Пьер Тифин

Введение в административное право Франции

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(44)

ББК 67.401(4Фра)

Т45

Изображение на обложке с ресурса Shutterstock.com

Автор:

Тифин П., профессор публичного права Университета Лотарингии, декан факультета права, экономики и администрирования (г. Мец).

Под научной редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации Ю. Н. Старилова.

Книга представляет собой введение в современное административное право Франции, подготовленное для российских специалистов. Как объединение норм, регулирующих функционирование администрации, а также ее взаимоотношения с управляемыми лицами, французское административное право сформировано судебной практикой и постоянно развивается при неизменном подчинении всех действий принципу законности. В книге рассмотрены современные проблемы административной юстиции, административных актов, административной деятельности и административной ответственности. Особое внимание уделено принципу законности административного действия. Российской общественности представлены классические подходы и новейшие разработки в области французского административного права в образовательной форме. Теоретические и законодательные подходы богато иллюстрированы примерами из практики Государственного совета Франции и Конституционного совета Франции.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2024 г.

Книга адресована ученым и практическим работникам, преподавателям, студентам и аспирантам вузов и всем интересующимся административным правом и сравнительным правоведением.

УДК 342.9(44)

ББК 67.401(4Фра)

© Тифин П., 2025

© Курочкина Д. С., перевод на русский язык, 2025

© ООО «Проспект», 2025

Предисловие. ФРАНЦУЗСКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

Французское административное право представляет собой объединение норм, регулирующих функционирование администрации, а также ее взаимоотношения с управляемыми ей лицами. В сущности, поскольку данная отрасль права сформирована судебной практикой, она находится в постоянном процессе развития, сопровождающимся прогрессирующим подчинением ее действий принципу законности и соблюдением ею гарантий свобод и прав управляемых. Созданная Государственным советом, который сам постепенно освобождался от исполнительной власти, данная отрасль права представляет собой сложную структуру, выражающую тонкий баланс между защитой общих интересов в рамках деятельности публичных служб и защитой управляемых.

Это развитие обусловлено несколькими факторами — прежде всего произошедшими преобразованиями в политико-административном аппарате и изменением содержания понятия общих интересов. В настоящий момент администрация совсем не та, какой была сто лет, полвека или даже десятилетие назад, и она продолжает постоянно развиваться. Если изначально такая эволюция была связана с переходом от полицейского государства к «государству всеобщего благосостояния», то на рубеже 1980-х годов общество столкнулось с кризисом «государства всеобщего благосостояния». Сегодня прогрессируют так называемая Третья промышленная революция и масштабное использование цифровых технологий, которые, в частности, позволяют предоставить пользователям лучший доступ к государственным услугам. Это движение стало особенно заметно благодаря созданию службы публичных данных Законом № 2016-1321 от 7 октября 2016 года о цифровой республике.

Другим важным фактором развития является движение по децентрализации, начавшееся в 1980-х годах. Однако французская унитарная модель развивалась оригинальным образом, совершенно отличным от того, какой путь прошли унитарные модели других стран, таких как Италия или Испания. Такой новый «французский путь» характеризуется постепенной передачей полномочий от государства другим юридическим лицам публичного права и, в частности, местным органам власти. Это находит свое воплощение в статье 1 Французской Конституции, которая после внесения изменений во Французскую Конституцию 28 марта 2003 года провозглашает Францию республикой, организация которой является децентрализованной. Однако мы должны остерегаться называть такое развитие приближением к федеральным системам. Во Франции существует только одна государственная система, и если даже применяется принцип свободного управления местными органами власти, провозглашенный статьей 72 Французской Конституции, то он представляет собой не иначе как свободу, подконтрольную префектам — институту, дата создания которого отсылает еще к Наполеоновской эпохе.

Мы также не можем забывать о влиянии права Европейского союза на французскую правовую систему, которое можно проиллюстрировать тем, что около 20% принимаемых сегодня французских законов имеют надъевропейское происхождение. Этот отпечаток особенно выражен в административном праве. Фактически именно европейские нормативные документы предписывают, в частности, открывать конкурсы по найму на государственную службу для граждан государств — членов ЕС, с наибольшей прозрачностью проводить процедуру заключения государственных контрактов и концессионных соглашений, а также устанавливать очень строгие стандарты защиты персональных данных и охраны окружающей среды.

Наконец, несмотря на то что французское административное право — в отличие, в частности, от гражданского права — право, выработанное правоприменительной практикой, некоторые из его важнейших институтов стали предметом кодификации. Ее начало было положено посредством принятия Кодекса Франции об административной юстиции (2000 год), а продолжилась она после принятия Кодекса Франции об отношениях между общественностью и администрацией (2016 год), Кодекса государственных закупок (2019 год) и, наконец, Кодекса Франции о государственной службе (2022 год).

Цель данной работы — представить российской общественности новейшие разработки в области французского административного права в образовательной форме, в форме введения в чрезвычайно сложную правовую материю.

ВВЕДЕНИЕ

1. Право публичное и право административное. — Административное право является неотъемлемой частью правовой системы Франции, а конкретно — отраслью публичного права. Административное право представляет собой совокупность норм, применяемых в отношении публичной власти в рамках осуществления ею своей деятельности и ее взаимодействия с частными лицами. Специфика данных норм обусловлена их отличающимся от частного права характером и тем фактом, что регулирование основывается на подходах, выработанных в судебной практике. Таким образом, административное право характеризуется в первую очередь объектом регулирования и нормами-предписаниями, составляющими ядро данного регулирования.

Глава первая. АДМИНИСТРАЦИЯ

2. Многозначность понятия публичной власти. — Понятие публичной власти во французском праве имеет несколько значений. С одной стороны, оно охватывает само действие по осуществлению власти, в таком случае мы говорим о функции публичного управления. С другой стороны, речь идет об органах, ответственных за государственное и публичное управление, и тогда под публичной властью понимается система государственных органов. Однако перечисленные определения едва ли в полной мере отражают сущность понятия публичной власти, что неминуемо приводит к выводу о необходимости выработки современной дефиниции публичной власти.

Раздел I
ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАЦИИ

3. Трудности. — Несмотря на то что дефиницию функции публичной власти сформулировать нетрудно, сегодня ее достаточно сложно понять из-за постоянно изменяющегося характера миссии, возложенной на административные органы.

§ I. Понятие функции публичной власти

4. Подчинение администрации исполнительной власти. — Термин «администрация» происходит от латинского слова administrare, означающего действие по управлению делами кого-либо. Если в XI веке данный термин использовался исключительно для обозначения управления частными делами, то уже в XVIII веке, с развитием различных теорий происхождения государства, термин «администрация» начал включать в себя также управление государственными делами в целом. Позднее, с появлением теории разделения власти, этот термин подвергся новому ограничению. Фактически функция администрирования была отнесена к ведению одной из трех ветвей власти, обозначенных Монтескье, — исполнительной власти. Именно такое понятие администрации преобладает во французской доктрине и в наши дни. Однако, несмотря на то что администрация связана с исполнительно-распорядительной властью, осуществление исполнительной власти отнюдь не сводится лишь к функции администрирования. Действительно, субъект исполнительной власти реализует, помимо административной, и иные публичные функции, в частности функцию по государственному управлению. Две перечисленные функции, впрочем, являются приоритетными. Функция государственного управления играет руководящую роль, определяя направление проводимой политики, в то время как административная функция предназначается для реализации этой общей политики. Данная иерархия отражена, в частности, и в статье 20 Французской Конституции 1958 года, согласно которой: «Правительство определяет и проводит политику Нации. В его распоряжении находится администрация».

Мы также находим эту иерархию в практике административных трибуналов, в которой четко проводится различие между двумя категориями актов, исходящих от субъектов исполнительной власти: между административными актами и актами Правительства, которые не находятся под контролем административного судьи и, более того, вообще не подлежат какому бы то ни было судебному контролю (см. далее: часть четвертая, глава первая, раздел первый).

Наконец, при таком подходе мы можем определить функцию публичной власти как обеспечение функционирования органов государственной власти в соответствии с применимыми к ним нормами права и директивами Правительства.

§ II. Эволюция административной функции

5. «Неуловимое» понятие. — Административная функция сегодня отличается от той, которая существовала в начале XX века, и, безусловно, отличается от той, которая появится через десять, пятьдесят или сто лет. Если придерживаться упрощенного представления, эволюция функции администрации связана с преобразованием «полицейского государства» в «государство всеобщего благосостояния».

На начальном этапе функция администрации ограничивалась лишь поддержанием общественного порядка или тем, что именуется государственной деятельностью (правосудием, полицией, обороной, международными отношениями). Все перечисленные виды деятельности требуют использования особых прерогатив государственной власти, то есть безграничных полномочий, вытекающих еще из древнего ius commune. Кроме того, ранее административные функции выполнялись строго в форме правоохранительной деятельности. Нормативные административные акты (под которыми понимаются лишь те, которые носят всеобщий и безличный характер) ограничивались уточнением содержания законодательных актов.

На следующем этапе развития государства и общества администрация начала все более активно вмешиваться в различные сферы общественной и личной жизни человека, в частности в образование и здравоохранение. Административные акты уже не ограничивались исполнением законов, все чаще выступая в качестве самостоятельного средства регулирования. Кроме того, административные функции более не возлагались исключительно на государственных должностных лиц. Так, например, частные некоммерческие медицинские организации, спортивные федерации, профессиональные ассоциации, сертифицирующие органы получили полномочия административного характера. В настоящее время, отчасти под влиянием права Европейского союза, целые сферы административной деятельности подпадают под действие частного права: либо путем подчинения субъектов публичного права нормам частного права, либо путем приватизации данных субъектов. Этот эволюционный по характеру процесс привел к взаимопроникновению государственного и частного секторов, сегодня он существенно затрудняет реализацию концепции функции администрации.

Раздел II
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ

6. Административные органы и правительственные органы. — Термин «администрация» в данном случае относится к различным субъектам права: органам власти и должностным лицам, ответственным за реализацию административных функций. Здесь прослеживается аналогичная наблюдаемой на уровне функций двойственность: одни органы выполняют правительственные функции, другие — административные. Однако данное различие носит умозрительный характер. Стоит также отметить, что система государственного управления сегодня включает, помимо юридических лиц публичного права, также юридических лиц частного права.

§ I. Классическое различие, проводимое между административными и правительственными органами

7. Историческое различие, закрепленное Французской Конституцией. — Данное различие восходит к XIX веку и закреплено в статье 20 Французской Конституции 1958 года. Оно имеет некоторые правовые последствия. Во-первых, публичная власть находится в подчинении Правительства Французской Республики. Во-вторых, следует отметить, что правительственные и административные должностные лица зачастую наделены различными по своей правовой природе компетенциями. Первые являются избираемыми политиками, вторые — государственными служащими, назначаемыми на конкурсной основе. Наконец, состояние баланса между правительственными и административными структурами постоянно меняется. Первые периодически обновляются посредством выборов, в то время как вторые призваны обеспечить стабильность и преемственность государственного управления.

§ II. Условность различия между административными и правительственными органами

8. Относительность различия между правительственной и административной структурой. — Один и тот же орган власти может быть наделен как административной, так и правительственной функцией. Впрочем, разделения между правительственным и административным штатом на высшем уровне управления государством не существует. Это относится, в частности, к Президенту Французской республики и, прежде всего, к Премьер-министру, который, помимо того, что является главой французского Правительства, фактически возглавляет администрацию. Аналогичным образом министры находятся во главе администрации. На более низком уровне также не существует абсолютного разграничения между политическим и административным управлением. Так, некоторые административные органы власти являются избираемыми, а потому сильно политизированы. Именно такая ситуация наблюдается, например, на уровне муниципалитета, мэра и муниципального совета. В результате, если префект как представитель Правительства в регионах и департаментах (статья 72 Французской Конституции) в этом качестве руководит региональными и местными административными службами, то смена политического курса, как правило, приводит и к смене главы администрации. Таким образом, различие между тем, что относится к сфере политики, и тем, что относится к сфере управления, проводится скорее в функциональном плане, чем в субъектном, учитывая тот факт, что функциональный подход также небезупречен и может быть подвергнут критике.

§ III. Участие в публичном управлении юридических лиц частного права

9. Формат участия до Великой французской революции. — Участие юридических лиц частного права в административной деятельности, строго говоря, не является новшеством. Фактически уже с начала XIX века государство широко использовало конструкцию концессионных договоров, суть которой заключается в том, чтобы поручить частному субъекту, действующему под публичным контролем, строительство общественно полезного объекта, эксплуатация которого впоследствии и поручается этому же субъекту. Примечательно, что именно с помощью этой договорной конструкции Франция создала железнодорожную сеть, датируемую первой третью XIX века¹.

С тех пор договорные конструкции стали более разнообразными, при этом Государственный совет в своем постановлении от 13 мая 1938 года по делу Фонда первичной помощи и защиты² впервые признал, что миссия государственного органа может быть возложена на юридическое лицо частного права, причем необязательно лишь на контрактной основе. Все чаще публичные субъекты «маскируют» свое вмешательство в различные сферы общественной и личной жизни человека, прибегая к инструменту частного юридического лица, фактически разделяя властные полномочия. Это касается в первую очередь таких юридических лиц, как так называемые прозрачные ассоциации, а также компаний со смешанной экономикой, местных публичных компаний и даже акционерных обществ с преобладающим государственным участием.

10. Появление концепции публичного предприятия. — Переплетение государственной и частной деятельности находит свое выражение в понятии государственной компании, охватывающей «любого субъекта права, на которого государственные власти способны прямым или косвенным образом оказывать доминирующее влияние в силу принадлежащего им права собственности, финансового участия или норм-предписаний»³. Данное понятие не проводит различия между государственными (такими, как, например, France Televisions) и частными (как сегодня EDF и SNCF⁴) организациями, осуществляющими функции в сфере общественных услуг. Так обстоит дело, например, с SNCF и EDF. С другой стороны, сделанные выводы не касаются, в частности, компании Naval Group (бывшей DCNS, оборонной судостроительной компании с государственным капиталом, составляющим 62,25%). Ко всем подобным предприятиям, в сущности, применяется правовой режим частного права. Следует также отметить, что большинство публичных учреждений и предприятий, частично или полностью принадлежащих государству, подведомственны французскому Агентству по обеспечению государственного участия, цель деятельности которого состоит в том, чтобы представлять интересы государства-акционера.

11. Роль организационных факторов. — Несмотря на то что описанная выше эволюция не придает большого значения действию организационного фактора, он тем не менее сохраняет свое значение. В частности, для определения характера контракта — является ли он публичным или частным. Аналогичным образом только юридическое лицо публичного права может быть наделено полномочиями общей административной полиции, а также законно владеть общественным достоянием, в то время как средства правовой защиты не могут быть применены против них. Юридические лица публичного права не могут обращаться в арбитраж, за исключением случаев, когда существуют дозволяющие данные действия определенно выраженные законодательные положения или положения включенных во внутреннюю правовую систему международных конвенций⁵.

Раздел III
СОВРЕМЕННОЕ ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

12. Широкое определение понятия администрации. — Искусственное противопоставление политической и административной сфер публичной власти между государственными и частными лицами на сегодняшний день устарело, поэтому современные французские авторы в основном отдают предпочтение более широкому определению администрации (публичного управления). Так, согласно высказыванию Ж. Валина, публичное управление — это «деятельность, посредством которой государственные, а иногда и частные службы обеспечивают, при необходимости используя особые прерогативы государственной власти, удовлетворение общественных интересов»⁶. Для Ш. Деббаша администрация — это «аппарат управления государственными делами. Она состоит из всех служб, надлежащее функционирование которых позволяет достичь целей, определенных политической властью»⁷. М. Плесси убеждена, что «общественная услуга в юридическом смысле может быть определена как любая цель, представляющая общественный интерес, направленная на достижение социальной солидарности и сохранение территориальной целостности, которую государственные власти решают взять под свой правовой контроль и использовать в качестве средства предоставления услуг населению, потому как частная инициатива и свободное функционирование рынка не позволят или будут препятствовать его публичному управлению»⁸. П. Фрие и Ж. Пети со своей стороны дали два дополнительных определения администрации. Так, с материальной точки зрения государственное управление — это «инструментальная деятельность юридических лиц публичного или частного права, тесно связанных между собой и выполняющих одну и ту же миссию, выходящую за рамки законодательных и юрисдикционных функций». В организационном смысле в данном случае предполагается «совокупность органов, выполняющих административные функции, которые в качестве субъектов публичного права подчиняются исполнительной власти либо путем прямого подчинения в рамках государственной иерархии, либо путем подчинения ее опосредованному контролю»⁹. Очевидно, что понятие администрирования относится к деятельности, реализуемой для обеспечения общественных интересов, которая при необходимости может осуществляться частными лицами.

Таким образом, в конечном итоге можно утверждать, что администрация состоит из всей совокупности государственных, а иногда и частных структур, задача которых заключается в реализации деятельности, представляющей общественный интерес. Данная особенность административной деятельности, ее, по существу, «бескорыстный» характер, и позволяет отличать ее от частной деятельности, которая основана на преследовании личных корыстных интересов, как правило, денежного характера, хотя это не всегда обязательно так, в частности, если речь идет о фондах. Совокупность перечисленных факторов представляет собой основную причину существования административного права, то есть системы правовых предписаний, определяющих конкретный правовой режим, применяемый в отношении публичной власти.

Глава вторая. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

13. Важность принципа разделения исполнительной и судебной властей. — Во Франции именно принцип разделения исполнительной и судебной власти лежит в основе создания специализированных судов, которым поручено разрешать административные споры и которые с этой целью разработали нормы, отступающие от частного права.

Раздел I
ПРАВИЛО РАЗДЕЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

14. Запрет разрешения административных споров судебными инстанциями. — Данное правило просто запрещает судье разрешать споры с участием администрации. Прежде чем более точно анализировать его содержание, представляется необходимым изучить обоснования данного предписания.

§ I. Обоснование правила разделения власти

15. В поисках обоснования. — Поскольку юридическое обоснование правила о разделении исполнительной и судебной власти является неудовлетворительным, могут быть выдвинуты только политические соображения.

I. Обоснования юридического характера

16. Разделение власти не подразумевает разделения между административными и судебными органами. — Правило разделения исполнительной и судебной власти можно понимать как следствие общего принципа разделения власти. Идея заключалась бы в том, что, поскольку администрация подчиняется исполнительной власти, судебной власти не будет позволено вторгаться в сферу регулирования администрации. Однако не все режимы, основанные на теории разделения власти, применяли правило между административными и судебными органами власти. В Соединенных Штатах, например, существует путаница в судебной функции между судебными разбирательствами по общему праву и административными спорами. И наоборот, некоторые режимы смешения власти «переживают» — или уже «пережили» — разделение административными и судебными органами власти. В определенной степени данное явление во Франции имело место при Дореволюционном режиме, в период которого административные дела в принципе не рассматривались в ходе обычного судопроизводства, то есть в ходе рассмотрения дела обычным судом.

17. Разделение исполнительной и судебной власти как возможный «перевод» принципа разделения власти. — В лучшем случае существование во Франции принципа разделения исполнительной и судебной власти можно рассматривать, как об этом упомянуто в решении Конституционного совета от 23 января 1987 года, как перевод «французской концепции разделения властей»¹⁰. Другими словами, если этот принцип не является необходимым следствием разделения власти, он представляет собой возможный отход от него.

II. Обоснования политического характера

18. Юрисдикционная привилегия, уходящая корнями в Дореволюционный режим. — На самом деле единственным оправданием разделения исполнительной и судебной власти является политическое. Идея заключалась в том, чтобы предоставить администрации юрисдикционную привилегию, поскольку она уже существовала при Дореволюционном режиме. Действительно, королевская администрация располагала средствами для самостоятельного разрешения споров, связанных с ее функционированием. Таким образом, она хотела избежать работы парламентов, то есть местных судов, компетенция которых определялась наиболее широко — в нее в принципе входили все подданные французского короля. Эта специфика существовала уже в XIV веке. Декретом Вивье-ан-Бри 1319 года фактически была учреждена Счетная палата. Этот квазисудебный орган, который является прародителем современной Счетной палаты Франции, был компетентен рассматривать финансовые дела королевства. Позже Ордонансом 1390 года был учрежден вспомогательный Суд в Париже, который обладал юрисдикцией в отношении всех споров, связанных с налогообложением. Чтобы закрепить юрисдикционные привилегии, которыми пользовалась администрация, Сен-Жерменский эдикт 1641 года официально запретил парламентам рассматривать все споры, касающиеся «государства, администрации и правительства». Данные положения в дальнейшем будут с еще большей императивностью восприняты революционерами.

§ II. Нормативные акты, устанавливающие данное разделение

19. Революционные закон и декрет. — Закон от 16 и 24 августа 1790 года, подтвержденный Декретом от 16 февраля III года¹¹, свидетельствует о недоверии революционеров к судам общей юрисдикции и их стремлении защитить администрацию. Это недоверие было тем более велико, что парламенты целиком состояли из представителей знати.

20. Два запрета в отношении судебной власти. — Основной особенностью закона является то, что он написан исключительно в отрицательной форме. По сути, она ограничивается введением двух основных запретов в отношении парламентов. В этом контексте очень хорошо понятна знаменитая формула П. Вейля о том, что «само существование административного права является чудом»¹².

Первый запрет направлен на защиту законодательной власти от судебной. В статье 10 Закона 1790 года уточняется, что «суды не могут прямо или косвенно принимать какое-либо участие в осуществлении законодательной власти…», а в соответствии со статьей 12 «…они не могут издавать подзаконные акты». Следовательно, данные положения запрещают судам вмешиваться в законодательную деятельность. Это, в частности, подразумевает и запрет на судебные прецеденты, то есть судебные решения, устанавливающие нормы общего характера, данный запрет также содержится в статье 5 Гражданского кодекса Франции.

Второй запрет направлен на защиту исполнительной власти от судебной. Статья 13 Закона 1790 года предусматривает, что «судебные функции отделены и всегда будут оставаться отделенными от административных функций. Судьи не могут, едва совершив правонарушение, каким-либо образом нарушать деятельность административных органов или вызывать к себе администраторов по причине их служебных обязанностей». Это правило будет в полной мере подтверждено Декретом от 16 февраля III года, согласно которому «судам предоставляются повторяющиеся средства защиты для рассмотрения административных актов любым способом, предусмотренным законом». Таким образом, данный запрет охватывает административную деятельность, в которую обычные суды не имеют права вмешиваться. Но если законодатель отрицает компетенцию судьи, он не указывает, в какую инстанцию должны передаваться споры с участием администрации и какое право должно применяться при разрешении и данного спора. Все эти вопросы будут решены намного позднее.

Раздел II
ПОСЛЕДСТВИЯ ПРАВИЛА О РАЗДЕЛЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ И СУДЕБНЫМИ ОРГАНАМИ

21. Последствия принципа разделения компетенции. — Правило разделения компетенции между административными и судебными органами влечет за собой два сопутствующих явления: появление административных судов и зарождение административного права.

§ I. Появление административных трибуналов

22. Публичная власть должна иметь возможность предстать перед судом. — Привилегия, предоставленная администрации в соответствии с законами, устанавливающими разделение между административными и судебными органами, едва ли может быть истолкована как обеспечивающая ее полный иммунитет от судебного преследования. Из смысла этих законов вытекает, что администрация не подпадает под юрисдикцию обычного судьи: контроль над ней был передан другим органам власти — специализированным — административным судам.

I. Система разрешения споров судьей-администратором

23. Публичная власть осуществляет судебное разбирательство в отношении самой себя. — Концепция администратора-судьи возникла как вследствие запрета судье рассматривать дела, связанные с администрацией, так и на самом начальном этапе при отсутствии специализированных судов, которые могли бы рассматривать административные споры. Таким образом, в этой системе сама действующая администрация разрешает споры, возникающие в связи с ее функционированием. Так, Закон от 6, 7 и 11 сентября 1790 года возлагает на комитеты директоров департаментов и округов — следовательно, на местные административные органы — рассмотрение споров о прямых взносах, о государственных закупках и о возмещении ущерба, причиненного общественными работами. Между тем Закон от 7 и 14 октября 1790 года возложил на Короля и Главу администрации «рассмотрение жалоб на некомпетентность в отношении административных органов».

24. Несправедливый характер данной системы. — С правовой точки зрения данная система соответствует принципу разделения властей, изложенному в трактате «О духе законов». Действительно, по мнению Ш. Монтескье, судебная власть заключается в разрешении споров между частными лицами и рассмотрении возбужденных против них уголовных дел. Таким образом, публичная власть никоим образом не входит в число субъектов, в отношении которых суды выносят свои решения. Таким образом, в рамках этой системы вполне возможно не отделять администрацию от ее судьи. С другой стороны, с точки зрения требования справедливости данная система, конечно, шокирует, поскольку администрация фактически является судьей в собственном деле.

II. Создание административной юстиции

25. Основные нормативные правовые акты VIII года. — Французская Конституция 22-го созыва VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) статьей 52 учредила такой судебный орган, как Государственный совет. Затем Законом от 28 августа VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) были учреждены советы префектур в каждом департаменте. По этому вопросу необходимо сделать три важных уточнения.

26. Органы, находящиеся в ведении действующей администрации. — Прежде всего, Государственный совет, равно как и советы префектур, нельзя было рассматривать ни как судебные инстанции, независимые от действующей администрации, ни даже как обычные суды по административным делам. Действительно, данные учреждения находятся в ведении действующей администрации и на них возложена двойная функция: консультативная и судебная. Такое смешение в большинстве своем объясняет обстоятельство, которое хорошо выразил в 1827 году П. Анрион де Панси, в то время считалось, что «осуществлять правосудие в отношении администрации — значит управлять»¹³.

27. Система «сдержанного» правосудия. — Во-вторых, советы префектур и Государственный совет являются административными органами. Их нельзя рассматривать в качестве независимых судов, поскольку фактически они несут ответственность только за вынесение заключений. Именно префект на уровне советов префектур и Глава государства на уровне Государственного совета принимают решение и могут следовать или не следовать сформулированному в постановлении таких органов мнению. Такая система именуется системой «сдержанного» правосудия.

28. Сохранение концепции администратора-судьи. — Наконец, создание судебной администрации отнюдь не положило конец концепции администратора-судьи. Министры остались обычными судьями по административным делам первой инстанции. Действительно, Закон от 28 февраля VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) предоставил советам префектур юрисдикционную функцию только в отношении присуждения, которая в основном охватывает две области: споры об осуществлении общественных работ и споры о прямых взносах. В этой системе Государственный совет является апелляционным судом по решениям, вынесенным советами префектур первой инстанции, но также — и прежде всего — по решениям, вынесенным министрами. Следовательно, система осталась несовершенной, и на нее по-прежнему оказывало влияние активное административное вмешательство в ход судебных разбирательств, проводимых административным судьей.

III. Постепенное разделение действующей администрации и судебной администрации

29. Поэтапное разделение. — Данное разделение охватило три этапа. Во-первых, произошло преобразование консультативных органов в органы, принимающие решения. Во-вторых, были расширены юрисдикционные полномочия Государственного совета. Наконец, постепенно была укреплена административная юрисдикция.

А. Преобразование консультативных органов в органы, принимающие решения

30. Теория и практика. — Прежде всего следует отметить, что на практике Глава государства и, конечно же, префекты очень быстро привыкли следовать весьма спорным решениям Государственного совета или советов префектур. Это было очень емко изложено Наполеоном I в следующих выражениях: «Меня заставляют слепо подписывать обдуманные решения Государственного Совета по спорным вопросам; одним словом, я выполняю лишь роль подписывающей руки»¹⁴.

31. Временный институт «делегированного правосудия» во время Второй Республики. — Во времена Второй республики Закон от 3 марта 1849 года отказался от существующей системы правосудия. Тогда считалось, что Государственный совет вершит правосудие непосредственно от имени французского народа, который делегировал ему эту компетенцию. Таким образом, мы перешли от системы «сдержанного правосудия» к системе «делегированного правосудия». Однако государственный переворот Луи-Наполеона Бонапарта ознаменовал собой шаг назад к системе «сдержанного правосудия».

32. Укрепление «делегированного правосудия» во времена Третьей республики. — Потребовалось дождаться Третьей республики, а точнее принятия Закона от 24 мая 1872 года, чтобы восстановить правосудие, делегированное Государственному совету. С этого момента эта система больше никогда не будет подвергнута сомнению.

В. Расширение юрисдикционных полномочий Государственного совета

33. Государственный совет является общим судом по административным делам. — Государственный совет перешел от статуса судьи по назначению к статусу общего судьи по административным спорам. Эта эволюция явилась результатом не нормативного регулирования, а формирования практики разрешения споров Государственным советом, который отказался от концепции администратора-судьи. Государственный совет в постановлении по делу Кадо от 13 декабря 1889 года¹⁵ счел правильным, чтобы Министр внутренних дел воздержался от разрешения спора с участием администрации. Таким образом, подразумевается, что высший административный трибунал Франции отказался от концепции администратора-судьи. Как мы уже видели, на самом деле эта теория не была изложена нормативно. Она существовала лишь в сложившейся судебной практике, возникшей в результате следования правилу о разделении компетенции между административными и судебными органами и отсутствия до VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) административных судов. Таким образом, Государственный совет сумел собственноручно положить конец этой неактуальной практике. Начиная с постановления по делу Кадо, советы префектур стали судами первой инстанции по вопросам, подпадающим под действие Закона от 28 октября VIII года, а Государственный совет — апелляционным судом по вынесенным ими решениям, но прежде всего судом первой и последней инстанций по административным спорам.

С. Укрепление административной юрисдикции

34. Специализация персонала Государственного совета. — Данное усиление впервые проявилось в специализации персонала Государственного совета и советов префектур. Первоначально не существовало различия между административными и судебными функциями этих учреждений, позднее наметилось постепенное разделение функционала. Так, Декретом от 11 июня 1806 года в Государственном совете была создана Комиссия по спорам, которой было специально поручено расследовать споры. Эта комиссия, которая с принятием Закона от 3 марта 1849 года стала площадкой судебных разбирательств, противостояла административным секциям, которые также входят в состав Государственного совета и роль которых заключалась не в вынесении решений, а в консультировании исполнительной власти.

35. Учреждение правительственных уполномоченных. — Впоследствии Декретами от 2 февраля и 12 марта 1831 года в Государственном совете были созданы правительственные уполномоченные. Первоначально речь шла о членах Государственного совета, которым было поручено представлять Правительство и предлагать в заключениях свое видение решения спора для вынесения судебного решения. Но очень скоро правительственные уполномоченные стали считать себя независимыми от исполнительной власти и привыкли высказываться уже от своего собственного имени, что во многом способствовало лучшему определению и структурированию норм административного права. После принятия Декрета № 2009-14 от 7 января 2009 года должность правительственного уполномоченного была заменена на должность общественного докладчика. Изменилась и схема организации административной юстиции.

