовых форм, индивидуальных предпринимателей и общественных объединений, обеспечивающих возможность оказания услуг и проведения мероприятий, направленных на улучшение социально-экономического положения и развитие молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений.

В Большом экономическом словаре приводится следующее определение понятия «инфраструктура»: совокупность отраслей, предприятий и организаций, входящих в эти отрасли, направленной деятельности, призванных создавать условия для нормального функционирования производства и обращения товаров, а также жизнедеятельности людей⁶².

Таким образом, инфраструктура молодежной политики призвана обеспечить условия для проведения мероприятий в сфере молодежной политики, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию молодежи, улучшению благосостояния молодых семей, молодежных общественных объединений.

9. Комментируемый закон закрепляет такое понятие, как «самореализация молодежи», под которым понимается применение молодыми гражданами Российской Федерации имеющихся у них способностей и приобретенных ими знаний, умений, навыков, компетенций и опыта в целях удовлетворения их потребностей в профессиональном, социальном и личном развитии.

Самореализация — это в первую очередь философско-психологический термин, впервые появившийся в словаре по философии и психологии: «Самореализация — осуществление возможностей развития Я»⁶³. В современной психологии под самореализацией понимается процесс реализации себя — «осуществление самого себя» в жизни и повседневной деятельности, поиск и утверждение своего пути в этом мире, своих ценностей и смысла своего существования в каждый момент времени⁶⁴.

Понятие «самореализация» встречается и в социологии, и в педагогике. В социологическом словаре «самореализация» определяется как выявление и развитие индивидом личностных способностей во всех сферах деятельности⁶⁵; в педагогическом — как наиболее полное выявление личностью индивидуальных и профессиональных возможностей⁶⁶.

Таким образом, самореализация всегда связана с деятельностью, в которой реализуются потребности роста, развития, самосовершенствования и личностных способностей, и профессиональных навыков⁶⁷.

Применительно к самореализации молодежи следует отметить, что государство и общество создают необходимые базовые условия в социально-экономической и общественно-политической сферах с учетом того обстоятельства, что самореализация молодого человека происходит посредством:

– «осуществления самого себя» в повседневной деятельности, поиска и утверждения своего пути в этом мире;

– реализации способностей, выявления и развития возможностей, стремлений, творческого потенциала;

– раскрытия личности в социальной деятельности; индивидуальности, самостоятельности, духовного уровня личности.

В настоящее время осуществляется ряд как федеральных, так и региональных проектов, направленных на самореализацию молодежи. Примерами могут служить автономная некоммерческая организация «Россия — страна возможностей»⁶⁸ — платформа, объединяющая 26 конкурсов, проектов и олимпиад, имеющих свою аудиторию, включая молодежь⁶⁹; проект г. Москвы «Молодежь Москвы», объединяющий такие направления, как карьера для молодежи, обучение для молодежи, мероприятия для молодежи, здоровый образ жизни для молодежи, общение для молодежи, творчество для молодежи⁷⁰.

Статья 3. Правовая основа регулирования отношений в сфере молодежной политики

Правовую основу регулирования отношений в сфере молодежной политики составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, а также другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере реализации прав молодежи.

Комментируемая статья определяет круг законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере реализации прав молодежи, полномочий органов государственной власти, прав и обязанностей иных физических и юридических лиц.

Центральное место в системе актов, регламентирующих молодежную политику, отведено Конституции РФ. Выступая интегративной основой всей системы права, она официально закрепляет ценности, институты и нормы конституционного строя, принципы государственно-правового регулирования, которые, в свою очередь, становятся общеправовыми ориентирами для формирования и развития всех отраслей российского права и законодательства⁷¹.

Конституция РФ как источник норм-целей, норм-принципов и норм-определений содержит ценности, которые рассчитаны на будущее и позволяют конструировать желаемый образ общества и государства⁷². В связи с этим в ней заложены основы правового регулирования в сфере реализации прав молодежи, определяющие главные направления государственной молодежной политики.

1. Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). При этом Российская Федерация принадлежит к числу тех государств, конституции которых не только закрепляют принцип социального государства как одну из основ конституционного строя, но и раскрывают содержание этого принципа посредством установления социальных прав граждан и возложения на государственные органы обязательств по созданию условий для реализации этих прав⁷³.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 16 декабря 1997 г. № 20-П, Основной Закон предопределяет обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, то он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Конституция РФ связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ).

