В. И. Жильцов

Государственная служба

Оценка эффективности и результативности

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

Ж72

Автор:

Жильцов В. И., доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В учебном пособии изложен понятийный аппарат, связанный с вопросами оценки эффективности и результативности в системе государственной службы.

Особое внимание уделено анализу эффективности и результативности профессиональной деятельности государственных служащих, применению показателей и критериев эффективности при оценке государственных органов и их структурных подразделений. Раскрыт алгоритм внедрения показателей и критериев эффективности в практику деятельности государственных органов, проанализированы особенности деятельности независимых экспертов в составе конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2024 г.

Издание предназначено для изучающих теоретические и практические проблемы государственной службы и может быть использовано как в образовательных организациях, осуществляющих подготовку государственных и муниципальных служащих, так и в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

© Жильцов В. И., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Эффективность и результативность являются комплексной оценкой управленческой деятельности в любой области, в том числе в системе государственной службы. Государственной службы всех видов: и государственной гражданской, и военной, и иных видов государственной службы — как на федеральном, так и региональном уровнях.

В последнее время стали часто и настойчиво применяться понятия «эффективность» и «результативность». Однако нельзя утверждать, что эти понятия и производные от них достаточно исследованы, раскрыты и понятны как в своих основных чертах, так и в отдельных направлениях человеческой жизнедеятельности¹.

Государственная служба Российской Федерации находится на этапе реформирования и развития. Указом Президента Российской Федерации «О федеральной программе „Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)“» от 10 марта 2009 г. № 261 установлено, что одними из основных направлений реформирования и развития системы государственной службы являются:

— повышение эффективности государственной службы РФ;

— повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Особую значимость объективная оценка достигнутых показателей эффективности и результативности приобретает в переломные, сложные периоды деятельности: в непростых внешних условиях, масштабном санкционном давлении, внутренней нестабильности.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 21 февраля 2023 г. говорится: «Это время не только вызовов, но и возможностей — сегодня это действительно так, и от того, как мы их реализуем, зависит наша будущая жизнь. Надо убрать — хочу это подчеркнуть — убрать любые межведомственные противоречия, формальности, обиды, недомолвки, прочую чушь. Все для дела, все для результата (выделено мной. — В. Ж.) — на это должно быть все нацелено».

Назрела необходимость установления и внедрения соответствующей терминологии, определение совокупности понятий в этой сфере. Отсутствие единой, упорядоченной терминологии приводит к тому, что для одного и того же понятия применяется несколько различных терминов (синонимия) или одно и то же понятие имеет несколько значений (многозначность). Назрела необходимость в построении единой терминологии в области эффективности и результативности в системе государственной службы.

Государственная служба представляет собой социальный институт, который должен удовлетворять потребности социума. Следовательно, оценка эффективности в системе государственной службы необходима как для государственных органов и органов местного самоуправления, так и для общества в целом. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а руководителям и государственным и муниципальным служащим — осуществлять самоконтроль, совершенствовать управленческий процесс. Проблема оценки эффективности — это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Поскольку государственная служба как социальный институт по своему содержанию объектирована и структурирована, успешное решение задач зависит как от четкого определения целей деятельности, так и от рационального разделения труда, его организации, установления критериальной определенности деятельности всех ее элементов.

В рамках работы рассматриваются показатели и критерии функционирования в системе государственной службы. Исследование проблем эффективности в системе государственной службы предполагает анализ эффективности ее элементов. Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» определяются виды государственной службы (государственная гражданская, военная и иные виды) и уровни государственной гражданской службы (федеральный и субъектов Российской Федерации). Однако этим состав элементов системы государственной службы далеко не исчерпывается. Ведь функционируют подсистема управления государственной службой, различные обеспечивающие подсистемы (нормативно-правовая, профессионально-кадровая, информационно-аналитическая, материально-финансовая и другие). Кроме того, эффективность системы государственной службы в конечном итоге определяется эффективностью деятельности государственных органов, их структурных подразделений, отдельных государственных служащих, других лиц, осуществляющих определенные функции в системе государственной службы, например независимых экспертов. Помимо этого, эффективность государственной службы определяется и эффективностью решения определенных задач. В учебном пособии рассматривается не только и не столько эффективность функционирования государственной службы в целом, сколько эффективность деятельности ее отдельных элементов.