36. Проведение реформ советов префектур и создание административных трибуналов. — Советы префектур стали межведомственными судами на основании декретов-законов от 6 и 26 сентября 1926 года. Следует отметить, однако, что эта организация уже существовала в Эльзасе и Лотарингии с момента принятия Декрета от 26 ноября 1919 года о создании административного трибунала Эльзас-Лотарингии, который в 1953 году стал административным трибуналом Страсбурга. В результате с 1926 года советы префектур как суды больше не возглавлялись префектами. Они также подверглись различным реформам, направленным на их укрепление и повышение качества рассмотрения дел как судов первой инстанции по административным спорам. Так, в частности, Закон от 21 марта 1831 года признал их юрисдикцию в отношении избирательных кампаний, а Декрет от 5 мая 1934 года возложил на них функции по разрешению практически всех местных споров. Но самое главное — Декрет-Закон от 30 сентября 1953 года заменил советы префектур административными судами, которые стали основными судами первой инстанции по административным спорам. Данная реформа коренным образом изменила организацию административной юрисдикции — Государственный совет сменил статус общего суда первой и последней инстанции на статус общего апелляционного суда.

37. Учреждение административных апелляционных судов. — Начатые преобразования были логически завершены принятием Закона № 87-1127 от 31 декабря 1987 года, который учредил административные апелляционные суды.

Таким образом, в настоящее время организация административного правосудия напоминает организацию правосудия по гражданским и уголовным делам. Так, существует система судов, состоящая из двух инстанций: административных трибуналов и административных апелляционных судов, которые на своем уровне осуществляют общую юрисдикцию. Государственный совет выступает в качестве общего суда кассационной инстанции (даже при сохранении полномочий первой и последней инстанций, а также апелляционной инстанции), при этом сохраняя миссию советника французского Правительства. Такое постепенное совершенствование административной юрисдикции, являющееся, в сущности, лишь реализацией принципа разделения властей между административными и судебными органами, позволило присвоить административной юрисдикции конституционный статус.

IV. Конституционализация административной юстиции

38. Квалифицированное молчание конституционных текстов. — Французская Конституция 1958 года, как и предыдущие Конституции, не содержит положений об административном правосудии. С другой стороны, практически все эти Конституции предусматривали конституционный статус судебной власти (в частности, это относится к Французской Конституции 1958 года, раздел VIII которой посвящен «судебной власти»).

39. Использование в законодательной технике основных принципов, признанных законами Республики. — Наконец, именно Конституционный совет признал конституционный статус административной юстиции в двух своих решениях, прибегнув к методике так называемых основных принципов, признанных законами Республики. Так, в постановлении № 80-119 от 22 июля 1980 года¹⁶ Конституционный совет закрепил в качестве основополагающего принципа, признанного законами Республики, принцип независимости административной юрисдикции. Этот принцип проистекает из Закона от 24 мая 1872 года, который наделил Государственный совет полномочиями по отправлению правосудия. В решении № 86-224 от 23 января 1987 года Совет по конкуренции уточнил: «…в соответствии с французской концепцией разделения властей, а также согласно принципу, по которому „отмена и пересмотр решений, принятых при осуществлении прерогатив государственной власти, осуществляется различными административными органами“, очевидна автономная юрисдикция административного трибунала». Следовательно, признав исключительную компетенцию административного трибунала, которая гарантируется Конституцией, Конституционный совет гарантировал само существование такого юрисдикционного органа.

§ II. Зарождение и развитие административного права

40. Возникновение права, независимого от частного права. — Публичная власть, а затем и административные судьи, самостоятельно разрешая споры, выносили оригинальные решения и породили подлинное административное право, отличное от права, применимого к частным лицам. Административное право сегодня по-прежнему в значительной степени автономно от частного права и имеет в основном судебное происхождение. Первоначально это право не было повсеместно признаваемым в качестве отдельной отрасли, но с течением времени оно все больше и больше стремилось к усилению защиты тех, кому оно было предоставлено, укрепляя тем самым и свои позиции в качестве самостоятельной отрасли права.

I. Право, изначально не признававшееся в качестве самостоятельной отрасли

41. Проявления «неравноправного характера» отрасли административного права. — В течение очень долгого времени административный судья практически не подвергал цензуре деятельность администрации. В большинстве случаев концепция общих интересов позволяла оправдать чрезмерный характер принятых решений. Этот чрезмерный характер существует и по сей день, но «неравноправный характер» отрасли административного права в значительной степени канул в Лету.

Что касается административной ответственности, например, до принятия постановления по делу Греко от 10 февраля 1905 года¹⁷, Государственный совет исключал всякую возможность привлечения государства к ответственности за неправомерное деяние. Безусловно, в решениях, принятых до вышеупомянутого решения, следовало бы усматривать остатки пословицы Дореволюционного режима, гласившей, что «суверен не может поступать неправильно». Аналогичным образом целый ряд актов, исходящих от исполнительной власти, рассматривался как не подлежащий обжалованию в судебном порядке. Эти категории актов — будь то акты Правительства или официальные меры по поддержанию внутреннего порядка — все еще существуют, но их содержание постепенно утратило свое значение.

Наконец, приведем в качестве последнего примера положение, существовавшее до принятия Декрета от 2 ноября 1864 года, согласно которому молчание, хранимое администрацией, не имело юридической силы, а потому решение, вынесенное в результате разрешения спора администратором-судьей, в случае, если министр не вынес решения, не могло быть обжаловано в Государственный совет. На основании вышеупомянутого декрета молчание, хранимое администрацией в течение четырехмесячного срока, признается решением об отказе и может быть обжаловано в административный трибунал. Это правило впоследствии стало нормой Закона от 7 июля 1900 года. Некоторое время спустя указанный срок был сокращен до двух месяцев статьей 21 Закона № 2000-321 от 12 апреля 2000 года. Данный принцип в конечном итоге был отменен Законом № 2013-1005 от 12 ноября 2013 года. Отныне молчание, хранящееся администрацией в течение двухмесячного срока, является приемлемым, за исключением случаев, предусмотренных настоящим законом и декретами о его применении.

II. Укрепление правовой защиты подвластных лиц

42. Тонкий баланс между учетом интересов публичной власти и интересов подвластных лиц. — В настоящее время судебная система стала чрезвычайно сложной и требует «тонкой настройки», но именно она, как правило, позволяет примирить интересы управляемых и интересы публичной власти. Публичная власть в большей степени подчиняется закону, в своей деятельности она вынуждена соблюдать принцип законности. Источники административной законности сами по себе расширились, в частности, благодаря подчинению административных актов конституционным принципам и растущему влиянию права Европейского союза, а также Европейской конвенции о правах человека. Принцип законности все более эффективно применяется расширением концепции проверки заинтересованности и развитием средств правовой защиты от превышения полномочий, причем данные средства позволяют отменять решения, не соответствующие закону. Администрация также подчиняется постепенно смягчающимся правилам подотчетности. Требования, предъявляемые к ответственности за неправомерные действия администрации, становятся менее жесткими, чем в прошлом, постепенно увеличивается число режимов безвиновной ответственности. Таким образом, публичная власть все чаще подвергается санкциям в связи со своей деятельностью.

План

Изучение административного права будет состоять из пяти частей:

  Принцип законности административного действия.

  Административная юстиция.

  Административные акты.

  Административная деятельность.

  Административная ответственность.

Часть первая
ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДЕЙСТВИЯ

43. Понятие принципа законности. — Принцип законности можно определить как полное подчинение публичной власти закону. Источники данного принципа постепенно диверсифицируются, а его эффективность обеспечивается проверкой законности, проводимой административным судьей.

Глава первая. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЗАКОННОСТИ

44. Множество источников административной законности. — Административные акты подчиняются принципу законности. Данный принцип следует понимать в максимально широком смысле: имеется в виду совокупность письменных или иных норм, которые на момент принятия решения административным органом являются обязательными для него. Нарушение принципа законности влечет за собой отмену административных актов административным судьей, когда они являются предметом апелляции. Будет уместно также выразить предположение о том, что принцип законности смягчается в случае кризисных обстоятельств.

Раздел I
ФРАНЦУЗСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ

45. Верховенство Конституции во внутреннем правовом порядке. — Французская Конституция представляет собой свод письменных или иных правил, находящихся на вершине иерархии правовых норм. Действительно, французское право признает верховенство норм, имеющих конституционную силу. Это относится также и к международным обязательствам¹⁸. Публичная власть всегда обязана соблюдать данные правила, но в соответствии с теорией экранирующего закона административный судья не всегда уполномочен сам подвергнуть наказанию администрацию за нарушение Конституции. Точно так же, как и отнюдь не все нормы конституционной ценности имеют одинаковую сферу применения, что делает следование им более или менее обязательным для администрации.

§ I. Санкция за нарушение конституционных норм

46. Отмена неконституционных административных актов. — Административный судья вправе отменить административный акт при его несоответствии Французской Конституции.

47. Ответственность законодательного органа за принятие неконституционных законов. — Сегодня данная тенденция получает все большее развитие, потому как Государственный совет недавно признал ответственность государства в связи с неконституционными законами и принятием трех постановлений от 24 декабря 2019 года¹⁹. Как и в случаях, когда ущерб причинен неконвенциональным законом, Государственный совет решил ввести режим двойной ответственности: это может быть либо режим обязательной ответственности за нарушение равенства должностных лиц перед законом, либо режим ответственности sui generis, который на самом деле схож с режимом ответственности за правонарушения и направлен на восстановление «требований, присущих иерархии стандартов, для возмещения всякого ущерба, причиненного в результате применения закона, противоречащего Французской Конституции»²⁰.

48. Концепция «экранирующего» закона. — Особая проблема при инициировании апелляционной процедуры в связи с превышением полномочий возникает тогда, когда административный акт принимается во исполнение закона, противоречащего конституционной норме. Неконституционность закона порочит административный акт, принятый в соответствии с ним. Тем не менее судья отказывается отменить оспариваемый акт²¹. Действительно, несмотря на то что он наделен компетенцией по осуществлению контроля административных актов на предмет их соответствия закону, он не обладает компетенцией по оценке конституционности закона и полномочиями отказаться от его применения. Таким образом, закон выступает посредником («экраном») между административным актом и Конституцией. Подобное решение не позволяет обеспечить полное действие принципа законности, что вызывает еще большие сомнения, поскольку при этом в течение долгого времени не проводился контроль в отношении конституционности законов после их опубликования.

49. Решение проблемы экранирующего закона посредством проверки конституционности уже принятых законов. — Следует отметить, что, несмотря на наличие текущих трудностей, оптимальное решение существует еще с момента пересмотра Конституции 23 июля 2008 года: данное решение вводит в Конституцию проверку конституционности уже принятых законов, то есть проверку постфактум. В соответствии с новой статьей 61-1 Конституции, «когда в ходе судебного разбирательства утверждается, что законодательное положение нарушает права и свободы, гарантируемые Конституцией, Конституционный Совет может рассмотреть данный вопрос по представлению Государственного Совета или Кассационного Суда и вынести решение в течение строго определенного срока». Данные положения были уточнены Органическим законом № 2009-1523 от 10 декабря 2009 года, дополняющим постановление № 58-1067 от 7 ноября 1958 года об Органическом законе о Конституционном Совете.

В данной новой процедуре поочередно участвуют три судьи. Во-первых, речь идет о разрешении дела по существу судьей, которым рассматривается жалоба на нарушение Конституции какими-либо положениями закона, применимыми к спору. Разумеется, этого этапа не существует в тех случаях, когда Государственный совет разрешает дело по существу в качестве первой и последней инстанции. Суд выносит мотивированное решение о передаче приоритетного по своему разрешению вопроса о конституционности закона Государственному совету (очевидно, если этот суд является административным трибуналом). Данная передача будет признана легитимной при одновременном соблюдении трех условий: во-первых, оспариваемое положение применимо к спору или процедуре его разрешения либо может являться основанием для судебного преследования; во-вторых, оно еще не было признано соответствующим Конституции по установленным основаниям и в заключительной части решения Конституционного совета (при аналогичных обстоятельствах); в-третьих, его регулирование не должно быть лишено своего «правового потенциала»²².

Затем задействуются высшие судебные инстанции — Государственный совет или Кассационный Суд (но не Трибунал по конфликтам), которые выполняют функцию второго «фильтра» обоснованности поставленной правовой проблемы: согласно Органическому закону, заслуживает внимания лишь «новый или представляющий значимость вопрос». Как и в случае с судьями, столкнувшимися первыми со спорным положением, оспариваемое положение применимо к спору или процедуре его разрешения либо может являться основанием для судебного преследования. Оно еще не было признано соответствующим Конституции по соответствующим основаниям и в заключительной части решения Конституционного совета, за исключением случаев существенного изменения обстоятельств²³.

Наконец, Конституционный совет наделен полномочием по вынесению решений о неконституционности закона и его отмене, возможно, в более поздний срок, установленный решением.

В случае если основное средство правовой защиты затрагивает применение нормативно-правового акта, основанного на законодательном положении, признанном противоречащим Конституции, следует различать две различные ситуации.

Если Конституционный совет принял решение о немедленном вступлении в силу акта по отмене оспариваемого положения, то судья по административным делам должен вынести соответствующее решение об отмене регламента, основывающегося на данном положении²⁴. Таким образом, в этой ситуации не происходит автоматической отмены нормативно-правового акта, которая была бы прямым следствием признания его неконституционным.

С другой стороны, если бы Конституционный совет постановил изменить с течением времени последствия своего решения, административный судья отклонил бы ходатайство об отмене постановления о применении оспариваемого закона²⁵.

Данные отношения, сложившиеся между этими судебными органами и Конституционным советом, являются новыми для французской правовой системы. Однако все это не преобразует Конституционный совет в Верховный Суд, поскольку оценка обоснованности вопроса о конституционности и передаче его на рассмотрение Конституционного совета входит в компетенцию Государственного совета или Кассационного Суда.

Наконец, следует отметить, что, хотя механизм приоритетного вопроса о конституционности позволяет исправить последствия теории экранирующего закона, он тем не менее не положил конец ее применению. В своем постановлении от 10 ноября 2010 года по делу коммуны Палава-Ле-Фло и Коммуны Лат²⁶ Государственный совет рассмотрел в соответствии со статьей R. 771-3 Французского кодекса об административной юстиции, что конституционность закона в судебном разбирательстве под председательством административного судьи может быть оспорена только путем подачи приоритетного вопроса о конституционности в соответствии с требуемой процессуальной формой, то есть путем направления отдельного мотивированного меморандума, чего в данном случае сделано не было.

§ II. Сфера действия конституционных норм

50. Предмет конституционных норм. — Действующие конституционные предписания определяют процессуальное регулирование и распределение полномочий, а также основные правила, закрепляющие принципы защиты прав и свобод человека и гражданина.

I. Процессуальное регулирование и распределение полномочий

51. Французская Конституция от 4 октября 1958 года. — Правила процедуры и распределения полномочий содержатся в самой Французской Конституции 1958 года. Некоторые нормы предусматривают распределение полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти (статьи 34 и 37), в то время как другие нормы предусматривают отступление от такого разделения. Например, статья 38 разрешает Правительству принимать участие в решении некоторых законодательных вопросов. Существуют также правила, касающиеся именно исполнительной власти и определения полномочий Президента Французской Республики и Премьер-Министра (статьи 13 и 21), а также вопроса об их противодействии (статьи 19 и 22). Несоблюдение административными органами этих правил может быть основанием для их отмены в судебном порядке.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 20 февраля 2013 года, заявление № 360307 по делу федерации химической энергетики (CFDT): мера, наделяющая префекта властными полномочиями в государственном учреждении, имеет целью и следствием оказать влияние на корпус норм, регулирующих государственное учреждение, которые только компетентный законодательный орган уполномочен изменять в соответствии с положениями статьи 34 Французской Конституции. В результате чего оспариваемый декрет был отменен.

II. Регулятивные нормы

52. Текст Французской Конституции. — В самом тексте Конституции содержится очень мало регулятивных норм. В основном речь идет о следующих принципах: принципе светского государства (статья 1), принципе равенства всех граждан перед законом (статья 1); всеобщности, принципе обеспечения равного и тайного голосования на выборах (статья 3), принципе свободы создания и деятельности политических партий (статья 4), принципе свободного управления территориальными органами власти (статья 72). На все эти принципы можно ссылаться в административном трибунале при подаче апелляционной жалобы в связи с превышением лицом своих должностных полномочий²⁷.

53. Преамбула Французской Конституции. — Другие материально-правовые нормы содержатся также в преамбуле Французской Конституции, конституционная ценность которой обсуждается на протяжении многих лет. Преамбула Французской Конституции 1958 года отсылает к различным нормативным положениям и основополагающим принципам, воспринятым законами Республики. Решения Конституционного совета также подпадают под действие того, что, по меткому выражению К. Эмери, именуется «ядром конституционности»²⁸. С другой стороны, следует исключить из проводимого анализа «цели, имеющие конституционную ценность», которые призваны не допускать проверки законов или административных актов на конституционность, при этом обеспечив согласование последних с определенными конституционными принципами.

Пример:

— Постановление Конституционного совета от 19 января 1995 года, Выпуск 94-359, Закон о разнообразии среды обитания: возможность каждого человека иметь достойное жилье является целью, представляющей конституционную ценность, при этом допускающей определенные ограничения права собственности.

А. Значение преамбулы Французской Конституции 1958 года

54. Структура преамбулы. — Преамбула Французской Конституции 1958 года относится к нормативным актам, целью которых является защита общественных свобод, таким, как, в частности: Всеобщая Декларация прав человека и гражданина 1789 года, Преамбула Конституции 1946 года и, начиная с Конституционного закона № 2005-205 от 1 марта 2005 года, Экологическая хартия 2004 года.

55. Признание за преамбулой конституционной ценности. — Конституционная ценность этих законоположений обсуждалась в течение очень долгого периода времени. Действительно, традиционные для Конституции преамбулы не имеют какой-либо юридической силы. Это в значительной степени объясняет, почему конституционная ценность преамбулы Французской Конституции 1958 года была признана Конституционным советом так поздно в его решении о свободе ассоциаций от 16 июля 1971 года²⁹.

Государственный совет со своей стороны гораздо раньше подтвердил конституционную ценность преамбулы Французской Конституции 1958 года. Уже во времена Четвертой республики высший административный трибунал признал юридическую силу преамбулы Французской Конституции 1946 года в постановлении по делу Дехане от 7 июля 1950 года³⁰. Однако данному признанию в значительной степени способствовала формулировка статьи 81 Конституции 1946 года, закрепившей за гражданами право «пользоваться правами и свободами, гарантированными преамбулой настоящей Конституции».

Французская Конституция 1958 года выявила еще более сложную проблему. Действительно, преамбула провозгласила «приверженность» различным декларациям о правах, на которых частично основана. Тем не менее такая довольно слабая на первый взгляд связь не помешала Государственному совету признать конституционную ценность преамбулы в своем постановлении по делу Общества Eky от 12 февраля 1960 года³¹.

В. Сфера применения принципов, на которые ссылается преамбула Французской Конституции

56. Неоднородность ядра конституционности. — Все содержащиеся в преамбуле Французской Конституции 1946 года, Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года и Экологической хартии³² принципы имеют конституционную силу. Но, несмотря на то что за принципами, относящимися к ядру конституционности признается однородная ценность, они тем не менее обладают неоднородным содержанием. Действительно, бесспорный приоритет их различных элементов во французской правовой системе по-прежнему обусловлен вопросом их прямого применения.

57. Принципы, на которые можно непосредственно ссылаться в ходе судебного процесса. — Среди принципов, охватываемых текстом Французской Конституции, следует выделить три типа норм-предписаний. Некоторые из них достаточно точны, чтобы непосредственно повлечь юридические последствия, которые и позволяют административному судье подвергать административный акт судебному контролю.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 16 декабря 1988 года, заявление № 77713, по делу Блетон: для назначения на должности генерального инспектора библиотек на выездной основе Правительство должно соблюдать предписание, изложенное в статье 6 Декларации прав человека и гражданина, в соответствии с которым «все граждане… также имеют право пользования всеми доступными им общественными благами, занятия государственных должностей в соответствии со своими способностями и без какой-либо дискриминации, кроме дифференциации, основанной на объективных показателях их достоинств и талантов».

58. Принципы, которые должны быть прямо закреплены законом. — Иные нормы, в свою очередь, требуют конкретизации посредством закона или другого нормативного правового акта.

Пример:

— Государственный совет рассмотрел апелляционную жалобу на решение министра, обязав Правительство Франции обеспечивать реализацию права на законную забастовку. Согласно Преамбуле Французской Конституции 1946 года, «право на забастовку реализуется в рамках регулирующих ее проведение законодательных предписаний». Государственный совет интерпретировал данное положение как обращенное к законодательному органу предложение по «установлению необходимого баланса между защитой профессиональных интересов, одним из условий которых является забастовка, и защитой общественных интересов, которым она потенциально способна нанести ущерб». В отсутствие законодательных положений, регулирующих право на забастовку, именно регулирующий орган обязан вмешаться с целью проведения такого примирения (постановление Государственного совета от 7 июля 1950 года по делу Дехане³³).

59. Принципы, лишенные юридического содержания. — Некоторые конституционные правоположения сформулированы настолько абстрактно, что на них не только невозможно напрямую ссылаться в суде, но и конкретизировать их содержание в процессе практического применения какими-либо законодательными или нормативными актами. Речь идет о так называемом «благосостоянии для всех» — французском переводе «стремления к счастью», упомянутом в Декларации независимости США от 4 июля 1776 года; а также о закрепленном в Декларации 1789 года праве на отдых, упомянутом в Преамбуле Французской Конституции 1946 года³⁴, или же о принципе, предусмотренном статьей 2 Экологической хартии 2005 года, согласно которому «каждый человек обязан принимать участие в сохранении и улучшении окружающей среды», и неспособном, однако, предоставить любому лицу, которое ссылается на его заинтересованность, возможность обжаловать любое административное решение в связи с превышением полномочий³⁵.

60. Экологическая хартия. — Наконец, отдельное место должно быть отведено правам, упомянутым в Экологической хартии 2005 года. Конституционный совет в своем Решении от 28 апреля 2005 года относительно Закона о создании французского международного реестра постановил, что принцип устойчивого развития, предусмотренный статьей 6 Экологической хартии, представляет собой «простую цель, которую должен впоследствии определить законодательный орган в соответствии с принципами ее реализации»³⁶. Кроме того, Государственный совет указал в постановлении по делу Ассоциации водных ресурсов и рек Бретани от 19 июня 2006 года³⁷, что в случае, если какой-либо закон вступает в противоречие с Экологической хартией и административным актом, именно этот закон является определяющим для проверки законности действия при возникновении спора (в постановлении упоминаются статьи 1, 2 и 6 Хартии). Однако данный принцип предусматривает исключение для законодательных положений, принятых до Хартии, применяемых только тогда, когда они сами по себе не противоречат Хартии. В таких случаях судьи могут не применять теорию экранирующего закона и презюмировать отмену данного закона.

Позиции Конституционного совета и Государственного совета в конечном итоге были трансформированы, поскольку высшие судебные инстанции впоследствии признали конституционную ценность всех затронутых положений, содержащихся в Экологической хартии³⁸.

C. Основные принципы, признанные законами Французской Республики

61. «Прародитель» данных принципов. — Эти принципы включены в блок конституционных в результате отсылки, в соответствии с пунктом 1 преамбулы Конституции 1946 года, согласно которой «французский народ… торжественно подтверждает права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Декларации о правах человека и гражданина 1789 года, и основополагающие принципы, признанные законами Республики». Эти принципы прямо не перечислены в преамбуле Конституции 1946 года в отличие от «принципов, которые особенно необходимы в наше время». Таким образом, очевидно, что все, что хотел сделать Учредительный акт 1946 года, — это отдать дань уважения работе законодательного органа Третьей республики и основным республиканским законам.

62. Судебная практика. — Таким образом, Государственный совет в своем постановлении от 11 июля 1956 года по делу Amicale des annamites de Paris³⁹ постановил, что принцип свободы объединений, который берет свое начало в небезызвестном Законе от 1 июля 1901 года, является фундаментальным принципом, ценность разделяется всеми законами Французской республики. После принятия данного постановления было разработано, преимущественно Конституционным советом, около десяти подобных принципов.

Пример:

— Постановление Конституционного совета от 16 июля 1971 года № 71-44 DC по вопросу о свободе объединений: Конституционный совет через несколько лет после Государственного совета признал за принципом свободы объединений фундаментальный характер, ранее закрепленный за ним законами Французской республики.

Наконец, вместо того чтобы ссылаться на основные принципы, признанные ранее существовавшими законами Республики, Государственный совет зачастую делает прямые отсылки на конституционные тексты. Вот что произошло в отношении принципа уважения права на защиту: несмотря на то, что он первоначально был назван основополагающим принципом, признанным законами Республики⁴⁰, в настоящее время смысл данного принципа связывается со статьей 16 Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 года⁴¹.

D. Решения Конституционного совета

63. Верховенство решений Конституционного совета. — Часть 2 статьи 62 Французской Конституции гласит: «…решения Конституционного Совета не подлежат обжалованию. Они обязательны для всех органов государственной власти и всех органов администрации и юстиции». Из данного положения следует, что Государственный совет подчиняется силе решений, вынесенных Конституционным советом на предмет соответствия законодательного положения Конституции. Однако сила вынесенного Конституционным советом решения применяется только к тексту закона, представленному на его рассмотрение, а не к практике Конституционного совета в целом. Другими словами, если речь идет о каком-либо другом законодательном положении, отличном от того, конституционность которого уже была проверена Конституционным советом, административный судья не связан силой ранее вынесенного Конституционным советом решения. При этом в интересах правовой определенности при толковании Конституции административный судья обычно выносит решение, соответствующее позиции Конституционного совета.

Раздел II
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ

64. Международное право и принцип законности. — Юридическая сила норм международного права в национальной правовой системе Франции была признана достаточно поздно. Этот вывод, безусловно, заставляет задуматься о правовом статусе данных норм во французской правовой системе и об обязательности их действия для публичной власти.

§ I. Признание юридической силы норм международного права во французском праве

65. Первоначальное отсутствие ограничений для администрации. — До принятия Французской Конституции 1946 года все международные договоры не имели юридической силы для администрации. При обжаловании административных актов в связи с превышением должностным лицом полномочий заявителям не было дозволено ссылаться на несоответствие этих актов какой-либо норме международного права. Как пишет Ж. Валин, «обязательство администрации соблюдать международные стандарты, принятые Францией, было в некотором роде натуральным обязательством, поскольку административный судья не налагал наказание при нарушении договора администрацией»⁴². Система, в которой отсутствует интеграция международного права с национальным правом, может быть поименована как дуалистическая система.

66. Включение международных норм в перечень источников административной законности. — Совершенно очевидно, что Французская Конституция от 27 октября 1946 года ознаменовала эволюцию в сторону монистической системы. Статья 26 данного Основного закона предусматривала, что «дипломатические договоры, ратифицированные и опубликованные надлежащим образом, имеют силу закона даже в том случае, когда они противоречат французским закона и нет необходимости обеспечивать применение к ним каких-либо других законодательных положений, кроме тех, которые были бы необходимы для обеспечения их ратификации». В соответствии с этими новыми правилами Государственный совет логично пришел к выводу, что административный акт, противоречащий международному договору, является незаконным и должен быть отменен. Примером может послужить постановление Государственного совета от 30 мая 1952 года по делу Кирквуд⁴³, которым был отменен декрет об экстрадиции, противоречащий Франко-Американскому договору 1909 года. Это решение в дальнейшем нашло отражение в статье 55 Французской Конституции 1958 года, которая закрепила положение, что «международные договоры или соглашения, должным образом одобренные французской стороной или ратифицированные, с момента их официального опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения каждого заключенного договора или соглашения другой стороной».

67. Неопределенность в отношении масштабов интеграции. — Несмотря на все это, остается неочевидным утверждение, что французская правовая система стала монистической с доминированием международного права. В частности, несмотря на бесспорный примат международных норм над национальным законодательством, приоритет этих норм над конституционными выглядит более чем сомнительным. По этому вопросу существует множество разногласий. Представители одной точки зрения утверждают, что монизм является лишь одной из форм дуализма в той мере, в какой он становится результатом конституционного или судебного выбора, который всегда является решением национальных властей⁴⁴. С другой стороны, есть авторы, полагающие, что во внутреннем праве применяются не международные нормы, а скорее внутренние нормы международного происхождения, то есть международные нормы, уже имплементированные в национальную правовую систему, что придает им полную юридическую силу⁴⁵. Однако каким бы ни было нарушение административным актом международного стандарта в национальной правовой системе, он может быть отменен лишь административным судьей.

§ II. Международные стандарты, применяемые во французской правовой системе

68. Многочисленные международные нормы. — Международные нормативные предписания в первую очередь формируются международными договорами и соглашениями, а также правом, создаваемом некоторыми международными организациями. К таким нормам во Франции добавляются неписаные правила, общие принципы международного права и международные обычаи.

I. Условия применимости международных договоров и соглашений

69. Подходы, закрепленные в статье 55 Французской Конституции. — Существует два основных типа международных договоров и соглашений: двусторонние и многосторонние. Их нормативный характер во французской правовой системе обусловлен соблюдением ряда условий, предусмотренных статьей 55 Французской Конституции, контроль за которыми различается. Структурно рассмотрение данных условий позволяет отметить, что судьи считают себя компетентными разрешать тот или иной спор в случае, когда контроль за условиями применения международных договоров и соглашений создает проблему во внутреннем правопорядке Франции, и наоборот: они считают себя некомпетентными тогда, когда такие условия регулируют отношения между государствами.

А. Стандартная ратификация или утверждение международного договора

70. Процедура ратификации или утверждения. — В соответствии со статьей 52 Французской Конституции все международные договоры подлежат ратификации посредством декрета Президента Французской республики, в то время как соглашения, которые обычно носят менее торжественный характер и регулируют более технические вопросы, утверждаются другим лицом, которым зачастую выступает Министр иностранных дел. В той же статье уточняется, что Президента Республики информируют обо всех переговорах относительно заключения какого-либо международного соглашения, не подлежащего процедуре ратификации. Кроме того, в соответствии со статьей 53 Французской Конституции «все мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международному устройству, договоры и соглашения, касающиеся финансов государства, изменяющие положения законодательного характера, относящиеся к гражданскому статусу лиц, к уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона».

71. Контроль за соблюдением данных условий. — Долгое время Государственный совет отказывался контролировать правильность утверждения или ратификации международного договора или соглашения в соответствии с теорией управленческого акта⁴⁶. Затем он ограничился контролем соблюдения процедуры ратификации или утверждения, тем не менее обходя своим контролем вопросы соблюдения конституционных требований⁴⁷. Государственный совет вернулся к своей позиции при рассмотрении дела Общества «Бизнес-парк Блотцхайм» и SCI Haselaecker⁴⁸, в постановлении по которому от 18 декабря 1998 года он признал допустимым средство, основанное на отсутствии парламентского разрешения на ратификацию международного соглашения.

Административный судья также может реализовать свою функцию контроля законности одобрения или ратификации, но лишь в порядке исключения в случаях, когда заявитель оспаривает возможность применения международного договора администрацией⁴⁹. Так, например, в деле Аггуна было постановлено, что заявитель может оспорить в порядке апелляционного обжалования постановление о задержании на приграничном пункте и в исключительных случаях обжаловать декрет об опубликовании франко-алжирского соглашения на основании того, что для его утверждения не потребовалось бы парламентского разрешения. Тем не менее представляется, что Государственный совет не вправе, поскольку ратификация или одобрение были санкционированы в соответствии с законом, выносить решение о том, каким образом закон, разрешающий такую ратификацию или одобрение, противоречил бы Французской Конституции⁵⁰. Это решение согласуется с теорией экранирующего закона, о которой будет сказано далее, запрещающей проверку конституционности закона в административном трибунале.