Так, государством гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации (ст. 19). Каждый имеет право на жизнь (ст. 20). Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления (ст. 21). Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22). Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23). Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности. Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26). Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28). Свобода деятельности общественных объединений гарантируется (ст. 30). Граждане Российской Федерации имеют право: участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; имеют равный доступ к государственной службе; участвовать в отправлении правосудия (ст. 32). Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Труд свободен (ст. 34); каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст. 37). Материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38). Каждый имеет право на жилище (ст. 40); на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст. 43). Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44).

Все вышеперечисленные положения Конституции РФ напрямую связаны с реализацией прав молодежи, поскольку для молодых граждан Российской Федерации, как и для иных российских граждан, приоритетными являются гарантии, закрепленные в ст. 18 Конституции РФ, согласно которым права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

2. В связи с тем, что молодежь — стратегическиq ресурс государства, для обеспечения конкурентоспособности на мировой арене и национальной стабильности внутри государства одним из приоритетных направлений социальной политики является реализация молодежной политики.

Законом о поправке к Конституции РФ 2020 г. п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ дополнен положением о том, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится молодежная политика (п. 7 ст. 1). Конституционное закрепление в качестве самостоятельного предмета совместного ведения общих вопросов молодежной политики позволяет создать условия для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи⁷⁴.

Особенности молодежной политики, в том числе в области образования, предпринимательской, духовной, творческой, научной и иной деятельности, предполагают разработку комплекса взаимосвязанных мер по содействию развитию потенциала молодежи, что сообразуется с логикой повышения конституционных гарантий прав граждан и корреспондирующих им обязанностей государства⁷⁵.

3. Комментируемая статья к правовым основам регулирования отношений в сфере молодежной политики относит общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо, а под общепризнанными нормами — правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательных. Указанные принципы и нормы должны содержаться в письменных источниках, в частности в документах ООН и ее специализированных учреждений, в международных пактах, конвенциях и иных документах.

Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее — иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также от его конкретного наименования (п. «а» ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Российская Федерация заключает международные договоры с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями. Они становятся частью ее правовой системы только после выражения согласия России на обязательность для нее положений международного договора. Согласие может выражаться в различных формах: подписание договора, его ратификация федеральным законом, утверждение договора и др.⁷⁶

Конституцией РФ устанавливается приоритет норм международных договоров Российской Федерации над нормами федеральных законов. Вместе с тем, даже если международным договором установлены иные правила, это само по себе не отменяет закон, а дает международному договору преимущество в применении на случай, когда их нельзя применить совместно⁷⁷.

Необходимо отметить, что в связи с прекращением членства Российской Федерации в Совете Европы ряд международных договоров были признаны прекратившими действие в отношении Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 февраля 2023 г. № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы»⁷⁸.

4. На международном уровне отсутствует единый правовой документ, направленный на защиту интересов молодежи в целом. Между тем в мировом сообществе сложилось понимание того, что молодежь нуждается во всесторонней поддержке, предоставлении ей широких возможностей, а также в охране от негативных воздействий асоциальных явлений. Нормы международного права, направленные на защиту интересов молодежи, присутствуют более чем в 100 международных актах.

Примерами актов ООН могут служить:

– Всеобщая декларация прав человека⁷⁹ и Международный пакт о гражданских и политических правах⁸⁰, положения которых являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то что в указанных документах молодежь как объект защиты не упоминается, данные документы признают достоинство, присущее всем членам человеческого сообщества наряду с равными и неотъемлемыми их правами как основы свободы, справедливости и всеобщего мира, а также то, что, поскольку эти права вытекают из присущего человеческой личности достоинства, они в равной степени распространяются и на молодежь;

– Декларация о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами⁸¹, согласно которой молодежь должна воспитываться в духе мира, справедливости, свободы, взаимного уважения и взаимопонимания, чтобы способствовать установлению равноправия для всех людей и всех народов, экономическому и социальному прогрессу, разоружению и поддержанию международного мира и безопасности; на основе уважения достоинства и равенства всех людей, без какого бы то ни было различия по признаку расы, цвета кожи, этнического происхождения или убеждений, а также в духе уважения к основным правам человека и к праву народов на самоопределение (принципы I, III). Основной целью воспитания молодежи должно быть развитие всех ее способностей, формирование у нее высоких моральных качеств, глубокой преданности благородным идеалам мира, свободы, достоинства и всеобщего равенства и чувства уважения и любви к человечеству и к его созидательному труду. Молодежь должна осознать свою ответственность в мире, которым она будет призвана вершить, и ее должна вдохновлять вера в светлое будущее человечества (принцип VI);

– Декларация о борьбе против незаконного оборота наркотиков и злоупотребления наркотическими средствами⁸², где указывается, что международное сообщество проявляет серьезную озабоченность по поводу того, что незаконный оборот наркотиков и злоупотребление наркотическими средствами препятствуют физическому и моральному благополучию народов, и в частности — молодежи.