Успешная деятельность организации во многом зависит от умелого и грамотного руководства. Вопросы оценки эффективности управленческой деятельности руководителей относятся к одной из важнейших и вместе с тем слабо разработанных проблем.

Если не внедрена надлежащая система оценки деятельности государственных служащих, то намеченные цели, выработанные стратегии, принятые решения, утвержденные планы не реализуются, а остаются намерениями.

Процесс исследования систем управления предполагает различные этапы: определение объекта анализа, структурный анализ, функциональный анализ, информационный анализ, параметрический анализ, оценку эффективности. В ходе оценки эффективности определяются достигнутые в процессе функционирования результаты и затраченные материальные и временные ресурсы, количественные значения выбранных показателей эффективности; формируются критерии эффективности и оцениваются показатели с помощью данных критериев.

В подходах к определению эффективности функционирования систем оперируют такими понятиями, как эффективность, результативность, эффективная деятельность. При этом необходимо заметить, что долгое время вопрос эффективности деятельности государственного аппарата в принципе не ставился. Гораздо важнее была его лояльность правящей политической элите.

В выступлении Президента Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. отмечалось, что будет делаться все возможное, «чтобы права наших граждан реализовывались в полной мере через эффективные институты ответственной и честной власти. <…> …создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников, должны создать конкурентные условия для привлечения на государственную службу лучших кадров, при этом повысить их ответственность перед обществом»² (выделено мной. — В. Ж.)

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 октября 2009 г. ставятся задачи по разработке и внедрению четких критериев эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. № 68 утверждены 20 показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2021 г. № 542 утверждены методики расчета данных показателей.

Вариант показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего приведен в Рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, службах и агентствах (Письмо Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС). Необходимо отметить, что эффективность деятельности государственных служащих в соответствии с этими рекомендациями в основном сводится к полученному «экономическому эффекту за счет научно-методического обеспечения подготовки соответствующих государственных решений», хотя эффективность деятельности подавляющей части государственных служащих просто невозможно отразить в стоимостных характеристиках.

Однако до настоящего времени не определены ни обобщенные, ни специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, правового, организационного и документационного обеспечения их исполнения.

По рассматриваемой проблематике есть ряд научных, методических работ³, защищен ряд диссертаций (в частности, докторская диссертация А. И. Коха «Институциональная эффективность социального управления в муниципальном образовании», Москва, 2007). Однако нигде не приводятся основные терминологические понятия эффективности применительно к государственной службе: а в чем же заключаются эффективность и результативность в системе государственной службы, в каких единицах измеряется эффективность, каковы критерии эффективности, как классифицировать показатели и критерии эффективности? Давно назрела необходимость в функционально-организационной регламентации и оптимизации системы государственной службы, критериальной основе регламентации профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Чем конкретнее и убедительнее определены показатели и критерии деятельности государственных и муниципальных служащих, государственных органов и органов местного самоуправления, тем эффективнее управленческая деятельность государства.

И, пожалуй, основная проблема заключается во внедрении системы показателей эффективности, критериев эффективности и результативности в практическую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие показателей эффективности порождает проблему эффективности государства и в целом.

Несмотря на обилие научной, методической литературы по теоретическим и прикладным вопросам оценки эффективности (в большей мере экономической) деятельности различного рода организаций и в государственной службе, автором предложены подходы к упорядочению основных понятий в данной области и выработке практических рекомендаций по их внедрению в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