Аналогичным образом несоответствие международного договора или соглашения, его основных положений Французской Конституции не может быть рассмотрено Государственным советом в рамках обжалования декрета об опубликовании этого договора⁵¹. Однако подобное решение создает некоторую проблему, поскольку оно приводит к тому, что Французская Конституция не имеет преимущественной силы во внутренней правовой системе после ратификации или одобрения международного договора или соглашения. Таким образом, не существует последующей проверки конституционности международных договоров и соглашений, так же как до введения процедуры предварительной проверки конституционности не существовало последующей проверки конституционности законов. Вполне вероятно, что только конституционный пересмотр мог бы решить поставленную проблему.

Здесь будет необходимым уточнить, что решение о ратификации международного договора оформляется посредством принятия акта Правительства⁵².

Судебная практика также выработала правило о том, что при апелляционном обжаловании акта об опубликовании международного договора или международного соглашения административный судья не вправе выносить решение о действительности этого договора в отношении других международных обязательств, принятых на себя Французской республикой.

В. Официальное опубликование

72. Процедура официального опубликования. — Официальное опубликование международных договоров, являющееся условием их вступления в силу в национальном правопорядке, закреплено Декретом № 53-192 от 14 марта 1953 года. Контроль соблюдения надлежащей процедуры опубликования возложен на судей, в противном случае норма международного договора не будет иметь юридической силы в национальном правопорядке⁵³. Такое средство правовой защиты, как дерогация норм международных договоров, будет заявлено судьей ex officio⁵⁴. В соответствии с Декретом от 14 марта 1953 года требование о публикации применяется к международным конвенциям, денонсациям и отзывам, а также к оговоркам и заявлениям о толковании, которые могут затрагивать права и обязанности частных лиц. С другой стороны, в соответствии со статьей 3 декрета односторонние акты международных организаций освобождаются от публикации, «если эти положения полностью опубликованы в официальном бюллетене этой организации, доступном для общественности, а также если этой публикации достаточно в соответствии с конкретными положениями Конвенции, обязывающей Францию сделать эти правила подлежащими исполнению в отношении частных лиц».

73. Контроль за официальным опубликованием. — Французскими судьями разделяется мнение о том, что акт публикации напрямую не связан с международными обязательствами Французской республики, а потому именно само государство должно дать оценку его законности. Судьям же остается лишь осуществлять контроль в случае, когда требуется официальное опубликование международного договора в официальном законодательном вестнике Французской республики: за тем, что договор действительно был опубликован надлежащим образом в разделе «законы и регламенты»⁵⁵. С момента официального опубликования соглашение или договор вступают в силу во внутреннем правопорядке, включая положения, имеющие обратную силу⁵⁶. Это уточнение чрезвычайно значимо, поскольку международные договоры зачастую предусматривают определение срока вступления в силу моментом сдачи подписавшим государством на хранение своих ратификационных грамот: если декрет об официальном опубликовании вступит в силу после истечения срока, указанного в договоре, последний фактически будет применяться ретроспективно. Наконец, напомним, что контроль осуществляется путем принятия мер, направленных на реализацию декрета об официальном опубликовании⁵⁷ или, в порядке исключения, рассмотрения Государственным советом упомянутого декрета на предмет соблюдения процедуры ратификации⁵⁸.

С. Принцип взаимности

74. Значение данного принципа. — Международные договор или соглашение действуют в правопорядке Франции только в том случае, если они применяются другой стороной. Условие взаимности сопряжено с возникновением сразу двух важных проблем. Первая касается определения круга договоров и соглашений, для которых требуется выполнение данного условия.

75. Условие, применимое только к двусторонним договорам и соглашениям. — С одной стороны, условие взаимности должно применяться к двусторонним международным договорам и соглашениям. На самом деле, если бы это требование действительно соблюдалось для многосторонних договоров, их применение стало бы практически невозможным. Кроме того, зачастую данные договоры сами способны разрешить проблему их невыполнения путем создания механизмов, позволяющих наказывать государства, не выполняющие свои международные обязательства. Этот механизм можно увидеть на примере Договора о функционировании Европейского союза, статьями 258, 259 и 260 которого предусмотрены последствия его нарушения государством-членом. Требование взаимности было отклонено в отношении права Европейского союза: первичного, производного, а также права, созданного судом Европейского союза⁵⁹ и Конституционным советом⁶⁰. С другой стороны, в своем Решении № 98-408 от 22 января 1999 года, затрагивающем Соглашение об утверждении Статута Международного уголовного суда, Конституционный совет постановил, что оговорка о взаимности не должна применяться в отношении «международных обязательств по содействию глобальному миру и глобальной безопасности, а также обеспечению следованию общепринятых принципов международного публичного права». Следует также уточнить, что условие взаимности не может являться препятствием для применения во Франции права Европейского союза⁶¹.

76. Судебный контроль соблюдения условий взаимности. — Вторая проблема заключается в определении того, компетентен ли судья самостоятельно оценивать факт выполнения условий принципа взаимности. Постановлением от 29 мая 1981 года по делу Рекху Государственный совет определил, что данный вопрос относится к компетенции Министра иностранных дел⁶². При рассмотрении этого спора, поднимающего вопрос о невыполнении Алжиром некоторых условий Эвианских соглашений⁶³, Государственный совет приостановил вынесение решения и предварительно передал обозначенный вопрос на разрешение Министру иностранных дел. Впоследствии судьи объявили, что считают себя связанными позицией, выраженной Министром. Эта судебная практика долгое время казалась предосудительной в связи с изменением позиции Государственного совета по вопросу толкования содержания международных договоров, которая, по-видимому, вписывается в проблему, очень близкую к проблеме оценки условия взаимности. В постановлении от 29 июня 1990 года Государственный совет действительно признал себя компетентным решать проблему толкования франко-алжирского договора, в то время как ранее он передавал эти вопросы для разрешения Министерству иностранных дел⁶⁴.

Однако следует отметить, что в отношении законодательных положений национальной правовой системы, подпадающих под действие права Европейского союза, статья 267 Договора о функционировании Европейского союза наделяет компетенцией по их толкованию исключительно Суд Европейского союза с целью недопущения противоречивых толкований национальными судами. Для Суда Европейского союза обязанность, возложенная на высшие судебные инстанции, передать на их рассмотрение вопрос, имеющий первостепенное значение, допускает, однако, исключения в случаях, когда: (1) вопрос не имеет отношения к делу (в частности, когда полученный ответ не может оказать никакого влияния на разрешение спора); (2) положение закона Европейского союза не имеет значения; (3) оспариваемое законоположение уже было предметом толкования или правильное применение права Европейского союза требуется с очевидностью, которая не оставляет места для каких-либо разумных сомнений⁶⁵. Первоначально Государственный совет часто использовал теорию «ясно выраженного акта», которая позволяла ему не обращаться в национальный суд и самостоятельно интерпретировать законодательные положения, в том числе и в тех случаях, когда ясность акта была более чем сомнительной. Впоследствии Государственный совет гораздо чаще передавал эти вопросы на разрешение французских судов и, более того, в настоящее время придерживается позиции о связанности своим собственным толкованием, в том числе когда она затрагивала вопросы, не охваченные жалобой⁶⁶.

Что касается оценки условия взаимности, Государственный совет тем не менее подтвердил позицию суда, выраженную в деле Rekhou в постановлении от 9 апреля 1999 года, Chevrol-Benkeddach⁶⁷. Данное решение со всей очевидностью оправдывается тем фактом, что Государственный совет постановил, что вопрос об оценке условия взаимности остается, в отличие от вопроса о толковании международных договоров и соглашений, вопросом скорее политическим, чем правовым.

Однако дело получило дальнейшее развитие в Европейском суде по правам человека, который в своем Решении по делу Chevrol-Benkeddach против Франции от 13 февраля 2003 года осудил Францию за нарушение пункта 1 статьи 6 Европейской конвенции о правах и свободах человека, касающегося справедливого судебного разбирательства⁶⁸. Суд подчеркнул, «(что), Государственный Совет, полагаясь исключительно на предварительное заключение Министра иностранных дел и считая себя связанным им, умышленно лишил себя компетенции, позволяющей ему рассматривать и принимать во внимание фактические обстоятельства, которые могут иметь решающее значение для разрешения конкретного переданного ему спора». Европейский суд по правам человека также подверг критике отказ Государственного совета организовать какие-либо критические обсуждения как по возвращенному предварительному вопросу, так и по ответу, выданному Министром иностранных дел.

В конечном счете Европейский суд по правам человека, в сущности, осуждает не саму процедуру предварительного лишения полномочий министра, а совокупность условий, при которых она осуществляется. Иными словами, предварительная юрисдикционная деятельность министра вполне может быть сохранена при условии, что его предварительный вариант по разрешению спора будет носить исключительно консультативный характер.

В конечном итоге Государственный совет согласился с решением данной правовой проблемы в своем постановлении от 9 июля 2010 года по делу Шериет-Бенсегир⁶⁹. В соответствии с ним, «административный судья в случае, когда перед ним ставится вопрос о том, почему административное решение является ошибочным, на основании оговорки, изложенной в статье 55 Французской Конституции, обязан либо отклонить применение положений международного договора, либо применить эти положения с целью проверки выполнения условия взаимности. Для этого ему надлежит при осуществлении своих фактически следственных полномочий после получения замечаний Министра иностранных дел и, при необходимости, замечаний соответствующего государства вынести высказанные замечания на всеобщее обсуждение с целью оценки достоверности данных фактических обстоятельств и юридических фактов с учетом всех результатов расследования и способности доказать факт выполнения условий применимости международного договора другой стороной».

D. Прямое действие международного договора или соглашения

77. Понятие прямого действия международного договора или соглашения. — Международный договор должен устанавливать права и обязанности, которые позволят истцу напрямую ссылаться на него в обоснование использованного средства правовой защиты, то есть без необходимости применения в отношении него каких-либо дополнительных международных либо национальных стандартов, административных или законодательных. Здесь следует указать на существенное различие между договорными положениями и конституционными нормами: если конституционные нормы, не имеющие прямого действия, все-таки применимы в отношении законов и постановлений, принятых во исполнение Конституции, то международные договорные положения в принципе не имеют прямого действия⁷⁰.

78. Признание прямого действия международного договора. — Признание прямого действия положений международных стандартов было подкреплено постановлением Государственного совета по делу GISTI и FAPIL от 11 апреля 2012 года⁷¹. Для признания международной нормы-предписания, имеющей прямое действие, должно быть выполнено два условия: во-первых, норма не должна иметь «исключительную цель регулирования отношений между государствами»; и, во-вторых, норма не должна приводить к «необходимости вмешательства какого-либо дополнительного законодательного акта для создания последствий в отношении отдельных лиц». При оценке соблюдения данных условий судья должен учитывать общую структуру международного договора, а также его содержание и условия. Относительно последних пунктов Государственный совет, нарушая сложившуюся ранее судебную практику, уточнил, что отсутствие прямого действия «не может быть выведено единственно из того обстоятельства, что в таком положении государства-участники указаны в качестве субъектов определенного ими самостоятельно обязательства».

II. «Вторичное» право

79. Понятие «вторичного» права. — «Вторичное» право есть совокупность правовых норм, созданных институтами, действующими в соответствии с международными договорами. В частности, речь идет о решениях Европейского суда по правам человека, которые могут побудить государство изменить национальное законодательство или нормативно-правовые акты, признанные противоречащими Конвенции, а также национальные суды изменить сложившуюся судебную практику. В количественном отношении наиболее важным источником следует признать односторонние нормативно-правовые акты, исходящие от институтов Европейского союза. Некоторые из этих актов не имеют юридической силы во внутреннем праве стран — участниц Европейского союза. Речь идет о мнениях и рекомендациях, применение которых не требует каких-либо особых комментариев. С другой стороны, нормы подзаконных правовых актов, решений Европейского суда по правам человека, а также директив имеют силу во внутреннем правопорядке.

А. Регламенты и решения институтов Европейского союза

80. Регламенты. — Как указано в статье 288 Договора о функционировании Европейского союза, «регламент имеет общую сферу применения. Он является обязательным во всех его элементах и подлежит прямому применению в любом государстве — члене Союза». Таким образом, регламенты имеют прямое применение во внутренней правовой системе каждого из государств-участниц.

81. Решения. — Как регламент Европейского союза, так и решение Европейского суда по правам человека являются обязательными и имеют прямое применение в национальных правовых системах. Поэтому вполне естественно, что заявители могут ссылаться на них в рамках апелляционного обжалования административного акта⁷². Однако, в отличие от регламентов, решение Европейского суда по правам человека является обязательным только для субъектов, в отношении прав которых оно было вынесено: государств-членов, юридических лиц публичного или частного права, физических лиц.

В. Европейские директивы

82. Определение и правовой режим. — Прежде чем изучать правовой режим директивы, важно сформулировать ее понятие.

1° Понятие европейской директивы

83. Особенности европейской директивы. — Директивы, в отличие от подзаконных нормативно-правовых актов, не подлежат прямому применению в национальном правопорядке. Более того, их регулирование вовсе не обязательно адресовано всем государствам-членам, поскольку они применимы в отношении лишь одного государства или в отношении определенного количества государств. Решения Суда устанавливают определенные цели для государств-членов Европейской конвенции, а также закрепляют дату, к которой поставленные цели должны быть достигнуты. В таком случае государства, которым адресована европейская директива, должны включить достижение поставленных целей в свое внутреннее законодательство и нормативно-правовые акты по мере необходимости, постепенно внося в него соответствующие изменения. Государства — члены Европейского союза обязаны информировать Европейскую комиссию о мерах, принятых для применения директивы Европейского союза. В случае невыполнения или несвоевременного выполнения соответствующее государство может быть объявлено нарушителем Конвенции в ходе судебного разбирательства в суде Европейского союза.

2° Правовой режим европейской директивы в национальном праве

84. Санкция за невыполнение европейских директив и невозможность их обжалования. — Невыполнение директив или их несвоевременная имплементация в национальное законодательство страны — члена Европейского союза влекут санкции, которые налагаются французским административным судьей. В рамках апелляционного обжалования отдельного нормативного правового акта возможна отсылка к целям директивы и к факту отсутствия мер по выполнению европейской директивы.

A) Санкция за невыполнение директив или их несвоевременную имплементацию во внутреннее законодательство страны-члена

85. Возможность исключительного обжалования до истечения срока выполнения. — В исключительных случаях на европейские директивы можно ссылаться до истечения срока их выполнения с целью оспорить действие, «способное серьезно поставить под угрозу достижение результата, предписанного директивой»⁷³. Этот подход вдохновлен прецедентным правом Суда Европейских сообществ по делу «Inter-Evironnement Wallonie», в соответствии с которым «государства-члены не обязаны принимать эти меры (по имплементации во внутреннее законодательство) до истечения срока на имплементацию, если это является результатом комплексного применения статьи 5 (ставшей статьей 10), второго абзаца и третьего абзаца статьи 189 Договора о ЕЭС (ставшей статьей 249 настоящего Соглашения, а затем статьей 189, ставшей 288 TFEU) и самой европейской директивы, что в течение этого срока государства — члены ЕС обязаны воздерживаться от принятия мер, которые могли бы серьезно поставить под угрозу результат, предписанный этой директивой»⁷⁴. Помимо описанного случая, судья по административным делам выносит исключительные санкции за непредставление или несвоевременное распространение директив.

86. Незаконный характер нормативных мер, противоречащих целям европейской директивы. — По истечении сроков имплементации европейской директивы национальные органы власти больше не могут принимать законодательные положения, противоречащие целям директивы. В случае необходимости любое заинтересованное лицо может обратиться в административный трибунал с ходатайством об отмене такого акта в течение срока подачи апелляционной жалобы. Первоначально данное решение было принято в отношении нормативно-правового акта, вводящего в действие директиву⁷⁵, а впоследствии и в отношении любого нормативно-правого акта, не соответствующего регулированию европейской директивы. Более того, в судебном порядке будут отменены акты, противоречащие европейской директиве, своевременно не имплементированной в национальное законодательство⁷⁶. Аналогичным образом будут отменены нормативные акты, применяющие закон, несовместимый с целями директивы⁷⁷. В случае если европейская директива предусматривает, что от применения некоторых ее положений можно отказаться при определенных ею условиях, административный нормативно-правовый акт является законным только при соблюдении таких условий⁷⁸.

87. Незаконный характер решения об отказе в переносе директивы. — Решение об отказе в выполнении требований директивы может быть обжаловано в связи с превышением должностным лицом полномочий в Государственном совете. В данном случае, в отличие от правила превышения полномочий, судья обязан оценить законность принятого решения на дату вынесения решения⁷⁹. Аналогичным образом Государственный совет признал допустимость подачи апелляционной жалобы в связи с превышением полномочий на решение об отказе обладателя регулирующих полномочий в принятии нормативного акта «О внесении изменений, подпадающих под его юрисдикцию, в результате вмешательства законодательного органа в данную сферу компетенции»⁸⁰.

88. Отмена нормативно-правовых актов, противоречащих целям европейской директивы. — Национальные органы власти не могут допускать, чтобы по истечении установленного срока продолжали действовать нормативные меры, противоречащие этим целям. Если это так, административный орган, получивший жалобу об отмене этих мер, будет обязан направить его в соответствии с решением, принятым Государственным советом в своем постановлении от 3 февраля 1989 года по делу компании Alitalia⁸¹. В случае отказа административного органа данное решение может быть обжаловано в национальном суде по делу о превышении полномочий в течение срока обжалования в судебном порядке. Чтобы это средство правовой защиты было эффективным, оно должно сопровождаться подачей ходатайства о вынесении судебного запрета, с тем чтобы компетентный государственный орган в дальнейшем осуществил отмену оспариваемого нормативно-правового акта.

В этой связи следует отметить, что Государственный совет может санкционировать только отсутствие нормативных мер по имплементации. С другой стороны, он не может напрямую отменять национальное законодательство, противоречащее целям директивы. Однако он все же пришел к выводу о том, что законодательные положения, устанавливающие периоды начала охоты, неприменимы, поскольку несовместимы с целями рассматриваемой европейской директивы⁸².

89. Ответственность государства. — Более того, сохранение или имплементация по истечении срока для ее осуществления нормативно-правовых положений, противоречащих целям, установленным европейскими директивами, может привести к тому, что государство будет привлечено к ответственности, что, по-видимому, является логическим следствием нарушения принципа превосходства международного права над внутренним правом, что в результате было отражено в статье 55 Французской Конституции, а также ее статьи 88-1, из регулирования которых, в частности, вытекает обязанность Франции инкорпорировать директивы во внутреннее законодательство и соблюдать регламенты Европейского союза. Нарушая установленную иерархию, государство фактически совершает противоправное деяние.

Данное решение было достаточно легко признано Государственным советом в деле, в котором речь шла о национальных правилах нормативного характера, в связи с принятием им двух постановлений от 28 февраля 1992 года: по делу Общества Arizona tobacco products и Общества Philip Morris France и Rothmans International France⁸³.

Опять же, в этом отношении возникает некоторое затруднение: речь идет о законе, не соответствующем целям европейской директивы. Действительно, признание ответственности за совершение правонарушения фактически законодательным органом государства противоречит старому принципу, унаследованному от легицентризма, согласно которому «суверен не может поступать неправильно». Фактически данное положение означало бы, что парламент в силу представления им от своего имени всей суверенной французской нации в принципе не может быть признан деликтоспособным в рамках осуществления им своих полномочий.

В конечном итоге Государственный совет вернулся к своей первоначальной позиции в связи с принятием постановления по делу Гардедье от 8 февраля 2007 года⁸⁴, в котором он признал, что «законная ответственность государства может быть возложена… на основании принятия им обязательств по обеспечению соблюдения международных договоров от действий государственных органов, а также в целях возмещения всего ущерба, причиненного в результате „создания“ закона, принятого в нарушение международных обязательств Франции». Если в данных выводах Правительственный комиссар Дерепас счел, что речь идет о режиме ответственности sui generis, который не является ни ответственностью за правонарушение, ни ответственностью без вины, — в данном случае встает вопрос о наказании законодательного органа, который не выполнил свои обязательства в соответствии с принципом верховенства права Европейского союза. Таким образом, постановление по делу Gardedieu установило режим ответственности за правонарушения, совершенные законодательным органом государства, которого тем не менее французский судья по причинам, более историческим и политическим, чем юридическим, стесняется признать виновным.

Б) Возможность отсылки к европейской директиве в обоснование обжалования индивидуального правового акта

90. Первоначальная позиция Государственного совета. — В течение долгого периода времени Государственный совет полагал, что апелляция, основанная исключительно на несовместимости индивидуального решения с целями директивы, неприемлема. В сущности, для Государственного совета европейские директивы не обладают прямым действием в отношении управляемых лиц⁸⁵.

91. Противоречие с судебной практикой. — Однако предложенное решение противоречило судебной практике Суда Европейских сообществ, что наглядно демонстрирует фабула решения по делу Ван Дуйн против Министерства внутренних дел Франции от 4 декабря 1974 года⁸⁶. В этом решении суд указал, что европейские директивы, содержание которых является достаточно точным и безусловным, могут напрямую применяться частными лицами с того момента, как истечет срок их имплементации в национальное законодательство.

92. Поворот в судебной практике. — В дальнейшем Государственный совет изменил свою позицию в связи с принятием постановления по делу Перре от 30 октября 2009 года⁸⁷. В данном постановлении он признал возможность любого истца ссылаться в обоснование апелляционного обжалования ненормативного административного акта на ясно выраженные и безусловные положения европейской директивы в случае, если государство в установленные ему сроки не приняло необходимых мер по ее имплементации. Однако в данном конкретном случае упомянутое положение не является безусловным, а потому его обжалование частным лицом едва ли возможно.

Вышеописанные изменения связаны не только с изменением сложившейся судебной практики, но и с тем, что имплементация европейских директив в национальное законодательство, которое является обязательством, предусмотренным европейскими договорами, приобрело, кроме того, характер конституционного обязательства в соответствии со статьей 88-1 Французской Конституции 1958 года, введенной в результате пересмотра Французской Конституции 25 июня 1992 года. В таком подходе раскрывается забота национального судьи, также уполномоченного рассматривать вопросы применения законодательства Европейского союза, о том, чтобы надлежащим образом гарантировать эффективность реализации прав, присущих каждому человеку в силу данного конституционного обязательства.

III. «Неписаное» международное право

93. Международные обычаи и общепризнанные принципы международного права. — Помимо международных договоров и соглашений, а также «вторичного» права, международное публичное право также состоит из неписаных правил: международных обычаев и общепризнанных принципов международного права. С другой стороны, не заслуживает упоминания такой «частный вид» общепринятых принципов права, как правовые принципы Европейского союза. Действительно, эти принципы обладают высшей юридической силой по сравнению с законами, предусмотренными статьей 55 Французской Конституции⁸⁸. Однако они применяются в национальной правовой системе только в том случае, когда ситуация, которую должен рассмотреть судья, регулируется правом Европейского союза⁸⁹.

94. Формирование международного обычая. — Международный обычай формируется на основе повторяющихся прецедентов и устойчиво сложившейся судебной практики, а также на основе убеждения в обязательном характере нормы (opinio juris).

95. Определение общепринятых принципов международного права. — Что касается общих принципов международного права, то, как разъясняет Правительственный комиссар Башелье в своих выводах по постановлению по делу Aquarone от 6 июня 1997 года, они «сформированы не на основе общей практики государств, рассматриваемой в качестве источника международного права, но на основе сравнения и систематизации различных внутренних законов»⁹⁰.

96. Возможность отсылки к «неписаным нормам» международного права при подаче апелляционной жалобы в связи с превышением полномочий. — Статья 55 Французской Конституции 1958 года прямо не затрагивает сферу регулирования данных норм. Однако можно установить их конституционную связь с нормами международного публичного права, которые упоминаются в пункте 14 преамбулы Французской Конституции 1946 года. В постановлении по делу Компании «Нахфольгер Навигейшн Компани» от 23 октября 1987 года Государственный совет косвенно признал, что на эти правила можно ссылаться, постановив, что «более ни один принцип международного права» не применим в данном случае⁹¹.

97. Приоритет закона над неписаными нормами международного права. — В своем постановлении по делу Aquarone от 6 июня 1997 года Государственный совет указал, что обычные нормы международного публичного права напрямую подлежат применению в национальном праве Франции. Однако, как уточнил Правительственный комиссар Башелье, «частное лицо может… ссылаться на обычай только в том случае, если он наделяет его правами и является достаточно точным», при этом условие взаимности должно быть выполнено «даже в том случае, если его выполнение предполагается». Однако французские судьи посчитали, что ни статья 55 Французской Конституции, ни какое-либо другое законодательное положение, имеющее конституционное значение, «не предписывает и не подразумевает, что решение административного судьи в случае коллизии между двумя нормами имеет высшую юридическую силу по сравнению с международным обычаем». Таким образом, вышеупомянутое «юридическое превосходство» распространяется только на конвенциональные правовые нормы и вторичное право. Впоследствии главные выводы данного решения были имплементированы в состав общепринятых принципов международного права в связи с принятием решения по делу Паулина от 28 июля 2000 года⁹².

§ III. Статус международного права во внутреннем правопорядке

98. Проблематика вопроса. — Вопрос о статусе международного права во внутреннем правопорядке следует рассматривать с двух разных точек зрения: с точки зрения места международных норм по отношению к Французской Конституции и с точки зрения их соотношения с национальными законами.

I. Международные стандарты и Французская Конституция

99. Отсутствие четкой иерархии между Конституцией и международными нормами. — Вопрос об иерархии международных норм и Конституции четко не решен в тексте Основного закона 1958 года. Тем не менее вопрос о соотношении этих двух типов норм хорошо изложен в статье 54 Конституции. Согласно ей, именно Конституционный совет должен оценивать, противоречит ли то или иное международное обязательство Французской Конституции. В таком случае разрешение на ратификацию или утверждение может быть дано Парламентом только после пересмотра Конституции. Однако, в отличие от статьи 55, в которой уточняется, что договоры имеют преимущественную силу перед законами, статья 54 Французской Конституции не устанавливает четкой иерархии между конституционными нормами и нормами международного права. Она просто предусматривает механизм, позволяющий избежать конфликтов за счет обеспечения совместимости этих стандартов.

100. Проблематика вопроса. — Сложившаяся система является несовершенной в том смысле, что обращение в Конституционный совет не является «автоматическим» и что существует значительное количество действующих договоров и соглашений, которые были заключены до 1958 года и которые не могли быть предметом процедуры проверки в высших судебных инстанциях. Кроме того, «вторичное» право, в частности право Европейского союза, по своей природе не подлежит контролю со стороны Конституционного совета, что, в частности, относится к нормативно-правовым актам, которые имеют прямое применение во внутренней правовой системе.

Таким образом, административный судья может столкнуться в данном споре с противоречием положений Французской Конституции и норм международного права. Однако, поскольку в данном случае нет законодательно предусмотренной возможности обратиться в Конституционный совет после ратификации или одобрения международного договора или соглашения, возникнет ситуация, при которой одна норма будет иметь преимущественную силу перед другой. Этот вопрос в течение долгого периода времени оставался недостаточно ясным, прежде чем был разрешен практикой Государственного совета и Конституционного совета.

В своем постановлении от 3 июля 1996 года по делу Коне Государственный совет сначала уточнил, что положения франко-малийского договора должны толковаться в соответствии с основополагающим, признанным законами Французской республики принципом, запрещающим экстрадицию, запрашиваемую с политической целью⁹³. Следовательно, был сделан вывод о примате конституционных норм над международными нормами. Это решение было более определенно подтверждено принятием постановления по делу Саррана и Левашера от 30 октября 1998 году, в котором Государственный совет рассмотрел жалобу на декрет, принятый в соответствии со статьей 76 Французской Конституции, предусматривающий организацию всеобщего голосования по вопросу об институциональном устройстве Новой Каледонии⁹⁴. Судьи отклонили доводы заявителей о несоответствии данных нормативных положений различным международным стандартам, поскольку «верховенство, предоставляемое международным обязательствам статьей 55 Французской Конституции, не распространяется в национальной правовой системе на положения конституционного характера». Данная судебная практика явно вдохновила Конституционный совет на принятие в 2004 году трех аналогичных решений⁹⁵. Конституционный совет также напомнил в другом своем решении «о существовании правового порядка сообщества, интегрированного во внутренний правопорядок и отличного от международного правового порядка»⁹⁶. При этом «конституционные положения позволяют Франции участвовать в создании и развитии постоянной Европейской организации, подтверждая при этом верховенство Французской Конституции на уровне внутреннего правопорядка»⁹⁷.

Во всех трех вышеупомянутых решениях конституционные судьи признали, что инкорпорация европейской директивы в национальное законодательство «является результатом конституционного требования, действию которого может препятствовать лишь прямо противоположное положение Конституции… а в отсутствие такого положения рассмотрение сложившейся правовой проблемы в принципе не относится к компетенции Конституционного Совета. При этом данное дело должно быть передано для рассмотрения только судье местной коммуны в предварительном порядке, для осуществления контроля соблюдения европейской директивой как полномочий, определенных международными договорами, так и основополагающих прав, гарантированных статьей 6 Договора о Европейском союзе».

В решении № 2004-496 от 19 ноября 2004 года Конституционный совет сделал следующий вывод относительно требования об инкорпорации: в полномочия Конституционного совета по общему правилу не входит принятие решения о конституционности законодательных положений, которые ограничиваются извлечением необходимых последствий из точного и безусловного соблюдения положений Директивы.

Впоследствии в русле аналогичной логики в связи с принятием решения от 27 июля 2006 года⁹⁸ Конституционный совет постановил, что при рассмотрении дела в соответствии со статьей 61 Французской Конституции его задача состоит в том, чтобы следить за соблюдением конституционного требования об имплементации директив европейского сообщества. Однако выполнение данного обязательства сопряжено с двумя обстоятельствами, требующими внимания. Во-первых, имплементация европейской директивы не может противоречить правилу или принципу, присущим «конституционной идентичности Франции», за исключением случаев, когда учредитель дал на это согласие, поскольку пересмотр Конституции всегда может поставить под сомнение один из этих принципов. Эта ссылка заменяет ссылку, сделанную в решениях 2004 года, на существование «прямо противоположного положения Конституции». Это решение также применимо к законам, направленным на приведение внутреннего национального законодательства в соответствие с регламентом Европейского союза⁹⁹. Таким образом, в данном случае речь идет о конституционных нормах, не имеющих аналогов в праве Европейского союза. Хотя данное понятие кажется достаточно умозрительным, оно получило свое первое вполне конкретное применение при принятии решения Конституционного совета от 15 октября 2021 году по делу Air France. Так, в соответствии с мотивировкой вынесенного решения, принцип, закрепленный в статье 12 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, подразумевает запрет на делегирование полномочий полиции другим лицам, он присущ самой конституционной идентичности Франции, и, более того, не был проигнорирован принятым законом, имплементирующим европейскую директиву.