Отдельно стоит упомянуть Всемирную программу действий, касающуюся молодежи, до 2000 года и на последующий период, принятую Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН. Данная программа имеет важное значение для обеспечения прав молодежи, поскольку устанавливает основы молодежной политики и устанавливает практические руководящие принципы для деятельности на национальном уровне и международной поддержки с целью улучшения положения молодых людей.

Программа действий нацелена, в частности, на меры по укреплению национального потенциала в области молодежной политики и расширению количественных и качественных возможностей для полноценного, эффективного и конструктивного участия молодых людей в жизни общества.

Несмотря на то что в Программе содержатся предложения в отношении практических действий до 2000 г. и на последующий период, ее положения актуальны и в настоящее время, так как содействуют обеспечению условий и механизмов, способствующих улучшению благосостояния и условий жизни молодых людей.

В связи с тем, что нижняя возрастная граница для молодых граждан — 14 лет, большое значение имеют акты, направленные на обеспечение прав несовершеннолетних в системе правосудия и исполнения уголовных наказаний.

Так, при отправлении правосудия по уголовным делам в отношении несовершеннолетних судам необходимо иметь в виду положения таких общепризнанных принципов и норм международного права, как Конвенция о правах ребенка 1989 г.⁸³, Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) 1985 г.⁸⁴, Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) 1990 г.⁸⁵, а также Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы⁸⁶.

Руководящие указания Генерального секретаря ООН установили подход к правосудию в отношении несовершеннолетних, цель которого — обеспечить, чтобы дети, определяемые Конвенцией о правах ребенка как все лица, не достигшие возраста 18 лет, получали лучшие услуги и были лучше защищены системами правосудия, в том числе в сфере безопасности и социального обеспечения⁸⁷. Он направлен на обеспечение полного применения международных норм и стандартов в отношении всех детей, вступающих в контакт с правосудием и со связанными с ним системами в качестве жертв, свидетелей или предполагаемых правонарушителей либо по другим причинам, если требуется судебное, государственно-административное или негосударственное судебно-арбитражное вмешательство, например по вопросу об их опеке, попечительстве или защите⁸⁸.

Наибольшее внимание вопросам защиты молодого поколения уделяет МОТ, в рамках которой было принято более десяти специальных конвенций и рекомендаций, направленных на охрану прав молодежи в трудовых отношениях, в их числе:

– Конвенция № 138 МОТ «О минимальном возрасте для приема на работу»⁸⁹, устанавливающая минимальный возраст для приема на работу по найму или на другую работу по любой профессии;

– Рекомендация № 136 МОТ «О специальных программах обеспечения занятости и подготовки молодежи в целях развития»⁹⁰, направленная на создание специальных программ обеспечения занятости и подготовки молодежи, предназначенных для того, чтобы дать молодым людям необходимую квалификацию, чтобы позволить им приспосабливаться к темпам изменений в обществе и активно участвовать в развитии своей страны, представляющая собой средство решения проблем занятости и безработицы среди молодежи;

– Конвенция № 168 МОТ «О содействии занятости и защите от безработицы»⁹¹, устанавливающая специальное положение для лиц, впервые обращающихся с заявлением о трудоустройстве: a) молодежь, завершившая прохождение профессиональной подготовки; б) молодежь, завершившая образование; в) молодежь, завершившая прохождение обязательной военной службы;

– Резолюция МОТ «О занятости молодежи»⁹², направленная на борьбу с безработицей молодежи;

– Конвенция № 124 МОТ «О медицинском освидетельствовании молодых людей с целью определения их пригодности к труду на подземных работах в шахтах и рудниках»⁹³, закрепляющая, что ввиду опасности для здоровья, которую представляют подземные работы в шахтах и рудниках, пригодность к таким работам до достижения 21 года определяется посредством первоначального медицинского освидетельствования и периодических медицинских осмотров.

Помимо актов ООН и МОТ следует отметить и международные акты, принятые на уровне СНГ⁹⁴.

В рамках СНГ принят ряд модельных законов, направленных на создание единой молодежной политики. Такими законами являются: Модельный закон о государственной молодежной политике; Модельный закон о воспитании детей и молодежи; Модельный закон о добровольчестве (волонтерстве)⁹⁵; Модельный закон о патриотическом воспитании⁹⁶; Модельный закон о деятельности студенческих отрядов⁹⁷; Рекомендации «О сотрудничестве между молодыми учеными государств — участников СНГ»⁹⁸.