При подготовке монографии проанализированы и отражены результаты проверок государственных органов по вопросам государственной гражданской службы (Министерство экономического развития, Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство промышленности и торговли, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство транспорта, подведомственные им федеральные агентства и федеральные службы-названия министерств приведены на время проведения проверок. — Прим. авт.), проводимых Управлением по вопросам государственной службы, кадров и противодействия коррупции Администрации Президента Российской Федерации, в которых принимали участие автор и преподаватели кафедры государственной службы и кадровой политики РАНХиГС. Проанализированы и результаты деятельности профессоров и преподавателей РАНХиГС в качестве независимых экспертов в составе конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов ряда федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главная цель работы — выработать единое понимание сущности и содержания показателей и критериев эффективности в системе государственной службы, а также помочь в разработке предложений по внедрению критериального инструментария оценки эффективности в практику работы государственных органов. Монография предназначена студентам всех форм обучения по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом государственной службы», по различным темам дисциплин «Государственная и муниципальная служба», «Система государственной службы», «Управление персоналом», «Оценка эффективности в государственной службе». Работа предназначена также и для слушателей, обучающихся по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в рамках дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих. Автор надеется, что работа поможет в уяснении сущности оценки эффективности в системе государственной службы, а в последующем — в организации работы государственных органов, их структурных подразделений, органов местного самоуправления по разработке и реализации нормативных актов, определяющих эффективность деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а также государственных (муниципальных) служащих.

I. СУЩНОСТЬ ПОКАЗАТЕЛЕЙ И КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Еще в Федеральной программе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013) обращено внимание не необходимость повышения эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих⁴.

Одним из основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019—2021 гг. также является стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности...⁵

В контексте данного направления следует заметить, что эффективность функционирования любой системы, в том числе и системы государственной службы обычно определяется целями, которые достигаются через решение ряда конкретных задач. Однако в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»⁶ цель функционирования установленной системы не определена, а ее суть заключена в определении государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, а также указанных в документе должностных лиц. И поскольку государственная служба Российской Федерации включена в систему государственного управления, то эффективность ее функционирования рассматриваем как совокупность целевой и исполнительской эффективности. Непосредственно в расчетах эффективности государственной службы оказываются полезны показатели результативности профессиональной деятельности государственных служащих на единицу затраченных бюджетных средств.

Достижение целевой эффективности государственной службы априори обусловлено обоснованностью выбора и постановки целей профессиональной служебной деятельности⁷. Следуя такой логике, в качестве относительного показателя целевой эффективности принимаем значение (WЦ). По отношению к целям функционирования государственного органа и реальным потребностям общества, отдельных социальных групп и граждан его значение может быть выражено формулой:

При этом предметное значение цели и потребностей определяется исходя из реальных задач и функций государственной службы.

Значение исполнительской эффективности государственной службы представляем в виде скалярного показателя (WИ). В его значении будет проявляться степень достижения целей и решения соответствующих задач в профессиональной служебной деятельности. Исполнительскую эффективность, которая достигается как результат служебной деятельности государственного служащего и функционирование государственного органа, представим в виде соотношения:

Далее закономерна постановка вопроса о реальном соотношении целевой и исполнительской эффективности профессиональной деятельности в системе государственной службы. Здесь следовало бы заметить, что определяющая роль в системе функционирования государственной службы принадлежит целевой эффективности. Именно она определяет результативность деятельности всех структурных составляющих системы государственной службы: как ее видов (государственная гражданская, военная, иные виды государственной службы), так и уровней (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) на всем протяжении функционирования.

Степень обоснованности постановки целей и задач государственным органам лицами, замещающими государственные должности и должности государственной службы высшей группы, во многом (если не в основном) определяют эффективность государственной службы. Возможные последствия асоциальных решений, принятых в структурах государственной службы, показаны на рис. 1.

Рис. 1. Возможные последствия необоснованного определения целевых показателей эффективности

Нередко одну из основных функций государственной службы рассматривают как следование государственных служащих в фарватере установок субъектов кадровой политики. При этом не только каждый элемент системы государственной службы, но и сам орган государственной власти выступает подобно мячу, который движется по траектории, заданной ногой неумелого футболиста.

Целевое предназначение системы государственной службы состоит в нейтрализации возможных управляющих воздействий, которые не соответствуют вектору вертикальной мобильности развития общества. Однако заметим, что в государственной службе должны быть предусмотрены возможности ее защиты от непрофессионализма, а также меры по амортизации антисоциальных воздействий не только со стороны окружающей среды, но и от различных дестабилизирующих элементов внутри самой системы, например проявлений конфликтов интересов.

Согласно известному из теории управления критерию роста общественного благосостояния, движение в сторону оптимума возможно при таком распределении ресурсов, которое нацелено на повышение благосостояния граждан без нанесения социального ущерба.