При этом, поскольку невозможно передать в суд Европейского союза вопрос предварительного производства, учитывая сроки, в течение которых он должен вынести решение при обращении на основании статьи 61 Французской Конституции, Конституционный совет не может объявить несоответствующим статье 88-1 Конституции законодательное положение, явно не соответствующее европейской директиве, при этом национальные судебные органы могут в любом случае обратиться в Суд Европейского союза с предварительным вопросом по данному вопросу.

101. «Система Arcelor». — Государственный совет руководствовался практикой Конституционного совета при вынесении им решения от 8 февраля 2007 года, по делу Общества Арселор Атлантик и Лотарингия и А¹⁰⁰. Рассматривая апелляционную жалобу на декрет, вводящий в действие европейскую директиву, судьи прежде всего напомнили, что приоритет, предоставляемый международным обязательствам статьей 55 Французской Конституции, не может быть навязан в национальном порядке принципам и положениям, имеющим конституционную силу. Однако, поскольку статья 88-1 Французской Конституции требует инкорпорации европейских директив, проверка конституционности нормативно-правовых актов, непосредственно обеспечивающих такую инкорпорацию, должна осуществляться особым образом в случае переноса точных и безусловных положений.

Следует отметить, однако, что данное требование не имеет преимущественной силы перед другими конституционными требованиями. Некоторое время назад в судебном порядке было решено, что, «хотя Премьер-министр обязан осуществить имплементацию во внутреннее законодательство точных и безусловных положений европейской директивы, одно это обстоятельство не может привести к невыполнению предусмотренного статьей 7 Экологической хартии обязательства, а именно осуществления действий, имеющих прямое и существенное значение для охраны окружающей среды и привлечения к этому общественности¹⁰¹.

В решении по делу Arcelor судьи намеревались выяснить, имеют ли конституционные принципы, на незнание которых ссылается заявитель, аналог в правовой системе Европейского союза. Иными словами, речь идет о проверке того, защищается ли рассматриваемое право или свобода правом, вытекающим из международных договоров и общепризнанных принципов права Европейского союза (то есть первичным правом Европейского союза). Если это так, тогда утверждать, что декрет противоречит Французской Конституции, равносильно утверждению, что директива, перенесенная этим декретом, сущностно противоречит праву Европейского союза. Данная проблема разрешается в случае, если декрет будет признан необязательным в той мере, в какой в рассматриваемом случае он также является неконституционным. В решении по делу Arcelor также уточняется, что в случае возникновения трудностей судьи могут обратиться в суд Европейского союза с ходатайством об инициировании предварительного производства на условиях, предусмотренных статьями 256 и 267 Договора о функционировании Европейского союза.

С другой стороны, если в первичном праве Европейского союза нет аналогичного упомянутым конституционным принципам положения, законность декрета об инкорпорации будет оцениваться в свете вышеупомянутых принципов. Таким образом, декрет об имплементации директивы может быть отменен в соответствии с конституционными положениями без учета возможного несоответствия данных норм праву Европейского союза. Следовательно, несмотря на то, что «система Arcelor» позволяет Государственному совету избегать расхождений в применении наднационального права, ограничения, присущие иерархии норм национального права, сохраняют свою юридическую силу. И в данном случае национальные судьи также явно отдают предпочтение Французской Конституции, а не праву Европейского союза.

102. Расширение «системы Arcelor». — Аналогичный подход, благоприятствующий Французской Конституции, был недавно применен Государственным советом при принятии постановления от 21 апреля 2021 года по делу French Data Network и А¹⁰². Логика данного постановления следует за логикой решения Европейского Суда, из которой следует, что французское законодательство, поскольку оно допускает «обобщенное и недифференцированное хранение» данных для целей уголовного преследования и сбора разведывательной информации, явно противоречит праву Европейского союза¹⁰³.

Французское Правительство, полагая, что эта европейская судебная практика оказывает пагубное влияние на выполнение государственных задач разведывательными службами и службой уголовного розыска, попросило Государственный совет отказаться от ее применения. В частности, Правительство ходатайствовало об отмене применения права Европейского союза в том виде, в котором оно толкуется судом, поскольку такое применение явно выходит за рамки полномочий, возложенных международными договорами на Европейский союз. Государственный совет, в отличие от Конституционного суда Германии в его Решении от 5 мая 2020 года, касающемся полномочий Европейского центрального банка, отказался осуществлять конституционный контроль над ”ultra vires”¹⁰⁴. Данный вид контроля, как отметил в своем докладе А. Лалле, позволил бы наказывать «характерное нарушение принципа распределения полномочий со стороны Европейского союза действием, которое приводило бы к структурно значимому искажению в сложившейся системе распределения полномочий между ним и государствами-членами в ущерб последним».

Тем не менее он считает, что, «закрепляя существование правового порядка Европейского союза, интегрированного во французский национальный правовой порядок… статья 88-1 Французской Конституции подтверждает верховенство Французской Конституции во внутренней правовой системе Франции». Следовательно, «в случае, если применение европейской директивы или регламента в их толковании Европейским судом способно привести к лишению эффективных гарантий одного из этих конституционных требований, которое не будет пользоваться эквивалентной защитой в соответствии с законодательством Союза, административный судья, получивший в распоряжение соответствующее средство, обязан избежать его использования в той степени, в которой этого требует соблюдение Французской Конституции».

Действуя в духе решения по делу Arcelor, Государственный совет, следует признать, старательно пытался примирить возникшие противоречия между французским законодательством и правом Европейского союза. Иными словами, вместо того, чтобы осуществлять конституционный контроль над ultra vires, Государственный совет отдал предпочтение процедуре предварительной проверки конституционности, уже ранее признанной в судебной практике.

Приведенная аргументация, в сущности, не отличается от аргументации Конституционного совета в Решении по делу Компании Air France от 15 октября 2021 года, в котором он постановил, что закон об имплементации европейской директивы в национальное законодательство может быть подвергнут «наказанию» в случае, если он противоречит принципу, присущему конституционной идентичности Франции, который здесь не был подвергнут забвению регулированием закона об имплементации европейской директивы, не имеющей аналога в праве Европейского союза (№ 2021-940 QPC).

103. Механизм предварительного конституционного контроля (QPC) и право Европейского союза. — Однако возникает трудность с механизмом предварительного конституционного контроля и, в частности, с применением статьи 23-5 органического постановления от 7 ноября 1958 года, согласно которой «Государственный Совет или Кассационный Суд при рассмотрении оспаривающих соответствие законодательного положения правовых механизмов, с одной стороны, должны, апеллируя, с одной стороны, к правам и свободам, гарантированным Французской Конституцией, и, с другой стороны, к международным обязательствам Франции, в первоочередном порядке принять решение о передаче вопроса о конституционности исключительно Конституционному Совету».

Данное нормативное положение подразумевает примат Французской Конституции над вопросом соответствия ее Европейской конвенции, что неизбежно привело к тому, что Кассационный Суд направил в Суд Европейского союза предварительный вопрос о совместимости приоритетности характера первоначального вопроса о конституционности с правом Европейского союза¹⁰⁵. Суд также поставил под сомнение тот факт, что в рамках механизма предварительного конституционного контроля Конституционный совет может быть привлечен к проверке соответствия регулирования закона регулированию европейских договоров, поскольку статья 88-1 Французской Конституции может предполагать, что они являются элементом «ядра конституционности». Если высказанное предположение подтвердится, приведение в действие механизма предварительного конституционного контроля способно привести к потенциальному конфликту между конституционным судьей и судьей Европейского союза.

Логике проведенного анализа не последовал Конституционный совет, напомнивший о сложившейся судебной практике по делу об абортах¹⁰⁶, согласно которой он не наделен полномочиями по осуществлению контроля соответствия законов международным или европейским обязательствам Франции¹⁰⁷. Конституционный совет также уточнил, «что судья, выносящий решение по предварительному конституционному контролю… может, с одной стороны, вынести решение, не дожидаясь решения по вопросу соответствия Французской Конституции, если закон или регламент предусматривает вынесение решения в течение определенного срока, и, с другой стороны, при необходимости срочного вынесения решения принятия необходимых временных обеспечительных мер». Таким образом, судья наделен полномочием по «немедленному приостановлению любого возможного действия закона, несовместимого с правом Европейского союза, при этом обеспечив сохранение прав, которыми субъекты права наделены в соответствии с международными и европейскими обязательствами Франции, и гарантировав полную эффективность вынесенного судебного решения».

Государственный совет присоединился к линии, отстаиваемой Конституционным советом в вынесенном им решении по делу Ружича от 14 мая 2010 года¹⁰⁸. В данном решении Государственный совет постановил, что применение положений, касающихся предварительного конституционного контроля, «не препятствует тому, чтобы административный судья, судья общей юрисдикции применил при разрешении спора право Европейского союза, удостоверясь либо в его эффективности, либо в отсутствии предварительного конституционного контроля, либо в конце процедуры рассмотрения такого вопроса, либо на любом этапе этой процедуры, когда того требует неотложный характер такой процедуры, чтобы немедленно прекратить любое возможное действие закона, противоречащего праву Европейского союза. С другой стороны, административный судья имеет возможность в любое время, как только возникнет необходимость, подать заявление в соответствии со статьей 267 Договора о функционировании Европейского союза, вопрос, относящийся к компетенции Суда Европейского союза соответствующей инстанции».

Суд Европейского союза, вынося решение по предварительному конституционному контролю, поставленному кассационным судом, также вынес решение в пользу механизма приоритетной оценки нормы на соответствие Французской Конституции. Она гласит, во-первых, что «статья 267 Договора о функционировании Европейского союза противоречит национальному законодательству государства-члена, устанавливающему „вторичную“ процедуру проверки конституционности национальных законов, в той мере, в какой приоритетный характер такой процедуры имеет следствием лишение их юридической силы как до принятия, так и после передачи разрешения вопроса о конституционности национальному суду». Однако данное положение не противоречит механизму предварительного конституционного контроля, поскольку национальные суды могут «в любое время в рамках процедуры, которую они считают целесообразной, и даже после завершения „вторичной“ процедуры проверки конституционности, обратиться в суд Европейского союза по любому предварительному вопросу, который они сочтут целесообразным; принять все необходимые меры для обеспечения временной защиты прав, предоставленных правом Европейского союза, а также оставить нереализованным национальное законодательное положение, если они сочтут его противоречащим праву Европейского союза». Поскольку вышеупомянутые гарантии предусмотрены в законодательных текстах, регулирующих процедуры предварительного конституционного контроля, этот механизм считается соответствующим законодательству Европейского союза.

Казалось, что вышеупомянутое дело было окончательно решено до постановления Кассационного Суда от 29 июня 2010 года¹⁰⁹ после предварительного решения суда Европейского союза по делам Мелки и Абдели. Суд постановил, что применение национального законодательства не дает ему возможности применять временные или обеспечительные меры, направленные на обеспечение судебной защиты прав, предоставляемых европейским правовым порядком. Однако данное утверждение является весьма спорным с точки зрения судебной практики Европейского Суда, которая предусматривает возможность для национальных судов дерогировать любые национальные нормы, которые с процессуальной точки зрения препятствовали бы применению таких мер¹¹⁰. Французский Кассационный Суд пришел к выводу, что положения Органического закона, регулирующего процедуру предварительного конституционного контроля, следует оставить неприменимыми на практике.

Однако не следует преувеличивать практические трудности, возникающие в судебной практике Кассационного Суда Франции. Действительно, предположение, положенное в основу решений по делам Абдели и Мелки, насколько нам известно, никогда более не повторялось.

104. Неразрешимые противоречия. — В заключительной части проведенного анализа административной, судебной и конституционной судебной практики можно с уверенностью констатировать, что «Французская Конституция по своей природе превосходит все правовые нормы, ценность которых она сама определяет»¹¹¹. Действительно, во французском национальном праве именно Конституция закрепляет иерархию норм и, в частности, место международного права по сравнению с другими нормами, а потому она по определению не может поставить себя ниже международных стандартов.

Основное затруднение заключается в том, что выводы проведенного анализа не разделяются ни международными судами, ни судом Европейского союза. Действительно, судьи упомянутых судов вряд ли могут поставить регулирование Конституции государства-члена выше регулирования международной нормы, поскольку это нанесло бы ущерб самому применению международного договора, а также потому, что все остальные нормы «черпают свою собственную легитимность из этого Договора». Уже в заключении «обращение с польскими гражданами в Данциге» от 4 февраля 1932 года Постоянная Палата международного правосудия постановила, что «государство не может ссылаться на свою Конституцию в споре с другим государством с целью уклонения от обязательств, налагаемых на него международным правом или международными договорами»¹¹². Со своей стороны, Европейский Суд в постановлении от 6 мая 1980 года¹¹³ постановил, что «государство-член Европейского союза не может ссылаться на внутренние противоречия с законодательством или положения своей национальной правовой системы, даже ее конституционной подсистемы, в качестве оправдания несоблюдения обязательств и сроков, вытекающих из регулирования Европейского Сообщества».

105. Значимость диалога судей. — В данном случае очевиден непреодолимый конфликт между верховенством конституционных норм в национальном правопорядке и верховенством международных договоров в международном правопорядке, который может быть разрешен только частично путем диалога судей, как это было отмечено, в частности, при разрешении дел Arcelor и French Data Network и А. Именно в результате такого диалога было вынесено решение Конституционного совета от 4 апреля 2013 года, впервые передающее в Европейский Суд предварительный вопрос о толковании рамочного решения, касающегося европейского ордера на арест, что полностью соответствовало логике статьи 88-2 Французской Конституции, согласно регулированию которой «французский закон устанавливает правила, касающиеся европейского ордера на арест, во исполнение актов, принятых институтами Европейского союза»¹¹⁴. Аналогичным образом в решении от 15 апреля 2021 года Государственный совет впервые обратился в Европейский суд по правам человека с просьбой дать заключение по основам 16-го дополнительного протокола к Конвенции, ратифицированного Францией 12 апреля 2008 года, в рамках рассмотрения дела, находящегося на рассмотрении Европейского суда по правам человека, по принципиальному вопросу, касающемуся толкования или применения прав и свобод, определенных Европейской конвенцией или протоколами к ней¹¹⁵.

Кроме того, следует отметить, что международные суды тоже едва ли поддерживают диалог судей. В частности, это относится к Суду Европейского союза, который в постановлении от 22 декабря 2010 года по делу Сайна — Витгенштейна¹¹⁶ постановил, что «Союз уважает национальную самобытность своих государств-членов в соответствии со статьей 4 Договора о Европейском союзе». Рассуждая таким образом, суд стремится согласовать императивы Европейского союза с определенными национальными конституционными особенностями, используя понятие, на которое также ссылается Конституционный совет Франции в одном из его постановлений¹¹⁷. Однако точно так же, как французский судья следит за верховенством конституционной нормы во внутреннем правовом порядке, суд Европейского союза никоим образом не отказывается от принципа верховенства права Европейского союза.

II. Международное и национальное право

106. Иерархия норм, благоприятствующая международным стандартам. — Вопрос о соотношении национального закона и международного права, вытекающего из международных договоров и соглашений, не должен вызывать никаких трудностей, поскольку иерархия, благоприятствующая международным нормам, прямо вытекает из правоположения статьи 55 Французской Конституции.

107. Применение теории «экранирующего закона» Государственным советом. — Однако на практике административный судья долгое время отказывался придать этому конституционному положению полную эффективность.

В случае если норма международного права возникла позднее национального закона, противоречащего такой норме, не возникает никаких трудностей, поскольку судьи считают, что эта норма имплицитно отменяет более ранние положения закона, противоречащие ей. В случае подачи апелляционной жалобы административный акт, противоречащий международному договору, но соответствующий национальному закону, подлежит отмене¹¹⁸. С другой стороны, в случае, когда норма международного права предшествует противоположному закону, Государственный совет в течение долгого периода времени отказывался ставить данную норму выше регулирования национального закона в соответствии с теорией «экранирующего закона». Если Государственный совет признавал себя полномочным по контролю административного акта на соответствие закону, то, с другой стороны, он «отказывал себе в компетенции по контролю за соответствием закона международному договору, поскольку, по его мнению, речь шла о проверке конституционности закона в соответствии со статьей 55 Французской Конституции¹¹⁹.

108. Отклонение выводов Государственного совета Конституционным советом и Кассационным Судом Франции. — Однако судебная практика Государственного совета не была воспринята ни Конституционным советом, ни судами общей юрисдикции. В своем решении от 15 января 1975 года по проверке Закона о добровольном прерывании беременности Конституционный совет фактически отказался рассматривать вопрос о соответствии этого законодательного положения статье 2 Европейской конвенции о правах человека, гарантирующей уважение человеческой жизни¹²⁰. Действительно, по мнению Суда, «решения, принятые в соответствии со статьей 61 Французской Конституции, носят абсолютный и окончательный характер… в то время как примат международных договоров над национальными законами… носит как относительный, так и условный характер, обусловленный, с одной стороны, фактом ограниченности сферы применения международного договора и, с другой стороны, тем, что сфера его применения подчинена условию взаимности, выполнение которого может варьироваться в зависимости от поведения государства (государств), подписавших международный договор, и момента времени, на который должно быть оценено соблюдение данного условия». Со своей стороны, французский Кассационный Суд в своем постановлении Объединенной Палаты от 24 мая 1975 года по делу Таможенного управления против кофейной Компании Жака Вабра, ничуть не колеблясь, отклонил применение французского закона, противоречащего регулированию более ранней международной нормы¹²¹.

Аргументация Государственного совета была логически несовместима как с позицией Конституционного совета, так и с позицией Кассационного Суда Франции. Из ранее сложившейся судебной практики со всей очевидностью вытекает, что примат международного договора над национальным законом отнюдь не означает, как это утверждал Государственный совет, проведение контроля на предмет соответствия Французской Конституции данного закона. Речь идет лишь о применении конституционных положений и соблюдения установленной ею иерархии норм. Фактически, применяя теорию «экранирующего закона», Государственный совет вышел за рамки своей компетенции, заявив о своем отказе применять конституционные положения.

109. Отказ Государственного совета от теории «экранирующего закона». — Государственный совет окончательно изменил свои подходы в связи с принятием постановления по делу Николо от 20 октября 1989 года, согласившись на то, чтобы международный договор, нормы которого даже предшествовали регулированию национального закона, имел преимущественную над ним силу¹²². Решение по делу Николо, которое Правительственный комиссар Шталь сравнил с «копернианской революцией» в юридическом мире¹²³, впоследствии было логически перенесено в тексты регламентов¹²⁴, директив¹²⁵ и совсем недавно в решения Совета европейских сообществ¹²⁶.

Раздел III
ОРГАНИЧЕСКИЕ ЗАКОНЫ

110. Назначение органического закона. — Органические законы регулируются некоторыми статьями Французской Конституции от 4 октября 1958 года. Их основная цель заключается в дополнении конституционных положений.

Пример:

— В статье 13 Французской Конституции уточняется, что органический закон устанавливает государственные должности, помимо тех, которые он прямо перечисляет, а также условия, при которых полномочия Президента Республики могут быть им делегированы для осуществления от его имени.

111. Процедура принятия органического закона. — Принятие органических законов регулируется специальными правилами, предусмотренными статьей 46 Французской Конституции. Во-первых, законопроект или соответствующее законоположение в первом чтении могут быть вынесены на обсуждение и голосование Национального Собрания только по истечении шести недель либо пятнадцати дней, если была инициирована ускоренная процедура. Во-вторых, если процедура, осуществляемая смешанной паритетной комиссией, предусмотренная статьей 45 Французской Конституции, применяется к органическим законам, то статья 46 Конституции предусматривает, что в отсутствие согласия между двумя собраниями документальный источник законоположения может быть принят Национальным Собранием в последнем чтении исключительно абсолютным большинством голосов его членов. К процедуре принятия органических законов, регулирующих правовое положение Сената, применяются особые правила (пункт 46 статьи Французской Конституции, часть 4), а также положения, закрепляющие право голоса и право быть избранным на муниципальных выборах граждан других государств-членов Европейского союза, проживающих во Французской республике, поскольку за них должны проголосовать на одинаковых условиях обе палаты (Французская Конституция, статья 88-3). Органические законы могут быть обнародованы только после того, как Конституционный совет подтвердит их соответствие Конституции Франции.

112. Место органического закона в иерархии правовых норм. — Существование конституционного контроля по отношению к «ядру конституционности» подразумевает, что органические законы имеют «подконституционное» значение. Данный вывод также следует из Решения Конституционного совета от 2 сентября 1992 года по вопросу регулирования Договора о Европейском союзе¹²⁷: французские органические законы имеют «подконвенциональную» силу, причем в решении уточняется, что органический закон, принятый в соответствии со статьей 88-3 Французской Конституции, «должен соответствовать предписаниям, принятым на уровне Европейского Сообщества». Однако общее правило, в соответствии с которым административный судья проверяет соответствие французского органического закона регулированию международного договора, допускает исключение, при котором проверяемые положения ограничиваются извлечением необходимых последствий из конституционных положений. В этом предположении Конституция выполняет роль так называемого «экрана»¹²⁸.

При этом французские органические законы имеют высшую законодательную силу, поскольку Конституционный совет осуществляет контроль соответствия обычных законов на предмет соответствия Французской Конституции именно на основании регулирования органических законов, что особенно касается законов, посвященных финансовым вопросам, в отношении которых осуществляется систематический контроль в соответствии с Органическим законом о финансах № 2001-692 от 1 августа 2001 года. Аналогичным образом французские законы, посвященные финансированию социального обеспечения, контролируются в соответствии с Органическим законом № 2005-881 от 2 августа 2005 года «О законах об осуществлении финансирования социального обеспечения».

Раздел IV
ЗАКОН

113. Закон как один из многочисленных источников административной законности. — На первый взгляд, практически тавтологией является утверждение, что закон — это один из основных источников административной законности. Во времена Пятой республики остро встал вопрос об определении области его регулирования по сравнению с той, которая закреплена за действующей властью. Следует также упомянуть о правовых условиях, при которых административный судья имеет возможность применять каждые конкретные нормы-предписания.

§ I. Закон и регламент

114. Вклад Французской Конституции 1958 года. — Конституция от 4 октября 1958 года внесла значительные изменения в отношения, регулируемые законом, деятельностью Парламента, а также в административные нормативные правовые акты, принимаемые исполнительно-распорядительной властью. До 1958 года французское позитивное право все еще отличалось легицентризмом, возникшим в результате Французской революции. Его основная идея состояла в том, что закон представляет собой волю нации и, следовательно, не может быть подвергнут сомнению, что закономерно повлекло за собой два существенных последствия. С одной стороны, это породило отсутствие контроля за конституционностью законов или же наличие контроля, ограниченного лишь вопросами наличия у суда соответствующей компетенции по рассмотрению данного вопроса и соблюдения соответствующей процедуры. С другой стороны, это повлияло на то, что применение административных актов осуществлялось лишь для обеспечения соблюдения закона, при этом первые должны были полностью соответствовать закону. Таким образом, до 1958 года общее правило заключалось в том, что действующая власть, уполномоченная принимать подлежащие исполнению акты, содержащие общие и обезличенные предписания, является властью, основанной на законе. Таким образом, осуществление автономных от данной власти регулятивных полномочий в принципе запрещено.

115. Автономная власть до вступления в силу Французской Конституции 1958 года. — Однако с начала XX века судебная практика признала две области, в которых существует автономная регулирующая власть. Речь идет, прежде всего, о нормативных полномочиях полиции, которые были признаны в связи с принятием постановления Государственного совета от 8 августа 1919 года по делу Лабонны¹²⁹. Дело касалось апелляционной жалобы, поданной автомобилистом на решение о лишении его «документа о прохождении медицинского освидетельствования для вождения автомобилей». Заявитель оспаривал тот факт, что лишение было произведено во исполнение декрета Президента Республики, в то время как ни один французский закон не уполномочивал его действовать подобным образом. Тем не менее Государственный совет признал, что «Глава государства, помимо регулирования каких бы то ни было законодательных полномочий и в силу своих собственных полномочий», должен определять полицейские меры, применимые на всей территории Французской республики. Данное решение было подтверждено во времена Пятой республики, но в отношении уже не Главы Французского государства, а Премьер-министра Франции. Такое решение оправдано тем фактом, что регулятивные полномочия, основанные на положениях общего права, принадлежат скорее не Главе государства, а главе Правительства¹³⁰.

В своем постановлении от 7 февраля 1936 года по делу Jamart¹³¹ Государственный совет также признал, что руководители департаментов, а также руководители министерств обладают самостоятельными полномочиями в закрепленной сфере регулирования. Из данного постановления также следует, что «даже в случае, если министры не наделены какими-либо законодательными полномочиями по регулированию, они, как и любой глава ведомства, обязаны принимать все необходимые меры для надлежащего функционирования администрации, находящейся в их ведении».

116. Поиск нового баланса между законом и регламентом. — Французская Конституция 1958 года изменила баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти. Так, статья 34 Французской Конституции определяет различные вопросы, в отношении которых законодательный орган обладает компетенцией. К ним относятся, в частности, гражданские права и основные гарантии, предоставляемые французским гражданам для осуществления публичных свобод, создание новых судебных процедур, регламентация правового статуса магистратов, гражданства, публично-правового статуса и дееспособности физических лиц, режимов брака, наследования и социальных льгот и т. д. В той же самой статье Конституции определены сферы, в которых законодательный орган уполномочен устанавливать основополагающие принципы. К ним относятся, например, свободное управление территориальными образованиями, их компетенцией и ресурсами; правовой режим собственности, имущественных прав, гражданских и коммерческих обязанностей; трудовое право, право профсоюзов и право социального обеспечения и т. д. В статье 37 Французской Конституции уточняется, что «вопросы, не относящиеся к сфере закона, носят подзаконный характер». Таким образом, юридически автономная регулирующая власть превратилась из носящей исключительный характер в самостоятельную ветвь власти.

117. Факторы, благоприятствующие расширению сферы действия закона. — Тем не менее судебная практика, напротив, последовательно склоняется к неумеренному расширению сферы действия закона, к подлинному «законодательному безумию»¹³², которое наносит прямой ущерб постигаемости законодательного регулирования. Сложившаяся практика объясняется появлением нескольких явлений.

Прежде всего, Конституционный совет, объединив положения статьи 34 и других статей Французской Конституции, обнаружил других «руководителей», наделенных законодательными полномочиями.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 7 июля 1950 года по делу Дехэн¹³³: указав в преамбуле Французской Конституции 1946 года, что «право на забастовку осуществляется в рамках законов, ее регулирующих», Учредительное собрание намеревалось предложить законодательному органу провести согласительное разбирательство в попытке отыскать компромисс между защитой профессиональных интересов, одним из средств которой является забастовка, и защитой общественных интересов, которым она потенциально способна нанести ущерб.

Во-вторых, при толковании положений статьи 34 Конституции, которые в целом сформулированы достаточно широко, Государственный совет и Конституционный совет приняли «широкую концепцию» сферы действия закона.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 29 апреля 2002 года, заявление № 228830, по делу Ульманн¹³⁴: положения, касающиеся объема права на доступ к административным документам, затрагивают основные гарантии, предоставляемые гражданам для осуществления публичных свобод. Таким образом, они касаются вопросов, регулируемых посредством французских законов, что закреплено статьей 34 Французской Конституции.

И, наконец, механизмы санкционирования, предусмотренные правилами разграничения полномочий, используются достаточно редко. Таким образом, французское Правительство может воспользоваться возможностью, предоставленной ему статьей 41 Французской Конституции, по оспариванию неприемлемости законодательных предложений или парламентских поправок, не входящих в сферу регулирования закона. В таком случае при возникновении разногласий между Правительством и председателем заинтересованной палаты Парламента данный вопрос может быть передан на рассмотрение в течение восьмидневного срока для вынесения решения в Конституционный совет любым из упомянутых органов власти. Однако на практике, насколько нам известно, в Конституционный совет никогда не обращались с подобной жалобой, поскольку Председатель соответствующей палаты и Правительство зачастую придерживаются одной позиции в отношении толкования статьи 34 Французской Конституции, что в целом можно назвать благоприятным стабилизационным политическим фактором. Но прежде всего Конституционный совет, которому был передан на рассмотрение данный вопрос в соответствии со статьей 61 Французской Конституции, посчитал, что «закон, посягающий на сферу регулирования подзаконного нормативно-правового акта, тем не менее не является неконституционным»¹³⁵.

§ II. Применение конкретных законодательных актов

118. Применение норм частного права. — Административный судья в случае возникновения спора компетентен проверить, не нарушила ли администрация положения Гражданского кодекса Франции, Коммерческого кодекса Франции или Потребительского кодекса Франции.

I. Гражданский кодекс Франции

119. Автономия отрасли административного права. — Согласно классической доктрине, реализация общих интересов, преследуемых администрацией, должна препятствовать тому, чтобы деятельность органов публичной власти подчинялась тем же правилам, что и деятельность частных лиц. Данная концепция выражена, в частности, Председателем Правительства Дэвидом в его выводах по делу Бланко¹³⁶ и отражена в тексте вынесенного решения: «…на государство может быть возложена ответственность за ущерб, причиненный физическим лицам в ходе судебного разбирательства в результате действий лиц, состоящих на государственной службе, при этом такая ответственность не может определяться принципами, установленными Гражданским кодексом для отношений между частными лицами».

120. «Релятивизация» автономии. — Автономия административного права, абсолютно исключающая частное право, впоследствии была упорядочена. В своих выводах по делу об аресте Терье Председатель Правительства Ромье проводил различие между гипотезами государственного управления, составляющими большинство в функционировании государственных органов, и более конкретными гипотезами частноправового управления¹³⁷. Данный подход был позже воспринят Государственным советом, признавшим, что лица публичного права могут заключать частноправовые договоры¹³⁸. Но, прежде всего, в своем решении по делу восточноафриканской коммерческой компании от 22 января 1921 года Трибунал по коммерческим спорам выделил новую категорию общественных, промышленных и коммерческих услуг, на которые распространяется правовой режим, преимущественно основанный на частноправовом регулировании (так называемое дело Бака Д’Элока).

121. Выборочное применение определенных законодательных положений Гражданского кодекса Франции. — Во всех перечисленных случаях по общему правилу компетентным является обычный судья. Однако это не мешает административному судье, когда он обладает компетенцией, напрямую применять определенные общие принципы, вытекающие из Французского Гражданского кодекса. Это относится, в частности, к рассмотрению дел о договорах. Так, судья прямо ссылался на положения Французского Гражданского кодекса в отношении сделки¹³⁹, а также в отношении взыскания процентов за просрочку платежа¹⁴⁰.

122. Предварительное обращение к общим принципам права. — В данном случае судья по административным делам все же будет склонен прибегать к применению регулирования общих принципов права, уточняя, что вынесенное им решение «основано» на тех или иных положениях Гражданского кодекса Франции.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 29 декабря 2008 года, заявление № 296930, по делу OPHLM de Puteaux: «…административный судья, рассматривающий соответствующее дело, вправе уменьшить или увеличить штрафы за просрочку, вытекающие из договора, посредством отсылки на регулирование принципов, на которых основана статья 1152 Гражданского кодекса Франции», если такие штрафы составляют сумму, явно чрезмерную или ничтожную с учетом рыночной цены.