Между тем основным нормативным правовым актом государств — участников СНГ в сфере молодежной политики является Модельный закон о государственной молодежной политике, согласно которому молодежная политика выступает инструментом социально-экономического и культурного развития, обеспечения конкурентоспособности и укрепления национальной безопасности государства. Данный законодательный акт носит рекомендательный характер, содержащий в систематическом изложении общие для государств — участников СНГ задачи и направления в сфере молодежной политики.

Кроме того, в Модельном законе о воспитании детей и молодежи, основанном на признании приоритетов норм международного права, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о правах ребенка и других документах ООН, определяются общие правовые и организационные принципы воспитания детей и молодежи в СНГ. Его цель — создание необходимых условий для формирования систем воспитания детей и молодежи, ориентированных на развитие социально зрелой и творческой личности.

В целях создания благоприятных условий для развития молодежного сотрудничества как фактора сохранения и углубления дружественных отношений, широкого взаимодействия между государственными органами, молодежными общественными объединениями и иными организациями (объединениями), участвующими в реализации государственной молодежной политики, заключено Соглашение государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в сфере работы с молодежью⁹⁹. Важным дополнением широкого спектра международных соглашений в области молодежной политики в рамках СНГ¹⁰⁰ является принятое в г. Астане 12 октября 2022 г. Решение Совета министров иностранных дел СНГ «О Плане мероприятий на 2023–2024 годы по реализации Стратегии международного молодежного сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств на 2021–2030 годы».

Кроме того, в Соглашении о гуманитарном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств¹⁰¹ установлено, что в целях развития молодежного движения и углубления взаимопонимания между представителями молодого поколения государств — участников СНГ договаривающиеся стороны содействуют: воспитанию молодого поколения в духе взаимного уважения и дружбы между народами; развитию связей между молодежными организациями, учреждениями образования и организациями, осуществляющими деятельность в сфере реализации государственной политики в отношении детей и молодежи; проведению совместных молодежных форумов, фестивалей, выставок, конкурсов, семинаров; установлению и развитию связей между исследовательскими учреждениями и центрами, занимающимися молодежной проблематикой; обмену группами учащихся и студентов в период каникул, организации отдыха детей и молодежи, включая совместные летние лагеря, туристические оздоровительные и культурно-просветительские походы; совместным разработкам и реализации программ занятости и профессиональной подготовки молодежи.

5. Комментируемый закон был принят в целях развития положений Конституции РФ и является системообразующим нормативным правовым актом, регулирующим отношения, возникающие между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, при формировании и реализации молодежной политики в Российской Федерации, определяющим цели (см. ст. 4 и комментарий к ней), принципы (см. ст. 5 и комментарий к ней), основные направления (см. ст. 6 и комментарий к ней) и формы реализации молодежной политики в Российской Федерации (см. ст. 8–10 и комментарий к ним).

Таким образом, с принятием комментируемого закона законодателем было создано единое правовое поле в сфере молодежной политики, заложены основы дальнейшего правового регулирования сферы молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти с активным привлечением молодежи к решению значимых для нее вопросов.

6. Правовое регулирование отношений в сфере реализации прав молодежи осуществляется не только комментируемым законом. В настоящее время сложилась система нормативных правовых норм о молодежи, которые разрозненны и рассредоточены по разным отраслям и федеральным законам.

Нормы о молодежной политике содержатся в Федеральном конституционном законе от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым высший орган исполнительной власти в Российской Федерации принимает меры по реализации молодежной политики¹⁰².

Правовое регулирование отношений в сфере реализации прав молодежи закреплено в кодифицированных актах, среди которых нормы ГК РФ, ЖК РФ, СК РФ, ТК РФ.

Кроме того, правовое положение молодежной политики определяется совокупностью федеральных законов, среди которых наибольшую значимость представляют такие, как: от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 14 июля 2022 г. № 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи», от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции», от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».

7. Теснейшая связь норм законодательства об образовании и молодежной политики прослеживается от зарождения этих отраслей и не ослабевает до настоящего времени, так как формирование социального статуса молодого поколения начинается с воспитания и обучения.

Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на принципах обеспечения права каждого человека на образование, недопустимости дискриминации в сфере образования, а также ограничения или устранения конкуренции в сфере образования (п. 2 и 11 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Осуществляются выявление и поддержка лиц с выдающимися способностями, а также оказывается содействие в получении такими лицами образования (ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Согласно п. 22 ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» обучающимся предоставляются академические права на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в конкурсах, олимпиадах, выставках, смотрах, физкультурных мероприятиях, спортивных мероприятиях, в том числе в официальных спортивных соревнованиях, и других массовых мероприятиях.