В конечном итоге социальная эффективность определяется качеством жизни человека и общества. В соответствии с методикой, установленной ООН, качество жизни принято определять индексом человеческого развития. Этот показатель включает ожидаемую продолжительность жизни человека, уровень образования и доход на душу населения. По состоянию на 2022 г. Российская Федерация в перечне государств занимает 52-е место по данному индексу (0,82)⁸ (в 2013 г. — 0,788).

Следует также учитывать уровень безработицы, количество потребляемых основных продуктов питания на душу населения, количество детей-сирот и бездомных, уровень пенсионного обеспечения, а также показатели состояния безопасности граждан, обороноспособности государства, состояния здоровья, различие в уровнях доходов.

Например, объем ВВП на одного человека не отражает качество жизни населения, поскольку не учитывается фактор распределения доходов населения. Показатель децильного коэффициента в нашей стране составляет, по разным оценкам, от 25 до 60, хотя в экономически развитых странах он значительно ниже. Этот фактор оказывает существенное влияние на уровень социальной стабильности государства. Известный социолог Питирим Сорокин, оценивая причины революции в России, отмечал: «Если будущие историки захотят узнать, кто начал русскую революцию, то им не следует создавать запутанной теории. Революцию начали голодные женщины и дети, требовавшие хлеба. Они начали с крушения трамвайных вагонов и погрома мелких магазинчиков. И только позже, вместе с рабочими и политиками, они стали стремиться к тому, чтобы разрушить мощное здание русского самодержавия»⁹.

Недавний исторический опыт показывает, что далеко не всегда система государственной службы эффективно и своевременно реагирует на негативные воздействия. И потому сохраняет актуальность вопрос: всегда ли должны государственные служащие бездумно следовать указаниям различного свойства?

В значительной мере конкретные действия служащих определяются видом государственной службы. Так, в системе военной службы требуется беспрекословное исполнение приказов, а в государственной гражданской и иных видах службы необходимо учитывать вектор и степень влияния их деятельности на функционирование государственного органа. Это отчасти закреплено в законодательстве о государственной службе.

Так, согласно требованию Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственный гражданский служащий «не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение», а в случае исполнения такого поручения он несет за это ответственность¹⁰. В Федеральном законе «О полиции» определено, что «деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан»¹¹. В соответствии с Федеральным законом «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации», сотрудник не вправе отказаться от исполнения своих служебных обязанностей, если эти обязанности предусмотрены контрактом о службе в органах принудительного исполнения или должностной инструкцией и для исполнения этих обязанностей приняты необходимые меры безопасности¹².

На основании изложенного приходим к выводу, что структурные элементы системы государственной службы от государственных органов до государственных служащих должны нести персональную ответственность не только за исполнение указаний свыше, но и за соответствие полученных указаний и конституционного положения о социальном государстве, соответствовать целевой эффективности государственной службы. При этом эффективностью их деятельности является обобщенный показатель (Wоб), определяемый как соотношение достигнутых результатов к действительным потребностям:

Рассматривая проблему оценки эффективности в системе государственной службы, отмечаем, что она является профессиональной служебной деятельностью. Эффективность подготовки государственных служащих согласно требованиям федеральных образовательных стандартов нового поколения необходимо оценивать с учетом общекультурных и профессиональных компетенций. Требования стандартов по управленческим специальностям предусматривают освоение новых методов работы, способность принимать обоснованные управленческие решения, умение оценивать их последствия.

Однако эффективность предполагает достижение определенного результата, а результат образования заключается в приобретении знаний, умений, навыков, которые составляют профессиональную компетентность специалиста.

Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы включают необходимость наличия соответствующего профессионального образования, стажа работы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Однако не определены квалификационные требования к замещению государственных должностей, то есть к тем лицам, которые, собственно, и определяют целевую эффективность государственной службы. Разработка квалификационных требований для такого рода должностных лиц является, на наш взгляд, первостепенной задачей — необходимо исключить назначение на высокие государственные должности непрофессионалов, подобранных по принципу личной преданности или корпоративных интересов.