II. Торговый кодекс Франции

123. Регулирование некоторых видов административной деятельности законодательством о конкуренции. — Статья L. 410-1 Торгового кодекса Франции предусматривает, что «правила (касающиеся конкуренции и свободы цен) применяются ко всем видам деятельности по производству, распределению и оказанию услуг, включая те, которые оказываются лицами публичного права, в частности, в рамках соглашений о делегировании полномочий по оказанию государственных услуг». Поэтому государственные услуги, осуществляющие экономическую функцию посредством предоставления товаров и услуг, подпадают под регулирование общего законодательства о защите конкуренции.

124. Ограничения юрисдикционных полномочий Апелляционного суда Парижа. — Юрисдикция действующего Совета по конкуренции, а также Апелляционного суда Парижа в этой области исключает односторонние нормативно-правовые акты, а также административные договоры, касающиеся передачи или реализации государственной услуги¹⁴¹. Действительно, как заявил Председатель Правительства Стирн в своих выводах по делу Виль-де-Памье, вышеупомянутые действия отражают прерогативы государственной власти и, следовательно, подпадают под юрисдикцию административных судов. С другой стороны, сложившаяся практика правоприменения, которую стоит рассматривать отдельно от оценки законности административного акта, относится к компетенции Совета по конкуренции. Данное правило было уточнено Трибуналом по коммерческих спорам в его решении от 4 мая 2009 года по делу Издательства Жан-Поль Жиссеро против Центра национальных памятников¹⁴². Из этого постановления следует, что «в той мере, в какой лица публичного права осуществляют деятельность по производству, распространению и оказанию услуг, и за исключением решений или действий, касающихся организации деятельности государственных служб или реализации прерогатив государственной власти, лица публичного права могут подвергаться государственным санкциям, налагаемым Советом по конкуренции, действующим под контролем судебной власти». С другой стороны, «в вопросах регулирования государственных закупок, не являющегося прерогативой государственной власти, компетенция административного судьи в качестве арбитра по рассмотрению договорного спора не вступает в противоречие с компетенцией Совета по охране конкуренции, находящегося под надзором Апелляционного суда Парижа, заключается в вынесении решений по антимонопольным спорам».

125. Контроль за актами, касающимися передачи или организации государственной услуги. — Административные суды ныне считают себя компетентными рассматривать законность актов, касающихся передачи или организации государственной услуги в соответствии с законодательством о защите конкуренции. Такое решение применяется в отношении норм, составляющих право Европейского союза¹⁴³ либо национального законодательства, в частности статей L. 420-1 и L. 420-2 Коммерческого кодекса Франции, касающегося антиконкурентной практики, о которой может идти речь, в частности, в концессионном договоре¹⁴⁴, в разрешении на владение общественным достоянием¹⁴⁵, в нормативно-правовом акте¹⁴⁶ или административном решении¹⁴⁷.

126. Учет императивных положений, представляющих общественный интерес. — Следует также отметить, что применение законодательства о защите конкуренции должно учитывать другие императивы, представляющие общественный интерес, защищаемые органами публичной власти, что может привести к признанию законности определенных исключительных прав, которые могут быть им предоставлены¹⁴⁸. Однако исключительное право является законным только в том случае, если оно не выходит за рамки объективных потребностей получателей услуг, представляющих общественный интерес.

III. Французский Кодекс прав потребителей

127. Подчинение определенных видов административной деятельности регулированию Французского Кодекса прав потребителей. — Государственный совет контролирует законность нормативных положений договоров, заключенных между государственными операторами и потребителями¹⁴⁹, а также нормативно-правовых актов, касающихся организации коммунальных услуг, например, решение, устанавливающее тарифы¹⁵⁰.

128. Учет общественного интереса. — Как и в случае с законодательством о конкуренции, применение данных правил, однако, должно учитывать «общественный интерес в связи с условиями эксплуатации общественной службы» (вышеупомянутое постановление). Таким образом, положения, которые можно было бы посчитать несправедливыми с точки зрения потребительского законодательства при включении в частноправовой договор, необязательно будут включены в административный договор с учетом выполнения соответствующих публично-правовых требований¹⁵¹. Во всех высказанных предположениях речь идет о договорах, заключенных между коммерческими публичными службами и пользователями представляемых ими услуг, следовательно, о договорах частноправового характера.

Раздел V
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВА

129. Понятие общих принципов права. — Общие принципы права представляют собой правовые нормы, установленные административным судьей, реже ординарными судьями. Иногда закрепленные законодательным органом, они отличаются как от «признанных законами Французской Республики основных принципов, имеющих конституционную силу», так и от «общепринятых принципов права», упомянутых в статье 34 Французской Конституции, определение которых является исключительной компетенцией законодательного органа.

§ I. Происхождение и источник общих принципов права

130. Происхождение общепринятых принципов права. — Административный судья не создает общих принципов права, но выявляет их «на основе идеологических концепций национального самосознания или совокупности конституционных, международных или законодательных положений»¹⁵².

131. Появление метода общих принципов права. — Государственный совет впервые реально применил метод общепризнанных принципов права в постановлении от 5 мая 1944 года, вынесенном по делу вдовствующей дамы Трубье-Гравье¹⁵³. В данном случае Государственный совет рассматривал апелляционную жалобу на решение об отзыве разрешения на эксплуатацию газетного киоска на том основании, что его владелец намеревался вымогать средства у его управляющего. Это решение было отменено на том основании, что префект нарушил право на защиту. Действительно, «принимая во внимание степень тяжести примененного наказания, такая юридическая мера не могла быть применена без того, чтобы овдовевшей даме Трубье-Гравье не была предоставлена возможность оспорить выдвинутые против нее претензии».

132. Подтверждение метода. — Несмотря на то что в основе принятого постановления лежит метод общих принципов права, данный термин встречается в его современном значении лишь в постановлении по делу Араму и А. от 26 октября 1945 года, в котором также упоминается принцип уважения прав на защиту¹⁵⁴. Решения, принятые по этим двум делам, явно основаны на Законе от 24 апреля 1905 года, предусматривающем доведение материалов каждого из двух дел до сведения должностных лиц, подлежащих дисциплинарному преследованию. Однако судьи применяют непосредственно не данное законодательное положение, а общий правовой принцип, лежащий в основе регулирования закона и применимый также и к иным ситуациям, отличным от тех, на непосредственное регулирование которых он направлен.

133. Множество источников. — Метод общих принципов права впоследствии был усовершенствован, а их источники права стали более разнообразными. Действительно, чтобы выступать средством проверки административных актов, существо общих правовых принципов должно быть обнаружено в «транслируемых» ими нормах или ценностях. Если речь идет о «требованиях правовосознания соответствующего времени, а также о требованиях правового государства»¹⁵⁵, то, очевидно, что общие правовые принципы с большей вероятностью находят истоки своего регулирования в нормах, превосходящих административные акты по юридической силе (в законах, международных договорах или правоположениях, определяющих конституционные ценности).

134. Конституционный источник общих принципов права. — Основным источником общих принципов французского права является преамбула Французской Конституции от 4 октября 1958 года и законодательные положения, на которые она ссылается. Как пояснил Государственный совет в своем постановлении по делу Главного профсоюза инженеров-консультантов от 26 июня 1959 года, «при осуществлении своих полномочий» обладатель исполнительной власти действительно обязан соблюдать общие правовые принципы, вытекающие, в частности, из преамбулы Французской Конституции, являющиеся обязательными для любого исполнительного органа, даже в отсутствие каких-либо законодательных положений, регулирующих данный вопрос»¹⁵⁶.

135. Международный источник общих принципов права. — Ничто юридически не препятствует тому, чтобы общепринятый правовой принцип был «навеян» регулированием международных договоров.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 1 апреля 1988 года, заявление № 85234, по делу Беречиартуа-Эчарри: общие принципы права, применимые к беженцам, вытекающие, в частности, из определения этого понятия, данного Женевской конвенцией, препятствуют передаче беженца любым способом государством, предоставляющим ему убежище властям страны своего происхождения с единственной оговоркой об исключениях, предусмотренных указанной Конвенцией по соображениям национальной безопасности.

136. Законодательный источник общих принципов права. — Более того, Государственный совет может искать общепринятые правовые принципы в законоположениях, обычно применимых в отношении лишь частных лиц, в особенности в определенных положениях Трудового кодекса Франции. В таких случаях важно еще раз подчеркнуть, что Государственный совет применяет не сам Трудовой кодекс Франции, а непосредственно правовой принцип, которым «навеяны» некоторые из его положений (в том числе в случаях, помимо тех, которые прямо предусмотрены национальным законодателем).

Пример:

— Постановление Государственного совета от 8 июня 1973 года, заявление № 80332, по делу дамы Пейне: Государственный совет счел, что «общий принцип, на котором основано регулирование статьи 29 Трудового кодекса Франции, согласно которому ни один работодатель не может, за исключением определенных случаев, уволить работницу в состоянии беременности, применяется также и к женщинам, работающим в государственных органах, потому как в данном случае данному широкому толкованию не препятствует какая бы то ни было специфическая особенность государственной службы».

§ II. Многообразие общих принципов права

137. Развитие категории общих принципов права. — Со времени решений по делам Араму и вдовствующей дамы Трубье-Гравье категория общих принципов права значительно расширилась в довольно разнообразных областях, что существенно затруднило установление стройной типологии общих правовых принципов. Тем не менее представляется, что данные принципы можно разделить на две категории: одни связаны с идеалами демократического общества и защитой прав человека, в то время как другие связаны с идеей правовой безопасности и защиты.

I. Принципы, связанные с идеалами демократического общества и защитой прав человека

138. Равенство, свобода, защита основных свобод. — Многие общие принципы права сущностно связаны с понятиями равенства, свободы и защиты основных свобод.

139. Принципы, вытекающие из принципа равенства. — Таким образом, принцип равенства был закреплен в качестве общего принципа права в различных принимаемых им формах. В качестве примеров можно привести общие принципы права:

— принцип равного доступа лиц к государственным сервисам¹⁵⁷;

— принцип равного доступа лиц к государственной службе¹⁵⁸;

— принцип равного обращения с лицами, пользующимися государственными услугами¹⁵⁹.

140. Принципы, относящиеся к основным свободам. — Другие принципы относятся к различным основным свободам и правам, таким как:

— свобода передвижения¹⁶⁰;

— принцип свободной торговли и осуществления промышленной деятельности¹⁶¹;

— принцип уважения человеческого достоинства, который подпадает под действие «основных этических принципов» и который, по разделяемому большинством ученых мнению, признается в качестве основного из общепринятых принципов права¹⁶².

Большинство из приведенных общих принципов права имеют довольно схожую сферу применения. Хотя, как мы видели, источники данных принципов были самыми разнообразными, более поздние правовые принципы, выработанные практикой Государственного совета, в свою очередь, зачастую имели более узкую сферу применения.

141. Принципы, применимые к иностранцам, подлежащим экстрадиции. — Государственный совет закрепил ряд общих правовых принципов, применимых к иностранным гражданам, подлежащим процедуре экстрадиции.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 25 сентября 1984 года, заявление № 62847, по делу Гальдеано: в данном постановлении Государственный совет закрепил принцип, согласно которому выдача иностранного лица невозможна в случае, когда судебная система запрашивающей страны не уважает основные права и свободы человека.

142. Принципы, применимые к беженцам. — Иные принципы, помимо перечисленных выше, также должны применяться к беженцам.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 1 апреля 1988 года, заявление № 85234, по делу Беречиартуа-Эчарри: в данном постановлении Государственный совет обнаруживает существование общего принципа права, препятствующего передаче беженца каким-либо образом властям страны его происхождения.

143. Принципы, применяемые к публичным службам и государственным служащим. — Более того, существует целый ряд общепризнанных правовых принципов, направленных на защиту прав государственных служащих и должностных лиц администрации.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 8 июня 1973 года, по делу дамы Пейне¹⁶³: в данном постановлении Государственный совет признал общепризнанным принцип, согласно которому ни один работодатель не вправе уволить работницу, находящуюся в состоянии беременности, который применим также и к женщинам, состоящим на государственной службе, потому как характер выполняемых ими служебных задач не препятствует этому.

II. Принципы, основанные на идеях защиты и юридической безопасности

144. Принципы, защищающие управляемых лиц. — Существуют различные общие принципы права, призванные обеспечить надлежащее функционирование национального правопорядка с целью защиты прав управляемых. В этом качестве, в частности, могут быть упомянуты:

— принцип отсутствия обратной силы административных актов¹⁶⁴;

— право обжалования любого вынесенного административного решения в связи с превышением должностным лицом своих полномочий¹⁶⁵;

— противоречивый характер судебного разбирательства, проводимого административными судами¹⁶⁶;

— принцип, согласно которому «несмотря на то, что административные акты должны приниматься в формах и в соответствии с процедурами, специально предусмотренными законами и постановлениями, при этом допущенное нарушение, повлиявшее на ход предварительной административной процедуры, проводимой в обязательном или факультативном порядке, может привести к принятию незаконного решения, будет признано незаконным в том случае, если будет установлено и доказано, что оно повлияло на существо вынесенного судебного решения или лишило заинтересованных лиц минимальных гарантий, предоставляемых им законом»¹⁶⁷.

Что касается должностных лиц публичных служб, стоит упомянуть принцип, согласно которому при предъявлении обвинения третьим лицом должностному лицу в связи с ненадлежащим выполнением им своих обязанностей бремя защиты публичного должностного лица от вынесенного против него обвинения в совершении деликта лежит на государственном органе, в котором такое лицо осуществляет свои полномочия¹⁶⁸. Логика данного решения также применима к работникам, состоящим на государственной службе¹⁶⁹.

145. Принципы, защищающие систему управления. — Все реже и реже в судебной практике появляются общие правовые принципы не с целью защиты управляемых, а с целью защиты администрации при выполнении ее задач. В этой связи речь идет о принципе непрерывности публичной службы¹⁷⁰ и о принципе, согласно которому имущество лиц публичного права обладает иммунитетом от взыскания¹⁷¹. К данной подкатегории также может быть отнесен правовой принцип, согласно которому с учетом отступлений, вытекающих из определенно выраженных законодательных положений или, в соответствующих случаях, из положений международных конвенций, которые надлежащим образом были инкорпорированы во внутреннюю правовую систему, юридические лица публичного права не могут уклоняться от правил, установленных национальными юрисдикционными органами при разрешении споров, сторонами которых они являются¹⁷².

146. Решение по делу Czabaj. — В постановлении по делу Ассоциации Czabaj от 13 июля 2016 года Государственный совет гораздо более четко постановил, что в соответствии с принципом правовой определенности срок обжалования решения должен быть ограничен до одного года при условии выполнения всех формальных требований, необходимых для начала этого срока¹⁷³. Сложившаяся судебная практика противоречит положениям статьи 421-5 Французского Кодекса об административной юстиции, согласно которой «сроки обжалования административного решения подлежат применению только при условии, что они были озвучены, так же как и средства правовой защиты в уведомлении о принятии решении».

147. Юридическая безопасность. — Эти многочисленные принципы в большинстве своем отсылают к более общим принципам доверия к законности и правовой определенности, вытекающим из практики суда Европейского союза. Однако Государственный совет долгое время неохотно признавал существование данных принципов как таковых. Так, например, в решении по делу Entrepreneur Chagnaud and a. от 30 декабря 1998 года судьи постановили, что вышеупомянутые принципы должны применяться только в ситуациях, регулируемых законодательством Европейского сообщества¹⁷⁴. Государственный совет, однако, в конечном итоге поменял свою судебную практику, что привело к фактическому признанию существования общего принципа правовой определенности в постановлении по делу Общества KPMG et a. от 24 марта 2006 года¹⁷⁵. В свете данного принципа орган, наделенный полномочиями по изданию подзаконных нормативно-правовых актов, вправе вводить инкорпорационные меры, которые, в случае необходимости, влекут за собой новое регулирование, особенно в тех случаях, когда новые правила могут нанести чрезмерный ущерб текущим договорным ситуациям, которые были юридически оформлены.

Как пишут авторы вышеупомянутых решений, понятие правовой определенности «выступает в качестве общего принципа не только в том смысле, что оно является неписаным, но и в том смысле, что оно является основой для принятия новых судебных решений»¹⁷⁶. Данный принцип отражен в регулировании статьи L. 221-5 Французского Кодекса отношений между общественностью и администрацией, согласно которому «административный орган, наделенный регулирующими полномочиями, обязан в пределах своей компетенции принимать инкорпорационные меры в том случае, когда немедленное применение нового регламента невозможно или способно повлечь, с точки зрения объекта регулирования акта и последствий применения его положений, чрезмерное ущемление соответствующих публичных или частных интересов».

§ III. Значение общепризнанных принципов права

148. Подзаконное и наддекретное значение. — Вопрос о значении общих правовых принципов в течение достаточно долгого времени волновал ученых, но до сих пор не существует единого доктринального мнения на этот счет. На первый взгляд может показаться, что общие принципы права имеют конституционную ценность, что может быть оправдано тем фактом, что большинство этих принципов берет свое начало в преамбуле Французской Конституции 1958 года. Однако этот тезис вызывает два основных противоречия. С одной стороны, как уже отмечалось, не все общие правовые принципы содержатся в вышеупомянутой преамбуле. С другой стороны, такая постановка смешивает вопрос о возможном конституционном источнике этих принципов с вопросом об их ценности.

Второй тезис придает общепризнанным принципам права законодательное значение. Это объяснение более убедительно, нежели предыдущее, поскольку применение данных принципов действительно позволяет судье устранить упущения законодательной власти по осуществлению тщательного контроля за административными актами, что особенно очевидно, когда речь идет об автономных постановлениях. Однако против этого тезиса можно выдвинуть серьезное возражение: общепризнанные принципы права не могут иметь силы закона, поскольку закон всегда выше их по юридической силе.

Наконец, согласно тезису Р. Шапю, общие принципы права имеют подзаконное и наддекретное значение¹⁷⁷. Р. Шапю в анализе берет за отправную точку роль административного судьи и объем вынесенного им решения. Прежде всего он отмечает, что роль административного судьи заключается в контроле соответствия административных актов закону. Если административный акт является незаконным, судья вправе отменить его даже в том случае, если акт исходит от высших административных органов государства. Следовательно, общепринятые правовые принципы имеют предопределяющее значение. При этом административный судья обязан соблюдать закон, что доказывает верховенство общих правовых принципов по отношению к административным актам.

Этот третий тезис, безусловно, является наиболее убедительным, поскольку, по сути, общепризнанные принципы права применяются только в отсутствие противоположного по своему регулированию законодательного акта. Однако с материальной точки зрения многие общие принципы права — например, принцип равенства — идентичны принципам, имеющим конституционную ценность, поскольку содержатся в преамбуле Французской Конституции. Однако в случае, если закон, противоречащий принципу конституционной ценности, все же будет принят, административный судья не будет уполномочен на отмену административного акта, принятого во исполнение этого закона, даже несмотря на существование общепринятого правового принципа с аналогичным содержанием. В таком случае теория экранирующего закона действительно запретила бы ему подвергать проверке неконституционность закона. С другой стороны, данный вопрос может быть передан на рассмотрение в Конституционный совет в рамках процедуры предварительного конституционного контроля.

Раздел VI
РЕГЛАМЕНТЫ

149. Правовая природа регламентов. — Регламентарная власть заключается в принятии подлежащих исполнению административных актов общего и безличного характера.

150. Органы, компетентные принимать регламенты. — Статьи 13 и 21 Французской Конституции 1958 года наделяют этой властью на государственном уровне Премьер-министра, отвечающего за «исполнение законов», и Президента Французской республики. В то же время, если министры не обладают общими регулирующими полномочиями, они связаны исполнением полномочий, противопоставленных полномочиям Премьер-министра и Президента Республики. Кроме того, в постановлении по делу Джамарт от 7 февраля 1936 года¹⁷⁸ Государственный совет признал компетенцию министров регулировать организацию подведомственных им служб. Министр действительно уполномочен, «как и любой руководитель публичной службы, принимать все необходимые меры для надлежащего функционирования администрации, находящейся в его ведении». Кроме того, даже если это прямо не предусмотрено законом, Премьер-министр уполномочен принимать нормативные меры по обеспечению применения закона, даже в отсутствие ссылки на декреты об исполнении законов. Во всех этих случаях Премьер-министр обязан в первую очередь соблюдать закон, регулирование которого он осуществляет посредством принятия подзаконных актов в его исполнение.

Местные органы власти, в частности исполнительные органы территориальных образований, также могут осуществлять регулирующие полномочия, как и некоторые лица частного права. Это относится, например, к спортивным федерациям и профессиональным союзам. Однако местные органы власти обязаны соблюдать не только законодательно установленные требования, но и требования нормативно-правовых актов, принятых вышестоящим органом власти.

151. Недостатки в деятельности административного органа. — Несмотря на то что издание нормативно-правовых актов может подпадать под действие дискреционных полномочий административного органа, в некоторых случаях он обладает соответствующей компетенцией для принятия организационных мер. В связи с принятием постановления по делу Doublet от 23 октября 1959 года¹⁷⁹ Государственный совет указал, что полицейский орган совершил незаконное действие, если он не принял постановления, необходимого для сохранения общественного порядка.

152. Нормативный акт, не создающий законодательного регулирования. — С другой стороны, поскольку судебное постановление никогда не создает законодательного регулирования, оно может быть изменено или отменено в любое время компетентным органом при условии, однако, принятия переходных мер, необходимых для обеспечения соблюдения принципа юридической безопасности. Компетентный орган также обязан отменить незаконные правила, как это было закреплено в постановлении по делу Alitalia от 3 февраля 1989 года¹⁸⁰. Это решение было поддержано и расширено регулированием статьи 1 Закона № 2007-1787 от 20 декабря 2007 года, согласно которой «административный орган обязан по собственной инициативе или по просьбе заинтересованного лица отменить любой незаконный или неприменимый в рассматриваемом деле регламент, независимо от того, существуют ли сложившиеся ранее юридические или фактические обстоятельства». Данное положение, которое первоначально содержалось в статье 6-1 Закона № 2000-321 от 12 апреля 2000 года «О правах граждан в их отношениях с органами власти», ныне кодифицировано в статье L. 243-2 Кодекса отношений между общественностью и администрацией. Явное или подразумеваемое решение компетентного органа об отказе в отмене незаконно совершенного действия может быть обжаловано на основании превышения должностным лицом своих полномочий. В таком случае заявитель будет полностью заинтересован в том, чтобы приложить к своему основному средству правовой защиты ходатайства о судебном запрете с тем, чтобы органу надлежало фактически отменить оспариваемый акт.

153. Конституционные нормы. — Осуществление исполнительной власти на национальном уровне регулируется положениями статей 34 и 37 Французской Конституции. В вопросах, относящихся исключительно к компетенции исполнительных органов власти в соответствии со статьей 37, нормативные акты должны соответствовать Французской Конституции, международным нормам, а также общепризнанным правовым принципам. В соответствии со статьей 34 Французской Конституции законодательный орган вправе возложить на Премьер-министра ответственность за принятие необходимых постановлений для реализации закона. Если вступление закона в силу обусловлено публикацией этих постановлений, то Премьер-министр оказывается в ситуации, когда он обладает соответствующей компетенцией.

Раздел VII
ЗАКОННОСТЬ В КРИЗИСНЫХ УСЛОВИЯХ

154. Адаптация законности к обстоятельствам. — Административные органы обязаны соблюдать обычные требования законности только тогда, когда они находятся в ординарных обстоятельствах. Таким образом, в случае, когда этого требует защита общественных интересов, применение принципа законности будет приостановлено в первую очередь при принятии полицейских мер. Тогда будут применяться специальные нормы-предписания, сложившиеся, например, в судебной практике.

155. Чрезвычайные обстоятельства. — Принцип законности может быть адаптирован к условиям чрезвычайных обстоятельств. Так, чрезвычайное положение позволяет администрации приступить к немедленному исполнению своего решения, тогда как при обычных обстоятельствах она обязана была получить судебную санкцию на осуществление некоторых своих действий¹⁸¹. Подобная адаптация правила законности может быть осуществлена в случае, когда серьезность сложившихся обстоятельств оправдывает нарушение общих правил о компетенции и процедуре.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 19 февраля 1982 года, заявление № 19647, заявление № 19723: оспариваемое решение привело к отзыву выданного пекарю разрешения на наем подмастерья. При вынесении решения об отказе не были соблюдены необходимые с точки зрения закона формальные требования, тем не менее отказ был признан законным в связи с чрезвычайным характером обстоятельств, в которых были нарушены нормы Французского Трудового кодекса, выявленные в отношении заявителя, и тяжестью ущерба, причиненного подмастерью.

156. Исключительные обстоятельства. — Кроме того, существуют так называемые «исключительные обстоятельства», способные смягчить действие принципа законности. Эти обстоятельства могут быть прямо поименованы в законодательных положениях, в первую очередь в конституционных. Данное понятие содержится, в частности, в статье 16 Французской Конституции, регулирующей чрезвычайные полномочия Президента Французской республики, и статье 36 Французской Конституции, регулирующей правовой статус осадного положения. В качестве примеров законоположений можно также упомянуть Закон № 55-385 от 3 апреля 1955 года «О чрезвычайном положении», являющийся весьма актуальным. Далее будет рассмотрен особый случай введения чрезвычайного положения в области здравоохранения, связанного с пандемией Сovid-19, введенного Законом № 2020-290 от 23 марта 2020 года. Наконец, помимо законодательных текстов, существует понятие исключительных обстоятельств, выработанное в судебной практике.

§ I. Исключительные полномочия Президента Французской республики в соответствии со статьей 16 Французской Конституции

157. Напоминание. — Понятие исключительных обстоятельств мы находим в статье 16 Французской Конституции. Напомним, что данное конституционное положение уполномочивает Президента Республики в случаях серьезного политического кризиса принимать все меры, которые диктуются этими обстоятельствами, относящиеся как к сфере регулирования закона, так и административных регламентов. Решение о применении статьи 16 Французской Конституции оформляется актом Правительства и, следовательно, не подлежит какому бы то ни было обжалованию. С другой стороны, если меры, принятые в соответствии со статьей 16 Французской Конституции, подпадают под действие закона, не подлежат обжалованию, то меры, подпадающие под действие административного регламента, являются административными актами, которые могут быть обжалованы в связи с превышением должностными лицами своих полномочий¹⁸².

§ II. Введение во Франции осадного положения

158. Правовой режим осадного положения. — Следует также упомянуть статью 36 Французской Конституции, регулирующую введение осадного положения, которое характеризуется передачей полицейских полномочий от гражданской власти военной власти (Французский Кодекс обороны, статья L. 2121-2), расширением юрисдикции военных судов (Французский Кодекс обороны, статьи L. 2121-3 и L. 2121-6) и расширением полномочий полиции (Французский Кодекс обороны, статья L. 2121-7). В статье 36 Французской Конституции упоминается, что «осадное положение вводится декретом, принятым в Совете министров. Его продление на срок свыше 12 дней может быть разрешено только Парламентом». В то же время в действующих статьях L. 2121-3 и L. 2121-6 Французского Кодекса обороны уточняется, что осадное положение может быть объявлено «в случае неминуемой опасности, вызванной войной или вооруженным восстанием» (Французский Кодекс обороны, статья L. 2121-1).

В условиях осадного положения действие принципа законности приостанавливается, а меры, которые были бы незаконными в обычное время, могут быть признаны судьей законными. Таким образом, из постановления по делу Дамы Дол и Лоран от 28 февраля 1919 года¹⁸³ следует, что «полицейские полномочия, которыми обладает государственная власть для поддержания порядка и безопасности, не могут быть одинаковыми в мирное и военное время, в то время как интересы национальной безопасности придают соблюдению принципа общественного порядка большее значение и санкционируют применение более строгих мер для общественной безопасности». В случае подачи апелляционной жалобы «судья, под контролем которого осуществляются упомянутые полицейские полномочия, должен учитывать при осуществлении судебного контроля потребности, возникающие в условиях военного положения, в зависимости от обстоятельств времени и места, категории лиц, в отношении прав которых выносится судебное решение, и характера реальной опасности».

Наконец, следует отметить, что решение об объявлении осадного положения не оформляется актом Правительства и, следовательно, может быть обжаловано в связи с превышением должностным лицом своих полномочий¹⁸⁴. Кроме того, в отличие от случая, предусмотренного статьей 16 Французской Конституции, режим осадного положения не меняет распределения конституционных полномочий между соответствующими органами власти.

§ III. Объявление во Франции чрезвычайного положения

159. Закон от 3 апреля 1955 года. — Тогда как осадное положение никогда не объявлялось во времена Пятой республики, совершенно иная ситуация складывается применительно к режиму чрезвычайного положения, подпадающего под действие Закона № 55-385 от 3 апреля 1955 года.

Чрезвычайное положение, как правило, считается менее опасным по сравнению с осадным положением, поскольку именно оно предоставляет исключительные полномочия гражданским, а не военным властям.

В частности, статья 1 Закона 1955 года предусматривает, что «чрезвычайное положение может быть объявлено на всей территории или на ее части… либо в случае неминуемой опасности, возникшей в результате серьезных нарушений общественного порядка, либо в случае событий, представляющих, по своему характеру и серьезности, чрезвычайные по своей опасности обстоятельства». При соблюдении этих условий чрезвычайное положение объявляется декретом Совета министров. Такое решение, как и решение об объявлении осадного положения, не оформляется актом Правительства и, следовательно, может быть обжаловано в связи с превышением полномочий¹⁸⁵. Такой контроль может быть назван ограниченным, его осуществляет административный судья. Как и в случае с объявлением осадного положения, продление чрезвычайного положения сверх двенадцати дней может быть осуществлено лишь в соответствии с законом.

160. Применение правового режима чрезвычайного положения. — Режим чрезвычайного положения объявлялся лишь несколько раз во время войны в Алжире, а также в 1985 году во время общественных беспорядков в Новой Каледонии. Совсем недавно чрезвычайное положение было объявлено в связи с городскими беспорядками в октябре 2005 года. Наконец, после терактов 13 ноября 2015 года чрезвычайное положение было объявлено Декретом № 2015-1475 от 15 ноября 2015 года, а затем продлено на срок до шести месяцев Законом № 2015-1501 от 20 ноября 2015 года, Законом № 2016-162 от 19 февраля 2016 года, Законом № 2016-629 от 20 мая 2016 года, Законом № 2016-987 от 21 июля 2016 года, Законом № 2016-1767 от 19 декабря 2016 года и Законом № 2017-1154 от 11 июля 2017 года.

161. Попытка конституционализации режима чрезвычайного положения. — Беспрецедентный характер террористических событий, которые послужили причиной введения чрезвычайного положения в 2015 году, вновь поставил на повестку дня вопрос о его конституционализации. Этот вопрос в 2007 году стал предметом рассмотрения Комитета по анализу и предложениям по модернизации и балансирования институтов (так называемый Комитет Балладюра)¹⁸⁶. Однако попытка пересмотра Основного закона в 2015 году потерпела неудачу вследствие того, что обе палаты Парламента не смогли получить одинаковое количество голосов, необходимое для представления проекта в Национальный Конгресс, даже несмотря на то, что причина этого затруднения была связана не с вопросом введения чрезвычайного положения, а с вопросом даже более спорным, касающимся лишения гражданства лиц с двойным гражданством, осужденных за преступление, представляющее собой серьезное посягательство на интересы французской нации.