Федеральные законы «Об общественных объединениях», «О российском движении детей и молодежи», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» регламентируют участие молодежи в общественных организациях (см. ст. 7 и комментарий к ней).

Вопросы здоровья и физического воспитания отражены в федеральных законах от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «О наркотических средствах и психотропных веществах» и от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Особую актуальность приобретают вопросы службы молодежи в Вооруженных Силах РФ, которые отражены в федеральных законах от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе».

8. Правоотношения в области молодежной политики регулируются подзаконными нормативными правовыми актами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ¹⁰³, приказами федеральных органов исполнительной власти, актами иных органов публичной власти, наделенных правотворческими полномочиями.

Указы и распоряжения Президента РФ условно можно разделить на две группы: те, которые направлены непосредственно на осуществление молодежной политики¹⁰⁴, и те, в которых молодежная политика является дополнительным объектом регулирования¹⁰⁵.

Особое значение имеет распоряжение Правительства РФ от 29 ноября 2014 г. № 2403-р «Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года». Данный акт по сути является предтечей комментируемого закона. Именно в нем впервые были сформулированы основные термины, определена система принципов, приоритетных задач и механизмов, обеспечивающих реализацию государственной молодежной политики.

К числу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, формирующих правовую основу молодежной политики, в первую очередь следует отнести приказы, издаваемые Федеральным агентством по делам молодежи (Росмолодежь)¹⁰⁶. Данные нормативные правовые акты носят организационно-практический, медотологический характер¹⁰⁷.

9. Согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ молодежная политика находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Комментируемый закон носит рамочный характер, для его реализации требуется нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации (см. ст. 9, 10 и комментарий к ним).

В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы о молодежной политике¹⁰⁸.

Кроме того, в ряде регионов во исполнение ч. 2 ст. 6 комментируемого закона¹⁰⁹ приняты и реализуются государственные и муниципальные программы по работе с молодежью, например: постановление Правительства Московской области от 25 октября 2016 г. № 796/39 «Об утверждении государственной программы Московской области «Развитие институтов гражданского общества, повышение эффективности местного самоуправления и реализации молодежной политики в Московской области», постановление Администрации Псковской области от 28 октября 2013 г. № 493 «Об утверждении Государственной программы Псковской области «Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики», постановление Совета министров Республики Крым от 30 апреля 2020 г. № 258 «Об утверждении Государственной программы Республики Крым «Реализация государственной молодежной политики в Республике Крым», постановление Мэрии г. Череповца от 25 октября 2021 г. № 4084 «Об утверждении муниципальной программы «Развитие молодежной политики» на 2022–2024 годы», постановление Правительства Белгородской области от 13 декабря 2021 г. № 608-пп «Об утверждении государственной программы Белгородской области «Развитие молодежной политики на территории Белгородской области», постановление администрации Великоустюгского муниципального района от 10 января 2018 г. № 16 «Об утверждении муниципальной программы "Создание условий для развития потенциала великоустюгской молодежи" на 2019–2023 годы».

Все перечисленные нормативные правовые акты составляют единую системную основу для проводимой в государстве молодежной политики, что является свидетельством того, что в Российской Федерации в целом сложилась и действует система формирования и реализации молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

10. В заключение следует отметить, что правовая система, регламентирующая сферу молодежной политики, постоянно совершенствуется. Так, по итогам заседания Государственного Совета РФ, посвященного вопросам реализации молодежной политики в современных условиях, Президент РФ утвердил перечень поручений от 29 января 2023 № Пр-173ГС. В частности, в подп. «б» п. 2 перечня предусмотрено внесение в Долгосрочную программу содействия занятости молодежи на период до 2030 года¹¹⁰, в иные нормативные правовые акты в сфере занятости молодежи изменений, направленных на содействие получению молодежью в возрасте от 14 до 18 лет трудового опыта в целях выбора дальнейшего профессионального пути; реализацию на постоянной основе мероприятий по обеспечению занятости молодежи, включая профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование; содействие развитию предпринимательской инициативы молодежи; стимулирование работодателей к приему на работу молодежи, в том числе посредством реализации мер поддержки работодателей, обеспечивающих трудоустройство молодых специалистов, которые испытывают сложности в поиске работы; введение основ правового регулирования новых форм занятости (самозанятость, использование платформенных решений и др.), включая стимулирование развития системы социальных гарантий, в целях предоставления возможностей для профессионального развития молодежи и ее вовлечения в трудовую деятельность; обеспечение участия органов государственной службы занятости населения в формировании и распределении контрольных цифр приема на обучение в целях повышения уровня трудоустройства молодежи.