Во всех случаях оценка профессионального уровня позволяет определить лишь потенциальные способности государственных служащих решить поставленные задачи. В то же время оценка по результатам (в соответствии с показателями и критериями эффективности) дает возможность определить степень реализации способностей сотрудников. Потенциальные способности государственных служащих далеко не всегда воплощаются в результаты профессиональной деятельности. Это происходит не только по вине служащего. Например, по причинам слабого оснащения рабочих мест, отсутствия современного программного обеспечения, нездоровой морально-психологической обстановки в коллективе.

В основу целевой эффективности государственной службы как профессиональной служебной деятельности должны быть положены главным образом реальные результаты. К показателям, характеризующим эффективность конкретного вида или уровня службы, следует, на наш взгляд, отнести целеориентированность, продолжительность выполнения заданий и поручений, стиль деятельности, ресурсные затраты и др. Показатели эффективности открывают возможность для установления критериев оценки эффективности. Установление критериев эффективности способствует детализации целеполагания в системе государственной службы.

Таким образом, при определении целевой эффективности государственной службы необходим итеративный подход. Суть его состоит в том, что сначала определяются показатели эффективности, для достижения которых будет функционировать система государственной службы, их корреляция с социальными потребностями общества. Затем определяются показатели эффективности, их требуемые значения, а далее — критерии, по которым будут оцениваться достигнутые показатели. Через определенное время не только могут, но и должны корректироваться действия для достижения установленных показателей. Это относится как к области стратегии, так и к распределению ресурсов, назначению или ротации кадров, отвечающих за достижение результатов деятельности государственных органов.

Как социальный институт государственная служба представляет собой исторически сложившуюся форму совместной деятельности людей, характеризуемую устойчивостью структуры, интегрированностью ее элементов.

Оценка эффективности деятельности социальных систем предполагает использование показателей и критериев эффективности. Их применение в практической деятельности предполагает уяснение сущности таких понятий, как «показатели эффективности» и «критерии эффективности».

Б. Рассел считал, что сущность — это безнадежно сбивающее с толку понятие. По-видимому, понятие сущности вещи имело в виду те из ее свойств, которые нельзя изменить, чтобы она не перестала быть сама собой. В действительности вопрос о «сущности» есть вопрос о том, как употреблять слова. Мы употребляем одно и то же имя в различных случаях для довольно разнообразных явлений, которые рассматриваем как проявление одной и той же «вещи» или «лица»¹³.

Что же представляют собой понятия «показатели эффективности» и «критерии эффективности» в социальных системах в общем и в системе государственной службы в частности?

Прежде всего, необходимо отметить, что показатели и критерии эффективности устанавливаются для оценки различных сторон функционирования социальных систем. Например, в XXI в. широкое распространение в России получил аудит эффективности. Его применение в различных областях общественного сектора позволило не только исследовать эффективность управления денежными и материальными средствами, но и предложить пути совершенствования и повышения эффективности использования различных ресурсов. Понятие «эффективность» можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком плане эффективность — это совокупность полученных результатов от функционирования системы, а в узком — это соотношение результатов и затрат¹⁴.

Показатели и критерии эффективности функционирования элементов в системе государственной службы являются инструментарием, который помогает определить реалистические цели и «узкие места» в процессе их достижения, оценить целесообразность принятого решения или выбрать рациональное решение из нескольких вариантов с использованием элементов теории принятия решения, таких как формирование принципов принятия решения, отбор совокупности допустимых решений, формирование предпочтений лица, принимающего решение, и др.

Применение данного инструментария в практике работы государственных органов позволяет:

— провести объективную и точную оценку деятельности государственных органов и государственных служащих;

— совершенствовать систему оплаты труда (в зависимости от эффективности деятельности);

— уточнить положения о государственных органах и их структурных подразделениях;

— уточнить должностные регламенты, служебные контракты;

— совершенствовать распределение функциональных обязанностей государственных служащих (штатное расписание государственного органа);

— получить необходимую информацию об оборудовании рабочих мест;

— повысить достоверность информации о деятельности государственного органа (структурного подразделения);

— совершенствовать организационную структуру государственного органа.