162. Конституционность Закона от 3 апреля 1955 года. — В период чрезвычайного положения могут быть приняты различные виды мер. Конституционный совет постановил по этому вопросу, что, несмотря на то что «Французская Конституция не исключает возможности для законодателя предусмотреть режим чрезвычайного положения», «в этих рамках он должен обеспечить согласование между, с одной стороны, предотвращением нарушений общественного порядка и, с другой стороны, уважением прав и свобод, признанных за всеми проживающими на территории Французской Республики лицами», что отнюдь не просто обеспечить¹⁸⁷.

163. Правовой режим комендантского часа. Эти обстоятельства могут быть прямо поименованы в законодательных положениях, в первую очередь в конституционных. — Статья 5 Закона от 3 апреля 1955 года (с поправками, внесенными Законом № 2017-1154 от 11 июля 2017 года) после признания Конституционным советом недействующей части 2 данной статьи (которая позволяла создавать зоны защиты или безопасности в местах, где пребывание людей ограничено¹⁸⁸) позволяет префекту принимать два типа мер. С одной стороны, своим постановлением он может запрещать передвижение людей или транспортных средств в определенных им местах и в установленное время, что по сути равносильно введению комендантского часа. С другой стороны, префект может запретить пребывание на территории всего департамента или его части любому лицу, в отношении которого есть серьезные основания полагать, что его поведение представляет угрозу общественной безопасности и порядку. Эти положения вытекают из Закона № 2017-1154 от 11 июля 2017 года, принятого в результате контроля прежних положений части 3 статьи 5 Закона 1955 года решением № 2017-635 Конституционного совета от 9 июня 2017 года¹⁸⁹, которые позволяли наложить запрет на пребывание «любому лицу, стремящемуся каким-либо образом воспрепятствовать действиям государственных властей», что является гораздо более широкой формулировкой, чем нынешняя редакция этой статьи. В случае запрета на проживание, в соответствии с требованиями Конституционного совета, в постановлении указывается ограниченный срок действия меры, конкретные обстоятельства, а также территория, на которой она должна быть применена, которая не может включать место жительства человека, заинтересованного в применении данной меры. Префект также должен учитывать семейную и профессиональную жизнь заинтересованного лица.

164. Режим домашнего ареста. — Статья 6 Закона от 3 апреля 1955 года позволяет Министру внутренних дел Франции выносить постановления о введении домашнего ареста (начиная с регулирования Закона № 2015-501 от 20 ноября 2015 года) для любого лица, «в отношении которого существуют серьезные основания для введения такого правового режима, например, если поведение такого лица представляет угрозу общественной безопасности и порядку». Прежняя редакция данной статьи касалась только лиц, «деятельность которых оказалась опасной для общественной безопасности и порядка»¹⁹⁰. Применение таких мер было особенно распространено в период введения чрезвычайного положения 15 ноября 2015 года, когда было введено не менее 752 таких мер. Хотя они могут быть предметом процедуры свободного пересмотра в судебном порядке¹⁹¹, апелляционное обжалование данных мер, как правило, было отклонено административными судьями Государственного совета¹⁹². Отметим, однако, что судья на основании статьи L. 111-5 Уголовного кодекса Франции может оценить законность постановления о домашнем аресте, поскольку от его выводов по данному вопросу зависит решение по рассматриваемому им уголовному делу¹⁹³.

165. Роспуск ассоциаций или объединений. — Закон № 2015-1501 от 20 ноября 2015 года добавил статью 6-1 к Закону от 3 апреля 1955 года, разрешающую роспуск посредством декрета Совета министров «юридических или фактических объединений, принимающих участие в совершении деяний, наносящих серьезный ущерб общественному порядку, а также тех, чья деятельность способствует или побуждает к такому поведению».

166. Закрытие залов, питейных заведений, мест собраний и мест отправления культа. — Статья 8 вышеупомянутого закона, в свою очередь, позволяет Министру внутренних дел Франции на всей территории, где введено чрезвычайное положение, и префекту департамента издавать приказы о введении чрезвычайного положения, о временном закрытии концертных залов, питейных заведений и любых мест проведения собраний¹⁹⁴. Данная статья была дополнена Законом № 2016-987 от 21 июля 2016 года, ныне позволяющим издавать приказы о закрытии «мест отправления культа, в которых произносятся высказывания, представляющие собой подстрекательство к ненависти или насилию в отношении иных религиозных групп, а также подстрекательство к совершению террористических актов или оправдание таких актов в отношении иных религиозных групп»¹⁹⁵.

167. Административные обыски. — Статья 11 вышеупомянутого Закона разрешает декретом, вводящим чрезвычайное положение, или продлевающим его законом санкционировать административные обыски. В своей нынешней редакции статья 11 допускает обыск «в том числе (в) жилом помещении в случае, когда есть серьезные основания полагать, что это место часто посещает лицо, поведение которого представляет угрозу общественной безопасности и порядку». Новые положения, вытекающие из Закона от 20 ноября 2015 года, были объявлены соответствующими Французской Конституции, за исключением тех, которые позволяли административному органу копировать во время обыска «все компьютерные данные, к которым был возможен доступ». Последнее правило Конституционный совет приравнял к изъятию данных, к которому не было санкционированного судьей доступа¹⁹⁶. По вопросу ввода и использования компьютерных данных и неконституционности, вытекающей из того, что закон не предусматривал крайнего срока для удаления данных после чрезвычайного положения, Конституционный совет вынес свое постановление 2 декабря 2016 года¹⁹⁷. В соответствии с вышеупомянутыми решениями Конституционного совета статья 11 Закона 1955 года была впоследствии дополнена Законом № 2016-987 от 21 июля 2016 года, а затем Законом № 2017-528 от 28 февраля 2017 года. В своей последней версии, принятой на основании Закона № 2017-258 от 28 февраля 2017 года, статья 11 Закона 1955 года уточнила, что «обыск не может проводиться с 21:00 до 6:00, за исключением особых обстоятельств, требующих срочности или необходимости проведения данного процессуального действия». На основании вышеупомянутых норм в рамках чрезвычайного положения, введенного 15 ноября 2015 года, было проведено не менее 4444 административных обысков. Правовой режим этих обысков впоследствии был уточнен Государственным советом в заключении от 6 июля 2016 года по делу Наполь и А., Томас и А¹⁹⁸.

168. Исключительное продление срока чрезвычайного положения. — Экстраординарное продление срока чрезвычайного положения, объявленного с 15 ноября 2015 года, породило многочисленные дискуссии относительно уместности его сохранения с точки зрения важности охраны общественного порядка. В постановлении от 27 января 2016 года апелляционный судья Государственного совета отказался приостановить действие чрезвычайного положения или приказать Президенту Республики отменить его¹⁹⁹.

169. Введение во французское право определенных элементов, основанных на режиме чрезвычайного положения. — Более того, введение определенных мер в рамках действия режима чрезвычайного положения Законом № 2017-1510 от 30 октября 2017 года «Об укреплении внутренней безопасности и борьбе с терроризмом» позволило отменить режим чрезвычайного положения. Этот закон создал настоящую специальную административную полицию по предупреждению терроризма, наделил правоохранительные органы особенно широкими полномочиями в данной сфере.

В частности, можно упомянуть об установлении защитных зон, закрытии мест отправления культа, домашнем аресте и административных обысках, называемых законом посещениями на дому. Однако методы осуществления этих мер существенно отличаются от реализуемых в условиях чрезвычайного положения. Так, например, посещения на дому должны быть санкционированы судьей по вопросам свободы и содержания под стражей суда Парижа, в то время как именно административный судья осуществляет последующий надзор за законностью проведенных административных обысков в период действия чрезвычайного положения. Аналогичным образом в условиях чрезвычайного положения такие обыски могут быть санкционированы «(если) есть серьезные основания полагать, что (какое-либо) поведение представляет угрозу общественной безопасности и порядку», тогда как в соответствии с Законом 2017 года они должны быть оправданы «исключительно в целях предотвращения совершения террористических актов» (Французский Кодекс внутренней безопасности Франции, статья L. 229-1).

§ IV. Режим чрезвычайного положения в области здравоохранения

170. Правовой режим до введения режима чрезвычайного положения в области здравоохранения. — Столкнувшись с пандемией Сovid-19, исполнительно-распорядительная власть на начальном этапе решила вмешаться, используя полномочия, которые были признаны за ней как законом, так и судебной практикой.

Во-первых, вмешался Министр здравоохранения, воспользовавшись полномочиями специальной административной полиции, которыми он наделен в случае возникновения серьезной угрозы общественному здоровью в соответствии со статьями L. 3131-1 и последующими статьями Кодекса Франции об общественном здравоохранении²⁰⁰. Однако, как было справедливо отмечено, регулирование вынесенных постановлений выходит за рамки компетенции Министра, поскольку они предписывают, например, приостановить прием посетителей в учебные заведения или даже конкурсные экзамены для приема на должности государственных служащих и судей.

Премьер-министр также вмешался в процесс применения статей L. 3131-8 и L. 3131-19 того же кодекса, наделяющих его полномочиями запрашивать информацию в случае «роста числа пострадавших при сложившихся чрезвычайных обстоятельствах» (постановление № 2020-190 от 3 марта 2020 года, регулирующее методы борьбы с вирусом Сovid-19, принятое в соответствии со статьей L. 3131-9 Кодекса общественного здравоохранения Франции с целью проведения реквизиции респираторных защитных масок).

Затем, применяя совместно позицию, выраженную в деле Лабонна, о наделении управленческих органов полномочиями общей административной полиции, и в деле Хейриса, о безграничном расширении их полномочий в исключительных обстоятельствах, Премьер-министр принял Декрет № 2020-260 от 16 марта 2020 года (с поправками, внесенными Декретом № 2020-279 от 19 марта 2020 года), запрещающий выдворение любого лица за пределы его жилища.

171. Формирование законодательной базы в области борьбы с пандемиями. — Беспрецедентный характер кризиса в области здравоохранения, необходимость более эффективного вмешательства, в том числе путем принятия мер по освобождению (в частности, мер по сдерживанию), а также желание привлечь к решению данного вопроса французский Парламент побудили Правительство в срочном порядке разработать новую законодательную базу. Опыт введения чрезвычайного положения 2015 года, повлекший неоднократное внесение поправок к Закону от 3 апреля 1955 года с целью его приспособления к другому событию беспрецедентного масштаба и в конечном итоге имеющий цель принятия Закона № 2017-1510 от 30 октября 2017 года, безусловно, также сыграл свою роль.

Таким образом, был принят Органический закон № 2020-365 от 30 марта 2020 года, приостанавливающий до 30 июня 2020 года сроки процедуры предварительного конституционного контроля, и, прежде всего, Закон № 2020-290 от 23 марта 2020 года, вводящий режим чрезвычайного положения в области здравоохранения. Хотя такой специальный инструмент тем не менее не является исключительным, поскольку основная его часть была призвана устойчиво применяться к катастрофам в области здравоохранения.

Несмотря на то что Закон от 3 апреля 1955 года предоставляет широкий круг полномочий административным органам, он действительно оказался неподходящим для преодоления беспрецедентной ситуации, характеризующейся распространением чрезвычайно заразного вируса. В такой ситуации действительно можно было оправдать принятие широкомасштабных мер по ограничению свобод всех граждан.

В данном законодательном положении не следует искать точного определения понятия чрезвычайного положения в области здравоохранения. Составленный в очень сжатые сроки, продиктованный чрезвычайными обстоятельствами, он призван позволить компетентным органам принимать меры, которые в другое время были бы названы чрезмерно широкими. Закон также предусматривает перенос второго тура муниципальных выборов и вводит чрезвычайные экономические, финансовые и социальные меры.

Чрезвычайное положение в области здравоохранения как таковое является предметом регулирования раздела I вышеупомянутого Закона. Он включает новую главу 1.2 в раздел III книги первой части третьей Кодекса общественного здравоохранения Франции, посвященную серьезным угрозам и кризисам в области здравоохранения.

172. Введение чрезвычайного положения в области здравоохранения. — В новой статье L. 3131-12 Кодекса Франции об общественном здравоохранении уточняется, что чрезвычайное положение в области здравоохранения может быть объявлено на всей территории Франции или на ее части в случае «санитарной катастрофы, которая по своему характеру и степени тяжести угрожает здоровью населения». Такое заявление требует принятия декрета Совета министров на основе доклада Министра здравоохранения Франции. Данный декрет определяет территориальный округ (округа), в пределах которого он вступает в силу и получает применение (Кодекс общественного здравоохранения Франции, статья L. 3131-13).

173. Продление срока чрезвычайного положения в области здравоохранения. — Следуя той же логике, что и регулирование режимов осадного или чрезвычайного положения, предусмотренных Законом от 3 апреля 1955 года, продление периода чрезвычайного положения в области здравоохранения более чем на один месяц может быть разрешено только законом (Кодекс общественного здравоохранения Франции, статья L. 3131-14). Однако в порядке отступления в статье 4 Закона № 2020-290 от 24 марта 2020 года уточняется, что чрезвычайное положение в области здравоохранения объявляется именно посредством принятия закона, а не исполнительно-распорядительной властью, сроком на два месяца в период борьбы со вспышкой Сovid-19. Позднее чрезвычайное положение в области здравоохранения было продлено еще на два месяца посредством принятия Закона № 2020-546 от 11 мая 2020 года. Затем Законом № 2020-856 от 9 июля 2020 года был организован выход из чрезвычайного положения в области здравоохранения путем введения переходного режима с 11 июля, позволяющего французскому Правительству принимать исключительные меры до 31 октября 2020 года.

Однако такой введенный законом режим был завершен раньше указанного срока из-за начала второй волны пандемии со вступлением в силу Декрета № 2020-1262 от 16 октября 2020 года, который вновь ввел чрезвычайное положение в области здравоохранения. Закон № 2020-1379 от 14 ноября 2020 года впервые продлил чрезвычайное положение в области здравоохранения до 16 февраля 2021 года. Закон № 2021-160 от 15 февраля 2021 года продлил его действие во второй раз до 1 июня 2021 года.

В связи с улучшением эпидемиологической ситуации 31 мая 2021 года был принят Закон № 2021-689 «Об управлении выходом из кризиса в области здравоохранения», положения которого во многом основаны на положениях Закона от 9 июля 2020 года. Данный закон позволил, в частности, по декрету Премьер-министра вводить меры по ограничению передвижения и использования транспортных средств, по ограничению условий открытия определенных заведений общественного питания или по ограничению скоплений на дорогах общего пользования и в общественных местах. Это, в частности, позволило поставить доступ к определенным видам деятельности в зависимость от представления отрицательного теста или подтверждения статуса вакцинации.

Затем Законом № 2021-1040 от 5 августа 2021 года «Об урегулировании кризиса в области здравоохранения» предыдущий закон был продлен до 31 декабря 2021 года. Он также продлил до 30 сентября 2021 года чрезвычайное положение в области здравоохранения, действующее на Реюньоне и Мартинике.

Действие переходной меры было в очередной раз продлено до 31 июля 2022 года Законом № 2021-1465 от 10 ноября 2021 года, устанавливающим различные положения о бдительности в отношении здоровья. Наконец, Закон № 2022-46 от 22 января 2022 года «Об укреплении инструментов управления кризисом в области здравоохранения и внесении поправок в Кодекс общественного здравоохранения» отменил с 1 августа 2022 года нормы Кодекса общественного здравоохранения Франции, касающиеся чрезвычайного положения в области здравоохранения, введенного весной 2020 года, а также режим чрезвычайного положения в области здравоохранения. Выход из сложившегося кризиса в области здравоохранения установлен Законом от 31 мая 2021 года. Тем не менее закон своим регулированием закрепил механизм наблюдения и обеспечения безопасности здоровья в борьбе с Covid-19.

174. Широкий спектр компетенций. — Полномочия, предоставленные административным органам в связи с введением чрезвычайного положения в области здравоохранения, чрезвычайно широки и могут осуществляться тремя отдельными государственными органами.

175. Компетенция Премьер-министра. — Премьер-министр, во-первых, вправе посредством нормативного декрета, принятого по докладу Министра здравоохранения, исключительно в целях обеспечения общественного здравоохранения реализовать не менее десяти видов мер. Он может, в частности, ввести комендантский час, распорядиться о принятии мер по помещению лица под карантин и по содержанию в изоляции, принимать любые меры, позволяющие обеспечить пациентов соответствующими лекарствами для ликвидации последствий санитарной катастрофы, или даже запретить людям покидать свое жилище и соблюдать требования строго ограниченного передвижения, необходимого лишь для удовлетворения семейных потребностей или для сохранения здоровья (Кодекс общественного здравоохранения Франции, статья L. 3131-15).

Декрет № 2020-293 от 23 марта 2020 года ввел в действие многочисленные меры по борьбе со вспышкой Сovid-19, наиболее знаковыми из которых, безусловно, являются меры, предписывающие соблюдать изоляцию населения²⁰¹. Как это принято в случае с полицейскими мерами, как указано в статье L. 3131-15 Кодекса Франции об общественном здравоохранении, эти «меры должны быть строго пропорциональны возникающим рискам для здоровья и соответствовать обстоятельствам времени и места. Они прекращаются без промедления, когда в них больше нет необходимости»²⁰².

Как мы видели, ускорение пандемии Covid-19 осенью 2020 года снова привело к объявлению во Франции режима чрезвычайного положения в области здравоохранения. Рассмотрев ряд апелляционных жалоб, судья Государственного совета по надзору за соблюдением свобод граждан признал законными ограничения, наложенные на французские университеты с точки зрения приема студентов²⁰³, или ограничения, запрещающие все мероприятия, на которых собираются более 500 человек, из чего вытекает общий и абсолютный запрет на демонстрации²⁰⁴. Организация выхода из сложившейся кризисной ситуации, начиная с весны 2021 года, также вызывала множество споров, в частности, по вопросу о прохождении вакцинации²⁰⁵.

176. Полномочия Министра здравоохранения. — Министр здравоохранения вправе предписывать, за исключением регулирования областей, входящих в исключительную компетенцию Премьер-министра, различные меры органам административной полиции. Он может мотивированным постановлением принять в территориальных округах, в которых объявлен режим чрезвычайного положения в области здравоохранения, меры, которые должны быть, как и меры, принятые Премьер-министром, «строго необходимыми и соразмерными возникающим рискам для здоровья, а также соответствующими обстоятельствам времени и места» (Кодекс общественного здравоохранения Франции, статья L. 3131-16).

177. Полномочия префектов. — Наконец, Премьер-министр, как и Министр здравоохранения, вправе уполномочить префекта департамента принимать все общие или индивидуальные меры по применению соответствующих положений (Кодекс общественного здравоохранения Франции, статья L. 3131-17).

178. Весьма ограниченные полномочия мэров. — В сложившемся контексте достаточно быстро возник вопрос о том, уполномочены ли мэры городов в рамках своих полномочий общей административной полиции вмешиваться в сложившееся регулирование. В соответствии со статьей L. 2212-2, подпунктом 5 Французского Кодекса территориальных сообществ в круг обязанностей муниципальной полиции действительно входит «забота о предотвращении с помощью принятия надлежащих мер предосторожности, а также принятие мер по прекращению путем распределения необходимой помощи… эпидемических или инфекционных заболеваний, эпизоотий, по срочному оказанию необходимой помощи».

Судья Государственного совета вынес по этому вопросу значимое решение, в целом неблагоприятное для полномочий общей административной полиции мэра²⁰⁶. Во-первых, он посчитал, что функция, возложенная на государственные органы в соответствии с регулированием режима чрезвычайного положения в области здравоохранения, является специальной полицейской функцией, которая наделяет органы, указанные в статье L. 3131-15 и последующих статьях Кодекса общественного здравоохранения Франции, полномочиями по принятию «общих или индивидуальных мер, направленных на прекращение бедствия в области здравоохранения, такого как вспышка Сovid-19, посредством, в частности, обеспечения, с учетом имеющихся научных данных, их согласованности и эффективности на всей соответствующей территории и их адаптации к меняющейся ситуации». Затем он напомнил, что глава местного самоуправления вправе действовать с целью «надлежащего применения на территории муниципалитета мер, принятых компетентными органами местного самоуправления, в частности, путем запрета, с учетом местных обстоятельств, доступа к местам, где могут происходить собрания». Только в исключительных случаях мэр может принимать более строгие меры, если «веские причины, связанные с местными обстоятельствами, делают их принятие необходимым и при условии, что при этом не ставится под угрозу последовательность и эффективность действий, предпринятых с этой целью компетентными органами местного самоуправления». Данное регулирование не относится к логике постановления, в соответствии с которым мэр обязал лиц старше десяти лет при передвижении в общественных местах пользоваться индивидуальными средствами защиты.

§ V. Судебная концепция исключительных обстоятельств

179. Дореволюционная судебная практика. — Помимо указания в нормах закона, понятие исключительных обстоятельств также было признано судебной практикой²⁰⁷. Позиция судебной практики применялась в крайне тревожных обстоятельствах, в случае войны или серьезных чрезвычайных обстоятельств, стихийных бедствий, таких как, например, извержение вулкана²⁰⁸.

180. Послабление действия принципа законности. — При наступлении исключительных обстоятельств административный орган может быть освобожден от формальных и процедурных требований. В сущности, судья вправе принимать решения, которые при обстоятельствах, считающихся нормальными, были бы сочтены незаконными.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 18 мая 1983 года, по делу Родес: необычная активность, которую вулкан Ла Суфриер демонстрировал в начале июля 1976 года, обострение, произошедшее в августе, угроза крупного извержения 15 августа были признаны исключительными обстоятельствами времени и места, позволившими префекту Гваделупы в интересах общественного порядка и с учетом срочного характера сложившихся обстоятельств и ограниченности соответствующего географического района принять меры по запрету осуществления дорожного движения, об эвакуации населения и по запрету хождения некоторых торговых судов.

Признание исключительности обстоятельств, если это приводит к расширению полномочий административных органов, тем не менее требует тщательного контроля соразмерности мер, принимаемых административным судьей. Таким образом, когда нет очевидной невозможности действовать законно и если принимаемая мера не является строго необходимой, она будет признана судьей осуществленной с превышением должностным лицом своих полномочий.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 12 июля 1969 года, заявление № 76089, по делу Торгово-промышленной палаты Сент-Этьена: характер «событий» мая 1968 года не оправдывал того, чтобы Министр национального образования посредством принятия своего постановления реализовал меры, по общему правилу, вводимые действием декрета. Кроме того, в отмене государственных экзаменов не было объективной необходимости, поскольку Министр мог просто предусмотреть изменения в графике их проведения.

Глава вторая. САНКЦИЯ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ

181. Контроль, осуществляемый иными, помимо административного судьи, лицами. — Контроль законности односторонних административных актов может осуществляться различными судьями и в рамках реализации различных процедур.

Этот контроль может при определенных обстоятельствах осуществляться судьей по уголовным делам. Так обстоит дело, в частности, в ситуации с судьей по уголовным делам, который, согласно положениям статьи L. 111-5 Уголовного кодекса Франции, уполномочен осуществлять толкование и оценку законности нормативно-правовых или иных административных актов, «когда от этого рассмотрения зависит решение переданного ему уголовного дела».

182. Контроль, который не ограничивается обжалованием на основании превышения должностным лицом своих полномочий. — Именно административный судья остается тем, кто «естественным образом» проверяет законность односторонних административных актов. Этот контроль может быть осуществлен, во-первых, при рассмотрении возражения о незаконности, в очень редких случаях — апелляционного обжалования заявления о несуществовании — или в так называемых объективных судебных спорах в рамках оспаривания правила о подсудности. Однако именно средство правовой защиты, связанное с подачей жалобы на основании превышения должностным лицом своих полномочий, остается основным средством оспаривания законности односторонних административных актов. Тогда возникает вопрос о случаях открытия этого средства правовой защиты для применения в процессе осуществления судебного контроля.

Раздел I
СУДЕБНАЯ ПРОВЕРКА ПРЕВЫШЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦОМ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ

183. Классификация случаев судебной проверки превышения должностным лицом своих полномочий. — В соответствии с классификацией, установленной Э. Лаферьером²⁰⁹, все случаи судебной проверки превышения должностным лицом своих полномочий могут быть разделены на четыре категории, классифицируемые по двум правовым основаниям, подпадающим одна — под действие внешней законности, а другая — под действие внутренней законности деяния. Это различие важно, поскольку судебные прения, начатые заявителем, кристаллизуются на дату истечения срока обжалования в судебном порядке. Таким образом, выводы, представленные после истечения срока подачи заявления о проверке, в принципе недопустимы. Аналогичным образом судья должен отклонить как недопустимые новые доводы, представленные после истечения срока подачи заявления о проверке административного акта. Также будут признаны недопустимыми средства, основанные на новом юридическом обосновании, будут объявлены неприемлемыми²¹⁰, за исключением средств, затрагивающих существо общественного порядка. Таким образом, заявитель будет в наибольшей степени заинтересован в том, чтобы в обоснование своего ходатайства в течение срока судебной проверки было выдвинуто по крайней мере одно средство внешней законности и одно средство внутренней законности, чтобы не лишить себя возможности выдвижения любых новых средств защиты до окончания судебного производства.

§ I. Средства контроля внешней законности оспариваемого акта

184. Контролируемые элементы. — Рассмотрение внешней законности акта в первую очередь касается проверки компетентности лица, издавшего такой акт, что является средством обеспечения общественного порядка, которое должно быть использовано судьями ex officio. Судьи также выявляют наличие процессуальных и формальных недостатков акта, которые не являются средствами обеспечения общественного порядка и, следовательно, должны быть вынесены на обсуждение самими сторонами.

I. Некомпетентность

185. Различные виды некомпетентности. — Судья, рассматривающий дело о превышении полномочий, налагает санкции за проявление некомпетентности трех типов, которые могут сделать административный акт незаконным: некомпетентность ratione materiae, некомпетентность ratione loci и некомпетентность ratione temporis²¹¹.

186. Приравнивание определенных процессуальных недостатков к некомпетентности должностного лица. — Кроме того, судьи приравнивают определенные процессуальные недостатки к некомпетентности должностного лица-автора акта, что позволяет им использовать данное средство ex officio. Это относится, в частности, к случаям, когда выясняется, что Правительство не выполнило обязательство по изданию актов после проведения консультации с Государственным советом, в тех случаях, когда консультирование было обязательным.

Первоначально административный судья подвергал санкции некомпетентность. Законность этого решения была поставлена под сомнение только после того, как Государственный совет по соображениям беспристрастности перестал считать себя соавтором решений, по которым он выносит заключение²¹². Отсутствие обращения в Государственный совет в случаях, когда оно является обязательным в соответствии со статьей L. 111-2 Французского Кодекса административной юстиции, более не является проявлением некомпетентности, оно представляет собой процессуальный порок, который систематически делает оспариваемый акт незаконным и который в силу его значимости должен быть отдельно рассмотрен административным судьей ex officio²¹³.

187. Случаи отрицательной некомпетентности. — Наконец, следует отметить случаи «отрицательной» некомпетентности, при которых административный орган остается в пределах своей собственной компетенции (особенно если он вправе действовать в рамках определенной компетенции, несмотря на наличие у него дискреционных полномочий). Данные случаи, как мы увидим далее, представляют собой юридическую ошибку.

II. Порок процедуры

188. Определение понятия. — Порок процедуры возникает, когда исполнитель решения не соблюдает какое-либо правило, регулирующее процедуру составления административных актов.

189. Раннее различие между существенными процедурными недостатками и несущественными процедурными недостатками. — Традиционно судьи проводили различие между существенными нарушениями установленной процедуры, допущение которых подлежало наказанию, и ненаказуемыми несущественными процедурными нарушениями.

190. Критика выявленного различия. — Несмотря на эти изменения, противопоставление существенных и несущественных процедурных недостатков подвергалось довольно широкой критике. По словам Вице-президента Государственного совета, необходимо было задаться вопросом о «сфере применения понятия существенного недостатка: отменяется слишком много решений или же принимаются исключительные решения о незаконности актов в связи с несоблюдением требования о консультировании с второстепенными органами или несущественными недостатками, влияющими на лишь состав органа, с которым проводятся консультации, или на ход проведения консультации»²¹⁴.

191. Принятие Закона № 2011-525 от 17 мая 2011 года. — Статья 70 Закона № 2011-525 от 17 мая 2011 года «Об упрощении и улучшении качества права» знаменует собой отказ от различия между существенными и несущественными процедурными недостатками. Теперь «если административный орган, прежде чем принять решение, консультируется с соответствующим органом, могут быть оспорены только нарушения, способные повлиять на существо вынесенного заключения». Таким образом, данное законоположение побуждает судью к очень детальному рассмотрению каждого конкретного дела, позволяет ему оценить влияние нарушенной нормы на принятое решение. Другими словами, такое изменение «превращает судью в субъективного арбитра намерений, а не в того, кто лишь выявляет нарушения»²¹⁵.

192. Решение по делу Дантони. — В своем постановлении по делу Дантони от 23 декабря 2011 года²¹⁶ Государственный совет намеревался не только уточнить условия применения статьи 70 Закона от 17 мая 2011 года, но и выйти за рамки простого толкования, дополнив законодательные положения. Более того, вышеупомянутая статья была отменена статьей 51 Закона № 2018-727 от 10 августа 2018 года, сохранилось только вытекающее из судебного решения по делу Дантони регулирование. Судьи посчитали, что данные положения основаны «на принципе, согласно которому, хотя административные акты должны приниматься с соблюдением надлежащих процедур, предусмотренных законами и регламентами, порок, влияющий на ход проведения предварительной административной процедуры, обязательной или факультативной, не может нанести ущерба принятому решению, которое является незаконным только в том случае, если из материалов дела явствует, что в данном случае он мог повлиять на существо принятого решения или что он лишил заинтересованных лиц необходимых и предусмотренных законом правовых гарантий». Таким образом, любое нарушение процессуального правила не обязательно должно быть подвергнуто наказанию судьей.

Судьи применяют два подхода к правилу, определенному в решении по делу Дантони. Прежде всего, оно не применяется, когда предполагаемый порок лишил заинтересованное лицо необходимых и предусмотренных законом правовых гарантий.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 16 декабря 2013 года, заявление № 367007, по делу департамента Луары²¹⁷: предполагается, что заинтересованные лица лишаются необходимых и предусмотренных законом правовых гарантий при отказе от предварительного собеседования до окончания командировки агента на функциональную работу.

Отметим, однако, что во многих делах, в которых поднимается этот вопрос, Государственный совет отрицает «гарантийный» характер процедурных норм, нарушение которых подвергается наказанию.

Примеры:

— Постановление Государственного совета от 23 октября 2015 года, заявление № 369113, по делу Общества CFA Mediterranée²¹⁸: консультирование, предусмотренное абзацем третьим статьи L. 2241-1 Французского Кодекса территориальных сообществ, подразумевающее предварительное рассмотрение советом муниципального образования с населением более 2000 жителей вопроса об уступке здания или имущественных прав на недвижимость, не имеет характера гарантии в смысле судебного решения по делу Дантони.