В целях выполнения поручений Президента РФ подготовлено несколько законодательных инициатив, направленных на содействие трудоустройству и профессиональному развитию молодежи, включая повышение мотивации у молодых граждан к активному построению карьеры, устранение излишних барьеров в процессе адаптации молодежи на рабочих местах, а также поддержку деятельности студенческих отрядов¹¹¹.

Кроме того, в проекте федерального закона «О внесении изменений в статью 427 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», разработанном Министерством труда и социальной защиты РФ¹¹², в целях стимулирования работодателей к приему на работу молодежи в возрасте от 14 до 18 лет предлагается установить им преференции по уплате страховых взносов.

Статья 4. Цели молодежной политики

Целями молодежной политики являются:

1) защита прав и законных интересов молодежи;

2) обеспечение равных условий для духовного, культурного, интеллектуального, психического, профессионального, социального и физического развития и самореализации молодежи;

3) создание условий для участия молодежи в политической, социально-экономической, научной, спортивной и культурной жизни общества;

4) повышение уровня межнационального (межэтнического) и межконфессионального согласия в молодежной среде;

5) формирование системы нравственных и смысловых ориентиров, позволяющих противостоять идеологии экстремизма, национализма, проявлениям ксенофобии, коррупции, дискриминации по признакам социальной, религиозной, расовой, национальной принадлежности и другим негативным социальным явлениям;

6) формирование культуры семейных отношений, поддержка молодых семей, способствующие улучшению демографической ситуации в Российской Федерации.

Изложенные в комментируемой статье цели молодежной политики значительно отличаются от целей государственной молодежной политики, закрепленных в постановлении Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. № 5090-1 «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации»¹¹³.

Если в 1993 г. глобальной миссией, отраженной в целях, было создание особых гарантий (условий) для молодежи, которые смягчали бы негативные моменты возраста (недопущение дискриминации молодых граждан по мотивам возраста) и усиливали его позитивный потенциал (содействие развитию, расширение возможностей, реализация), то цели, закрепленные в комментируемой статье, в большинстве своем (кроме целей общего характера, касающихся всех групп населения, в том числе и молодежи, таких как защита прав и законных интересов молодежи, обеспечение равных условий) имеют четко выраженную воспитательно-идеологическую направленность, в качестве блоков которой выступают межнациональное, межэтническое и межконфессиональное согласие, нравственные и смысловые ориентиры, культура семейных отношений и др.

Защита прав и законных интересов той или иной категории граждан (социальной страты, группы населения) обычно обозначается в качестве цели государственной политики (комментируемый закон и иные законодательные акты¹¹⁴), области законодательства¹¹⁵, сферы государственных гарантий¹¹⁶. Подобный полисемантизм вполне соответствует той глобальной и многоаспектной роли, которая отведена защите прав в Основном Законе Российской Федерации: согласно ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.

Ответственность государства за соблюдение законных интересов молодежи, предоставление государством возможностей для выбора жизненного пути, образования, начала трудовой деятельности, создания семьи была провозглашена в качестве одного из основных принципов реализации государственной молодежной политики¹¹⁷, и тем самым была подчеркнута значимость «зоны ответственности» государства в лице его органов и учреждений.

Создание условий для эффективной самореализации молодежи рассматривается современным российским государством в качестве важного элемента национальных целей¹¹⁸, включает в себя «комплекс мероприятий, который направлен на успешную социализацию и эффективную самореализацию молодежи, развитие потенциала молодежи и его использование в интересах инновационного развития страны»¹¹⁹, в рамках которого особое внимание уделяется студенческой и работающей молодежи. В настоящее время помимо проведения Всероссийской молодежной форумной кампании планируется разработка новой государственной (национальной) программы¹²⁰, которая с 2025 г. способствовала бы созданию условий для эффективной самореализации молодежи. Тем самым продолжается линия акцентирования государственной молодежной политики на создании условий и возможностей для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, для развития ее потенциала в интересах России¹²¹.

Формирование системы ценностей и мировоззрения молодежи направлено на выработку базы для повышения гражданской ответственности молодежи, а также на проведение мероприятий, направленных на воспитание молодых людей, любящих свою Родину и семью, имеющих активную жизненную позицию. Особое внимание уделяется развитию добровольчества путем расширения возможностей для самореализации граждан, повышения роли добровольчества в общественном развитии, формирования и распространения добровольческих инновационных практик социальной деятельности.