Вопросы оценки эффективности и результативности нашли отражение в ряде нормативных правовых актов, принятых в ходе реализации Концепции реформирования государственной службы. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего включаются в должностной регламент и могут предусматриваться в служебном контракте.

Показатели эффективности деятельности государственных служащих должны быть связаны и со справедливой оплатой их труда. С одной стороны, законом установлено, что гражданским служащим гарантируются равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей. С другой стороны, степень достижения результатов не включена в структуру их денежного содержания. Хотя по отдельным должностям гражданской службы должен устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от достигнутых показателей эффективности и результативности, на практике не существует ни перечня этих должностей, ни механизма учета достигнутых показателей. Во многом это объясняется тем, что отсутствуют критериальные основы установления показателей эффективности и оценки госслужащих по этим показателям.

Законом определяются не только показатели, но и критерии эффективности. Гражданский служащий имеет право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности.

При реализации различных кадровых технологий (конкурс, аттестация и др.) осуществляется оценка сотрудников, которая будет объективной лишь тогда, когда она основана на заранее определенных показателях и критериях эффективности их деятельности.

Поскольку суждения о качестве считаются субъективными, заведомо неточными и не всегда доказуемыми, «в государственном менеджменте появилась тенденция оценивать эффективность путем сопоставления материальных и поддающихся измерению результатов с четко обозначенными целями и показателями выполнения конкретных задач»¹⁵.

Концепция реформирования государственной службы предполагает разработку комплекса показателей планирования и критериев оценки деятельности государственных органов, ориентированных на повышение ее эффективности и выраженных по возможности в количественной форме. Отметим, что сформулировано достаточно осторожно — «по возможности». По мнению автора, показатели эффективности в системе государственной службы должны выражаться только в количественной форме. Качественные показатели не в полной мере позволяют объективно оценивать достигнутые результаты.

Для точной, обоснованной, объективной оценки качественных показателей явно недостаточно. Если основой для принятия решения являются качественные показатели, оно будет носить субъективный характер. Утверждать, что попытки «измерить» эффективность несовместимы с неизмеряемой природой отдельных видов деятельности, чаще всего неправомерно. Применение методов квалиметрии (как области науки, объединяющей методы количественной оценки качества объектов) позволяет преобразовать качественные показатели в количественные, осуществить их квантификацию, формализацию.

Методы квалиметрии можно применять практически во всех сферах деятельности, в том числе и оценки человека. Так, широко известно высказывание Льва Толстого: «Человек подобен дроби, числитель есть то, что он есть, а знаменатель — то, что он о себе думает. Чем больше знаменатель, тем меньше дробь».

В системе государственной службы также можно применять методы квалиметрии. Так, степень выполнения госслужащим обязанностей в соответствии с должностным регламентом может быть определена следующим образом: а) выполняет обязанности; б) в основном выполняет; в) не выполняет. Тогда деятельность государственного служащего может быть оценена в 3, 2 или 1 балл соответственно.

Квантификация (англ. quantificaion) показателей как сведение качественных характеристик к количественным для следующего этапа — измерения, то есть придания результату численного значения, применяется, например, в процессе оценки кандидата при проведении конкурсов в Министерстве обороны Российской Федерации¹⁶. Конкурсная комиссия оценивает реферат в отсутствие кандидата по качеству и глубине изложения материала, полноте раскрытия вопросов следующим образом:

— 5 баллов, если реферат полностью соответствует установленным требованиям оформления, кандидат последовательно и в полном объеме раскрыл содержание темы, правильно использовал категории, понятия и термины, показал высокий уровень аналитических способностей и логичность мышления, в реферате представлены обоснованные и практически реализуемые предложения по заданной теме;

— 4 балла, если реферат полностью соответствует установленным требованиям оформления, кандидат последовательно и в полном объеме раскрыл содержание темы, правильно использовал категории, понятия и термины, показал высокий уровень аналитических способностей и логичность мышления, в реферате представлены обоснованные и практически реализуемые предложения по заданной теме, но допущены неточности и незначительные ошибки;

— 3 балла, если реферат полностью соответствует установленным требованиям оформления, кандидат последовательно, но не в полном объеме раскрыл содержание темы, не всегда правильно использовал категории, понятия и термины, показал средний уровень аналитических способностей и логичность мышления, в реферате представлены не полностью обоснованные предложения по заданной теме, допущены неточности и ошибки;

— 0 баллов, если реферат не соответствует установленным требованиям оформления, кандидат не раскрыл содержание темы, неправильно использовал категории, понятия и термины, показал низкий уровень аналитических способностей, в реферате представлены необоснованные предложения по заданной теме, допущены значительные неточности и ошибки.