Затем данное регулирование не применялось в отношении проведения обязательной процедуры, если такое упущение способно было повлиять на компетенцию лица, совершившего деяние. Это относится также и к вынесению заключения, не оставляющему компетентному органу никакой дискреции при принятии решений. Аналогичная ситуация складывается при отказе от консультаций с Государственным советом в случаях, предусмотренных статьей L. 111-2 Французского Кодекса административной юстиции, когда они являются обязательными. Высшая административная судебная инстанция действительно посчитала, что «с учетом роли… возложенной на Государственный Совет, непредставление обращения в последний влечет незаконность принятых административных актов, проект которых должен был быть ему в обязательном порядке представлен»²¹⁹. Идентичный характер процедурных пороков и случаев некомпетентности должностного лица оправдывает строгость данного регулирования. Логика судебного решения по делу Дантони, ставящая во главу угла юридическую безопасность в ущерб принципу законности, наблюдается и в других делах²²⁰.

193. Ограничение возможности обжалования процессуальных и формальных нарушений. — Регулирование санкций за допущенные как процедурные, так и формальные нарушения определяется логикой недавних решений, принятых Государственным советом: постановлением от 18 мая 2018 года по делу Профсоюза GGT, главной администрации, министерств экономического и финансового развития и Премьер-министра²²¹ и постановлением по делу федерации по финансовым и экономическим вопросам CFDT²²². В этих двух решениях Государственный совет определил основания обжалования акта в судебном порядке в связи с превышением полномочий, проводя различие между жалобами, поданными в общем порядке, и жалобами, поданными в исключительном порядке. Посредством такого обжалования лицом могут быть использованы все доступные правовые средства, независимо от того, какого именно порока они касаются: компетенции лица, совершившего деяние, формальных недостатков, процедурных недостатков, злоупотребления властью или требования законности общих и безличных установленных правил. С другой стороны, срок обжалования в судебном порядке акта, на который можно ссылаться в рамках возражения о незаконности, ограничен. Аналогично регулируется обжалование решения об отказе в отмене нормативного акта в связи с превышением должностных полномочий. Действительно, Государственный совет теперь отказывается в обоих случаях контролировать процессуальные и формальные пороки принятого акта.

III. Порок формы

194. Порок формы. — В классификации, установленной Э. Лаферьером, порок формы зачастую путают с пороком процедуры. Однако сегодня многие авторы считают, что эти два понятия достаточно четко различимы. Действительно, в то время как процессуальный порок нарушает процедуру составления акта, формальный порок касается внешнего оформления акта: наличия требуемой письменной формы акта, его мотивированности и подписи принявшего его лица.

195. Сохранение различия между существенными и несущественными формальными недостатками. — Судьи отличают существенные формальные нарушения от несущественных, которые вряд ли приведут к отмене оспариваемого акта. Здесь также следует отметить, что Закон № 2011-525 от 17 мая 2011 года, исключивший это различие в отношении процедурных дефектов, так же, как и логика судебного решения Дантони, не коснулся формальных пороков. Государственный совет по этому вопросу постановил, что, «не выяснив, мог ли формальный порок, связанный с недостаточной мотивировкой оспариваемого решения, повлиять на смысл вынесенного решения или лишить заявителя необходимых и законодательно предусмотренных гарантий»²²³. Следовательно, в отношении пороков форм всегда следует проводить различие между теми, которые имеют существенный характер, и не являющимися существенными.

§ II. Средства контроля внутренней законности оспариваемого акта

196. Контролируемые элементы. — Судьи контролируют внутреннюю законность односторонних административных актов на трех разных уровнях: содержание принятого административного акта, мотивы его принятия автором акта, а также его мотивированность.

I. Контроль содержания принятого акта

197. Прямое нарушение актом закона. — Сначала судья проверяет «факт прямого нарушения актом закона», то есть сопоставляет содержание оспариваемого акта с правовыми нормами, которые превосходят по юридической силе принятый акт, будь то конституционная, международная или законодательная норма, а также регулирование общеправового принципа.

II. Проверка мотивов лица, издавшего акт

198. Злоупотребление властью. — В данном конкретном случае, который впервые был упомянут в постановлении Государственного совета от 26 ноября 1875 года²²⁴, оспариваемый акт имел все внешние признаки законности. Однако при его контроле судом было выявлено, что исполнитель акта использовал свои полномочия в целях, отличных от тех, для которых они ему были предоставлены.

199. Желание благоприятствовать или наносить ущерб частным интересам. — В некоторых случаях власть используется в личных интересах лица, принявшего акт, что способно принести как пользу, так и вред иным частным интересам.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 17 сентября 1999 года, заявление № 176174, по делу Насика и А.: меры по экспроприации, направленные исключительно на удовлетворение частных интересов жителя соответствующего муниципалитета, были признаны незаконными, так как допускали произвольное лишение его своей законной собственности.

200. Желание отдавать предпочтение общественным интересам, отличным от тех, в которых автор акта был уполномочен действовать. — В некоторых случаях административный акт принимается в интересах общественности, но не в тех, в отношении которых полномочия, необходимые для принятия акта, были предоставлены должностному лицу.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 26 ноября 1875 года, заявление № 47544, по делу Паризе: префект не мог на законных основаниях использовать свои полномочия по охране опасных, неудобно расположенных или антисанитарных заведений, чтобы избежать выплаты государственной компенсации собственникам предприятий, затронутых введением монополии на производство спичек.

Тем не менее превышение властных полномочий не пресекается, если лицо, издавшее акт, при этом преследует конституирующую законную цель. В данном случае цели, которые могут характеризовать злоупотребление властью, будут сочтены чрезмерными.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 20 июля 1971 года, заявление № 80804, по делу города Сошо: приняв предложение частной компании провести обмен территорий и профинансировать их благоустройство из собственных средств, государство предложило осуществить все на наиболее выгодных финансовых условиях. Однако, поскольку наличие государственных инвестиций не было решающим фактором экспроприации, этот факт не становится незаконным на таком основании. Государственный совет также отмечает, что, несмотря на то что допущение отклонения от установленного плана строительства дает автомобильной компании Peugeot прямую и определенную выгоду, это отвечает также и общим интересам удовлетворения как потребностей общественного транспорта, так и потребностей развития промышленного комплекса, который играет важную роль в развитии экономики региона.

201. Нарушение процедуры. — Существует гипотеза нарушения процедуры, которая близка к гипотезе злоупотребления властными полномочиями. В этом случае публичная власть использует для достижения определенной цели отличную от ординарной процедуру, что и позволит ей избежать выполнения более обременительных формальностей, предусмотренных для той ординарной процедуры, которую обычно следовало бы использовать.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 16 января 1998 года, заявление № 168168, по делу SIVOM кантона Аккус²²⁵: была отменена простая декларация об общественной полезности, объявленная с единственной целью изменить регулирование, применимое к жилому комплексу, и избежать использования процедуры, которая создала бы дополнительные трудности для сообщества.

202. Возможное приравнивание нарушения процедуры к юридической ошибке. — Нарушение требований надлежащей процедуры в некоторых случаях может быть приравнено к правовой ошибке, когда у лица, совершившего деяние, нет преступного умысла, то есть когда оно является результатом исключительно неправильного толкования документальных источников.

203. Трудности доказывания. — Важно отметить, что судья очень редко подвергает санкции злоупотребление властными полномочиями, если оно достаточно хорошо замаскировано. Это обусловлено тем, что незаконность основывается не на материальном, а на психологическом аспекте совершенного деяния, проявляющемся не в самом акте, а в намерениях автора акта, что создает зачастую непреодолимые трудности в доказывании.

III. Контроль мотивов акта

204. Поиск каузы принятого акта. — Процедура проверки мотивов принятия административного акта побуждает судей искать каузу данного акта, то есть цель, ради выполнения которой он был принят, с учетом составляющих его элементов.

Начиная с постановления по делу Перро от 12 января 1968 года²²⁶, Государственный совет указал, что, если оспариваемый акт с самого начала основан на нескольких мотивах, некоторые из которых были ошибочны, судья должен в зависимости от обстоятельств дела выяснить, могла ли администрация, используя только «правильные» мотивы, принять данный акт. Если могла, то правовые средства, извлеченные из ошибок, которые могут повлиять на то или иное основание (основания), будут рассматриваться как неэффективные.

205. Предписание о проведении проверки. — Следует отметить, что, если мотивы акта прямо не указаны в решении о его оспаривании, судья может назначить дополнительную проверку с целью их уточнения администрацией. В случае бездействия администрации судья будет исходить из презумпции корректности оснований, на которые ссылается заявитель, оспаривающий акт²²⁷.

206. Подмена оснований. — Выходя за рамки судебного решения по делу Перро, Государственный совет признал, что судья, рассматривающий дело о превышении полномочий, имеет возможность по просьбе администрации произвести подмену оснований оспариваемого решения. Это решение было принято в связи с постановлением Халляля от 6 февраля 2004 года²²⁸, из которого следует, что незаконность мотивов акта может быть устранена, если его автор в ходе расследования ссылается на одно или несколько корректных фактических или юридических оснований.

Возможность легализации зависит от соблюдения четырех условий:

— приведенные мотивы не должны быть более поздними, чем оспариваемый акт (что связано с тем, что в случае обжалования по основанию превышения полномочий законность акта оценивается на дату его принятия);

— заявитель не должен быть лишен необходимых и предусмотренных законом процессуальных гарантий;

— заявитель должен быть способным к представлению своих замечаний по запрошенной замене;

— судья должен оценить, основывается ли принятый администрацией акт на первоначальных основаниях.

207. Замена правового основания. — Судья, рассматривающий дело о превышении полномочий, может аналогичным образом произвести замену правового основания, «когда он обнаружит, что оспариваемый акт мог быть принят на основании иного законодательного положения, чем тот, на незнание которого ссылаются»²²⁹. В отличие от гипотезы о замене мотива принятого акта, судья вправе ex officio заменить законное основание этого акта²³⁰. При этом должен соблюдаться принцип состязательности: требуется, чтобы заинтересованному лицу были предоставлены все предусмотренные законом гарантии.

208. Контролируемые элементы. — Причины принятия административного акта проявляются в процессе составления силлогизма, каждый шаг которого может содержать ошибку:

1. Это предусмотрено правовой нормой. На этом уровне может быть допущена юридическая ошибка.

2. Фактические обстоятельства дела заключаются в следующем. Здесь судья может исправить допущенную фактическую ошибку.

3. С учетом первых двух элементов решение администрации заключается в следующем. На этом уровне судья может подвергнуть цензуре ошибку в правовой квалификации фактов.

А. Правовая ошибка

209. Злоупотребление процессуальными правилами. — Ошибка в юридической квалификации зачастую наказывается административным судьей и может быть обусловлена различными причинами. Она может, как уже упоминалось, возникнуть в результате процедурного нарушения.

210. Отсутствие правовой основы. — Другим случаем ошибки в юридической квалификации является отсутствие правовой основы для оспариваемого акта в тех случаях, когда администрация ввела неисполнимое регулирование.

211. Действие, совершенное в соответствии с незаконным стандартом. — Третий случай — это случай, когда администрация приняла решение в соответствии со нормой, которая, по ее мнению, является незаконной из-за ее несоответствия норме высшей юридической силы.

Аналогичным образом правовая ошибка возникает, когда администрация приняла решение на основе обычной нормы, неверно истолковав ее.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 16 февраля 1994 года, заявление № 135733, по делу Айо: принимая во внимание использование заявителем средства правовой защиты, поданного в отношении решения главного судебного органа в целях оценки его профессиональной деятельности, суд постановил, что магистрат допустил юридическую ошибку.

212. «Отрицательная» некомпетентность. — Вариант такого типа юридической ошибки касается так называемого случая отрицательной некомпетентности, когда административный орган сам не осознает объем своей компетенции, когда он ошибочно считает себя обязанным принять определенный акт. Такое смешение дискреционных полномочий и смежной юрисдикции признается судьей превышением должностных полномочий и наказывается.

В. Фактическая ошибка

213. Ошибочные факты. — Оспариваемый административный акт аннулируется, если выясняется, что факты, лежащие в его основе, являются ошибочными, как было указано Государственным советом в его постановлении по делу Камино от 14 января 1916 года²³¹. В данном случае Государственный совет рассматривал апелляционную жалобу на постановление Правительства об отстранении мэра от должности на том основании, что он якобы не обеспечил, как того требует закон, приличия похоронного кортежа. Якобы он протащил гроб через открытый пролом в ограде кладбища и вырыл яму, слишком маленькую, чтобы выразить свое уважение к покойному. Однако фактические обстоятельства были настолько неточными, что является полностью оправданной отмена акта об увольнении.

С. Ошибка в правовой квалификации фактов

214. Надзор, осуществляемый судьей. — Юридическая квалификация фактических обстоятельств — это операция, посредством которой администрация решает применить определенную норму права к фактам данного дела. Если факты были квалифицированы неверно, оспариваемый акт будет аннулирован. Данный вывод был уточнен Государственным советом в его постановлении от 4 апреля 1914 года в Гомеле²³². В данном случае на рассмотрении Государственного совета находилась жалоба в связи с превышением должностных полномочий, направленная на отмену решения об отклонении заявки на получение разрешения на строительство. Это решение было мотивировано тем фактом, что запланированное строительство нарушило бы архитектурный облик города. Тогда возник вопрос о том, образует ли площадь, на которой планировалось строительство, архитектурный облик, и если да, то нарушает ли планируемое строительство этот облик. Иными словами, проблема заключалась в том, были ли фактические обстоятельства дела должным образом квалифицированы администрацией и, таким образом, оправдывали ли они принятое решение. Государственный совет счел в данном случае, что площадь Бово не может рассматриваться в качестве составляющей архитектурного облика города. Следовательно, префект Сены превысил свои полномочия, отказав в выдаче разрешения на строительство здания на этой площади лишь на основании того, что будет нанесен ущерб архитектурному облику города.

Раздел II
ОБЪЕМ ЮРИСДИКЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

215. Проблематика юридической квалификации фактических обстоятельств. — Вопрос полноты судебного контроля затрагивает исключительно юридическую квалификацию фактических обстоятельств. Это приводит к выработке учитывающих нюансы решений, основанных как на необходимости обеспечения эффективного контроля законности административной деятельности, так и на желании предоставить администрации определенную свободу действий в принятии ею властных актов. Объем судебного контроля зависит в первую очередь от характера полномочий, которыми обладает исполнитель соответствующего акта: характер контроля будет более строгим в случае реализации каких-либо полномочий, в которых администрация связана правилами, чем в случае осуществления администрацией дискреционных полномочий. Кроме того, во втором случае объем судебного контроля за осуществленной юридической квалификацией фактов варьируется в зависимости от различных обстоятельств.

§ I. Дискреционные полномочия и детерминированная компетенция

216. Общие свойства понятий. — Речь идет о двух ситуациях, при которых администрация, столкнувшись с вопросом выбора, ограничена в нем.

217. Понятие дискреционной власти. — Дискреционная власть характеризуется возможностью, открытой для администрации, выбирать между по крайней мере двумя решениями, соответствующими требованиям законности. Так, например, администрация в соответствии с законом наделена выбором между судебным преследованием или отказом от судебного преследования должностного лица, виновного в совершении дисциплинарного проступка. Аналогичным образом в случае дисциплинарного преследования виновное поведение сотрудника может повлечь за собой применение более или менее суровых санкций, предусмотренных законом.

218. Понятие детерминированной компетенции. — С другой стороны, в случае, когда реализация полномочий определена какими-либо правилами, администрация не наделена свободой действий при принятии решений.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 22 апреля 1992 года, заявление № 99671, по делу Фрэди: администрация была связана необходимостью исключения из руководящих органов государственного служащего, лишенного гражданских прав.

219. Различные методы контроля. — Учитывая данные различия, логично предположить, что административный судья должен более гибко контролировать администрацию при использовании ею дискреционных полномочий, чем когда она реализует детерминированные полномочия. Таким образом, при констатации детерминированной компетенции принятый акт будет аннулирован, если администрация примет решение, отличное от того, которое она была обязана принять. В противном случае применение средств контроля внешней законности, с помощью которых заявитель оспаривал бы законность принятого решения, было бы неудачным. Судья объявил бы их «недействующими», даже если бы они были обоснованными, что было бы оправдано тем, что бесполезно требовать отмены непринятого решения.

При осуществлении своих дискреционных полномочий администрация допустила бы юридическую ошибку, если бы приняла незаконное решение, которое, по ее мнению, она должна была принять. Речь идет об «отрицательной» некомпетентности, рассмотренной выше. С другой стороны, было бы логично считать, что заявитель не вправе оспаривать сделанный администрацией выбор между двумя или более возможными действиями. Такое оспаривание, по-видимому, более касается своевременности принятого решения, чем его законности. Тем не менее, в целом судья так или иначе осуществляет контроль правильности осуществленной администрацией юридической квалификации фактических обстоятельств.

§ II. Порядок осуществления судебного контроля

220. Судебный контроль различной интенсивности. — В зависимости от обстоятельств судьи осуществляют ординарный либо ограниченный контроль за осуществляемой администрацией юридической квалификацией фактических обстоятельств. Однако существуют также особенные методы контроля.

I. Ординарный и ограниченный контроль

221. Ординарный контроль при детерминированной компетенции. — Вопрос об изменении степени контроля юридической квалификации фактических обстоятельств касается ситуаций, при которых оспариваемый акт был принят при осуществлении дискреционных полномочий. Действительно, в случае детерминированной компетенции такой контроль является обязательным, поскольку администрация не наделена какими-либо полномочиями по оценке своих действий, при этом у нее нет другого выбора, кроме как действовать лишь строго предписанным образом в данной ситуации. В этом случае судьи осуществляют ординарный контроль, который, как мы уже видели, подразумевает проведение проверки всех ошибок, допущенных компетентным органом, даже если они не носят очевидного характера.

222. Ограниченный контроль реализации дискреционных полномочий. — В отношении административных актов, принятых при осуществлении администрацией дискреционных полномочий, судьи осуществляют ограниченный контроль. Однако само понятие ограниченного судебного контроля эволюционировало в направлении его усиления. Традиционно, когда судьи должны были контролировать действие, совершенное в порядке осуществления дискреционных полномочий, они отказывались проводить проверку юридической квалификации фактических обстоятельств. Ситуация постепенно изменилась, поскольку в настоящее время общее правило, применяемое в рамках ограниченного контроля, заключается в том, что судья проверяет, не допустила ли администрация «очевидной ошибки в оценке». Это приводит к тому, что судьи подвергают цензуре администрацию, когда выясняется, что факты, которые служат основой для принятия решения, были квалифицированы очевидно неверно. Иными словами, администрация приняла решение в рамках своих дискреционных полномочий, и, следовательно, юридической ошибки нет. Однако была допущена существенная ошибка в оценке фактических обстоятельств дела, которые не оправдывали принятия данного решения.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 25 мая 1990 года, заявление № 94461, по делу Кинер: жандарм был уволен после совершения кражи в супермаркете. Учитывая низкую стоимость украденных предметов, судья посчитал, что, уволив жандарма, компетентные органы допустили явную ошибку в оценке тяжести совершенного деяния.

223. Допустимость применения ординарного контроля реализации дискреционных полномочий. — Существует также довольно много предположений относительно ординарного контроля, применяемого при осуществлении администрацией дискреционных полномочий. Так обстоит дело, например, в решении по делу Гомеля от 4 апреля 1914 года²³³, в котором судья определил, входит ли площадь Бово в Париже в архитектурный облик города, и если да, наносит ли планируемое там строительство ущерб этому облику.

Следовательно, при нынешнем состоянии судебной практики существо данного принципа заключается в том, что, когда судья проводит ординарную проверку, он проверяет соответствие принятого решения фактическим обстоятельствам. В случае ограниченного контроля он проверяет только отсутствие чрезмерной несоразмерности между фактами и решением, принятым на основании них.

II. Специальные методы контроля

224. Вариации. — При определенных предпосылках судьи сокращают даже ограниченный контроль или, наоборот, осуществляют максимальный контроль над осуществляемой администрацией юридической квалификацией фактических обстоятельств в том смысле, что они будут контролировать, что действие было наилучшим образом адаптировано к спорной ситуации и что в данной ситуации не было другого более подходящего решения.

А. Ограниченный контроль

225. Отсутствие контроля за юридической квалификацией фактов. — В различных обстоятельствах, которые в основном касаются технических вопросов, часто находящихся на границе выбора между законностью и целесообразностью, судья придерживается старой концепции ограниченного контроля, которая исключает какой-либо контроль за юридической квалификацией фактических обстоятельств, включая очевидную ошибку в оценке. Так, например, суд отказался обсуждать оценки, поставленные кандидатам экзаменационной и конкурсной комиссиями. На практике проверка юридической квалификации фактических обстоятельств вынудила бы административного судью самостоятельно исправлять копии экзаменов или конкурсных экзаменов, что кажется абсолютно неприемлемым.

B. Максимальный контроль

226. Усиление ординарного контроля. — В некоторых случаях судья по административным делам усиливает ординарный контроль. Тогда речь идет о том, чтобы оценить точное соответствие или даже совершенную соразмерность между фактами и решением, принятым администрацией. В этих рамках судья сам определит условия, которым подчиняется осуществление администрацией своих дискреционных полномочий. Затем он заменит свою оценку фактов оценкой администрации и в случае несоответствия отменит переданное ему решение. Метод максимального контроля впервые появился в деятельности административной полиции в связи с принятием постановления по делу Бенджамина от 15 декабря 1933 года²³⁴. Затем он обрел форму теории баланса в области контроля за декларацией об общественной полезности. Он также используется в нескольких областях, в частности в деятельности специализированной кинополиции и в контроле за применением к государственным служащим дисциплинарных санкций.

1° Теория баланса и проверка внутренней законности декларацией об общественной полезности

227. Элементы баланса. — Здесь речь идет о том, чтобы провести баланс между преимуществами, представленными выбранным решением, и вытекающими из него недостатками. Если баланс отрицательный, судья констатирует допущенную ошибку в юридической квалификации фактических обстоятельств, и оспариваемый акт будет отменен.

Теория баланса находит свое избирательное применение в области права экспроприации в целях осуществления контроля за декларациями об общественной полезности, в соответствии с решением, принятым Государственным советом 28 мая 1971 года, по делу Федерации защиты лиц, заинтересованных в проекте, который в настоящее время называется Новый Город-Восток²³⁵. Из данного постановления следует, что «такая операция может быть юридически объявлена общественно полезной только в том случае, если обусловленные ее осуществлением посягательства на частную собственность, финансовые затраты и, возможно, социальные неудобства не являются чрезмерными с учетом защищаемых ею интересов». Эта формула была несколько изменена в связи с принятием постановления по делу гражданского Общества имени Святой Марии Успенской от 20 октября 1972 года, в котором Государственный совет добавил к формуле постановления 1971 года учет «посягательства на иные общественные интересы»²³⁶. Совсем недавно она была дополнена рассмотрением «вопроса о защите и улучшении состояния окружающей среды»²³⁷.

Наконец, «в случае, если проект несет в себе потенциальный риск, оправдывающий применение принципа предосторожности, такая оценка проводится с учетом, в связи с недостатками социального характера проекта, потенциального риска причинения вреда, предупреждаемого принятыми мерами предосторожности, порождающими, в свою очередь, дополнительные неудобства, которые могут возникнуть в результате реализации данных мер, и с точки зрения их финансовой затратности»²³⁸.

Таким образом, судьи заменят свою юридическую оценку оценкой администрации, что закономерно порождает казуистическую судебную практику.

228. Парадокс теории баланса. — Однако, хотя появление теории баланса кажется выгодным для заявителей, на практике она довольно редко приводит к аннулированию принятых административных актов. Тщательное изучение судебной практики позволяет отметить, что чем крупнее сделка, тем больше судья будет склонен считать, что вытекающие из нее преимущества перевешивают причиненные неудобства. В большинстве случаев наказываются только очевидные допущенные ошибки, что, как это ни парадоксально, приближает максимальный контроль к ограниченному²³⁹. Таким образом, со времени вынесения решения по делу Нового Города-Востока судья по административным делам отменил лишь очень небольшое количество крупных проектов, основанных на теории баланса.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 28 марта 1997 года, заявление № 170856, заявление № 170857, по делу Общества против проекта Трансшаблонской автомагистрали и А.: Государственный совет аннулировал заявление о государственной полезности, содержащееся в проекте строительства автомагистрали, учитывая его очень дорогостоящий и бесполезный характер, а также отказ от строительства автомагистрали швейцарской стороной проекта.

2° Контроль за решениями, принимаемыми в рамках деятельности специальной кинополиции

229. Решения, основанные на теории баланса. — Специальная кинополиция в настоящее время находится в ведении Министра культуры. По сути, ее деятельность заключается в выдаче операционных виз на кинематографические работы, которые могут, в частности, сопровождаться ограничением по возрасту или присвоением статуса X.

Государственный совет разработал новое регулирование, касающееся максимального контроля в связи с принятием постановлением от 24 января 1975 года по делу Общества Rome Paris films, которое касалось апелляционного обжалования на основании превышения полномочий, решения об отказе в выдаче эксплуатационной и экспортной визы фильму²⁴⁰.

Законодательство, регулирующее деятельность кинополиции, ограничивалось наделением этой властью Министра без указания факта подчинения данной деятельности особым существенным условиям. Государственный совет принял конструктивный подход, посчитав, даже несмотря на то, что закон не выдвигал в отношении этого каких бы то ни было условий, что министр обязан «согласовывать общие интересы, за которые он ответственен, с принципом должного уважения общественных свобод и, в частности, свободы выражения мнений».

Как и в теории баланса, судья сам установил критерии, позволяющие ему оценить законность оспариваемого действия. В случае расхождения в оценке он вправе подвергнуть данный акт проверке. Затем он вправе перейти от ограниченного контроля к максимальному. Но здесь, как и в случае с административной полицией, речь идет о «внешнем контроле законности», когда Государственный совет рассматривает уже возможные альтернативы решению, принятому Министром.

230. Казуистичная судебная практика. — Ординарный судья пошел еще дальше по этому пути, проверив с точки зрения более точных критериев уместность возрастных ограничений, в частности, вследствие судебного разбирательства по делу Общества «Продвижение», которое сочло принятые в данной области меры излишне обременительными²⁴¹.

3° Контроль за дисциплинарными санкциями, принятыми в отношении должностных лиц

231. Изначально ограниченный контроль. — Государственный совет уже давно исключил какой-либо контроль за выбором дисциплинарного наказания, применяемого к государственному должностному лицу²⁴². В связи с вынесением решения по делу Лебона от 9 июня 1978 года судьи провели проверку очевидной ошибки в оценке²⁴³. Они сочли в этом деле «что, вынося на основании (фактических обстоятельств) наказание за увольнение С. Лебона ex officio, ректор дал оценку, не являющуюся очевидной ошибкой».

232. Критика ограниченного контроля. — Данное решение становилось все более спорным по нескольким причинам. Во-первых, пункт 1 статьи 6 Европейской конвенции о правах человека, касающийся справедливого судебного разбирательства, постепенно был инкорпорирован в национальное законодательство о государственной службе²⁴⁴, что неизбежно ставило вопрос о несоответствии этим положениям позиций соответствующей судебной практики, в соответствии с которыми судья сам ограничивал осуществление своих полномочий. Во-вторых, из правовых позиций Конституционного совета следует, что статья 8 Декларации прав и свобод человека и гражданина, согласно которой «закон должен устанавливать только строго и очевидно необходимые наказания», относится не только к «приговорам, вынесенным уголовными судами», но распространяется на все «решения, вынесенные судами и внесудебными органами на основании закона на территории Франции»²⁴⁵. Априори это решение должно было также привести к усилению контроля за дисциплинарными санкциями, применяемыми в отношении должностных лиц. Данная эволюция, впрочем, уже произошла в отношении других видов наказаний, в частности, применяемых к учащимся государственных учебных заведений²⁴⁶, к работникам, занимающимся строго регламентируемыми профессиями²⁴⁷ или к спортсменам²⁴⁸.

233. Максимальный контроль. — Наконец, Государственный совет решительно изменил свою позицию в связи с принятием постановления по делу Дахан от 13 ноября 2013 года²⁴⁹. Судьи заявили, что «судья, разрешающий дело о превышении полномочий, располагающий правовыми средствами, в данном случае обязан выяснить, являются ли деяния, в которых обвиняется государственный служащий, подвергшийся дисциплинарному взысканию, проступками, оправдывающими тяжести назначенного наказания, и соразмерна ли примененная санкция серьезности совершенной должностным лицом «служебной ошибки». Таким образом, именно максимальный контроль за наказаниями, принятыми в отношении должностных лиц, теперь осуществляется Государственным советом.

Часть вторая
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

234. Административный судья и административный процесс. — Изучение судебной практики по административным делам будет проводиться в главах, посвященных административной юрисдикции, административным судам и спорам.

Глава первая. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ

235. Категории административной юрисдикции. — Во Франции существуют две основные категории административной подведомственности. В первую очередь речь идет о специальных административных судах, обладающих компетенцией в определенных областях (Счетная палата, Высший Судебный Совет, дисциплинарные секции попечительских советов университетов по спорам, касающихся исключительно преподавателей-исследователей и т. д.), решения которых могут оспариваться в качестве последней инстанции в Государственном совете. Далее речь идет об административных судах общего права, которые осуществляют свою юрисдикцию по общему правилу на территории всей страны, именно на них мы и собираемся сосредоточиться в своем изучении. Административные суды общего права делятся на три категории: административные суды, апелляционные административные суды и Государственный совет.

Раздел I
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ ФРАНЦИИ

236. Законодательное регулирование. — Государственный совет Франции был учрежден положениями Французской Конституции 22 апреля VIII года, в настоящее время его организация определяется статьями L. 111-1—L. 137-1 и R. 112-1—R. 137-4 Кодекса Франции об административной юстиции.

§ I. Состав Государственного совета Франции

237. Председатель. — Государственный совет возглавляется Премьер-министром, однако это председательство носит исключительно почетный характер. Было решено, что он не вправе игнорировать положения пункта 1 статьи 6 Европейской конвенции о правах человека, касающиеся справедливого судебного разбирательства, поскольку они распространяются только на Генеральную Ассамблею Государственного совета, которая является самостоятельным по отношению к Ассамблее по рассмотрению споров административным образованием²⁵⁰. Кроме того, статья L. 121-1 Кодекса Франции об административной юстиции ограничивается уточнением, что Генеральная Ассамблея Государственного совета «вправе» проводить судебные заседания под председательством Премьер-министра, а «в его отсутствие» — под председательством Министра юстиции, Хранителя печати.

238. Заместитель председателя. — На самом деле именно вице-председатель Государственного совета, назначаемый декретом Совета министров по предложению Хранителя печати, осуществляет фактическое руководство данным органом. Он вместе с семью Председателями секций, Генеральным секретарем и заместителями Генерального секретаря входит в бюро председателей — учреждение, существование которого, однако, не предусмотрено в законе, но которое играет центральную роль в решении вопросов, касающихся функционирования Государственного совета.