Отношения в связи с включением молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества, в том числе научно-исследовательскую деятельность, занятия физической культурой и спортом, провозглашенным в качестве цели в комментируемом федеральном законе, получили дальнейшую правовую конкретизацию в различного рода актах: от федеральных законов¹²² и приказов профильных министерств¹²³ до документов программно-целевого характера. Так, Правительством РФ предусмотрены проведение международных и всероссийских физкультурно-спортивных и оздоровительных мероприятий для молодежи, мероприятий, направленных на популяризацию здорового образа жизни и создание положительного образа молодежи, ведущей здоровый образ жизни, в том числе смотров-конкурсов, видеофильмов и мультимедийных технологий, а также популяризация студенческого спорта¹²⁴.

В целях реализации потенциала молодежи в социально-экономической сфере предусмотрены поддержка молодых специалистов, привлечение молодежи в село, развитие международного молодежного сотрудничества, деятельность студенческих отрядов, стимулирование участия молодежи в экологических и здоровьесберегающих инициативах и проектах. Меры по привлечению молодежи к участию в научной деятельности разнообразны¹²⁵ и в ряде законодательных инициатив (например, разработанный Минобрнауки России проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" в части государственной поддержки молодых ученых»¹²⁶) учитывают имеющиеся лучшие практики¹²⁷.

Повышение уровня межнационального (межэтнического) и межконфессионального согласия является важнейшим элементом государственной политики по реализации такого целевого ориентира, как достижение гражданского мира и согласия, внимание к которому резко возросло после принятия Закона о поправке к Конституции РФ.

В настоящее время разработка мер, касающихся укрепления гражданского единства, межнационального и межконфессионального согласия, предупреждения межнациональных (межэтнических) конфликтов, занимает важное место в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации¹²⁸ и обеспечивает реализацию задач государственной политики в сфере противодействия экстремизму, определенных в Указе Президента РФ от 29 мая 2020 г. № 344 «Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года». Достижение межнационального (межэтнического) и межконфессионального единения, политической и социальной стабильности требует особого внимания не только к традиционным российским духовно-нравственным ценностям, нравственным и смысловым ориентирам, но и к процессу приобщения к ним молодежи.

Формирование культуры семейных отношений, поддержка молодых семей, обозначенные в качестве одной из целей государственной молодежной политики, в комментируемом законе были раскрыты через комплекс задач еще в 2006 г.¹²⁹ и включали в себя: повышение ценности семьи и семейного образа жизни, повышение уровня рождаемости и уровня благополучия, стабилизацию и укрепление молодой семьи, развитие семейных форм воспитания. В качестве одной из обеспечительных мер государственной молодежной политики в области семьи используются образовательные программы, направленные на подготовку молодежи к созданию семьи и семейным отношениям на основе традиционных семейных ценностей, конструктивному разрешению конфликтных и трудных жизненных ситуаций, формированию ответственного отношения молодежи к браку и семье, старшему поколению, репродуктивному здоровью и поведению¹³⁰.

Статья 5. Принципы молодежной политики

Принципами молодежной политики являются:

1) сочетание интересов личности, общества и государства, обеспечение сбалансированности интересов и прав молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений и интересов и прав иных граждан, общественных объединений и организаций;

2) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность в сфере молодежной политики;

3) комплексный, научный и стратегический подходы при формировании и реализации молодежной политики;

4) открытость и равный доступ молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений к соответствующим мерам государственной поддержки;

5) приоритетность государственной поддержки социально незащищенных молодых граждан, молодых семей;

6) обязательность участия молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений в формировании и реализации молодежной политики.

В качестве принципов молодежной политики в законе закрепляются основополагающие начала, на которых базируются государственная политика и правовое регулирование отношений в данной сфере.

Установленные в комментируемой статье принципы молодежной политики представляют собой продолжение нормы ст. 7 Конституции Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация как социальное государство проводит политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека¹³¹. Молодежь — это наиболее крупная социальная страта, основа формирования общества, необходимость реализации и защиты прав которой во многом определяется социальной политикой государства¹³².

Законодательно закрепленные принципы отдельно взятых областей политики, как и принципы права, должны отражать цели и задачи такой политики, при этом «реализация принципа должна гарантировать их достижение, а его нарушение или невыполнение ставит под сомнение результат познавательной деятельности»¹³³.

Сформулированные в комментируемом законе принципы молодежной политики, с точки зрения Г.А. Гаджиева, содержат некое напутствие законодателю, устанавливая рамки правового регулирования, и в конечном счете имеют «правовосполнительный» характер, устраняя пробелы в правовом регулировании¹³⁴. Значение законодательно установленных принципов также заключается в том, что норма права должна исследоваться в совокупности с общими принципами права и с соседними нормами права¹³⁵, то есть следует полагать, что такие принципы должны совершенствоваться в нормах закона и иных нормативных правовых актах, принятых в его развитие. Гарантиями следования законодательных построений установленным принципам служат конституционные нормы. При этом также важно заметить, что, как отмечал Б. Констан, когда определенные принципы полностью и отчетливо доказаны, они в некотором роде служат гарантией самим себе¹³⁶.