Методические рекомендации Минтруда России¹⁷ по внедрению механизмов, обеспечивающих сохранение кадрового потенциала государственной гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий в федеральных органах исполнительной власти, также содержат методы квантификации.

В зависимости от специальности и направления подготовки государственный гражданский служащий может получить 1, 3 или 5 баллов — в соответствии с табл. 1.

Таблица 1

Оценка специальности, направления подготовки профессионального образования гражданских служащих

Балл
Описание

1
Специальность, направление подготовки профессионального образования гражданского служащего не соответствует ни одной из рекомендуемых для замещения должности гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности по этой должности в соответствии со Справочником

3
Специальность, направление подготовки профессионального образования гражданского служащего соответствует одной из специальностей, направлений подготовки, требуемых (рекомендуемых) для замещения должности гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности по этой должности в соответствии с должностным регламентом или Справочником

5
Гражданский служащий имеет две и более специальности, направления подготовки профессионального образования, соответствующие требуемым (рекомендуемым) для замещения должности гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности по этой должности в соответствии с должностным регламентом или Справочником

Показатели эффективности определяют количественную меру соответствия полученного результата желаемому (требуемому). Показатель эффективности — это всегда число (иногда соотношение). В системе государственной службы он может выражаться в натурально-физических единицах, баллах, процентах, рублях, человеко-часах, временных параметрах, вероятностных характеристиках и др. Если показатель можно выразить одним значением, он относится к скалярным показателям (W). Однако на практике определить эффективность деятельности человека или тем более коллектива одним значением просто невозможно; во всяком случае, такая оценка будет неполной. Даже эффективность функционирования достаточно простого технического устройства, например часов, определяется не только точностью, но и временем работы без дозарядки (заводки), способностью работать в различных условиях, стоимостью и т. д.

Проблема выбора показателей эффективности состоит в противоречии между необходимостью иметь универсальный показатель и стремлением учесть специфические особенности каждой из сторон элемента системы государственной службы. В идеальном варианте система показателей эффективности включает в себя три группы показателей: частные, обобщенные и общие. Частные показатели позволяют определить эффективность элемента системы по одному из направлений. Обобщенные показатели связывают в одно целое группу частных показателей, а общий показатель строится на основе обобщенных показателей с применением определенных принципов и функций агрегирования. Парадигмой свертки показателей является сокращение их количества наряду со стремлением потерять при этом как можно меньше заложенной в них полезной информации.

Состав частных показателей эффективности должен удовлетворять определенным требованиям: полнота (отражение минимально необходимой совокупности решаемых системой задач); представительность (каждый частный показатель отражает решение конкретной задачи); сравнимость (возможность упорядочить показатели); семантическая прозрачность; достижимость (нахождение в сфере влияния); неизбыточность (частные показатели не должны дублироваться); экономичность оценки (определение большого объема показателей не должно требовать значительных финансовых и временных затрат).

Однако далеко не всегда можно применить приемы понижения размерности частных показателей. В этом случае используются векторные (комплексные) показатели (Wi – n), объединяющие в себе несколько частных скалярных показателей. Векторное представление отражает сопоставимые между собой и не подлежащие дальнейшему свертыванию показатели¹⁸.

Возможными вариантами представления как скалярных, так и векторных показателей эффективности являются экономическое или функциональное представление.

Экономическое представление предполагает сопоставление результатов деятельности с затратами.

Необходимо отметить, что цели государственного управления далеко не всегда выражаются в денежных единицах, не существует прямой связи между доходами и расходами государственных органов. Сумма средств, извлекаемых, например, из сбора налогов и таможенных пошлин, не столько является продуктом деятельности аппаратов государственных органов, сколько определяется действующим законодательством.