239. Члены Государственного совета. — Действующие члены Государственного совета (по итогам 2023 года их насчитывалось 233) набираются регулярно примерно на две трети по конкурсу. Оставшаяся треть приходится на представителей внешнего круга (члены коллегии советников административных трибуналов и апелляционных административных судов, государственные служащие, принадлежащие к высшему руководству действующей администрации и т. д.). Первоначально они были разделены на три класса.

Традиционно аудиторы набирались на конкурсной основе Национальной административной школой (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-6). В ходе реформы высшей государственной службы после упразднения ENA и ее замены Национальным институтом государственной службы 2 июня 2021 года была отменена статья L. 133-6 Кодекса Франции об административной юстиции. Звание аудитора упразднено и заменено должностями аудиторов (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-5). В настоящее время аудиторы набираются путем отбора из кандидатов, которые должны иметь опыт работы не менее двух лет на административной должности. Решения о назначении принимаются вице-председателем Государственного совета. По истечении трехлетнего периода, на который они набираются, аудиторы либо включаются в корпус магистратов по рассмотрению жалоб, либо возвращаются в корпус государственных служащих. Интеграция аудиторов поручается специальной интеграционной комиссии (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-12-3).

Докладчики назначаются декретом по представлению Министра юстиции — Хранителя печати (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-4). Ежегодно по меньшей мере два члена судейского корпуса административных судов и апелляционных административных судов, достигшие уровня действительного советника первого класса, назначаются докладчиками при условии, что им исполнилось тридцать пять лет и они имеют десятилетний стаж действительной государственной службы (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-8). Отметим также, что с 1 января 2025 года не менее половины назначений докладчиками будут зарезервированы за аудиторами, занимающими эту должность в течение трех лет.

Ординарные государственные советники назначаются декретом Совета министров по представлению Министра юстиции. Четыре пятых мест из них зарезервированы за докладчиками (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-3). Каждые два года одно лицо из числа судей административных судов и апелляционных административных судов, достигшее звания председателя, назначается в ранг действительного государственного советника (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-8). Дальнейший набор персонала осуществляется полностью извне в соответствии с процедурами, определенными статьями L. 233-3 и L. 233-4 Кодекса Франции об административной юстиции.

Следует отметить принцип, применяемый для продвижения между званием докладчика и званием ординарного государственного советника. В данном случае речь идет о гарантии независимости членов Государственного совета, которая компенсирует отсутствие гарантий, признаваемых за судьями. Действительно, члены Государственного совета не являются судьями, на которых распространяется судейский статус, определенный статьей 64 Французской Конституции. Таким образом, они не пользуются правом несменяемости, и полномочия по наложению на них дисциплинарного наказания принадлежат Президенту Французской республики, который выносит решение по предложению Министра юстиции после заключения комиссии, состоящей из членов Государственного совета.

Помимо обычных членов Государственного совета, существуют также экстраординарные государственные советники, которые в соответствии со статьей L. 121-4 Кодекса Франции об административной юстиции являются «профессионалами в различных областях деятельности». Они назначаются декретом Совета министров по предложению Хранителя печати сроком на пять лет, который не подлежит продлению до истечения двухлетнего срока.

Законом № 2012-1347 от 12 марта 2012 года была создана новая категория внеочередных членов — экстраординарные докладчики. Новая статья L. 133-9 Кодекса Франции об административной юстиции гораздо более точна в своей формулировке, чем статья L. 121-4, поскольку в ней перечислены категории лиц, которые могут быть назначены. В эту статью были внесены поправки постановлением № 2021-702 от 2 июня 2021 года. К ним относятся, в частности, должностные лица, принадлежащие к корпусу лиц, набранному через Национальный институт государственной службы, магистраты судебной системы, профессоры и доценты университетов, а также «лица, чья особая квалификация и опыт полезны для деятельности и решения задач Государственного Совета». Они могут быть назначены Вице-председателем Государственного совета, а не Президентом Республики на срок до четырех лет, который не может быть продлен. Они «выполняют функции, возложенные на составителей петиций», и потому могут быть назначены в судебную секцию. По истечении данного срока при условии, что им исполнилось не менее тридцати пяти лет и что у них присутствует десятилетний стаж нахождения на государственной службе, они могут быть назначены интеграционной комиссией на должность докладчика (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 133-12).

§ II. Организация Государственного совета Франции

240. Отделения. — Государственный совет Франции состоит из семи отделений (секций): шести административных отделений (отделения по внутренним делам, финансам, общественных работ, социального страхования, отчетности и исследования и начиная с декрета администрации № 2008-225 от 6 марта 2008 года) и судебной секции.

241. Отступление от принципа «двойного членства». — В соответствии с принципом «двойного членства», введенным Декретом № 63-766 от 30 июля 1963 года, рядовые члены Государственного совета, за исключением председателей отделений и палат, были назначены сразу как в административную секцию, так и в судебную секцию. Эта реформа, вызванная кризисом, возникшим после принятия постановления по делу Канала, Робин и Годо от 19 октября 1962 года²⁵¹, должна была позволить административным судьям лучше узнать деятельность действующей администрации и ее трудности в функционировании. Однако Декрет № 2008-225 от 6 марта 2008 года, а впоследствии Декрет № 2010-164 от 22 февраля 2010 года смягчили это правило. В статье R. 121-3 Кодекса Франции об административной юстиции, в частности, указывалось: «…государственные советники, находящиеся на ординарной службе, составители жалоб и аудиторы могут быть назначены либо в одну, либо в две секции. Однако специалисты по рассмотрению жалоб и аудиторы, проработавшие менее трех лет в административном трибунале, назначаются лишь в секцию по рассмотрению споров». Это правило было снова смягчено постановлением № 2019-82 от 7 февраля 2019 года. В настоящее время в вышеупомянутой статье R. 121-3 указано только то, что «заместители Председателя, а также Председатели судебной секции назначаются исключительно в эту секцию».

Следует также отметить, что с момента вступления в силу Закона № 2016-483 от 20 апреля 2016 года государственные советники, находящиеся на внеочередной службе, входят либо в административную секцию, либо в судебную секцию (ст. 121-4, II и ст. 121-4, III Кодекса Франции об административной юстиции соответственно).

242. Вопросы беспристрастности. — Организация Государственного совета ставит вопрос о беспристрастности данного судебного органа, уполномоченного консультировать французское Правительство при составлении декретов и постановлений, при этом уполномоченного оценивать законность такого регулирования. Европейский суд по правам человека в своем решении по делу Прокола против Люксембурга от 28 сентября 1995 года отметил, что статья 6 Европейской конвенции о правах человека запрещает одному и тому же лицу совмещать консультативные и судебные функции по «в одном и том же деле»²⁵². Как Европейский суд уточнил в своем решении «Клейн против Нидерландов» от 6 мая 2003 года, фактические обстоятельства должны быть аналогичными, и они должны оцениваться аналогичным образом²⁵³. Что касается организации Государственного совета Франции, вопрос о дублировании административных и судебных функций был урегулирован статьей 20 Закона от 24 мая 1872 года, в которой уточнялось, что «члены Совета не могут участвовать в рассмотрении апелляционных жалоб на вынесенные им решения». Хотя данный принцип не был отражен в постановлении Государственного совета № 45-1708 от 31 июля 1945 года, он тем не менее сохранился в качестве обычного правила, в том числе после вынесения решения по делу «Канал, Робин и Годо»²⁵⁴.

Наконец, положив конец этим неясностям, Декретом № 2008-225 от 6 марта 2008 года была введена новая статья R. 122-21-1 Кодекса Франции об административной юстиции, согласно которой «члены Государственного Совета не могут участвовать в рассмотрении апелляционных жалоб на действия, предпринятые после заключения Государственного Совета, если они принимали участие в обсуждении реализации данного действия». В статье R. 122-21-2, введенной тем же декретом, уточняется, что «когда в Государственный Совет подается апелляционная жалоба на действие, принятое по рекомендации одной из его консультативных групп, список членов, принявших участие в обсуждении этого заключения, сообщается заявителю, обращавшемуся с соответствующей просьбой».

Наконец, с целью лучшего обеспечения справедливости процедуры статья R. 122-21-3, введенная Декретом № 2011-1950 от 23 декабря 2011 года, уточняет, что «члены Государственного Совета, участвующие в рассмотрении апелляций, направленных на действия, предпринятые после заключения Государственного совета, не могут принимать участие в судебном разбирательстве по рассмотрению необнародованных заключений, а также по рассмотрению материалов консультативных тренингов, относящимся к этим заключениям». Здесь следует отметить, что эти положения не были поставлены под сомнение решением Президента Республики от 15 января 2015 года об опубликовании заключения Государственного совета, поскольку это касается только заключений по законопроектам.

Объединение функций Государственного совета не было осуждено Европейским судом по правам человека, посчитавшим, что такая организация не ставит под сомнение «структурную беспристрастность» данного учреждения. По мнению Европейского Суда, того факта, что ни один из членов коллегии судей, рассматривающей апелляционную жалобу на оспариваемый акт, ранее не рассматривал заключение, вынесенное по тому же нормативному положению, на самом деле достаточно для соблюдения принципа беспристрастности²⁵⁵.

§ III. Обязанности Государственного совета Франции

243. Консультирование и осуществление юрисдикции в отношении администрации. — Государственный совет традиционно выполняет две основные функции: функцию советника Правительства и верховного судьи в отношении администрации. Закон № 2016-1547 от 18 ноября 2016 года наделил его новыми полномочиями в области посредничества.

244. Консультирование французского Парламента. — Предварительно следует отметить, что после пересмотра Французской Конституции 23 июля 2008 года статья 39 Конституции разрешила Председателю французского Парламента обращаться в Государственный совет с запросом о даче заключения по внесенному в Парламент законопроекту, за исключением случаев, когда парламентарий, внесший это предложение, возражает против этого. Эти положения были уточнены Законом № 2009-689 от 15 июня 2009 года, внесшим поправки в статью L. 112-1 Кодекса Франции об административной юстиции. Отныне данная статья предусматривает, «что Государственный Совет выносит заключение по законопроектам, внесенным на рассмотрение Бюро Парламентской ассамблеи и еще не рассмотренным в соответствующем комитете».

I. Государственный совет Франции как советник Правительства Франции

245. Законодательное регулирование. — Статья L. 112-1 Кодекса Франции об административной юстиции различает две ситуации: в первой консультация Государственного совета является обязательной, а во второй — факультативной.

A. Обязательные консультации

246. Проекты законов и постановлений. — Согласно части 2 статей 38 и 39 Французской Конституции, а также статьи L. 112-1 Кодекса Франции об административной юстиции, консультирование с Государственным советом обязательно до момента принятия обсуждаемых в Совете министров проектов законов и постановлений. Таким образом Государственный совет участвует в разработке проектов законов и постановлений. Что касается законопроектов, то документы, отражающие оценку их потенциального воздействия, также направляются в Государственный совет (Органический закон № 2009-403 от 15 апреля 2009 года, статья 8).

247. Декретное регулирование. — Данное консультирование в принципе не является обязательным в случае принятия декретов, за исключением, с одной стороны, случая, когда обращение в Государственный совет становится обязательным в соответствии с законодательными положениями и для внесения изменений в декреты²⁵⁶, и, с другой стороны, в случае, когда Правительство прибегает к процедуре делегирования полномочий, предусмотренной пунктом 2 статьи 37 Французской Конституции.

B. Факультативные консультации

248. Юридические консультации. — Правительство Франции имеет возможность посредством Генерального секретариата запросить у Государственного совета проведение юридических консультаций. Более того, французское Правительство всегда может представить текст, в отношении которого требуется соответствующее консультирование, Государственному совету, даже в тех случаях, когда обращение к нему не является обязательным.

II. Государственный совет Франции как верховный судья по административным делам

249. Аналог Французского Кассационного Суда в административной юстиции. — Государственный совет является верховным судьей по административным делам так же, как Кассационный Суд Франции является верховным судьей в системе судов общей юрисдикции. В этом качестве он, как верховный судья кассационной инстанции, обеспечивает единство судебной практики. Однако в некоторых спорах он также является судьей апелляционной инстанции или судьей первой и последней инстанции. Решения Государственного совета могут приниматься в различных формах. Помимо вынесения решений, Государственный совет также выполняет функции вынесения заключений по делам, рассматриваемым административными судами и апелляционными административными судами.

A. Вынесение судебных решений

250. Организация секции по рассмотрению споров. — Государственный совет выносит около 10 000 решений в год, которые могут принимать различные процессуальные формы. Большинство решений выносится секцией по рассмотрению судебных споров. Здесь уместно отметить, что десять подразделений (составов) секции по рассмотрению споров в настоящее время являются десятью самостоятельными палатами вследствие принятия Закона № 2016-483 от 20 апреля 2016 года «Об этике, правах и обязанностях государственных служащих». Вышеупомянутая секция также включает специализированное обучение, предусмотренное статьей L. 773-2 Кодекса Франции об административной юстиции (в редакции Закона № 2015-912 от 24 июля 2015 года), посвященной проведению судебного разбирательства по вопросам применения разрешенных методов внешней разведки и данных, представляющих интерес для национальной безопасности.

251. Вынесение судебных решений. — Помимо указанных выше, существует четыре типа внутрисудебных учреждений: палата, единолично выносящая решения, палаты, заседающие совместно, судебная секция, судебная ассамблея. Подавляющее большинство решений выносится палатами единолично и палатами, заседающими совместно. Разрешение спора в судебной секции, а также в судебной ассамблее осуществляется в зависимости от сложности юридических вопросов, находящихся на рассмотрении Высшей судебной инстанции по административным судам.

252. Единоличный судья. — Отметим, что существует множество случаев, предусмотренных статьей R. 122-12 Кодекса Франции об административной юстиции, при которых судья может выносить решение единолично. На это уполномочен, в частности, Председатель секции по судебным спорам, заместитель Председателя данной секции, Председатель палаты или даже государственный советник, выполняющий функции помощника. Такими полномочиями может быть наделен судья при подаче заявления об отказе, отклонении очевидно недопустимых ходатайств, а также (с момента вступления в силу Декрета № 2016-1480 от 2 ноября 2016 года) при вынесении решения по рассмотрению серии идентичных ходатайств.

B. Обращение административных трибуналов и апелляционных административных судов в Государственный совет с просьбой дать заключение по вопросу права

253. Функция по обеспечению единообразия судебной практики. — Статья L. 113-1 Кодекса Франции об административной юстиции предусматривает, что «до вынесения решения по жалобе, поднимающей принципиально новый юридический вопрос, представляющий серьезную трудность и возникающий в многочисленных спорах, административный трибунал или апелляционный административный трибунал вправе, например, принять решение по данному заявлению или передать материалы дела в Государственный Совет». Подобная процедура позволяет Государственному совету унифицировать судебную практику. При обращении к ней Совет обязан в течение трех месяцев рассмотреть поднятый вопрос. В таком случае любое решение по существу дела приостанавливается до получения заключения Государственного совета или в противном случае до истечения предусмотренного законом срока.

III. Роль Государственного совета Франции в посредничестве

254. Новая функция. — С целью содействия альтернативным способам разрешения споров статья 5 Закона № 2016-1547 от 18 ноября 2016 года «О модернизации правосудия» ввела в Кодекс Франции об административной юстиции положения о медиации, претендующие на то, чтобы стать новым способом разрешения споров. Для реализации данного законодательного регулирования Государственный совет и Национальный совет коллегий адвокатов подписали 13 декабря 2017 года соглашение, цель которого состояла в «поощрении использования медиативных процедур адвокатами, судьями, государственными служащими и заявителями административных жалоб». В нововведенной статье L. 114-1 Кодекса Франции об административной юстиции уточняется, что «при рассмотрении Государственным Советом спора в качестве первой и последней инстанции он вправе с согласия сторон прибегнуть к медиативным процедурам в целях достижения соглашения между сторонами судебного разбирательства». В упомянутой статье содержатся ссылки на положения, касающиеся посредничества в административных трибуналах и административных апелляционных судах (отметим также, что существуют процедуры примирения или посредничества во внесудебном порядке, на которые распространяется регулирование статьи L. 421-1 и последующие статьи Кодекса Франции об урегулировании отношений между общественностью и администрацией).

Здесь стоит отметить, что в отличие от административных судов и апелляционных административных судов, в которых существовала возможность обращения к примирению (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 211-4) или посредничеству (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 771-3), впрочем, использовавшиеся достаточно редко, Государственный совет не допускал использования каких-либо внесудебных способов разрешения споров. Таким образом, было решено, что «выводы, направленные на то, чтобы (административный трибунал) использовал полномочия по примирению, не могут быть одобрены Государственным Советом, рассматривающим спор»²⁵⁷.

255. Определение медиации. — Медиация определяется как «структурированный процесс, независимо от его названия, посредством которого две или более стороны пытаются достичь соглашения с целью мирного разрешения своих разногласий при посредничестве третьей стороны, избранной ими или назначенной с их согласия судом» (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 213-1). Применяются два способа медиации: по инициативе сторон и по инициативе судьи. Государственный совет может «одобрить и привести в исполнение соглашение, заключенное в результате применения медиативных мер» (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 213-4). Следует отметить, однако, что обращение в суд с целью официального утверждения возможного частичного медиативного соглашения, заключенного при подаче группового иска, является обязательным (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 77-10-14). То же самое верно и в случае, если данное соглашение было достигнуто в результате процедуры медиации (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 77-10-17). Той же логике соответствует возможность, открываемая статьей R. 621-1 Кодекса Франции об административной юстиции, поручать эксперту функцию по медиации или разрешать ему ее выполнение с согласия сторон.

Раздел II
АПЕЛЛЯЦИОННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ

256. Прежние полномочия. — Апелляционные административные суды были учреждены Законом № 87-1127 от 31 декабря 1987 года «О реформе административных судебных инстанций». Первоначально существовало семь административных апелляционных судов, впоследствии Декретом № 2004-585 от 22 июня 2004 года был учрежден Апелляционный административный трибунал Версаля. Декретом № 2021-1583 от 7 декабря 2021 года также был учрежден административный апелляционный суд Тулузы, начавший свою деятельность с 1 января 2022 года.

§ I. Организация апелляционных административных судов

257. Советники суда. — Советники апелляционных административных судов являются независимыми судьями, входящими в состав коллегии советников административных судов и апелляционных административных судов. Эти суды возглавляет Председатель, который является действительным государственным советником (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 222-3). Все они обладают статусом магистратов, признанным Законом №86-14 от 6 января 1986 года, устанавливающим правила, гарантирующие независимость членов административных судов, что, в частности, гарантирует им несменяемость (впоследствии этот статус был распространен также на членов апелляционных административных судов, см. Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 231-1).

258. Судебные палаты и судебные инстанции. — Каждый суд состоит из нескольких палат, количество которых ежегодно определяется заместителем Председателя Государственного совета (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 221-8). Решения выносятся либо палатой, либо заседающими палатами, либо пленарным заседанием всего суда (Кодекс Франции об административной юстиции, статьи R. 222-25).

259. Придание полномочиям Министерства юстиции исключительного характера. — Следует также отметить, что Декретом № 2003-543 от 24 июня 2003 года обязанность Министерства юстиции выступать в качестве адвоката в административных апелляционных судах стала исключительной (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 811-7). Данная мера была оправдана стремлением не только ограничить количество апелляционных жалоб, поданных на решения административных судов, но также уменьшить количество дел, ожидающих рассмотрения в судах. До вышеупомянутой реформы это количество в три раза превышало среднюю годовую судебную нагрузку. Данная мера показала себя эффективной, поскольку уже в 2004 году количество дел, зарегистрированных в апелляционных административных судах, сократилось на 8%.

Отказ от адвоката больше не применим в следующих ситуациях:

— обжалование постановлений административного трибунала о штрафах за нарушение правил дорожного движения и других правонарушений, рассмотрение которых относится к компетенции административного трибунала (Кодекс Франции об административной юстиции, статьи R. 811-7 и L. 774-8);

— подача ходатайства о приведении в исполнение окончательного решения административного апелляционного суда или решения, вынесенного административным трибуналом, находящимся в юрисдикции суда и подлежащего обжалованию в суде.

Наконец, обязанность министерства предоставить государственного адвоката подлежит отмене либо по требованию лица, либо при самостоятельной защите лица, либо при его вмешательстве в дело (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 431-12).

§ II. Компетенция судов

260. Постепенное расширение компетенции судов. — Первоначально полномочия по рассмотрению апелляционных жалоб на решения административных трибуналов были разделены примерно поровну между судами и Государственным советом. Однако впоследствии различные законодательные акты, в частности, Закон № 95-125 от 8 февраля 1995 года «Об организации судов и гражданском, уголовном и административном судопроизводстве» постепенно расширили полномочия судов в данном вопросе.

В соответствии со статьей L. 321-1 Кодекса Франции об административной юстиции административные апелляционные суды уполномочены рассматривать решения, вынесенные административными судами первой инстанции, «с учетом полномочий, которые интересы надлежащего отправления правосудия возложили на Государственный Совет». При этом исключается регулирование, предусмотренное статьями L. 552-1 и L. 552-2 того же Кодекса, наделяющее административные суды полномочиями по рассмотрению апелляционных жалоб в отношении определенных видов налоговых споров.

Статья R. 321-1 того же кодекса предусматривает, что Государственный совет сохраняет свои полномочия по «вынесению решения по апелляционным жалобам, поданным на решения административных судов, вынесенных по спорам по делам муниципальных и кантональных выборов». Следует отметить, что с момента вступления в силу Декрета № 2015-1145 от 15 сентября 2015 года административные суды уполномочены выносить решения в качестве первой и последней инстанции по обращениям любого национального судебного органа в соответствии со статьей 49 ГПК Франции. Таким образом, теперь такие решения могут быть оспорены в Государственном совете только в порядке кассационного обжалования. Государственный совет также наделен апелляционными полномочиями в случае обжалования постановлений о направлении дела в суд первой инстанции (Кодекс Франции об административной юстиции, статья L. 523-1).

261. Полномочия судов первой и последней инстанции. — Кроме того, существуют ситуации, при которых административные апелляционные суды обладают полномочиями в качестве судов первой и последней инстанций. До принятия Декрета № 2013-730 от 13 августа 2013 года такие полномочия признавались исключительно за административным Апелляционным судом Парижа и только в целях рассмотрения апелляционных жалоб на постановления Министра труда, касающихся представительности профсоюзных организаций. Декретом от 13 августа 2013 года данные полномочия были распространены на частичное обжалование решений органа по регулированию аудиовизуальных и цифровых коммуникаций (бывшего Высшего совета по аудиовизуальным средствам), которые более не подчинены непосредственно Государственному совету (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 311-2). В частности, речь идет о выдаче разрешений на осуществление деятельности, касающейся радио, телевидения и радиоресурсов, за исключением разрешений, касающихся телевизионных услуг национального назначения. Впоследствии Декретом № 2017-150, Декретом № 2018-1249 и Декретом № 2019-1502 данные полномочия были дополнительно расширены. В частности, они были дополнены полномочиями в качестве первой и последней инстанции по рассмотрению жалобы на решения Министра культуры, касающиеся выдачи или отказа в выдаче разрешений на осуществление деятельности в сфере кино, с момента вступления в силу Декрета № 2017-150 от 8 февраля 2017 года.

Кроме того, с момента вступления в силу Декрета от 13 августа 2013 года все административные апелляционные суды стали наделенными компетенцией по вынесению решений по апелляционным жалобам на решения Национальной комиссии по коммерческому планированию в соответствии со статьей L. 752-17 Коммерческого кодекса Франции (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 311-3). С момента вступления в силу Декрета № 2015-268 от 10 марта 2015 года такие полномочия также распространяются на решения, принятые Национальной комиссией по развитию кинематографии в соответствии со статьей L. 212-10-3 Кодекса Франции о кино и анимационных изображениях.

Затем Декретом № 2018-1054 от 29 ноября 2018 года в Кодекс Франции об административной юстиции была введена статья R. 311-5, которая возлагает функцию по разрешению споров о выдаче экологических разрешений на апелляционные административные суды, что включает в себя разрешение споров о принятии специальных полицейских мер к владельцам таких разрешений²⁵⁸, и в отношении судебного разбирательства в целом, связанному со строительством ветряных турбин²⁵⁹.

262. Единоличный судья. — Наконец, председатели апелляционных административных судов, заместители председателей судов, председатели судебных коллегий и магистраты со стажем работы не менее двух лет и достигшие по крайней мере звания действительного советника первого класса, назначенные для этой цели председателем соответствующей судебной инстанции, вправе выносить решения единолично в случаях, предусмотренных статьей R. 222-1 Кодекса Франции об административной юстиции. Следует отметить, что Декрет «Нефрит» № 2016-1480 от 2 ноября 2016 года добавил к первоначально рассматриваемым предположениям отклонение «очевидно необоснованных» апелляционных ходатайств.

263. Территориальная подсудность. — Вопрос о территориальной подсудности административных апелляционных судов не вызывает каких-либо затруднений, поскольку статья R. 322-1 Кодекса Франции об административной юстиции предусматривает, что «территориальный апелляционный административный трибунал, обладающий юрисдикцией для рассмотрения апелляционной жалобы, поданной на решение суда… является надлежащим с точки зрения соблюдения правил о подсудности судьей». При оспаривании решения Национальной комиссии по коммерческому планированию или Национальной комиссии по планировке кинотеатров компетентным судом является суд по месту нахождения комиссии Департамента по коммерческому планированию или комиссии Департамента по планировке кинотеатров, то есть по месту нахождения органа, принявшего первоначальное решение (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 311-3).

264. Консультативная функция. — Помимо юрисдикционных административные апелляционные суды выполняют консультативную функцию, причем гораздо чаще, чем ее выполняет, например, Государственный совет. Статья R. 212-1 Кодекса Франции об административной юстиции действительно предусматривает, что административные апелляционные суды могут быть задействованы для дачи заключения по вопросам, переданным им префектами регионов.

265. Медиация. — Наконец, равно как и Государственный совет, французские суды сегодня могут выполнять посреднические функции с целью достижения мирного разрешения спора.

Раздел III
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ (ТРИБУНАЛЫ)

266. Происхождение. — Возникновение административных судов восходит к Закону от 28 февраля VIII года, учредившему Совет префектур в каждом департаменте Французской республики. Такие суды, первоначально возглавляемые префектом, обладали ограниченной по своему функционалу юрисдикцией. Советы префектур были заменены административными судами Декретом № 53-934 от 30 сентября 1953 года «О реформе административных споров», которые являются судьями общего права первой инстанции по административным спорам.

267. Количество административных трибуналов. — В настоящее время существует 42 административных суда, 11 из которых находятся за пределами территории Французской республики. На фоне того, как количество судебных трибуналов сократилось, число административных трибуналов постоянно увеличивается. Так, например, административный трибунал Тулона был учрежден Декретом № 2008-819 от 21 августа 2008 года, а административный трибунал Монтрея — Декретом № 2009-945 от 29 июля 2009 года.

§ I. Состав и организация административных трибуналов

268. Советники. — Судьи административных трибуналов являются членами того же корпуса должностных лиц, что и советники административных апелляционных судов.

269. Председатель. — Административный трибунал возглавляется Председателем, имеющим советников, число которых варьируется в зависимости от характера выполняемых ими задач.

270. Вынесение решений. — Каждый административный трибунал состоит из нескольких палат, количество которых ежегодно определяется заместителем Председателя Государственного совета (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 221-4). Наиболее распространенным органом, выносящим судебные решения, является палата. Однако административные суды могут выносить решения в составе Объединенных палат, которые могут заседать как в сокращенном, так и в расширенном составе (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 222-19-1).

271. Единоличный судья. — Закон № 95-125 от 8 февраля 1995 года «Об организации судебных органов и гражданском, уголовном и административном судопроизводстве» способствовал увеличению числа споров, по которым магистрат, являющийся либо председателем административного трибунала, либо назначаемый его советником, компетентен выносить решения самостоятельно на основании постановлений. До 1995 года данная ситуация встречалась в основном в сфере чрезвычайных процедур. Отныне единоличный судья заседает по ряду различных вопросов, охватываемых статьей R. 222-13 Кодекса Франции об административной юстиции. В частности, он компетентен в соответствии с общими положениями этой статьи и статьи R. 222-14 того же кодекса выносить решения по искам о компенсации, сумма которых не превышает 10 000 евро (за исключением случаев, связанных с компенсацией по государственному заказу).

§ II. Компетенция административных трибуналов

272. Дача заключений. — Как и административные апелляционные суды, административные трибуналы могут быть призваны давать заключения по вопросам, переданным им префектами (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 212-1). Они также могут выполнять посреднические функции с целью достижения мирного разрешения административных споров.

273. Полномочия суда первой инстанции. — Основная часть полномочий судов имеет довольно спорный характер в связи с тем, что административные суды осуществляют разрешение административных споров по общему праву. Иными словами, они не рассматривают лишь споры, прямо исключенные из сферы их компетенции. Они являются судьями первой инстанции, что означает, что их решения могут быть обжалованы по общему правилу в апелляционном административном трибунале, но в некоторых случаях, как мы уже знаем, в Государственном совете.

274. Вынесение ордонансов. — Председатели административных трибуналов, первые заместители председателей судов, заместитель председателя административного трибунала Парижа и председатели судебных коллегий судов, имеющие минимальный стаж работы не менее двух лет и достигшие чина государственного советника первого класса вправе самостоятельно принимать некоторые виды ордонансов, в частности, они уполномочены на подачу заявления об отказе, отклонение явно неприемлемых ходатайств, а также с момента вступления в силу Декрета № 2016-1480 от 2 ноября 2016 года на вынесение решения по серии аналогичных ходатайств (Кодекс Франции об административной юстиции, статья R. 222-1).

275. Полномочия судов первой и последней инстанции. — Декретом № 2003-543 от 24 июня 2003 года «Об административных апелляционных судах и поправках к нормативной части Кодекса административной юстиции» были закреплены различные ситуации, при которых административные трибуналы выступают в роли судей первой и последней инстанции. Это относится, в частности, к компенсационным искам, при подаче которых сумма запрашиваемой компенсации составляет менее 10 000 евро (Кодекс Франции об административной юстиции, статьи R. 811-1, R. 222-13, R. 222-14 и R. 222-15). Зачастую речь идет о случаях, когда компетентным является единоличный судья, даже несмотря на то, что Декрет № 2013-730 от 13 августа 2013 года изменил регулирование статьи R. 222-13 и R. 811-1, проведя более определенное различие между вопросом выбора между единоличным судьей и иным судом первой и последней инстанции.

276. Территориальная подсудность. — Правила территориальной подсудности основаны на двух императивных постулатах, один из которых напрямую регулирует административную подсудность. С одной стороны, речь идет о том, чтобы избежать рассмотрения одного и того же дела несколькими судами, что неизбежно приводит к вынесению противоречивых решений. С другой стороны, следует избегать перегрузки административного трибунала Парижа, возникающей в нахождении в Париже наиболее важных административных органов, принимающих наибольшее количество актов.

В целях решения возникших проблем были применены различные законодательные средства. Так, например, в соответствии со статьей R. 311-1 Кодекса Франции об административной юстиции, в случае, если оспариваемый акт является декретом, постановлением или нормативным актом министра или другого органа национальной судебной системы, циркуляром или инструкцией общего