Принципы молодежной политики, установленные комментируемой статьей, не являются единственными в своем роде, поскольку ранее законодателем уже была утверждена система принципов, приоритетных задач и механизмов, обеспечивающих реализацию государственной молодежной политики¹³⁷.

Комментируемым документом закреплены такие принципы, как: ответственность государства за соблюдение законных интересов молодежи; ответственность молодежи за реализацию своих конституционных прав и обязанностей в сферах государственной и общественной жизни; признание молодежи равноправным партнером в формировании и реализации государственной молодежной политики; приоритетность государственной поддержки социально незащищенных молодых граждан; предоставление государством базового объема услуг для духовного, культурного, социального, физического и психического развития молодежи, а также возможностей для выбора жизненного пути, образования, начала трудовой деятельности, создания семьи; поддержка деятельности молодежных общественных объединений и организаций; развитие государственно-частного партнерства и взаимодействия с социальными институтами общества; повышение эффективности использования информационных ресурсов и инфраструктуры в интересах реализации государственной молодежной политики; укрепление механизмов правового регулирования и единства государственной молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; взаимодействие различных ведомств при реализации стратегий и программ в части, касающейся молодежной политики¹³⁸.

Таким образом, хотя ранее установленные принципы молодежной политики не в полной мере соответствуют принципам, закрепленным в комментируемой статье, однако все они предполагают учет интересов и особенностей молодежи как социальной страты при формировании государственной политики в данной сфере, предоставление гарантий и некоторых преференций для молодежи, а также обеспечение со стороны государства поддержки молодых семей, объединений молодежи, защиты их прав при трудоустройстве и т.п.

Первым закрепленным в комментируемой статье принципом (п. 1) является сочетание интересов личности, общества и государства, обеспечение сбалансированности интересов и прав молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений и интересов и прав иных граждан, общественных объединений и организаций.

Обеспечение баланса интересов различных социальных институтов — один из важнейших принципов не только молодежной политики, но и построения всей системы взаимодействия государства с личностью и отдельными общественными группами. Например, в Федеральном законе от 9 февраля 2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» в качестве одного из принципов устанавливается соблюдение баланса интересов личности, общества и государства. Аналогичное регулирование закрепляется и другими федеральными законами¹³⁹.

Конституционный Суд РФ также неоднократно подчеркивал значение соблюдения баланса интересов в различных сферах общественной жизни. Так, например, указывалось, что правовые основы государственной политики в сфере экологии должны определяться таким образом, чтобы через реализацию конституционной обязанности по охране окружающей среды, имеющей всеобщий характер, при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Таким образом, необходимость соблюдения баланса интересов при проведении государственной политики и предопределяет возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовую ответственность за их выполнение¹⁴⁰.

Еще одним принципом является взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность в сфере молодежной политики (п. 2 комментируемой статьи). Реализация данного принципа должна осуществляться в том числе путем установления компетенции органов публичной власти, закрепленной в ст. 8–10 комментируемого закона (см. комментарий к указанным статьям). Основы и особенности взаимодействия органов публичной власти различных уровней устанавливаются федеральным законодательством. Например, взаимодействие органов публичной власти и координацию их деятельности в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ¹⁴¹. Особенности взаимодействия органов публичной власти в субъекте Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Не менее важны комплексный, научный и стратегический подходы при формировании и реализации молодежной политики, которые сформулирован в комментируемой статье как один из принципов молодежной политики (п. 3). Реализация комплексного подхода к формированию молодежной политики находит отражение в нормах комментируемого закона, устанавливающих основные цели (см. комментарий к ст. 4) и направления молодежной политики (см. комментарий к ст. 6). В частности, данными нормами предусматривается содействие образованию молодежи, ее научной, научно-технической деятельности, проведение научно-аналитических исследований по вопросам молодежной политики и др.

Провозглашаемые открытость и равный доступ молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений к соответствующим мерам государственной поддержки также находят отражение в качестве одного из принципов молодежной политики (п. 4 комментируемой статьи). Реализация данного принципа связана с осуществлением принципа приоритетности государственной поддержки отдельных категорий молодежи, что создаст определенную иерархию среди лиц, претендующих на государственную поддержку.

В качестве одного из