Эффективность деятельности государственных органов выражается не в рыночных ценах, а определяется полнотой и качеством выполнения функций в соответствии с положениями о государственных органах. Было бы ошибкой судить, как писал Л. фон Мизес, об эффективности государственного ведомства, сравнивая ее с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил¹⁹. Ориентация только на экономическую эффективность без учета социальных факторов противоречит интересам гражданского общества и конкретных граждан.

Функциональное представление предполагает установление зависимости частных показателей эффективности от задач, выполняемых определенной системой. В государственной службе задачи определяются положениями о государственном органе, структурном подразделении и должностными регламентами государственных служащих.

Функциональные показатели эффективности должны: соответствовать поставленным целям; предполагать возможность измерения результатов деятельности конкретного государственного органа, конкретного сотрудника; допускать возможность их измерения, сравнения с предыдущими или схожими показателями, возможность оценки в обозримом будущем. Данные показатели должны допускать проверяемость (должны основываться на документальных данных).

В рамках исследования приемлемы и экономическое представление (как количественная оценка затрат и результатов, применимая к одномоментным действиям, получению разового результата), и функциональное представление, когда учитываются не только фактор времени, но и организационные и социальные эффекты. То есть экономический эффект — это оценка сегодняшнего состояния, оценка же эффективности в широком плане — это оценка перспективы, «завтрашнего дня». При этом во всех случаях нельзя говорить о показателях эффективности какого-либо объекта или системы. Их эффективность проявляется только в ходе определенной деятельности, функционирования.

Конкретная структура показателей элементов системы государственной службы определяется в результате анализа влияния факторов, обусловливающих эффективность их функционирования. Роль каждого отдельного фактора при общей оценке эффективности зависит от специфики объекта и среды, в которой он функционирует. Так как структура государственных органов и их структурных подразделений достаточно унифицирована, это не является препятствием для сравнительного анализа эффективности отдельных элементов системы государственной службы.

Критерии эффективности

Любая оценка деятельности подразумевает предварительное установление критерия (стандарта), степень достижения которого определяет уровень эффективности. В социологии до настоящего времени не установилось достаточно ясного и однозначного толкования этого понятия. В одних работах и даже нормативных правовых актах под критериями понимаются «направления», по которым оцениваются социальные системы; другие авторы не видят существенного различия между понятиями «показатели эффективности» и «критерии эффективности», считая их синонимами. А иногда под критерием эффективности понимаются какие-либо процессы или объекты. «Наиболее общим критерием, на основе которого можно дать оценку эффективности социального управления, может быть только сама человеческая жизнь, ее качество»²⁰.

Автор считает, что нет необходимости приводить другие примеры неоднозначного толкования данных терминов — достаточно хотя бы в самых общих чертах погрузиться в проблему. Нужно отметить, что до настоящего времени в государственной службе зачастую одному и тому же термину даются различные толкования. Например, в государственной службе понятие «советник» означает и конкретную должность, и категорию должностей, и классный чин государственного гражданского служащего. Понятие одно, а их значения различные.

Критерий (от греч. kritērion — «средство для суждения») — это признак, на основании которого производится оценка, определение или классификация чего-либо; мерило суждения, оценки. Такое толкование дано в Большой советской энциклопедии (70-е гг. ХХ в.). В данной работе под критерием эффективности понимается решающее правило, на основании которого делается вывод о достигнутом показателе эффективности. Является ли достижение конкретного показателя удовлетворительным или нет? И «что же делать» с этим показателем? Установление критериев эффективности способствует детализации целеполагания в системе государственной службы. Иначе говоря, критерий эффективности — это не число и не направление (область) оценки. Если определение показателей эффективности — это получение определенных «данных», то оценка показателей с использованием критериев эффективности — это получение необходимой «информации».

Приведенный подход не является чем-то принципиально новым. Он широко используется в теории эффективности. Что касается социологической науки, то в социологическом словаре-справочнике приводится, например, следующее определение: «социометрический критерий — это критерий, на основании которого респонденты осуществляют выборы членов своей группы при изучении группы с помощью социометрических методов»²¹. То есть